ECLI:NL:RVS:2018:3708
Raad van State — Uitspraak 


201706754/1/A2.
Datum uitspraak: 14 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting PodiumKunstWerk (hierna: PKW), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 juli 2017 in
zaak nr. 16/8377 in het geding tussen:
PKW
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2015 heeft de staatssecretaris de aan PKW verleende subsidie voor het project "Creativiteit in de arbeidsmarkt",
projectnummer 2010ESFN618 (hierna: het project), lager vastgesteld op € 47.686,00.
Bij besluit van 8 september 2016 heeft de staatssecretaris het door PKW daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 juli 2017 heeft de rechtbank het door PKW daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft PKW hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
PKW heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2018, waar PKW, vertegenwoordigd door mr. R. van den Berg Jeths, advocaat [NAAM], vergezeld van [gemachtigde A] en [gemachtigde B] en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff en R.J.C.M. Hoogstraten, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding en subsidieverlening
1.    Op 26 oktober 2010, als gewijzigd op 27 januari 2011, heeft PKW een aanvraag ingediend voor een subsidie ten behoeve van het project, voor drie activiteiten, namelijk het verstrekken van loonkostensubsidies, re-integratietrajecten en het begeleiden van kwetsbare jongeren. Met het project wordt beoogd om een platform te bieden voor werkloze jongeren.
2.    Bij besluit van 15 februari 2011, als gewijzigd bij besluit van 10 maart 2011, heeft de minister een subsidie verleend ten behoeve van het project van maximaal € 2.000.000,00, uitgaande van de begrote kosten ten bedrage van € 5.000.000,00. De aanvangsdatum van het project is 1 november 2010 en de einddatum is 31 maart 2012.
De subsidie is verstrekt uit het Europees Sociaal Fonds (hierna ook: ESF), een van de structuurfondsen van de Europese Unie en is verleend in het kader van Actie "Jeugd" van de "Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien)" (hierna: de Regeling). Actie "Jeugd" richt zich op additionele scholing, opleiding en toerusting van jongeren op of tot de arbeidsmarkt.
Subsidievaststelling
3.    Op 3 oktober 2012 heeft PKW de einddeclaratie bij de staatssecretaris ingediend en verzocht om vaststelling van de subsidie op € 348.740,00, uitgaande van de totale projectkosten van € 871.851,00. De kosten van de activiteit "re-integratietrajecten" bedroegen in totaal € 752.080,00. Er zijn 79 trajecten gerealiseerd, voor een vast bedrag van € 9.520,00 per deelnemer. Deze zijn uitgevoerd door "Popvox" en betroffen maatwerktrajecten. Namens de staatssecretaris heeft het Agentschap SZW de einddeclaratie op juistheid gecontroleerd. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een conceptrapport van bevindingen. Volgens dit rapport is de staatssecretaris voornemens om een correctie van € 752.080,00, derhalve een correctie van 100%, op de kosten van de re-integratietrajecten toe te passen. Volgens de staatssecretaris is er onvoldoende prestatiebewijs opgenomen in de projectadministratie en staan de kosten wat betreft prijsniveau niet meer in redelijke verhouding tot de geleverde prestaties.
Vervolgens heeft de staatsecretaris in een definitief rapport van bevindingen de reactie van PKW op het conceptrapport verwerkt. De staatssecretaris heeft daarin de correctie van € 752.080,00 op de kosten van re-integratietrajecten, gehandhaafd.
Naar aanleiding van dit rapport heeft de staatssecretaris bij besluit van 24 april 2015 de subsidie vastgesteld.
Bij besluit van 8 september 2016 heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard, omdat het bezwaarschrift en de door PKW in bezwaar overgelegde stukken hem geen aanleiding heeft gegeven de correctie op de kosten van re-integratietrajecten te herzien.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris terecht een correctie van € 752.080,00 heeft toegepast op de kosten van re-integratietrajecten. Daartoe heeft zij overwogen dat op basis van de voortgangsrapportages alleen een summier beeld is te vormen van de geleverde prestaties, waardoor de administratie niet voldoet aan de voorschriften, neergelegd in artikel 16 van de Regeling. De rechtbank volgt niet de stelling van PKW dat het niet nodig was om te administreren hoeveel tijd en kosten zijn besteed aan de verschillende activiteiten, omdat zij een vaste prijsafspraak had met de uitvoerder. PKW mocht evenmin op basis van de Handleiding Project Administratie, versie 1 maart 2011 (hierna: de HPA), ervan uitgaan dat de administratie voldeed. Dat het besluit op bezwaar tot stand is gekomen in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, is niet gebleken.
Hoger beroep
5.    PKW betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Zij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de projectadministratie niet voldoet aan het bepaalde in artikel 16 van de Regeling. Volgens PKW heeft zij zelfs meer geadministreerd dan op grond van de HPA was vereist. De kosten staan in redelijke verhouding tot de overeengekomen prestaties. De rechtbank heeft niet onderkend dat de staatssecretaris in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld, aldus PKW.
5.1.    Artikel 16 van de Regeling luidt:
1 De begunstigde houdt een inzichtelijke en controleerbare administratie bij met betrekking tot de uitvoering van het project en de in verband daarmee gedane uitgaven en verworven inkomsten. Deze administratie bestaat uit een projectadministratie, waaronder begrepen een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, juist en volledig zijn vastgelegd en ten behoeve van de vaststelling van de subsidiabiliteit zijn te verifiëren met bewijsstukken. Deze administratie is voor controle beschikbaar op één locatie.
2 De projectadministratie geeft inzicht in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren, dan wel in termen van geleverde producten of diensten.
3 […].
4 De deelnemersadministratie geeft inzicht in de subsidiabiliteit van de projectactiviteiten en de behaalde resultaten per individuele deelnemer.
[…].
5.2.    De HPA bevat concrete handreikingen om een begunstigde te helpen te voldoen aan de administratieve voorschriften uit de subsidieregeling. Op blz. 2 staat het volgende vermeld: "wanneer u de aanpak volgt die in de HPA staat beschreven, kunt erop vertrouwen dat u aan de administratieve verplichtingen voldoet". In de HPA zijn opsommingen van bewijsmiddelen voor het aantonen van de kosten die voor subsidie in aanmerking komen, opgenomen. In de tabel op blz. 12, onder: "deelnemersgegevens Actie Jeugd", is onder "bereikte resultaten" vermeld: "jongere geplaatst op een baan, jongere geplaatst op werkervaringsplaats, stage of traineebaan, jongere begeleid naar een opleiding en behoud baan jongere". Deze resultaten kunnen, blijkens dezelfde tabel, worden onderbouwd door de volgende bewijsstukken: "Verslagen van de activiteiten uitgevoerd met deelnemers. Aanwezigheidsregistraties en/of kopieën van diploma’s en certificaten."
5.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 16, eerste, tweede en vierde lid, van de Regeling, volgt, dat het aan de subsidieontvanger is om een deelnemersadministratie bij te houden, waaruit blijkt dat de activiteiten, waarvoor subsidie is verleend, daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Dat zijn in dit geval leer-werktrajecten, uitgevoerd door "Buzinezzclub", van Popvox, waarbij jongeren werden begeleid naar werk of het zelfstandig ondernemerschap, door het bijwonen van workshops, het volgen van stages en door intensieve coaching. Dat kan, blijkens de tabel op blz. 12 van de HPA, onder meer door middel van verslagen van de deelnemers en door certificaten. Echter, ingeval de deelnemersadministratie geen aanwezigheidsadministratie of presentielijsten bevat, zoals bij PKW, dient uit deze stukken te kunnen worden afgeleid dat de resultaten, in dit geval de begeleiding van jongeren naar een stage, werk, zelfstandig ondernemerschap of behoud van de eigen baan, daadwerkelijk zijn bereikt. Dat geldt ook ingeval het, zoals hier, om maatwerktrajecten gaat, waarbij de uitvoerder niet in ieder traject de deelnemer even intensief heeft begeleid.
5.4.    Niet in geschil is dat tijdens de eindcontrole geen certificaten, diploma’s of aanwezigheidsregistraties aanwezig waren in de deelnemersadministratie, maar alleen voortgangs- en eindrapportages. Daardoor voldeed de deelnemersadministratie niet aan hetgeen is vermeld in de tabel op blz. 12 van de HPA, waaruit volgt dat naast verslagen van de activiteiten, ook aanwezigheidsregistraties en/of kopieën van diploma’s of certificaten aanwezig moeten zijn in de deelnemersadministratie. Daarnaast heeft de staatssecretaris geconstateerd dat uit de verslagen niet blijkt welke activiteiten zijn uitgevoerd door PopVox, hetgeen door PKW niet is bestreden.
5.5.    In bezwaar heeft PKW certificaten ingediend, van alle deelnemers, afgegeven door Buzinezzclub. Daarnaast heeft PKW van 15 deelnemers stukken ingediend, waaronder overeenkomsten tussen Buzinezzclub en de deelnemers, deelnemer-, voortgangs-, uitstroom- en eindrapportages en zogenoemde "coachingslogs" en, in een enkel geval, ondernemingsplannen.
De certificaten zijn wat betreft opmaak en tekst gelijkluidend. Alle deelnemers hebben hetzelfde certificaat ontvangen, ongeacht of zij alle workshops hebben bezocht. Op de certificaten is slechts vermeld dat er modules zijn aangeboden, maar niet welke modules precies zijn gevolgd, op welk moment en met welk resultaat. Daardoor kan uit de certificaten niet worden afgeleid wat de bijdrage door PopVox is geweest en of de deelnemer de betreffende workshops heeft gevolgd. Gelet hierop blijkt uit de certificaten niet dat de jongeren daadwerkelijk hebben deelgenomen aan het leer-werktraject en kunnen de certificaten niet dienen als bewijs, dat het beoogde resultaat is bereikt. De rapportages en "coachingslogs" zijn, in de meeste gevallen, zo summier dat daaruit geen beeld kan worden gevormd van de geleverde prestaties. Weliswaar wordt daarin genoemd dat er workshops zijn gevolgd, maar niet welke workshops. Van de gevolgde workshops zijn geen bewijsstukken in de administratie opgenomen, zodat onduidelijk is welke workshops de deelnemers hebben bezocht en wanneer precies. Uit de rapportages en coachingslogs blijkt voorts, in de meeste gevallen, onvoldoende welke bijdrage de medewerkers van PopVox hebben geleverd. Gelet hierop kan, op basis van deze stukken, voor deze deelnemers niet worden afgeleid dat de activiteiten, waarvoor subsidie is verleend, daadwerkelijk zijn uitgevoerd en of het beoogde resultaat is bereikt. Uit de in beroep overgelegde informatie over de inhoud van de workshops blijkt dit ook niet.
5.6.    Nu uit de resultaten van de steekproef bleek dat de deelnemersadministratie geheel niet voldeed en uit de stukken, overgelegd in bezwaar, voor de meeste deelnemers onvoldoende blijkt dat de activiteiten, waarvoor subsidie was verleend, daadwerkelijk zijn uitgevoerd, mocht de staatssecretaris tot de conclusie komen dat voor alle deelnemers er onvoldoende inzicht bestond in de voortgang van de individuele deelnemers en de in de projectperiode geleverde prestaties. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat PKW geen deelnemersadministratie heeft gevoerd, in de zin van artikel 16 van de Regeling.
5.7.    Dat PKW, zoals zij heeft aangevoerd, met dit project een uitstroom heeft bereikt van 44%, hetgeen een hogere uitstroom is dan bij vergelijkbare projecten, maakt het voorgaande niet anders. Met deze hogere uitstroom heeft zij niet aangetoond dat zij de activiteiten, waarvoor subsidie was verleend, daadwerkelijk heeft uitgevoerd.
5.8.    Nu uit de stukken in de deelnemersadministratie van PKW de bereikte resultaten onvoldoende blijken en die stukken derhalve ook niet kunnen worden aangemerkt als bewijsstukken in de zin van de tabel op blz. 12 van de HPA, kon PKW zich niet met succes beroepen op de vermelding in de HPA, dat "ingeval de beschreven aanpak wordt gevolgd, erop mag worden vertrouwd dat aan de administratieve verplichtingen wordt voldaan." Van enige toezegging van de zijde van de staatssecretaris in het kader van het onderhavige project, dat de administratie aan de daaraan gestelde eisen voldoet, is evenmin gebleken. PKW heeft haar stelling, dat de betreffende medewerker van het Agentschap SZW, tijdens de eindcontrole op de vraag van PKW, of er nog meer administratieve of onderbouwende stukken nodig waren, zou hebben gezegd "het is goed zo", niet aannemelijk gemaakt. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het vertrouwensbeginsel is geschonden.
5.9.    Voor het oordeel dat de staatssecretaris het beginsel van hoor- en wederhoor, het zorgvuldigheids- of het motiveringsbeginsel heeft geschonden, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien. Het is aan PKW, als de subsidieontvanger, om een deugdelijke deelnemersadministratie te voeren. Daarnaast heeft de staatssecretaris PKW al in het conceptrapport van bevindingen laten weten dat het prestatiebewijs in de deelnemersadministratie niet voldeed, omdat daaruit niet kan worden afgeleid aan welke activiteiten de deelnemers hebben meegedaan. PKW kon derhalve al ten tijde van het indienen van haar reactie op het conceptrapport hierop reageren. In bezwaar heeft de staatssecretaris vervolgens PKW opnieuw de gelegenheid geboden om aan te tonen dat de deelnemersadministratie voldeed aan de vereisten. Dat zij, door in bezwaar alsnog de informatie over de 15 deelnemers in te dienen en daardoor eerst in het besluit op bezwaar op de hoogte is geraakt van de constateringen van de staatsecretaris hierover, komt voor rekening en risico van PKW en maakt niet dat de staatssecretaris voormelde beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden.
5.10.    De rechtbank heeft terecht het standpunt van PKW, dat de staatssecretaris aanleiding had moeten zien om een lagere korting van bijvoorbeeld 5% toe te passen, niet gevolgd. Zoals hiervoor is overwogen in 5.6, mocht de staatssecretaris op basis van de stukken tot de conclusie komen dat er onvoldoende inzicht bestond in de voortgang van de individuele deelnemers en de in de projectperiode geleverde prestaties, voor alle deelnemers. Dat, zoals PKW ter zitting heeft aangevoerd, de staatssecretaris niet of niet langer aan PKW tegenwerpt dat er geen link is te leggen met de gemaakte kunst- en cultuursector, maakt niet dat de staatssecretaris daarin aanleiding had moeten zien om een lagere korting toe te passen, nu het niet voldoen aan artikel 16 van de Regeling een afdoende grondslag is om een korting van 100% toe te passen. Voor het oordeel dat de staatssecretaris, door geen lagere korting toe te passen, PKW anders heeft behandeld dan andere fondsen, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien. Het is aan PKW om dit aannemelijk te maken. Daarin is zij niet geslaagd. PKW heeft geen stukken overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat de staatssecretaris in een gelijk geval is overgegaan tot het verlagen van de correctie.
5.11.    Voor het oordeel dat de staatssecretaris heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, anders dan hiervoor is besproken, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien.
5.12.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel  gekomen, dat de staatssecretaris terecht een correctie heeft toegepast van € 752.080,00 op de kosten van re-integratietrajecten.
Het betoog faalt.
6.    Aan het betoog van PKW over de redelijke verhouding tussen de kosten en de overeengekomen prestatiesprijs, komt de Afdeling niet toe.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Nales
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
680.