ECLI:NL:RVS:2018:4183
Raad van State — Uitspraak 


201709779/1/A3.
Datum uitspraak: 19 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Rotterdam,
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 13 november 2017 in zaken nrs. C/10/538732 FA RK 17-9356 en C/10/539586 FA RK 17-9738 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2017, aangevuld bij brief van 1 november 2017, heeft de burgemeester aan [appellant] een huisverbod opgelegd voor een periode van tien dagen.
Bij besluit van 6 november 2017 heeft de burgemeester het aan [appellant] opgelegde huisverbod verlengd met een aansluitende periode van achttien dagen.
Bij mondelinge uitspraak van 13 november 2017 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.W. de Gruijl, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.J.M. Codrington, mr. M.F. Schuurbiers-Hetzel en E. Schilperoord, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] woont samen met zijn echtgenote en hun vier minderjarige kinderen in de woning aan de [locatie] in Rotterdam. Ook woonde daar ten tijde van belang een nicht van [appellant] met haar drie minderjarige kinderen. De echtgenote was ten tijde van het huisverbod ongeveer twintig weken zwanger. De echtgenote heeft zich eerder gewend tot de stichting Arosa in Rotterdam. De stichting Arosa biedt opvang en begeleiding aan vrouwen, mannen en kinderen die hulp nodig hebben bij problemen rond huiselijk geweld, uitbuiting, bedreiging of een opeenstapeling van problemen. De echtgenote heeft in het kader van de pilot 'Veilig terug naar huis' verzocht om een huisverbod voor [appellant]. Naar aanleiding van het verzoek van de echtgenote heeft de burgemeester een huisverbod aan [appellant] opgelegd en vervolgens het huisverbod verlengd met een aansluitende periode van achttien dagen.
Opleggen van een huisverbod
2.    [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zijn aanwezigheid in de woning een ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet tijdelijk huisverbod (hierna: de Wth) of een ernstig vermoeden daarvan.
Hij voert aan dat in de periode voorafgaand aan het opleggen van het huisverbod geen geweldsincidenten of andere incidenten hebben plaatsgevonden. Daarnaast wijst [appellant] erop dat uit het Risico-taxatie instrument Huiselijk Geweld (hierna: RiHG), ingevuld door een medewerker van het Centrum Voor Dienstverlening (hierna: het CVD), blijkt dat hij zijn echtgenote niet lichamelijk mishandelde, gelet op het feit dat zij zwanger was en hij nog in zijn proeftijd was. Ten onrechte heeft de voorzieningenrechter aangenomen dat hij in september 2017 de keel van zijn echtgenote heeft dichtgeknepen. Volgens [appellant] heeft hij dit altijd ontkend, heeft zijn echtgenote dat niet letterlijk verklaard en heeft zij er evenmin aangifte van gedaan. Ook blijkt uit het RiHG, ingevuld door de CVD-medewerker, dat de echtgenote twijfelde of er een huisverbod moest worden opgelegd en heeft zij een verzoek daartoe gedaan onder druk van de stichting Arosa en uit angst voor uithuisplaatsing van hun kinderen.
Verder wegen zijn belangen dusdanig zwaar dat de burgemeester in redelijkheid niet van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een huisverbod gebruik heeft kunnen maken. [appellant] stelt dat hij altijd openstond voor hulpverlening. Daarnaast had de bij het gezin betrokken gezinsvoogd eerst een aanwijzing kunnen geven, voordat werd overgegaan tot het opleggen van een huisverbod. Ten onrechte is niet bezien of een minder vergaande maatregel kon worden ingezet. Tot slot is het huisverbod in strijd met artikel 8 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Hij kon zijn kinderen niet zien en miste hen, aldus [appellant].
Wettelijk kader
3.    Artikel 2, eerste lid, van de Wth luidt: "De burgemeester kan een huisverbod opleggen aan een persoon indien uit feiten of omstandigheden blijkt dat diens aanwezigheid in de woning ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van één of meer personen die met hem in de woning wonen of daarin anders dan incidenteel verblijven of indien op grond van feiten of omstandigheden een ernstig vermoeden van dit gevaar bestaat."
Jurisprudentie van de Afdeling
4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraken van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:749 en van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3225), is het opleggen van een huisverbod een ingrijpend instrument waarvan de toepassing zeer grote gevolgen heeft voor het privéleven van betrokkenen. De bevoegdheid daartoe is beperkt tot situaties waarin voldoende grond aanwezig is om aan te nemen, althans ernstig te vermoeden, dat zich een ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen voordoet. Indien dat het geval is, moet de burgemeester zorgvuldig overwegen of aanwending van de bevoegdheid aangewezen is. De rechter beoordeelt of de aangevoerde omstandigheden van dien aard waren, dat de burgemeester in het voorliggende geval in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Feiten en omstandigheden
5.    De echtgenote heeft, nadat zij zich op 3 oktober 2017 heeft gewend tot de stichting Arosa, in het kader van de pilot 'Veilig terug naar huis' verzocht om aan [appellant] een huisverbod op te leggen. De burgemeester heeft hierover toegelicht dat met deze pilot wordt beoogd slachtoffers en hun eventuele kinderen thuis te krijgen indien zij vanwege geweld zijn gevlucht naar crisisopvang dan wel zijn ingeschreven bij de opvang. De slachtoffers die in aanmerking komen voor de pilot treden zelf op als verzoeker en worden ondersteund door Arosa. Omdat het huisverbod niet op basis van een actueel incident (en een politiemelding) wordt opgelegd, wordt aangesloten bij de in Rotterdam ontwikkelde werkwijze van de zogenaamde "geplande screening huisverbod bij kindermishandeling". Het huisverbod komt dan tot stand nadat een instantie voor jeugdhulpverlening een verzoek tot oplegging van een huisverbod heeft ingediend bij een multidisciplinair weegteam. Het weegteam adviseert vervolgens aan de Hulpofficier van Justitie om al dan niet te starten met een huisverbodscreening.
5.1.    De burgemeester heeft een drietal RiHG's en onderliggende stukken, waaronder de geplande screening huisverbod en de situatie ter plaatse, aan het huisverbod ten grondslag gelegd. Uit deze stukken blijkt het volgende.
Er is een lange geschiedenis van huiselijk geweld binnen het gezin van [appellant]. Daarbij is sprake van zowel fysiek als psychisch geweld dat zich richt tegen de echtgenote en hun kinderen. De kinderen zijn ook vaak getuige van het huiselijk geweld. In 2009 is de echtgenote met haar kinderen naar de opvang gegaan. Op 1 februari 2014 heeft [appellant] de echtgenote met haar hoofd tegen een muur of kast geslagen en heeft één van de kinderen tijdens de ruzie een televisie op haar voet gekregen waardoor zij letsel heeft opgelopen. De echtgenote en haar kinderen hebben vervolgens voor enkele weken de woning verlaten. Op 19 november 2016 heeft de burgemeester aan [appellant] een huisverbod opgelegd naar aanleiding van een incident waarbij hij de echtgenote en twee van hun kinderen heeft geslagen. Daarnaast heeft de directrice van de school van de twee middelste kinderen tegen [appellant] aangifte van bedreiging gedaan. In september 2017 heeft een nieuw incident plaatsgevonden, waarbij [appellant] 's nachts na thuiskomst de keel van de echtgenote heeft dichtgeknepen. De echtgenote heeft verklaard dat [appellant] momenteel geen fysiek geweld gebruikt, omdat zij zwanger is en hij nog in zijn proeftijd zit. [appellant] is op 9 juni 2017 wegens mishandeling van zijn echtgenote en kinderen door de politierechter veroordeeld tot onder meer een proeftijd van twee jaren. Wel is er volgens de echtgenote bijna dagelijks sprake van psychisch geweld, zowel richting haarzelf als hun kinderen. [appellant] zou meermalen hebben gedreigd "iedereen af te maken". Verder staat [appellant] niet open voor hulpverlening. De scholen van de kinderen maken zich zorgen over de agressie van [appellant] en hebben te kennen gegeven dat de kinderen ook agressief gedrag vertonen. De Jeugdbescherming Rotterdam Rijnmond (hierna: de JBRR) vindt de situatie onveilig voor de kinderen. Omdat het plaatsen van de echtgenote en de kinderen in de opvang of de uithuisplaatsing van de kinderen verregaande maatregelen zijn die moeten worden voorkomen, is gekozen voor het minder vergaande middel van een huisverbod.
Beoordeling
6.    Gelet op de hiervoor onder 5.1. weergegeven omstandigheden heeft de burgemeester zich, zoals ook de voorzieningenrechter heeft overwogen, terecht op het standpunt gesteld dat de aanwezigheid van [appellant] in de woning een onmiddellijk en ernstig gevaar oplevert als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wth of een ernstig vermoeden daarvan. De burgemeester heeft in dit verband terecht naar voren gebracht dat al jarenlang huiselijk geweld binnen het gezin van [appellant] plaatsvindt, dat het door [appellant] gebruikte geweld blijft voortduren en dat hij hierover geen berouw heeft. Evenmin staat hij open voor hulpverlening. Dat aan het huisverbod geen specifiek en actueel lichamelijk geweldsincident ten grondslag ligt, maakt dat niet anders. De voorzieningenrechter heeft daarbij terecht acht geslagen op de geschiedenis van de totstandkoming van de Wth waaruit volgt dat het huisverbod tot doel heeft de preventie van strafbare feiten in de vorm van huiselijk geweld en het beschermen van de rechten en vrijheden van anderen en dat met het huisverbod ook wordt beoogd de gezondheid en de lichamelijke integriteit van de betrokkenen te kunnen beschermen in crisissituaties waarin (nog) geen sprake is van strafbare feiten (Kamerstukken II 2005/06, 30 657, nr. 3, blz. 7). Daar komt bij dat de echtgenote heeft verklaard dat [appellant] psychisch geweld uitoefent richting haar en de kinderen en dat de scholen van de kinderen zorgen hebben geuit over zijn agressieve gedrag. Hoewel [appellant] verder ontkent dat hij in september 2017 de keel van de echtgenote heeft dichtgeknepen en zij daarvan geen aangifte heeft gedaan, heeft de burgemeester toch terecht waarde gehecht aan de verklaring van de echtgenote hierover. Naar volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1216), is het niet vereist dat wordt vastgesteld of aannemelijk is gemaakt dat strafbare feiten zijn gepleegd.
6.1.    Verder heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid om aan [appellant] een huisverbod op te leggen gebruik heeft kunnen maken. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het opleggen van een huisverbod aan [appellant] de voorkeur verdient boven de plaatsing van de echtgenote en hun kinderen in de opvang of uithuisplaatsing van de kinderen. Verder kan uit wat onder 5.1. is overwogen, worden opgemaakt dat het geven van een schriftelijke aanwijzing volgens de JBRR geen optie was, daargelaten of de handelwijze van de bij het gezin betrokken gezinsvoogd in deze procedure aan de orde kan komen.
6.2.    Artikel 8 van het EVRM luidt:
"1. Een ieder heeft recht op respect voor […] zijn familie- en gezinsleven […].
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen." Anders dan [appellant] heeft betoogd, is het aan hem opgelegde huisverbod niet in strijd met artikel 8 van het EVRM. Gelet op hetgeen onder 6. en 6.1. is overwogen, heeft de burgemeester het noodzakelijk mogen achten om aan [appellant] een huisverbod op te leggen om strafbare feiten in de vorm van huiselijk geweld te voorkomen en om de gezondheid en lichamelijke integriteit van de echtgenote en hun kinderen te beschermen. Het betoog faalt.
Verlenging van het huisverbod
7.    [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester bevoegd was het aan hem opgelegde huisverbod te verlengen en dat de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Hij voert aan dat hij sinds het huisverbod te kennen heeft gegeven open te staan voor hulpverlening. [appellant] wijst erop dat hij op 13 november 2017 een afspraak had om agressieregulatietraining te volgen en dat hij daarnaast geestelijke hulp heeft gezocht voor het creëren van mentale rust. Gelet hierop had bovendien de belangenafweging volgens [appellant] in zijn voordeel moeten uitvallen. Daar komt nog bij dat hij ten tijde van de verlenging van het huisverbod niet langer bij zijn kennis kon verblijven en daarom geen verblijfplaats meer had.
Wettelijk kader
8.    Artikel 9, eerste lid, van de Wth luidt: "De burgemeester kan een huisverbod verlengen tot ten hoogste vier weken nadat het is opgelegd indien de dreiging van het gevaar, of het ernstige vermoeden daarvan, zich voortzet. […]"
Jurisprudentie van de Afdeling
9.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1030), is bij de beoordeling of de dreiging van gevaar of het vermoeden daarvan daadwerkelijk niet langer bestaat, van belang of de uithuisgeplaatste inmiddels een reële aanvang met de hulpverlening heeft gemaakt en of de verwachting gerechtvaardigd is dat hij aan de hulpverlening blijft meewerken.
Beoordeling
10.    De burgemeester heeft aan de verlenging van het huisverbod het zorgadvies van 2 november 2017 en het beleidsadvies van 6 november 2017 ten grondslag gelegd. Hierin staat dat [appellant] gedurende het aan hem opgelegde huisverbod te kennen heeft gegeven open te staan voor hulpverlening en dat hij heeft meegewerkt. Echter staat ook in deze adviezen dat de JBRR na het eerder aan [appellant] opgelegde huisverbod tevergeefs heeft geprobeerd in contact te komen met het gezin, en dat zij daarbij het wijkteam en Ambulante Spoed Hulp heeft ingezet. [appellant] wilde de instanties niet binnenlaten. De kinderen van [appellant] en de echtgenote zijn sinds juni 2017 onder toezicht gesteld en er is een gezinsvoogd bij het gezin betrokken. Vastgesteld wordt dat het eerder aan [appellant] opgelegde huisverbod en de reeds ingezette hulpverlening onvoldoende invloed hebben gehad op [appellant]. Verder staat in het beleidsadvies en het zorgadvies dat tussen [appellant] en zijn echtgenote nog geen partnergesprek heeft plaatsgevonden, omdat de echtgenote dat niet wil, en dat er nog geen veiligheidsafspraken zijn gemaakt. Hierdoor hebben [appellant] en de echtgenote onvoldoende handvatten om bij een hernieuwd contact op een meer constructieve wijze met elkaar om te gaan. Nu nog geen sprake is van een reële aanvang van adequate hulpverlening die ziet op gedragsverandering van [appellant], is er ook nog geen indicatie voor het vermoeden dat het gevaar is afgenomen. Gelet hierop heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat de burgemeester bevoegd was het huisverbod te verlengen en in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De burgemeester heeft in redelijkheid kunnen concluderen dat de belangen van de echtgenote en de kinderen bij verlenging van het huisverbod, namelijk veiligheid en rust, zwaarder wegen dan het belang van [appellant] bij terugkeer naar de woning. Dat [appellant] niet langer de beschikking had over een verblijfplaats, maakt dat niet anders, nu aangeboden is voor hem opvang te regelen. Dat hij dit heeft afgewezen, komt voor zijn rekening en risico. Het betoog faalt.
Conclusie
11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier.
w.g. Borman    w.g. Crombach
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
689.