ECLI:NL:RVS:2018:2909
Raad van State — Uitspraak 


201701293/1/A2.
Datum uitspraak: 5 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Noordwijkerhout,
handelend onder de naam [automobielbedrijf],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 januari 2017 in zaak nr. 16/3919 in het geding tussen:
[appellant]
en
directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW).
Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2015 heeft de RDW een aanvraag van [appellant] om afgifte van een kentekenbewijs afgewezen.
Bij besluit van 1 april 2016 heeft de RDW het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en het besluit van 4 december 2015 onder aanvullende motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 12 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 januari 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de RDW, vertegenwoordigd door mr. C.B.J. Maenhout, zijn verschenen.
[appellant] en de RDW hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld door de Afdeling, nadere stukken overgelegd.
Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere zitting.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van een voertuig naar het model van een Porsche 356 Speedster. De carrosserie is een kunststof replica van dat type en is geplaatst op een ingekort chassis afkomstig van een Volkswagen Kever. Ook de aandrijflijn komt uit een Kever. [appellant] heeft de RDW verzocht om het voertuig in te schrijven in het kentekenregister onder voertuigidentificatienummer (hierna: VIN) […]. Dat VIN is door Volkswagen bij de productie, rond 1962, ingeslagen op het chassis van het voertuig.
2.    De RDW heeft de aanvraag afgewezen. Volgens de RDW heeft niet Volkswagen, maar Vintage Speedsters het voertuig vervaardigd. Vintage Speedsters heeft het oorspronkelijke chassis van de auto 30 cm ingekort, zodat het niet meer kan worden beschouwd als het chassis dat Volkswagen heeft gemaakt. Verder is het originele motorblok vervangen en valt niet vast te stellen op welke datum het thans aanwezige motorblok is geproduceerd. Tot slot is de carrosserie een kunststof replica van een Porsche 356 Speedster. Concluderend kan niet worden staande gehouden dat het VIN dat Volkswagen op het chassis heeft ingeslagen, door de fabrikant van het voertuig is ingeslagen. Er komt daarom geen betekenis aan toe, aldus de RDW.
3.    De RDW heeft [appellant] te kennen gegeven dat alsnog een VIN aan het voertuig kan worden toegekend. De datum van eerste toelating wordt dan bepaald op de dag van toekenning van het VIN. Daarvoor moet het voertuig voldoen aan de actuele toelatingseisen. [appellant] kan zich niet verenigen met de besluitvorming van de RDW. Vanwege de leeftijd van het voertuig is het volgens hem niet reëel om te verlangen dat het voldoet aan de actuele toelatingseisen.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft allereerst geoordeeld dat de RDW zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het VIN van het voertuig niet eenduidig is vast te stellen. De carrosserie is niet het originele metalen, gesloten carrosserie van een Kever, maar een kunststof cabriolet-carrosserie gelijkend op een Porsche 356 Speedster. Het chassis heeft verder niet de wielbasis van een Kever (240 cm), maar is ingekort (210 cm). Een productiedatum van de motor is niet aangetroffen, maar de motor komt in elk geval niet uit 1962. Het chassis en de carrosserie zijn niet in de huidige staat vervaardigd door Volkswagen, maar door Vintage Speedsters. Deze fabrikant heeft geen VIN aan het voertuig toegekend, zodat de RDW dat alsnog kan doen. Het door Volkswagen in het chassis geslagen VIN kan niet worden gebruikt voor de inschrijving, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. [appellant] heeft in dat verband gewezen op andere voertuigen met een ingekort chassis, die wel onder het oorspronkelijke VIN zijn ingeschreven. Uit een brief van de RDW van 4 juli 2016 blijkt dat de RDW het tot dan toe gehanteerde proces voor de vaststelling van het VIN voor voertuigen met een ingekort chassis kritisch heeft bekeken. Volgens de RDW is de gehanteerde werkwijze niet in overeenstemming met de wet- en regelgeving, omdat het in geval van een ingekort chassis onjuist is om het VIN van de oorspronkelijke fabrikant te gebruiken. In het vervolg moeten voertuigen met een ingekort chassis worden gekeurd alsof het een nieuwe toelating betreft, met een volledige keuring op grond van de actuele toelatingseisen. De RDW hanteerde tot 1 januari 2017 een overgangsregeling voor voertuigen waarbij de RDW vóór 1 juni 2016 een vooronderzoek heeft uitgevoerd waarbij het chassis door de RDW van zogenoemde loodjes is voorzien. Volgens de rechtbank valt het voertuig van [appellant] niet onder de overgangsregeling omdat het chassis in 2003 door Vintage Speedsters in het buitenland is ingekort. Voor zover [appellant] ter zitting zijn betoog heeft ondersteund met een verwijzing naar gelijksoortige voertuigen van buitenlandse afkomst, waaraan het oorspronkelijke VIN is toegekend, kan dat niet slagen. Volgens de rechtbank stelt de RDW zich terecht op het standpunt dat het gelijkheidsbeginsel niet vergt dat de RDW in strijd met de wet handelt.
Tot slot heeft de rechtbank het beroep op het vertrouwensbeginsel verworpen. [appellant] wijst op de afgifte van een formulier voor de aangifte van de belasting personenauto’s en motorrijwielen (BPM), waarop de datum eerste toelating is bepaald op 28 februari 1961. Dat formulier behelst volgens de rechtbank geen concrete en ondubbelzinnige toezegging van een daartoe bevoegd persoon. Bovendien heeft de RDW onweersproken gesteld dat het formulier abusievelijk aan [appellant] is afgegeven en dat direct daaraan voorafgaand is medegedeeld dat inschrijving onder het gewenste VIN niet kan plaatsvinden.
Hoger beroep
Identificatie hoofdonderdelen
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het chassis niet eenduidig tot het daarop aangebrachte VIN is te herleiden. Daartoe voert [appellant] aan dat het door Volkswagen aangebrachte VIN niet zijn waarde verliest doordat Vintage Speedsters het chassis 30 cm heeft ingekort. Het voertuig heeft weliswaar een ander uiterlijk gekregen, maar geen andere identiteit. De wijze waarop het VIN wordt vastgesteld is geregeld in de Regeling voertuigen en daaruit volgt niet dat de RDW de discretionaire bevoegdheid heeft om de vaststelling van een VIN te weigeren als de totaalindruk van een voertuig naar diens oordeel teveel verschilt van die van het originele voertuig, aldus [appellant].
Verder is voor de identificatie van de aandrijflijn niet van belang of kan worden vastgesteld wanneer de motor deel is gaan uitmaken van het voertuig. Het enige dat afdoet aan de originaliteit van de aandrijflijn is dat de motor is gereviseerd. Op de originele carterhelft is echter het oorspronkelijk ingeslagen nummer nog waarneembaar. De totaalindrukken van de motor zijn niet gewijzigd, aldus [appellant].
5.1.    Artikel 1 van bijlage I bij het Reglement voertuigen luidt:
"In deze bijlage wordt verstaan onder:
- hoofdonderdelen van een voertuig met een volledig dragend of semi-dragend chassis: chassis, aandrijflijn en carrosserie;
[…]
- samengesteld voertuig: voertuig, waarvan één of meerdere hoofdonderdelen afkomstig zijn van twee of meer voertuigen, dan wel waarvan niet vastgesteld kan worden dat de hoofdonderdelen afzonderlijk tot één voertuigidentificatienummer zijn te herleiden;
- model: voertuigbenaming volgens aanduiding van de voertuigfabrikant, met dien verstande dat voertuigen niet onder eenzelfde model vallen, indien zij verschillen ten aanzien van een of meer van de volgende kenmerken:
- voertuigfabrikant;
[…]
- fundamentele uiterlijke en technische kenmerken van het chassis;
[…]
- fundamentele technische kenmerken van de aandrijflijn;
- voertuigidentificatienummer: gestructureerde combinatie van tekens die de voertuigfabrikant oorspronkelijk aan een voertuig heeft toegekend en heeft ingeslagen, dan wel dat door de Dienst Wegverkeer is ingeslagen, met het doel om, zonder gebruikmaking van verdere informatie, het voertuig eenduidig te identificeren."
Artikel 7, tweede lid, luidt: "Indien twee hoofdonderdelen van een samengesteld voertuig dat is voorzien van een volledig dragend of semi-dragend chassis afkomstig zijn van hetzelfde model van het voertuig, wordt het voertuigidentificatienummer als volgt vastgesteld. Indien het betreft:
a. het chassis en de aandrijflijn, dan is het chassis bepalend voor het voertuigidentificatienummer;
[…]."
5.2.    Bij de productie van een voertuig kent de voertuigfabrikant aan het voertuig als geheel een VIN toe en slaat hij het nummer in onderdelen van het voertuig. Een VIN dient niet ter identificatie van de verschillende onderdelen, maar van het voertuig als geheel. Aan een ingeslagen VIN komt dus geen op zichzelf staande betekenis toe. Het voertuig waaraan fabrikant Volkswagen het door [appellant] gewenste VIN heeft toegekend, is van het model Kever. Dat had ten tijde van de productie een wielbasis van 2,40 m. Door de inkorting van het chassis door Vintage Speedsters in 2003 bedraagt de wielbasis thans 2,10 m. Daardoor is het chassis ongeschikt geraakt voor gebruik in een voertuig van het model waartoe het volgens het ingeslagen VIN behoort. Aldus is de verbinding tussen het chassis en het door Volkswagen aan het voertuig toegekende VIN verloren gegaan, zodat de betekenis aan het ingeslagen VIN is ontvallen.
Anders dan [appellant] betoogt, is het voorgaande niet het gevolg van een discretionaire bevoegdheid van de RDW om de vaststelling van het VIN te weigeren op grond van de totaalindrukken van het voertuig, maar volgt dit uit de onder 5.1 vermelde bepalingen van bijlage I bij het Reglement voertuigen.
5.3.    Toepassing van artikel 7 van bijlage I bij het Reglement voertuigen vereist dat twee hoofdonderdelen van hetzelfde model van het voertuig zijn. Volgens [appellant] zijn dat in zijn geval het chassis en de aandrijflijn. Nu gelet op het voorgaande het chassis geen hoofdonderdeel is van het model Kever, behoeft hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de aandrijflijn geen bespreking.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
6.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de weigering een kentekenbewijs te verstrekken in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe voert [appellant] aan dat uit het kentekenregister volgt dat de RDW voor 133 replica’s van het model Porsche 356 een kenteken heeft verstrekt. Al deze voertuigen hebben een ingekort chassis dat oorspronkelijk toebehoorde aan een Volkswagen Kever. Nu de RDW is teruggekomen op de wijze waarop de identificatie plaatsvindt, staat volgens [appellant] vast dat voor al deze voertuigen onterecht een kenteken is afgegeven. De RDW heeft de reeds verstrekte kentekens niet ingetrokken, zodat de dienst volgens [appellant] ook zijn aanvraag moet toewijzen. Het oordeel van de rechtbank, dat de RDW op grond van het gelijkheidsbeginsel niet gehouden kan worden om in strijd met de wet te handelen, overtuigt niet. Gelet op het aantal ten onrechte geregistreerde voertuigen gaat het om beleidsmatig handelen in strijd met de wet, aldus [appellant].
6.1.    Zoals vermeld onder 4 heeft een kritische beschouwing door de RDW van de eigen werkprocessen geleid tot het inzicht dat de praktijk waarbij voertuigen met een ingekort chassis werden ingeschreven onder het daarop ingeslagen VIN, onjuist is. De RDW heeft een overgangsregeling in het leven geroepen voor de voertuigen waarbij de dienst reeds een vooronderzoek had uitgevoerd en het chassis had gelabeld, omdat de aanpassing aan het chassis in die gevallen door tussenkomst van de RDW plaatsvond. Voorwaarde voor toepassing van de overgangsregeling was dat vóór 1 januari 2017 de laatste keuring van het voertuig had plaatsgevonden.
6.2.    Voor zover [appellant] wijst op alle in het kentekenregister vermelde replica’s van het type Porsche 356, kan dat hem niet baten. [appellant] heeft ter staving van de stelling dat deze gevallen vergelijkbaar zijn met dat van hem, behoudens de hierna te bespreken voertuigen, geen stukken overgelegd waaruit dat blijkt. Verder strekt het gelijkheidsbeginsel niet zo ver, dat een bestuursorgaan dat op grond van voortschrijdend inzicht tot het standpunt komt dat de gehanteerde werkwijze niet in overeenstemming is met de geldende regelgeving, slechts zijn werkwijze kan aanpassen als het alle eerdere, in rechte onaantastbaar geworden besluiten herroept.
6.3.    [appellant] heeft zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel in hoger beroep nader toegespitst op een groep van zeventien voertuigen waarvan hij nadere stukken heeft overgelegd. Deze voertuigen zijn ingeschreven in of na de periode dat de overgangsregeling gold. Al deze voertuigen hebben een ingekort chassis. Daarnaast is een deel van de voertuigen volgens [appellant] niet tijdig of helemaal niet door de RDW gelabeld voordat het chassis is ingekort, heeft een deel van de voertuigen een afwijkende motor en is een deel ingevoerd vanuit het buitenland. Dat zijn volgens [appellant] relevante overeenkomsten met zijn voertuig, terwijl de RDW in die gevallen wel een kenteken heeft afgegeven. De RDW heeft onderzoek gedaan naar de door [appellant] genoemde voertuigen en stelt zich op het standpunt dat deze gevallen niet vergelijkbaar zijn.
6.4.    Alvorens op de vergelijkbaarheid van de gevallen in te gaan, merkt de Afdeling op dat uit de door partijen overgelegde stukken volgt dat partijen niet bij alle voertuigen uitgaan van dezelfde feiten. Zo heeft [appellant] onder meer enkele aannames gedaan over de keuringsdatum van voertuigen, op grond van de in het kentekenregister vermelde gegevens. De RDW heeft deze aannames - en enkele andere feiten - gemotiveerd bestreden, waardoor die aannames van [appellant] niet zijn komen vast te staan.
6.5.    Bij de beantwoording van de vraag of de door [appellant] genoemde gevallen vergelijkbaar zijn met het zijne, komt geen gewicht toe aan de volgens [appellant] afwijkende motor. Uit de toelichting van de RDW volgt dat de door [appellant] bedoelde motoren weliswaar niet van fabriekswege in de desbetreffende voertuigen zijn geplaatst, maar vervangende motoren zijn van hetzelfde jaar en model als het origineel. Daardoor staat de vervanging niet in de weg aan identificatie van het voertuig. Twee van de door [appellant] genoemde voertuigen ([A] en [B]) zijn slechts aangevoerd vanwege de volgens hem afwijkende motor, en kunnen daarom buiten beschouwing blijven. Dat geldt ook voor een derde voertuig ([C]), waarvan [appellant] stelt dat het is geïmporteerd en een afwijkende motor heeft. De RDW heeft gemotiveerd weersproken dat het voertuig is geïmporteerd, zodat ook van dit voertuig alleen de motor afwijkend is.
Twee van de door [appellant] genoemde voertuigen ([D] en [E]) zijn verder weliswaar ingevoerd, maar hadden ten tijde van de invoer nog het originele chassis. Het chassis van de voertuigen is nadien en door tussenkomst van de RDW ingekort. In zoverre verschillen de voertuigen van dat van [appellant], waarvan het chassis immers in de Verenigde Staten en buiten het zicht van de RDW is ingekort.
Bij vier voertuigen heeft [appellant] gesteld dat ze niet tijdig door de RDW zijn gelabeld ([F], [G], [H] en [I]). Volgens de RDW is het eerste voertuig tijdig onderzocht, maar ten onrechte niet gelabeld. Dat laat onverlet dat het chassis door tussenkomst van de RDW is ingekort. Dat van het tweede voertuig geen informatie over het labelen is vastgelegd, betekent verder niet dat het niet is gelabeld, zoals [appellant] stelt. Die door de RDW weersproken stelling heeft hij ook niet nader onderbouwd. Uit het archiefonderzoek van de RDW blijkt verder dat het derde voertuig tijdig is gelabeld. Tot slot is het laatste voertuig weliswaar na de overgangsregeling geregistreerd, maar dat betreft een administratief herstel van een voertuig waarvan het chassis al in 1995 door tussenkomst van de RDW is ingekort. Nu het chassis van alle vier de voertuigen door tussenkomst van de RDW is ingekort, zijn deze voertuigen niet vergelijkbaar met dat van [appellant].
Over één voertuig heeft [appellant] zowel gesteld dat het is ingevoerd als dat het niet tijdig is gelabeld ([J]). Het voertuig is volgens de RDW echter aangepast nadat het is ingevoerd en is bovendien, anders dan [appellant] stelt, tijdig gelabeld. Gelet op de twee voorgaande alinea’s is ook dit voertuig niet vergelijkbaar met dat van [appellant].
De resterende voertuigen zijn ingevoerd uit het buitenland en in het geheel niet gelabeld door de RDW. De RDW heeft er echter op gewezen dat de voertuigen zijn ingevoerd uit andere lidstaten van de Europese Unie en dat de inkorting van het chassis in alle gevallen op het kentekenbewijs is vermeld. Deze heeft dus door tussenkomst van de lokale autoriteiten plaatsgevonden. De RDW dient de registratie van de andere lidstaat over te nemen (vergelijk artikel 25b van het Kentekenreglement). Nu [appellant] niet beschikt over een kentekenbewijs van een andere lidstaat van de Europese Unie, is er geen registratie die de RDW kan overnemen.
6.6.    De conclusie is dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de RDW de aanvraag van het kentekenbewijs in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft afgewezen.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
7.    [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de weigering van het kentekenbewijs in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Daartoe voert [appellant] aan dat hij na de keuring een formulier van een medewerker van de RDW heeft ontvangen, waarop is vermeld dat de datum van eerste toelating van het voertuig wordt vastgesteld op 28 februari 1961. De werkorder moet worden gezien als een bewuste standpuntbepaling over de identificatie van het voertuig, aldus [appellant].
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1423) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
7.2.    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hem de concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan dat zijn voertuig onder het bij de aanvraag vermelde VIN zal worden geregistreerd. Die toezegging volgt niet uit de enkele vermelding van de met het VIN samenhangende datum van eerste toelating op een formulier voor de BPM-aangifte. Bovendien heeft de RDW, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, in beroep onbestreden gesteld dat [appellant] direct voorafgaand aan de afgifte van het formulier is medegedeeld dat inschrijving van het voertuig onder het gewenste VIN niet kan plaatsvinden. Nu die mededeling in strijd is met het door [appellant] aan het formulier ontleende standpunt van de RDW, kunnen hoe dan ook geen rechtens te honoreren verwachtingen aan het formulier worden ontleend. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
Slotsom
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Polak    w.g. Baart
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2018
799.