ECLI:NL:RVS:2018:3274
Raad van State — Uitspraak 


201710338/1/A3.
Datum uitspraak: 10 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 november 2017 in zaak nr. 16/2770 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Maastricht.
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2016 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang [appellante] gelast de woning aan de [locatie] te Maastricht te sluiten voor de duur van drie maanden.
Bij besluit van 19 juli 2016 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.M.J.J. Erdkamp, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 26 januari 2016 heeft de politie de woning die [appellante] huurde doorzocht. Uit de sluitingsrapportage van 27 januari 2016 volgt dat de politie daarbij een in werking zijnde hennepplantage heeft aangetroffen die bestond uit 314 hennepplanten. Hennep staat op lijst II die behoort bij de Opiumwet en staat bekend als een softdrug. Naar aanleiding van het aantreffen van de hennepplantage heeft de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet de woning drie maanden gesloten.
Het oordeel van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de sluiting van de woning niet in strijd is met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), omdat de bevoegdheid tot sluiting van de woning is neergelegd in artikel 13b van de Opiumwet en dus bij wet is voorzien. Voorts is de handhaving van de openbare orde gebaat bij het afgeven van een signaal dat het verhandelen van drugs niet is toegestaan en kan leiden tot sluiting van de woning, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat [appellante] eerst ter zitting bij de rechtbank heeft betoogd dat de sluiting van de woning een punitieve sanctie als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is. Om die reden heeft de rechtbank de beroepsgrond niet bij haar beoordeling betrokken.
De sluiting van de woning was volgens de rechtbank, gezien het voorgaande, gerechtvaardigd.
Wettelijk kader
3.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Bevoegdheid tot sluiting woning
4.    Niet in geschil is dat in de woning een in werking zijnde hennepplantage is aangetroffen die bestond uit 314 hennepplanten en dat de burgemeester daarom bevoegd was tot toepassing van artikel 13b van de Opiumwet. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of het gebruikmaken van die bevoegdheid in dit geval in strijd is met artikel 8 van het EVRM en of de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het betoog van [appellante] ten aanzien van artikel 6 van het EVRM.
De beleidsregels
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de sluiting van de woning niet in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Daartoe betoogt [appellante] dat het Damoclesbeleid dat de burgemeester ter uitvoering van artikel 13b van de Opiumwet heeft opgesteld, in strijd is met artikel 8 van het EVRM, artikel 81 van de Grondwet en artikel 13b van de Opiumwet. Het Damoclesbeleid maakt, aldus [appellante], van artikel 13b van de Opiumwet een dwingend voorschrift. Volgens haar bestaat het besluit van de burgemeester uit ficties en is de burgemeester om die reden ten onrechte ervan uitgegaan dat haar woning betrokken was bij georganiseerde handel in softdrugs.
5.1.    De burgemeester heeft ter uitvoering van de in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid het Damoclesbeleid opgesteld. Volgens het Damoclesbeleid wordt een woning in beginsel voor de duur van drie maanden gesloten indien er sprake is van het verkopen, afleveren of verstrekken dan wel daartoe aanwezig hebben van softdrugs. Dat beleid is niet in strijd met artikel 13b van de Opiumwet of artikel 81 van de Grondwet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2859 en 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2787) is het Damoclesbeleid niet onredelijk. Daarbij heeft de Afdeling van belang geacht dat Maastricht een grensgemeente is met veel coffeeshops, hetgeen een aanzuigende werking heeft op gebruikers die buiten Nederland wonen. Bovendien is in de gemeente het ingezetenencriterium ingevoerd, dat inhoudt dat alleen ingezetenen van Nederland van achttien jaar of ouder tot een coffeeshop mogen worden toegelaten, hetgeen noopt tot adequaat optreden tegen illegaal aanbod. Ten slotte is van belang geacht dat de burgemeester bij de toepassing van het beleid bij het aantreffen van een geringe overschrijding van de gebruikershoeveelheid softdrugs beoordeelt of die drugs in de gegeven omstandigheden niettemin kunnen worden beschouwd als bestemd voor eigen gebruik. Indien dit laatste het geval is, wordt niet direct tot sluiting overgegaan, ondanks de overschrijding van de gedoogde hoeveelheid.
5.2.    Het besluit tot sluiting van de woning van [appellante] voor drie maanden is in overeenstemming met het Damoclesbeleid. Dit betekent echter niet zonder meer dat de burgemeester terecht tot sluiting heeft besloten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, dient de burgemeester alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling. Daarbij dient hij te beoordelen of er bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zijn als gevolg waarvan de sluiting van de woning onevenredig is in verhouding tot de belangen die de beleidsregel moet dienen. Daarbij overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1151, dat toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet mogelijk zeer ingrijpende gevolgen heeft. Daarom dient, mede in het licht van artikel 8 van het EVRM, een zwaar gewicht te worden toegekend aan de beoordeling van de vraag of de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot sluiting van de woning gebruik heeft kunnen maken. Zo ja, dan dient te worden beoordeeld of de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is.
5.3.    De sluiting van de woning voor drie maanden is niet in strijd met artikel 8 van het EVRM. Op grond van het tweede lid van dat artikel zijn inmengingen van enig openbaar gezag in de uitoefening van het in het eerste lid neergelegde recht toegestaan. Die inmenging moet bij de wet zijn voorzien en dient in een democratische samenleving noodzakelijk te zijn voor, onder meer, het voorkomen van strafbare feiten of het beschermen van de rechten van anderen. De bevoegdheid van de burgemeester tot het gelasten van de sluiting van de woning is neergelegd in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet en daarom bij de wet voorzien. In het kader van de beoordeling van de noodzakelijkheid van het opleggen van de last is van belang dat in dit geval sprake was van een ernstige situatie.
Van een meer dan geringe hoeveelheid drugs mag worden aangenomen dat deze niet, althans niet uitsluitend, voor eigen gebruik van een persoon bestemd is, maar deels of geheel voor verkoop, aflevering of verstrekking aan derden. Daarbij kan in redelijkheid worden aangesloten bij de door het openbaar ministerie toegepaste criteria, volgens welke een hoeveelheid harddrugs van maximaal 0,5 gram en een hoeveelheid softdrugs van maximaal 5 gram als hoeveelheden voor eigen gebruik worden aangemerkt. Uit de sluitingsrapportage die hiervoor onder 1. is genoemd blijkt dat de politie in de woning een in werking zijnde hennepplantage heeft aangetroffen die de toegestane gebruikshoeveelheid in ruime mate overschrijdt. Gelet op deze omstandigheden mocht de burgemeester sluiting van de woning gedurende drie maanden noodzakelijk achten om de woning zichtbaar te onttrekken aan het criminele circuit en te voorkomen dat vanuit de woning opnieuw drugs zouden worden verhandeld. Het betoog van [appellante] dat de burgemeester ten onrechte ervan is uitgegaan dat haar woning bij georganiseerde handel in softdrugs is betrokken volgt de Afdeling, gezien het voorgaande, dan ook niet. [appellante] heeft geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht als gevolg waarvan moet worden geoordeeld dat de sluiting van de woning onevenredig is.
Het betoog faalt.
Rechtbankoordeel 6 EVRM
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij ter zitting bij de rechtbank voor het eerst aanvoerde dat sprake was van een punitieve sanctie als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Juist ter zitting heeft [appellante], zo stelt zij, haar betoog nader onderbouwd met een beroep op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 21 februari 1984, Öztürk tegen Duitsland, ECLI:NL:XX:1984:AC9954. Het betoog dat de rechtbank ten onrechte niet op het betoog van [appellante] is ingegaan is weliswaar terecht voorgedragen, maar zal om het hierna volgende niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
6.1.    In de uitspraak van het EHRM, Engel en anderen tegen Nederland, arrest van 8 juni 1976, ECLI:CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82, heeft het EHRM drie criteria geformuleerd om te bepalen of sprake is van een punitieve sanctie. Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie - en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een punitieve sanctie sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen.
6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3360), strekt een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Awb. De sluiting van de woning van [appellante] door middel van het uitoefenen van bestuursdwang wordt naar nationaal recht gezien als een bestuurlijke maatregel en niet als een punitieve sanctie.
De toepassing van bestuursdwang strekt er in het algemeen toe een overtreding te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Wat betreft artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gaat het er blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1996/97, 25 324, nr. 3, blz. 5) om de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs een halt toe te roepen. Dit oogmerk past in de algemene doelstelling van de Opiumwet, die primair gericht is op preventie en beheersing van de risico’s voor de gezondheid die voortvloeien uit het drugsgebruik. Daarnaast wordt met deze bepaling beoogd negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Het feit dat de maatregel van artikel 13b, eerste lid, is gericht op beëindiging en het voorkomen van een overtreding is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel en niet om een punitieve sanctie. De burgemeester mocht een sluiting voor een termijn van drie maanden noodzakelijk achten om de bekendheid als drugspand teniet te doen en herhaling te voorkomen. De last tot sluiting van de woning van [appellante] voor de duur van drie maanden is een bestuurlijke maatregel die strekt tot voorkoming van herhaling van de overtredingen, die er niet (mede) op is gericht om leed toe te voegen.
6.3.    Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. In dit geval is het opleggen van de last tot sluiting van de woning niet zodanig zwaar dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd, omdat de maatregel, zoals hiervoor is overwogen, een bestuurlijke maatregel is die als doel heeft de bekendheid van de woning als drugspand teniet te doen en herhaling te voorkomen.
6.4.    Gezien het voorgaande wijst toetsing aan het eerste en tweede criterium niet in de richting van een punitieve sanctie. Ook indien het tweede en het derde criterium in samenhang worden bezien, bestaat onvoldoende aanleiding te oordelen dat het sluitingsbevel een punitieve sanctie is. Verder bestaat onvoldoende aanleiding om de last tot sluiting alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een bestraffende sanctie aan te merken.
6.5.    De conclusie is dan ook dat het sluiten van de woning geen punitieve sanctie is en dat de burgemeester daarom niet in strijd met artikel 6 van het EVRM heeft gehandeld.
Het betoog faalt.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018
176-857.  BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn […]
2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Opiumwet
Artikel 13b
1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
[…]