ECLI:NL:RVS:2018:3217
Raad van State — Uitspraak 


201800367/1/V6.
Datum uitspraak: 3 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 december 2017 in zaak nr. 17/1993 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2016 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00 wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi).
Bij besluit van 26 april 2017 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 december 2017 heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. F. Hummel-Fekkes, is verschenen.
Overwegingen
1.    Bij brief van 26 april 2013 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is, dat haar inburgeringstermijn op 18 februari 2013 is gestart en dat zij voor 17 februari 2016 aan deze plicht moet hebben voldaan. Bij brief van 19 juni 2015 heeft de minister de inburgeringstermijn verlengd en [appellante] meegedeeld dat zij voor 13 april 2016 aan de inburgeringsplicht moet hebben voldaan. Aangezien [appellante] niet voor 13 april 2016 heeft voldaan aan de inburgeringsplicht, heeft de minister haar bij voorlopige beschikking van 18 april 2016 meegedeeld dat zij een boete krijgt en dat de hoogte daarvan voorlopig € 1.250,00 is. Bij brief van 24 juni 2016 heeft de minister [appellante] in de gelegenheid gesteld om een 'Verklaring deelname cursus' door haar school te laten invullen en ondertekenen en de verklaring naar hem op te sturen. Bij besluit van 4 oktober 2016 heeft de minister, voor zover thans van belang, [appellante] een boete van € 1.250,00 opgelegd. Bij besluit van 26 april 2017 heeft de minister deze boete gehandhaafd.
2.    Op dit geding is de Wi van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de Wet van 23 juni 2017 (Stb. 2017, 285) op 1 oktober 2017.
Artikel 7 van de Wi luidt: '1. De inburgeringsplichtige verwerft binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en kennis van de Nederlandse samenleving. […] 3. Onze Minister verlengt de in het eerste lid bedoelde termijn: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet voldoen aan de inburgeringsplicht, […]. 4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent: a. de verdere verlenging van de termijn, bedoeld in het eerste lid, en de toepassing van het derde lid; […].'
Artikel 31 van de Wi luidt: '1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7, derde lid, of van de krachtens artikel 7, vierde lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn aan de inburgeringsplicht heeft voldaan. […].'
Artikel 2.4c van de Regeling inburgering luidde ten tijde van belang: '1. De minister verleent verlenging van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijn op grond van artikel 7, derde lid, onder a, van de wet, indien de inburgeringsplichtige ten minste 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk en ten minste twee maal heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen. 2. De verlenging, bedoeld in het eerste lid, wordt voor ten hoogste twee jaar verleend.'
3.    [appellante] betoogt dat zij lange tijd in de veronderstelling heeft verkeerd dat zij vrijstelling zou ontvangen voor de inburgeringsplicht, omdat zij in Suriname het zogenoemde geïntegreerd literatuuronderwijs (hierna: GLO) traject heeft doorlopen en zij daarvan een getuigschrift heeft. Aangezien de eerste beslissing op haar verzoek om vrijstelling geen deugdelijke motivering bevatte en het voor haar pas bij de beslissing op haar tweede verzoek om vrijstelling op 12 februari 2015 duidelijk werd dat het GLO getuigschrift dat zij heeft geen recht op vrijstelling geeft, kan haar niet worden verweten dat zij niet eerder van start is gegaan met een inburgeringscursus. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Voorts heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat zij 21 maanden van de termijn heeft laten verstrijken zonder dat zij aan haar inburgering heeft gewerkt. Omdat zij in de veronderstelling verkeerde dat zij van die verplichting was vrijgesteld, kan haar niet worden verweten dat zij gedurende die periode niet aan haar inburgering heeft gewerkt en is de boete ten onrechte opgelegd, aldus [appellante].
3.1.    Het betoog faalt. Dat [appellante] in de - onjuiste - veronderstelling verkeerde dat zij van haar inburgeringsplicht zou worden vrijgesteld, is te wijten aan haarzelf. Voor [appellante] was met het besluit van 26 april 2013 kenbaar dat zij gehouden was om aan haar inburgeringsplicht te voldoen. Door eerst op 30 april 2014, dat wil zeggen een jaar na het besluit van 26 april 2013, een verzoek om vrijstelling in te dienen, heeft zij het risico genomen dat zij niet op tijd aan haar inburgeringsplicht zou voldoen. Hoewel, zoals [appellante] stelt, de beslissing op het verzoek om vrijstelling van 22 mei 2014 geen uitgebreide motivering bevat, staat daar ondubbelzinnig in dat het certificaat dat zij heeft overgelegd haar volgens de Wi geen vrijstelling geeft. Daarmee was voor haar voldoende duidelijk, dat zij geen vrijstelling van de inburgeringsplicht kreeg. Door vervolgens de beslissing op het tweede verzoek om vrijstelling af te wachten, dat zij op 8 december 2014 heeft ingediend, zonder alvast aan een inburgeringscursus te beginnen, heeft [appellante] wederom het risico genomen dat zij niet op tijd aan haar inburgeringsplicht zou voldoen. [appellante] heeft zich pas op 12 februari 2015, de dag waarop haar tweede verzoek om vrijstelling is afgewezen, aangemeld voor een inburgeringscursus. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat [appellante] sinds het besluit van 26 april 2013, 21 maanden heeft laten verstrijken zonder aan haar inburgering te werken en dat de gevolgen daarvan voor haar rekening en risico komen.
De door [appellante] gestelde omstandigheid, dat zij verkeerd is voorgelicht door een medewerker van een onderwijsinstelling, een medewerker van de [gemeente] en door familie in zowel Suriname als in Nederland, maakt het voorgaande niet anders. Slechts de minister is bevoegd om uitsluitsel over vrijstelling te geven. Door pas ruim een jaar na het besluit van 26 april 2013 een verzoek om vrijstelling bij de minister in te dienen, is de onjuiste veronderstelling waarin [appellante] over haar vrijstelling verkeerde aan haar eigen nalaten te wijten.
4.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank en de minister onvoldoende zijn ingegaan op de door haar genoemde familieomstandigheden, waardoor zij langer in Suriname heeft verbleven dan zij van plan was, en dat zij gedurende haar verblijf daar geen van de lessen van haar inburgeringscursus heeft kunnen volgen. [appellante] wijst er voorts op dat zij 123 lesuren voor de inburgeringscursus heeft gevolgd.
4.1.    Het betoog faalt, reeds omdat de minister en de rechtbank de door [appellante] genoemde omstandigheden bij hun beoordeling hebben betrokken. De minister heeft bij zijn beoordeling betrokken dat [appellante] naar Suriname is gereisd omdat haar zoon daar ging trouwen en dat tijdens dat verblijf de moeder van [appellante] is overleden, zodat zij daar langer heeft verbleven dan haar bedoeling was. De minister heeft voorts bij zijn beoordeling betrokken dat haar andere zoon vervolgens ook is getrouwd en dat [appellante] daarvoor in Suriname is gebleven. De minister heeft zich in het besluit van 26 april 2017 op het standpunt gesteld dat het begrijpelijk is dat [appellante] gedurende de zes maanden die zij in Suriname heeft verbleven, geen lessen van haar inburgeringscursus kon volgen en dat het ook niet anders had gekund, maar dat die omstandigheden geen aanleiding vormen om de inburgeringstermijn te verlengen. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze omstandigheden [appellante] niet ontslaan van haar verplichting om tijdig in te burgeren. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat [appellante] zich pas op 21 februari 2015 heeft aangemeld voor de inburgeringscursus en dat er toen reeds 21 maanden onbenut waren verstreken. De minister en de rechtbank zijn derhalve voldoende ingegaan op de door [appellante] aangevoerde omstandigheden. Dat [appellante] 123 lesuren voor de inburgeringscursus heeft gevolgd, laat onverlet dat zij pas na 21 maanden, en derhalve iets meer dan een jaar voor het verstrijken van de termijn aan haar inburgeringscursus is begonnen. Dat [appellante] haar inburgeringsexamen niet binnen de door de minister gestelde termijn heeft behaald, is dan ook te wijten aan haar eigen gedrag.
5.    [appellante] betoogt voorts dat het passender is om de driejaarstermijn, waarbinnen zij aan haar inburgeringsplicht moet voldoen, te laten ingaan op de datum dat de lening aanvangt. Dat zou in haar gevallen betekenen dat die termijn op 11 maart 2015 is ingegaan en zij tot 11 maart 2018 de tijd zou hebben gehad om aan haar inburgeringsplicht te voldoen en haar derhalve op 4 oktober 2016 geen boete zou zijn opgelegd.
5.1.    Het betoog faalt reeds omdat de aanvang van de inburgeringstermijn uit de wet volgt. Dit blijkt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijziging van de Wi en enkele andere wetten in verband met de versterking van de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige (Kamerstukken II 2011/12, 33 086, nr. 3, blz. 11). Vreemdelingen worden inburgeringsplichtig vanaf het tijdstip waarop de inwilligende beschikking tot verlening van het verblijfsrecht door de Immigratie- en Naturalisatiedienst wordt bekendgemaakt. Met de verlening van haar verblijfsvergunning is [appellante] inburgeringsplichtig geworden. De stelling dat een andere datum zou moeten worden aangehouden, wordt daarom niet gevolgd.
6.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er alleen aanleiding bestaat voor het hanteren van een andere interpretatiemethode dan de grammaticale, als die laatste geen uitsluitsel biedt. Volgens [appellante] volgt uit de wetshistorische, de rechtshistorische, de wetsystematische en de teleologische wetsinterpretatiemethode dat de Wi bedoeld is om ervoor te zorgen dat vreemdelingen die zich in Nederland vestigen, Nederlands kunnen spreken, verstaan, lezen en schrijven en leren hoe de Nederlandse samenleving in elkaar zit.
6.1.    [appellante] heeft in beroep en in hoger beroep niet geconcretiseerd waartoe haar betoog moet leiden, zodat dit betoog reeds hierom faalt. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geoordeeld dat in dit geval geen aanleiding bestaat om de regelgeving aan de hand van een andere interpretatiemethode dan de grammaticale te duiden.
7.    [appellante] betoogt dat de minister ambtshalve de termijn had kunnen dan wel moeten verlengen. Indien de minister de termijn ambtshalve had verlengd, zou haar op 4 oktober 2016 geen boete zijn opgelegd, aldus [appellante].
7.1.    De minister heeft ter zitting toegelicht dat hij volgens zijn vaste uitvoeringspraktijk slechts in twee gevallen de termijn ambtshalve verlengt. Het gaat dan om gevallen waarin de kennisgeving te laat is verzonden. In het geval van [appellante] heeft hij de termijn ook om die reden ambtshalve verlengd. Voorts verlengt hij de termijn ambtshalve indien een asielzoeker lange tijd in een asielzoekerscentrum verblijft en daarom niet aan een inburgeringscursus kan deelnemen. Die laatste situatie is niet op [appellante] van toepassing. Het betoog dat de minister de inburgeringstermijn ambtshalve had kunnen dan wel moeten verlengen faalt derhalve.
8.    [appellante] betoogt tot slot dat onduidelijk is welke criteria de minister hanteert bij het vaststellen van de boete.
8.1.    De minister heeft ter zitting toegelicht dat hij een vaste gedragslijn hanteerde bij het vaststellen van de boete. Die gedragslijn is inmiddels vastgelegd in een beleidsregel en houdt in dat de boete niet wordt gematigd indien, voor zover thans van belang, de betrokkene niet eerder inburgeringsexamen heeft gedaan en minder dan 150 uren inburgeringscursus heeft gevolgd.
Vast staat dat [appellante] ten tijde van belang geen inburgeringsexamen had gedaan en dat zij 123 uren aan inburgeringscursus heeft gevolgd. Gelet hierop heeft de minister terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen.
Het betoog faalt.
9.    Voor zover [appellante] in haar hogerberoepschrift heeft beoogd een beroep te doen op haar financiële situatie en daarmee bedoelt dat zij niet in staat is om de boete te betalen, faalt dat betoog. [appellante] heeft geen stukken overgelegd om haar stelling dat zij geen inkomen of vermogen heeft te staven.
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.B.M. Hent, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Woestenburg-Bertels, griffier.
w.g. Hent    w.g. Woestenburg-Bertels
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2018
501.