ECLI:NL:RVS:2018:3458
Raad van State — Uitspraak 


201707841/1/A2.
Datum uitspraak: 24 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 augustus 2017 in zaken nrs. 16/8402 en 17/559 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget van [appellant] over 2016 herzien en vastgesteld op € 216,00 onderscheidenlijk € 258,00.
Bij besluit van 16 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 18 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag en het kindgebonden budget van [appellant] over 2015 definitief vastgesteld op € 896,00 onderscheidenlijk € 1.032,00 en
(€ 46,00 + € 3.096,00 =) € 3.142,00 aan teveel betaalde voorschotten van hem teruggevorderd.
Bij besluit van 19 december 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 16 november 2016 en
19 december 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2018, waar [appellant] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door
drs. J.G.C. van der Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan de besluiten van 21 september 2016 onderscheidenlijk 18 november 2016, gehandhaafd bij besluiten van 16 november 2016 onderscheidenlijk 19 december 2016, ten grondslag gelegd dat [appellant] gehuwd is met [echtgenote], waardoor zij als zijn toeslagpartner wordt aangemerkt. Daarbij maakt het volgens de Belastingdienst/Toeslagen niet uit of de gehuwden op hetzelfde adres staan ingeschreven. Volgens [appellant] heeft de Belastingdienst/Toeslagen [echtgenote] ten onrechte als zijn toeslagpartner aangemerkt voor de zorgtoeslag en het kindgebonden budget over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015 en voor het kindgebonden budget over de periode van 1 januari tot en met 30 juni 2016. Daartoe stelt hij dat hij en [echtgenote] in die periode duurzaam gescheiden hebben geleefd en hij als alleenstaande ouder moet worden aangemerkt aangezien [echtgenote] tot augustus 2016 nooit in Nederland heeft gewoond en geen juridische zeggenschap had over hun zoon.
Wettelijk kader
2.    De Wet op het kindgebonden budget (hierna: Wkb) is een inkomensafhankelijke regeling als bedoeld in artikel 1 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir).
3.    De wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Uitspraak van de rechtbank
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat, nu niet in geschil is dat [appellant] en [echtgenote] op 16 augustus 2010 met elkaar gehuwd zijn, zij daarmee voldoen aan het criterium als bedoeld in artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de Awr). De Belastingdienst/Toeslagen heeft [echtgenote] daarmee terecht als toeslagpartner van [appellant] aangemerkt. De beroepen van [appellant] op de artikelen 3, 18 en 27 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK) kunnen volgens de rechtbank niet slagen, omdat het niet gaat om besluiten genomen jegens het kind, het belang van het kind niet resulteert in een aanspraak van diens ouder en de ingeroepen bepalingen geen normen bevatten die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing door de nationale rechter. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1939) heeft de rechtbank geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen.
Hoger beroep
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen zijn echtgenote [echtgenote] ten onrechte automatisch als toeslagpartner heeft aangemerkt, nu zij als niet-ingezetene geen beroep kan doen op de Nederlandse sociale voorzieningen en in de relevante periode niet in Nederland mocht verblijven. Tot augustus 2016 was hij feitelijk een alleenstaande ouder. Voorts is volgens [appellant] sprake van bijzondere omstandigheden van het geval die op grond van artikelen 3, 18 en 27 van het IVRK tot het oordeel moeten leiden dat de tegemoetkomingen ten onrechte op een lager bedrag zijn vastgesteld.
6.    In geschil is of de Belastingdienst/Toeslagen voor de toekenning van kindgebonden budget over de periode van 1 januari 2015 tot en met 30 juni 2016, [echtgenote] terecht als toeslagpartner van [appellant] heeft aangemerkt en derhalve kon besluiten dat [appellant] niet in aanmerking komt voor een alleenstaande oudertoeslag als bedoeld in artikel 2, zesde lid, van de Wkb (hierna: de ALO-kop).
7.    Per 1 januari 2015 is met de Wet hervorming kindregelingen (Wet van 25 juni 2014, Stb. 2014, 227; hierna: Whk) artikel 2, zesde lid van de Wkb in werking getreden. Daarin is bepaald dat de ouder die geen partner heeft, aanspraak heeft op een verhoging van het kindgebonden budget. Hiermee is de ALO-kop geïntroduceerd in de Wkb. Die regeling is in de plaats gekomen van de aanvulling in de minimumregelingen voor alleenstaande ouders en de alleenstaande ouderkorting in de inkomstenbelasting, zie Kamerstukken II, 2012/13, 33 716, nr. 3. In de Memorie van Toelichting is over de invoering van de ALO-kop op pagina’s 2 en 3 het volgende vermeld:
"Met dit extra bedrag wordt de inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders met lage inkomens geharmoniseerd (…). De inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders zal voortaan op eenzelfde, uniforme wijze worden vormgegeven door middel van een alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget. (…) De Wkb valt onder de reikwijdte van de Awir. De huidige voorwaarden voor het kindgebonden budget zullen (…) ook gelden voor de alleenstaande-ouderkop. Voor de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget is het partner-begrip in de Awir bepalend."
8.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2397) heeft de wetgever bij de vormgeving van het wettelijk partnerbegrip gekozen voor een regeling waarbij - uit oogpunt van een eenduidige uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen - op grond van objectiveerbare gegevens door de Belastingdienst/Toeslagen kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft. Bij de verwerking van aanvragen om toeslagen betrekt de Belastingdienst/Toeslagen automatisch de beschikbare informatie uit de Basisregistratie personen.
9.    Nu [appellant] op 16 augustus 2010 is gehuwd met [echtgenote], heeft de Belastingdienst/Toeslagen [echtgenote] terecht als partner in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Awir gelezen in samenhang met artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de Awr aangemerkt. Dat [echtgenote] in de relevante periode niet over een vergunning voor verblijf in Nederland beschikte en in het buitenland verbleef, betekent niet dat zij daarmee niet kon worden aangemerkt als de partner van [appellant], nu zij gehuwd waren en niet is gebleken dat zij van tafel en bed zijn gescheiden. Daarbij is van belang dat artikel 3, tweede lid, van de Awir, de Belastingdienst/Toeslagen geen ruimte laat om rekening te houden met de door [appellant] naar voren gebrachte omstandigheden. In de Awir noch in de Wkb is een hardheidsclausule opgenomen.
10.    Anders dan [appellant] kennelijk beoogt te betogen, bevindt hij zich niet in een vergelijkbare positie als een ongehuwde alleenstaande ouder. Dat [echtgenote] in het buitenland woonde en niet gerechtigd was om naar Nederland te komen, is daartoe onvoldoende. Voor zover [appellant] stelt dat [echtgenote] niet heeft bijgedragen aan de verzorging van hun kind, neemt de Afdeling in aanmerking dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de vaststelling van het kindgebonden budget is uitgegaan van een nihil inkomen van de toeslagpartner. Uit artikel 2, zesde lid, van de Wkb en de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, zoals weergegeven onder 7, volgt dat uitsluitend de ouder die geen partner heeft in de zin van artikel 3 van de Awir in aanmerking komt voor een extra inkomensondersteuning voor de kosten van verzorging en opvoeding van zijn/haar kind(eren) in aanvulling op het kindgebonden budget in de vorm van de ALO-kop. De wetgever heeft voor de ouder die wel een zodanige partner heeft, geen extra inkomensondersteuning nodig geacht. De ratio hiervan is dat in dat geval de partner inkomen kan genereren en dus kan bijdragen in deze kosten. Niet aannemelijk is gemaakt dat het voor [echtgenote] niet mogelijk was een inkomen te genereren om aldus bij te kunnen dragen aan de kosten van verzorging en opvoeding van hun kind. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt daarom.
11.    Naar de Afdeling begrijpt, betoogt [appellant] dat artikel 3, eerste lid, van de Awir gelezen in samenhang met artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de Awr in zijn geval op grond van artikel 94 van de Grondwet buiten toepassing moet worden gelaten vanwege onverenigbaarheid met ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
11.1.    Wat betreft het betoog van [appellant] dat de onthouding van de ALO-kop in strijd is met het IVRK, stelt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van 5 februari 2014 in zaak nr. 201301840/1/A2 (ECLI:NL:RVS:2014:295) voorop dat de bestreden besluiten niet zijn genomen jegens het kind van [appellant] en [echtgenote]. Het gaat hier om een financiële bijdrage van het Rijk in de kosten van kinderen, waarop een kind niet zelf een aanspraak kan hebben. De ouder van het kind is de begunstigde.
Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8526) heeft artikel 3 van het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt, dat bij alle maatregelen de belangen van het betrokken kind dienen te worden betrokken. Wat het gewicht dat aan het belang van het kind in een concreet geval moet worden toegekend betreft, bevat het eerste lid van artikel 3 van het IVRK gelet op de formulering ervan geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient de bestuursrechter in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter. In de door [appellant] aangevoerde omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van zijn kind. Van strijd met artikel 3 van het IVRK is derhalve geen sprake.
De artikelen 18 en 27 van het IVRK bevatten geen normen die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing door de rechter, aangezien zij daarvoor niet voldoende concreet zijn en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeven.
12.    Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkomingen ten onrechte op een lager bedrag heeft vastgesteld. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de teveel betaalde voorschotten terecht teruggevorderd.
13.    Het voorgaande laat onverlet dat [appellant] de Belastingdienst/Toeslagen in het invorderingstraject kan verzoeken om een standaard betalingsregeling van 24 termijnen dan wel een persoonlijke betalingsregeling, afgestemd op zijn betalingscapaciteit. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting heeft toegelicht aan [appellant] niet toe te rekenen dat hij bij zijn aanvraag om kindgebonden budget niet heeft vermeld gehuwd te zijn. Indien de aanvrager vermeldt gehuwd te zijn, dient het Burgerservicenummer (hierna: BSN) van de partner te worden ingevuld. Omdat de echtgenote van [appellant] voor haar komst naar Nederland niet in het bezit was van een BSN en de aanvraag van een dergelijk nummer voor een in het buitenland verblijvende persoon ingewikkeld is, heeft de Belastingdienst/Toeslagen er begrip voor dat [appellant] zijn huwelijkse status onvermeld heeft gelaten om de aanvraag kindgebonden budget te kunnen indienen. Daarbij merkt de Belastingdienst/Toeslagen op dat [appellant] in de relevante periode wel recht had op kindgebonden budget met uitzondering van de ALO-kop.
Conclusie
14.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Polak    w.g. Van Soest-Ahlers
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018
343.  BIJLAGE
Verdrag inzake de rechten van het kind
Artikel 3
1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
(…)
Artikel 18
1. De Staten die partij zijn, doen alles wat in hun vermogen ligt om de erkenning te verzekeren van het beginsel dat beide ouders de gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de opvoeding en de ontwikkeling van het kind. Ouders of, al naar gelang het geval, wettige voogden, hebben de eerste verantwoordelijkheid voor de opvoeding en de ontwikkeling van het kind. Het belang van het kind is hun allereerste zorg.
2. Om de toepassing van de in dit Verdrag genoemde rechten te waarborgen en te bevorderen, verlenen de Staten die partij zijn passende bijstand aan ouders en wettige voogden bij de uitoefening van hun verantwoordelijkheden die de opvoeding van het kind betreffen, en waarborgen zij de ontwikkeling van instellingen, voorzieningen en diensten voor kinderzorg.
Artikel 27
(…)
3. De Staten die partij zijn, nemen, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma's voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
4. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om het verhaal te waarborgen van uitkeringen tot onderhoud van het kind door de ouders of andere personen die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind dragen, zowel binnen de Staat die partij is als vanuit het buitenland. Met name voor gevallen waarin degene die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind draagt, in een andere Staat woont dan die van het kind, bevorderen de Staten die partij zijn de toetreding tot internationale overeenkomsten of het sluiten van dergelijke overeenkomsten, alsmede het treffen van andere passende regelingen.
Grondwet
Artikel 94
Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 3
1. Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt. Artikel 2, zesde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is van overeenkomstige toepassing.
(…)
Algemene wet inzake rijksbelastingen
Artikel 5a
1. Als partner wordt aangemerkt:
a. de echtgenoot;
(…)
Wet op het kindgebonden budget
Artikel 2
1. Aanspraak op een kindgebonden budget heeft de ouder voor een kind voor wie aan die ouder op grond van artikel 18 van de Algemene Kinderbijslagwet kinderbijslag wordt betaald of zou worden betaald indien artikel 7, tweede lid van die wet niet van toepassing zou zijn, met dien verstande dat de aanspraak op een kindgebonden budget bestaat met ingang van de kalendermaand na de maand waarin het kind is geboren dan wel tot het huishouden is gaan behoren tot en met de kalendermaand waarin het kind de leeftijd van 18 jaar bereikt.
2. Het kindgebonden budget bedraagt voor een berekeningsjaar:
a. indien de ouder aanspraak heeft voor één kind: € 1.038,-;
b. indien de ouder aanspraak heeft voor twee kinderen: € 1.866,-;
c. indien de ouder aanspraak heeft voor drie kinderen: € 2.150,-;
d. indien de ouder aanspraak heeft voor meer dan drie kinderen: € 2.150,-, verhoogd met zoveel maal € 284,- als het aantal kinderen meer bedraagt dan drie.
3. Een ouder heeft aanspraak op een verhoging van het kindgebonden budget in een berekeningsjaar voor een kind met ingang van de kalendermaand na de maand waarin dat kind de leeftijd van 12 jaar heeft bereikt.
4. Voor een kind dat 12 jaar of ouder is, maar jonger is dan 16 jaar bedraagt de verhoging van het kindgebonden budget € 233,-.
5. Voor een kind dat 16 of 17 jaar is, bedraagt de verhoging van het kindgebonden budget met ingang van de kalendermaand na de maand waarin het kind de leeftijd van 16 jaar heeft bereikt € 415,-.
6. De ouder die geen partner heeft, heeft aanspraak op een verhoging van het kindgebonden budget van € 3.066,- .
7. Bij een gezamenlijk toetsingsinkomen van de ouder en zijn partner van meer dan het drempelinkomen wordt de som van de bedragen waarop recht bestaat op grond van het tweede, vierde, vijfde en zesde lid verminderd met 6,75% van het verschil tussen het gezamenlijk toetsingsinkomen en het drempelinkomen.
8. Een ouder als bedoeld in het eerste en derde lid en zijn partner die tevens ouder is als bedoeld in het eerste lid worden voor de toepassing van deze wet geacht gezamenlijk één aanspraak te hebben.
9. Indien aan twee ouders kinderbijslag wordt uitbetaald op basis van het recht op kinderbijslag van één van die ouders, heeft alleen de ouder, wiens recht op kinderbijslag wordt uitbetaald aanspraak op een kindgebonden budget.
10. De aanspraak op een kindgebonden budget wordt voor iedere kalendermaand afzonderlijk bepaald.
11. Indien de ouder:
a. aanspraak heeft op kindgebonden budget voor een kind, en
b. voor dat kind voor de toepassing van de Algemene Kinderbijslagwet een ander land dan Nederland, een van de andere lidstaten van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en Zwitserland als woonland in aanmerking wordt genomen, bedraagt het kindgebonden budget een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van de in het tweede lid, onderdeel a, vierde, vijfde, zesde en zevende lid bedoelde bedragen. Het percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land dat als woonland in aanmerking wordt genomen en dat van Nederland. Het percentage bedraagt maximaal 100.
12. Indien de ouder:
a. aanspraak heeft op kindgebonden budget voor meer dan een kind, en
b. voor een of meer van die kinderen voor de toepassing van de Algemene Kinderbijslagwet een ander land dan Nederland, een van de andere lidstaten van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en Zwitserland als woonland in aanmerking wordt genomen, bedraagt het kindgebonden budget een volgens bij ministeriële regeling te stellen regels vastgesteld bedrag. Dat bedrag is gebaseerd op de in het tweede, vierde, vijfde, zesde en zevende lid, opgenomen bedragen en de verhouding tussen het kostenniveau van het land dat als woonland in aanmerking wordt genomen voor het desbetreffende kind of voor de desbetreffende kinderen en dat van Nederland uitgedrukt in procenten. Het percentage bedraagt maximaal 100.