ECLI:NL:CBB:2018:323
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/222
5111
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 mei 2018 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.F. Bosma).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellant ontvangt aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 13 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2018. Appellant is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. In geschil is of verweerder voor perceel 7 terecht geen basis- en vergroeningsbetaling heeft uitbetaald.
2. Appellant heeft bij de Gecombineerde opgave 2015 van 28 april 2015 verzocht om uitbetaling van de basis- en de vergroeningsbetaling voor de percelen 1 tot en met 8. Bij de Gecombineerde opgave 2015 van 11 augustus 2015 heeft appellant de volgteelt van perceel 7 gewijzigd van ‘Gele mosterd’ in ‘Overige groenbemesters, niet-vlinderbloemige’. Appellant heeft in deze opgave het vakje ‘Betalingsrechten’ voor perceel 7 uitgevinkt. Bij de Gecombineerde opgave 2015 van 15 augustus 2015 heeft appellant het vakje ‘Betalingsrechten’ voor perceel 7 alsnog aangevinkt.
3. Appellant voert aan dat het niet de bedoeling was de betalingsrechten voor perceel 7 in de Gecombineerde opgave 2015 van 11 augustus 2015 uit te vinken. Appellant kon deze vergissing echter niet direct herstellen, omdat hij eerst een nieuwe TAN-code moest ontvangen. Op 15 augustus 2015 heeft appellant de fout hersteld door nogmaals een Gecombineerde opgave 2015 in te dienen, waarbij de betalingsrechten voor perceel 7 zijn aangevinkt. Appellant wijst er op dat hem bij besluit van 14 april 2016 25,05 betalingsrechten zijn toegekend, onder meer voor perceel 7. Voorts voert appellant aan dat in de “veelgestelde vragen” is vermeld dat men niet hoeft door te geven welke percelen als ecologisch aandachtsgebied worden ingezet, als maar 5% van de percelen als zodanig wordt ingezet. Achteraf bezien had appellant de wijziging dus niet hoeven door te geven, stelt hij.
4. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit en het verweerschrift op het standpunt gesteld dat appellant met de gewijzigde Gecombineerde opgave 2015 van 11 augustus 2015 zijn aanvraag voor uitbetaling van de betalingsrechten voor perceel 7 heeft ingetrokken. Verweerder heeft deze intrekking verwerkt. In de Gecombineerde opgave 2015 van 15 augustus 2015 is alsnog een aanvraag tot uitbetaling van de betalingsrechten voor perceel 7 gedaan. Na 10 juli 2015 kunnen wijzigingen in de Gecombineerde opgave echter niet meer worden geaccepteerd, tenzij sprake is van een kennelijke fout, in de zin van artikel 4 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) (artikel 1 van Verordening 747/2015, artikel 13 van Verordening 640/2014, artikel 15 van Verordening 809/2014 en artikel 4.2 van de Uitvoeringsregeling). Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een kennelijke fout hanteert verweerder als uitgangspunt het werkdocument van de Europese Commissie (nr. AGR 49533/2002) (werkdocument). Op grond van dit werkdocument kan worden gesproken van een kennelijke fout als er een tegenstrijdigheid zit in de aanvraag die bij summier onderzoek van de aanvraag opvalt, die wijst op een vergissing en het redelijkerwijs is uitgesloten dat dit ten tijde van de opgave conform de bedoeling van de aanvrager was. Volgens verweerder is geen sprake van innerlijke tegenstrijdigheden in de aanvragen van 28 april 2015 en 11 augustus 2015 en is het verschil tussen wat appellant heeft aangevraagd en wat hij maximaal kon aanvragen niet zo groot dat dit bij summier onderzoek had moeten opvallen.
5. Een steunaanvraag voor het jaar 2015, zoals hier aan de orde, kan te allen tijde, dus ook na de uiterste indieningstermijn van 10 juli 2015, geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken, tenzij de bevoegde autoriteit de begunstigde reeds in kennis heeft gesteld van gevallen van niet-naleving of indien zij hem heeft geïnformeerd over haar voornemen een controle ter plaatse te verrichten of indien een controle ter plaatse een niet-naleving aan het licht brengt. Dit volgt uit artikel 3 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014). Wijziging van de steunaanvraag na 10 juli 2015 kan op grond van artikel 4 van Verordening 809/2014, indien sprake is van kennelijke fouten die door de bevoegde autoriteit worden erkend op basis van een algemene beoordeling van het specifieke geval en mits de begunstigde te goeder trouw heeft gehandeld. De bevoegde autoriteit mag kennelijke fouten slechts erkennen indien deze gemakkelijk kunnen worden geconstateerd bij een administratieve controle van de informatie in de in de eerste alinea bedoelde documenten.
6. De Europese Commissie heeft met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig moet worden erkend het hiervoor genoemde werkdocument vastgesteld, waarin richtsnoeren zijn gegeven die een handvat bieden voor de uitleg van het begrip “kennelijke fout” in de zin van artikel 12 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Verordening 2419/2001). Dit werkdocument wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningsdatum nog wijzigingen in de aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
7. In het werkdocument heeft de Europese Commissie over kennelijke fouten onder meer het volgende vermeld:
“(…)
Notwithstanding this provision, the Commission services would emphasise several underlying conditions that, in their view, are pertinent:
• 	Firstly, decisions to apply or not the “obvious error” concept depend on the overall
facts and circumstances of each individual case, and the competent authority must be
satisfied with the
obvious
nature of the error involved. Consequently the concept of
obvious error may not be applied in a systematic manner but should involve an
examination of each and every case individually.
(…)
In line with these underlying conditions, the Commission services provides the following
guidance:
1. 	As a general rule, an obvious error has to be detected from information given in the
aid application form submitted i.e. where an administrative check on the coherence
of the documents and the information submitted to support the claim (especially the
application form, supporting documents, declarations etc.) reveals such errors.
Furthermore, acceptance of such an obvious error is independent of the means by
which these checks are carried out, which may be visually, manually or
electronically.
Where Member States have installed computerised procedures to check aid
applications, cross-checks with the standing database(s) could also constitute a
coherence check if the data contained in such computerised database(s) complement,
or are an integral part of, the aid application procedure. However, in this instance,
the obvious error concept may usually be applied only if the farmer himself has
furnished the conflicting information, or if it has been furnished on his behalf. (…)
The following examples indicate some categories of irregularities that
may
usually be
considered as obvious errors:
a)	 Errors of a purely clerical nature that are obvious during a basic examination
of the claim:
- Boxes not filled in or information lacking;
- Erroneous statistical or bank code.
b) 	Errors detected as a result of a coherence check (contradictory information):
- Arithmetical mistakes;
- Inconsistencies between the information provided in the same aid application form (e.g. a parcel or an animal declared twice in the same claim);
- Inconsistencies between the information supporting the aid application and
the application itself (e.g. maps or passports not in agreement with details
in the application);
- Parcels declared for two types of use (e.g. dried fodder/forage, arable crops/set-aside/forage).
2. 	Errors detected as a result of cross-checks of aid applications with independent
databases (e.g. land registers) may not be considered automatically or systematically
as obvious errors. An error cannot be judged as obvious on the grounds that a
Member State has set up an effective system for detecting irregularities.
Nevertheless, one cannot exclude the possibility of an error being obvious, even if
the source of the information used to detect the error does not come from the farmer
himself. Furthermore, those errors caused by incorrect transcription of identification
numbers or references, which are detected during a cross-check of the application
with databases, might normally be classified as obvious errors. (…)
(…)
4. 	The competent authority has to be convinced that the error is genuine i.e. that the
farmer acted in good faith. There should be no possibility that fraud or dishonesty is
involved, and the onus is on the farmer in the first instance to show that there has
been an obvious error. If a farmer makes the same or a similar mistake on more than
one occasion, the scope for consideration as an obvious error becomes more
restricted.
(…)”.
8. Uit het werkdocument blijkt dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat volgens de Europese Commissie afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Als algemene regel geldt dat een kennelijke fout moet worden ontdekt aan de hand van de gegevens in de steunaanvraag, dat wil zeggen wanneer dergelijke fouten aan het licht komen dankzij een administratieve controle waarbij wordt nagegaan of de tot staving van de aanvraag verstrekte documenten en gegevens (en met name de aanvraagformulieren, de bewijsstukken, verklaringen enzovoort) samenhangend zijn. Wanneer de lidstaten de steunaanvragen computermatig controleren, kan ook door gegevens te vergelijken met gegevens in dezelfde databank of in andere databanken, worden nagegaan of deze samenhangend zijn, voor zover de daarin opgeslagen gegevens de steunaanvraagprocedure aanvullen of er integraal deel van uitmaken. Een kennelijke fout kan echter alleen worden aangenomen als de landbouwer zelf de tegenstrijdige informatie heeft verstrekt of als deze namens hem is verstrekt. Het kan daarbij onder meer gaan om direct in het oog springende fouten alsmede fouten, die worden waargenomen ten gevolge van een check op de samenhang (tegenstrijdige informatie). Voor de Europese Commissie is voorts van groot belang dat wordt vastgesteld dat een fout onopzettelijk is gemaakt, dat de landbouwer te goeder trouw heeft gehandeld en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
9. De definitie van een kennelijke fout 	is thans in artikel 4 van Verordening 809/2014 neergelegd. Anders dan in artikel 12 van Verordening 2419/2001 – waarin slechts is bepaald dat in geval van een door de bevoegde instantie erkende kennelijke fout, een steunaanvraag te allen tijde na de indiening kan worden aangepast –, heeft de Uniewetgever in artikel 4 van Verordening 809/2014, gelet op de daarin gebezigde bewoordingen, bij het definiëren van het begrip “kennelijke fout” onmiskenbaar aangesloten bij de inhoud van het werkdocument.
10. Het werkdocument is op zichzelf niet bindend. Dit neemt niet weg dat, nu het werkdocument afkomstig is van een gezaghebbende instantie en door verweerder wordt gehanteerd bij de beoordeling of sprake is van een kennelijke fout, het College dit werkdocument bij de beoordeling van het geschil zal betrekken.
11. Het College is van oordeel dat verweerder bij een beoordeling aan de hand van het werkdocument had kunnen vaststellen dat de aanvraag van 11 augustus 2018 tegenstrijdigheden bevat die bij een eenvoudige administratieve controle van de aanvraag hadden moeten opvallen en die wijzen op een vergissing van appellant. Hiervoor acht het College van belang dat appellant in de aanvraag van 11 augustus 2015 niet alleen de betalingsrechten voor perceel 7 heeft uitgevinkt, maar voor dit perceel tevens een wijziging van het gewas van de volgteelt heeft doorgegeven. In plaats van de aanvankelijk op 28 april 2015 voor dit perceel opgegeven ‘Gele mosterd’, heeft appellant op 11 augustus 2015 voor dit perceel ‘Overige groenbemesters, niet-vlinderbloemige’ opgegeven. Daarnaast heeft appellant het perceel niet langer als ecologisch aandachtsgebied opgegeven. Als appellant zou hebben beoogd zijn steunaanvraag voor perceel 7 in te trekken, had hij kunnen volstaan met het uitvinken van de betalingsrechten en had hij de overige wijzigingen achterwege kunnen laten. Weliswaar heeft verweerder ter zitting hier tegenover gesteld dat appellant redenen had kunnen hebben om zowel een wijziging van het gewas van de volgteelt op te geven als de betalingsrechten van het perceel in te trekken en dit zodoende niet duidt op een kennelijke fout, maar verweerder heeft geen inzicht geboden in wat deze redenen dan hadden kunnen zijn en heeft evenmin enig voorbeeld kunnen geven. Het College is van oordeel dat het verweerder had moeten opvallen dat de aanvraag in zoverre niet logisch was. Dat het verschil tussen de appellant ter beschikking staande toeslagrechten (25,02) en het aantal hectare waarvoor hij om betaling heeft verzocht (17) volgens verweerder niet aanzienlijk is, doet hier niet aan af, nog daargelaten de juistheid van die stellingname. Dat appellant in een samenvatting van de Gecombineerde opgave 2015, die direct voorafgaand aan de verzending op zijn scherm wordt getoond, had kunnen zien dat hij maar voor 7 in plaats van 8 percelen betalingsrechten had aangevraagd, maakt niet dat geen sprake kan zijn van een kennelijke fout. Voor de aannemelijkheid van de goede trouw van appellant acht het College, behalve de in het voorgaande besproken opgegeven wijziging van het vanggewas, ook van belang dat appellant de fout onmiddellijk na verzending zelf heeft geconstateerd en, zo snel als mogelijk was, direct na ontvangst van een nieuwe TAN-code, een gewijzigde aanvraag heeft ingediend. Verweerder heeft dit op zichzelf niet betwist, maar heeft dit, zoals blijkt uit de toelichting van verweerder ter zitting, niet bij zijn beoordeling betrokken. Gelet op het feit dat het werkdocument voorschrijft dat bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een kennelijke fout, alle feiten en omstandigheden moet worden betrokken, en de Europese Commissie het voorts van groot belang acht dat wordt vastgesteld dat een fout onopzettelijk is gemaakt en de landbouwer te goeder trouw heeft gehandeld, had verweerder dit in zijn beoordeling moeten meenemen. Het College komt tot de conclusie dat op basis van alle hier van belang zijnde feiten en omstandigheden tezamen en in onderlinge samenhang bezien, sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 4 van Verordening 809/2014. Verweerder dient de aanvraag van 15 augustus 2015 alsnog in behandeling te nemen.
12. Het beroep is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (het motiveringsbeginsel). Aan bespreking van de overige beroepsgronden komt het College niet toe. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van appellant met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van zes weken stellen.
13. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 mei 2018.
w.g. J.A.M. van den Berk	w.g. D. de Vries