ECLI:NL:RVS:2018:3596
Raad van State — Uitspraak 


201801642/1/A2.
Datum uitspraak: 7 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 januari 2018 in zaak nr. 17/1802 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bi besluit van 1 december 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 7.523,00.
Bij besluit van 13 februari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 13 februari 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 februari 2017 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, de boete vastgesteld op € 1.750,00 en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 13 februari 2017. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2018, waar [appellante], vergezeld door [gemachtigde], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. Y.D.M. Zoomers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] ontving kinderopvangtoeslag voor de opvang van haar dochter bij een kindercentrum. Bij de beoordeling van de aanspraak op kinderopvangtoeslag is de Belastingdienst/Toeslagen op een gegeven moment gebleken dat de dochter van [appellante] in de jaren 2013 tot en met 2015 geen opvang heeft genoten bij dat kindercentrum. Dat heeft geleid tot een nihilstelling van de kinderopvangtoeslag, dan wel de voorschotten daarvoor, over die jaren en terugvordering van het reeds betaalde bedrag. De nihilstelling en de terugvordering zijn nu niet aan de orde.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 1 december 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 7.523,00. Het gaat daarbij om een zogenoemde vergrijpboete. Volgens de dienst is er aan de kant van [appellante] sprake van grove schuld, als gevolg waarvan de kinderopvangtoeslag sinds 2013 ten onrechte is doorgelopen. [appellante] heeft de kinderopvangtoeslag niet stopgezet nadat de kinderopvang in 2013 was beëindigd en zij heeft, ondanks verzoeken daartoe, nagelaten om informatie met betrekking tot de kinderopvang over de jaren 2013 tot en met 2015 aan de dienst toe te sturen, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
Het wettelijk kader
2.    De door de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] verweten gedraging, namelijk het niet stopzetten van de kinderopvangtoeslag nadat de kinderopvang in 2013 was beëindigd, strekt zich uit over de jaren 2013 tot en met 2015. In de periode van 1 januari 2013 tot 1 januari 2014 was daarop artikel 40, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) van toepassing. In de periode vanaf 1 januari 2014 tot en met 31 december 2015 was, na een wijziging van de Awir, op de verweten gedraging artikel 41, eerste lid, van de Awir van toepassing. Deze bepalingen komen op de voor deze zaak van belang zijnde punten overeen. Bij het opleggen van een bestuurlijke boete voert de Belastingdienst/Toeslagen voorts beleid, dat is neergelegd in het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen (hierna: het BBBB/T). Met de wijziging van de Awir is ook het BBBB/T aangepast. De tekst van de relevante bepalingen van de Awir en het BBBB/T, zoals die luidde in de periodes die in deze zaak van belang zijn, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen, op grond van het hiervoor vermelde wettelijk kader, bevoegd was om aan [appellante] een vergrijpboete op te leggen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het aan grove schuld, in de zin van ernstige nalatigheid, van [appellante] te wijten is dat zij de Belastingdienst/Toeslagen niet heeft geïnformeerd over de beëindiging van de kinderopvang.
De rechtbank heeft, wat betreft de hoogte van de boete, het onderzoek ter zitting geschorst teneinde de Belastingdienst/Toeslagen in de gelegenheid te stellen om bij [appellante] financiële gegevens op te vragen opdat bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijk boete rekening kan worden gehouden met haar financiële draagkracht. Bij brief van 28 september 2017 heeft de dienst, rekening houdend met de financiële positie van [appellante], de rechtbank verzocht om met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het boetebedrag lager vast te stellen op € 1.750,00. Dit bedrag is tot stand gekomen door als beschikbare ruimte voor het betalen van de boete 10% van de in 2016 geldende bijstandsnorm voor een alleenstaande ouder (€ 972,70) te nemen en dat bedrag van € 97,27 te vermenigvuldigen met 18 maanden, zijnde de bij grove schuld gehanteerde periode van boetebetaling. Daarbij is afgerond op een veelvoud van € 10,00. De Belastingdienst/Toeslagen sluit daarmee aan bij de berekeningswijze van de fictieve draagkracht zoals die blijkt uit de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 11 januari 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:12) en 16 mei 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1816). De rechtbank is de Belastingdienst/Toeslagen hierin gevolgd en heeft geoordeeld dat de aldus berekende boete in beginsel passend en geboden is. De rechtbank heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding gezien voor verdere matiging van de boete. Een boete van € 1.750,00 heeft de rechtbank evenredig geacht. De rechtbank heeft daarom het besluit van 13 februari 2017 vernietigd wat betreft de hoogte van de boete en de boete vastgesteld op € 1.750,00.
Het hoger beroep
4.    [appellante] wil een verdergaande vernietiging van het besluit van 13 februari 2017 dan waartoe de rechtbank is gekomen en betoogt dat haar ten onrechte een boete is opgelegd. Volgens haar is de rechtbank ten onrechte de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd in zijn standpunt dat er sprake is van grove schuld, nu zij door haar fysieke gesteldheid niet of nauwelijks in staat is geweest haar praktische zaken naar behoren uit te voeren. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat zij in de jaren 2013 tot en met 2015 aanspraak had kunnen maken op een bijstandsuitkering. In plaats daarvan heeft zij in die periode in haar levensonderhoud voorzien middels de door haar ontvangen kinderopvangtoeslag, die overigens minder bedroeg dan een bijstandsuitkering. De gemeenschap is dan ook, volgens [appellante], geen enkel onrecht aangedaan, waarbij zij erop wijst dat naar het grotere beeld moet worden gekeken. Voorts vindt zij dat er met twee maten wordt gemeten. Zoals volgt uit de uitspraak van de rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij de bepaling van de hoogte van het boetebedrag ten onrechte geen rekening gehouden met haar financiële draagkracht. In dit verband kan ook worden gesproken van grove schuld aan de kant van de Belastingdienst/Toeslagen. De dienst komt hier echter ongestraft mee weg, terwijl zij door de classificatie "grove schuld" in een uitzichtloze situatie blijft, aldus [appellante].
De bevoegdheid een bestuurlijke boete op te leggen
5.    Ter beoordeling staat allereerst of [appellante] redelijkerwijs had moeten of kunnen begrijpen dat haar gedrag tot gevolg kon hebben dat haar ten onrechte kinderopvangtoeslag zou worden toegekend. Slechts als die vraag bevestigend wordt beantwoord is sprake van grove schuld en was de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd om [appellante] een vergrijpboete op te leggen.
5.1.    Niet in geschil is dat [appellante] in de jaren 2013 tot en met 2015 voor haar dochter geen gebruik heeft gemaakt van kinderopvang en dat zij daarom over die jaren geen aanspraak had op kinderopvangtoeslag. [appellante] wist dit. Dat zij wél kinderopvangtoeslag heeft ontvangen komt doordat zij de kinderopvangtoeslag niet heeft stopgezet. Als gevolg van haar gedrag is aan [appellante], al dan niet bij wijze van voorschot, ten onrechte kinderopvangtoeslag toegekend. De stelling van [appellante] dat zij wel heeft geprobeerd om de kinderopvangtoeslag stop te zetten en dat een medewerker van de Belastingdienst/Toeslagen haar telefonisch heeft medegedeeld dat de kinderopvangtoeslag bij het uitblijven van enige reactie harerzijds op verzoeken om informatie automatisch zou worden stopgezet, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders. [appellante] is als aanvrager verantwoordelijk voor het tijdig stopzetten van de kinderopvangtoeslag en het tijdig en op de juiste wijze doorgeven van relevante wijzigingen. Zij had dan ook meer en concreter actie moeten ondernemen dan zij heeft gedaan om de kinderopvangtoeslag te beëindigen. Verder is, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, door het niet overleggen van medische gegevens onvoldoende aannemelijk geworden dat [appellante] in de periode in geding geen inzicht had in - de gevolgen van - haar gedrag en buiten staat is geweest haar belangen op een adequate wijze te (laten) behartigen. Hoewel [appellante] ter zitting heeft toegelicht dat zij in die periode ernstig ziek is geweest, dat zij ook opgenomen is geweest in het ziekenhuis en dat er sprake was van psychische problematiek, is het vanwege het ontbreken van medische gegevens niet mogelijk om de aard en ernst van haar medische en psychische situatie destijds vast te stellen.
Gelet op deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat sprake was van grove schuld, in de zin van ernstige nalatigheid, van [appellante], zodat de Belastingdienst/Toeslagen op grond van artikel 40, tweede lid, (oud) dan wel artikel 41, eerste lid, van de Awir, in samenhang met paragraaf 2, eerste lid, van het BBBB/T, bevoegd was om aan [appellante] een bestuurlijke boete op te leggen.
De evenredigheid van de boete
6.    Ter beoordeling staat vervolgens de evenredigheid van de boete.
6.1.    Bij het opleggen van een boete op grond van artikel 40, tweede lid, (oud) dan wel artikel 41 van de Awir, als hier aan de orde, moet de Belastingdienst/Toeslagen, gelet op artikel 5:46, tweede lid, van de Awb de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De dienst kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het bepalen van de hoogte van de boete. Dat is gebeurd met het BBBB/T. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de dienst bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig te worden vastgesteld, dat het bedrag daarvan evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
6.2.    De door de Belastingdienst/Toeslagen bij brief van 28 september 2017 in afwijking van dan wel aanvulling op het BBBB/T gehanteerde berekeningswijze voor de hoogte van de vergrijpboete, waarbij in navolging van rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep wordt uitgegaan van een fictieve draagkracht, is door de dienst eerder gehanteerd en door de Afdeling geaccepteerd (zie de uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2518). Met het aan de hand van deze berekeningswijze lager vaststellen van het boetebedrag op € 1.750,00 is, naar het oordeel van de Afdeling, voldoende rekening gehouden met de omstandigheden van [appellante]. De stelling van [appellante] dat zij de gemeenschap geen enkel onrecht heeft aangedaan aangezien zij aanspraak kon maken op een hoger bedrag aan bijstandsuitkering, leidt niet tot een ander oordeel. De Afdeling heeft er begrip voor dat [appellante] om haar moverende redenen, waarbij haar persoonlijke levenssfeer een rol speelt, heeft nagelaten een bijstandsuitkering aan te vragen. Dit neemt echter niet weg dat het gaat om gescheiden geldstromen en dat zij de kinderopvangtoeslag heeft aangewend voor een ander doel dan voor de kosten van kinderopvang, namelijk voor het levensonderhoud. Ervan afgezien dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld of [appellante] in de periode in geding aanspraak zou hebben kunnen maken op een bijstandsuitkering die wordt verstrekt door een ander bestuursorgaan, staat zoals de rechtbank terecht heeft overwogen vast dat zij met de door haar verweten gedraging nadeel heeft berokkend aan de Belastingdienst/Toeslagen. Wat betreft de stelling van [appellante] dat sprake is van meten met twee maten en dus van rechtsongelijkheid, stelt de Afdeling vast dat, nog daargelaten de vraag of sprake is van vergelijkbare situaties, de fout die de Belastingdienst/Toeslagen bij zijn besluitvorming heeft gemaakt is gecorrigeerd door de rechtbank door alsnog rekening te houden met de financiële daagkracht van [appellante] bij de berekening van de hoogte van de aan haar opgelegde boete.
6.3.    Het betoog dat van het opleggen van een boete had moeten worden afgezien of dat deze op zijn minst verdergaand had moeten worden gematigd, faalt.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen, dat wil zeggen voor zover de boete is vastgesteld op € 1.750,00.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Dallinga
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2018
18-854.  BIJLAGE Wettelijk kader
Geldend van 01-01-2013 tot 01-01-2014
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 40. Bestuurlijke boete bij niet, niet tijdige of onjuiste informatieverstrekking door belanghebbenden
[…]
2. Indien het aan opzet of grove schuld van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner is te wijten dat geen, dan wel onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen zijn verstrekt, kan de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende, zijn partner of de medebewoner een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste 100 procent van het bedrag dat van de belanghebbende in verband daarmee wordt teruggevorderd bij een verrekening van verleende voorschotten met de toegekende tegemoetkoming of bij een herziening van een toegekende tegemoetkoming. De in de eerste volzin bedoelde bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste 150 procent indien binnen een periode van vijf jaren voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner is geconstateerd en de bestuurlijke boete of strafrechtelijke sanctie wegens die eerdere overtreding onherroepelijk is geworden. De in de tweede volzin genoemde periode beslaat tien jaren indien wegens de eerdere overtreding de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner is gestraft met een onvoorwaardelijke gevangenisstraf.
[…].
Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen
§2. Algemene bepalingen inzake grove schuld en opzet
1. Grove schuld is een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid en omvat mede grove onachtzaamheid. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had belanghebbende redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat bijvoorbeeld een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou worden toegekend.
2. Opzet is het willens en wetens handelen of nalaten. Onder opzet wordt mede verstaan voorwaardelijk opzet. Onder voorwaardelijk opzet wordt verstaan het willens en wetens aanvaarden van de aanmerkelijke kans dat een handelen of nalaten tot gevolg heeft dat de beboetbare gedraging wordt begaan.
3. De Belastingdienst/Toeslagen dient de aanwezigheid van opzet of grove schuld te stellen en te bewijzen. De Belastingdienst/Toeslagen kan zich voor het bewijs van opzet of grove schuld baseren op door hem gestelde, en door belanghebbende niet of niet voldoende ontzenuwde vermoedens die gebaseerd zijn op feiten.
[…].
§4. Geen, onjuiste of onvolledige informatieverstrekking (artikel 40, tweede lid, van de Awir)
1. Ter zake van een overtreding als bedoeld in artikel 40, tweede lid, van de Awir kan de Belastingdienst/Toeslagen een boete opleggen van maximaal 150 procent van het bedrag dat van de belanghebbende in verband met het beboetbare feit wordt teruggevorderd.
2. In geval van grove schuld legt de Belastingdienst/Toeslagen een boete op van 25 procent van het bedrag dat van de belanghebbende in verband met het beboetbare feit wordt teruggevorderd.
[…]
4. Bij het opleggen van de boete houdt de Belastingdienst/Toeslagen rekening met eventuele bijzondere omstandigheden die strafverminderend en strafverzwarend kunnen zijn. Zie het in § 1 genoemde Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst.
[…].
Geldend vanaf 01-01-2014
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 41. Vergrijpen
1. Degene die op grond van deze wet en de daarop berustende bepalingen gehouden is tot het verstrekken van gegevens of inlichtingen en aan wiens opzet of grove schuld het is te wijten dat geen gegevens of inlichtingen zijn verstrekt dan wel degene aan wiens opzet of grove schuld het is te wijten dat onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen zijn verstrekt, begaat een vergrijp ter zake waarvan de Belastingdienst/Toeslagen hem een bestuurlijke boete kan opleggen van ten hoogste 100 percent van het bedrag dat van de belanghebbende in verband daarmee is of zou zijn teruggevorderd.
2. De bestuurlijke boete, bedoeld in het eerste lid, bedraagt ten hoogste 150 percent van het aldaar bedoelde bedrag indien het aan opzet of grove schuld van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner is te wijten dat geen, dan wel onjuiste of onvolledige gegevens en inlichtingen zijn verstrekt, mits:
a. een eerdere overtreding van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner is geconstateerd, en
b. de bestuurlijke boete of strafrechtelijke sanctie wegens de eerdere overtreding, bedoeld in onderdeel a, onherroepelijk is geworden binnen een periode van vijf jaren voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding waarvoor de bestuurlijke boete, bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd.
[…].
Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen
§2. Algemene bepalingen inzake grove schuld en opzet
1. Grove schuld is een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid en omvat mede grove onachtzaamheid. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had belanghebbende redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou kunnen worden toegekend.
2. Opzet is het willens en wetens handelen of nalaten. Onder opzet wordt mede verstaan voorwaardelijk opzet. Onder voorwaardelijk opzet wordt verstaan het willens en wetens aanvaarden van de aanmerkelijke kans dat een handelen of nalaten tot gevolg heeft dat de beboetbare gedraging wordt begaan.
3. De Belastingdienst/Toeslagen dient de aanwezigheid van opzet of grove schuld te stellen en te bewijzen. De Belastingdienst/Toeslagen kan zich voor het bewijs van opzet of grove schuld baseren op door hem gestelde, en door belanghebbende niet of niet voldoende ontzenuwde vermoedens die gebaseerd zijn op feiten.
[…].
§4. Vergrijpen (artikel 41 van de Awir)
1. Ter zake van een overtreding als bedoeld in artikel 41 van de Awir kan de Belastingdienst/Toeslagen een boete opleggen van maximaal 150 procent van het bedrag dat van de belanghebbende in verband met het beboetbare feit is of zou zijn teruggevorderd.
2. In geval van grove schuld legt de Belastingdienst/Toeslagen een boete op van 25 procent van het bedrag dat van de belanghebbende in verband met het beboetbare feit is of zou zijn teruggevorderd.
[…]
7. Bij het opleggen van de boete houdt de Belastingdienst/Toeslagen rekening met eventuele bijzondere omstandigheden die strafverminderend en strafverzwarend kunnen zijn. Zie het in § 1 genoemde Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst.
[…].