ECLI:NL:RVS:2018:3085
Raad van State — Uitspraak 


201804910/1/R3 en 201804910/2/R3.
Datum uitspraak: 21 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het beroep, in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Molenaarsgraaf, gemeente Molenwaard (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]),
en
de raad van de gemeente Molenwaard,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 april 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1], Molenaarsgraaf" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
[appellant] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[partij], heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 augustus 2018 waar zijn verschenen:
- [appellant A] en [appellante B];
- de raad, vertegenwoordigd door mr. W.B. Rietveld en mr. L. Baars;
- [partij], vertegenwoordigd door mr. J.R. van Manen, advocaat [NAAM].
Partijen hebben ter zitting toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Overwegingen
1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2.    De voorzieningenrechter hanteert bij de beoordeling van het beroep het volgende toetsingskader. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De voorzieningenrechter stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Inleiding
3.    [partij] en [appellant] hebben sinds 2005 een verschil van mening over het gebruik dat [partij] maakt van het perceel [locatie 2]-[locatie 1] dat aan [partij] toebehoort. [partij] gebruikte zijn perceel voor de uitoefening van zijn loonwerkbedrijf. In dit kader verleende hij diensten zowel aan agrarische bedrijven als aan niet-agrarische bedrijven, zoals aannemers, projectontwikkelaars en particulieren. [appellant] was van mening dat dit gebruik in strijd was met het geldende bestemmingsplan en dat hij van dit gebruik nadeel ondervond. Daarom had hij het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Graafstroom verzocht om handhavend op te treden tegen dit gebruik. Na diverse besluiten hierover van het college en twee uitspraken van de rechtbank Dordrecht, heeft de Afdeling in twee uitspraken over de geschillen beslist. Dit zijn de uitspraak van 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3264, en van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:504.
In die uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat het gebruik dat [partij] van zijn perceel maakte ten behoeve van zijn loon- en verhuurbedrijf in strijd was met de ter plaatse geldende subbestemming "Agrarische Loon- en Verhuurbedrijven (Al)", omdat het aan niet-agrarische bedrijven diensten verleent. Voorts heeft de Afdeling geoordeeld dat de loods mede ten behoeve van het loon- en verhuurbedrijf werd gebruikt en ten onrechte zonder bouwvergunning was vergroot. De Afdeling overwoog verder dat het college ten onrechte heeft besloten niet handhavend op te treden tegen de uitbreiding van de loods. [partij] heeft daarna zijn bedrijfsvoering op een ander perceel voortgezet.
4.    Bij besluit van 15 september 2015 heeft de raad het plan "Buitengebied Graafstroom, 3de herziening reparatie" vastgesteld. [partij] heeft hiertegen beroep ingesteld omdat volgens hem niet duidelijk tot uitdrukking werd gebracht dat de activiteiten van een loon(werk)bedrijf zijn diensten zowel op agrarisch als op niet-agrarisch gebruik mag richten.
In haar uitspraak van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2408, heeft de Afdeling het beroep gegrond verklaard en de raad opgedragen een nieuw besluit te nemen voor het perceel [locatie 1]. Redengevend daarvoor was dat de raad ten onrechte de beoordeling van de vraag of het door [partij] gewenste gebruik van zijn perceel ruimtelijk aanvaardbaar is, door had geschoven naar het moment dat de besluitvorming over een volgend bestemmingsplan plaats zou gaan vinden.
5.    De raad beoogt met het voorliggende plan aan de opdracht van de Afdeling te voldoen. De door de raad vastgestelde planregeling voor het perceel van [partij], voor zover van belang voor deze zaak, is als volgt. Blijkens de verbeelding is aan het perceel de bestemming "Wonen" en de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - loonwerkbedrijf" toegekend. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn deze gronden bestemd voor woningen, een loonwerkbedrijf en waterhuishoudkundige doeleinden, één en ander met de bijbehorende voorzieningen. In artikel 1, lid 1.24, is een loonwerkbedrijf gedefinieerd als "een bedrijf dat - voornamelijk met behulp van verplaatsbare werktuigen - diensten verleent gericht op grondverzet, aan zowel agrarische als niet-agrarische bedrijven en particulieren. Onder deze diensten wordt niet verstaan: asfaltering van wegen, de aanleg van treinrails of het realiseren van betonfundering". Kort gezegd maakt het plan, naast wonen, een loonwerkbedrijf in niet-agrarisch en agrarisch grondverzet mogelijk.
6.    [appellant] verzet zich tegen het plan omdat dit mogelijk maakt dat [partij] zijn bedrijf weer vanaf het perceel aan de [locatie 1] gaat uitoefenen. Hij heeft veel overlast ervaren in de periode dat [partij] zijn bedrijf uitoefende vanaf het perceel en vindt dat de huidige situatie, waarin [partij] zijn bedrijf vanaf een ander perceel uitoefent, met het oog op zijn belangen bestendigd had moeten worden. Daarbij heeft [appellant] naar voren gebracht dat zijn ervaring is dat [partij] zich niet houdt aan hetgeen hem op grond van de regels van het recht is toegestaan en dat de handhaving van deze regels door het gemeentebestuur tekortschiet.
7.    De voorzieningenrechter stelt voorop dat zij slechts over het toegelaten gebruik en de toegelaten bebouwing kan oordelen. De planregels en de verbeelding zijn bepalend. Voor zover [appellant] vreest dat [partij] een ander gebruik van het perceel zal gaan maken dan hem op grond van het plan wordt toegestaan betreft dit een aspect van handhaving dat in deze procedure niet aan de orde kan komen.
Provinciale regelgeving
8.    [appellant] voert aan dat het toelaten van niet-agrarische bedrijvigheid in strijd met het provinciale beleid en regelgeving is. Hij wijst op artikel 2.3.3 van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland. Op grond van dit artikel moet niet-agrarische bedrijvigheid zoveel mogelijk worden gevestigd op bedrijventerreinen en is uitbreiding van een bedrijf met meer dan 10% alleen mogelijk als verplaatsing naar een bedrijventerrein geen reële mogelijkheid is, aldus [appellant].
8.1.    De voorzieningenrechter constateert dat het artikel waar [appellant] op doelt met ingang van 12 januari 2017 is vervallen. Dit artikel is blijkens de Nota van Toelichting bij deze wijziging van de Verordening ruimte 2014 komen te vervallen omdat deze regel volgens provinciale staten weinig toevoegt aan de in artikel 2.2.1 opgenomen algemene regels voor ruimtelijke kwaliteit.
Gelet hierop zal de voorzieningenrechter, aan de hand van hetgeen door [appellant] naar voren is gebracht, beoordelen of het plan in overeenstemming is met artikel 2.2.1 van de Verordening ruimte 2014, zoals dat artikel luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.
8.2.    Artikel 2.2.1 (ruimtelijke kwaliteit), eerste lid (ruimtelijke kwaliteit bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen), luidt:
"Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, onder de volgende voorwaarden ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit:
a. de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, voorziet geen wijziging op structuurniveau, past bij de aard en schaal van het gebied en voldoet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart (inpassen);
(…)
8.3.    De voorzieningenrechter ziet in het aangevoerde geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het bestemmingsplan niet voldoet aan de voorwaarden die in artikel 2.2.1, eerste lid, aanhef en onder a, worden gesteld aan het inpassen van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Daarvoor is van belang dat agrarisch grondverzet reeds is toegelaten op het perceel en dat [appellant] niet heeft geconcretiseerd waarom voor de ruimtelijke kwaliteit op het perceel van belang is of de opdrachtgevers van het bedrijf agrariërs of niet-agrariërs zijn.
Het betoog faalt.
Gemeentelijk beleid
9.    [appellant] voert aan dat het plan in strijd met het gemeentelijke beleid, waaronder de Toekomstvisie Molenwaard 2030 en andere bestemmingsplannen, is vastgesteld. Volgens hem volgt uit dit gemeentelijke beleid dat niet-agrarische bedrijvigheid op bedrijventerreinen moet worden geconcentreerd.
9.1.    De voorzieningenrechter leest in de Toekomstvisie niet een beleidsregel die ertoe verplicht dat alle niet-agrarische bedrijvigheid op bedrijventerreinen dient te worden geconcentreerd. Wat betreft de verwijzing naar andere bestemmingsplannen overweegt de voorzieningenrechter dat daaraan geen beslissende betekenis toekomt omdat deze plannen geen toetsingskader vormen voor dit bestemmingsplan. Nu [appellant] ook verder niet op concrete passages uit beleidsstukken heeft gewezen die de raad verplichten niet-agrarische bedrijvigheid op bedrijventerreinen te concentreren, faalt het betoog dat het plan in strijd met het gemeentelijke beleid is vastgesteld.
Milieuhinder
10.    [appellant] voert aan dat hij in het verleden veel overlast heeft gehad van de activiteiten van het loonwerkbedrijf, hetgeen heeft geleid tot handhavingsprocedures en bedrijfsuitoefening vanaf een ander perceel. Door dit plan echter, wordt het mogelijk dat [partij] zijn bedrijfsactiviteiten weer vanaf het buurperceel gaat uitoefenen. [appellant] vreest dat dit wederom zal leiden tot overlastsituaties. Deze overlast bestaat met name uit geluidhinder, geurhinder en hinder als gevolg van een toename van het aantal verkeersbewegingen. Doordat in het plan ook niet-agrarisch grondverzet wordt toegestaan, verwacht [appellant] dat deze hinder zich jaarrond voor zal gaan doen. Volgens [appellant] heeft de raad verzuimd om de aard en omvang van de bedrijfsactiviteiten te onderzoeken en deze in het bestemmingsplan te specificeren. Als gevolg daarvan is niet te toetsen of de feitelijke bedrijfsactiviteiten, zoals [partij] die zal gaan uitoefenen, zijn toegelaten, aldus [appellant].
10.1.    De raad heeft voor een beoordeling van de milieuhinder aansluiting gezocht bij de door de Vereniging Nederlandse Gemeenten opgestelde handreiking "Bedrijven en Milieuzonering" (hierna: VNG-brochure). In de VNG-brochure is een agrarisch loonwerkbedrijf ingedeeld in milieucategorie 2. Volgens de raad is het toegelaten bedrijf in agrarisch en niet-agrarisch grondverzet hiermee vergelijkbaar omdat deze activiteiten wat betreft ruimtelijke gevolgen niet van elkaar verschillen en niet op het bedrijfsperceel, maar met name op locatie worden uitgeoefend. Voorts heeft de raad van belang geacht dat op het perceel reeds een agrarisch loonwerkbedrijf was toegestaan. Op grond van de VNG-brochure is in gemengd gebied de aanbevolen richtafstand tussen bedrijven in milieucategorie 2 en woningen 10 meter. De afstand tussen het plangebied en de woning van [appellant] is ongeveer 20 meter, zodat aan deze aanbevolen richtafstand wordt voldaan, aldus de raad.
10.2.    De voorzieningenrechter overweegt dat de raad in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij de VNG-brochure en de afstand van 20 meter tussen het plangebied en de woning van [appellant] als toereikend heeft kunnen beschouwen voor de concretisering dat onevenredige milieuhinder van het loonwerkbedrijf voor [appellant] wordt voorkomen. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter tevens dat bij de uitoefening van een loonwerkbedrijf dient te worden voldaan aan de toepasselijke regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit), waaronder de regels voor de maximaal toelaatbare geluidniveaus. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het loonwerkbedrijf, zoals dat in het bestemmingsplan wordt toegelaten, niet aan deze milieuregels zal kunnen voldoen. Dit geldt ook wat betreft wat betreft de gestelde toename van het aantal verkeersbewegingen.
Het betoog faalt.
Loods
11.    [appellant] betoogt dat een illegaal gebouwde uitbreiding van de op het perceel aanwezige loods met dit plan ten onrechte wordt gelegaliseerd doordat de in de planregels toegelaten 233 m2 bebouwing tevens de uitbreiding van de loods omvat.
11.1.    De voorzieningenrechter stelt vast dat zowel in het vorige plan als in het voorliggende plan is geregeld dat de gezamenlijke vloeroppervlakte aan bedrijfsgebouwen op het perceel maximaal 233 m2 mag bedragen. Het betoog geeft de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid deze maximale vloeroppervlakte uit het vorige plan heeft mogen overnemen.
Het betoog faalt.
Bodem
12.    [appellant] betoogt dat de bodem van het perceel vervuild is en dat de raad het plan daarom niet zonder nader onderzoek daarnaar had mogen vaststellen.
12.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat de aanwezigheid van verontreinigingen in de bodem, de noodzaak van sanering van verontreinigde locaties en de wijze waarop deze saneringen moeten worden uitgevoerd, zijn geregeld in afzonderlijke wetgeving met eigen procedures, die thans niet ter beoordeling staan. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan met de daarin opgenomen bestemmingen niet had kunnen vaststellen indien en voor zover de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de aanwezige bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staat. In dit geval waarin het toegelaten gebruik is uitgebreid ten opzichte van het voorheen geldende plan, ziet de voorzieningenrechter in hetgeen [appellant] heeft gesteld geen aanleiding voor het oordeel dat een eventuele bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
13.    [appellant] voert voorts aan dat de raad in zijn afweging van belangen uit had moeten gaan van de feitelijke situatie zonder bedrijfsactiviteiten op het perceel en niet van de fictieve situatie dat het agrarische grondverzet al vanaf het perceel wordt uitgeoefend. De motivering in het plan dat het huidige gebruik als zodanig wordt bestemd, is volgens [appellant] dan ook ondeugdelijk. Daarbij wijst hij erop dat het plan er niet aan in de weg staat dat het perceel nog slechts wordt gebruikt voor niet-agrarisch grondverzet, hetgeen op grond van vorige plannen nog niet was toegelaten. Daarnaast leidt deze uitbreiding van het toegelaten gebruik ertoe dat de waarde van zijn woning zal verminderen. De belangen afwegend had de raad de huidige situatie moeten bestendigen, aldus [appellant]. Daarbij voert [appellant] aan dat de raad alternatieven niet in de afweging heeft betrokken en dat dit plan een ongewenste precedentwerking heeft.
13.1.    De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om de belangenafweging van de raad onredelijk te achten. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het van oudsher toegelaten agrarische grondverzet met hetzelfde materieel wordt uitgeoefend als het niet-agrarische grondverzet en dat niet aannemelijk is dat de ruimtelijke gevolgen daarvan nadeliger zijn, te minder nu met het oog op de belangen van [appellant] diensten ten behoeve van asfaltering van wegen, de aanleg van treinrails of het realiseren van betonfundering zijn uitgesloten. Over de gestelde waardevermindering overweegt de voorzieningenrechter dat niet aannemelijk is gemaakt dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Wat betreft de gestelde precedentwerking overweegt de voorzieningenrechter dat voor toekomstige initiatieven een afzonderlijke procedure dient te worden doorlopen, waarin de ruimtelijke aanvaardbaarheid van dat initiatief dient te worden bezien.
Het betoog faalt.
Conclusie
14.    Omdat de beroepsgronden niet slagen, is het beroep ongegrond.
15.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep ongegrond;
II.    wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
w.g. Van Diepenbeek    w.g. Boer
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2018
745.