ECLI:NL:RVS:2018:3887
Raad van State — Uitspraak 


201803142/1/V6.
Datum uitspraak: 28 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 maart 2018 in zaak nr. 17/5176 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid).
Procesverloop
Bij besluit van 23 september 2014 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 12.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
Bij besluit van 11 juli 2016 heeft de minister het verzoek van [appellant] om het besluit van 23 september 2014 te herzien en de boete tot € 8.000,00 ter verlagen, afgewezen.
Bij besluit van 11 oktober 2016 heeft de minister het verzoek van [appellant] om het besluit van 23 september 2014 te vernietigen, afgewezen.
[appellant] heeft beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op de door hem tegen de besluiten van 11 juli en 11 oktober 2016 gemaakte bezwaren.
Bij besluit van 27 september 2017 heeft de minister de door [appellant] tegen de besluiten van 11 juli en 11 oktober 2016 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 maart 2018 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft voorts het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit op de door [appellant] gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk geacht. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. B.J. van Gent, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
2.    Bij besluit van 23 september 2014 heeft de staatssecretaris [appellant] een boete opgelegd van € 12.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Bij besluit van 9 februari 2015 heeft de staatssecretaris het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 10 juni 2015 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 9 november 2015 heeft de Afdeling het daartegen ingestelde hoger beroep, na vereenvoudigde behandeling, ongegrond verklaard en die uitspraak bevestigd. Bij uitspraak van 17 augustus 2016 heeft de Afdeling het daartegen door [appellant] gedane verzet ongegrond verklaard. Het besluit van 23 september 2014 is daarmee in rechte onaantastbaar.
3.    [appellant] heeft de staatssecretaris bij brief van 11 april 2016 verzocht om de boete van € 12.000,00, die hem bij besluit van 23 september 2014 is opgelegd, te verlagen naar een bedrag van € 8.000,00. Bij brief van 18 augustus 2016 heeft [appellant] de staatssecretaris verzocht om het gehele besluit van 23 september 2014 te vernietigen. De staatssecretaris heeft deze verzoeken van [appellant] beide als een herzieningsverzoek aangemerkt.
De staatssecretaris heeft de afwijzingen van de verzoeken in het besluit van 27 september 2017 gehandhaafd. Daarbij heeft de staatssecretaris toepassing gegeven aan artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en heeft hij beoordeeld of [appellant] ter onderbouwing van de verzoeken nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden naar voren heeft gebracht die voor hem aanleiding hadden moeten zijn om terug te komen van zijn besluiten van 11 juli en 11 oktober 2016. Volgens de staatssecretaris doen die feiten of omstandigheden zich niet voor.
Goede procesorde
4.    Ter zitting heeft [appellant] betoogd dat de door de staatssecretaris ingediende schriftelijke uiteenzetting te laat is ingediend en om die reden buiten beschouwing moet blijven. Dit betoog faalt omdat deze schriftelijke uiteenzetting op 23 augustus 2018 door de Afdeling is ontvangen. Daarmee is voldaan aan de termijn genoemd in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb voor het indienen van nadere stukken en is de schriftelijke uiteenzetting tijdig ingediend. De schriftelijke uiteenzetting is ook niet zodanig in omvang dat [appellant] zich daartegen ter zitting niet adequaat heeft kunnen verweren.
Niet tijdig beslissen
5.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit op de door hem gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk is. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat [appellant] geen belang meer heeft bij de behandeling van dat beroep, omdat de staatssecretaris op 27 september 2017 het besluit op de herzieningsverzoeken heeft genomen en hij bij besluit van 2 augustus 2017 de verbeurde dwangsommen aan [appellant] heeft toegekend. [appellant] heeft in hoger beroep niet geconcretiseerd dat, en zo ja welk, individueel belang hij bij dat beroep had.
Het betoog faalt in zoverre.
6.    [appellant] betoogt evenwel terecht dat de rechtbank ten onrechte niet is overgegaan tot een veroordeling van de staatssecretaris in de proceskosten voor dat beroep. Het hoger beroep is in zoverre gegrond. Voor het gelasten dat de staatssecretaris het in beroep betaalde griffierecht voor dit beroep vergoedt is echter geen plaats. De procedure is inhoudelijk voortgezet en voor de behandeling van het beroep tegen het besluit van 27 september 2017 is geen afzonderlijk griffierecht geheven.
Hoogte van de boete
7.    [appellant] betoogt dat de staatssecretaris en de rechtbank zijn verzoek van 11 april 2016, dat heeft geleid tot het besluit van 11 juli 2016, ten onrechte als een herzieningsverzoek hebben aangemerkt. Naar aanleiding van een met terugwerkende kracht en voor hem in relevante zin gewijzigd beleid, heeft hij de staatssecretaris verzocht om het boetenormbedrag te verlagen. Omdat sprake is van een relevante wijziging van het recht, is artikel 4:6 van de Awb niet van toepassing, aldus [appellant].
7.1.    Artikel 4:6, eerste lid van de Awb luidt: '1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.'
Het tweede lid luidt: 'Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.'
7.2.    Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een (ambtshalve) besluit. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit.
Als het bestuursorgaan - overeenkomstige - toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat afwijzing van de aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
7.3.    [appellant] heeft een beroep gedaan op het Besluit van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 15 oktober 2015, 2015-0000266537, tot wijziging van de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2015 (Stcrt. 2015, 36169). Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is in dat besluit bepaald dat de beleidswijziging terugwerkt tot en met 7 oktober 2015. Het besluit van 23 september 2014, waarin de boete aan [appellant] is opgelegd, dateert van voor die datum, net als het besluit op het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar dat dateert van 9 februari 2015. Dat betekent dat het beleid dat gold ten tijde van het nemen van deze besluiten niet is gewijzigd. Hetgeen [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd vormt geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris een andere datum dan 7 oktober 2015 had moeten hanteren voor de in de beleidswijziging neergelegde terugwerkende kracht. [appellant] heeft niet geconcretiseerd dat en waarom de staatssecretaris daarvoor een andere datum had moeten aanhouden.
De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich voor [appellant] geen relevante wijziging van het recht voordoet, zodat hij toepassing aan artikel 4:6 van de Awb mocht geven. Anders dan [appellant] betoogt hebben de staatssecretaris en de rechtbank het verzoek van 11 april 2016 terecht aangemerkt als verzoek om terug te komen van het besluit van 23 september 2014. Het betoog dat de staatssecretaris het verzoek ten onrechte als herzieningsverzoek heeft aangemerkt faalt.
8.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de door hem aangevoerde gronden over het legaliteitsbeginsel en het lex mitior-beginsel, berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 8.3 terecht overwogen dat aan de beoordeling van het beroep van [appellant] op het legaliteits- en het lex mitior-beginsel niet wordt toegekomen, alleen al omdat zich geen voor [appellant] relevante wijziging van het recht voordoet.
Legitimatie toezichthouders
9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omstandigheden die hij heeft aangevoerd over de bevoegdheid van de arbeidsinspecteurs die de controle hebben uitgevoerd, al in de bezwaar- en beroepsprocedure tegen het besluit van 23 september 2014 had kunnen aanvoeren indien hij daarin ontvankelijk was verklaard. De staatssecretaris heeft op 2 juni 2016 beslist op zijn verzoek om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) stukken openbaar te maken die betrekking hebben op de hem opgelegde boete. Pas aan de hand van deze stukken is gebleken dat zich nieuwe feiten voordoen, aldus [appellant].
9.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant] hetgeen hij over de bevoegdheid van de arbeidsinspecteurs heeft aangevoerd reeds in de bezwaar- en beroepsprocedure tegen het boetebesluit van 23 september 2014 naar voren had kunnen brengen. Hoewel de uitkomst van zijn Wob-verzoek nog niet bekend was, had [appellant] het verzoek daartoe ter onderbouwing van zijn stellingen in die bezwaar- en beroepsprocedure kunnen overleggen. Dat heeft [appellant] niet gedaan. Dat aan de arbeidsinspecteurs na de controle nieuwe legitimatiebewijzen zijn verstrekt, vormt bovendien geen relevant nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, alleen al omdat dit gegeven over een andere periode gaat dan die waarin de controle is uitgevoerd.
Dit betekent verder dat [appellant] tevergeefs betoogt dat het boeterapport van het bewijs moet worden uitgesloten en dat de staatssecretaris de boete niet had mogen opleggen omdat de boete niet is bewezen.
9.2.    Nu hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ook verder niet leidt tot het oordeel dat afwijzing van het verzoek onder verwijzing naar het eerder door de staatssecretaris genomen besluit evident onredelijk is, bestaat geen aanleiding voor een ander oordeel. Anders dan de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 31 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:363, is hier geen sprake van een beleid dat herziening van onherroepelijke boetebesluiten per definitie uitsluit.
10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft nagelaten om de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten die bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit zijn opgekomen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
11.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 maart 2018 in zaak nr. 17/5176 voor zover de rechtbank heeft nagelaten om de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te veroordelen in de proceskosten;
III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV.    veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 751,50 (zegge: zevenhonderdeenenvijftig euro en vijftig cent) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Woestenburg-Bertels, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2018
501.