ECLI:NL:RVS:2018:3674
Raad van State — Uitspraak 


201710168/1/A2.
Datum uitspraak: 14 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 november 2017 in zaken nrs. 17/1427 en 17/1433 in het geding tussen:
[appellante]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 27 juli 2016 heeft de raad de op naam van [appellante] vastgestelde vergoedingen voor het verlenen van rechtsbijstand op grond van een toevoeging met kenmerk 3IV6464 respectievelijk met kenmerk 3IV6470 ingetrokken.
Bij onderscheiden besluiten van 19 januari 2017 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 november 2017 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 september 2018, waar [appellante] en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra en C. de Jong, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Het voor deze uitspraak relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aanleiding van het geschil
2.    [appellante] is rechtsbijstandverlener en neemt deel aan het High Trust-programma van de raad. Uitgangspunt van dit programma is dat de vraag of een zaak toevoegingswaardig is niet langer door de raad naar aanleiding van een toevoegingsaanvraag, maar door de rechtsbijstandverlener voorafgaand aan het indienen van de aanvraag wordt beoordeeld. Afgegeven toevoegingen en vastgestelde vergoedingen worden vervolgens achteraf steekproefsgewijs gecontroleerd.
Ter uitvoering van het High Trust-programma heeft de raad het "Convenant High Trust, steekproefsgewijze controle" (hierna: het convenant) opgesteld. In het convenant is vastgelegd dat de rechtsbijstandverlener zich bereid verklaart te werken met de Kenniswijzer en de checklists aanvragen van een toevoeging en een vergoeding van de raad. Voorts is daarin bepaald dat de rechtsbijstandverlener van belang zijnde vraagstukken actief aan de raad voorlegt. Indien een rechtsbijstandverlener twijfelt, bijvoorbeeld over de toevoegingswaardigheid van een zaak, zal hij daarover de daartoe door de raad ingestelde helpdesk om duidelijkheid vragen. De verleende toevoegingen en vergoedingen worden achteraf steekproefsgewijs door de raad gecontroleerd. De frequentie van deze controle is afhankelijk van het toevoegvolume van het desbetreffende kantoor. Als uit de controle blijkt dat een zaak achteraf niet toevoegingswaardig is en de helpdesk daarover niet is geraadpleegd, dan wordt de toevoegingsvergoeding op nihil gesteld en mag de rechtsbijstandverlener de kosten van verleende rechtsbijstand niet verhalen op zijn cliënt. De toevoegingsvergoeding kan eveneens lager of op nihil worden gesteld indien bij de controle achteraf onjuiste declaraties worden gevonden.
[appellante] heeft het convenant op 31 mei 2013 ondertekend.
3.    Op 6 oktober 2015 heeft [appellante] namens [persoon] toevoegingen aangevraagd voor het indienen van bezwaren tegen de afwijzing van verzoeken om herziening van haar recht op kinderopvangtoeslag over de jaren 2009 en 2010. De raad heeft de toevoegingen verleend. Bij onderscheiden besluiten van 1 maart 2016 heeft de raad naar aanleiding van de op basis van de toevoegingen verrichte werkzaamheden tweemaal een vergoeding voor [appellante] op € 222,22 vastgesteld.
Bij onderscheiden besluiten van 27 juli 2016, gehandhaafd bij besluiten van 19 januari 2017, heeft de raad na een steekproefcontrole van 7 juni 2016 de vergoedingen voor de rechtsbijstand die is verleend op basis van voormelde toevoegingen ingetrokken. De raad heeft zich primair onder verwijzing naar artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, gelezen in samenhang met artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb) op het standpunt gesteld dat de vergoeding moet worden ingetrokken omdat uit werkinstructie C030, ‘Sociale voorzieningen - overige geschillen’, van de raad volgt dat voor aanvragen en bezwaarprocedures inzake toeslagen geen vergoeding wordt verleend gelet op de zelfredzaamheid van een rechtzoekende. Niet is gebleken dat de zaak juridisch of feitelijk complex is. De raad heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat een aparte toevoeging niet is gerechtvaardigd omdat de werkzaamheden vallen onder het bereik van de eerder afgegeven toevoegingen met kenmerk 3II6030 en met kenmerk 3II8895 in verband met verzoeken om herziening van het recht op kinderopvangtoeslag over de jaren 2009 en 2010.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft over de door [appellante] ingestelde beroepen geoordeeld dat de raad terecht en op goede gronden de vergoedingen van de toevoegingen met kenmerken 3IV6464 en 3IV6470 heeft ingetrokken. De rechtbank neemt in aanmerking dat volgens vast beleid van de raad, neergelegd in werkinstructie C030 - ‘Sociale voorzieningen - overige geschillen’ voor aanvragen of bezwaarprocedures in het kader van huurtoeslag, zorgtoeslag en kinderopvangtoeslag geen toevoeging wordt verstrekt. Dat het gaat om een bezwaarprocedures ter zake van afwijzingen van herzieningsverzoeken kinderopvangtoeslag maakt dit volgens de rechtbank niet anders, te meer omdat voor herzieningsverzoeken geen toevoegingen worden verstrekt ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder j, van het Besluit rechtsbijstand- en toevoegingscriteria (hierna: het Brt). In werkinstructie C030 is ook expliciet opgenomen dat voor een herzieningsverzoek in een toeslagzaak in beginsel geen toevoeging wordt verstrekt. Het onderdeel over herzieningsverzoeken in werkinstructie C030 moet volgens de rechtbank in samenhang worden gelezen met het onderdeel over bezwaarprocedures over toeslagen in dezelfde werkinstructie. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken van juridische en/of feitelijke complexiteit die bijstand van een advocaat [NAAM], aldus de rechtbank. Dat voor het indienen van herzieningsverzoeken kinderopvangtoeslag in 2009 en 2010 wel toevoegingen zijn verleend, doet naar het oordeel van rechtbank aan het voorgaande niet af omdat de raad heeft aangegeven dat die toevoegingen ten onrechte zijn verstrekt in het kader van het High Trust-programma en deze niet kunnen worden ingetrokken omdat ze geen onderdeel uitmaakten van de steekproef. De ten onrechte verlening van die toevoegingen kan geen gevolgen hebben voor de beoordeling van de toevoegwaardigheid van toevoegingen die wel onder de steekproef vallen, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb en het ter invulling daarvan gevoerde beleid ten aanzien van toeslagzaken het recht op toegang tot de rechter niet in de kern aantast, een gerechtvaardigd doel dient en proportioneel is zodat het beroep van [appellante] op artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden niet slaagt.
Hoger beroep
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 8, eerste lid, aanhef en onder j, van het Besluit rechtsbijstand- en toevoegingscriteria (hierna: het Brt) en werkinstructie C030 niet zien op een verzoek om herziening op grond van artikel 21a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) zoals hier aan de orde. Daarbij zijn volgens haar de zaken waarop de toevoegingen betrekking hebben, feitelijk en juridisch complex, nu de gronden die zijn aangevoerd zien op wetstechniek, wetssystematiek, wetshistorie en de bedoeling van de wetgever zodat de behartiging van het belang van rechtzoekende niet aan haarzelf kan worden overgelaten. Verder wijst zij erop dat in een steekproef over de periode van 1 april 2014 tot 1 juli 2014 bezwaarprocedures tegen een terugvorderingsbeschikking kinderopvangtoeslag als toevoegingswaardig zijn aangemerkt door de raad en zij daardoor in de veronderstelling verkeerde dat de binnen het systeem van de High Trust afgegeven toevoegingen juist waren. Zij is niet op de hoogte gesteld dat een bezwaarprocedure aangaande toeslagen niet toevoegingswaardig zou zijn. Bij haar is het vertrouwen gewekt dat zij voor de gevoerde bezwaarprocedures aangaande toeslagen een vergoeding kan aanvragen. Niet is gebleken op grond waarvan het beleid is gewijzigd en de raad heeft niet aangegeven op grond waarvan dezelfde wet- en regelgeving eerst wel ruimte bood voor de bedoelde procedures een toevoeging te verlenen, maar na juni 2016 niet meer.
5.1.    Het convenant, waarin de uitgangspunten van het High Trust-programma zijn vastgelegd is gebaseerd op wederzijds vertrouwen tussen de raad en de rechtsbijstandverlener die er aan deelneemt. Om het programma succesvol te laten zijn is van belang dat de raad erop kan vertrouwen dat rechtsbijstandsverleners met inachtneming van de regels in de Wrb beoordelen of een zaak toevoegingswaardig is en welke vergoedingen zij aanvragen. Voor zover rechtsbijstandverleners hierover twijfels hebben in een specifieke zaak, worden zij geacht de helpdesk van de raad te raadplegen. Daarbij geldt dat de raad niet terugkomt op een door de helpdesk gedane toezegging die in het voordeel is van de rechtsbijstandverlener of zijn client(e), maar achteraf bezien onjuist blijkt. Verder volgt uit het convenant dat de raad een vergoeding mag intrekken of lager mag vaststellen indien bij de controle blijkt dat een toevoeging of vergoeding ten onrechte is verstrekt, tenzij de helpdesk hierover is geraadpleegd.
Door het convenant te ondertekenen, committeert de rechtsbijstandverlener zich aan de hiervoor uiteengezette uitgangspunten. Dit betekent dat hij weet en ermee instemt dat een vergoeding in zijn nadeel wordt herzien, indien hij over een zaak de helpdesk niet heeft geraadpleegd en bij een steekproefsgewijze controle achteraf blijkt dat de vergoeding ten onrechte is vastgesteld.
5.2.    De raad heeft in werkinstructie C030 ‘Sociale Voorzieningen - overige geschillen’ voor de toepassing van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb en artikel 8, eerste lid, aanhef en onder j, van het Brt neergelegd dat voor een verzoek om herziening van een onherroepelijke beslissing geen toevoeging wordt verstrekt, tenzij sprake is van een juridische of feitelijke complexiteit. Dat het bezwaar is gericht tegen de afwijzing van een verzoek om herziening van het recht op kinderopvangtoeslag, maakt dit, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, niet anders omdat in de werkinstructie tevens is opgenomen dat ook een verzoek om herziening in beginsel niet toevoegingswaardig is en de onderdelen van de werkinstructie in samenhang moeten worden gelezen. [appellante] kan voorts niet worden gevolgd in haar standpunt dat artikel 8, eerste lid, aanhef en onder j, van het Brt en de uitwerking daarvan in werkinstructie C030 niet kunnen zien op herzieningsverzoeken op grond van artikel 21a van de Awir. Ingevolge artikel 8, aanhef en onder j, van het Brt wordt geen toevoeging verleend indien rechtsbijstand is verzocht voor het indienen van een andere aanvraag bij een bestuursorgaan om een besluit te nemen. Onder deze algemene bepaling kunnen verzoeken om herziening op grond van artikel 21a van de Awir worden vervat. Dat artikel 21a van de Awir later is ingevoerd, maakt niet dat de raad niet in redelijkheid een verzoek om herziening op grond van artikel 21a van de Awir als een herzieningsverzoek zoals bedoeld in de werkinstructie heeft kunnen aanmerken. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de werkinstructie van toepassing is omdat de wetgever met artikel 21a van de Awir naast artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht heeft voorzien in een laagdrempelige herzieningsprocedure. De rechtszoekende kan zich beperken tot het enkele verzoek aan de Belastingdienst/Toeslagen om het recht op toeslag nog een te bezien. De rechtszoekende kan worden geacht dit verzoek zelf in te dienen. Dat een advocaat [NAAM]een rechtszoekende hoeft op zichzelf de raad niet tot het oordeel te leiden dat de zaak juridisch complex is. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de zaak in dit geval feitelijk en juridisch niet zo complex was, dat daarvoor rechtsbijstand van een advocaat [NAAM]. Dat het verzoek in algemene zin was gebaseerd op wetstechniek, de uitleg van de wet, de bedoeling van de wetgever en het handelen van de Belastingdienst/Toeslagen heeft zij voor dat oordeel terecht niet voldoende geacht, nu het niet om juridische argumenten gaat die voortvloeien uit de bijzondere ingewikkeldheid van het geval.
Het betoog faalt in zoverre.
6.    Niet in geschil is dat [appellante] de helpdesk niet heeft geraadpleegd over de vraag of voor het bezwaar dat betrekking heeft op de afwijzing van een verzoek om herziening van het recht op kinderopvangtoeslag van [persoon] een aparte toevoeging kon worden verleend. Evenmin heeft zij de zaak op een later moment, bijvoorbeeld nadat zij de werkzaamheden had verricht en een aanvraag om een vergoeding wilde indienen, aan de helpdesk voorgelegd. Dat drie eerdere zaken uit 2014 betreffende bezwaarprocedures tegen een terugvorderingsbeschikking kinderopvangtoeslag bij een steekproef toevoegingswaardig zijn bevonden, betekent niet dat zij er, in weerwil van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, gelezen in samenhang met artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb en artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van het Brt en werkinstructie C030 ervan uit kon gaan dat alle bezwaarprocedures betreffende toeslagen toevoegingswaardig zouden zijn. De Afdeling betrekt hierbij dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat bij een steekproef de zaken die onder de steekproef vallen steeds tegen het licht van het beleid worden gehouden en elke zaak op de eigen merites wordt beoordeeld. Indien een zaak als toevoegingswaardig wordt aangemerkt, vloeit dit voort uit de bijzondere feitelijke of juridische ingewikkeldheid van het geval. Aan de enkele omstandigheid dat zaken waarin [appellante] eenzelfde juridische betoog heeft gevoerd als in onderhavige zaken toevoegingswaardig zijn bevonden, wat daarvan ook zij, kon zij derhalve niet het vertrouwen ontlenen dat ook onderhavige zaak toevoegingswaardig zou zijn.
Ook dit betoog faalt.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Uylenburg    w.g. Van Soest-Ahlers
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
343.  BIJLAGE
Wet op de rechtsbijstand
Artikel 12
1. (…)
2.  Rechtsbijstand wordt niet verleend indien:
(…)
g. het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet.
3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de overeenkomstig het tweede lid in acht te nemen criteria.
Artikel 28
1. Het bestuur kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag:
(…)
c. een rechtsprobleem betreft dat naar het oordeel van het bestuur eenvoudig afgehandeld kan worden;
(…)
2. Bij de in artikel 12, derde lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur kunnen omtrent het in het eerste lid bepaalde nadere regels worden gesteld.
De in artikel 12, derde lid, van de Wet op de rechtsbijstand bedoelde algemene maatregel van bestuur betreft het Besluit rechtsbijstand- en toevoegingscriteria.
Besluit rechtsbestand - en toevoegingscriteria
Artikel 8
1. Geen toevoeging wordt verleend indien de rechtsbijstand uitsluitend is verzocht voor: a. het indienen van aanvragen om toelating tot Nederland op grond van afdeling 3 van hoofdstuk 3 van de Vreemdelingenwet 2000, tenzij de rechtzoekende met onmiddellijke uitzetting of inbewaringstelling wordt bedreigd;
b. het aanvragen van een uitkering;
c. het indienen van een aanvraag tot naturalisatie;
d. het doen van belastingaangifte;
e. het indienen van een bezwaarschrift in een belastingzaak, indien het bezwaar uitsluitend betrekking heeft op een geschil van feitelijke of rekenkundige aard;
f. het vragen van kwijtschelding van een belastingschuld;
g. het vragen van een voor beroep vatbare beslissing tenzij de aanvraag uitvoerig wordt gemotiveerd;
h. het vragen van vrijstelling of uitstel van de militaire dienstplicht;
i. het verkrijgen van rechtsbijstand;
j. het indienen van een andere aanvraag bij een bestuursorgaan om een besluit te nemen.
2. In afwijking van het eerste lid kan een toevoeging worden verleend, indien de bijzondere feitelijke of juridische ingewikkeldheid van het geval dat vereist.
Voor de toepassing van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb en artikel 8 van het Brt heeft de raad een "werkinstructie" (beleidsregel) opgesteld.
Werkinstructie C030 Sociale voorzieningen - overige geschillen
Voor huurtoeslag, zorgtoeslag en kinderopvangtoeslag is daarin bepaald:
Voor het aanvragen van een toeslag of bezwaar tegen een beslissing op het verzoek verstrek je geen toevoeging, rechtzoekende kan dit zelf (artikel 8 lid 1 sub b Brt, artikel 12, lid 2, sub g, Wrb). Dit geldt ook voor bezwaar tegen een beslissing van een bestuursorgaan waar rechtzoekende niet om heeft verzocht (ambtshalve beslissing). De toevoegingsaanvraag wijs je af met tekstcode 130.
Als de advocaat [NAAM]zodanig feitelijk en/of juridisch complex is dat bijstand van een advocaat [NAAM]zondering een toevoeging verstrekken. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een geschil over kinderopvangtoeslag waarbij het gastouderbureau/ bemiddelingsbureau een wanordelijke boekhouding heeft gevoerd.
Voor een verzoek herziening onherroepelijke beslissing is daarin bepaald:
Voor een verzoek aan een bestuursorgaan / de rechtbank om terug te komen op een onherroepelijke beslissing (herzieningsverzoek) verstrek je geen toevoeging, tenzij er sprake is van juridische of feitelijke complexiteit (artikel 8 sub j Brt).