ECLI:NL:RVS:2018:3483
Raad van State — Uitspraak 


201703453/1/A2.
Datum uitspraak: 24 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Belastingdienst/Toeslagen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 30 maart 2017 in zaak nr. 16/2768 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [wederpartij] over 2014 definitief berekend en vastgesteld op € 19.310,00 en een bedrag van € 1.934,00 van haar teruggevorderd.
Bij besluit van 13 oktober 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 maart 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
13 oktober 2016 vernietigd en bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen een nieuw besluit op het bezwaar dient te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2018, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. J.H.E. van der Meer, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], vergezeld en bijgestaan door [gemachtigde B], zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [wederpartij] heeft in 2014 gebruik gemaakt van kinderopvang bij het kindercentrum Nijntje Pluis en van gastouderopvang via een gastouderbureau. De Belastingdienst/Toeslagen heeft haar hiervoor voorschotten kinderopvangtoeslag verstrekt. Bij besluit van 10 juni 2016, gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 13 oktober 2016, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [wederpartij] over 2014 definitief berekend en vastgesteld op € 19.310,00 en een bedrag van €1.934,00 van haar teruggevorderd. De dienst heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [wederpartij] niet over alle in 2014 afgenomen uren kinderopvang recht heeft op kinderopvangtoeslag. De door [wederpartij] in 2014 opgenomen uren onbetaald ouderschapsverlof mogen, in het licht van artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp), niet worden meegerekend bij het bepalen van het aantal door haar gewerkte uren in de zin van artikel 8a van het Besluit kinderopvangtoeslag (hierna: het Besluit), aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
2.1.    De rechtbank heeft het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uit de door [wederpartij] overgelegde arbeidsovereenkomst blijkt dat zij 24 uren per week werkt. Dat zij vier uren per week onbetaald ouderschapsverlof heeft opgenomen maakt dit niet anders. In de van toepassing zijnde regelgeving en de wetsgeschiedenis is geen aanknopingspunt te vinden voor het door de Belastingdienst/Toeslagen ingenomen standpunt dat de door een werknemer opgenomen uren onbetaald ouderschapsverlof niet kunnen worden aangemerkt als gewerkte uren in de zin van artikel 8a van het Besluit, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
3.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door [wederpartij] opgenomen uren onbetaald ouderschapsverlof niet kunnen worden aangemerkt als gewerkte uren in de zin van artikel 8a van het Besluit. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen wordt in artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wkkp een koppeling gemaakt tussen het verrichten van arbeid en het hieruit ontvangen van inkomsten in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 (hierna: de Wet IB 2001). Ook uit de wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever heeft beoogd om alleen ouders die betaalde arbeid verrichten voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te laten komen, aldus de dienst. De dienst wijst er op dat uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2001/02, 28447) volgt dat de doelgroep van de kinderopvangtoeslag is beperkt tot degenen die betaalde arbeid verrichten én degenen die, voor het verkrijgen van betaalde arbeid, een cursus of traject volgen. Voorts wijst de dienst erop dat het oordeel van de rechtbank met zich brengt dat degene die één maand betaalde arbeid heeft verricht en de rest van het jaar onbetaald ouderschapsverlof heeft genoten, over dat gehele jaar recht heeft op kinderopvangtoeslag. Dit kan, volgens de dienst, niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest. Tot slot voert de dienst aan dat de werkgever bij onbetaald ouderschapsverlof geen WW-premies betaalt. Dat er dan wel recht op kinderopvangtoeslag zou bestaan, verdraagt zich niet met het uitgangspunt dat de kosten van de kinderopvang worden verdeeld over drie partijen, de overheid, de ouder en de werkgever, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
3.1.    Artikel 1.6 van de Wkkp regelt de aanspraak op kinderopvangtoeslag van een ouder die in verband met de combinatie van arbeid en zorg kinderopvang nodig heeft. Op grond van artikel 1.6, eerste lid, onder a, van de Wkkp heeft een ouder slechts aanspraak op kinderopvangtoeslag, indien de ouder tegenwoordige arbeid verricht waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet IB 2001 wordt genoten.
3.2.    In de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet basisvoorziening kinderopvang, die voorafging aan de Wet kinderopvang en de huidige Wkkp (Kamerstukken II 2001/02, 28447, nr. 3, blz. 13) is vermeld, dat ouders die van kinderopvang gebruikmaken omdat zij arbeid en zorg combineren, aanspraak op een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang hebben. Arbeid moet in dit verband breed worden opgevat. Het gaat niet alleen om werknemers of zelfstandigen, maar ook om uitkeringsgerechtigden die van kinderopvang gebruik maken wegens deelname aan toeleidingstrajecten naar betaald werk, of om nieuwkomers die een inburgeringstraject volgen. De aanspraak bestaat niet als de ouder of degene die in het kader van dit wetsvoorstel als partner moet worden aangemerkt, niet deelneemt aan arbeid in deze ruime zin.
3.3.    In artikel 1.7, derde lid, van de Wkkp is bepaald dat het aantal uren kinderopvang waarvoor kinderopvangtoeslag kan worden aangevraagd in redelijke verhouding moet staan tot het aantal uren dat de ouder en zijn partner arbeid verrichten. Deze verhouding is neergelegd in artikel 8a van het Besluit. In dit artikel is het aantal uren kinderopvang in een berekeningsjaar waarvoor een tegemoetkoming kan worden toegekend afhankelijk gesteld van het aantal gewerkte uren van de ouder of partner die in dat berekeningsjaar het minste aantal uren heeft gewerkt. In de nota van toelichting staat dat de koppeling van het recht op het totale aantal uren kinderopvangtoeslag per jaar aan het aantal gewerkte uren van de minst werkende ouder is opgenomen om de regeling kinderopvangtoeslag beter beheersbaar te houden en om draagvlak voor de kinderopvangtoeslag te behouden. Hiermee wordt ook voorkomen dat ouders meer uren declareren dan kan worden gerelateerd aan werken. Voorts staat in deze toelichting: "Bij werknemers is het aantal gewerkte uren gelijk aan de (overeengekomen) arbeidsduur. Bij ziekte, bijscholing, vakantie, een deeltijd WW-uitkering of ouderschapsverlof wijzigt die arbeidsduur niet. Die omstandigheden hebben dan ook geen invloed op het aantal gewerkte uren en dus ook niet op het recht op het aantal uren kinderopvangtoeslag van de werknemer op grond van de urenkoppeling" (nota van toelichting, paragraaf 3, Stb. 2011, 424).
3.4.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de door [wederpartij] opgenomen uren onbetaald ouderschapsverlof kunnen worden aangemerkt als gewerkte uren in de zin van artikel 8a van het Besluit. Daartoe acht de Afdeling van belang dat uit de Wkkp en het Besluit, noch uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever ervoor heeft gekozen om onderscheid te maken tussen onbetaald en betaald ouderschapsverlof, zoals door de Belastingdienst/Toeslagen betoogd. Zo biedt artikel 1.6 van de Wkkp geen aanknopingspunten voor dit gemaakte onderscheid. Hoewel bij onbetaald ouderschapsverlof over de niet gewerkte uren geen inkomen wordt genoten terwijl dit bij betaald ouderschapsverlof wel het geval is, wordt bij beide vormen van verlof geen arbeid verricht, zodat niet valt in te zien waarom bij betaald ouderschapsverlof wel en bij onbetaald ouderschapsverlof niet zou zijn voldaan aan de voorwaarden van artikel 1.6, aanhef en onder a, van de Wkkp om aanspraak te maken op kinderopvangtoeslag. Bij de toepassing van dit artikellid dient de arbeidsovereenkomst als uitgangspunt te worden genomen. Aangezien uit de door [wederpartij] overgelegde arbeidsovereenkomst blijkt dat zij 24 uren per week werkt en zij op basis van die overeenkomst inkomen in de zin van de Wet IB 2001 geniet, staat vast dat aan de voorwaarde als genoemd in artikel 1.6, eerste lid, onder a, van de Wkkp is voldaan.
In artikel 8a van het Besluit is de urenkoppeling neergelegd. De wetgever heeft in de nota van toelichting bij artikel 8a van het Besluit vermeld dat het aantal gewerkte uren van een werknemer gelijk is aan de overeengekomen arbeidsduur en dat, onder meer, ouderschapsverlof die arbeidsduur niet wijzigt. Dat hiermee, zoals de dienst stelt, uitsluitend is gedoeld op betaald ouderschapsverlof, volgt de Afdeling niet. Zowel bij betaald als onbetaald ouderschapsverlof wijzigt de arbeidsduur zoals overeengekomen in de arbeidsovereenkomst niet. Verder is gelet op artikel 6.1, eerste lid, van de Wet arbeid en zorg ouderschapsverlof in de regel een recht op verlof zonder behoud van loon. Nu in artikel 8a van het Besluit niet wordt gesproken van verloonde uren, kan geen doorslaggevende betekenis worden toegekend aan de enkele omstandigheid dat bij betaald ouderschapsverlof het loon (deels) wordt doorbetaald. Anders dan in de situatie waarin de werknemer een flexibel arbeidscontract heeft (vgl. de uitspraak van 28 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1694) kan het aantal door [wederpartij] gewerkte uren op objectieve wijze aan de hand van de door haar overgelegde overeenkomst worden bepaald zodat uit oogpunt van een goede controleerbaarheid geen noodzaak bestaat uit te gaan van de verloonde uren. Ook de overige in de toelichting opgesomde situaties ondersteunen het standpunt van de Belastingdienst/Toelagen niet. Dit betreffen immers niet slechts situaties waarin het loon over de niet gewerkte uren deels wordt doorbetaald. Van doorbetaling van loon over niet gewerkte uren is in ieder geval geen sprake in de eveneens vermelde situatie van deeltijd WW-uitkering.
3.5.    De Belastingdienst/Toeslagen wijst op de financiering van kinderopvangtoeslag en stelt zich op het standpunt dat het zich daarmee niet verdraagt dat bij onbetaald verlof recht op kinderopvangtoeslag blijft bestaan, nu de werkgever in die situatie geen bijdrage in de kosten betaalt. Indien de wetgever hieraan betekenis had willen toekennen door onderscheid te maken tussen betaald en onbetaald ouderschapsverlof had het in de rede gelegen dat dit in de regelgeving met een duidelijke toelichting was opgenomen.
De Belastingdienst/Toeslagen stelt verder dat het niet maken van een onderscheid tussen betaald en onbetaald ouderschapsverlof kan leiden tot een situatie waarin een werknemer die meerdere maanden aaneengesloten onbetaald ouderschapsverlof geniet, over die periode recht heeft op kinderopvangtoeslag. Volgens de dienst is dit niet de bedoeling van kinderopvangtoeslag en de invoering van de arbeidskoppeling. Daargelaten dat artikel 6:2, eerste lid van de Wet arbeid en zorg de omvang van het aantal uren ouderschapsverlof limiteert, kan ook betaald ouderschapsverlof voor een aaneengesloten periode worden opgenomen waarin derhalve geen arbeid wordt verricht, zodat ook dit standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen niet kan worden gevolgd.
De Afdeling acht van belang dat het door de dienst gemaakte onderscheid tussen betaald en onbetaald ouderschapsverlof met zich brengt dat degenen die betaald ouderschapsverlof op kunnen nemen onevenredig worden bevoordeeld ten opzichte van degenen die slechts onbetaald ouderschapsverlof op kunnen nemen. Immers, bij onbetaald ouderschapsverlof zou er én geen doorbetaling van het loon voor niet gewerkte uren én geen aanspraak op kinderopvangtoeslag zijn, terwijl degenen die betaald ouderschapsverlof op kunnen nemen, naast de gedeeltelijke doorbetaling van hun loon voor niet gewerkte uren, hun aanspraak op kinderopvangtoeslag behouden.
Aan de door de dienst ter zitting aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:313), komt niet de door hem voorgestane betekenis toe. In die uitspraak, waarin het Duitse systeem van ouderschapsverlof, Elternzeit, en de door de overheid gefinancierde toelage van Elterngeld aan de orde was, heeft de Afdeling geoordeeld over de vraag of het kasstelsel van toepassing is. Deze uitspraak betreft niet de vraag of opgenomen uren onbetaald ouderschapsverlof kunnen worden aangemerkt als gewerkte uren in de zin van artikel 8a van het Besluit.
Het betoog faalt.
Conclusie
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
III. bepaalt dat van de Belastingdienst/Toeslagen een griffierecht van €501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Van Soest-Ahlers
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018
343-854.  BIJLAGE
Wettelijk kader
Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen
Artikel 1.6
1. Een ouder heeft voor een berekeningsjaar aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de ouder in dat jaar:
a. tegenwoordige arbeid verricht waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 wordt genoten,
[…].
Artikel 1.7
[…]
3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de redelijke verhouding tussen het aantal uren dat de ouder en zijn partner arbeid verrichten, gebruik maken van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling, of scholing, een opleiding of een cursus volgen, alsmede de in verband daarmee benodigde reistijd, en het aantal uren kinderopvang waarvoor kinderopvangtoeslag kan worden aangevraagd.
[…].
Besluit kinderopvangtoeslag
Artikel 8a
1. Het aantal uren kinderopvang dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, bedraagt voor ieder kind niet meer dan:
a. 230 uren per kalendermaand;
b. per berekeningsjaar:
1°. 140 procent van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor dagopvang en gastouderopvang aan een kind in de leeftijd, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, gezamenlijk;
2°. 70 procent van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor buitenschoolse opvang en gastouderopvang aan een kind in de leeftijd, bedoeld in artikel 1, onderdeel c, gezamenlijk;
3°. de duur van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling of scholing, een opleiding of een cursus als bedoeld in artikel 1.6, eerste lid, onderdelen c tot en met j, van de wet uitgedrukt in kalendermaanden, vermenigvuldigd met 230 uren per kalendermaand.
2. Voor het aantal uren dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, wordt uitgegaan van het aantal uren van de ouder of partner die in dat berekeningsjaar het minste uren heeft gewerkt, gebruik heeft gemaakt van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling of scholing, een opleiding of een cursus heeft gevolgd.
[…].