ECLI:NL:RVS:2018:4046
Raad van State — Uitspraak 


201807725/1/A3.
Datum uitspraak: 12 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B], wonend te Harderwijk,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 18 september 2018 in zaak nrs. 18/4100 en 18/4101 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B]
en
de burgemeester van Harderwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 heeft de burgemeester [appellant A] en [appellante B] krachtens artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gelast de woning aan de [locatie] te Harderwijk (hierna: de woning) voor de duur van twaalf weken te sluiten en gesloten te houden.
Bij besluit van 18 juli 2018 heeft de burgemeester het daartegen door [appellant A] en [appellante B] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 september 2018 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant A] en [appellante B] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De burgemeester heeft een aantal stukken van de politie overgelegd en verzocht op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat alleen de Afdeling van deze stukken kennis zal nemen. Bij beslissing van 8 november 2018 heeft een enkelvoudige geheimhoudingskamer van de Afdeling dit verzoek afgewezen en de burgemeester verzocht de stukken aan de Afdeling en [appellant A] en [appellante B] toe te sturen. De burgemeester heeft aan dit verzoek gehoor gegeven en de stukken als nadere stukken ingediend.
[appellant A] en [appellante B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2018, waar [appellant A] en [appellante B], bijgestaan door mr. A.J. Verweij, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.M.A. van Eys, bijgestaan door mr. F.A. Pommer, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellant A] en [appellante B] zijn eigenaar van de woning. Zij wonen daar met hun twee kinderen. Op 30 november 2017 heeft de politie op de zolder van de woning een in werking zijnde hennepkwekerij en -drogerij aangetroffen. Hierover heeft de politie de burgemeester geïnformeerd door middel van een Vertrouwelijk Hennepbericht van 4 december 2017. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester [appellant A] en [appellante B] bij brief van 6 december 2017 op de hoogte gesteld van zijn voornemen om, gelet op de ernst van de situatie, krachtens artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet een last onder bestuursdwang op te leggen, strekkende tot het sluiten en gesloten houden van de woning voor een periode van twaalf weken. Bij het besluit van 10 januari 2018 heeft de burgemeester deze last opgelegd. Dit besluit heeft de burgemeester bij het besluit van 18 juli 2018, onder afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 8 mei 2018, gehandhaafd. De rechtbank heeft het door [appellant A] en [appellante B] tegen het besluit van 18 juli 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
2.    Volgens [appellant A] en [appellante B] heeft de rechtbank niet onderkend dat de last in strijd met het door de burgemeester vastgestelde Damoclesbeleid artikel 13b Opiumwet woningen, lokalen en erven (hierna: het Beleid) is opgelegd. Niet is voldaan aan de in het Beleid neergelegde vereisten, dat het belang van het daadwerkelijk optreden zorgvuldig wordt gemotiveerd en de op te leggen maatregel in redelijke verhouding staat tot de overtreding. Volgens hen was de hennepkwekerij en -drogerij een eenmansactie van [appellant A] en wist verder niemand van het gezin er iets vanaf. De woning genoot geen bekendheid in het drugscircuit, er was geen loop, drugshandel of overlast, en de overtreding was ten tijde van het opleggen van de last al beëindigd. Ook is sprake van dubbele bestraffing, omdat [appellant A] al door de politierechter van de rechtbank Gelderland is gestraft.
Voorts was geen sprake van een ernstig geval als bedoeld in het Beleid, waarbij de burgemeester zonder voorafgaande waarschuwing tot sluiting mag overgaan, omdat geen grote hoeveelheid hennep aanwezig was en geen sprake was van betrokkenheid bij het drugscircuit of gevaar voor de omgeving. De politierechter heeft in de tegen [appellant A] gevoerde strafrechtelijke procedure slechts één oogst bewezen geacht en [appellante B] vrijgesproken. Daarnaast heeft de energienetbeheerder geen aangifte gedaan van overtreding van artikel 161bis van het Wetboek van Strafrecht, hetgeen deze volgens het Regionaal Hennepconvenant in geval van een gevaarlijke situatie door het verstoren van de levering van elektriciteit had moeten doen.
Verder heeft de burgemeester niet gemotiveerd waarom hij voor sluiting met de volgens het Beleid maximale periode van twaalf weken heeft gekozen en de last, gelet op de vrijspraak van [appellante B] door de politierechter, ten onrechte ook aan haar opgelegd.
Ook is de door de burgemeester gemaakte belangenafweging ondeugdelijk. De burgemeester heeft niet voldaan aan de in het Beleid neergelegde verplichting om aan de onschuldige bewoners, in dit geval [appellante B] en de twee kinderen in het gezin, vervangende woonruimte aan te bieden en deze is er ten onrechte van uitgegaan dat het gezin over vervangende woonruimte beschikte. In Harderwijk en omgeving is geen betaalbare, vervangende woonruimte beschikbaar en het gezin zal daarom ten gevolge van de sluiting tijdelijk gescheiden worden. De situatie heeft psychologisch en emotioneel grote invloed op het gezin en het plaatsen bij de woning van een bord met de tekst 'Drugspand gesloten' werkt met name ten opzichte van de kinderen stigmatiserend. De burgemeester heeft ten slotte onevenredig lang gewacht met het opleggen van de last en het nemen van het besluit op het bezwaar, aldus [appellant A] en [appellante B].
2.1.    Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet luidt: "De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is."
Bijlage 1 van het Beleid luidt: "[…]
Bestuursrecht.
De systematiek van het bestuursrecht is een andere dan die van het strafrecht. Het doel van het bestuursrecht is het wegnemen van de illegale/ongewenste situatie en niet het opleggen van een sanctie. Daarom zijn de procedurevoorschriften van het bestuursrecht anders en dient er altijd een belangenafweging plaats te vinden. De bestuursdwangbevoegdheid van de burgemeester is een discretionaire bevoegdheid. De toepassing van bestuursdwang kan zeer ingrijpende gevolgen hebben voor de betrokkenen, vooral bij bewoners van een woning. Artikel 13b Opiumwet raakt het recht op respect voor de woning zoals dat is vastgelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Gebruikmaken van bestuursdwang wordt in beginsel toelaatbaar geacht wanneer:
- er sprake is van een verboden situatie en/of overtreding van een wettelijk voorschrift,
- en het belang van daadwerkelijk optreden zorgvuldig wordt gemotiveerd,
- en de op te leggen maatregel in redelijke verhouding staat tot de overtreding (proportionaliteit en subsidiariteit).
In verband met de tweede en de derde eis is het gewenst de aanpak van illegale verkooppunten van verdovende middelen vast te leggen."
Onderdeel 2 van bijlage 2 van het Beleid luidt: "[…] Tot sluiting van de woning kan bij eerste constatering direct worden overgegaan indien sprake is van een ernstig situatie. De indicatoren voor een ernstig situatie zijn weergegeven in de bijlage 6 behorende bij dit beleid."
Onderdeel 3 luidt: "De burgemeester kan […] besluiten tot het opleggen van een last onder bestuursdwang die er bijvoorbeeld toe strekt om een woning of een lokaal tijdelijk te sluiten. De in bijlage 3 opgenomen Handhavingsmatrix 13b Opiumwet geldt daarbij als leidraad voor de sluitingsperiode.
De burgemeester moet voor het nemen van dit sluitingsbesluit de gevolgen van zijn besluit afzetten tegen de gevolgen die dit met zich mee brengt voor de overtreder."
Onderdeel 6 luidt: "Na afloop van de begunstigingstermijn gaat de gemeente ertoe over de betreffende ruimte zo nodig fysiek te sluiten. Dit kan op verschillende manieren worden geregeld.
[…]
In sommige gevallen is het ophangen van een bekendmaking op de toegangsdeur met de mededeling dat het pand gesloten is voldoende. In andere gevallen is het noodzakelijk het pand (deuren en ramen) daadwerkelijk dicht te timmeren en eventueel te verzegelen.
[…]
- Vervangende woonruimte.
Het kan voorkomen dat bewoners die niet met de illegale verkoop, afleveren, verstrekken en/of voorhanden hebben van drugs in en rond het pand te maken hebben, getroffen worden door het sluitingsbevel op grond van artikel 13b Opiumwet. Uit jurisprudentie met betrekking tot artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (ERVM) blijkt, dat in dat geval aan de ‘onschuldige’ bewoners passende vervangende woonruimte moet worden aangeboden."
Bijlage 6 luidt: "Van een ernstige situatie is sprake als het aannemelijk is dat drugshandel in al dan niet georganiseerd verband in of vanuit een woning plaatsvindt of als aanwezigheid van drugs hierop duidt.
Om te kunnen nagaan of sprake is van een dergelijke aannemelijkheid is onderstaande indicatorenlijst samengesteld. De indicatorenlijst heeft een alternatief en geen cumulatief karakter. Ook op basis van enkele indicatoren kan aannemelijkheid aan de orde zijn. De indicatorenlijst is nadrukkelijk een hulpmiddel. Voor toepassing van de maatregel moet uiteraard altijd eerst gekeken worden of voldaan wordt aan de criteria van artikel 13b Opiumwet en de voorwaarden zoals gesteld in dit beleid.
Indicatorenlijst.
a.    de hoeveelheid aangetroffen middelen als bedoeld in lijst I en/of lijst II van de Opiumwet (dit zal in ieder geval een grotere hoeveelheid moeten zijn dan een hoeveelheid die duidt op eigen gebruik. Er moet minimaal sprake zijn van een hoeveelheid die duidt op beroeps- of bedrijfsmatige handel (hierbij wordt aangesloten bij de richtlijnen van de Procureurs Generaal). Indien sprake is van een dergelijke hoeveelheid kan op grond van de jurisprudentie aangenomen worden dat het gaat om handel en hoeft er geen sprake te zijn van daadwerkelijke verkoop, aflevering of verstrekking. Daarnaast kan er sprake zijn van andere signalen die duiden op beroeps- of bedrijfsmatigheid, zoals de aanwezigheid van verpakkingsmateriaal, grote som(men) (handels) geld, weegschaal, assimilatielampen e.d.);
[…]
e.    er is een vermoeden van verwijtbaarheid van de bewoner(s)/betrokkene(n);
f.    er is een vermoeden dat de bewoner(s)/betrokkene(n) verkeert/verkeren in kringen van personen met antecedenten (hierbij moet vooral gedacht worden aan antecedenten t.a.v. de Opiumwet of de Wet Wapens en Munitie, maar ook antecedenten op het gebied van geweld tegen personen of zaken, zoals mishandeling, bedreiging, vernieling of diefstal e.d. kunnen een rol spelen);
[…]
i.    de mate van gevaar voor de omgeving, mate van risico voor omwonenden;
[…]"
2.2.    Niet in geschil is dat in de woning een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen, zodat de burgemeester krachtens artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd was de sluiting van de woning te gelasten. Ter beoordeling staat of de burgemeester in het licht van het Beleid en de omstandigheden van het geval daadwerkelijk van deze bevoegdheid gebruik mocht maken. Bij deze beoordeling dient te worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden ten tijde van het besluit van 18 juli 2018.
2.3.    De rechtbank heeft terecht het standpunt van de burgemeester onderschreven dat sprake was van een ernstige situatie als bedoeld in bijlage 6 van het Beleid, zodat de burgemeester zonder voorafgaande waarschuwing mocht overgaan tot het gelasten van de sluiting van de woning. In de woning is hennep met een droog gewicht van ten minste 1,8 kg aangetroffen, alsmede een hennepkwekerij met ruimte voor 150 hennepplanten en een hennepdrogerij. Voorts werd ten behoeve van de kwekerij illegaal stroom afgetapt. Gelet hierop mocht de burgemeester indicator a van toepassing achten. Niet in geschil is dat indicator e van toepassing is. De rechtbank heeft voorts terecht de toepasselijkheid van indicator f, die de burgemeester ook aan het besluit van 18 juli 2018 ten grondslag heeft gelegd, onderschreven. Hierbij heeft de rechtbank terecht de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3167, in aanmerking genomen, waarin de Afdeling heeft overwogen dat een hennepkwekerij in de regel verbonden is met het criminele circuit en met de handel in verdovende middelen. [appellant A] en [appellante B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval geen relatie met het criminele circuit bestaat. Reeds op grond van de toepasselijkheid van de drie hiervoor vermelde indicatoren mocht de burgemeester de situatie als ernstig aanmerken. Dat de politierechter in de tegen [appellant A] gevoerde strafrechtelijke procedure slechts één oogst bewezen heeft geacht en [appellante B] heeft vrijgesproken, doet niet aan de door de burgemeester in deze bestuursrechtelijke procedure geconstateerde ernst van de situatie af.
2.4.    Voorts heeft de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2016 het standpunt van de burgemeester onderschreven dat sluiting van de woning een geëigend middel is om tot herstel van de legale situatie te komen. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat sluiting dient om de relatie van de betrokken woning met het criminele milieu en de handel te verbreken en de inbreuk op de openbare orde ter plaatse niet reeds definitief ongedaan wordt gemaakt met de ontmanteling van de hennepkwekerij. De burgemeester heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting voorts genoegzaam toegelicht dat een zichtbare sluiting van de woning een signaalfunctie heeft ter voorkoming van verdere overtredingen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3351, waarnaar de burgemeester in het besluit van 18 juli 2018 heeft verwezen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat toepassing van de bevoegdheid tot sluiting in dit geval verder strekt dan beëindiging en voorkoming van overtredingen van de Opiumwet. De sluiting kan niet als een punitieve sanctie worden aangemerkt, zodat van dubbele bestraffing geen sprake is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3481.
2.5.    De rechtbank heeft voorts terecht de door de burgemeester gemaakte belangenafweging onderschreven. Volgens bijlage 3 van het Beleid bedraagt de maximale sluitingsduur bij een eerste overtreding en de aanwezigheid van meer dan 30 g softdrugs twaalf weken. De burgemeester heeft door te wijzen op de zwaarte van de overtreding voldoende gemotiveerd waarom in dit geval sluiting voor deze maximale duur aangewezen is. De passage in het Beleid over het aanbieden van vervangende woonruimte aan onschuldige bewoners is niet op [appellant A] en [appellante B] en hun gezin van toepassing. De rechtbank heeft in dit kader terecht naar de uitspraak van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1174, verwezen, waarin de Afdeling heeft overwogen dat de ouders van minderjarige bewoners verantwoordelijk zijn voor het vinden van vervangende woonruimte. Verder heeft de burgemeester de belangen van de ten tijde van het nemen van de besluiten van 10 januari en 18 juli 2018 zeventienjarige dochter van [appellant A] en [appellante B] bij zijn besluitvorming betrokken. In het besluit van 18 juli 2018 heeft de burgemeester voorts te kennen gegeven dat hij naar de mogelijkheid voor vervangende huisvesting heeft geïnformeerd bij Centrum Jeugd en Gezin en dat die mogelijkheid bestaat indien [appellant A] en [appellante B] er niet alsnog in slagen zelf vervangende woonruimte te vinden. Ook heeft de burgemeester ter zitting van de rechtbank verklaard te willen helpen bij het vinden van vervangende woonruimte en dat de huur daarbij een bedrag van rond de € 700,00 per maand zal bedragen. [appellant A] en [appellante B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij financieel niet in staat zijn voor een periode van twaalf weken vervangende woonruimte te bekostigen. De burgemeester hoefde een periode van twaalf weken voorts niet dermate lang te achten, dat van het gezin niet gevergd zou kunnen worden eventueel tijdelijk gescheiden te leven. De psychologische en emotionele invloed die de ontdekking van de hennepkwekerij en de daarop volgende straf- en bestuursrechtelijke procedures op het gezin hebben gehad en nog hebben, is inherent aan de situatie van het aantreffen in een gezinswoning van een hennepkwekerij en noopte de burgemeester niet om af te zien van sluiting of de sluitingsduur te verminderen. De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat de burgemeester, gelet op het doel van de opgelegde last tot sluiting en het feit dat een aankondiging daarvan aan de woning kan bevorderen dat de bekendheid van de woning als drugspand wordt doorbroken, aan de woning een bord met de tekst 'Drugspand gesloten' mag plaatsen. Dat dit bord stigmatiserend kan werken voor de bewoners hoefde voor de burgemeester geen reden te zijn om van plaatsing van het bord af te zien. De rechtbank heeft ten slotte terecht geoordeeld dat de besluitvorming van de burgemeester niet onevenredig lang heeft geduurd. Na op 4 december 2017 te zijn geïnformeerd over de aangetroffen hennepkwekerij, heeft de burgemeester [appellant A] en [appellante B] op 6 december 2017 geïnformeerd over zijn voornemen om een last tot sluiting op te leggen en heeft hij, na ontvangst op 14 december 2017 van een zienswijze tegen dat voornemen, op 10 januari 2018 het besluit tot oplegging van de last genomen. Van de besluitvorming in bezwaar kan evenmin worden gezegd dat deze onevenredig lang heeft geduurd.
2.6.    Het betoog faalt.
3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Hartsuiker
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
620.