ECLI:NL:CBB:2018:580
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1493
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 november 2018 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J. Bolt),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels).
Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting van 3% vastgesteld op de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 31 augustus 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2018. Partijen hebben zich laten
vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens appellante is tevens verschenen [naam 2] , een van de maten van appellante, en aan de zijde van verweerder was aanwezig [naam 3] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1.1
Appellante heeft op 14 mei 2016 een Gecombineerde opgave 2016 bij verweerder ingediend en hierin verzocht om de uitbetaling van de betalingsrechten en vergroeningsbetaling.
1.2
Op 21 oktober 2016 heeft een controle door toezichthouders van de NVWA plaatsgevonden op een perceel dat in gebruik is bij het landbouwbedrijf van appellante. Hiervan hebben zij een op ambtseed en ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, gedateerd 9 december 2016, en een inspectieverslag, gedateerd 16 december 2016, opgesteld. In het proces-verbaal staat voor zover hier van belang het volgende:
“(…) zagen wij (…) twee percelen geel verkleurd grasland. (…) Beide percelen zijn als grasland in 2016 in gebruik bij [appellante] (…). Aan de hand van de grondsoortenkaart stelden wij vast dat de percelen 17 en 18 gelegen zijn op zandgrond. (…)
Desgevraagd werd ons bekend dat [naam van een van maten van appellante] eind september 2016 de percelen 17 en 18 had doodgespoten vanwege het vele onkruid in de graszode. Een week na het doodspuiten is op beide percelen gras her ingezaaid. (…)
Wij, [namen toezichthouders NVWA], hebben nader vastgesteld vanuit het Besluit gebruik meststoffen dat er buiten de toegestane periode grasland vernietigd is en gezien de omstandigheden en handelswijze betreffende de percelen 17 en 18, er geen uitzonderingen van toepassing zijn.
(…)
Op vrijdag 18 november 2016 (…) bevonden wij, [namen toezichthouders NVWA], ons op perceel 17. Aldaar zagen wij dat het gras volledig geel verkleurd was. Ook van perceel 18 zagen we dat het gras geel verkleurd was. We zagen dat er gras was doorgezaaid (her inzaai) in sleuven in de grond en dat op enkele plekken nieuw gras uit de sleuven groeide.
(…)”
2. Op grond van het proces-verbaal en het inspectieverslag heeft verweerder bij het primaire besluit aan appellante een randvoorwaardenkorting opgelegd van 3% op de rechtstreekse betalingen in verband met de niet-naleving van het in artikel 4b, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen (Bgm) opgenomen verbod op grasland de graszode te vernietigen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en de bij het primaire besluit opgelegde randvoorwaardenkorting gehandhaafd.
3. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013), dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van
12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen. Deze beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3, punt 1.7, van de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 4b van het Bgm.
4. Appellante kan zich niet verenigen met de opgelegde randvoorwaardenkorting en heeft aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte verwijt dat zij het verbod om op grasland de graszoden te vernietigen niet heeft nageleefd. Appellante heeft erop gewezen dat een loonwerker het onkruid heeft doodgespoten en dat een week later de percelen zijn doorgezaaid. Bij het doorzaaien is geen sprake van vernietiging van de graszode. Er wordt dan gras gezaaid in de bestaande zode. Bij deze werkwijze is geen sprake van uitspoeling van nitraat, zodat appellante in ieder geval niet gehandeld heeft in strijd met de doelstelling van het Bgm. Daarnaast wijst appellant erop dat het Openbaar Ministerie heeft besloten appellante niet langer te vervolgen wegens gebrek aan bewijs. Ter zitting van het College heeft appellante nog gewezen op het Advies vernietiging grasland van de Technische commissie bodem (TCB A089(2013)) van 10 september 2013 (advies) aan de staatssecretaris van Economische Zaken. Volgens appellante volgt daaruit dat doorzaaien een alternatieve methode is voor graslandvernieuwing, waarbij de grondbewerking die leidt tot mineralenverliezen achterwege blijft.
5.1
Over deze beroepsgrond overweegt het College als volgt.
5.2
Artikel 4b, eerste lid, van het Bgm bepaalt dat het is verboden op grasland de graszode te vernietigen. Het tweede lid, aanhef en onder a van dit artikel bepaalt dat het in het eerste lid gestelde verbod niet van toepassing is in de periode van 1 februari tot en met 15 september op grasland, gelegen op kleigrond of veengrond.  In de toelichting van het Besluit van 26 oktober 2005, houdende wijziging van het Besluit gebruik meststoffen, het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen en het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij (aanscherping gebruiksregels meststoffen, Stb. 2005, 548) is op bladzijde 20 het volgende vermeld:
“(…)
Voorheen was het verboden om grasland «om te ploegen». Thans geldt er een verbod ten aanzien van elke vorm van vernietiging van de graszode (artikel 4b, eerste lid). Onder het verbod van het eerste lid van artikel 4b valt nu elke wijze van vernietiging van de graszode teneinde het grasland te vernieuwen of er bouwland van te maken, of dit nu mechanisch gebeurt – door middel van omploegen, eggen of frezen – of chemisch gebeurt, met behulp van een verdelgingsmiddel. Er is voor gekozen het verbod zo breed te trekken, omdat in de praktijk is gebleken dat er in sommige gevallen voor gekozen werd om, in plaats van het grasland om te ploegen, deze te eggen of te frezen om onder het verbod tot omploegen uit te komen. Milieutechnisch is dit onwenselijk, omdat ook bij eggen, frezen en andere vormen van vernietiging van de graszode, de stikstof vrijkomt. Door eggen, frezen en elke andere vorm van vernietiging van de graszode onder het verbod te laten vallen is daarnaast de handhaving van het verbod gemakkelijker geworden.
Het inzaaien van graszaad in een bestaande zode – ook wel doorzaaien genoemd – blijft uiteraard mogelijk, omdat hierbij de bestaande graszode niet wordt vernietigd.
(…)”
5.3
Het College stelt op basis van het proces-verbaal met verweerder vast dat appellante graszoden op de betreffende percelen heeft doodgespoten en dat zij deze daarmee heeft vernietigd in de zin van artikel 4b van het Bgm. Anders dan appellante heeft aangevoerd, heeft de loonwerker niet alleen het onkruid op die percelen doodgespoten, maar ook het gras. De toezichthouders hebben immers waargenomen dat het gras op de betreffende percelen geel verkleurd was. Het College heeft, gezien de tekst van artikel 4b van het Bgm en de daarbij behorende toelichting zoals hiervoor weergegeven, geen aanwijzingen dat niet kan worden gesproken van vernietiging in evenbedoelde zin indien na het doodspuiten van graszoden met behulp van een verdelgingsmiddel nieuw graszaad wordt ingezaaid. Ook het advies biedt geen steun voor die opvatting. Verweerder heeft dus terecht geconcludeerd dat appellante op grasland graszoden heeft vernietigd en aldus artikel 4b, eerste lid, van het Bgm heeft overtreden. Dat het Openbaar Ministerie heeft besloten appellante ter zake niet langer te vervolgen wegens gebrek aan bewijs, geeft het College geen aanleiding te oordelen dat geen sprake is van een niet-naleving. De bestuursrechter is bij de vaststelling van het oordeel over het hem voorgelegde geschil in het algemeen niet gebonden aan het oordeel van de strafrechter, nu in de strafrechtelijke procedure een andere rechtsvraag voorligt en een ander procesrecht van toepassing is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 8 februari 2013, ECLI:CBB:2013:BZ4406). Voor een beslissing van een officier van justitie om niet langer te vervolgen geldt hetzelfde.
5.4
Hieruit volgt dat de beroepsgrond faalt.
6 De beroepsgrond van appellante dat verweerder geen randvoorwaardenkorting mocht toepassen, omdat sprake is van overmacht nu de maat van appellante, [naam 2] , ten tijde hier van belang de ziekte van Weil had, faalt evenzeer. Artikel 4, eerste lid, vijfde alinea, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en randvoorwaarden bepaalt – kort gezegd – dat,
wanneer de niet-naleving die het gevolg is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden op de randvoorwaarden betrekking heeft, de overeenkomstige administratieve sanctie als bedoeld in artikel 91, eerste lid, van Verordening niet wordt toegepast. Hoewel, zoals verweerder ook heeft opgemerkt, appellante door de ziekte van een van haar maten in een moeilijke situatie verkeerde, bestaat geen aanknopingspunt voor de conclusie dat de niet-naleving daarvan het gevolg was. Verweerder was daarom bevoegd om een randvoorwaardenkorting toe te passen op de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. A. Venekamp en mr. C.M. Wissels, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 november 2018.
w.g. T. Pavićević	w.g. J.B.C. van der Veer