ECLI:NL:RVS:2018:3481
Raad van State — Uitspraak 


201710038/1/A2.
Datum uitspraak: 24 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Belastingdienst/Toeslagen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 november 2017 in zaak nr. 17/3996 + 17/5256 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het kindgebonden budget van [wederpartij] over 2015 vastgesteld op € 1.263,00.
Bij besluit van 6 juni 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 21 juni 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kindgebonden budget van [wederpartij] over 2017 vastgesteld op
€ 1.422,00.
Bij besluit van 5 augustus 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 november 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 6 juni 2017 en 5 augustus 2017 vernietigd, de besluiten van 28 april 2017 en 21 juni 2017 herroepen en bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen over 2015 en 2017 aan [wederpartij] kindgebonden budget toekent inclusief de alleenstaande-ouderkop (hierna: de ALO-kop). Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2018, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van der Werken, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.J. van Ewijk, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan de in het procesverloop vermelde besluiten ten grondslag gelegd dat [wederpartij] is gehuwd met [echtgenoot], waardoor hij als haar toeslagpartner wordt aangemerkt. Daarbij maakt het volgens de Belastingdienst/Toeslagen niet uit of de gehuwden op hetzelfde adres staan ingeschreven. Om die reden heeft [wederpartij] geen recht op verhoging van het kindgebonden budget met de ALO-kop, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
3.    [wederpartij] stelt dat de gevolgen van de besluitvorming disproportioneel zijn, nu in verband met de belangen van haar kind, dringende redenen bestaan om de echtelijke (familie)band in stand te houden. De huwelijkse status is de enige mogelijkheid voor haar zoon om zijn vader, die sinds 2011 woonachtig is in Bhutan, te bezoeken, aldus [wederpartij].
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat in het specifieke geval van [wederpartij] de Belastingdienst/Toeslagen zich met het niet toekennen van de ALO-kop onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en de bestreden besluitvorming daarom is van strijd met artikel 3 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK).
5.    De Belastingdienst/Toeslagen kan zich in het oordeel van de rechtbank niet vinden. Daartoe wijst hij erop dat in artikel 3, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), gelezen in samenhang met artikel 5a, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de Awr) dwingendrechtelijk is bepaald dat de echtgenoot van de belanghebbende als toeslagpartner wordt aangemerkt. Hiervan kan uitsluitend, op basis van artikel 5a, vierde lid, van de Awr, worden afgeweken indien een verzoek tot echtscheiding, als bedoeld in artikel 1:150 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: de BW) dan wel een verzoek tot scheiding van tafel en bed, als bedoeld in artikel 1:169 van de BW is gedaan en de echtgenoot in de Basisregistratie personen (hierna: de Brp) niet meer op hetzelfde woonadres als belanghebbende staat ingeschreven. De toepasselijke wetgeving is dwingendrechtelijk van aard en er is dus geen sprake van een bevoegdheid waarbij ruimte is voor een belangenafweging. Nu, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, artikel 3 van de IVRK geen norm bevat die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is, is de rechtbank niet binnen de grenzen van het recht gebleven door een ander toetsingskader te hanteren dan bij wet dwingendrechtelijk is voorgeschreven en heeft zij geen blijk gegeven van een terughoudende toetsing, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
6.    Niet in geschil is dat [wederpartij] vanaf 7 augustus 2001 is getrouwd met [echtgenoot]. Uit het huwelijk is in 2001 een kind geboren.
7.    Per 1 januari 2015 is met de Wet hervorming kindregelingen (Wet van 25 juni 2014, Stb. 2014, 227) artikel 2, zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget (hierna: Wkb) in werking getreden. Daarin is bepaald dat de ouder die geen partner heeft, aanspraak heeft op een verhoging van het kindgebonden budget. Hiermee is de zogenoemde ALO-kop geïntroduceerd in de Wet op het kindgebonden budget. Die regeling is in de plaats gekomen van de aanvulling in de minimumregelingen (waaronder de Participatiewet (PW)) voor alleenstaande ouders en de alleenstaande ouderkorting in de inkomstenbelasting, zie Kamerstukken II, 2012/13, 33 716, nr. 3.
8.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2397) heeft de wetgever bij de vormgeving van het wettelijk partnerbegrip gekozen voor een regeling waarbij - uit een oogpunt van een eenduidige uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen - op grond van objectiveerbare gegevens door de Belastingdienst/Toeslagen kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft. Bij de verwerking van aanvraag om toeslagen betrekt de Belastingdienst/Toeslagen automatisch de beschikbare informatie uit de Brp.
9.    Nu [wederpartij] op 7 augustus 2001 is gehuwd met [echtgenoot], heeft de Belastingdienst/Toeslagen [echtgenoot] terecht als partner in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Awir gelezen in samenhang met artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de Awr aangemerkt. Dat [echtgenoot] sinds 2011 in het buitenland woonachtig is, betekent niet dat hij daarmee niet kan worden aangemerkt als de partner van [wederpartij], nu zij gehuwd waren en niet is gebleken dat zij van tafel en bed zijn gescheiden. Artikel 3, eerste lid, van de Awir laat de Belastingdienst/Toeslagen geen ruimte om rekening te houden met de redenen waarom [wederpartij] en [echtgenoot], hoewel niet samenlevend, niet zijn gescheiden. Nu aanspraak op verhoging van het kindgebonden budget op grond van artikel 2, zesde lid, van de Wkb een alleenstaande ouder heeft, die geen partner heeft in de zin van de Awir, kon [wederpartij] daarop geen aanspraak maken. In de Awir noch in de Wkb is een hardheidsclausule opgenomen.
10.    Ingevolge artikel 94 van de Grondwet vinden wettelijke voorschriften geen toepassing indien deze toepassing niet verenigbaar is met ieder verbindende verdragsbepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
11.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8526) heeft artikel 3 van het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt, dat bij alle maatregelen de belangen van het betrokken kind dienen te worden betrokken. Wat het gewicht dat aan het belang van het kind in een concreet geval moet worden toegekend betreft, bevat het eerste lid van artikel 3 van het IVRK gelet op de formulering ervan geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient de bestuursrechter in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter.
12.    [wederpartij] heeft betoogd dat bij een echtscheiding of scheiding van tafel en bed het contact tussen haar zoon en zijn vader uitgesloten is. De rechtbank heeft bij haar oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind betrokken dat [wederpartij] in een moeilijke financiële positie verkeert en feitelijk geen partner heeft waarmee de kosten van bestaan gedeeld kunnen worden. Voor het behoud van de ALO-kop brengt een strikte toepassing van de Awir mee dat echtscheiding of scheiding van tafel en bed onontkoombaar is. Dit zal echter meebrengen dat de zoon van [wederpartij] wordt verstoken van persoonlijke betrekkingen en rechtstreeks contact met zijn vader in Bhutan. De rechtbank heeft daaruit ten onrechte geconcludeerd dat de besluitvorming in strijd is met artikel 3 van het IVRK. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1939) strekt de verstrekking van kindgebonden budget niet tot het waarborgen van het bestaansminimum. Het kindgebonden budget is bedoeld om ouders te ondersteunen in de kosten van opvoeding en ontwikkeling van kinderen. Dit uitgangspunt is met de invoering van de Wet hervorming kindregelingen niet verlaten. De verhoging van het kindgebonden budget voor alleenstaande ouders door de ALO-kop heeft door haar toevoeging aan het daarvoor reeds bestaande kindgebonden budget daarom in het kader van de Awir ook het karakter van een aanvullende financiële ondersteuning in de kosten van kinderen, en niet dat van een waarborg van het bestaansminimum (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3474 en 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1645). Daarbij komt dat uit de brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van de Eerste Kamer van 16 juni 2014 (Kamerstukken I, 2013/14 33 716, H) blijkt dat de minister heeft onderkend dat, doordat het partnerbegrip voor toeslagen (zoals het kindgebonden budget) op punten afwijkt van het partnerbegrip in de uitkeringsregelingen, er een groep is van een paar duizend ouders is die bij de bijstandsverlening worden aangemerkt als alleenstaande ouder en die per 1 januari 2015 niet in aanmerking komen voor de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget. De minister heeft daarbij expliciet gewezen op de groep ouders die formeel gehuwd zijn, maar om diverse redenen duurzaam gescheiden leven van hun echtgenoot en bij de bijstandverlening worden aangemerkt als alleenstaande ouder. De minister heeft het volgende vermeld:
"Deze groep krijgt geen recht op de alleenstaande ouderkop. Hierbij     kan de duur van de afwezigheid van de partner sterk verschillen. De logica om hen wel of niet als alleenstaande te zien, is van geval tot geval anders. Ook de financiële situatie van deze gezinnen kan divers zijn. Omdat het om een relatief kleine en pluriforme groep gaat zijn dit bij uitstek situaties die vragen om een beoordeling op basis van lokaal maatwerk. In voorkomende individuele gevallen kunnen gemeenten aanvullende inkomensondersteuning bieden via de bijzondere bijstand."
De gevolgen van de toepassing van artikel 2, zesde lid, van de Wkb in samenhang gelezen met artikel 3 van de Awir en artikel 5a van de Awr voor de groep van duurzaam gescheiden ouders, waartoe de gestelde situatie van [wederpartij] behoort, zijn, zo blijkt uit de brief van de minister van 16 juni 2014, door de wetgever onderkend en de oplossing daarvoor kan in voorkomende gevallen gevonden via aanvullende bijstand. Uit hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd, kan niet worden opgemaakt dat het voor haar in het geheel niet mogelijk is of zou zijn geweest via de bijstandsregeling aanvullende inkomensondersteuning te verkrijgen om haar bestaansminimum te waarborgen.
In het licht van het vorenstaande ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich in de besluitvorming onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind van [wederpartij]. Voor het oordeel dat gehandeld is in strijd met het IVRK is daarom evenmin sprake.
13.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond verklaren.
14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 november 2017 in zaak nr. 17/3996 + 17/5256;
III.    verklaart het in die zaak door [wederpartij] ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Polak    w.g. Van Soest-Ahlers
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018
343.  BIJLAGE
Verdrag inzake de rechten van het kind
Artikel 3
1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
(…)
Grondwet
Artikel 94
Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 3
1. Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt. Artikel 2, zesde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is van overeenkomstige toepassing.
(…)
Algemene wet inzake rijksbelastingen
Artikel 5a
1. Als partner wordt aangemerkt:
a. de echtgenoot;
(…)
Wet op het kindgebonden budget
Artikel 2
1. Aanspraak op een kindgebonden budget heeft de ouder voor een kind voor wie aan die ouder op grond van artikel 18 van de Algemene Kinderbijslagwet kinderbijslag wordt betaald of zou worden betaald indien artikel 7, tweede lid van die wet niet van toepassing zou zijn, met dien verstande dat de aanspraak op een kindgebonden budget bestaat met ingang van de kalendermaand na de maand waarin het kind is geboren dan wel tot het huishouden is gaan behoren tot en met de kalendermaand waarin het kind de leeftijd van 18 jaar bereikt.
2. Het kindgebonden budget bedraagt voor een berekeningsjaar:
a. indien de ouder aanspraak heeft voor één kind: € 1.038,-;
b. indien de ouder aanspraak heeft voor twee kinderen: € 1.866,-;
c. indien de ouder aanspraak heeft voor drie kinderen: € 2.150,-;
d. indien de ouder aanspraak heeft voor meer dan drie kinderen: € 2.150,-, verhoogd met zoveel maal € 284,- als het aantal kinderen meer bedraagt dan drie.
3. Een ouder heeft aanspraak op een verhoging van het kindgebonden budget in een berekeningsjaar voor een kind met ingang van de kalendermaand na de maand waarin dat kind de leeftijd van 12 jaar heeft bereikt.
4. Voor een kind dat 12 jaar of ouder is, maar jonger is dan 16 jaar bedraagt de verhoging van het kindgebonden budget € 233,-.
5. Voor een kind dat 16 of 17 jaar is, bedraagt de verhoging van het kindgebonden budget met ingang van de kalendermaand na de maand waarin het kind de leeftijd van 16 jaar heeft bereikt € 415,-.
6. De ouder die geen partner heeft, heeft aanspraak op een verhoging van het kindgebonden budget van € 3.066,- .
7. Bij een gezamenlijk toetsingsinkomen van de ouder en zijn partner van meer dan het drempelinkomen wordt de som van de bedragen waarop recht bestaat op grond van het tweede, vierde, vijfde en zesde lid verminderd met 6,75% van het verschil tussen het gezamenlijk toetsingsinkomen en het drempelinkomen.
8. Een ouder als bedoeld in het eerste en derde lid en zijn partner die tevens ouder is als bedoeld in het eerste lid worden voor de toepassing van deze wet geacht gezamenlijk één aanspraak te hebben.
9. Indien aan twee ouders kinderbijslag wordt uitbetaald op basis van het recht op kinderbijslag van één van die ouders, heeft alleen de ouder, wiens recht op kinderbijslag wordt uitbetaald aanspraak op een kindgebonden budget.
10. De aanspraak op een kindgebonden budget wordt voor iedere kalendermaand afzonderlijk bepaald.
11. Indien de ouder:
a. aanspraak heeft op kindgebonden budget voor een kind, en
b. voor dat kind voor de toepassing van de Algemene Kinderbijslagwet een ander land dan Nederland, een van de andere lidstaten van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en Zwitserland als woonland in aanmerking wordt genomen, bedraagt het kindgebonden budget een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van de in het tweede lid, onderdeel a, vierde, vijfde, zesde en zevende lid bedoelde bedragen. Het percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land dat als woonland in aanmerking wordt genomen en dat van Nederland. Het percentage bedraagt maximaal 100.
12. Indien de ouder:
a. aanspraak heeft op kindgebonden budget voor meer dan een kind, en
b. voor een of meer van die kinderen voor de toepassing van de Algemene Kinderbijslagwet een ander land dan Nederland, een van de andere lidstaten van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en Zwitserland als woonland in aanmerking wordt genomen, bedraagt het kindgebonden budget een volgens bij ministeriële regeling te stellen regels vastgesteld bedrag. Dat bedrag is gebaseerd op de in het tweede, vierde, vijfde, zesde en zevende lid, opgenomen bedragen en de verhouding tussen het kostenniveau van het land dat als woonland in aanmerking wordt genomen voor het desbetreffende kind of voor de desbetreffende kinderen en dat van Nederland uitgedrukt in procenten. Het percentage bedraagt maximaal 100.