ECLI:NL:RVS:2018:3044
Raad van State — Uitspraak 


201710219/1/A3.
Datum uitspraak: 19 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 november 2017 in zaak nr. 16/2799 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2016 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 21.600,-.
Bij besluit van 29 juli 2016 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W. de Jong, rechtsbijstandverlener te Eijsden, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. Karkich, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) en de relevante onderdelen uit de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: Beleidsregel) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.    Op 12 januari 2015 vervoerde een ingeleende medewerker van [appellante] met een elektrische pompwagen een pallet met los daarop een stapel dichtgevouwen plastic kratten van ongeveer twee meter hoog. Tijdens het vervoeren moest de medewerker uitwijken voor het latere slachtoffer, dat onderweg was naar de kantine en even stond te praten met een aantal andere medewerkers. Daarbij viel de stapel kratten van de pompwagen, tegen en bovenop het slachtoffer. Zij is vervolgens in het ziekenhuis opgenomen waar bleek dat zij twee breuken in het bekken, een gebroken staartbeentje, kneuzingen in de rechterarm, een sneetje in het voorhoofd en blauwe plekken had opgelopen. Voor de bekkenbreuken moest zij geopereerd worden. Het slachtoffer is in totaal zeven dagen opgenomen geweest. Een arbeidsinspecteur heeft naar aanleiding van het ongeval op 19 februari 2015 een boeterapport opgemaakt.
Besluitvorming
3.    De minister stelt zich op het standpunt dat [appellante] artikel 3.17 van het Arbobesluit heeft overtreden. Hij heeft hiervoor een bestuurlijke boete van € 21.600,- opgelegd die hij in bezwaar heeft gehandhaafd. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat uit de Beleidsregel volgt dat bij overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit een boetenormbedrag geldt van € 9.000,-. Gelet op het aantal personen dat [appellante] in dienst en ingeleend heeft, is het normbedrag met 60% vermenigvuldigd. Het slachtoffer heeft geen blijvend letsel opgelopen, maar vanwege de ziekenhuisopname is het ongeval als ernstig aangemerkt en is het bedrag met vier vermenigvuldigd. De minister heeft geoordeeld dat verwijtbaarheid niet geheel ontbreekt. [appellante] heeft niet alles gedaan wat in redelijkheid van haar verwacht mag worden om de concrete overtreding te voorkomen. Zo beschikt [appellante] weliswaar over een Risico Inventarisatie en Evaluatie (hierna: RIE), maar hierin ontbreken specifiek de risico’s verbonden aan het verplaatsen van een hoge stapel kratten los op een pallet met een pompwagen en de te nemen maatregelen om te voorkomen dat de stapel kratten kan omvallen en werknemers hierdoor geraakt kunnen worden. Uit de verklaring van [appellante] blijkt dat de wijze waarop de medewerker de kratten vervoerde gebruikelijk was. Desondanks is niet gebleken dat [appellante] een veilige werkwijze had ontwikkeld dan wel maatregelen had getroffen, namelijk het zekeren van de stapel kratten, om de overtreding in het concrete geval te voorkomen. Door het ontbreken van een veilige werkwijze kan in beginsel geen sprake zijn van adequaat toezicht. Adequaat toezicht ziet immers op de toepassing van de veilige werkwijze. [appellante] heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de toezichthouder had kunnen ingrijpen om de overtreding in het concrete geval te kunnen voorkomen. Evenmin zijn adequate instructies gegeven, aldus de minister. Ten slotte acht hij de inspanningen die na de overtreding zijn verricht niet relevant, omdat die geen rol hebben kunnen spelen bij het voorkomen van de overtreding.
Toetsingskader
4.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens de aan de orde zijnde overtreding om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
Hoger beroep
Verwijtbaarheid
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat haar een verwijt valt te maken. Het ongeval was niet voorzienbaar, omdat medewerkers normaal gesproken als zij onderweg zijn naar de kantine niet stil blijven staan en omdat de kratten conform de veiligheidsvoorschriften die [appellante] hanteert waren omwikkeld met folie. Zoals op de foto in de bijlage van het boeterapport is te zien, kan niet gesproken worden van gedeeltelijk omwikkelen. Het omwikkelen van een stapel met folie is een gebruikelijke wijze van vervoeren die wordt beschouwd als een afdoende middel om een stapel op een stabiele manier te vervoeren en dus valt haar geen verwijt te maken, aldus [appellante].
5.1.    De overtreding houdt in dat het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen niet is voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk is beperkt. Het risico dat een last op een pompwagen gaat schuiven in bochten is voorzienbaar. Het omwikkelen van de stapel met folie heeft dit ongeval niet voorkomen. Ook al was deze wijze van omwikkelen conform de veiligheidsvoorschriften die [appellante] hanteert, met deze werkwijze wordt de stapel kratten, die een hoogte had van twee meter, niet met de pallet verbonden en niet tegen omvallen gezekerd. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit vereist was om de overtreding te voorkomen. Dat het niet voorzienbaar is dat een medewerker stilstond op die plek en de bestuurder van de pompwagen daardoor uit moest wijken, is, wat hier ook van zij, niet van belang, omdat het gevaar dat de stapel van de pallet kon vallen al niet zoveel mogelijk was beperkt. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij alles heeft gedaan wat in redelijkheid van haar verwacht mag worden om de concrete overtreding te voorkomen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat niet is gebleken dat [appellante] in het geheel geen verwijt valt te maken.
Het betoog faalt.
Blijvend letsel
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan het betoog dat de minister de boete had moeten matigen, omdat het slachtoffer geen blijvende medische beperkingen aan het ongeval heeft overgehouden en omdat zij haar werkzaamheden na betrekkelijk korte tijd weer geheel heeft kunnen hervatten. De ziekenhuisopname duurde slechts zeven dagen, inclusief een weekend. Daarbij stelt zij dat de in artikel 1, tiende lid, onder b, van de Beleidsregel opgenomen verhoging van het boetenormbedrag onevenredig is, omdat geen onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds zeer beperkt blijvend letsel dat geen ziekenhuisopname en geen blijvende invaliditeit tot gevolg heeft en anderzijds zeer zwaar letsel dat wel ziekenhuisopname en blijvende invaliditeit tot gevolg heeft, aldus [appellante].
6.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellante] haar standpunt, dat het slachtoffer geen blijvend letsel aan het ongeval heeft overgehouden, onvoldoende heeft gemotiveerd. In hoger beroep heeft [appellante] een verklaring van het slachtoffer overgelegd waaruit blijkt dat zij geen blijvend letsel heeft. Hoewel zij haar standpunt daarmee voldoende heeft gemotiveerd, leidt dit niet tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister in redelijkheid de vermenigvuldiging met vier evenredig heeft kunnen achten. Zoals de rechtbank heeft overwogen, wordt volgens artikel 1, tiende lid, onder b, van de Beleidsregel bij een arbeidsongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname het boetenormbedrag ook met vier vermenigvuldigd. Deze bepaling acht de Afdeling op zichzelf bezien niet onredelijk (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:762)). Het slachtoffer heeft zeven dagen in het ziekenhuis gelegen en is daar geopereerd vanwege de bekkenbreuken. Gezien de ernst van het letsel, dat naast de bekkenbreuken onder meer bestaat uit een gebroken staartbeentje en enkele kneuzingen, leidt toepassing van deze bepaling uit de Beleidsregel niet tot een onevenredig hoge boete. Vergelijk onder 8.1 van de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:507).
Het betoog faalt.
Risico’s inventariseren en veilige werkwijze ontwikkelen
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de minister heeft gevolgd in zijn standpunt dat de RIE onvoldoende concreet is. Onder punt 4.1.10 wordt concreet ingegaan op het gebruik van arbeidsmiddelen, onder punt 4.4.5 worden de hijs- en transportmiddelen behandeld en onder punt 5.1.8 is aandacht geschonken aan het stapelen van goederen en materialen. In punt 5.1.15 is bepaald dat aangedreven transportmiddelen uitsluitend door personen mogen worden gebruikt die beschikken over een certificaat en een meerdaagse opleiding hebben gevolgd. In de RIE wordt ook specifiek ingegaan op het gebruik van met de hand voortbewogen mobiele transportmiddelen; zo gaat paragraaf 6.6 in zijn geheel over het gebruik van transportmiddelen. Hierbij verwijst [appellante] naar het gestelde in punten 5.2.3 en 6.6.3, waar te lezen is: "Risico’s zijn dat de gebruikte middelen kiepen, de last eraf valt […] omdat de bediening veel kracht of foute bewegingen vraagt." Zij heeft een veilige werkwijze ontwikkeld, namelijk het met folie omwikkelen van de kratten, aldus [appellante].
7.1.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat niet is gebleken dat [appellante] het risico dat de last van de pompwagen valt wanneer deze niet is gezekerd voldoende heeft geïnventariseerd. Het risico dat de last van het transportmiddel valt is in punt 6.6.3 van de RIE slechts algemeen genoemd en uit de context blijkt dat dit ziet op de wijze van gebruik van het transportmiddel en niet op de wijze van omwikkelen en zekeren van de te vervoeren last. Hetgeen onder punt 5.1.8 wordt genoemd, ziet op de wijze van stapelen van goederen bij de opslag, niet tijdens het verplaatsen. Hoewel uit de RIE blijkt dat [appellante] veiligheid hoog in het vaandel heeft staan, is het risico dat de last kan vallen als gevolg van het niet zekeren van de last of een te hoog gestapelde last hierin niet genoemd. Ook is niet gebleken dat het zekeren van de last wel als werkwijze is ontwikkeld en wordt toegepast. [appellante] heeft immers te kennen gegeven dat de wijze waarop de kratten werden vervoerd conform de veiligheidsvoorschriften was. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister in dit betoog geen aanleiding heeft hoeven zien om de boete te matigen.
Het betoog faalt.
Randvoorwaarden
8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister terecht heeft geoordeeld dat [appellante] niet de noodzakelijke randvoorwaarden heeft gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. Voorop moet volgens [appellante] worden gesteld dat deze matigingsgrond los staat van het al dan niet inventariseren van de risico’s en het ontwikkelen van een veilige werkwijze. [appellante] stelt dat zij altijd voldoende wikkelfolie beschikbaar heeft om stapels kratten veilig op een pallet te kunnen verplaatsen met een pompwagen.
8.1.    Bij het beoordelen of de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd, kan mede in aanmerking worden genomen dat geen sprake is van een veilige werkwijze, vergelijk onder 8.1. van de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3266). Met folie kan de stapel niet gezekerd worden aan de pompwagen en het gebruik maken van folie voorkomt niet dat een last zo hoog wordt gestapeld dat deze instabiel kan zijn. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht heeft geoordeeld dat in dit geval niet de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze.
Het betoog faalt.
Adequate instructies
9.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de minister in zijn standpunt heeft gevolgd dat [appellante] geen adequate instructies heeft gegeven. Via de handboeken,  meerdaagse opleidingen, de werkinstructies en de personeelscursussen worden de werknemers van [appellante] structureel van adequate instructies voorzien, waaronder het voldoende omwikkelen van lading. [appellante] heeft daarnaast in de personeelscursus een voorschrift opgenomen dat lading stabiel moet zijn en voldoende omwikkeld. Ook de medewerker die het ongeval heeft veroorzaakt heeft deelgenomen aan de personeelscursussen, aldus [appellante].
9.1.    Zoals [appellante] heeft gesteld, was de wijze waarop de kratten waren omwikkeld conform de veiligheidsvoorschriften die [appellante] hanteert en dus in overeenstemming met de werkinstructies, die voorschrijven dat de last voldoende omwikkeld moet zijn. Zoals echter uit dit ongeval is gebleken, is het omwikkelen van een last van twee meter hoog niet voldoende om te voorkomen dat de last kantelt. Uit de werkinstructies blijkt niet wanneer een last wel voldoende is omwikkeld, of deze gezekerd moet worden en hoe hoog deze last mag zijn. Dit blijkt ook niet uit de stof die in de opleiding is behandeld. De rechtbank heeft terecht de minister gevolgd in zijn standpunt dat de instructies niet adequaat waren om de overtreding te voorkomen.
Het betoog faalt.
Adequaat toezicht
10.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte een koppeling heeft gelegd tussen het ontwikkelen van een veilige werkwijze, het geven van adequate instructies en een juist toezicht. De matigingsgronden dienen los van elkaar te worden gezien en ook apart te worden beoordeeld. [appellante] betoogt vervolgens dat zij wel adequaat toezicht heeft gehouden. Er vinden regelmatig controles op de werkvloer plaats, ook door de directie, en er is een leidinggevende die de hele dag aanwezig is en toezicht houdt. De werknemer die het ongeval heeft veroorzaakt is een ervaren werknemer. Van haar kan niet worden gevergd dat zij voortdurend een toezichthouder naast een ervaren werknemer plaatst, aldus [appellante].
10.1.    Uit de toelichting op het besluit tot wijziging van artikel 1, eerste lid, onder elf, van de Beleidsregel (Staatscourant 2015, nr. 46081) volgt dat de matigingsgronden niet cumulatief zijn en apart van elkaar beoordeeld dienen te worden. In de toelichting staat echter dat wel sprake kan zijn van een samenhang tussen de verschillende matigingsgronden, "er zal bijvoorbeeld doorgaans geen sprake kunnen zijn van adequaat toezicht als er geen veilige werkwijze is ontwikkeld. Adequaat toezicht ziet immers op de toepassing van de veilige werkwijze."
In dit geval verkeerde [appellante] in de veronderstelling dat zij een veilige werkwijze hanteerde door de stapel met folie te omwikkelen. Zoals onder 7.1 is overwogen, was dat niet het geval. Hierdoor is niet aannemelijk dat bij de toezichthouders bekend was dat zij erop moesten toezien dat de last werd gezekerd dan wel niet te hoog was. Als gevolg daarvan was het toezicht niet adequaat om de overtreding te voorkomen en heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat niet aan deze matigingsgrond is voldaan.
Het betoog faalt.
Inspanningen na overtreding
11.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de maatregelen die zij heeft genomen na het ongeval geen reden tot matiging zijn. Zij heeft de nodige inspanningen verricht gericht op beperking van de gevolgen van ongevallen en maatregelen getroffen ter voorkoming van verdere overtredingen. De minister had deze omstandigheden moeten meewegen, aldus [appellante].
11.1.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3266) heeft overwogen, kunnen inspanningen die zijn verricht na de overtreding, ter voorkoming van verdere overtredingen, van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is. De rechtbank heeft dit, evenals de minister, niet onderkend, maar dit leidt niet tot een ander oordeel. Uit het bezwaarschrift blijkt dat de maatregelen die [appellante] heeft genomen de volgende zijn: "in de nieuwe fabriek aan de [locatie] [is] op een aantal essentiële plekken een scheiding […] aangebracht tussen voetgangers en rijdend materieel. Daar waar deze scheiding niet is aan te brengen, wordt enkel gebruik gemaakt van handmatig aangedreven transportmiddelen." Hoewel door deze maatregelen het gevaar dat personen geraakt worden door voorwerpen wordt beperkt, is deze beperking niet afdoende waardoor niet gezegd kan worden dat het gevaar zoveel mogelijk is beperkt. De maatregelen zien immers niet op het beperken van het gevaar dat een last van een pompwagen kan vallen; zo wordt het zekeren van een last of een maximale hoogte van een last niet genoemd. De maatregelen zijn bovendien niet van toepassing in de oude fabriek, die nog steeds, hoewel met minder productielijnen en minder mensen, in gebruik is.
Het betoog faalt.
Slotsom
12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Bijloos
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
176-851.  Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Arbeidsomstandighedenbesluit
Artikel 3.17
Het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt. […].
Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
Artikel 1
10. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
[…];
b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier.
[…].
11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.