ECLI:NL:CBB:2018:469
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/347
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 september 2018 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.F. Bosma).
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om uitbetaling van de graasdierpremie voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (hierna: Uitvoeringsregeling). Bij besluit van 10 december 2016 heeft verweerder de graasdierpremie 2015 opnieuw vastgesteld op grond van gewijzigde gegevens (het gewijzigde primaire besluit).
Bij besluit van 13 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juni 2018.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Appellant heeft op 8 juni 2015 een Gecombineerde opgave 2015 bij verweerder ingediend en verzocht om uitbetaling van de graasdierpremie.
1.2
Verweerder heeft bij het gewijzigde primaire besluit het bedrag voor de uitbetaling van de graasdierpremie vastgesteld op € 22.843,45.
1.3
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het gewijzigde primaire besluit gehandhaafd en daartoe het volgende overwogen. Gebleken is dat 133 schapen niet voldoen aan de registratie-eisen van het systeem van Identificatie en Registratie (I&R-systeem), zodat deze schapen niet voor graasdierpremie in aanmerking komen. Appellant heeft de 1.610 schapen die wel voor graasdierpremie in aanmerking komen 409.874 dagen aangehouden. Appellant heeft gemiddeld (409.874 : 288 dierteldagen) 1.423,17 schapen gehouden. Van dit aantal heeft verweerder vervolgens op grond van artikel 2:24 van de Uitvoeringsregeling 363,1704 schapen (31,12 hectare grasland maal 11,67 schapen) afgetrokken, zodat het bruto bedrag voor de graasdierpremie € 25.440,08 is. Na toepassing van een administratieve sanctie van € 2.101,60 vanwege de 133 schapen die niet voldoen aan de registratie-eisen en de plafondkortingen, leidt dit tot een netto te betalen bedrag van € 22.843,45.
1.4
Appellant stelt dat verweerder een aantal dieren ten onrechte niet bij de vaststelling van de graasdierpremie in aanmerking heeft genomen en dat hem ten onrechte een administratieve sanctie is opgelegd. Verweerder is tekortgeschoten bij het verstrekken van informatie over hoe feitelijk te zorgen voor een juiste registratie in het I&R-systeem. Het systeem geeft bij fouten soms wel vlaggetjes en soms niet. Appellant noemt zes soorten fouten die naar zijn mening niet aan hem kunnen worden toegerekend. Dit betreft 1) ongenummerde dieren die beide oormerken kwijt waren; 2) afvoermeldingen die slechts één dag verschillen met die van de afnemer; 3) afvoermeldingen die enkele dagen verschillen met die van de afnemer; 4) meldingen die door de afnemer onjuist zijn gedaan waardoor twee dagen sprake is van een onbekende verblijflocatie; 5) fouten die pas later zijn ontstaan bij een nieuwe eigenaar (niet de directe afnemer); en 6) onjuiste informatie bij verweerder, het dier is gewoon op het bedrijf, aldus appellant.
2.1
Artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 52
Algemene voorschriften
1.   De lidstaten kunnen landbouwers onder de in dit hoofdstuk gestelde voorwaarden gekoppelde steun verlenen (in dit hoofdstuk "gekoppelde steun" genoemd).
(…)”
2.2
Artikel 53 van de Gedelegeerde verordening (EU) Nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 639/2014) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 53
Voorwaarden voor de steunverlening
1.   De lidstaten stellen subsidiabiliteitscriteria voor gekoppelde steunmaatregelen vast overeenkomstig het kader van Verordening (EU) nr. 1307/2013 en de voorwaarden van de onderhavige verordening.
(…)
4.   Wanneer de gekoppelde steunmaatregel betrekking heeft op runderen en/of schapen en geiten, stellen de lidstaten als een van de subsidiabiliteitsvoorwaarden vast dat de eisen inzake identificatie en registratie van dieren waarin respectievelijk Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad voorzien, in acht moeten worden genomen.
(…)”
2.3
Artikel 31 van de Gedelegeerde verordening (EU) Nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden luidde, ten tijde en voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 31
Administratieve sancties met betrekking tot dieren die in het kader van steunregelingen voor dieren of in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen zijn aangegeven
1.   Wanneer ten aanzien van een steunaanvraag in het kader van een steunregeling voor dieren of een betalingsaanvraag in het kader van een diergebonden bijstandsmaatregel een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het overeenkomstig artikel 30, lid 3, geconstateerde aantal, wordt het totale bedrag aan steun of bijstand waarop de begunstigde in het kader van die steunregeling of bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar recht heeft, verlaagd met het overeenkomstig lid 3 van het onderhavige artikel te bepalen percentage indien voor niet meer dan drie dieren een niet-naleving wordt vastgesteld.
2.   Indien voor meer dan drie dieren een niet-naleving wordt vastgesteld, wordt het totale bedrag aan steun of bijstand waarop de begunstigde in het kader van de in lid 1 bedoelde steunregeling of bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar recht heeft, verlaagd met:
a) het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage indien dit niet hoger is dan 10 %;
b) tweemaal het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage indien dit hoger dan 10 % maar niet hoger dan 20 % is.
Is het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage hoger dan 20 %, dan wordt de steun of bijstand waarop de begunstigde overeenkomstig artikel 30, lid 3, recht zou hebben gehad in het kader van de steunregeling of bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar, niet verleend.
(…)
3.   Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 genoemde percentages wordt het aantal dieren dat in het kader van een steunregeling voor dieren of een diergebonden bijstandsmaatregel is aangegeven en waarvoor een niet-naleving is geconstateerd, gedeeld door het aantal dieren dat in het kader van die steunregeling voor dieren of die bijstandsmaatregel met betrekking tot de steunaanvraag of betalingsaanvraag voor het betrokken aanvraagjaar is geconstateerd.
Wanneer de lidstaat gebruikmaakt van de mogelijkheid van een aanvraagloos systeem overeenkomstig de door de Commissie op basis van artikel 78, onder b), van Verordening (EU) nr. 1306/2013 vastgestelde voorschriften, worden potentieel subsidiabele dieren die niet correct geïdentificeerd of geregistreerd overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor dieren blijken te zijn, beschouwd als dieren ten aanzien waarvan een niet-naleving is vastgesteld.
(…)”
2.4
Artikel 21 van de Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:
“Artikel 21
Eisen met betrekking tot de steunaanvraag van vee en betalingsaanvragen in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen
1.   Een steunaanvraag voor vee (…) of een (…) betalingsaanvraag in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen (…) bevat alle informatie die nodig is om te bepalen of aanspraak op de steun en/of bijstand kan worden gemaakt, en met name:
(…)
c) het aantal dieren van elk type waarvoor een steunaanvraag voor vee of een betalingsaanvraag wordt ingediend en, voor runderen, hun identificatiecode;
(…)
f) een verklaring van de begunstigde dat hij kennis heeft genomen van de voorwaarden die voor de betrokken steun en/of bijstand gelden.
2.   (…) Bij de indiening van zijn steunaanvraag voor vee of zijn betalingsaanvraag verklaart de begunstigde dat die gegevens juist en volledig zijn, dan wel corrigeert hij de onjuiste gegevens of vult hij de ontbrekende gegevens aan.
(…)
4.   De lidstaten kunnen procedures invoeren die het mogelijk maken de in het geautomatiseerde gegevensbestand voor dieren opgenomen gegevens te gebruiken ten behoeve van de steunaanvraag voor vee of de betalingsaanvraag, mits het geautomatiseerde gegevensbestand voor dieren de mate van zekerheid en implementatie biedt die voor een goed beheer van de betrokken steunregelingen of bijstandsmaatregelen op het niveau van de individuele dieren nodig is.
De in de eerste alinea bedoelde procedures kunnen bestaan in een systeem waarbij een begunstigde steun en/of bijstand kan aanvragen voor alle dieren die op een door de lidstaat te bepalen datum of gedurende een door de lidstaat te bepalen periode op basis van de in het geautomatiseerde gegevensbestand voor dieren opgenomen gegevens voor steun en/of bijstand in aanmerking komen.
In dat geval nemen de lidstaten de nodige maatregelen om te waarborgen dat:
a)	de in de tweede alinea bedoelde datum of periode duidelijk zijn aangegeven en aan de begunstigde zijn meegedeeld, overeenkomstig de voor de betrokken steunregelingen en/of bijstandsmaatregel geldende voorschriften;
b)	het de begunstigde bekend is dat alle potentieel subsidiabele dieren die niet correct geïdentificeerd of geregistreerd overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor dieren blijken te zijn, worden beschouwd als in artikel 31 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 bedoelde dieren waarvoor een niet-naleving is geconstateerd.
(…)”
2.5
Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 1306/2013) bepaalt in welke gevallen geen administratieve sanctie wordt toegepast. Deze bepaling luidt als volgt:
“Artikel 77
Het opleggen van administratieve sancties
1.   Dit artikel is van toepassing op administratieve sancties bedoeld in artikel 63, lid 2, in geval van niet-naleving met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die voortvloeien uit de toepassing van de in artikel 67, lid 2, bedoelde regels inzake steun.
2.   In de volgende gevallen worden geen administratieve sancties opgelegd:
a) de niet-naleving is toe te schrijven aan overmacht;
b) de niet-naleving is toe te schrijven aan kennelijke fouten, als bedoeld in artikel 59, lid 6;
c) de niet-naleving is toe te schrijven aan een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit, en de fout kon door de persoon aan wie de administratieve sanctie is opgelegd is, redelijkerwijs niet worden geconstateerd;
d) de betrokkene kan ten genoegen van de bevoegde autoriteit aantonen dat hij geen schuld heeft aan de niet-naleving van de in lid 1 genoemde verplichtingen, of de bevoegde autoriteit oordeelt anderszins dat de betrokkene geen schuld treft;
e) de niet-naleving is van gering belang, waaronder begrepen het geval waarin de niet- naleving een door de Commissie overeenkomstig lid 7, onder b), vast te stellen drempelwaarde niet overschrijdt;
f) andere, door de Commissie overeenkomstig lid 7, onder b), vast te stellen gevallen, waarin het opleggen van een sanctie niet passend is.
(…)”
2.6
Artikel 2.23 van de Uitvoeringsregeling bepaalde ten tijde van belang het volgende:
“Artikel 2:23 Gekoppelde steun inzake graasdierhouderij schapen
1. Een landbouwer ontvangt op aanvraag vrijwillige gekoppelde steun inzake graasdierhouderij voor schapen.
2. De steun, bedoeld in het eerste lid, wordt verstrekt voor elk schaap dat is geboren voorafgaand aan het jaar van aanvraag en dat op enig moment in de periode van 1 januari tot en met 15 mei van het jaar van aanvraag aanwezig is op het bedrijf van de aanvrager.
3. Het schaap, bedoeld in het eerste lid, wordt voor steun in aanmerking genomen voor elke dag dat het in de periode van 1 januari tot en met 15 oktober van het jaar van aanvraag aanwezig is op het bedrijf van de aanvrager.
4. De eisen inzake identificatie en registratie van schapen waarin Verordening (EG) nr. 21/2004 voorziet, worden door de landbouwer in acht genomen.
5. Het voldoen aan de voorwaarden in het tweede en derde lid wordt beoordeeld op basis van het I&R-systeem schapen en geiten, bedoeld in artikel 34, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren.”
3.1
Nederland heeft in 2015 gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 21, vierde lid, van Verordening 809/2014 biedt door in artikel 2.23, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling een koppeling te leggen met het I&R-systeem schapen en geiten als bedoeld in artikel 34, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren. Dit brengt met zich dat ingevolge artikel 21, vierde lid, van Verordening 809/2014 gewaarborgd dient te zijn dat het een begunstigde bekend is dat alle potentieel subsidiabele dieren die niet correct geïdentificeerd of geregistreerd overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor dieren blijken te zijn, worden beschouwd als in artikel 31 van Verordening 640/2014 bedoelde dieren waarvoor een niet-naleving is geconstateerd. Het College is van oordeel dat met een enkele vermelding op de website van verweerder bij de toelichting op de aanvraag voor de graasdierpremie in 2015 dat de aanvrager dient te verklaren dat zijn dieren juist zijn geregistreerd in het I&R-systeem, aan dit vereiste niet is voldaan. Dit klemt te meer nu verweerder in 2015 de aanvraagprocedure zodanig heeft ingericht dat het niet mogelijk was de graasdierpremie voor individuele schapen aan te vragen en dat van de begunstigden – zonder dat zij daarvan vooraf op de hoogte waren gesteld – werd verlangd zelfstandig afzonderlijk melding te maken van schapen waarbij zich onjuistheden of onvolledigheden in de registratie hadden voorgedaan of die zich in de loop van het subsidiejaar zouden voordoen. Evenmin waren begunstigden geïnformeerd over de mogelijkheid om na indiening van de aanvraag voor een of meer individuele schapen die aanvraag weer in te trekken. Dat appellant bij het indienen van de aanvraag een verklaring ondertekent dat de schapen correct geregistreerd zijn in het I&R-systeem doet daaraan niet af.
3.2
Verweerder heeft voor de opvolgende jaren de aanvraagprocedure voor graasdierpremie aangepast en de informatievoorziening daarover verbeterd. Zo heeft verweerder de aanvraag voor het subsidiejaar 2016 zodanig ingericht dat schapenhouders voor individuele dieren graasdierpremie kunnen aanvragen. Verder heeft verweerder bij brief van 30 juli 2016 alle schapenhouders die in 2016 een aanvraag voor graasdierpremie hebben ingediend geïnformeerd over het belang van de juiste registratie in het I&R systeem. Daarbij heeft verweerder voorbeelden van onjuiste meldingen en/of onvolledige administratie genoemd. Daarnaast heeft verweerder in deze brief gewezen op de gevolgen van onjuiste registratie en op de mogelijkheid de aanvraag van graasdierpremie in zijn geheel in te trekken of de aanvraag voor specifieke dieren in te trekken, zolang de aanvrager nog niet op de hoogte is gebracht van een controle of de resultaten van een controle. In 2015 ontbrak dit alles. Verweerder heeft daarmee in 2015 niet voldaan aan het bepaalde in artikel 21, vierde lid, van Verordening 809/2014. Bij gebreke van de vereiste informatie valt het appellant niet aan te rekenen dat hij steun voor niet juist dan wel onvolledig geregistreerde dieren heeft aangevraagd, respectievelijk deze dieren niet tijdig uit zijn steunaanvraag heeft teruggetrokken. Onder deze omstandigheden had verweerder gelet op het bepaalde in artikel 77, tweede lid, onder d, van Verordening 1306/2013 van het opleggen van een sanctie moeten afzien. De beroepsgrond slaagt.
3.3
Ten aanzien van het betoog van appellant dat verweerder voor een aantal van de onjuist en/of onvolledig geregistreerde schapen toch graasdierpremie had moeten toekennen, overweegt het College als volgt. Schapenhouders zijn sinds 1 januari 2010 verplicht om te voldoen aan de registratie-eisen zoals neergelegd in Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad van 17 december 2003 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten, welke verplichting in Nederland nader is uitgewerkt in het Besluit  identificatie en registratie van dieren en in de Regeling identificatie en registratie van dieren. Het College volgt appellant niet in zijn betoog dat de registratie-eisen waaraan hij diende te voldoen ten tijde van de aanvraag niet bekend waren en/of dat deze in de besluitvormingsfase zijn gewijzigd. Dat verweerder voor het subsidiejaar 2017 een folder heeft uitgebracht getiteld “Controleren I&R registratie schapen voor graasdierpremie”, waarin verweerder een toelichting geeft op de voorwaarden voor de graasdierpremie, de regels voor I&R schapen, het controleren van I&R registratie met het bedrijfsregister, andere mogelijkheden om de registratie te controleren en hoe ervoor te zorgen dat schapen waarvoor graasdierpremie is aangevraagd ook daarna blijven voldoen aan de voorwaarden, betekent niet dat appellant in 2015 niet met de registratie-eisen bekend diende te zijn. Voor zover appellant daarover vragen had, mocht van hem worden verlangd dat hij die aan verweerder voorlegde, dan wel een deskundig adviseur raadpleegde. Appellant heeft niet betwist dat bij 133 schapen in 2015 onjuistheden dan wel onvolledigheden in het I&R-systeem voorkwamen. Anders dan appellant meent, is de oorzaak van fouten in de registratie niet relevant. Met betrekking tot het door appellant met nummer 6 aangeduide schaap heeft hij gesteld dat de informatie bij verweerder onjuist is en dat dit dier gewoon op het bedrijf was/is, maar daaruit volgt niet dat de vaststelling van verweerder - het dier is een periode gelijktijdig geregistreerd (geweest) op meerdere locaties - onjuist is. Nu appellant deze vaststelling van verweerder niet heeft weersproken, houdt het College deze voor juist. Verweerder heeft terecht voor de onjuist dan wel onvolledig geregistreerde dieren geen graasdierpremie toegekend. De beroepsgrond faalt.
4. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van acht weken stellen
5. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. R.W.L. Koopmans en mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 september 2018.
w.g. J.A.M. van den Berk	w.g. J.B.C. van der Veer