ECLI:NL:RVS:2018:4256
Raad van State — Uitspraak 


201800880/1/A3, 201801935/1/A3 en 201801937/1/A3.
Datum uitspraak: 27 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant], wonend te Uithoorn,
tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 15 december 2017 in zaak nr. 17/4385, van 25 januari 2018 in zaak nr 17/4954 en van 25 januari 2018 in zaak nr. 17/4954 in de gedingen tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn.
Procesverloop
Zaak nr. 201800880/1/A3
Bij besluit van 11 januari 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] van 16 november 2016 om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.
Bij besluit van 19 juni 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 15 december 2017, in zaak nr. 17/4385, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Zaak nr. 201801935/1/A3
Bij besluit van 19 oktober 2016 heeft het college een verzoek van [appellant] van 8 januari 2016 om openbaarmaking van informatie op grond van de Wob afgewezen.
Bij besluit van 21 november 2016 heeft het college een verzoek van [appellant] van 30 oktober 2016 om openbaarmaking van informatie op grond van de Wob afgewezen.
Bij besluit van 12 juli 2017 heeft het college het door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 januari 2018, in zaak nr. 17/4954, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Zaak nr. 201801937/1/A3
Bij besluit van 21 november 2016 heeft het college een verzoek van [appellant] van 14 november 2016 om openbaarmaking van informatie op grond van de Wob afgewezen.
Bij besluit van 12 juli 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 25 januari 2018, in zaak nr. 17/4955, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Behandeling ter zitting
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 30 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Bax, rechtsbijstandverlener te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door L.E. de Jong en mr. K. Akin, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] woont aan [locatie 1] te Uithoorn en heeft een constructiebedrijf aan huis. [appellant] had een geschil met het college over de werkzaamheden die hij in december 2015 aan de inrit van zijn perceel heeft verricht. Het college stelde zich op het standpunt dat [appellant] een omgevingsvergunning nodig had voor deze werkzaamheden. Daarom heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om de werkzaamheden te staken en gestaakt te houden. [appellant] heeft bezwaar tegen dit besluit gemaakt en is in beroep gegaan tegen de ongegrondverklaring van zijn bezwaar. De Afdeling heeft op 8 augustus 2018 uitspraak gedaan op het door [appellant] ingestelde hoger beroep, zie ECLI:NL:RVS:2018:2657.
1.1.    Op het adres [locatie 2] is [hotel] gevestigd. Dit hotel is eigendom van [belanghebbende A] en wordt geëxploiteerd door [belanghebbende B]. [appellant] en andere bewoners van Zijdelveld, verenigd in de werkgroep Zijdelveld, hebben sinds 2012 een conflict met de eigenaar en exploitant van het hotel. [appellant] heeft diverse verzoeken om handhaving tegen overtredingen van de eigenaar en exploitant van het hotel ingediend.
1.2.    [appellant] heeft sinds december 2015 tientallen Wob-verzoeken over uiteenlopende onderwerpen ingediend. Veel van deze Wob-verzoeken bevatten meerdere informatieverzoeken. In deze gedingen zijn vier Wob-verzoeken van [appellant], met daarin tien informatieverzoeken, aan de orde. In het Wob-verzoek van 8 januari 2016, met kenmerk 806, heeft [appellant] drie informatieverzoeken gedaan over de klachten die bij de gemeente over de eigenaar en exploitant van [hotel] zijn ingediend. In zijn bezwaarschrift van 30 oktober 2016 tegen het op dit verzoek genomen besluit heeft [appellant] een aanvullend informatieverzoek over deze klachten gedaan. In het Wob-verzoek van 14 november 2016, met kenmerk 883, heeft [appellant] verzocht om openbaarmaking van informatie over aan [belanghebbende A] opgelegde toegangsontzeggingen. In het Wob-verzoek van 16 november 2016, met kenmerk 884, heeft [appellant] vijf informatieverzoeken gedaan over verzending van stukken door de gemeente via PostNL.
1.3.    Bij vonnis van 14 juli 2017 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (ECLI:NL:RBAMS:2017:5026) in een civielrechtelijk kort geding geoordeeld dat [appellant] misbruik maakt van zijn bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen. Daarom heeft de voorzieningenrechter [appellant] verboden in de komende drie jaren namens zichzelf, namens derden of via een derde (zoals de werkgroep Zijdelveld) meer dan tien Wob-verzoeken per kalenderjaar bij de gemeente Uithoorn en haar diensten en organen in te dienen. Daarbij heeft hij bepaald dat de in te dienen Wob-verzoeken niet meer dan één gespecificeerd verzoek mogen behelzen.
De aangevallen uitspraken
2.    De rechtbank heeft de beroepen van [appellant] tegen de besluiten van het college niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van recht als bedoeld in artikel 13 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW). Volgens de rechtbank heeft [appellant] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen en beroep in te stellen gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Daarbij heeft de rechtbank de hoeveelheid verzoeken die [appellant] bij het college heeft ingediend in aanmerking genomen. Tussen 27 december 2015 en 16 november 2016 heeft [appellant] 85 Wob-verzoeken gedaan, met daarin in totaal 433 omvangrijke informatieverzoeken. De Wob-verzoeken van [appellant] hebben de organisatie van de gemeente dusdanig belast, dat de gemeente destijds iemand heeft aangenomen die zich voor 28 uur in de week vrijwel uitsluitend bezig hield met de beantwoording van Wob-verzoeken en klachten van [appellant]. Het conflict met het college over de inrit en het conflict met de buren zijn de aanleiding geweest voor het indienen van de Wob-verzoeken. [appellant] is van mening dat het college onjuist heeft gehandeld in deze conflicten en heeft zijn vertrouwen in het college verloren. Volgens de rechtbank heeft [appellant] met het indienen van een disproportionele hoeveelheid Wob-verzoeken beoogd om het college dwars te zitten en/of wraak te nemen. Daarbij heeft de rechtbank onder meer in aanmerking genomen dat [appellant] te kennen heeft gegeven zich met het college in een oorlogssituatie te bevinden. In de uitspraken in de zaken met nrs. 17/4954 en 17/4955 heeft de rechtbank daarnaast in aanmerking genomen dat [appellant] tijdens de behandeling ter zitting te kennen heeft gegeven dat hij over voldoende tijd en middelen beschikt om, zolang hij dat wenst, Wob-verzoeken in te blijven dienen en dat hij plezier heeft in het indienen van Wob-verzoeken. Ook heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [appellant] ter zitting heeft verklaard dat zijn Wob-verzoeken los moeten worden gezien van de Wob-verzoeken van de werkgroep Zijdelveld, zodat hij gelet op het vonnis van de voorzieningenrechter nog tien Wob-verzoeken ‘over’ heeft. Hieruit heeft de rechtbank opgemaakt dat het vonnis hem niet op andere gedachten heeft gebracht, maar hem veeleer heeft aangezet om calculerend om te gaan met de Wob-verzoeken. Tot slot heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [appellant] er niet voor open staat om met het college tot een oplossing te komen.
Hoger beroepen
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn beroepen niet-ontvankelijk zijn wegens misbruik van recht. Hij voert in dit verband aan dat dit oordeel zijn recht op toegang tot een rechter, zoals neergelegd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), beperkt. Onder verwijzing naar punt 51 van het arrest van het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: het EHRM) van 31 mei 2016 in zaak nr. 36124/06, Olsby vs. Zweden, ECLI:CE:ECHR:2012:0621JUD003612406, voert [appellant] aan dat een beperking van zijn recht op toegang tot de rechter alleen is toegestaan als deze beperking een duidelijke grondslag heeft in een wet. Volgens [appellant] ontbreekt die grondslag in dit geval. Artikel 13 van Boek 3 van het BW is niet van toepassing in een bestuursrechtelijke procedure. Als de wetgever een beperking mogelijk had willen maken, had hij dit moeten regelen in de Algemene wet bestuursrecht of in de Wob. Daarnaast beperkt het oordeel zijn recht om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen, zoals neergelegd in artikel 10 van het EVRM. Ook voor die beperking is geen grondslag in een wet, aldus [appellant].
3.1.    [appellant] voert verder aan dat de feiten en omstandigheden waar de rechtbank van is uitgegaan, niet kloppen. Hij kan zich niet vinden in de wijze waarop het aantal door hem ingediende Wob-verzoeken is berekend. Ook wijst hij erop dat de extra medewerker niet in dienst was van de gemeente, maar van het samenwerkingsverband waar de gemeente deel van uitmaakt. Hij betwijfelt of deze medewerker zich uitsluitend bezig heeft gehouden met de beantwoording van zijn Wob-verzoeken. [appellant] betoogt dat hij nooit officieel heeft verklaard dat hij zich in een oorlogssituatie bevindt en weerspreekt de verklaringen die de rechtbank bij haar oordeel in aanmerking heeft genomen.
Daarnaast voert [appellant] aan dat de rechtbank deze feiten en omstandigheden ten onrechte van belang heeft geacht. De wetgever heeft het aantal Wob-verzoeken en de omvang van deze verzoeken niet beperkt. Daarbij is het aantal uren dat een bestuursorgaan besteedt aan de behandeling van een Wob-verzoek volgens vaste rechtspraak niet van belang. Door zijn verklaringen in aanmerking te nemen, wordt zijn recht op een vrije meningsuiting als bedoeld in artikel 10 van het EVRM beperkt. De uit deze verklaringen afgeleide intenties bij het indienen van een Wob-verzoek zijn volgens [appellant] niet van belang, omdat bij het indienen geen belang hoeft te worden gesteld.
Oordeel van de Afdeling
4.    De Afdeling heeft in haar uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135, overwogen dat ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4135), mag het recht op toegang tot de rechter worden beperkt en is dat niet in strijd met artikel 6 van het EVRM, mits de beperkingen niet in essentie het recht op toegang tot de rechter schaden, een gerechtvaardigd doel dienen en proportioneel zijn. Niet-ontvankelijkverklaring van een rechtsmiddel dat misbruik van recht inhoudt, voldoet aan die eisen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM een rechterlijke procedure eerlijk dient te verlopen. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat er geen wettelijke grondslag voor deze beperking is. De in artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het BW neergelegde regel dat een bevoegdheid niet kan worden ingeroepen voor zover deze wordt misbruikt, vindt ingevolge artikel 15 van dat boek ook toepassing buiten het vermogensrecht, tenzij de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen verzet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie eveneens de uitspraak van 19 november 2014) verzet de bestuursrechtelijke aard van een rechtsbetrekking zich niet tegen toepassing van deze regel.
4.2.    De Afdeling ziet in het door [appellant] aangehaalde arrest van het EHRM van 31 mei 2016 geen aanleiding voor een ander oordeel. De zaak die in dit arrest aan de orde was, is niet vergelijkbaar met de zaak die hier voorligt. De aan het EHRM voorgelegde zaak ging over een schuldenaar die werd geconfronteerd met een beroepstermijn die korter was dan de beroepstermijn die in de wet is voorgeschreven. Hierover heeft het EHRM onder punt 51 van het arrest overwogen dat de schuldenaar voor het recht op toegang tot de rechter uit moet kunnen gaan van de in de wet gegeven beroepstermijn, tenzij er beperkingen zijn die uitdrukkelijk zijn genoemd. Zoals de Afdeling hiervoor onder 4.1 heeft overwogen, biedt artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het BW in samenhang bezien met artikel 15 van dat boek in dit geval zo’n wettelijke beperking.
4.3.    Voor zover het oordeel van de rechtbank dat de beroepen niet-ontvankelijk zijn wegens misbruik van recht al een beperking van artikel 10, tweede lid, van het EVRM oplevert, biedt artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het BW in samenhang bezien met artikel 15 van dat boek - anders dan [appellant] betoogt - ook voor deze beperking een wettelijke grondslag.
4.4.    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat de rechtbank van onjuiste feiten en omstandigheden is uitgegaan. De verklaring van [appellant] dat hij zich in een oorlogssituatie met het college bevindt, staat letterlijk in zijn bezwaarschrift tegen het besluit van 11 januari 2017. De verklaringen die de rechtbank in aanmerking heeft genomen, zijn terug te lezen in de door de griffier opgestelde en ondertekende aantekeningen van de zitting van de rechtbank in de zaken met nrs. 17/4954 en 17/4955. Er bestaat geen aanleiding om aan de juistheid van deze aantekeningen te twijfelen. Het in de overwegingen betrekken van de verklaringen levert, anders dan [appellant] betoogt, geen schending van artikel 10 van het EVRM op. Dit artikel gaat over het recht op vrije meningsuiting en dat recht wordt niet beperkt. De rechtbank heeft uit de verklaringen van [appellant] afgeleid welke intentie hij met het indienen van Wob-verzoeken bij het college heeft gehad. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat de rechtbank deze intentie niet bij de totstandkoming van haar oordeel heeft mogen betrekken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015; ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
4.5.    De rechtbank is terecht uitgegaan van de juistheid van de gegevens die het college heeft verstrekt over het aantal Wob-verzoeken dat [appellant] heeft ingediend. Omdat veel van de Wob-verzoeken van [appellant] uit meerdere informatieverzoeken bestaan, heeft het college hierbij niet alleen het aantal Wob-verzoeken vermeld, maar ook de aantallen van de in die Wob-verzoeken opgenomen informatieverzoeken. Die aantallen geven inzicht in de omvang van de Wob-verzoeken en de belasting die het beslissen hierop oplevert voor het college. Ook het feit dat er een medewerker is aangesteld om de door [appellant] ingediende Wob-verzoeken te behandelen, geeft - ongeacht bij welk orgaan zij in dienst was - een indicatie van die belasting. [appellant] betoogt terecht dat de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 18 februari 2015) dat het indienen van veel verzoeken, waardoor het bestuursorgaan zwaar wordt belast, als zodanig niet kan worden beschouwd als misbruik van recht. Maar de Afdeling heeft in die uitspraak ook overwogen dat het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend in combinatie met andere omstandigheden kan bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft het aantal Wob-verzoeken dat [appellant] heeft ingediend, het aantal informatieverzoeken dat [appellant] met deze verzoeken heeft gedaan en de belasting die dit voor het bestuursorgaan heeft opgeleverd, dan ook terecht bij de totstandkoming van haar oordeel betrokken.
4.6.    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank de beroepen van [appellant] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens misbruik van recht.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
5.1.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Borman    w.g. Binnema
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2018
589.