ECLI:NL:RBAMS:2017:7482
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/1663
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 oktober 2017 in de zaak tussen
[de man] ., te Amsterdam, eiser (hierna: de exploitant)
(gemachtigde: mr. R.G. Meester),
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Boermans).
Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan de exploitant een exploitatievergunning voor een raamprostitutiebedrijf verleend, welke geldig is tot 1 september 2017.
Bij besluit van 10 september 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan de exploitant een last onder dwangsom opgelegd.
De exploitant heeft tegen de beide primaire besluiten afzonderlijk bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 26 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van de exploitant tegen de primaire besluiten, onder verwijzing naar het advies van bezwaarschriftencommissie van 19 januari 2016, ongegrond verklaard.
De exploitant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Naar aanleiding van het beroep heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juli 2017. De exploitant heeft zich laten vertegenwoordigen door [de man] en door zijn gemachtigde. Tevens is namens de exploitant mr. D.J. Perquin als kantoorgenoot van zijn gemachtigde verschenen. Daarnaast heeft de exploitant vier getuigen meegebracht [de persoon 1] bedrijfsleidster bij de exploitant, [de vrouw 1] , [de vrouw 2] en [de vrouw 2] , allen prostituees die een kamer huren bij de exploitant. Ook is verschenen J. Barnett, tolk in de Engelse taal. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is namens verweerder verschenen [de persoon 2] .
Overwegingen
Wettelijk kader
1. 	De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Feiten en besluitvorming verweerder
2.1.
In 2000 is het algemeen bordeelverbod opgeheven met onder andere de doelstelling om door middel van beheersing en regulering misstanden in de prostitutiebranche beter te kunnen bestrijden. Bij het afschaffen van het bordeelverbod is daarom tijdelijk artikel 151a in de Gemeentewet opgenomen. In dit artikel is de bevoegdheid aan de gemeenteraad toegekend om regels te stellen voor bedrijfsmatige prostitutie op basis van een vergunningstelsel. In Amsterdam is met deze legalisatie een vergunningstelsel in het leven geroepen voor onder andere raambordelen. Op 22 juli 2013 zijn de nieuwe bepalingen in de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (Amsterdam) (hierna: de APV) voor prostitutie- en escortbedrijven van kracht geworden.
2.2.
Bij brief van 26 juli 2013 zijn exploitanten van prostitutiebedrijven geïnformeerd dat zij een nieuwe exploitatievergunning voor een prostitutiebedrijf dienen aan te vragen. Indien zij dit doen voor 17 januari 2014, blijft de huidige exploitatievergunning geldig tot er op de aanvraag is beslist. Verder is daarbij aangegeven dat bij de vergunningaanvraag een bedrijfsplan moet worden ingeleverd dat voldoet aan de eisen van de APV.
2.3.
Op 20 januari 2014 heeft de exploitant een exploitatievergunning aangevraagd voor een raamprostitutiebedrijf. Op 27 augustus 2014 is aan de exploitant een exploitatievergunning verleend voor de duur van één jaar (hierna: de tijdelijke exploitatievergunning). Deze tijdelijke exploitatievergunning vervalt indien binnen een jaar na afgifte van deze exploitatievergunning geen bedrijfsplan is overgelegd dat voldoet aan de bij of krachtens de APV gestelde eisen. Zodra het bedrijfsplan is goedgekeurd, een geschiktheidsverklaring is afgegeven en ook overigens wordt voldaan aan de voorwaarden voor vergunningverlening zal deze exploitatievergunning met twee jaar worden verlengd.
2.4.
Op 22 juni 2015 heeft de exploitant twee bedrijfsplannen – bedrijfsplan A en bedrijfsplan B – aan verweerder toegezonden. De exploitant heeft in het daarbij gevoegd begeleidend schrijven uitdrukkelijk aangegeven dat hij de voorkeur heeft voor de verlening van een exploitatievergunning op basis van bedrijfsplan A en enkel indien dat tot een weigering zou leiden hij een exploitatievergunning op basis van bedrijfsplan B wenst te krijgen.
2.5.
Bij het primaire besluit I heeft verweerder de tijdelijke exploitatievergunning van de exploitant per 1 juni 2015 omgezet in een definitieve exploitatievergunning, met een geldigheid tot 1 september 2017, waarbij verweerder heeft aangegeven dat het bedrijfsplan B onderdeel uitmaakt van deze exploitatievergunning. De exploitant heeft tegen het primaire besluit I bezwaar gemaakt.
2.6.
Bij het primaire besluit II heeft verweerder aan de exploitant een last onder dwangsom zonder einddatum opgelegd, wegens de constatering dat een prostituee in de periode van 17 maart 2015 tot 6 mei 2015 voor zes weken achtereen, zeven dagen per week, bij de exploitant een kamer heeft gehuurd en heeft gewerkt. Verweerder heeft daarbij het volgende gelast:
“Ik gelast u de overtreding van uw verhuurvoorwaarden zoals opgenomen in uw bedrijfsplan te staken en gestaakt te houden. U dient zich te houden aan de regels uit uw bedrijfsplan die zien op het punt dat sekswerkers niet meer dan 6 dagen per week mogen werken, incidentele gevallen daargelaten. Incidenteel bestaat dan [in] concreto uit het feit dat de huurster aan kan geven een andere vrije dag te willen nemen, maar de volgende week dient zij dan weer haar normale vaste vrije dag te nemen. Hierdoor is het niet mogelijk om over een periode van 2 weken meer dan 12 dagen een kamer te huren. Indien u niet aan de last voldoet, verbeurt u een dwangsom van 50.000,- euro, ineens opeisbaar.”
De exploitant heeft tegen het primaire besluit II afzonderlijk bezwaar gemaakt.
2.7.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de tegen de primaire besluiten gerichte bezwaren van de exploitant, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 19 januari 2016, ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd. De exploitant heeft het bestreden besluit in beroep gemotiveerd betwist.
Kern van het geschil: de zes-dagen-regeling
3.	De geschilpunten tussen partijen in deze zaak houden verband met de zogenoemde zes-dagen-regeling. Uit de brieven van verweerder van 16 juli 2014, 25 september 2014 en 8 december 2014 volgt dat verweerder specifieke eisen stelt met betrekking tot onder meer de arbeids- en verhuurvoorwaarden, waaronder de zes-dagen-regeling. Deze regeling houdt in dat maximaal zes dagen per week mag worden verhuurd aan één en dezelfde prostituee, incidentele uitzonderingen daargelaten. Aan de tijdelijke exploitatievergunning is daarom onder meer deze zes-dagen-regeling als voorschrift (C.18.) verbonden, die als volgt was omschreven:
“De in het bedrijf werkzame prostituees bepalen redelijkerwijs zelf het aantal dagen dat zij de werkruimte huren. De richtlijn is maximaal 6 dagen huren per week, incidenteel zijn uitzonderingen daarop mogelijk. Het is verboden de prostituee te verplichten de werkruimte voor 7 dagen per week te huren.”
Oordeel rechtbank: algemeen
Het door verweerder nemen van één beslissing op bezwaar
4.1.
De exploitant voert allereerst aan dat verweerder ten onrechte op zijn afzonderlijk tegen de primaire besluiten ingediende bezwaren heeft beslist middels het nemen van één beslissing op bezwaar. De exploitant stelt hiertoe – samengevat – dat beide primaire besluiten een zeer afwijkend karakter hebben en bovendien niet duidelijk uit het bestreden besluit blijkt welk deel ziet op welk primair besluit.
4.2.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder in het bestreden besluit heeft beslist op de tegen de primaire besluiten gerichte bezwaren door te verwijzen naar een advies van de bezwaarschriftencommissie. In dit advies zijn zowel de weergave van de bezwaren van de exploitant als de overwegingen van de bezwaarschriftencommissie ten aanzien van deze bezwaren nadrukkelijk gesplitst per primair besluit. De rechtbank ziet dan ook niet in dat niet duidelijk is welk deel van voornoemd advies op welk primair besluit ziet. Ook de exploitant heeft desgevraagd ter zitting geen voorbeeld kunnen geven van de onduidelijkheid waarop hij met zijn beroepsgrond doelt. De primaire besluiten zijn weliswaar van een andere aard, maar ze houden wel degelijk verband met elkaar. Zo staat in de beide primaire besluiten het voorschrift dat maximaal zes dagen per week gehuurd mag worden centraal. Gelet op het voorgaande heeft verweerder één beslissing op bezwaar mogen nemen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat niet is gebleken dat de exploitant, doordat verweerder één beslissing op bezwaar heeft genomen, in zijn belangen is geschaad.
Oordeel rechtbank: de exploitatievergunning
Bevoegdheid verweerder en de zes-dagen-regeling
5.1.
De exploitant voert aan dat aan verweerder geen bevoegdheid toekomt om de zes-dagen-regeling in een bedrijfsplan als harde voorwaarde te stellen voor het verlenen van een exploitatievergunning aan een prostitutiebedrijf. De bevoegdheid om nadere regels te stellen ten aanzien van hetgeen in het bedrijfsplan wordt opgenomen, komt, gelet op artikel 3.28, derde lid, van de APV, toe aan het college van burgemeester en wethouders. Verder heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat het gedurende een lange periode uitoefenen van het beroep van prostituee voor zeven dagen per week onaanvaardbare risico’s op uitbuiting met zich mee zou brengen.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat er geen rechtsregel aan in de weg staat dat verweerder bij het beoordelen van bedrijfsplannen, in het kader van de verlening van exploitatievergunningen aan prostitutiebedrijven, een beoordelingskader hanteert om willekeur te voorkomen. Met het vaststellen van een dergelijk beoordelingskader stelt verweerder geen nadere regels als bedoeld in artikel 3.28, derde lid, van de APV – waartoe hij overigens ook niet bevoegd is – maar blijft hij binnen de beoordelingsruimte die hem op grond van artikel 3.32, tweede lid, aanhef en onder c, van de APV toekomt. Zoals de meervoudige kamer van deze rechtbank eerder heeft geoordeeld
kan het beoordelingskader echter niet zo ver gaan dat de enkele constatering dat in het bedrijfsplan van een (potentieel) prostitutiebedrijf de zes-dagen-regeling niet in acht is genomen, tot de conclusie leidt dat het bedrijfsplan onvoldoende garanties geeft voor de bescherming van de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees.
Verweerder heeft namelijk niet voldoende onderbouwd dat de grens van maximaal zes dagen per week huren in alle gevallen de maximale bovengrens is om het met de zes-dagen-regeling beoogde doel – het voorkomen van mensenhandel en uitbuiting – te bereiken. Dat betekent dat verweerder, anders dan verweerder in die zaak heeft gedaan, per bedrijfsplan dient te motiveren of de door een exploitant voorgestelde arbeids- en verhuurvoorwaarde met betrekking tot de maximale verhuurperiode volgens hem voldoende garanties geven voor de bescherming van de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees. Daarbij mag verweerder in zijn beoordelingskader als uitgangspunt nemen dat het maken van lange werkwerken een indicatie kan zijn van mensenhandel en/of uitbuiting en dat de voorwaarde dat de prostituee maximaal zes dagen mag huren in ieder geval voldoende garanties geeft voor de bescherming van de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees.
Bedrijfsplan A
6.1.
De exploitant voert aan dat hij de definitieve exploitatievergunning op basis van bedrijfsplan A wenst te krijgen, omdat in dat bedrijfsplan de mogelijkheid voor een prostituee is opgenomen om zeven dagen per week te kunnen huren. Het opnemen van deze mogelijkheid maakt volgens de exploitant niet dat er sprake is van uitbuiting. De exploitant stelt daartoe – samengevat – dat het gebruik maken van deze mogelijkheid op vrijwillige basis plaatsvindt en pas nadat aan een aantal voorwaarden is voldaan. De betreffende prostituee moet namelijk minimaal drie maanden een kamer bij de exploitant hebben gehuurd en de exploitant moet vaststellen dat de betreffende prostituee in staat is om zeven dagen in een week te werken. Verder kunnen de prostituees een langere periode afwezig zijn, nu zij vrij zijn om een kamer te huren en vrij zijn om van een gehuurde kamer gebruik te maken. Van gedwongen prostitutie is geen sprake. De exploitant houdt een administratie bij waaruit blijkt of een prostituee op een bewuste dag daadwerkelijk heeft gewerkt. Voorts is de regeling in bedrijfsplan A primair bedoeld om de prostituees de mogelijkheid te bieden om met behoud van een vaste kamer op een ander tijdstip voor een langere tijd vrij te nemen.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het geval van de exploitant op een deugdelijke wijze gemotiveerd waarom bedrijfsplan A onvoldoende garanties geeft voor de bescherming van de bij de exploitant werkzame prostituees. De rechtbank acht voor dit oordeel van belang dat in bedrijfsplan A voor een prostituee de mogelijkheid is opgenomen om per week waarin een kamer voor zeven dagen wordt gehuurd één extra huurvrije dag met behoud van een vaste kamer op te sparen, waarbij de periode waarin deze extra huurvrije dagen worden opgespaard (lees: het aantal weken) niet in duur is beperkt.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het niet ondenkbeeldig is dat de voornoemde mogelijkheid door een prostituee als stimulans of zelfs als verplichting kan worden ervaren om toch zeven dagen per week een kamer te huren. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking het ter zitting door de exploitant beschreven belang dat een prostituee heeft bij het behoud van een vaste kamer. Tenslotte vindt de rechtbank steun voor dit oordeel in de verklaringen van diverse prostituees in de op ambtsbelofte opgemaakt rapporten van bevindingen van 11 augustus 2014
en van 23 oktober 2014
. Deze rapporten hebben betrekking op kamers die de exploitant verhuurt, zo is door de hem ter zitting erkend. De prostituees verklaren dat ze de regels niet eerlijk vinden en zich gedwongen voelen om zeven dagen in de week te werken. Dat de exploitant bepaalde waarborgen heeft ingebouwd, zoals de voorwaarde dat een prostituee volgens bedrijfsplan A niet wordt verplicht om een kamer zeven dagen per week te huren en pas voor een eerste maal een verzoek tot het huren van zeven dagen per week kan doen, indien er al langer dan drie maanden regelmatig een kamer bij de exploitant is gehuurd, doet aan dit oordeel niet af. Gelet hierop heeft verweerder de verlening van een exploitatievergunning op basis van bedrijfsplan A in redelijkheid kunnen weigeren op grond van artikel 3.32, tweede lid, aanhef en onder c, van de APV, wegens onvoldoende garanties voor de bescherming van de bij de exploitant werkzame prostituees.
Inperking contractsvrijheid
7. De hierboven omschreven beoordelingswijze van verweerder conform artikel 3.32, tweede lid, aanhef en onder c, van de APV leidt, anders dan de exploitant stelt, niet tot een ongeoorloofde inperking van de contractsvrijheid van de exploitant. De exploitant en (potentiele) prostituees die bij hem een kamer (willen) huren, behouden immers de vrijheid om de aard van hun onderlinge rechtsverhouding in te vullen.
Het recht op vrije arbeidskeuze en de vrijheid van vestiging
8. De beroepsgrond dat door de zes-dagen-regeling het recht op vrije arbeidskeuze van potentiële prostituees in strijd met artikel 19, derde lid, van de Grondwet wordt ingeperkt, kan, wat daar ook van zij, naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. De rechtbank overweegt daartoe dat een beroep op voornoemd artikel uit de Grondwet gelet op het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde relativiteitsvereiste niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het in artikel 19, derde lid, van de Grondwet neergelegde recht op vrije keuze van arbeid strekt in dit geval kennelijk niet tot bescherming van de exploitant, als zijnde raamprostitutiebedrijf. Het is immers niet in geschil dat het recht op vrije arbeidskeuze van de exploitant door de zes-dagen-regeling niet in het geding is. Om dezelfde reden kan ook het beroep van de exploitant op artikel 6, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, artikel 1 van het Europees Sociaal Handvest en artikel 15, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, daargelaten of deze artikelen rechtstreekse werking hebben, niet slagen. Ook het ter zitting gedane beroep van de exploitant op artikel 16, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn
, waarmee de exploitant expliciet doelt op de mogelijkheid voor potentiële prostituees zich (tijdelijk) in Nederland te vestigen, kan gelet op het relativiteitsvereiste niet slagen. Dat de exploitant, zoals hij op de zitting heeft toegelicht, een zorgplicht voor de prostituees heeft die bij hem een kamer huren, maakt niet dat hij voor wat betreft de te beschermen belangen te vereenzelvigen is met deze prostituees.
Oordeel rechtbank: de last onder dwangsom
Procesbelang
9. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de exploitant procesbelang heeft bij de beoordeling van zijn beroep voor zover dit gericht is tegen de bij het primaire besluit II opgelegde last onder dwangsom. Verweerder hanteert (zoals ter zitting toegelicht) de Handhavingsstrategie locatiegebonden prostitutiebedrijven en seksinrichtingen Amsterdam 2014 (hierna: de handhavingsstrategie). Daarin is het volgende opgenomen:
“Er is in de handhavingsstrategie een eenduidige verjaringstermijn gehanteerd van 1 jaar. Dit houdt in dat indien een jaar (dus geen kalenderjaar) is verstreken na de laatste geconstateerde overtreding, zonder dat sprake is van een opvolgende overtreding, de exploitant met een schone lei begint.”
Ondanks dat er inmiddels meer dan één jaar is verstreken na oplegging van de last onder dwangsom heeft de exploitant nog procesbelang bij de beoordeling van zijn beroep. De rechtbank overweegt daartoe dat dit procesbelang gelegen is in het feit dat er in het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom geen einddatum is opgenomen, dat dit besluit (zoals partijen ter zitting hebben toegelicht) bovendien niet ambtshalve of op verzoek van de exploitant is ingetrokken en dat de exploitant dus bij overtreding van de last, ook nu nog conform artikel 5:33 van de Awb een dwangsom van rechtswege verbeurt.
Was er sprake van een overtreding van het aan de tijdelijke exploitatievergunning verbonden voorschrift C.18.?
10.1.
De exploitant voert – samengevat – aan dat de zes-dagen-regeling zoals deze als voorschrift C.18. was opgenomen in de tijdelijke exploitatievergunning
niet duidelijk handhaafbaar was, omdat pas in juni 2015 bekend werd wat er volgens verweerder onder het begrip ‘incidenteel’ moest worden verstaan. Volgens de exploitant was dat eerder niet duidelijk en ging hij er van uit dat het bij een redelijke uitleg van voorschrift C.18. toelaatbaar was dat een klein percentage van het totale aantal prostituees die bij hem een kamer huurden meer dan zes dagdelen per week een kamer bij hem mochten huren gedurende een korte periode. Volgens de exploitant heeft hij de zes-dagen-regeling niet overtreden. Er was sprake van een incidenteel geval, waarbij de constatering dat er een prostituee in een kamer van de exploitant 47 dagen achtereen heeft gewerkt moet worden genuanceerd. De betreffende prostituee heeft in die periode niet meer dan het door verweerder gestelde maximum aantal uren per week gewerkt en het ging slechts om een korte periode van zes weken.
10.2.
De rechtbank stelt vast dat de exploitant niet betwist dat een prostituee gedurende de gehele periode van 17 maart 2015 tot en met 2 mei 2015, oftewel 47 dagen achtereen, een kamer bij hem heeft gehuurd. Gelet hierop heeft de exploitant naar het oordeel van de rechtbank in deze periode het aan de tijdelijke exploitatievergunning verbonden voorschrift C.18. overtreden. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat bij het huren van een kamer bij de exploitant voor 47 aaneengesloten dagen, geen sprake is van een incidentele uitzondering. Het had de exploitant duidelijk moeten zijn dat de wijze waarop hij het begrip ‘incidenteel’ destijds opvatte – als zijnde een percentage van het aantal bij hem werkzame prostituees – volgens verweerder niet verenigbaar was met voorschrift C.18. De rechtbank overweegt hiertoe dat in het ‘Verslag bespreking bedrijfsplan [de man] .’ van het op 17 november 2014 gevoerde overleg tussen de exploitant en een aantal medewerkers van verweerder, ondubbelzinnig is opgenomen dat het weken achtereen verhuren van een kamer aan een prostituee in de visie van verweerder niet als incidenteel wordt aangemerkt. In dit verslag is het volgende opgenomen:
“ [de persoon 2] geeft aan dat de gemeente het beleid van ‘dagen sparen’ voor een langere vakantie dan twee weken niet redelijk vindt (voor kamerverhuur met behoud van vaste kamer). Op deze wijze is de verhuur van een 7de dag in de week niet meer incidenteel, maar gebeurt het op structurele basis en moeten de prostituees vaak weken achtereen huren om een extra week op vakantie te kunnen.”
Dat de exploitant later met verweerder wederom het gesprek aangaat over de invulling van het begrip ‘incidenteel’, waarbij hij in zijn e-mailbericht van 4 maart 2015 een percentage aanhaalt van bij hem werkzame prostituees die zeven dagen per week een kamer wensen te huren (maximaal 20 van de 140 bij de exploitant werkzame prostituees), doet aan het bovenstaande niet af.
Invulling van de last onder dwangsom
11.1.
De exploitant voert aan dat in de opgelegde last onder dwangsom ten onrechte wordt verwezen naar bedrijfsplan B. Dit bedrijfsplan maakt onderdeel uit van de definitieve vergunning. Een last onder dwangsom moet gebaseerd zijn op regels of voorschriften die golden ten tijde van de vermeende overtreding. Bovendien staat volgens de exploitant vast dat hij de in bedrijfsplan B opgenomen regels nimmer heeft overtreden.
11.2.
De rechtbank komt tot het volgende oordeel. Verweerder heeft naar aanleiding van de overtreding van het aan de tijdelijke exploitatievergunning verbonden voorschrift C.18. een reguliere last onder dwangsom mogen opleggen. Dat de tijdelijke exploitatievergunning ten tijde van de oplegging niet meer gold, maakt het voorgaande niet anders. Verweerder heeft in de last verwezen naar bedrijfsplan B dat onderdeel uitmaakt van de definitieve exploitatievergunning. Van belang is dat er enkel sprake is van omzetting van een tijdelijke naar een definitieve exploitatievergunning, zonder dat de daaraan ten grondslag liggende regelgeving is gewijzigd. Bovendien acht de rechtbank voor dit oordeel van belang dat de zes-dagen-regeling voor de exploitant zowel gold gedurende de looptijd van de tijdelijke exploitatievergunning, door het daaraan verbonden voorschrift C.18., als gedurende de looptijd van de definitieve exploitatievergunning, doordat bedrijfsplan B onderdeel uitmaakt van die definitieve exploitatievergunning. Voorschrift C.18. verschilt in zoverre slechts van bedrijfsplan B dat het begrip ‘incidenteel’ in bedrijfsplan B door de exploitant zelf nader is geconcretiseerd. Het was, zoals is overwogen in rechtsoverweging 10.2., echter altijd duidelijk dat het weken achtereen verhuren van een kamer aan een prostituee niet als incidenteel kan worden aangemerkt. Het doel en de gelding van de zes-dagen-regeling is door de omzetting dus op zichzelf niet gewijzigd.
11.3.
Gelet op het bovenstaande was verweerder bevoegd om de exploitant een last onder dwangsom op te leggen, wegens het overtreden van het aan de tijdelijke exploitatievergunning verbonden voorschrift C.18.
Beginselplicht tot handhaving: belangenafweging
12.1.
De exploitant voert – samengevat – aan dat verweerder bij de oplegging van de last onder dwangsom ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de persoonlijke en bijzondere omstandigheden van het geval. Zo huurt de prostituee, ten aanzien waarvan de vermeende overtreding van de zes-dagen-regeling is geconstateerd, al 20 jaar een kamer bij de exploitant, heeft de exploitant deze prostituee na een operatie intensief begeleid en heeft de prostituee in de periode van 17 maart 2015 tot en met 2 mei 2015 wekelijks minder uren gewerkt dan is toegestaan. De exploitant heeft een verklaring van de prostituee overgelegd die zij bij de notaris heeft afgelegd en waaruit volgt dat de prostituee zelf heeft gekozen om zeven dagen per week te werken en dat niemand haar daartoe heeft gedwongen. Verder blijkt niet dat verweerder bij zijn afweging om tot handhaving over te gaan, heeft betrokken dat op geen enkele wijze is vastgesteld dat er sprake is van het structureel overtreden van de zes-dagen-regeling door de exploitant, maar dat het slechts om één enkele overtreding gaat.
12.2.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
12.3.
In de door de exploitant aangevoerde omstandigheden heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om in het concrete geval van de exploitant af te zien van het opleggen van de last onder dwangsom. De onder 12.1. genoemde belangen van de exploitant wegen niet op tegen het belang van verweerder dat gediend is met het handhaven van de zes-dagen-regeling. De rechtbank volgt verweerder in zijn stelling dat wanneer iemand 47 dagen achter elkaar werkt, ongeacht de persoonlijke omstandigheden en het aantal gewerkte uren, het risico op uitbuiting onaanvaardbaar hoog is. Gelet hierop kan niet gesteld worden dat het handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot het belang om mensenhandel en uitbuiting te voorkomen.
Recht op vrije arbeidskeuze
13. Voor zover de exploitant ook op ten aanzien van de aan hem opgelegde last onder dwangsom een beroep doet op artikel 19, derde lid, van de Grondwet verwijst de rechtbank naar hetgeen in rechtsoverweging 8. is overwogen.
Beslissing rechtbank
14. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling en vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Singeling, voorzitter, en mr. L.Z. Achouak el Idrissi en mr. P. Farahani, leden, in aanwezigheid van mr. S.A. Lemmens, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2017.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Algemene Plaatselijke Verordening 2008
Artikel 3.28 (bedrijfsplan)
1. Bij het indienen van een aanvraag om een vergunning voor een prostitutiebedrijf wordt naast het aanvraagformulier een bedrijfsplan overgelegd, waarin het bedrijfsbeleid wordt beschreven ten aanzien van de hygiëne, de gezondheid, het zelfbeschikkingsrecht, de zelfredzaamheid, de veiligheid en de arbeidsomstandigheden van de in het bedrijf werkzame prostituees, alsmede de veiligheid en de gezondheid van klanten.
2. Uit het bedrijfsplan blijkt in ieder geval:
(…)
i. onder welke arbeids- en verhuurvoorwaarden de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees werken, waaronder in ieder geval de minimale en maximale verhuurperiode en de verhuurprijzen.
3. Het college kan nadere regels stellen ten aanzien van hetgeen in het bedrijfsplan wordt opgenomen.
(…)
Artikel 3.32 (bijzondere weigeringsgronden)
(…)
2. De burgemeester kan een vergunning weigeren als:
(…)
c. naar zijn oordeel het bedrijfsplan als bedoeld in artikel 3.28 onvoldoende garanties geeft voor de bescherming van de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees of niet voldoet aan de bij of krachtens artikel 3.28 gestelde regels;
(…)
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:33
Een verbeurde dwangsom wordt betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd.
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Dienstenrichtlijn
Artikel 16
1. De lidstaten eerbiedigen het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn.
De lidstaat waar de dienst wordt verricht, zorgt voor vrije toegang tot en vrije uitoefening van een dienstenactiviteit op zijn grondgebied.
De lidstaten maken de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de naleving van eisen die niet aan de volgende beginselen voldoen:
a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor rechtspersonen, naar de lidstaat waar zij gevestigd zijn;
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of bescherming van het milieu;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en gaan niet verder dan wat nodig is om dat doel te bereiken.
(…)
Europees Sociaal Handvest
Artikel 1
Een ieder dient in staat te worden gesteld in zijn onderhoud te voorzien door werkzaamheden die hij vrijelijk heeft gekozen.
Grondwet
Artikel 19
(…)
3. Het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 15
1. Eenieder heeft het recht te werken en een vrijelijk gekozen of aanvaard beroep uit te oefenen.
(…)
Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten
Artikel 6
1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht op arbeid, hetgeen insluit het recht van een ieder op de mogelijkheid in zijn onderhoud te voorzien door middel van vrijelijk gekozen of aanvaarde werkzaamheden; zij nemen passende maatregelen om dit recht veilig te stellen.
(…)
ECLI:NL:RBAMS:2017:5527.
In de zin van artikel 3.32, tweede lid, aanhef en onder c, van de APV.
Uit het bedrijfsplan volgt immers dat wanneer een prostituee minimaal één jaar, zes dagen per week een kamer heeft gehuurd, zij recht heeft op twee huurvrije weken met behoud van een vaste kamer. Wanneer zij na dit jaar waarin zij zes dagen per week een kamer heeft gehuurd, gebruik wenst te maken van een langere huurvrije periode of meer dan veertien huurvrije dagen, verliest zij haar aanspraak op een vaste kamer tenzij zij extra huurvrije dagen heeft opgebouwd. Deze extra huurvrije dagen kan zij vervolgens weer opbouwen door in plaats van zes dagen per week, gedurende zeven dagen per week, een kamer te huren bij de exploitant.
In dit rapport staat onder meer:
“Bij deze controle verklaarden de prostituees dat ze bij [de exploitant] iedere dag hun kamer moeten doorbetalen, ook als ze bijvoorbeeld 3 weken met vakantie gaan of gewoon een dagje vrij willen omdat ze zich niet zo lekker voelen. Een van de prostituees verklaarde dat ze zich gevangen voelt door deze constructie en daardoor ook bij ziekte zich gedwongen voelt te werken.”
In dit rapport staat onder meer:
“De daar aanwezig prostituee verklaarde mij uit haarzelf het volgende: Ik vind de regels die hier gelden voor het huren van een kamer niet eerlijk. Ik mag maar twee weken per jaar gratis vrij nemen. Verder krijg ik 1 dag per week gratis vrij. Mocht ik dus meer dan twee weken vrij willen achter elkaar dan moet ik mijn vrije dagen opsparen en dus een aantal weken 7 dagen per week achter elkaar doorwerken. Mocht ik wel vrij nemen en de verhuurder verhuurt mijn kamer aan een andere prostituee dan moet ik alsnog 10 euro administratiekosten betalen. (…) Hetzelfde geld[t] als ik ziek ben. Ik moet dan gewoon de huur van mijn kamer betalen en voel me zo gedwongen om te komen werken op het moment dat ik ziek ben.”
Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006, betreffende diensten op de interne markt.
Dit voorschrift luidt:
“De in het bedrijf werkzame prostituees bepalen redelijkerwijs zelf het aantal dagen dat zij de werkruimte per week huren. De richtlijn is maximaal 6 dagen huren per week, incidenteel zijn uitzonderingen daarop mogelijk. Het is verboden de prostituee te verplichten de werkruimte voor 7 dagen per week te huren;”
.
Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006, betreffende diensten op de interne markt.