ECLI:NL:RVS:2018:3068
Raad van State — Uitspraak 


201705287/1/A1.
Datum uitspraak: 19 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A], wonend te Amsterdam, en [appellant B], wonend te [woonplaats] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant])
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 23 mei 2017 in zaak nrs. 17/2673 en 17/2666 in het geding tussen:
[appellant]
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam (thans het college van burgemeester en wethouders en hierna te noemen: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2016 heeft het college [appellant] gelast het gebruik van de adressen [locatie 1] en [locatie 2] te Amsterdam als logiesgebouw/hotel onmiddellijk te (laten) staken en gestaakt te houden. Verder heeft het college [appellant] medegedeeld dat op 10 november 2016, in verband met een brandonveilige situatie, spoedeisende bestuursdwang is toegepast door het afsluiten van de toegangsdeuren tot de logiesverblijven op de adressen [locatie 1] en [locatie 2].
Bij besluit van 7 maart 2017 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 7 november 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanpassing van de motivering.
Bij uitspraak van 23 mei 2017 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Monster en mr. R.E. Ruitenberg Segall, beiden rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. van Brandwijk en mr. V. van Toledo, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante A] woont in het pand aan de [locatie 3] en [locatie 4] (hierna: het pand). Het hele pand was op het moment van de besluitvorming door het college eigendom van haar vader, [appellant B], van wie zij het pand huurde. Inmiddels is het hele pand eigendom van [appellante A].
2.    Het pand bestaat uit een portaal en een verblijfsruimte op de begane grond. Daarboven liggen drie volwaardige verdiepingen en nog een dakverdieping. Op de eerste verdieping van het pand zijn twee aparte verblijfsruimten aanwezig die beide eigen sanitair en eigen keukens hebben (hierna: de logiesverblijven). Deze logiesverblijven werden in de periode vóór 7 november 2016 regelmatig verhuurd aan toeristen. Niet in geschil is dat de verhuur van deze verblijven als Bed & Breakfast was gemeld bij de gemeente.
Op het moment van de besluitvorming door het college waren de logiesverblijven in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen Amsterdam (hierna: de BAG) geregistreerd als de adressen [locatie 1] en [locatie 2]. Aan de rest van het pand waren in de BAG verschillende andere adressen toegekend.
[appellante A] stond op het moment van de besluitvorming door het college in de Basisregistratie Personen met haar dochters ingeschreven op het adres [locatie 5].
Wettelijk kader en bestemmingsplan
3.    De relevante bepalingen van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), de Woningwet, de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de WOZ), de Gemeentewet, het Bouwbesluit 2012 en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak, voor zover deze bepalingen niet zijn weergegeven in de tekst van de uitspraak.
4.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Westelijke Binnenstad", vastgesteld door de deelraad van het stadsdeel Centrum bij besluit van 26 februari 2013 (hierna: het bestemmingsplan).
Op het perceel [locatie 3] en [locatie 4] rust de bestemming "Gemengd-1".
Artikel 6.1 van de planregels luidt:
"De voor ‘Gemengd-1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen, met inachtneming van het bepaalde in artikel 6.2.16 en 6.5.6;
[…]
k. horeca 5 in de eerste bouwlaag uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van gemengd - horeca 5 toegestaan in de eerste bouwlaag'; […]."
Artikel 6.2.16 heeft betrekking op de maximaal toelaatbare geluidsbelasting voor nieuwe woonbebouwing. Artikel 6.5.6 bepaalt dat short stay is niet toegestaan.
Uit de begripsbepaling in artikel 1.39 van de planregels volgt dat onder "horeca 5" moet worden verstaan: "hotels".
Uit de begripsbepaling van artikel 1.56 volgt dat onder "short stay" moet worden verstaan: "het structureel aanbieden van een zelfstandige woning voor tijdelijke bewoning aan een huishouden voor een aaneensluitende periode van tenminste een (1) week en maximaal zes (6) maanden. Voor het overige wordt de woning als woonruimte gebruikt."
Omschrijving van het geschil
5.    Op 7 november 2016 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam en een medewerker van de brandweer het pand bezocht voor een controle. Zij hebben verslag van deze controle gedaan in een Rapport van bevindingen van 7 november 2016 en in een advies van Brandweer Amsterdam-Amstelland van dezelfde datum.
In het eerstgenoemde rapport is ingegaan op de indeling en het gebruik van het pand. Daarbij zijn de logiesverblijven beschreven en is vermeld dat deze verblijven op het moment van het controlebezoek werden verhuurd aan in totaal vier toeristen. De toezichthouders hebben op internet (airbnb.com) advertenties aangetroffen voor de logiesverblijven. Daarbij werden deze aangeboden als studio's.
In het advies van de Brandweer is vermeld dat het pand niet voldoet aan de brandveiligheidsvoorschriften voor een logiesgebouw als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit 2012.
6.    Het college stelt zich op basis van de constateringen van de toezichthouders op het standpunt dat de logiesverblijven geen onderdeel uitmaken van de woning van [appellante A], maar dat het gaat om twee zelfstandige woningen die worden gebruikt als een logiesgebouw/hotel. Volgens het college is dit gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Ook is dit gebruik in strijd met de artikelen 1a en 1b van de Woningwet en met de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012 die gelden voor een logiesgebouw, zo stelt het college.
Gelet hierop heeft college [appellant] bij het in bezwaar gehandhaafde besluit gelast het gebruik van de adressen [locatie 1] en [locatie 2] als logiesgebouw/hotel onmiddellijk te (laten) staken en gestaakt te houden. In verband met een brandonveilige situatie heeft het college op 10 november 2016 spoedeisende bestuursdwang toegepast, waarbij de sloten van de logiesverblijven zijn vervangen.
7.    De rechtbank heeft het college gevolgd in zijn standpunt dat de logiesverblijven op het moment van de besluitvorming door het college moesten worden aangemerkt als zelfstandige woningen, zodat de verhuur daarvan aan toeristen niet voldeed aan het uitgangspunt dat een Bed & Breakfast alleen is toegestaan in een deel van een zelfstandige woning waarin de exploitant zelf ook als hoofdbewoner woont. Dit betekent volgens de rechtbank dat het gebruik van de logiesverblijven in strijd was met het bestemmingsplan en dat het college alleen daarom al bevoegd was om handhavend op te treden.
Omdat tegen een overtreding in beginsel handhavend moet worden opgetreden en omdat niet is gebleken dat de overtreding gelegaliseerd kan worden, heeft de rechtbank geoordeeld dat het college mocht overgaan tot handhaving op de wijze zoals het heeft gedaan.
Hoger beroepsgronden over de bevoegdheid
8.    [appellant] betoogt dat de toezichthouders die de overtredingen hebben geconstateerd niet waren aangewezen om toezicht te houden. Dit betekent volgens [appellant] dat deze personen niet bevoegd waren om de overtredingen te constateren. Verder betoogt [appellant] dat destijds niet het algemeen bestuur, maar slechts de burgemeester bevoegd was tot een gedeeltelijke sluiting van het pand. Ook voert [appellant] aan dat de besluiten van 7 november 2016 en 7 maart 2017 niet zijn ondertekend door de daartoe bevoegde personen. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend, zo voert [appellant] aan.
8.1.    Het college heeft aanwijzings- en aanstellingsbesluiten overgelegd waaruit blijkt dat de toezichthouders van de gemeente die op 7 november 2016 een controlebezoek aan het pand hebben gebracht daartoe bevoegd waren. Deze toezichthouders mochten zich volgens het college op grond van artikel 5:15 van de Awb laten vergezellen door een medewerker van de brandweer. Verder heeft het college een mandaatregeling overgelegd waaruit de bevoegdheid blijkt om besluiten van 7 november 2016 en 7 maart 2017 te ondertekenen. Naar aanleiding daarvan heeft [appellant] de daarop betrekking hebbende hogerberoepsgronden ter zitting ingetrokken.
8.2.    De Afdeling volgt niet het betoog van [appellant] dat hier gaat om de sluiting van woningen als bedoeld in artikel 174a van de Gemeentewet, waarvoor de bevoegdheid tot sluiting bij de burgemeester berust.
Aan de orde is de sluiting van twee logiesverblijven die niet als woningen in gebruik waren en - zoals hieronder in overweging 10.7 nader uiteengezet zal worden - ook geen onderdeel vormden van de woning van [appellante A], maar die volgens het college zowel in strijd met het bestemmingsplan als met de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012 als logiesgebouw/hotel werden geëxploiteerd. Van sluiting van woningen is daarom geen sprake. Verder gaat het in dit geval niet om een sluiting in verband met een verstoring van de openbare orde als bedoeld in artikel 174a van de Gemeentewet. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit zijn overtredingen van het bestemmingsplan en van het Bouwbesluit 2012 ten grondslag gelegd. Zoals tussen partijen niet in geschil is, berust de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen dergelijke overtredingen bij het college en was deze bevoegdheid ten tijde van het nemen van de besluiten van 7 november 2016 en 7 maart 2017 gedelegeerd aan het algemeen bestuur.
De Afdeling stelt verder vast dat artikel 5.17 van de Wabo de mogelijkheid biedt tot het nemen van een besluit als thans aan de orde.
8.3.    Het betoog van [appellant] geeft dan ook geen grond voor het oordeel dat het algemeen bestuur als zodanig niet bevoegd was om de besluiten te nemen. De vraag of in dit geval sprake was van overtredingen van het bestemmingsplan en het Bouwbesluit 2012 komt hieronder aan de orde.
8.4.    Het betoog faalt.
Overtreding
9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de logiesverblijven zelfstandige woningen zijn. [appellant] stelt dat de logiesverblijven onderdeel uitmaken van het pand, dat als één eengezinswoning dient te worden aangemerkt en waarvan [appellante A] de hoofdbewoonster is. Niet de - volgens [appellant] onjuiste - inschrijving in de BAG is leidend, maar het feitelijke gebruik is doorslaggevend. Daarbij voert [appellant] aan dat er slechts één voordeur is, dat de woning voor de rest geheel privé wordt gebruikt en dat er, behalve bij de logiesverblijven, geen afzonderlijke sloten meer zijn in het huis. Ook stelt [appellant] dat het huis één aansluiting heeft voor gas, water en licht en dat ook voor de WOZ-belasting wordt uitgegaan van een eengezinswoning. Verder wijst [appellant] er op dat gasten in de woonkamer van [appellante A] komen om de internetaansluiting te gebruiken en dat zij ook gebruik mogen maken van de wasmachine van [appellante A]. Ten slotte blijkt uit de geschiedenis van het pand en de wijze waarop de nummering in de BAG tot stand is gekomen dat de logiesverblijven geen zelfstandige woningen zijn, zo stelt [appellant].
Bij een kwalificatie van het hele pand als eengezinswoning voldoet de verhuur van de logiesverblijven aan de voorwaarden die zijn gesteld voor Bed & Breakfast-accommodaties, aldus [appellant]. In de aangevallen uitspraak zijn ten onrechte de gemeentelijke voorwaarden voor het exploiteren van een Bed & Breakfast weergegeven zoals die golden in 2017. Volgens [appellant] had de rechtbank zich in dit geval moeten baseren op de voorwaarden zoals die golden in 2016.
[appellant] concludeert dat geen sprake was van strijd met het bestemmingsplan en dat het pand daarom ook niet hoefde te voldoen aan de brandveiligheidsvoorschriften voor een logiesgebouw als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit 2012.
Overtreding van het bestemmingsplan
10.    Zoals hiervoor, onder 4, is vastgesteld, is het pand in het bestemmingsplan onder meer bestemd voor wonen.
10.1.    In paragraaf 6.8 van de toelichting op het bestemmingsplan is de volgende passage opgenomen: "Bed & Breakfast-accommodaties worden niet in het bestemmingsplan opgenomen. Het gaat hier om het aanbieden van overnachting voor ten hoogste vier personen in een zelfstandige woning, die wordt bewoond door de hoofdbewoner. Als aan deze (en aan andere) aan B&B verbonden voorwaarden wordt voldaan, is er sprake van bewoning. Als niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, is er sprake van een hotel."
10.2.    In lijn met de hiervoor weergegeven passage hanteert het college als algemeen uitgangspunt dat een Bed & Breakfast die wordt geëxploiteerd op gronden met een woonbestemming in elk geval moet voldoen aan de voorwaarde dat er maximaal vier gasten tegelijkertijd in de Bed & Breakfast kunnen verblijven. Daarbij gaat het college er bovendien vanuit dat een Bed & Breakfast alleen is toegestaan in een deel van een zelfstandige woning waar de exploitant zelf als hoofdbewoner woont.
Dit uitgangspunt blijkt volgens het college eveneens uit artikel 1, onderdeel c, en artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016.
[appellant] heeft dit uitgangspunt als zodanig niet bestreden. Omdat de toelichting bij het in 2013 vastgestelde bestemmingsplan al blijk gaf van het door het college gehanteerde uitgangspunt, hoeft in dit geval niet te worden ingegaan op het betoog van [appellant] dat in de aangevallen uitspraak - bij de vermelding van het hiervoor weergegeven uitgangspunt - niet de juiste versie van de voorwaarden voor Bed & Breakfast-accommodaties is weergegeven. Zowel in 2016 als in 2017 gold het door het college gehanteerde uitgangspunt immers al.
10.3.    Tussen partijen is niet in geschil dat bij de verhuur van de logiesverblijven werd voldaan aan de voorwaarde over het aantal onderdak te verlenen personen. Evenmin is in geschil dat [appellant] te goeder trouw heeft gehandeld en dat de verhuur van de verblijven als Bed & Breakfast bij de gemeente was gemeld. Het hoger beroep spitst zich toe op de vraag of de rechtbank de logiesverblijven terecht heeft aangemerkt als zelfstandige woningen.
10.4.    In het bestemmingsplan is niet bepaald wat moet worden verstaan onder een zelfstandige woning. Bij de beantwoording van de vraag of hiervan sprake is, heeft het college onder meer aansluiting gezocht bij de begripsbepalingen over zelfstandige en onzelfstandige woonruimte in artikel 1 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016. Daarnaast kan volgens het college op dit punt aansluiting worden gezocht bij artikel 7:234 van het Burgerlijk Wetboek. Dit artikel luidt:
"Onder zelfstandige woning wordt verstaan de woning welke een eigen toegang heeft en welke de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning."
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1978/79, 14 249, nr. 6, p. 2) blijkt, dat het vereiste dat er geen afhankelijkheid mag zijn van voorzieningen buiten de woning onder andere wil zeggen, dat de woning moet zijn voorzien van een keuken, toilet en wasruimte. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0658), moet het gebruik van deze voorzieningen exclusief aan de huurder toekomen.
Verder volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7:234 van het BW (Kamerstukken II 1997/98, 26 089, nr. 3, p. 38-39) dat onder meer wordt voldaan aan het vereiste van een eigen toegang indien de vertrekken afsluitbaar zijn en bereikbaar zijn via een gemeenschappelijke verkeersruimte waarover anderen niet krachtens zakelijk en persoonlijk recht bij uitsluiting zeggenschap hebben. Indien de bewoner zijn woning alleen kan bereiken via het privé-gedeelte van andermans woning, is geen sprake van een zelfstandige woning, zo blijkt hieruit.
10.5.    Niet in geschil is dat elk van de twee logiesverblijven beschikt over een eigen was-, toilet- en kookgelegenheid. De logiesverblijven zijn daarom in beginsel geschikt om te worden bewoond, zonder dat de bewoner daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. Uit de in het dossier aanwezige foto's van de logiesverblijven blijkt ook dat deze zijn ingericht als zelfstandige appartementen.
Verder is niet in geschil dat de beide logiesverblijven een eigen afsluitbare toegangsdeur hebben. Tussen partijen bestaat echter verschil van mening over de vraag of de logiesverblijven bereikbaar zijn via een gemeenschappelijke verkeersruimte dan wel via een privé-gedeelte van de woning van [appellant].
10.6.    Uit de stukken die [appellant] bij de rechtbank heeft overgelegd, waaronder tekeningen van Kamstra Architecten, en uit het verslag van de controle op 7 november 2016 blijkt dat de logiesverblijven bereikbaar zijn via een portaal achter de voordeur op de begane grond. Vanuit dit portaal loopt, aan de achterzijde, een trap naar boven. Deze trap komt uit op een kleine overloop op de eerste verdieping - waar de logiesverblijven op uitkomen - en loopt verder naar de hoger gelegen verdiepingen waar [appellante A] met haar dochters woont. Op de woonverdiepingen van [appellante A] zijn verschillende verblijfsruimten aanwezig en ook is daar een eigen was-, toilet- en kookgelegenheid.
In een ruimte achter het portaal op de begane grond zijn een wasmachine en een droger aanwezig, die - zo begrijpt de Afdeling het hogerberoepschrift - zowel door [appellante A] als door de in het pand verblijvende toeristen worden gebruikt. Vanuit het portaal op de begane grond kan ook een aparte verblijfsruimte op de begane grond worden bereikt, welke verblijfsruimte eveneens beschikt over een eigen was-, toilet- en kookgelegenheid.
10.7.    Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank er in de aangevallen uitspraak terecht van uitgegaan dat het (trap)portaal en de overloop op de eerste verdieping moeten worden aangemerkt als gemeenschappelijke verkeersruimten en dat deze geen onderdeel uitmaken van het privé-gedeelte van de woning van [appellante A]. Daarbij zijn in de eerste plaats de eerdergenoemde tekeningen van Kamstra Architecten van belang. Deze tekeningen geven, bij de vermelding van de bestaande situatie, de situatie weer zoals die gold op het moment van de besluitvorming door het college. Hierop zijn alle verblijfsruimten in het pand aangeduid met de afkorting "VR", wat de Afdeling opvat als een afkorting voor "verblijfsruimte". Het op de begane grond gelegen portaal met de trap aan de achterzijde, de overloop op de eerste verdieping en de trap naar de tweede verdieping zijn op die tekeningen echter in de bestaande situatie aangeduid met de afkorting "GVKR", wat de Afdeling verstaat als een afkorting voor "gemeenschappelijke verkeersruimte". [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat die aanduiding niet overeenkomt met de feitelijke situatie en dat de desbetreffende ruimten behoren tot het privé-gedeelte van de woning van [appellante A]. Bij de rechtbank heeft zij weliswaar foto's overgelegd waarop te zien is dat het op de begane grond gelegen portaal met de trap aan de achterzijde wordt gebruikt om te dineren, maar daarbij heeft zij - mede gezien het feit dat op de foto's de datumaanduiding 9 oktober 1987 staat - niet aannemelijk gemaakt dat het hierbij gaat om de situatie zoals die gold op het moment van de besluitvorming door het college. De rechtbank heeft dan ook geen doorslaggevend gewicht aan die foto's hoeven toekennen.
[appellant] heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat de verblijfsruimte op de begane grond - welke ruimte ook zelfstandig afsluitbaar is - deel uitmaakt van het privé-gedeelte van de woning van [appellante A]. Deze ruimte wordt volgens [appellante A] alleen gebruikt als logeergelegenheid voor haar ouders.
Verder heeft [appellante A] ter zitting desgevraagd verklaard dat tussen het trappenhuis en haar verblijfsruimten op de tweede verdieping een deur is geplaatst. Hoewel zij heeft verklaard dat zij die deur nooit op slot doet, dient de deur naar het oordeel van de Afdeling te worden aangemerkt als een eigen afsluitbare toegangsdeur.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het college terecht gevolgd in zijn standpunt dat de woning van [appellante A] zich bevindt op de tweede verdieping en hoger en dat de logiesverblijven op het moment van de besluitvorming als zelfstandige woningen waren aan te merken.
10.8.    Dat bij het bepalen van de WOZ-waarde is uitgegaan van het pand in zijn geheel, inclusief de logiesverblijven, geeft geen reden om hierover anders te oordelen. Zoals blijkt uit artikel 16 van de WOZ hoeft een onroerende zaak als bedoeld in die wet immers niet overeen te komen met een zelfstandige woning als hier aan de orde.
De verwijzing naar de geschiedenis van het pand geeft evenmin grond voor een ander oordeel. Daarbij wijst de Afdeling er op dat [appellant B] het pand - blijkens zijn verklaring ter zitting - weliswaar oorspronkelijk als eengezinswoning in gebruik heeft genomen, maar dat de logiesverblijven in elk geval in de periode tussen 1991 en 2008 werden bewoond door verschillende personen die ingeschreven hebben gestaan op de afzonderlijke adressen [locatie 1] en [locatie 2]. Dat [appellante A] niet op de hoogte was van de verschillende adressen in de BAG, zoals zij stelt, dient voor haar eigen rekening te komen.
10.9.    Uit de hiervoor opgenomen overwegingen blijkt dat in dit geval niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat de Bed & Breakfast wordt geëxploiteerd in een deel van een zelfstandige woning waarin [appellante A] zelf als hoofdbewoner woont. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat op het moment van de besluitvorming sprake was van met het bestemmingsplan strijdig gebruik en dat het college bevoegd was om hiertegen handhavend op te treden.
Overtreding van het Bouwbesluit 2012
11.    Artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 luidt:
"Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt verstaan onder:
[...]
gebruiksfunctie: gedeelten van een of meer bouwwerken die dezelfde gebruiksbestemming hebben en die tezamen een gebruikseenheid vormen;
[...]."
Het tweede lid luidt:
"Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
[...]
logiesfunctie: gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen;
[...]
woonfunctie: gebruiksfunctie voor het wonen."
Het derde lid luidt:
"Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
[...]
logiesgebouw: gebouw of gedeelte van een gebouw, waarin meer dan een logiesverblijf ligt, dat is aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute;
logiesverblijf: voor een enkel persoon of een afzonderlijke groep personen bestemd gedeelte van een logiesfunctie; [...]."
11.1.    Niet in geschil is dat [appellante A] de logiesverblijven apart van elkaar aan toeristen verhuurde voor het bieden van recreatief verblijf.
Deze twee verblijfsruimten voldeden daarmee elk afzonderlijk aan de begripsomschrijving van "logiesverblijf" in artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit 2012.
Uit wat hiervoor, onder 10.7, is overwogen, volgt dat deze logiesverblijven een gezamenlijke verkeersroute met een toegangsdeur naar de openbare weg hadden. Gelet hierop heeft het college de eerste verdieping van het pand terecht aangemerkt als een "logiesgebouw" als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit 2012. [appellant] diende zich dan ook te houden aan de bepalingen van het Bouwbesluit 2012 die gelden voor een logiesgebouw, waaronder de brandveiligheidseisen.
11.2.    [appellant] heeft niet bestreden dat het logiesgebouw niet aan die brandveiligheidseisen voldeed. Ook op dit punt was het college dus bevoegd om handhavend op te treden.
Conclusie overtreding
12.    Gelet op het voorgaande faalt het betoog dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden.
Inbreuk op grondrechten
13.    [appellant] betoogt dat de sluiting van de logiesverblijven een ongeoorloofde inbreuk maakt op de grondrechten van [appellante A], in het bijzonder op het recht op eerbiediging van privé, familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Door de afsluiting van de logiesverblijven is [appellante A] beperkt in haar huisrecht, zo voert [appellant] aan. Volgens [appellant] was deze inmenging niet bij wet voorzien, nu het niet duidelijk was dat het college - bij de vraag of een Bed & Breakfast in een woning is toegestaan - uitging van de meest strenge uitleg van het begrip "zelfstandige woning". Verder voert [appellant] aan dat de sluiting van de logiesverblijven een grote impact heeft gehad op [appellante A] en haar dochters. In dit geval had de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van [appellante A] daarom zwaarder moeten wegen. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend, zo stelt [appellant].
13.1.    Artikel 8 van het EVRM luidt:
"1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
13.2.    Het betoog van [appellant] ligt in het verlengde van het primaire betoog dat het hele pand moet worden aangemerkt als één eengezinswoning. Hiervan uitgaande, is volgens [appellant] een inbreuk gemaakt op het huisrecht en het privéleven van [appellante A].
Zoals blijkt uit de overwegingen 10 tot en met 10.9, slaagt dit primaire betoog niet en heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de logiesverblijven moeten worden aangemerkt als zelfstandige woningen.
De sluitingshandelingen vonden plaats op de overloop op de eerste verdieping. In overweging 10.7 is geoordeeld dat die overloop geen onderdeel uitmaakt van het privé-gedeelte van de woning van [appellante A] en dat haar woning zich bevindt op de tweede verdieping en hoger. Gelet hierop en nu niet in geschil is dat de woning van [appellante A] tijdens en na de afsluiting van de logiesverblijven toegankelijk is gebleven, is alleen daarom al geen sprake geweest van een ongeoorloofde inbreuk op de uitoefening van het huisrecht van [appellante A] en haar kinderen.
13.3.    Het betoog faalt.
Spoedeisende situatie
14.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake was van een crisis of een spoedsituatie, zodat het college niet bevoegd was over te gaan tot spoedeisende bestuursdwang. Het college had [appellant] daarom in de gelegenheid moeten stellen om de overtreding zelf te beëindigen. Ook had een termijn moeten worden geboden voor het alsnog voldoen aan de brandveiligheidseisen, zo voert [appellant] aan.
14.1.    Het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 november 2016 betreft een besluit in de zin van artikel 5:31 van de Awb. Blijkens de overwegingen van het besluit en de ter zitting gegeven toelichting achtte het college de aangetroffen situatie zo spoedeisend dat het direct op 7 november 2016 had willen overgaan tot het toepassen van bestuursdwang. Omdat dit vanwege onvoorziene omstandigheden logistiek niet mogelijk bleek, is zo spoedig mogelijk daarna alsnog bestuursdwang toegepast, aldus het college.
14.2.    Artikel 5:24 van de Awb luidt:
"1. De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd.
3. De last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager."
Artikel 5:31 luidt:
"1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
2. Indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt."
14.3.    De Brandweer heeft bij de controle op 7 november 2016 geconstateerd dat in het pand, in strijd met de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012, geen brandmeldings- en ontruimingsinstallatie, geen noodverlichting, geen beschermde vluchtroute en geen zelfsluitende deuren aanwezig waren. Op grond hiervan heeft de Brandweer geadviseerd passende maatregelen te nemen om de vlucht- en brandonveilige situatie zo spoedig mogelijk te beëindigen.
Op basis hiervan heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er een concreet risico bestond voor de veiligheid en de gezondheid van de in het pand verblijvende personen bij een eventuele uitbraak van brand, zodat sprake was van een spoedeisende situatie die het toepassen van spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigde.
14.4.    Wat [appellant] heeft aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat het college hier niet van heeft kunnen uitgaan. Omdat daarom sprake was van een spoedeisend geval als bedoeld in artikel 5:31, eerste lid, van de Awb hoefde het college [appellant] in dit geval niet in de gelegenheid te stellen om de overtreding zelf te beëindigen.
De stelling van [appellant] dat op korte termijn alsnog aan de brandveiligheidseisen kon worden voldaan, geeft evenmin grond voor het oordeel dat het college [appellant] de gelegenheid had moeten geven om herstelmaatregelen te treffen. Daartoe is van belang dat het college gemotiveerd heeft betwist dat de overtreding niet op korte termijn ongedaan kon worden gemaakt vanwege de daarvoor benodigde werkzaamheden.
14.5.    Het betoog faalt.
Bijzondere omstandigheden
15.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden niet evenredig is en dat er concreet zicht bestaat op legalisatie. Daartoe voert [appellant] aan dat een verzoek is gedaan om het hele pand in de BAG als één woning aan te merken. Ook is een omgevingsvergunning gevraagd voor de verbouwing van het pand, zo stelt [appellant].
15.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
15.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie. Daarbij heeft de rechtbank terecht van doorslaggevend belang geacht dat onduidelijk is of de woningen samengevoegd kunnen worden tot één zelfstandige woning in het gehele pand en, zo ja, onder welke voorwaarden dit mogelijk is. Ook in hoger beroep bestaat hierover nog onduidelijkheid.
Het betoog van [appellant] dat omgevingsvergunning is gevraagd voor de verbouwing van het pand, begrijpt de Afdeling aldus dat [appellant] - onder verwijzing naar de eerdergenoemde tekeningen van Kamstra Architecten - het op de begane grond gelegen portaal met de trap aan de achterzijde, de overloop op de eerste verdieping en de trap naar de tweede verdieping niet langer wil aanmerken als gemeenschappelijke verkeersruimten. Deze ruimten zijn op de tekeningen, bij de vermelding van de nieuwe situatie, aangeduid als "VKR", wat de Afdeling opvat als een afkorting voor "verkeersruimte". Daargelaten de vraag of hiermee kan worden bereikt dat het hele pand moet worden aangemerkt als één zelfstandige woning, geeft deze enkele verwijzing naar de tekeningen geen grond voor het oordeel dat concreet zicht bestaat op legalisatie.
15.3.    De Afdeling overweegt verder dat brandveiligheid een zwaarwegend belang is. Daarom heeft het college aan dat belang een groter gewicht mogen toekennen dan aan de belangen van [appellant]. De rechtbank heeft het handhavend optreden dan ook terecht niet onevenredig geacht in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
15.4.    Het betoog faalt.
Conclusie en slotoverwegingen
16.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
De voorzitter
is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Breunese-van Goor
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
208-860.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:4
1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Artikel 5:11
Onder toezichthouder wordt verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Artikel 5:15
1. Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner.
2. Zo nodig verschaft hij zich toegang met behulp van de sterke arm.
3. Hij is bevoegd zich te doen vergezellen door personen die daartoe door hem zijn aangewezen.
Artikel 5:24
1. De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd.
3. De last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
Artikel 5.17
Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen.
Woningwet
Artikel 1a
1. De eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen draagt er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
2. Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
3. De eigenaar van een bouwwerk of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen onderzoekt, of laat onderzoek uitvoeren naar, de staat van dat bouwwerk, voor zover dat bouwwerk behoort tot bij ministeriële regeling vast te stellen categorieën bouwwerken waarvan is vast komen te staan dat die een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid kunnen opleveren.
Bij ministeriële regeling worden voorschriften gegeven omtrent het onderzoek.
Artikel 1b
1. Tenzij een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk het uitdrukkelijk toestaat, is het verboden een bouwwerk te bouwen, voor zover daarbij niet wordt voldaan aan de op dat bouwen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel a, tweede lid, aanhef en onderdeel d, derde en vierde lid.
2. Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid.
3. Het is verboden een bouwwerk, open erf of terrein in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op die ingebruikneming of dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, tweede lid, aanhef en onderdeel b, derde en vierde lid.
4. Tenzij een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk het uitdrukkelijk toestaat, is het verboden een bouwwerk, dan wel deel daarvan, in stand te laten voor zover bij het bouwen daarvan niet is voldaan aan de op dat bouwen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in het eerste lid.
5. Het is verboden te slopen voor zover daarbij niet wordt voldaan aan de op dat slopen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdelen c en d, en derde lid.
Wet waardering onroerende zaken
Artikel 16
Voor de toepassing van de wet wordt als één onroerende zaak aangemerkt: a. een gebouwd eigendom;
b. een ongebouwd eigendom;
c. een gedeelte van een in onderdeel a of onderdeel b bedoeld eigendom dat blijkens zijn indeling is bestemd om als een afzonderlijk geheel te worden gebruikt;
d. een samenstel van twee of meer van de in onderdeel a of onderdeel b bedoelde eigendommen of in onderdeel c bedoelde gedeelten daarvan die bij dezelfde belastingplichtige in gebruik zijn en die, naar de omstandigheden beoordeeld, bij elkaar behoren;
e. een geheel van twee of meer van de in onderdeel a of onderdeel b bedoelde eigendommen, of in onderdeel c bedoelde gedeelten daarvan, of in onderdeel d bedoelde samenstellen, dat naar de omstandigheden beoordeeld één terrein vormt bestemd voor verblijfsrecreatie en dat als zodanig wordt geëxploiteerd;
f. het binnen de gemeente gelegen deel van een in onderdeel a of onderdeel b bedoeld eigendom, van een in onderdeel c bedoeld gedeelte daarvan, van een in onderdeel d bedoeld samenstel of van een in onderdeel e bedoeld geheel.
Gemeentewet
Artikel 174a
1. De burgemeester kan besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord.
2. De in het eerste lid genoemde bevoegdheid komt de burgemeester eveneens toe in geval van ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde op de grond dat de rechthebbende op de woning, het lokaal of het erf eerder een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf op een zodanige wijze heeft gebruikt of doen gebruiken dat die woning, dat lokaal of dat erf op grond van het eerste lid is gesloten, en er aanwijzingen zijn dat betrokkene de woning, het lokaal of het erf ten aanzien waarvan hij rechthebbende is eveneens op een zodanige wijze zal gebruiken of doen gebruiken.
3. De burgemeester bepaalt in het besluit de duur van de sluiting. In geval van ernstige vrees voor herhaling van de verstoring van de openbare orde kan hij besluiten de duur van de sluiting tot een door hem te bepalen tijdstip te verlengen.
4. Bij de bekendmaking van het besluit worden belanghebbenden in de gelegenheid gesteld binnen een te stellen termijn maatregelen te treffen waardoor de verstoring van de openbare orde wordt beëindigd. De eerste volzin is niet van toepassing, indien voorafgaande bekendmaking in spoedeisende gevallen niet mogelijk is.
5. De artikelen 5:25 tot en met 5:28 van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing. De burgemeester kan van de overtreder de ingevolge artikel 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht verschuldigde kosten invorderen bij dwangbevel.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 1
[…]
c. Bed & breakfast: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt;
[…]
aa. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt keuken en sanitaire voorzieningen;
[…]
ddd. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte; […].
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
[…]
4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend, en
d. de hoofdbewoner zich voor dat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, heeft gemeld bij burgemeester en wethouders. […].