ECLI:NL:RBZWB:2018:6442
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/1789
uitspraak van 5 november 2018 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg
, het college.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 5 februari 2018 (bestreden besluit) van het college inzake de oplegging van een last onder dwangsom.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 20 september 2018.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.C.W. Smits en door mr. [NAAM]. M.E. Planells.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 22 september 2017 heeft het college een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uitgebracht aan eiser. Het college heeft geconstateerd dat er in de bijgebouwen op het achtererf van het perceel gelegen aan de [adres1] (de bijgebouwen) wordt gewoond. Dit is – volgens het college - in strijd met het vigerende bestemmingsplan.
Eiser heeft op 27 september 2017 zijn zienswijze naar voren gebracht ten aanzien van het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom. Het college heeft vervolgens op 31 oktober 2017 een last onder dwangsom opgelegd aan eiser (primair besluit). De last onder dwangsom houdt in dat eiser een dwangsom van € 1.000,00 per geconstateerde overtreding verschuldigd zal zijn met een maximum van € 10.000,00. Het college heeft daarbij opgemerkt dat niet vaker dan één keer per week zal worden gecontroleerd.
Eiser heeft op 9 november 2017 bezwaar gemaakt tegen de opgelegde last onder dwangsom en is op 16 januari 2018 gehoord door de commissie voor de bezwaarschriften. Bij bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Eiser heeft op 20 maart 2018 beroep ingesteld en op 20 juni 2018 een aanvullend beroepschrift ingediend.
2. Eiser stelt zich – zakelijk weergegeven – op het standpunt dat het gebruik van de bijgebouwen beschermd wordt door het gebruiksovergangsrecht.
3. Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Overtreding
4. Aan de rechtbank ligt de vraag voor of het college op goede gronden een last onder dwangsom aan eiser heeft opgelegd. Voor de beantwoording van deze vraag moet allereerst worden vastgesteld of het college bevoegd is om handhavend op te treden. Het college is slechts bevoegd om handhavend op te treden indien er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift.
5. De gronden gelegen aan de [adres1] zijn gelegen in het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan1] ”. Volgens de plankaart hebben de gronden de bestemming “Gemengd-lint”. Tevens heeft het perceel de aanduiding “Detailhandel” en “Kamerverhuur”. Op grond van artikel 7.1.1 onder h van de planregels zijn de voor “gemengd-lint” aangewezen gronden bestemd voor “wonen, gestapeld en grondgebonden woningen”. Op grond van artikel 7.5.1 onder a van de planregels wordt tot een gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met de bestemming (gemengd-lint) in elk geval gerekend het gebruik van (vrijstaande) bijgebouwen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte.
6. Eiser heeft niet betwist dat de bijgebouwen worden bewoond. De rechtbank stelt vast dat er ook geen omgevingsvergunning is afgegeven op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo voor het bewonen van de bijgebouwen.
7. Daarmee is er in beginsel sprake van een overtreding. Eiser heeft zich echter op het standpunt gesteld dat de bewoning van de bijgebouwen beschermd is door het overgangsrecht. Aan de rechtbank ligt daarom vervolgens de vraag voor of de bewoning van de bijgebouwen overgangsrechtelijk beschermd is.
Gebruiksovergangsrecht “ [bestemmingsplan1] ”
8. Op grond van artikel 30.2, onder a, van de planregels behorend bij het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan1] ” mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Op grond van artikel 30.2, onder d, van de planregels is het bepaalde onder a niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen het overgangsrecht van dat plan.
9. Daarmee ligt de vraag voor of de bewoning van de bijgebouwen al “legaal” bestond ten tijde van het bestemmingsplan dat gold vóór het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan1] ”.
Gebruiksovergangsrecht Groeseind “2007”
10. Voordat het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan1] ” in werking trad, gold het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ”. Onder dit bestemmingsplan was het bewonen van de bijgebouwen evenmin toegestaan, gelet op artikel 5.2 van de planregels behorend bij het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ”.
11. De rechtbank stelt vast dat voor het bewonen van de bijgebouwen ook onder het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ” geen omgevingsvergunning was afgegeven op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. De bewoning van de bijgebouwen was dus ook strijdig met het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ”.
12. Volgens artikel 31.3 van de planregels behorend bij het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ” mag echter het gebruik van panden dat “legaal” bestond onder het voorgaande bestemmingsplan, worden voortgezet onder het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ”.
13. Daarmee ligt de vraag voor of de bewoning van de bijgebouwen al “legaal” bestond ten tijde van het bestemmingsplan dat gold voor het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ”.
Bestemmingsplan “ [bestemmingsplan3] ”
14. Het bestemmingsplan zoals dat gold voor het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ” betrof het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan3] ”. Het college heeft overwogen dat uit dat bestemmingsplan volgt dat voor het deel waar de gronden aan de [adres1] zijn gelegen, goedkeuring is onthouden. Dit betekent dat de bouwverordening van toepassing was. Er waren geen gebruiksvoorschriften van toepassing voor dit perceel. Dit is tussen partijen niet in geschil.
15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op goede gronden overwogen dat de bewoning van de bijgebouwen overgangsrechtelijk beschermd is, als kan worden aangetoond dat de bewoning al bestond voor het vaststellen van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ” op 21 augustus 2009 (peildatum) en nadien ononderbroken is voortgezet. Onder het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan3] ” was de bewoning van de bijgebouwen immers toegestaan.
Bewoning bijgebouwen voor peildatum
16. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de bijgebouwen al werden bewoond voor de peildatum. Conform vaste jurisprudentie is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 9 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:644). Eiser heeft ter onderbouwing van zijn standpunt een aantal huurovereenkomsten en verklaringen overgelegd.
Huurovereenkomsten
17. Gelet op de datum dat het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ” in werking is getreden zijn voor beantwoording van de vraag of de bijgebouwen al werden bewoond voor de peildatum, de huurovereenkomsten die voor 21 augustus 2009 zijn getekend, dan wel zijn ingegaan, relevant. Immers, vanaf 21 augustus 2009 gold het nieuwe bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ”.
18. Dat betekent dat de huurovereenkomst met “
[huurder1] ”
getekend op 1 februari 2008, met ingangsdatum 1 februari 2008 en einddatum 25 februari 2012, relevant is en dat de huurovereenkomst met
“ [huurder2] ”
getekend op 15 december (jaar vermoedelijk 2007), met ingangsdatum 15 december 2007 en einddatum 1 februari 2012 relevant is.
19.1
Ten aanzien van de huurovereenkomst met
[huurder1]
heeft het college overwogen dat er een tweede huurovereenkomst uit 2012 met
[huurder1]
in het dossier zit, maar dat de handtekeningen van beide huurovereenkomsten niet overeenkomen. Tevens is niet gebleken dat
[huurder1]
op dat moment stond ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) op het adres [adres1] . Inschrijving in de BRP vormt volgens het college een sterke indicatie of de betreffende persoon een van de bijgebouwen huurt.
19.2
Ten aanzien van de verklaring van “
[betrokkene1] ”
– die de huurovereenkomst met
[huurder1]
zou moeten bevestigen - heeft het college overwogen dat de handtekening onder de verklaring afwijkt van zowel de handtekening van
[huurder1]
onder de huurovereenkomst uit 2007 als van de handtekening van
[huurder1]
onder de huurovereenkomst uit 2012. Bovendien wijkt de voornaam af en is het BSN nummer (dat een cijfer teveel bevat) niet te herleiden naar de persoon
.
19.3
Tevens blijkt de handtekening van “ [verhuurder1] ” (verhuurder) niet overeen te komen in de huurovereenkomsten met
[huurder2]
en
[huurder1]
. Hierdoor ontstaat er twijfel over de echtheid van de huurovereenkomst, hetgeen afbreuk doet aan de betrouwbaarheid van de overige huurovereenkomsten. Het college overweegt tot slot dat ook
[huurder2]
niet stond ingeschreven in de BRP op het adres [adres1] in de periode dat de huurovereenkomst is overeengekomen.
20. Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden overwogen dat op grond van de huurovereenkomsten niet aannemelijk is geworden dat de bijgebouwen al voor de peildatum werden bewoond. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat eiser ter zitting niet heeft kunnen toelichten waarom de betrokkenen niet stonden ingeschreven in de BRP. Eiser heeft evenmin een nadere verklaring kunnen geven voor de afwijkende handtekeningen, het verschil in voornamen en het niet kloppende BSN nummer.
21. Dat eiser niet beschikt over de gegevens uit de BRP levert geen grond op om een omkering van de bewijslast aan te nemen. Zoals gezegd is het uitgangspunt dat degene die een beroep doet op het gebruiksovergangsrecht, aannemelijk moet maken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet. Dat eiser niet op andere wijze kan komen aan de gegevens uit de BRP maakt dat niet anders. Eiser had ook op andere wijze ondersteunend bewijs kunnen aanleveren voor zijn stelling dat de bewoning van de bijgebouwen al bestond voor de peildatum. Verwezen wordt naar de uitspraak van de AbRS van 8 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3045). Door alleen een geanonimiseerd uittreksel uit de BRP aan eiser te verstrekken heeft het college aldus niet in strijd gehandeld met het fair-play beginsel.
Verklaringen
22. Met het college overweegt de rechtbank dat de verklaringen zoals overgelegd bij zienswijze gelijkluidend zijn en summier. Ze bevatten geen informatie op grond waarvan kan worden nagegaan of er daadwerkelijk sprake was van bewoning van de bijgebouwen voor de peildatum en welke personen er dan hebben gewoond. Deze verklaringen kunnen aldus naar het oordeel van de rechtbank geen bijdrage leveren aan het aannemelijk maken van de stelling dat de bijgebouwen al werden bewoond voor de peildatum.
23. Ter gelegenheid van de hoorzitting heeft eiser een verklaring overgelegd van
[betrokkene1]
en een verklaring van
[betrokkene2] .
Met het college overweegt de rechtbank dat de verklaringen van
[betrokkene2]
en van
[huurder1]
niet kunnen bijdragen aan de onderbouwing van de stelling dat de bijgebouwen al werden bewoond voor de peildatum. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
23.1
Uit de BRP blijkt dat de “ [betrokkene2] ” pas na de peildatum in de straat zijn komen wonen. Hoe
[betrokkene2]
wetenschap kan hebben van bewoning voorafgaand aan de peildatum in de bijgebouwen is onduidelijk gebleven. Ook ter zitting heeft eiser geen nadere toelichting kunnen geven.
23.2
Ten aanzien van de verklaring van
[huurder1]
is onduidelijk gebleven waarom de voornaam afwijkt van degene die de huurovereenkomst heeft getekend, waarom ook de handtekening onder de verklaring afwijkt van de handtekeningen onder beide huurovereenkomsten en waarom het BSN nummer niet klopt of in ieder geval niet te relateren is aan een persoon met de achternaam
.
Ter zitting heeft eiser nog toegelicht dat deze personen vaak geen handtekening hebben die zij standaard gebruiken. Dit valt echter niet te rijmen met de verklaring van
[huurder1]
zelf, omdat uit die verklaring blijkt dat het verschil tussen de handtekeningen onder de huurovereenkomst het gevolg zijn van een ongeval. Daaruit leidt de rechtbank af dat
[huurder1]
wel over een standaard handtekening beschikt.
24.	Eiser heeft ter gelegenheid van de hoorzitting tevens een verklaring overgelegd van
[betrokkene3] .
Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
24.1
Het college heeft overwogen dat
[betrokkene3]
in zijn verklaring lijkt te doelen op de bovenverdieping van het pand aan de [adres1] , die sinds 30 maart 2016 het huisnummer [nummer] heeft. Hiermee is echter niks gezegd over bewoning van de bijgebouwen. Ook biedt deze verklaring geen onderbouwing voor de stelling dat de bijgebouwen ten tijde van de peildatum daadwerkelijk werden bewoond. De verklaring is (te) algemeen en bevat geen gegevens die mogelijk zouden kunnen worden geverifieerd, zoals de namen van huurders en de perioden waarin deze in de bijgebouwen hebben gewoond.
24.2
De rechtbank overweegt dat volgens de e-mail die is overgelegd bij aanvullend beroepschrift
[betrokkene3]
heeft bedoeld te verklaren over de bovenverdieping met nummer [nummer] . Ter zitting heeft eiser toegelicht dat
[betrokkene3]
hiermee de bovenverdieping bedoelt van het gehele complex gelegen aan de [adres1] . De rechtbank stelt vast dat niet alleen de hoofdwoning, maar ook de bijgebouwen, bovenwoningen betreffen.
24.3
Tussen partijen is niet in geschil dat
[betrokkene3]
met zijn stichting een magazijn huurde dat direct grensde aan de bijgebouwen. Tevens is gebleken dat er vanuit het perceel gelegen aan de [adres1] toegang was tot dat magazijn. Uit de verklaring blijkt bovendien dat de bijgebouwen grenzen aan de boven-doorgang naar het magazijn.
24.4
Gelet op het voorgaande heeft eiser met de verklaring van
[betrokkene3]
een begin gemaakt met het aannemelijk maken van zijn stelling dat de bijgebouwen al voor de peildatum werden bewoond. De verklaring is echter te algemeen van aard om aan te kunnen nemen dat de bijgebouwen al voor de peildatum daadwerkelijk werden bewoond.
Conclusie
25. Gelet op het voorgaande heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat de verhuur van de bijgebouwen een aanvang heeft genomen voor 21 augustus 2009. Een begin van aannemelijkheid is daartoe niet voldoende. Ook de combinatie – zoals door eiser gesteld – van het feit dat er mensen voor de peildatum stonden ingeschreven op het adres [adres1] , dat de bijgebouwen (daarom) geschikt waren voor bewoning en de verklaringen overgelegd ter gelegenheid van de hoorzitting in bezwaar, levert naar het oordeel van de rechtbank geen grond op om aan te nemen dat de bijgebouwen al voor de peildatum werden bewoond. Het had op de weg van eiser gelegen om concrete en betrouwbare informatie dienaangaande te overleggen.
26. Nu de bewoning van de bijgebouwen onder het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan3] ” niet is komen vast te staan, is dit gebruik aldus niet overgangsrechtelijk beschermd door de planregels behorend bij het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ”en daarmee dus ook niet door de planregels behorend bij het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan1] ”. Daarmee is er sprake van een overtreding. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan daarvan afzien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Verwezen wordt naar vaste jurisprudentie van de AbRS, bijvoorbeeld de uitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:586. Tussen partijen is echter niet in geschil dat er geen sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het bestuursorgaan had moeten afzien van handhavend optreden.
27. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden een last onder dwangsom opgelegd aan eiser.
28. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Voorn, rechter, in aanwezigheid van B.C. van Sprundel-Thelosen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2018.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage – juridisch kader
Op grond van artikel 5:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bestaat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts voor zover zij bij of krachtens wet is verleend.
Op grond van artikel 5:4, tweede lid, van de Awb wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sancties bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
De gronden gelegen aan de [adres1] zijn gelegen in het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan1] ”. Volgens de plankaart hebben de gronden de bestemming “Gemengd-lint”. Tevens heeft het perceel de aanduiding “Detailhandel” en “Kamerverhuur”.
Op grond van artikel 7.1.1 onder h van de planregels zijn de voor “gemengd-lint” aangewezen gronden bestemd voor “wonen, gestapeld en grondgebonden woningen”.
Op grond van artikel 7.5.1 onder a van de planregels wordt tot een gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met de bestemming in elk geval gerekend het gebruik van (vrijstaande) bijgebouwen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte.
Op grond van artikel 30.2, onder a, van de planregels mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
Op grond van artikel 30.2, onder d, van de planregels is het bepaalde onder a niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen het overgangsrecht van dat plan.
Onder het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ” hadden de gronden gelegen aan de [adres1] de bestemming “Gemengd” met perceel gerichte bestemming “Detailhandel”.
Op grond van artikel 10.1 onder f van de planregels behorend bij het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ” zijn de gebieden die op de plankaart zijn aangegeven als “G” (gemengd) bestemd voor de functie zoals nader omschreven in artikel 7, wonen, gestapeld en niet gestapeld.
Op grond van artikel 5.2 van de planregels behorend bij het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ” is het verboden de in het plan begrepen bouwwerken te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de krachtens het plan gegeven bestemming, behoudens vrijstellingen die op grond van deze voorschriften zijn verleend. Tot een gebruik, strijdig met de woonbestemming zoals bedoeld in de artikelen 10 (…) wordt in ieder geval gerekend: (…) het gebruik van (vrijstaande) bijgebouwen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte.
Op grond van artikel 31.3 van de planregels behorend bij het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan2] ” mag het gebruik van de gronden anders dan voor bebouwing alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in dit plan – behoudens in dit artikellid – bepaalde en bestaat op het tijdstip, waarop het plan voor zover betrekking hebbend op de strijdigheid van dat gebruik van kracht wordt, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot. Dit is niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het tot bedoeld tijdstip ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat tot op 3 maanden voor dat tijdstip niet bestond.
Uit het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan3] ” volgt dat voor het deel waar de gronden gelegen aan de [adres1] zijn gelegen goedkeuring was onthouden. Dit betekent dat de bouwverordening van toepassing was en er geen gebruiksvoorschriften van toepassing waren voor dat perceel.