ECLI:NL:RVS:2018:3405
Raad van State — Uitspraak 


201707830/1/V1.
Datum uitspraak: 17 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 september 2017 in zaak nr. 16/29799 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag om de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 22 november 2016 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 september 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft desgevraagd een schriftelijke uiteenzetting gegeven, waarop de vreemdeling schriftelijk heeft gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2018, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. P.C.M. van Schijndel, advocaat [NAAM]n Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.S.M. Rietveld en mr. C. Clerx, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    De vreemdeling beoogt verblijf bij de referent, zijn echtgenote, die is geboren op [1995], de Turkse en de Nederlandse nationaliteit bezit en een verstandelijke beperking heeft. De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen omdat de referent niet voldoet aan het middelenvereiste. De referent ontvangt een inkomensondersteuning krachtens de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (hierna: de Wet Wajong 2010). De uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris door te verwijzen naar de aan die inkomensondersteuning ten grondslag liggende stukken van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (hierna: het UWV) aan de eisen van een zorgvuldige voorbereiding en deugdelijke motivering van het besluit heeft voldaan.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat de referent niet zelfstandig en duurzaam over voldoende middelen van bestaan beschikt en dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de referent niet in aanmerking komt voor vrijstelling van het middelenvereiste krachtens artikel 3.22, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000, omdat in het arbeidsdeskundig rapport van het UWV is vermeld dat zij participatiemogelijkheden heeft en niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is. De vreemdeling heeft geen stukken overgelegd waarin deze conclusie wordt weersproken.
De rechtbank heeft verder, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4789, overwogen dat de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de omstandigheid dat de referent niet in staat is om te voldoen aan het middelenvereiste niet kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dat de referent nooit zal kunnen voldoen aan het middelenvereiste is daarvoor onvoldoende, omdat een zekere afstand tot de arbeidsmarkt door onder meer medische redenen geacht moet worden bij de totstandkoming van het beleid te zijn betrokken.
Afwijkingsbevoegdheid
4.    De eerste grief is gericht tegen de onder 3. weergegeven overwegingen. De vreemdeling voert, onder meer, aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris zijn standpunt over artikel 4:84 van de Awb niet of nauwelijks heeft gemotiveerd en daarbij heeft veronachtzaamd dat de Afdeling haar in de uitspraak van 29 december 2014 vervatte jurisprudentielijn bij uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, heeft verlaten en thans van oordeel is dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel verdisconteerd zijn, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Het bestuursorgaan moet derhalve alle omstandigheden van het geval in zijn beoordeling betrekken en bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Omdat, zoals ook de rechtbank onderkent, de referent, ook al heeft zij participatiemogelijkheden, nooit aan het middelenvereiste zal kunnen voldoen en deze omstandigheid nu en in de toekomst in de weg staat aan gezinshereniging met de vreemdeling, zijn de gevolgen daarvan onevenredig in verhouding tot de met het vrijstellingsbeleid te dienen doelen, aldus de vreemdeling.
Standpunt staatssecretaris
5.    De staatssecretaris heeft zich bij brief van 23 april 2018 en ter zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat hij de toekenningsbeschikking van 19 november 2013 van het UWV en de daaraan ten grondslag liggende rapportages van de verzekeringsgeneeskundige en de arbeidsdeskundige van 9 juli 2013 terecht aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. De staatssecretaris voert hiertoe aan dat het tot de deskundigheid van het UWV behoort om te beoordelen of iemand al dan niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is. De referent heeft volgens de staatssecretaris geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij rechtsmiddelen heeft ingesteld tegen het oordeel van het UWV dat zij participatiemogelijkheden heeft en dus niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is. Volgens de staatssecretaris volgt uit de rapporten van het UWV zelfs dat de referent zich kan vinden in dat oordeel. Verder zijn er volgens de staatssecretaris geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. De omstandigheid dat de afstand tot de arbeidsmarkt in dit geval groot is, is daarvoor onvoldoende omdat het UWV heeft geoordeeld dat er participatiemogelijkheden zijn en het aan de referent is om daaraan invulling te geven.
Beoordeling participatiemogelijkheden
6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1648) is het door de staatssecretaris gevoerde beleid als weergegeven in paragraaf B7/2.1.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 als zodanig niet onredelijk. Anders dan in de zaak in voormelde uitspraak, waarin het uitkeringsbesluit van de UWV een uitkering krachtens de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (hierna: de WIA) betrof, is in de voorliggende zaak de Wet Wajong 2010 aan de orde. Deze wet kent een andere systematiek dan de WIA.
De WIA bestaat uit twee regelingen: de regeling Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten (hierna: de IVA) en de regeling Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (hierna: de WGA). Volwassenen die medisch geen zicht op herstel of een geringe kans op herstel van hun ziekte of aandoening hebben en meer dan 80% arbeidsongeschikt zijn, worden aangemerkt als personen die weinig tot geen arbeidsmogelijkheden hebben en stromen als zijnde volledig en duurzaam arbeidsongeschikt de IVA in. Volwassenen die niet volledig (35-80%) of wel volledig, maar niet duurzaam arbeidsongeschikt zijn omdat zij kans op herstel hebben, worden aangemerkt als personen die nog arbeidsmogelijkheden hebben en stromen de WGA in.
Onder de Wet Wajong 2010 stromen volledig en blijvend arbeidsongeschikte jongeren, indien zij geen perspectief hebben om op termijn loonvormende arbeid te verrichten, de zogenoemde uitkeringsregeling in. Zij ontvangen een uitkering en worden door het UWV als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt beoordeeld, omdat er duurzaam geen arbeidsvermogen aanwezig wordt geacht. Zij hebben als gevolg van ziekte om medische of arbeidskundige redenen geen enkel perspectief op een baan, ook niet met arbeidsondersteuning en komen daarvoor dan ook niet in aanmerking. Deze categorie is in verregaande mate vergelijkbaar met IVA-uitkeringsgerechtigden.
Indien de jonggehandicapte niet volledig arbeidsongeschikt is, stroomt hij de zogenoemde werkregeling in. Ook jonggehandicapten die volledig arbeidsongeschikt zijn en een duurzame medische beperking hebben, kunnen echter de werkregeling instromen, indien het UWV van oordeel is dat zij perspectief hebben om arbeidsvermogen te ontwikkelen en het op termijn verrichten van loonvormende arbeid dus niet duurzaam is uitgesloten. De jonggehandicapte wordt in dat geval door het UWV, ook indien hij in een medisch stabiele situatie verkeert, waarin kans op herstel niet wordt aangenomen, niet als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt beoordeeld. In zoverre is deze categorie op een wezenlijk punt niet vergelijkbaar met WGA-uitkeringsgerechtigden, omdat, voor zover het om volledig arbeidsongeschikten gaat, bij een WGA-uitkering het UWV wel een reële kans op herstel aanneemt en de arbeidsongeschiktheid dus niet als duurzaam beoordeelt. De jongeren in de werkregeling ontvangen een geldelijke bijdrage, de zogeheten inkomensondersteuning, en/of arbeidsondersteuning, zoals werkaanbod, jobcoach, loondispensatie en werkplekvoorzieningen.
Een persoon die volledig arbeidsongeschikt is en in een medisch stabiele situatie verkeert zal derhalve onder de WIA door het UWV wel als duurzaam arbeidsongeschikt worden aangemerkt, maar onder de Wet Wajong 2010 niet.
6.1.    Wat betreft de arbeidsondersteuning blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet Wajong 2010 (Kamerstukken II 2008/09, 31 780, nr. 3, p. 1-6) dat die wet tot doel heeft jongeren met een beperking te ondersteunen bij het vinden en het behouden van een baan bij een reguliere werkgever. Het verrichten van betaalde arbeid, niet zijnde werk in een beschermde werkomgeving, staat daarbij voorop. De intensieve begeleiding en ondersteuning, gericht op arbeidsparticipatie, worden toegesneden op het individu. De gedachte achter de werkregeling is dat de jonggehandicapte rond zijn 18e jaar nog volop in ontwikkeling is. Voor de jongere, bij wie perspectief op het verrichten van loonvormde arbeid aanwezig wordt geacht, stelt het UWV een zogeheten participatieplan op (voormeld Kamerstuk, p. 8-9). In het participatieplan is vastgelegd in welke vorm de arbeidsondersteuning wordt gegoten. Indien de jonggehandicapte toch geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie kan ontwikkelen, wordt hij alsnog als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt beoordeeld en stroomt hij alsnog de uitkeringsregeling in. Deze definitieve herbeoordeling van de resterende verdiencapaciteit zal uiterlijk plaatsvinden als de jonggehandicapte de leeftijd van 27 jaar heeft bereikt en ten minste zeven jaar recht op arbeidsondersteuning heeft gehad, aldus de wetsgeschiedenis.
7.    Hoewel uit de onder 6. genoemde uitspraak volgt dat de staatssecretaris in beginsel terecht uitgaat van de besluitvorming van het UWV en het aan een referent is om daartegen desgewenst rechtsmiddelen aan te wenden, ligt dat voor volledig arbeidsongeschikte jeugdgehandicapten die onder de werkregeling van de Wet Wajong 2010 vallen anders. Indien een referent met succes rechtsmiddelen aanwendt tegen het besluit van het UWV en daarmee alsnog als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt wordt aangemerkt, verliest die referent immers het recht op arbeidsondersteuning. Deze arbeidsondersteuning is bedoeld om de afstand van jonggehandicapten tot de arbeidsmarkt, ondanks hun medisch stabiele situatie, door intensieve begeleiding en ondersteuning in de eerste jaren te verkleinen. Het opstellen van een participatieplan is daarbij het startpunt en het plan wordt periodiek geëvalueerd. Volgens voormeld Kamerstuk, p. 27, leidt de periodieke evaluatie van het participatieplan tot kleine (50%) dan wel grote (20%) bijstellingen van het participatieplan.
De staatssecretaris kan niet van een referent verlangen dat deze rechtsmiddelen aanwendt tegen het besluit van het UWV in het kader van de Wet Wajong 2010, voor zover het heeft beoordeeld dat die referent participatiemogelijkheden heeft. Het met succes opkomen tegen dat oordeel van het UWV heeft immers tot gevolg dat die referent in een nadeliger positie komt, omdat hij zijn recht op arbeidsondersteuning verliest.
7.1.    De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling desgevraagd naar voren gebracht dat het niet de bedoeling van het beleid is dat jonggehandicapten die onder de werkregeling vallen tot in lengte van dagen gezinshereniging in Nederland wordt onthouden. In één zaak heeft hij alsnog artikel 4:84 van de Awb toegepast. In die zaak was het UWV niet in staat invulling te geven aan een participatieplan, omdat betrokkene wegens haar specifieke situatie geen reële kandidaat was voor de arbeidsmarkt en re-integratie en naar verwachting was aangewezen op dagbesteding. Gelet hierop was volgens de staatssecretaris in die zaak de afstand tot de arbeidsmarkt zo groot dat hij, anders dan in de voorliggende zaak, heeft geconcludeerd dat handelen overeenkomstig het vrijstellingsbeleid onevenredig is in verhouding tot de met dat beleid te dienen doelen.
7.2.    De Afdeling ziet in hetgeen onder 6. en 6.1. is overwogen over de opzet van de werkregeling om de afstand van jonggehandicapten tot de arbeidsmarkt te verkleinen aanleiding om van de staatssecretaris te verlangen dat hij, ook in gevallen waarin het UWV in staat is geweest een participatieplan op te stellen, bij een gemotiveerd beroep op artikel 4:84 van de Awb nader onderzoek verricht naar de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden als bedoeld in dit artikel en zich in dit verband ervan vergewist of en in hoeverre het desbetreffende participatieplan tot arbeidsparticipatie heeft geleid. Op basis van de resultaten van dat onderzoek en aan de hand van de specifieke omstandigheden van elk geval, waaronder de reële kans om binnen een redelijke termijn aan het middelenvereiste te voldoen, is het aan de staatssecretaris om een besluit over toepassing van artikel 4:84 van de Awb te nemen. Dat de staatssecretaris geen nader onderzoek heeft verricht naar de participatiemogelijkheden en reële kansen op betaalde arbeid klemt in dit geval temeer, omdat het UWV het participatieplan heeft opgesteld op 17 juli 2013, op welk moment de referent nog schoolgaand was, het toekenningsbesluit van het UWV van 19 november 2013 is en het besluit van 22 november 2016. Gelet op dit tijdsverloop kon de staatssecretaris niet zonder meer uitgaan van het besluit van het UWV. De mededeling ter zitting bij de Afdeling dat het UWV in de afgelopen jaren niets voor de referent heeft kunnen betekenen, heeft de staatssecretaris niet weersproken. Het lag op de weg van de staatssecretaris om bij zijn onderzoek naar de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden bij het UWV informatie in te winnen over de uitvoering die is gegeven aan het participatieplan en daarbij de specifieke omstandigheden van dit geval te betrekken. De staatssecretaris heeft dat niet gedaan.
De grief slaagt in zoverre.
8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Hetgeen voor het overige als grief is aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op hetgeen onder 7.2. is overwogen, het inleidende beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen.
9.        De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 september 2017 in zaak nr. 16/29799;
III.    verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 22 november 2016, V-nummer […];
V.    veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.254,50 (zegge: tweeduizend tweehonderdvierenvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de vreemdeling het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Groeneweg
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
32-850.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3.22
1. De verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 3.13, eerste lid, wordt verleend, indien de hoofdpersoon duurzaam en zelfstandig beschikt over voldoende middelen van bestaan als bedoeld in artikel 3.74, eerste lid, onder a.
2. In afwijking van het eerste lid wordt de verblijfsvergunning eveneens verleend, indien de hoofdpersoon de pensioengerechtigde leeftijd, bedoeld in artikel 7a, eerste lid, van de Algemene Ouderdomswet, heeft bereikt of naar het oordeel van Onze Minister blijvend en volledig arbeidsongeschikt is.
Vreemdelingencirculaire 2000
Paragraaf B7/2.1.1
De IND wijst de aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd niet af omdat de referent niet zelfstandig en duurzaam over voldoende middelen van bestaan beschikt, als de referent voldoet aan één van de volgende voorwaarden:
(…)
- de referent is naar het oordeel van de Minister blijvend en volledig arbeidsongeschikt;
(…)
Uitkering Wet Wajong (wet geldig vanaf 1 januari 2010)
De IND neemt blijvende en volledige arbeidsongeschiktheid als bedoeld in artikel 3.22, tweede lid, Vb aan als de referent:
- een uitkering op grond van de Wet Wajong ontvangt of arbeid verricht in het kader van de Wsw; en
- aanspraak kan maken op een uitkering op grond van de Wet Wajong; en
voldoet aan één van de volgende voorwaarden:
- de referent is volledig en duurzaam arbeidsongeschikt en uit de toekenningsbeschikking en/of uit de meest recente herbeoordeling blijkt dat er geen kans is op herstel; of
- de referent is volledig en duurzaam arbeidsongeschikt en uit zowel de toekenningsbeschikking als uit de meest recente herbeoordeling blijkt dat er een geringe kans is op herstel.
(…)
Paragraaf B7/5
Middelen
Blijvend en volledig arbeidsongeschikt
De IND beschouwt als de referent een uitkering op grond van de WAO, WAZ of Wajong ontvangt als bewijsmiddel waaruit moet blijken dat hij blijvend en volledig arbeidsongeschikt is:
- een toekenningsbeschikking van de uitvoeringsinstantie die de arbeidsongeschiktheidsuitkering verstrekt;
- de meest recente herbeoordeling; en
- de meest recente uitkeringsspecificatie.
De IND beschouwt als de referent een uitkering op grond van de WIA of Wet Wajong ontvangt als bewijsmiddel waaruit moet blijken dat hij blijvend en volledig arbeidsongeschikt is:
- een toekenningsbeschikking van de uitvoeringsinstantie die de arbeidsongeschiktheidsuitkering verstrekt; en
- de meest recente herbeoordeling.
(…).