ECLI:NL:RVS:2018:4079
Raad van State — Uitspraak 


201803629/1/A1.
Datum uitspraak: 12 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], wonend te Heesch, gemeente Bernheze,
2.    [appellant sub 2A], [appellante sub 2B], [appellante sub 2C], [appellante sub 2D], [appellant sub 2E] en [appellant sub 2F] (hierna: [appellant sub 2] en anderen), wonend te Heesch, gemeente Bernheze,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 maart 2018 in zaken nrs. 17/1889 en 17/1897 in het geding tussen:
[appellant sub 1],
[appellant sub 2] en anderen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Bernheze.
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2016 heeft het college aan Traject Heesch B.V. omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een kantoor met appartementen op het perceel 't Dorp 13 te Heesch (hierna: het perceel).
Bij besluit van 23 mei 2017 heeft het college het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 19 december 2017 heeft het college het besluit van 23 mei 2017 gewijzigd.
Bij uitspraak van 20 maart 2018 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 23 mei 2017 ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover gewijzigd bij het besluit van 19 december 2017 en de beroepen tegen het besluit van 19 december 2017 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college en Traject Heesch B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], [appellant sub 2E] en [appellante sub 2D], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.M. Ploegmakers en ing. D.M.J. de Beer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Traject Heesch Holding B.V., vertegenwoordigd door mr. L. Opsteen, advocaat [NAAM], vergezeld door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het bouwplan voorziet in een gebouw met een kantoor op de begane grond en vier appartementen op twee verdiepingen. Het bouwplan wijkt op een aantal punten af van de bouwregels uit het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum Heesch", omdat het gebouw niet volledig binnen het bouwvlak is gesitueerd, de toegestane bouw- en goothoogte wordt overschreden en de toegestane diepte voor wonen op de verdieping vanaf de bouwgrens aan de wegzijde wordt overschreden. Het college acht het plan ruimtelijk aanvaardbaar, en heeft daarom met toepassing van artikel 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen wonen in de nabije omgeving van het voorziene gebouw. Zij zijn van mening dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen en vrezen onder meer inkijkmogelijkheden op hun percelen en parkeerhinder.
Aantal woningen
2.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in dit geval geen omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) kon worden verleend, omdat niet is voldaan aan het vereiste in artikel 5, eerste lid, van die bijlage dat het aantal woningen gelijk blijft. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1426) dat, gelet op de in het bestemmingsplan opgenomen maximale goot- en bouwhoogte, twee bouwlagen en een zolderverdieping mogelijk zijn, en dat alleen de twee bouwlagen mogen worden bewoond. Omdat het bouwplan voorziet in een derde bouwlaag met woningen, blijft het aantal woningen niet gelijk. Volgens hen kan in dit geval daarom alleen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo omgevingsvergunning worden verleend, en had de procedure van afdeling 3.4 van de Awb moeten worden gevolgd.
2.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7446) moet ter bepaling of het aantal woningen gelijk blijft als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor, niet bij de feitelijke situatie maar bij de bebouwingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt aansluiting worden gezocht.
2.2.    De Afdeling stelt vast dat in het bestemmingsplan geen maximum aan het aantal woningen op het perceel is gesteld. Binnen de bebouwingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt zijn reeds vier woningen mogelijk. Dit volgt, anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen veronderstellen, ook uit de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2013, waarin de Afdeling heeft overwogen dat de in het bestemmingsplan opgenomen maximale goot- en bouwhoogte twee bouwlagen en een zolderverdieping onder de kap mogelijk maken. Binnen deze twee bouwlagen, zijnde de begane grond en de eerste verdieping, kunnen immers vier woningen worden gerealiseerd. Dat het bouwplan niet voorziet in woningen op de begane grond en de eerste verdieping, maar in woningen op de eerste en de tweede verdieping, doet er, anders dan waarvan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen uitgaan, niet toe voor de beoordeling van de vraag of het aantal woningen gelijk blijft als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Het gaat er om dat binnen de bebouwingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt reeds vier woningen kunnen worden gerealiseerd, zodat het bouwplan niet leidt tot een toename van het aantal woningen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college niet bevoegd was om omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor.
Het betoog faalt.
Parkeren
3.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat dubbelgebruik van parkeerplaatsen door de bewoners van de appartementen en de gebruikers van het kantoor in dit geval mogelijk is. Volgens [appellant sub 1] volgt uit de parkeernormennota van de gemeente Bernheze dat alleen rekening mag worden gehouden met dubbelgebruik als dat ook daadwerkelijk mogelijk is. Volgens [appellant sub 1] volgt echter uit een verkoopbrochure voor de appartementen dat per appartement twee parkeerplaatsen kunnen worden gekocht. Voorts is niet uitgesloten dat gebruikers van de kantoorruimte door fysieke beperkingen geen gebruik kunnen maken van de parkeerplaatsen. Er zijn dan ook meer parkeerplaatsen nodig dan ter plaatse worden gerealiseerd, aldus [appellant sub 1].
3.1.    Vast staat dat op eigen terrein 11 parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Het college heeft zich in de besluiten van 23 mei 2017 en 19 december 2017 op het standpunt gesteld dat er 10 parkeerplaatsen op eigen terrein nodig zijn en dat er wordt voldaan aan de parkeereis. Daarbij heeft het college een aanwezigheidspercentage van 50% voor de woningen in verband met het dubbelgebruik van de parkeerplaatsen met het kantoor aangehouden.
3.2.    Volgens de parkeernormennota mag worden uitgegaan van dubbelgebruik, onder de voorwaarde dat dubbelgebruik ook daadwerkelijk mogelijk is. Dit is volgens dat beleid niet het geval als de plaatsen worden voorzien van bedrijfsnamen of kentekens, of sprake is van andere beperkingen waardoor dubbelgebruik niet mogelijk is. Naar het oordeel van de Afdeling is niet gebleken dat er sprake is van fysieke beperkingen waardoor de gebruikers van de kantoorruimte geen gebruik van de parkeerplaatsen zouden kunnen maken. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is wel gebleken dat elk appartement over een parkeerplaats beschikt en dat per appartement een tweede parkeerplaats kan worden bijgekocht, hetgeen, zo is ter zitting gebleken, ten aanzien van twee appartementen inmiddels ook is gebeurd. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom die omstandigheid er niet aan in de weg staat dat is verzekerd, dat dubbelgebruik van parkeerplaatsen door de bewoners van de appartementen en de gebruikers van de kantoorruimte daadwerkelijk mogelijk is. De Afdeling betrekt daarbij dat er geen voorschrift aan de omgevingsvergunning is verbonden waardoor dubbelgebruik van parkeerplaatsen wordt gewaarborgd.
Het betoog slaagt.
Bouwvlak, bouw- en goothoogte en diepte voor wonen op de verdieping
4.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, aangezien het gebouw niet volledig binnen het bouwvlak is gesitueerd, de toegestane bouw- en goothoogte wordt overschreden en de toegestane diepte voor wonen op de verdieping vanaf de bouwgrens aan de wegzijde wordt overschreden. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met het feit dat deze overschrijdingen tot een onevenredige aantasting van hun privacy en woon- en leefklimaat leiden, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen. Zij voeren aan dat zij onder meer hinder zullen ondervinden als gevolg van de verkeersbewegingen van en naar het nieuwe complex, het geluid daarvan en het zicht daarop. Voorts zal hun privacy worden geschaad door de inkijk vanuit de te realiseren woningen op de verdiepingen op hun tuinen en woningen.
[appellant sub 1] betoogt voorts dat het college ter rechtvaardiging van de overschrijding van het bouwvlak teveel nadruk legt op het stedenbouwkundig argument en de verkleining van de schaalsprong ten opzichte van ’t Dorp 11 en ’t Dorp 15, temeer nu in het recent vastgestelde bestemmingsplan de situering van de bouwvlakken goed is bezien. Bovendien heeft de door het college beoogde verkleining van de schaalsprong volgens hem slechts een klein effect op de omgeving, omdat er op meerdere plaatsen in de straat grote schaalsprongen aanwezig zijn.
Ten aanzien van de overschrijding van de goot- en bouwhoogte betoogt [appellant sub 1] dat het college niet op grond van artikel 16.1 van de regels van het bestemmingsplan van de maximale maatvoering had mogen afwijken, omdat niet aan het in die bepaling opgenomen noodzakelijkheids- en evenredigheidscriterium is voldaan.
4.1.    Wat laatstgenoemd betoog van [appellant sub 1] betreft, overweegt de Afdeling dat uit het besluit van 19 december 2017, waarbij het college het besluit van 23 mei 2017 heeft gewijzigd, volgt dat het college ten aanzien van alle afwijkingen van het bestemmingsplan omgevingsvergunning heeft verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor, zodat toetsing aan artikel 16.1 van de planregels niet aan de orde is.
4.2.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan, betreft een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, mag de activiteit niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Verder geldt dat het college beleidsruimte heeft bij de beslissing of het gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
4.3.    Het college heeft aan het besluit van 19 december 2017 ten grondslag gelegd dat het de afwijkingen van het bestemmingsplan uit stedenbouwkundig oogpunt aanvaardbaar acht. Het nieuwe gebouw wordt ten opzichte van het bestaande pand op het perceel 4 meter teruggeplaatst, zodat aan de straatzijde de schaalsprong ten opzichte van de twee omliggende panden wordt verkleind en het gebouw beter in het straatbeeld past. Hierdoor wordt het bouwvlak aan de achterkant met 2 meter overschreden door bebouwing met een hoogte van 4,5 meter. Volgens het college is voorts de overschrijding van de goothoogte met 0,2 meter gering van aard, welke voortkomt uit een architectonisch en constructief belang. Daarbij merkt het college op dat in een centrumgebied intensiever mag worden gebouwd en dat een bouwmassa met drie bouwlagen vaker voorkomt in het centrumgebied. Volgens het college is een derde bouwlaag in dit geval aanvaardbaar omdat deze met geringe afwijkingen binnen de volgens het bestemmingsplan toegestane bouwmassa is te realiseren. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat de achtergevel van de begane grond op ongeveer 15 meter van de achterste perceelsgrens ligt en een hoogte van 4,5 meter heeft. De achtergevel van de eerste verdieping ligt op ongeveer 21 meter afstand van de perceelsgrens. De tweede verdieping heeft een schuin dak waarvan de nok op ongeveer 23 meter van de achterste perceelsgrens is gelegen met een hoogte van 10 meter. De kortste afstand van de nieuwe bebouwing tot de woningen inclusief aangebouwde bijgebouwen aan de Hoogstraat is 34 meter. Om een goede afscherming te krijgen met de percelen aan de Hoogstraat zal een erfafscheiding van maximaal 2 meter hoog worden gerealiseerd. Gelet op het voorgaande is het bouwplan volgens het college ruimtelijk inpasbaar.
4.4.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aanvoeren terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de overschrijdingen van het bouwvlak met 2 meter, de goothoogte met 0,20 meter en de toegestane diepte voor wonen op de verdieping met 1 meter niet aanvaardbaar heeft kunnen achten, gelet op de functie van het gebied en de situering van het gebouw. Het college heeft daarbij de verkleining van de schaalsprong tussen ’t Dorp 11 en ’t Dorp 15 in stedenbouwkundig opzicht en de omstandigheid dat het bouwplan daardoor beter in het straatbeeld past, een rol mogen laten spelen. Van een zodanige aantasting van privacy en uitzicht dat het college de omgevingsvergunning hierom had moeten weigeren, is geen sprake. In dat verband heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de afstand tussen de achtergevel van het te realiseren gebouw en de gevel van de meest nabij gelegen woning aan de Hoogstraat 12 34 meter is en dat de verdiepingen met de appartementen nog 6 meter verder van deze woning vandaan gelegen zijn. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college deze afstanden in een bebouwde omgeving als het centrum aanvaardbaar heeft kunnen achten, waarbij de rechtbank terecht heeft betrokken dat benutting van de door het bestemmingsplan geboden bebouwingsmogelijkheden tot dezelfde inkijk op omliggende percelen zou leiden. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aanvoeren evenmin aanleiding voor het oordeel dat realisering van het bouwplan zal leiden tot een zodanige toename van de verkeersbewegingen of de geluidshinder dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren.
Gelet op het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat het college de overschrijdingen van het bouwvlak, van de toegestane bouw- en goothoogte en van de toegestane diepte voor wonen op de verdieping vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar heeft kunnen achten.
Het betoog faalt.
Afstand tot zijdelingse perceelsgrens
5.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroepsgrond dat het bouwplan ook in strijd is met artikel 5.2.2, aanhef en onder b, van de regels van het bestemmingsplan. Volgens [appellant sub 1] wordt de in die bepaling genoemde afstand van woongebouwen tot de zijdelingse perceelsgrens van minimaal 3 meter niet in acht genomen.
5.1.    Artikel 5.2.2 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
"Ten aanzien van het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
[…]
b. de afstand van woongebouwen tot de zijdelingse perceelsgrens bedraagt ter plaatse van
- vrijstaande woningen: aan twee zijden minimaal 3 meter;
- twee-aaneengebouwde woningen: aan één zijde minimaal 3 meter;
- aaneengebouwde woningen: aan de niet-aaneengebouwde zijde van de eindwoningen minimaal 3 meter."
Een woongebouw is in artikel 1, aanhef en onder 1.62, gedefinieerd als een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen (gestapelde woningen) omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden.
5.2.    [appellant sub 1] voert terecht aan dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn grond dat het bouwplan in strijd is met artikel 5.2.2, aanhef en onder b, van de planregels. De Afdeling zal deze grond daarom alsnog bespreken.
5.3.    Het college stelt zich blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting op het standpunt dat het bouwplan voorziet in gestapelde woningen waarvoor de in artikel 5.2.2 van de planregels opgenomen afstand van 3 meter tot de zijdelingse perceelsgrens niet geldt. Volgens het college worden met de in die bepaling genoemde aaneengebouwde woningen uitsluitend grondgebonden woningen, te weten rijtjeswoningen, bedoeld. Van grondgebonden woningen is volgens het college echter geen sprake, aangezien de in het bouwplan voorziene appartementen op de verdiepingen zijn gesitueerd.
De Afdeling is van oordeel dat het college een onjuiste uitleg aan artikel 5.2.2 van de planregels geeft. Het bestemmingsplan geeft geen definitie van het begrip "aaneengebouwde woningen" en ook de toelichting van het bestemmingsplan geeft geen nadere invulling aan dit begrip. Gelet hierop, bieden het bestemmingsplan en de toelichting geen aanknopingspunten voor de door het college aan dat begrip gegeven uitleg, dat alleen grondgebonden aaneengebouwde woningen er onder zouden vallen. Naar het oordeel van de Afdeling gaat het bij de appartementen op de verdiepingen ook om aaneengebouwde woningen en dient de afstand van het woongebouw tot de zijdelingse perceelsgrens daarom ingevolge artikel 5.2.2 van de planregels ten minste 3 meter te bedragen. Vast staat dat het bouwplan daaraan niet voldoet.
Gelet op het voorgaande heeft het college bij de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo ten onrechte niet onderkend dat zich ook wat artikel 5.2.2 van de planregels betreft strijd met het bestemmingsplan voordoet. Daardoor heeft het college ten onrechte nagelaten te beoordelen of deze afwijking vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is.
Het betoog slaagt.
Griffierecht
6.    Voor zover [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft verzuimd om hen een vergoeding toe te kennen van het griffierecht voor de behandeling van hun verzoek om voorlopige voorziening, overweegt de Afdeling dat de beslissing van de rechtbank over vergoeding van griffierecht in die uitspraak alleen betrekking kon hebben op het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht.
Het betoog faalt.
Bestuurlijke lus
7.    Gelet op hetgeen onder 3.2 en 5.3 is overwogen, zijn de besluiten van 23 mei 2017 en 19 december 2017 in strijd met artikel 7:12 van de Awb genomen. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om de gebreken in die besluiten binnen acht weken na verzending van deze uitspraak te herstellen.
Het college dient, met inachtneming van hetgeen onder 5.3 is overwogen, te beoordelen of de afwijking van artikel 5.2.2 van de planregels leidt tot strijd met een goede ruimtelijke ordening. Indien het college deze afwijking vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar acht, dient het dat te motiveren. Indien het college deze afwijking vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar acht, dient het de gevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren. Het college dient voorts, met inachtneming van hetgeen onder 3.2 is overwogen, te motiveren dat is verzekerd, dat dubbelgebruik van parkeerplaatsen door de bewoners van de appartementen en de gebruikers van de kantoorruimte daadwerkelijk mogelijk is.
8.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Bernheze op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van overwegingen 3.2, 5.3 en 7 de besluiten van 23 mei 2017 en 19 december 2017 nader te motiveren, dan wel in de plaats daarvan een ander besluit te nemen,
- een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en daarvan mededeling te doen, en
- de Afdeling en partijen de uitkomst mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Borman
voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
462-842.