ECLI:NL:RVS:2018:3020
Raad van State — Uitspraak 


201708818/1/A1.
Datum uitspraak: 19 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Kaatsheuvel, gemeente Loon op Zand,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 september 2017 in zaak nr. 17/3543 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand.
Procesverloop
Bij besluit van 29 december 2016 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd tot:
-het staken en gestaakt houden van het gebruik van het perceel ten zuiden van [locatie] te Kaatsheuvel (hierna: het perceel) voor het stallen van caravans, binnen 12 weken na verzending van het besluit;
-het staken en gestaakt houden van het gebruik van het perceel voor opslag, binnen 12 weken na verzending van het besluit;
-het verwijderen en verwijderd houden van de poort aan de straatzijde, de jacuzzi, de overkapping aan de zuidzijde, de overkapping aan de oostzijde, twee zeecontainers, en de erfafscheiding aan de westzijde van het perceel, binnen 12 weken na verzending van het besluit.
Bij besluit van 28 maart 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het bezwaar is gericht tegen de last onder dwangsom tot het staken en gestaakt houden van het gebruik van het perceel voor het stallen van caravans. Het besluit van 29 december 2016 is in zoverre herroepen. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. J.K. van Polanen, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van het perceel. Op 23 maart 2016 en 14 juli 2016 heeft een toezichthouder van de gemeente controles uitgevoerd op het perceel. Tijdens de controles is onder meer geconstateerd dat het perceel wordt gebruikt voor de opslag van goederen en dat op het perceel een aantal bouwwerken aanwezig is dat zonder vergunning is opgericht. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De last onder dwangsom ziet, voor zover thans van belang, op het verwijderen en verwijderd houden van de poort aan de straatzijde, de jacuzzi, de overkapping aan de zuidzijde, de overkapping aan de oostzijde, twee zeecontainers, en de afscheiding aan de westzijde van het perceel en het staken en gestaakt houden van het gebruik van het perceel voor opslag. Bij besluit van 28 maart 2017 heeft het college, voor zover thans van belang, de last onder dwangsom in stand gelaten, met dien verstande dat de jacuzzi niet als bouwwerk, maar als opslag van goederen is aangemerkt. Volgens [appellant] is de last onder dwangsom ten onrechte opgelegd, omdat geen sprake is van een overtreding.
2.    De wettelijke bepalingen en relevante planregels en voorschriften die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Gebruiksovergangsrecht
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het perceel ten behoeve van opslag. Daartoe voert hij aan dat het gebruik van het perceel voor de opslag van goederen onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 1997" (hierna: het voorheen geldende bestemmingsplan) en het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" (hierna: het geldende bestemmingsplan) valt. [appellant] wijst op een aantal foto’s en een verklaring die volgens hem een beroep op het gebruiksovergangsrecht ondersteunen. Weliswaar is het strijdige gebruik mogelijk geïntensiveerd, maar dat neemt volgens [appellant] niet weg dat het strijdige gebruik reeds op de peildatum van het voorheen geldende bestemmingsplan bestond en dat dit sindsdien ononderbroken is voortgezet.
3.1.    Op grond van het geldende bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Agrarisch". Niet in geschil is dat het gebruik van het perceel voor opslag van goederen, anders dan opslag ten behoeve van de agrarische bestemming van het perceel, in strijd is met dit bestemmingsplan. De vraag die voorligt is of dit gebruik wordt beschermd door het in artikel 37.2 van de regels van het geldende bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht. In dat verband is, gelet op artikel 37.2, onder d, van de regels van het geldende bestemmingsplan en artikel 1.8 B/C, eerste lid, van de voorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan, van belang of het gebruik reeds bestond ten tijde van het van kracht worden van laatstgenoemd bestemmingsplan, op 14 september 1998.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2759, is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet.
3.2.    [appellant] heeft een verklaring overgelegd van [persoon] van 16 juni 2017, waarin [persoon] heeft verklaard dat hij sinds 1994 van de vader van [appellant] gelegenheid heeft gekregen om overgebleven plaatmateriaal op het perceel op te slaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verklaring van [persoon] slechts in algemene zin over het opslaan van overgebleven plaatmaterialen spreekt. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit geen objectieve en met concreet verifieerbare bewijsmiddelen ondersteunde verklaring betreft en dat uit de verklaring niet blijkt dat het gebruik plaatsvond op de peildatum. Voorts heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat uit de luchtfoto van 27 maart 1997 niet onomstotelijk blijkt dat de opslag van goederen op het perceel, in de aard en de omvang als waartegen handhavend is opgetreden, op de peildatum aanwezig was. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik van het perceel voor opslag op en vóór 14 september 1998 naar aard en omvang aanwezig was zoals dat ten tijde van het opleggen van de last het geval was. Het gebruik werd dan ook niet beschermd door het overgangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan. Hieruit volgt dat het gebruik ook niet wordt beschermd door het overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan. Gelet hierop, behoeven de vragen of het strijdige gebruik is geïntensiveerd en of dit gebruik ononderbroken is voortgezet geen bespreking.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college bevoegd was handhavend tegen het gebruik van het perceel voor opslag op te treden.
Het betoog faalt.
Bouwovergangsrecht
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden omdat de in de last onder dwangsom genoemde bouwwerken worden beschermd door het overgangsrecht. Daarbij komt dat de overkappingen aan de zuidzijde en aan de oostzijde van het perceel dienstig zijn aan de stalling van caravans. Omdat de stalling van caravans onder het overgangsrecht valt, is het college volgens [appellant] niet bevoegd om handhavend op te treden tegen de zonder vergunning opgerichte overkappingen. In dat verband wijst hij op artikel 1.8 A, eerste en derde lid, van de voorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan.
4.1.    Niet in geschil is dat voor de in de last onder dwangsom genoemde bouwwerken geen omgevingsvergunningen zijn verleend. De rechtbank heeft terecht met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1423, overwogen dat het overgangsrecht geen omgevingsvergunning vervangende titel verschaft en het bouwwerk daardoor evenmin anderszins wordt gelegaliseerd. Zelfs wanneer zou worden aangenomen dat de bouwwerken op de peildatum van het bouwovergangsrecht op het perceel aanwezig waren of in uitvoering waren en dat een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, laat dit derhalve onverlet dat een omgevingsvergunning vereist blijft. Gelet op artikel 37.1 van de planregels van het geldende bestemmingsplan geeft het overgangsrecht slechts een titel voor gedeeltelijke vernieuwing of verandering. Het beroep op het overgangsrecht kan om die reden niet leiden tot het daarmee beoogde doel. De vraag of de bouwwerken vallen onder het overgangsrecht van artikel 1.8 A, eerste en derde lid, van de voorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan is daarom in dit geval niet relevant. Voorts biedt het overgangsrecht geen grond voor het standpunt van [appellant] dat de overkappingen onder het bouwovergangsrecht vallen, omdat die dienstig zijn aan het toegestane gebruik van het perceel voor de stalling van caravans.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college bevoegd was handhavend tegen de bouwwerken op te treden.
Het betoog faalt.
Overtreding
5.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het beroep van [appellant] op de beschermende werking van het bouw- en gebruiksovergangsrecht niet slaagt. Dit betekent dat het college bevoegd is handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Vertrouwensbeginsel
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat van de zijde  van het college gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat van handhavend optreden zou worden afgezien. [appellant] heeft daartoe aangevoerd dat de gemeente het perceel in 2002 heeft geïnspecteerd en dat er destijds geen opmerkingen zijn gemaakt over de aanwezige stallingen voor caravans. De brieven van het college van 4 april 2002 en 26 april 2002 en de omstandigheid dat het college bekend was met de aanwezigheid van de overkappingen en gedurende 14 jaar geen actie heeft ondernomen, maken volgens [appellant] dat door het bevoegd gezag een concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan dat de overkappingen mochten blijven staan.
6.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de brieven van 4 april 2002 en 26 april 2002 op geen enkele wijze blijkt dat het college concrete en ondubbelzinnige toezeggingen heeft gedaan over het gebruik van het perceel ten behoeve van opslag of over de gewraakte bouwwerken. De omstandigheid dat het college door de handhavingsactie in 2001 en 2002, zoals [appellant] stelt, op de hoogte was van het gewraakte gebruik en de gewraakte bouwwerken, levert ook niet een concrete en ondubbelzinnige toezegging op. Daarbij komt dat het tijdsverloop voorafgaand aan het besluit tot handhaving geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] evenmin kan worden gevolgd in zijn stelling dat de overkappingen vallen onder het toegestane gebruik van het perceel voor de stalling van caravans.
Het betoog faalt.
Onevenredige gevolgen
7.    Wat betreft het betoog van [appellant] dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien, overweegt de Afdeling dat hij dit voor het eerst in hoger beroep heeft aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom [appellant] dit betoog niet reeds bij de rechtbank heeft kunnen aanvoeren, hetgeen hij uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
Slotoverwegingen
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Helder
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
457-855.  BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet […]
Artikel 2.3a
1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
[…]
Bestemmingsplan "Buitengebied 2011"
Artikel 3.1
De voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. een agrarische bedrijfsuitoefening, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen;
b. grondgebonden agrarische bedrijven met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding:
1. "intensieve kwekerij" tevens intensieve kwekerijen zijn toegestaan;
2. "intensieve veehouderij" tevens intensieve veehouderijen zijn toegestaan;
3. "glastuinbouw" tevens glastuinbouwbedrijven zijn toegestaan;
waarbij niet meer dan één agrarisch bedrijf aanwezig mag zijn per bouwvlak;
c. één bedrijfswoning waarbij geldt dat:
1. ter plaatse van de aanduiding  "bedrijfswoning uitgesloten" geen bedrijfswoningen zijn toegestaan;
2. ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden" het aantal bedrijfswoningen niet meer bedraagt dan is aangegeven;
d. aan huis gebonden beroepen;
e. productiegebonden detailhandel;
f. tevens een caravanstalling uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "caravanstalling";
g. tevens dagrecreatieve voorzieningen ter plaatse van de aanduiding "dagrecreatie";
h. tevens een autoreparatiebedrijf uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - autoreparatiebedrijf";
i. tevens bestaande voorzieningen voor huisvesting seizoensarbeiders uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - huisvesting seizoensarbeiders";
j. tevens een kleinschalige groothandel in agrarische producten uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - kleinschalige groothandel in agrarische producten";
k. tevens kleinschalig kamperen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - kleinschalig kamperen";
l. tevens kleinschalig logeren uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - kleinschalig logeren";
m. tevens productiegebonden detailhandel ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - verkoopruimte";
n. tevens een zorgboerderij uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "zorgboerderij";
o. tevens een (zoekgebied voor een) ecologische verbindingszone ter plaatse van de aanduiding "ecologische verbindingszone";
p. (onverharde) paden, wegen en parkeervoorzieningen;
q. water, waterhuishoudkundige voorzieningen en nutsvoorzieningen;
r. groenvoorzieningen in de vorm van (erf)beplantingen;
s. behoud van monumentale bebouwing ter plaatse van de aanduiding "karakteristiek";
t. extensief recreatief medegebruik.
Artikel 37.1
a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
b. Het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van het bepaalde onder a een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld onder a met maximaal 10%.
c. Het bepaalde onder a is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
Artikel 37.2
a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
c. Indien het gebruik, bedoeld onder a, na het tijdstip van de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
d. Het bepaalde onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan.
Bestemmingsplan "Buitengebied 1997"
Artikel 1.8
A. Bebouwing
1. Voor zover de afwijking van het plan in kwalitatieve zin niet wordt vergroot, mag bebouwing die qua bestemming afwijkt van het plan en die bestond op het tijdstip van de ter-inzage-legging van het ontwerp-plan, behoudens onteigening:
- gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
- eenmalig worden vergroot met ten hoogste 10% van de oppervlakte en ten hoogste 15% van de inhoud van de bebouwing, zoals die bestond op het tijdstip van de ter-inzage-legging van het ontwerp-plan;
- na calamiteit worden herbouwd, mits de bouwvergunning binnen twee jaar na calamiteit is aangevraagd.
2. Bebouwing, opgericht danwel op te richten na de ter-inzage-legging van het ontwerp-plan, krachtens een bouwvergunning, verleend of aangevraagd vóór dat tijdstip, wordt voor de toepassing van dit artikel geacht op dat tijd-stip te bestaan.
3. Bestaande bebouwing, overeenkomstig de bestemming volgens dit plan, maar afwijkend van één of meer bebouwingsvoorschriften, wordt geacht aan het plan te voldoen.
B/C. Gebruik van de grond anders dan voor bebouwing/gebruik van opstallen
1. Het gebruik van de grond, anders dan voor bebouwing, en het gebruik van opstallen, strijdig met het plan en dat bestaat op het tijdstip dat het plan rechtskracht heeft verkregen, mag worden gehandhaafd.
2. Het onder 1 bedoelde gebruik mag na feitelijke beëindiging daarvan niet worden hervat. Onder feitelijke beëindiging wordt in ieder geval verstaan een onderbreking van het gebruik langer dan 1 jaar.
3. Het is verboden het met het plan strijdig gebruik van grond en opstallen te wijzigen, indien hierdoor de afwijking van het plan in kwantitatieve en/of kwalitatieve zin wordt vergroot.
[…]