ECLI:NL:RVS:2018:3816
Raad van State — Uitspraak 


201704164/1/A1.
Datum uitspraak: 21 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], wonend te Santpoort-Zuid, gemeente Velsen,
2.    [appellante sub 2 a], [appellant sub 2 b], [appellante sub 2 c], [appellant sub 2 d] en [appellante sub 2 e] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), gevestigd dan wel wonend in Santpoort-Zuid,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 26 april 2017 in zaak nr. 16/3727 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Velsen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2016 heeft het college, naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van [appellant sub 1], [appellant sub 2 b] onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 gelast om binnen 12 maanden na dagtekening van dit besluit de in dit besluit genoemde 13 bouwwerken op [het perceel] te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij uitspraak van 26 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2]  daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 28 juni 2016 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep en [appellant sub 2] voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. R. Vos, advocaat [NAAM], en [appellant sub 2 b], en [appellant sub 2 d], bijgestaan door mr. A.P. van Delden, advocaat [NAAM]n Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.A.J. de Jong, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Op het perceel staat een agrarisch bedrijf dat wordt geëxploiteerd door [appellante sub 2 a]. De vennoten zijn [appellant sub 2 b], [appellante sub 2 c], [appellant sub 2 d] en [appellante sub 2 e].
In het agrarische bedrijf worden koeien en schapen gehouden. Tevens heeft het bedrijf een pensionstal voor paarden. De hoofdinkomsten bestaan uit vleesvee. De inkomsten uit het paardenpension zijn daaraan ondergeschikt.
2.    [appellant sub 1] is (mede)eigenaar van een perceel dat op ongeveer 5 km ligt van het perceel. [appellant sub 1] heeft uit het oogpunt van het tegengaan van concurrentie een handhavingsverzoek ingediend. Zijn verzoek is erop gericht dat de exploitatie van de pensionstal op het perceel wordt beëindigd. [appellant sub 1] stelt schade te ondervinden van de illegale pensionstal van [appellant sub 2].
3.    Het college heeft zich in het besluit van 28 juni 2016 op het standpunt gesteld dat de in dat besluit genoemde 13 bouwwerken op het perceel zijn gebouwd of in stand worden gelaten zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning. Volgens het college heeft [appellant sub 2] daarmee gehandeld in strijd met de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
4.    Niet in geschil is dat [appellant sub 2] het perceel en de zich daarop bevindende opstallen in 1990 in eigendom heeft verkregen.
De rechtbank heeft geoordeeld dat onduidelijk is of [appellant sub 2] de dubbele garagebox en de zadelboxen zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning heeft gebouwd en aldus artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft overtreden.
Voor zover de bouwwerken voor de eigendomsverkrijging zijn gebouwd, ligt volgens de rechtbank de vraag voor of [appellant sub 2] het verbod om een (deel van een) bouwwerk zonder omgevingsvergunning in stand te laten als bedoeld in artikel 2.3a van de Wabo, heeft overtreden. Dat zou volgens de rechtbank zo kunnen zijn indien [appellant sub 2] ten tijde van de verkrijging concrete aanwijzingen had dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning was gebouwd. Hierop is het college niet ingegaan in het bestreden besluit, aldus de rechtbank.
5.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellant sub 2] in beroep niet heeft weersproken dat hij als overtreder van artikel 2.3a van de Wabo kan worden aangemerkt.
Voor zover de Afdeling van oordeel is dat [appellant sub 2] dat wel heeft weersproken, betoogt [appellant sub 1] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het niet aan het college, maar aan [appellant sub 2] is om zijn beroep op hetgeen is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7766 aannemelijk te maken.
Volgens [appellant sub 1] moet [appellant sub 2] toen hij het eigendom van het perceel verwierf aanwijzingen hebben gehad dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning was gebouwd omdat hij handelde in het kader van zijn bedrijf en hij het perceel heeft gekocht van zijn vader, [vader appellant sub 2 b].
Volgens [appellant sub 1] klemt dit te meer nu volgens het bestreden besluit destijds voor de dubbele garagebox en de zadelboxen een tijdelijke bouwvergunning is verleend.
Verder betoogt [appellant sub 1] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college op dit aspect niet is ingegaan, nu in het bestreden besluit expliciet is overwogen dat [appellant sub 2] en zijn rechtsvoorganger wisten of konden weten dat geen vergunning voor die bouwwerken kon worden verleend.
5.1.      Uit de uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7766 volgt dat in gevallen waarin de huidige eigenaar niet zelf bouwwerken zonder of in afwijking van een bouwvergunning heeft gebouwd, maar het gebouwde voor 1 april 2007 heeft verworven en aldus in stand laat, de rechtszekerheid zich er in beginsel tegen verzet dat het college van burgemeester en wethouders handhavend optreedt wegens overtreding van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet (thans artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo). Dat zou, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet (Kamerstukken II 2003/04, 29 392, nr 3, blz. 34-35), anders zijn geweest indien de huidige eigenaar ten tijde van de verkrijging concrete aanwijzingen had dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning was gebouwd.
5.2.    In zijn brief van 2 maart 2017 heeft [appellant sub 2] in beroep bij de rechtbank aangevoerd dat hij niet als overtreder van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft daarom dit betoog in de aangevallen uitspraak terecht beoordeeld.
Verder is de rechtbank er in de aangevallen uitspraak met juistheid van uitgegaan dat het op de weg van het college ligt om aannemelijk te maken dat [appellant sub 2] overtreder is van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo en de daartoe vereiste feiten te stellen. Het is vervolgens aan [appellant sub 2] om die feiten, indien daartoe aanleiding bestond, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de rechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college in het besluit van 28 juni 2016 onvoldoende heeft gemotiveerd of de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat op grond van 2.3a, eerste lid, van de Wabo handhavend wordt opgetreden tegen de dubbele garagebox en de zadelboxen.
De enkele overweging in het betreden besluit dat [appellant sub 2] wist of kon weten dat geen vergunning voor de bouwwerken kon worden verleend, betekent niet dat hij ten tijde van de rechtsverkrijging van het perceel in 1990 concrete aanwijzingen had dat de dubbele garagebox en de zadelboxen zonder of in afwijking van een bouwvergunning waren gebouwd.
De omstandigheid dat in het bestreden besluit is vermeld dat voor de dubbele garagebox en de zadelboxen een tijdelijke bouwvergunning was verleend, leidt niet tot een ander oordeel, omdat het college niet heeft toegelicht wanneer die vergunning was verleend en aan wie. Zo blijft onduidelijk of [appellant sub 2] wist of kon weten dat geen vergunning voor die bouwwerken was verleend ten tijde van de verkrijging van het perceel.
Verder leiden de omstandigheden dat [appellant sub 2] handelde in het kader van zijn bedrijf en het perceel had verkregen van zijn vader ook niet tot een ander oordeel, omdat die omstandigheden niet noodzakelijkerwijs betekenen dat [appellant sub 2] wist of kon weten dat geen vergunning voor die bouwwerken was verleend toen hij het perceel verkreeg.
Het betoog faalt.
6.    [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in deze concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.1.    Alvorens de Afdeling toekomt aan de beoordeling van deze hoger beroepsgrond, zal zij eerst beoordelen of het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen de bouwwerken - op de bij het besluit gevoegde tekening weergegeven met objectnummers 1 tot en met 11 -. [appellant sub 2] heeft immers naar voren gebracht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is om tegen deze bouwwerken handhavend op te treden. Volgens [appellant sub 2] stonden deze bouwwerken al op het perceel toen hij het in 1990 kocht. Verder stelt [appellant sub 2] dat hij geen concrete aanwijzingen had dat die bouwwerken zonder of in afwijking van een bouwvergunning waren gebouwd, zodat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat tegen hem op grond van artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo handhavend wordt opgetreden.
6.2.    Niet in geschil is dat [appellant sub 2] het perceel in eigendom verwierf in 1990. Volgens het bestreden besluit is de houten fietsenberging aan de wegzijde (1) gebouwd tussen 2002 en 2005 en zijn de hoge overkapping en het afdak tegenover de oude stal (2) gebouwd tussen 2003 en 2007. De overkapping gesitueerd naast de linker stenen paardenstal (3) is gebouwd tussen 1999 en 2003 en de berging rechts naast de paardenstal (4) is gebouwd voor 1999. De mestbak (5) is gebouwd tussen 1999 en 2003 en de paardenstal vlak achter de mestbak (6) is gebouwd tussen 1999 en 2003. De paardenstal naast die paardenstal (7) is gebouwd tussen 1999 en 2003 en de paardenbak met verlichting (8) is gebouwd tussen 1999 en 2003. De paddocks (9) zijn gebouwd tussen 2007 en 2009, de gierput (10) is gebouwd tussen 2010 en 2011 en de berging aan de overkant van de spoorlijn (11) is gebouwd tussen 2002 en 2007, aldus het bestreden besluit. In het bestreden besluit zijn deze jaartallen niet onderbouwd. Ook naar aanleiding van het betoog van [appellant sub 2] in (hoger) beroep dat de genoemde jaartallen niet worden gestaafd en niet correct zijn, heeft het college geen nadere onderbouwing van deze jaartallen gegeven. Aldus heeft het college onvoldoende onderbouwd dat [appellant sub 2] de bouwwerken 1 tot en met 11 zelf zonder daartoe vereiste omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft gebouwd of heeft laten bouwen.
Daarbij is van belang dat in het bestreden besluit van 28 juni 2016 is vermeld dat in een waarschuwingsbrief van 3 november 2015 een overzicht is geschetst van de overtredingen met bouwregelgeving vanaf 1965. In deze waarschuwingsbrief is weliswaar vermeld dat de 13 bouwwerken - waaronder de bouwwerken 1 tot en met 11 - sinds 1965 tot enkele jaren voor het nemen van het bestreden besluit zijn gebouwd, maar wordt hiervoor ook geen onderbouwing gegeven en is ook niet per bouwwerk vermeld of dit voor of na 1990 is gebouwd.
Verder is van belang dat in een handhavingsrapport van 22 juni 2015, waarin de conclusies zijn neergelegd van een door gemeentelijke toezichthouders ter plaatse gehouden inspectie, een overzicht staat van de zich op het perceel bevindende bouwwerken, waarbij in het algemeen wordt vermeld dat een aantal objecten al ruim 150 jaar staat op het perceel.
Voor zover zich de situatie voordoet dat [appellant sub 2] de bouwwerken 1 tot en met 11 niet heeft gebouwd, maar zonder omgevingsvergunning in stand heeft gelaten, zoals [appellant sub 2] zelf stelt, heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de rechtszekerheid zich er niet tegen verzet dat op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo handhavend wordt opgetreden tegen deze bouwwerken. Daarbij is van belang dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant sub 2] ten tijde van de eigendomsverkrijging van het perceel in 1990 concrete aanwijzingen had dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning was gebouwd.
7.    De conclusie is dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat [appellant sub 2] heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a. Daarnaast heeft het college, indien [appellant sub 2] de bouwwerken die op de bij het besluit gevoegde tekening zijn weergegeven met objectnummers 1 tot en met 11, de dubbele garagebox en de zadelboxen niet heeft gebouwd, maar zonder omgevingsvergunning in stand heeft gelaten, onvoldoende onderzocht of de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo daartegen handhavend wordt opgetreden.
8.    Nu het college onvoldoende heeft onderbouwd dat het bevoegd is om op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, of op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo handhavend op te treden, wordt aan de beoordeling van de overige hoger beroepsgronden van [appellant sub 1] niet toegekomen. Aangezien het hoger beroep van [appellant sub 1], bezien in samenhang met het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2], heeft geleid tot de beoordeling van de vraag of het college voldoende heeft gemotiveerd dat het bevoegd is om handhavend op te treden en de conclusie is dat deze motivering niet volstaat, is het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond.
Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
9.    [appellant sub 2] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Volgens [appellant sub 2] wordt aan deze voorwaarde voldaan als de Afdeling tot het oordeel zou komen dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is verklaard. Nu de Afdeling tot het oordeel komt dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is, zal zij eveneens de door [appellant sub 2] aangevoerde gronden beoordelen.
10.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellant sub 1] geen rechtstreeks belang heeft bij het bestreden besluit van 28 juni 2016. Hij voert daartoe aan dat op het perceel [locatie] van [appellant sub 1] sinds 15 juli 2016 [ponyclub] is gevestigd. Volgens [appellant sub 2] heeft [appellant sub 1] geen zeggenschap over of bemoeienis met de exploitatie van deze ponyclub.
Verder voert [appellant sub 2] aan dat de bouwwerken op het perceel met objectnummers 2,3,4,6 en 16 geen relatie hebben met de - aan de agrarische bedrijfsvoering ondergeschikte - pensionactiviteiten.
Voor de overige bouwwerken - met objectnummers 9, 10, 11, 13, 14 en 15 - geldt volgens [appellant sub 2] bovendien dat deze worden gebruikt voor agrarische bedrijfsactiviteiten.
10.1.    Het perceel ligt op ongeveer 5 km van het perceel [locatie] waarvan [appellant sub 1] mede-eigenaar is. Op het perceel kunnen tegen betaling pensionpaarden worden gestald. Niet in geschil is dat eigenaren hun paarden kriskras binnen de gemeente in een pension stallen en dat hun keuze voor een pension meestal niet wordt beïnvloed door de afstand tussen hun woning en het pension.
Op het perceel [locatie] zijn onder andere paardenstallen, een binnen- en een buitenbak die beide verlicht zijn en een kantine aanwezig. Niet in geschil is dat de op het perceel [locatie] gelegen gronden zijn bestemd voor een manege met binnenrijhal en een bedrijfswoning. Gelet hierop en op de op het perceel aanwezige bouwwerken is niet te verwachten dat het perceel [locatie] voor ander gebruik geschikt is dan een manege met pensionpaarden. Hoewel het perceel [locatie] vanwege het sluiten van [pensionstal] ten tijde van het bestreden besluit van 28 juni 2016 niet als manege in gebruik was, was het niet uitgesloten dat een nieuwe exploitant in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment het perceel [locatie] in gebruik zou nemen.
Het is dan ook niet uitgesloten dat het niet handhavend optreden tegen het paardenpension van [appellant sub 2] nadelige gevolgen kan hebben voor de exploitatiemogelijkheden en daarmee ook de verhuurbaarheid van het perceel [locatie]. Het belang van [appellant sub 1], als (mede)eigenaar van het perceel, is daarom rechtstreeks betrokken bij het besluit 28 juni 2016. Gezien het vorenstaande is niet van belang of [appellant sub 1] zeggenschap heeft over of bemoeienis heeft met de exploitatie van [ponyclub], die sinds 15 juli 2016 is gevestigd op het perceel [locatie].
Verder kan de stelling van [appellant sub 2] dat de bouwwerken op het perceel met objectnummers 2, 3, 4, 6 en 16 geen relatie hebben met de - aan de agrarische bedrijfsvoering ondergeschikte - pensionactiviteiten en dat voor de bouwwerken met objectnummers 9, 10, 11, 13, 14 en 15 bovendien geldt dat deze worden gebruikt voor agrarische bedrijfsactiviteiten, niet leiden tot het ermee door hem beoogde doel. Daarbij is van belang dat deze stelling niet nader is onderbouwd en niet in geschil is dat het perceel en een aantal zich daarop bevindende bouwwerken worden gebruikt ten behoeve van het stallen van pensionpaarden.
Het betoog faalt.
11.    [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het ontwerpbesluit als onderwerp heeft: "Opleggen last onder dwangsom inzake illegale bouwwerken [locatie 2] te Santpoort-Zuid", terwijl het bestreden besluit als onderwerp heeft: "Last onder dwangsom inzake illegale bouwwerken [locatie 1] te Santpoort-Zuid".
11.1.    Dit betoog slaagt niet. Niet gebleken is dat [appellant sub 2] door deze kennelijke verschrijving in verwarring is gebracht over de bouwwerken waarop het ontwerpbesluit betrekking heeft. Daarbij is van belang dat het perceel [locatie 2] niet bestaat omdat het college voor dat adres geen huisnummerbesluit heeft genomen en het college [appellant sub 2] bij brief van 3 november 2015, en derhalve voor het versturen van die kennisgeving, reeds in kennis had gesteld van het voornemen handhavend op te treden tegen de 13 bouwwerken op het perceel [locatie 1].
12.    [appellant sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college er ten onrechte vanuit is gegaan dat de bouwwerken  - op de bij het besluit gevoegde tekening weergegeven met objectnummers 1 tot en met 11 - door hemzelf zijn gebouwd. Volgens [appellant sub 2] stonden deze bouwwerken al op het perceel toen hij het in 1990 kocht. Verder voert [appellant sub 2] aan dat hij geen concrete aanwijzingen had dat die bouwwerken zonder of in afwijking van een bouwvergunning waren gebouwd, zodat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat tegen hem op grond van artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo handhavend wordt opgetreden.
12.1.    Gelet op hetgeen in 6.2 is overwogen, slaagt dit betoog.
Nu het college onvoldoende heeft onderbouwd dat het bevoegd is om handhavend op te treden, wordt aan de beoordeling van de overige hoger beroepsgronden van [appellant sub 2] niet toegekomen. Het voorwaardelijk incidentele hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond.
13.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] en het incidenteel voorwaardelijk hoger beroep van [appellant sub 2] zijn gegrond. Nu echter het dictum van de aangevallen uitspraak juist is, dient deze, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. Dit betekent dat het college opnieuw een besluit moet nemen op het verzoek om handhaving van [appellant sub 1] waarin wordt rekening gehouden met deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
14.    Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
II.    verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2 a], [appellant sub 2 b], [appellante sub 2 c], [appellant sub 2 d] en [appellante sub 2 e] gegrond;
III.    bevestigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 26 april 2017 in zaak nr. 16/3727, met verbetering van de gronden waarop deze rust;
IV.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Velsen te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Velsen tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Velsen tot vergoeding van bij [appellante sub 2 a], [appellant sub 2 b], [appellante sub 2 c], [appellant sub 2 d] en [appellante sub 2 e] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.074,49 (zegge: duizendvierenzeventig euro en negenenveertig cent), waarvan € 1002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Velsen aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek, en mr. G.M.H. Hoogvliet leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Bolleboom
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2018
543.