ECLI:NL:RVS:2018:1639
Raad van State — Uitspraak 


Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201706281/1/V1.
Datum uitspraak: 16 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling 1] en [de vreemdeling 2] en [de vreemdelingen 3, 4 en 5) (hierna gezamenlijk: de vreemdelingen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 6 juli 2017 in zaken nrs. 17/5908 en 17/5911 in het geding tussen:
de vreemdelingen
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 26 april 2016 heeft de staatssecretaris aanvragen van de vreemdelingen om hun een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen, afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 16 februari 2017 (hierna: de besluiten) heeft de staatssecretaris de daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 juli 2017 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben de vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. I. Petkovski, advocaat [NAAM], hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2018, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat [NAAM]n Haag, en mr. J.E.J. ten Berg, is verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Vreemdelingen 1 en 2 beogen verblijf bij de referente, een in Nederland verblijvende alleenstaande minderjarige vreemdeling aan wie de staatssecretaris bij besluit van 1 juli 2015 een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft verleend krachtens artikel 29, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Zij hebben gesteld dat de referente een dochter van hen is. Vreemdelingen 3, 4 en 5, minderjarige kinderen van vreemdelingen 1 en 2, beogen eveneens verblijf bij de referente. De vreemdelingen hebben, naar gesteld, de Eritrese nationaliteit.
De referente is geboren op 23 mei 1999 en onder voogdij gesteld van Stichting Nidos.
Besluiten
3.    De staatssecretaris heeft de aanvragen afgewezen onder verwijzing naar paragrafen C2/4.1 en C1/4.4.6 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000). Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de vreemdelingen hun identiteit en de gestelde familierechtelijke relatie met de referente niet hebben aangetoond met officiële documenten. De vreemdelingen moeten kopieën van identiteitsdocumenten overleggen en originele documenten over de familierechtelijke relatie. Vreemdeling 2 heeft een kopie van een Eritrese identiteitskaart en een vertaling hiervan overgelegd. Vreemdeling 1 heeft een kopie van een voedingspas van de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR) overgelegd. De referente heeft deze kopieën via Facebook ontvangen en overgelegd aan de staatssecretaris. Volgens de staatssecretaris heeft alleen vreemdeling 2 haar identiteit vooralsnog aangetoond en heeft vreemdeling 1 zijn stelling dat zijn identiteitskaart is ingenomen in een vluchtelingenkamp, niet gestaafd.
Verder heeft de staatssecretaris erop gewezen dat de vreemdelingen geen originele documenten hebben overgelegd om hun familierechtelijke relatie met de referente te staven terwijl zij hebben verklaard dat vreemdeling 2 een officieel document van de Eritrese autoriteiten heeft verkregen waarmee zij die relatie willen aantonen. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat vreemdelingen 1 en 2 niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij in bewijsnood verkeren. Hij heeft erop gewezen dat volgens het rapport 'Eritrea Country Focus' van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) van mei 2015 (hierna: het EASO-rapport) en het Algemeen ambtsbericht Eritrea van het ministerie van Buitenlandse Zaken van juli 2015 (hierna: het ambtsbericht 2015) veel officiële documenten te verkrijgen zijn in Eritrea, waaronder een identiteitskaart en een 'residence card'. Ten slotte heeft de staatssecretaris erop gewezen dat vreemdelingen 1 en 2 hun stelling dat zij geen originele officiële documenten over de familierechtelijke relatie hebben overgelegd omdat het gevaarlijk is om dergelijke documenten vanuit Eritrea met de reguliere post of een commerciële koeriersdienst naar Nederland te versturen, niet hebben gestaafd.
3.1.    In het EASO-rapport is het volgende vermeld (blz. 50-51).
"All Eritreans over the age of 18 must have an identity card. Since February 2014 no identity cards have been issued. However, in rare cases, embassies have issued identity cards for urgent purposes.
Identity cards are issued by the Department for Immigration and Nationality. […]
The Department for Immigration and Nationality is planning to introduce a new, credit-card-sized and machine readable identity card. […]. It is still unclear when the new identity card will be introduced."
In het ambtsbericht 2015 is het volgende vermeld (blz. 29-30).
"Volgens de Noren waren travel permits voor Eritreeërs niet meer onontbeerlijk om binnenlandse reizen te maken. Een ID en een bewijs van verlof voor dienstplichtigen zouden voldoende zijn. Dit werd bevestigd door bronnen tijdens de dienstreis naar Khartoum en Kassala in maart 2015. Volgens een andere vertrouwelijke bron spelen travel permits en wegversperringen nog steeds een rol in andere maanden van het jaar. […]
Tot februari 2014 kon vanaf de leeftijd van 18 jaar een (blauwe) identiteitskaart worden aangevraagd. […] Identiteitskaarten zijn nodig voor allerlei bureaucratische procedures. Als men niet over een identiteitskaart beschikt kan dat de toegang tot overheidsdiensten en voorzieningen belemmeren."
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris
zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdelingen de gestelde familierechtelijke relatie met de referente niet hebben aangetoond en niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij in bewijsnood verkeren. De rechtbank heeft erop gewezen dat alleen vreemdeling 2 haar identiteit heeft gestaafd. Verder heeft de rechtbank erop gewezen dat de vreemdelingen niet hebben gestaafd dat de identiteitskaart van vreemdeling 1 is ingenomen in een vluchtelingenkamp en dat zij geen pogingen hebben ondernomen om die identiteitskaart tijdelijk terug te krijgen, een kopie ervan te maken of langs een andere weg documenten te verkrijgen. Volgens het Algemeen ambtsbericht Eritrea van het ministerie van Buitenlandse Zaken van 6 februari 2017 (hierna: het ambtsbericht 2017) is het mogelijk om vanuit het buitenland Eritrese officiële documenten te verkrijgen, aldus de rechtbank. Verder heeft de rechtbank overwogen dat vreemdelingen 1 en 2 niet hebben gestaafd dat zij pogingen hebben ondernomen om officiële documenten anders dan met de reguliere post, bijvoorbeeld met een commerciële koeriersdienst, te versturen en evenmin dat de Eritrese autoriteiten post controleren die wordt verstuurd met een commerciële koeriersdienst. Omdat de vreemdelingen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij in bewijsnood verkeren, hebben de verklaringen die de referente tijdens de asielprocedure heeft afgelegd over de gezinsband, niet de bewijswaarde die de vreemdelingen hieraan toekennen, aldus de rechtbank. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris niet ten onrechte heeft afgezien van het horen in bezwaar.
Grieven
5.    In de grieven bestrijden de vreemdelingen deze overwegingen van de rechtbank. Zij voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris de besluiten ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Zij wijzen erop dat uit het EASO-rapport, het ambtsbericht 2015 en het ambtsbericht 2017 niet eenduidig volgt dat Eritreeërs vanaf hun achttiende levensjaar wettelijk verplicht zijn over een identiteitskaart te beschikken. Verder heeft de rechtbank volgens de vreemdelingen ondeugdelijk gemotiveerd waarom zij hen niet is gevolgd in hun betoog dat zij in bewijsnood verkeren omdat het gevaarlijk is om vanuit Eritrea officiële documenten met een commerciële koeriersdienst naar Nederland te sturen. Zij wijzen erop dat Eritrea een totalitaire staat is zodat niet valt in te zien waarom een commerciële koeriersdienst niet onder de bemoeienis van de Eritrese autoriteiten zou vallen. Daarnaast voeren zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij geen poging hebben ondernomen om de documenten op een andere manier dan met de reguliere post te verzenden, juist omdat dat gevaarlijk is. Zij wijzen erop dat in het Algemeen ambtsbericht Eritrea van het ministerie van Buitenlandse Zaken van mei 2014 (hierna: het ambtsbericht 2014) het volgende is vermeld (blz. 16).
"De overheid monitorde post, e-mail, tekstberichten en telefoongesprekken zonder over de wettelijk vereiste machtigingen te beschikken."
Voorts wijzen zij erop dat in het ambtsbericht 2015 het volgende is vermeld (blz. 22).
"De overheid liet ook in deze verslagperiode gesprekken en telefoonverkeer afluisteren en monitorde de post en soms het e-mailverkeer."
Verder heeft de rechtbank volgens de vreemdelingen ondeugdelijk gemotiveerd waarom de verklaringen die de referente tijdens de asielprocedure heeft afgelegd over de gezinsband, niet de bewijswaarde hebben die zij hieraan toekennen. Zij wijzen erop dat de staatssecretaris hun identiteit en nationaliteit in de asielprocedure van de referente niet in twijfel heeft getrokken. Ten slotte voeren de vreemdelingen aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris ten onrechte heeft afgezien van het horen in bezwaar omdat de bezwaren niet kennelijk ongegrond zijn.
Toelichting staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling
6.    De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij voor het aantonen van de identiteit van een vreemdeling en de gestelde familierelatie met een referent primair officiële documenten eist. Voor het aantonen van de identiteit eist hij specifiek daarvoor bestemde documenten zoals een paspoort of een identiteitskaart. Als bewijs van de gestelde familierechtelijke relatie aanvaardt hij in beginsel geboorteakten en huwelijksakten, mits die zijn opgenomen in het register van de burgerlijke stand van het desbetreffende land.
Indien een vreemdeling stelt een bepaald officieel document niet te kunnen overleggen, eist de staatssecretaris dat hij dit aannemelijk maakt. De staatssecretaris beoordeelt aan de hand van verklaringen van die vreemdeling, eventuele bewijsstukken, en informatie over de algemene situatie in het desbetreffende land of die vreemdeling in bewijsnood verkeert. Als een vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat hij in bewijsnood verkeert, betrekt de staatssecretaris onofficiële documenten bij zijn beoordeling en kan hij aanvullend onderzoek aanbieden. De staatssecretaris heeft hiertoe gewezen op artikel 1.26 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) en paragraaf C1/4.4.6 van de Vc 2000, zoals luidend met ingang van 1 januari 2018 (WBV 2017/14, onderdeel W; Stcrt. 2017, nr. 70919).
6.1.    In aanvulling hierop heeft de staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hetgeen onder 6. is vermeld, nog steeds geldt maar dat hij recent het beoordelingskader voor nareisaanvragen als volgt heeft gewijzigd.
Als een vreemdeling geen officiële documenten heeft overgelegd om zijn identiteit of de gestelde familierelatie met een referent aan te tonen, betrekt de staatssecretaris onofficiële documenten bij zijn beoordeling of die vreemdeling de door hem gestelde identiteit of familierelatie aannemelijk heeft gemaakt. De staatssecretaris doet dit nu ongeacht of die vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat hij in bewijsnood verkeert. Hij heeft hiervoor gewezen op zijn brief van 23 november 2017 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal (Kamerstukken II 2017/18, 19 637, nr. 2354). Volgens deze brief is dit aangepaste beoordelingskader van toepassing op zowel nieuwe als lopende aanvragen, waaronder aanvragen in zaken waarin hoger beroep is ingesteld. Dit kan ertoe leiden dat de staatssecretaris een aanvullende motivering geeft op een besluit of een besluit intrekt om na nader onderzoek opnieuw een besluit te nemen.
Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij nu ook aanvullend onderzoek kan aanbieden in de situatie dat een vreemdeling geen officiële documenten over de gestelde familierelatie heeft overgelegd zonder aannemelijk te hebben gemaakt dat hij dergelijke documenten niet kan overleggen en dus niet in bewijsnood verkeert ten aanzien van de gestelde familierelatie. De staatssecretaris eist voor het aanbieden van aanvullend onderzoek in deze situatie in de eerste plaats dat die vreemdeling substantieel bewijs van de gestelde familierelatie heeft overgelegd in de vorm van één of meer onofficiële documenten over die familierelatie. In de tweede plaats eist de staatssecretaris dat hij de identiteit van die vreemdeling kan vaststellen of aannemelijk achten. Een vreemdeling die geen officiële identiteitsdocumenten heeft overgelegd, moet daarom aannemelijk maken dat hij dergelijke identiteitsdocumenten niet kan overleggen of substantieel bewijs in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten overleggen. Het vaststellen of aannemelijk achten van de identiteit is immers een basisvereiste voor verlening van een mvv, aldus de staatssecretaris, omdat hij onder meer moet beoordelen of de desbetreffende vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde en of artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is.
In geval van een contra-indicatie ziet de staatssecretaris evenwel af van het aanbieden van aanvullend onderzoek, bijvoorbeeld als een vreemdeling een Eritrese kerkelijke huwelijksakte heeft overgelegd en heeft gesteld dat hij geen bewijs van inschrijving in het register van de Eritrese burgerlijke stand kan overleggen omdat zijn huwelijk niet is ingeschreven, maar eerder heeft verklaard dat zijn huwelijk wel is ingeschreven.
Een aanvullend onderzoek als hier bedoeld kan een identificerend gehoor zijn, bijvoorbeeld om gestelde huwelijkspartners in de gelegenheid te stellen hun huwelijk door middel van verklaringen aannemelijk te maken, of - indien het een biologisch kerngezin betreft - DNA-onderzoek.
Het overleggen van één onofficieel document is in de regel onvoldoende voor het aannemelijk maken van de identiteit of de gestelde familierelatie, aldus de staatssecretaris. Hij beoordeelt het geheel aan overgelegde documenten en afgelegde verklaringen en kent aan documenten die zijn opgesteld op basis van eigen verklaringen minder betekenis toe dan aan documenten die zijn gebaseerd op andere documenten of verklaringen.
6.2.    De staatssecretaris heeft toegelicht welke onofficiële documenten hij betrekt bij zijn beoordeling of een Eritrese vreemdeling de door hem gestelde familierelatie aannemelijk heeft gemaakt. Dit zijn bijvoorbeeld kerkelijke huwelijksakten, 'residence cards' of andere documenten of verklaringen van de autoriteiten, beeldmateriaal zoals foto’s en filmmateriaal, overeenkomsten over bijvoorbeeld huur of koop, bewijs van contact en bewijs van financiële transacties.
Daarnaast heeft de staatssecretaris toegelicht welke onofficiële documenten hij betrekt bij zijn beoordeling of een Eritrese vreemdeling zijn identiteit aannemelijk heeft gemaakt. Dit zijn bijvoorbeeld documenten of verklaringen van de autoriteiten, bij voorkeur voorzien van een pasfoto, documenten van de UNHCR, documenten van derde landen, schoolpassen, diploma’s, vaccinatieboekjes en getuigenverklaringen.
6.3.    Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij van een Eritrese vreemdeling van achttien jaar of ouder die stelt dat hij geen officiële identiteitsdocumenten kan overleggen, eist dat hij dit met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk maakt. Die vreemdeling moet concreet toelichten hoe hij zonder officiële identiteitsdocumenten heeft geleefd in Eritrea en de hierover afgelegde verklaringen moeten passen bij de overige door de desbetreffende vreemdeling of referent afgelegde verklaringen. De enkele stelling dat die vreemdeling op het platteland woonde en daarom geen identiteitskaart nodig had, volstaat niet, aldus de staatssecretaris. De staatssecretaris laat in het midden of in Eritrea een juridische verplichting bestaat om vanaf de achttienjarige leeftijd te beschikken over een identiteitskaart. Hij gaat ervan uit dat het beschikken over identiteitsdocumenten in Eritrese steden gemeengoed is, dat voor het gebruik van overheidsvoorzieningen een identiteitskaart vereist is en dat alleen buiten de steden niet iedereen over zo'n document beschikt omdat daar minder controle plaatsvindt. Hij verwijst hiervoor naar het Algemeen ambtsbericht Eritrea van het ministerie van Buitenlandse Zaken van 6 februari 2017 (hierna: het ambtsbericht 2017), waarin het volgende is vermeld.
"Alle Eritreeërs die ouder zijn dan achttien jaar moeten in het bezit zijn van een identiteitskaart. […]
Omdat de Eritrese Migratiedienst de echtheidskenmerken van de oude identiteitskaart als onvoldoende beschouwde werd in juni 2014 een nieuwe identiteitskaart ingevoerd. […] Volgens een schatting van de Eritrese Migratiedienst zouden vanaf juni 2014 tot september 2016 ongeveer 150.000 identiteitskaarten zijn aangevraagd. […]. Begin 2015 is men begonnen met de afgifte. Er zouden pas 70.000 nieuwe kaarten zijn afgegeven. […] Hoe wordt omgegaan met mensen die in de tussentijd niet over een identiteitskaart beschikken is onbekend. Volgens de Eritrese Migratiedienst beschikken de meeste Eritreeërs over een identiteitskaart. In de steden heeft iedereen identiteitsdocumenten. Buiten de steden - waar minder controle is - kan men gemakkelijk zonder een ID-card en heeft niet iedereen een identiteitsdocument." (blz. 21-22)
"Gezinnen ontvangen voedselbonnen voor graan, olie en suiker, maar ongesubsidieerd voedsel is duur." (blz. 9)
"Residence card
De meeste burgers zijn in het bezit van een residence card […]."
"Family Residence Card
Het gezinslegitimatiebewijs is een handzame uitdraai van de belangrijkste personalia van alle gezinsleden. Het document is nodig om toegang te krijgen tot de door de overheid gesubsidieerde levensmiddelendistributie." (blz. 23-24).
6.4.    Volgens de staatssecretaris zijn alle officiële documenten in Eritrea eenvoudig te verkrijgen, met uitzondering van paspoorten en uitreisvisa. Hij heeft hiervoor verwezen naar het ambtsbericht 2017, waarin het volgende is vermeld (blz. 32).
"Valse en vervalste identiteitsdocumenten
Veel Eritrese documenten worden vaker in het buitenland dan in Eritrea zelf vervalst. In het buitenland is de vraag naar dergelijke documenten groter, aangezien ze in Eritrea ook legaal te verkrijgen zijn."
In de bijhorende voetnoot nr. 211 is het volgende vermeld.
"Alle documenten zijn in Eritrea eenvoudig te verkrijgen, met uitzondering van paspoorten en uitreisvisa. Volgens het mensenrechtenrapport van het US State Department komt het voor dat voor de afgifte van paspoorten en uitreisvisa steekpenningen betaald moeten worden. Vertrouwelijke bron."
Voorts heeft de staatssecretaris erop gewezen dat uit landeninformatie over Eritrea niet volgt dat een opvallend verschil bestaat tussen mannen en vrouwen wat betreft het bezit van een identiteitskaart en dat Nederland het enige westerse land is dat aanvragen van Eritreeërs om gezinshereniging in behandeling neemt zonder dat zij een identiteitskaart hebben overgelegd. Hij heeft hiervoor verwezen naar het ambtsbericht 2017 waarin het volgende is vermeld (blz. 75).
"Alle westerse ambassades - met uitzondering van Nederland - eisen in de praktijk een identiteitsbewijs om een verzoek tot gezinshereniging in behandeling te nemen."
6.5. Ten slotte heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij van een in Nederland toegelaten referent of diens gezinsleden niet verlangt dat zij zich alsnog tot de Eritrese autoriteiten wenden om officiële documenten te verkrijgen en dat hij van minderjarige Eritreeërs in beginsel niet verlangt dat zij hun identiteit aantonen met officiële documenten.
6.6.    De staatssecretaris heeft zich op de zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat de aanvragen van de vreemdelingen ook niet voor inwilliging in aanmerking komt als hij het gewijzigde beoordelingskader, zoals weergegeven onder 6.1. toepast.
Beoordeling grieven
7.    Anders dan de vreemdelingen betogen, heeft de rechtbank deugdelijk gemotiveerd waarom zij hen niet is gevolgd in hun betoog dat het gevaarlijk is om vanuit Eritrea officiële documenten met een commerciële koeriersdienst naar Nederland te sturen, door erop te wijzen dat zij dit niet hebben gestaafd. Uit de onder 5. weergegeven passages van het ambtsbericht 2014 en het ambtsbericht 2015 volgt niet dat de Eritrese autoriteiten post controleren die wordt verstuurd met een commerciële koeriersdienst.
De klacht dat de rechtbank ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom de verklaringen die de referente tijdens de asielprocedure heeft afgelegd over de gezinsband, niet de bewijswaarde hebben die de vreemdelingen hieraan toekennen, is terecht voorgedragen. De rechtbank heeft de bewijswaarde van deze verklaringen afhankelijk gemaakt van de vraag of de vreemdelingen aannemelijk hebben gemaakt dat zij in bewijsnood verkeren. De staatssecretaris kan immers, ongeacht of zich bewijsnood voordoet, deze verklaringen bij zijn beoordeling betrekken. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, gelet op het volgende. Dat de staatssecretaris de identiteit en nationaliteit van de vreemdelingen in de asielprocedure van de referente niet in twijfel heeft getrokken, betekent niet dat de staatssecretaris in de nareisprocedure zonder meer moet uitgaan van deze verklaringen. Het staat de staatssecretaris immers vrij om in de nareisprocedure informatie in te winnen en naar aanleiding van de verkregen informatie terug te komen van een in de asielprocedure ingenomen standpunt over de geloofwaardigheid van een asielrelaas (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3801).
In zoverre falen de grieven.
7.1.    Om antwoord te geven op de vraag of de staatssecretaris de besluiten deugdelijk heeft gemotiveerd door de aanvraag af te wijzen op de gronden zoals weergegeven onder 3., zal de Afdeling de besluiten beoordelen in het licht van de nieuwe vaste gedragslijn van de staatssecretaris, zoals weergeven onder 6.1.
De Afdeling heeft in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2018:1508, overwogen dat zij het gewijzigde beoordelingskader, zoals weergegeven onder 6.1., ziet als een nieuwe vaste gedragslijn die de staatssecretaris volgt bij de beoordeling of herbeoordeling van alle op 23 november 2017 lopende nareisaanvragen. Als de staatssecretaris zo'n aanvraag afwijst, moet hij deugdelijk motiveren waarom die aanvraag, gelet op overgelegde officiële en onofficiële documenten en afgelegde verklaringen, niet voor inwilliging in aanmerking komt.
Verder heeft Afdeling in die uitspraak overwogen dat zij de nieuwe vaste gedragslijn van de staatssecretaris, zoals weergegeven onder 6.1., als volgt begrijpt. Een vreemdeling moet zowel de gestelde familierelatie met de desbetreffende referent als zijn identiteit aantonen met officiële documenten. Indien een vreemdeling stelt dat hij geen officiële documenten over de gestelde familierelatie kan overleggen, moet hij dit aannemelijk maken. Als die vreemdeling dit aannemelijk heeft gemaakt, betrekt de staatssecretaris onofficiële documenten bij zijn beoordeling en kan hij aanvullend onderzoek aanbieden. Als die vreemdeling dit niet aannemelijk heeft gemaakt maar wel één of meer onofficiële documenten over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, betrekt de staatssecretaris deze onofficiële documenten bij zijn beoordeling. Deze documenten kunnen de staatssecretaris aanleiding geven om de desbetreffende vreemdeling aanvullend onderzoek aan te bieden. Hiervoor is in de eerste plaats vereist dat de onofficiële documenten die die vreemdeling over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, substantieel bewijs zijn. In de tweede plaats is vereist dat die vreemdeling, als hij geen officiële documenten heeft overgelegd om zijn identiteit aan te tonen en stelt dat hij geen officiële identiteitsdocumenten kan overleggen, dit met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk maakt óf substantieel bewijs van zijn identiteit in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten overlegt. De staatssecretaris biedt echter geen aanvullend onderzoek aan als een contra-indicatie van toepassing is.
7.2.    De staatssecretaris heeft in de besluiten erop gewezen dat de vreemdelingen, met uitzondering van vreemdeling 2, niet de vereiste officiële documenten hebben overgelegd om hun identiteit aan te tonen. Verder heeft hij erop gewezen dat de vreemdelingen evenmin de vereiste officiële documenten hebben overgelegd om de familierechtelijke relatie met de referente aan te tonen. Als zij anders dan met officiële documenten aan hun bewijslast willen voldoen, moeten zij bewijsnood aannemelijk maken, aldus de staatssecretaris. Hieruit volgt niet dat de staatssecretaris bij de beoordeling van de aanvragen vooruitliep op de nieuwe vaste gedragslijn, zoals weergegeven onder 6.1. Wel volgt uit de besluiten dat de staatssecretaris van vreemdelingen 3, 4 en 5 een officieel identiteitsdocument heeft geëist terwijl de staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht dat hij van minderjarige Eritreeërs in beginsel niet verlangt dat zij hun identiteit aantonen met officiële documenten.
De staatssecretaris heeft op de zitting niet nader toegelicht waarom de aanvragen volgens de nieuwe vaste gedragslijn niet voor inwilliging in aanmerking komen.
Gelet op de nieuwe vaste gedragslijn, zoals weergegeven onder 6.1., had de staatssecretaris onofficiële documenten bij zijn beoordeling moeten betrekken. Verder had hij, als hij tot de conclusie was gekomen dat de vreemdelingen onofficiële documenten over de gestelde familierelatie hebben overgelegd die substantieel bewijs zijn, moeten beoordelen of zij voldoen aan de vereisten voor aanvullend onderzoek zoals een identificerend gehoor of DNA-onderzoek. Dat vreemdeling 1 zijn identiteit niet heeft aangetoond met officiële documenten en niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn identiteitskaart is ingenomen, hoeft daaraan niet in de weg te staan. Aanvullend onderzoek is immers onder meer mogelijk als een vreemdeling substantieel bewijs van zijn identiteit in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten heeft overgelegd. Uit de besluiten valt echter niet af te leiden dat de staatssecretaris bereid is geweest om onofficiële documenten te betrekken bij zijn beoordeling. De staatssecretaris heeft de besluiten dus ondeugdelijk gemotiveerd door de aanvragen af te wijzen op de gronden zoals weergegeven onder 3.
In zoverre slagen de grieven.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen de vreemdelingen voor het overige aanvoeren, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van de vreemdelingen tegen de besluiten van 16 februari 2017 alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking.
9.    De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 6 juli 2017 in zaken nrs. 17/5908 en 17/5911;
III.    verklaart de in die zaken ingestelde beroepen gegrond;
IV.    vernietigt de besluiten van 16 februari 2017, kenmerk V-nummers [nummer], [nummer], [nummer], [nummer] en [nummer];
V.    veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdelingen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de vreemdelingen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.K. de Keizer, griffier.
w.g. Verheij    w.g. De Keizer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2018
716.  BIJLAGE
Vw 2000
Artikel 29
2. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan voorts worden verleend aan de hierna te noemen gezinsleden, indien deze op het tijdstip van binnenkomst van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling behoorden tot diens gezin en gelijktijdig met die vreemdeling Nederland zijn ingereisd dan wel zijn nagereisd binnen drie maanden nadat aan die vreemdeling de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, is verleend:
a. de echtgenoot of het minderjarige kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling;
b. de vreemdeling die als partner of meerderjarig kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling zodanig afhankelijk is van die vreemdeling, dat hij om die reden behoort tot diens gezin;
[…]
Vc 2000
Paragraaf C2/4.1
Feitelijke gezinsband
De IND verleent de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29 tweede lid, Vw, als de kinderen, ouders, echtgeno(o)t(e) of partner feitelijk behoren tot het gezin van de referent. De IND verstaat onder kinderen als bedoeld in artikel 29 tweede lid, Vw, ook niet-biologische (adoptie- of pleeg)kinderen van een referent.
De referent in Nederland moet aantonen dat zijn kinderen, ouders, echtgeno(o)t(e) of partner op het moment van binnenkomst van de referent in Nederland feitelijk tot zijn gezin behoren en dat die feitelijke gezinsband niet verbroken is. De referent onderbouwt dit met documenten. De referent moet aanvullende gegevens en/of plausibele, aannemelijke en consistente verklaringen verstrekken over het feitelijk behoren tot zijn gezin van zijn kinderen, ouders, echtgeno(o)t(e) of partner, als de referent de feitelijke gezinsband niet met documenten kan onderbouwen. […]
Vb 2000
Artikel 1.26
1 De vreemdeling legt bij de in persoon ingediende aanvraag, bedoeld in artikel 1.24, eerste lid, in ieder geval over een geldig document voor grensoverschrijding, alsmede, voor zover redelijkerwijs mogelijk, de gegevens en bescheiden op basis waarvan kan worden vastgesteld dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor verlening of wijziging.
2 Bij de niet in persoon door de referent ingediende aanvraag legt hij afschriften over van de in het eerste lid bedoelde gegevens en bescheiden en legt hij, of in voorkomend geval de vreemdeling, op verzoek van Onze Minister de originelen over.
3 In afwijking van het eerste lid legt de vreemdeling die niet beschikt over een geldig document voor grensoverschrijding, voor zover redelijkerwijs mogelijk, gegevens en bescheiden over waarmee wordt aangetoond dat hij vanwege de regering van het land waarvan hij onderdaan is, niet of niet meer in het bezit van een geldig document voor grensoverschrijding kan worden gesteld. In dat geval legt hij tevens aanvullende gegevens of bescheiden over omtrent zijn identiteit en nationaliteit.
Vc 2000
Paragraaf C2/4.1
Feitelijke gezinsband
De IND verleent de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29 tweede lid, Vw, als de kinderen, ouders, echtgeno(o)t(e) of partner feitelijk behoren tot het gezin van de referent. De IND verstaat onder kinderen als bedoeld in artikel 29 tweede lid, Vw, ook niet-biologische (adoptie- of pleeg)kinderen van een referent.
De referent in Nederland moet aantonen dat zijn kinderen, ouders, echtgeno(o)t(e) of partner op het moment van binnenkomst van de referent in Nederland feitelijk tot zijn gezin behoren en dat die feitelijke gezinsband niet verbroken is. De referent onderbouwt dit met documenten. De referent moet aanvullende gegevens en/of plausibele, aannemelijke en consistente verklaringen verstrekken over het feitelijk behoren tot zijn gezin van zijn kinderen, ouders, echtgeno(o)t(e) of partner, als de referent de feitelijke gezinsband niet met documenten kan onderbouwen.
Huwelijk en partnerschap
De IND verleent uitsluitend een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29 tweede lid, onder a of b, Vw, als het huwelijk of partnerschap al bestond voordat de referent Nederland is ingereisd. Bij de beoordeling van de leeftijd waarop de IND huwelijkspartners en geregistreerd partners toelaat is paragraaf B7/3.1.2. Vc van toepassing. Voor ongehuwde partners geldt dat zij de leeftijd van 18 jaar moeten hebben bereikt en sprake is van een duurzame, exclusieve relatie.
Een traditioneel huwelijk dat buiten Nederland is gesloten is geen naar internationaal privaatrecht rechtsgeldig huwelijk. De IND beschouwt een traditioneel huwelijk dat buiten Nederland is gesloten als een partnerschapsrelatie, mits sprake is van een duurzame, exclusieve relatie. […]
Paragraaf C1/4.4.6, zoals luidend van 1 januari 2017 tot 1 januari 2018
De vreemdeling die een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw of het gezinslid bij wie de vreemdeling verblijf beoogt, moet de gestelde familierelatie aantonen door het overleggen van:
- een geldig document voor grensoverschrijding dat de identiteit van de vreemdeling aantoont;
- indien van toepassing, een document dat het bestaan van een geldig huwelijk aantoont;
- indien van toepassing, een document dat zowel het partnerschap als het samenwonen in het land van herkomst aantoont; en
- indien van toepassing, een document dat de familierechtelijke relatie tussen het kind en de ouder aantoont.
Als de vreemdeling die een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw of het gezinslid bij wie de vreemdeling verblijf beoogt, een of meerdere van de hierboven genoemde documenten niet kan overleggen, moet hij of het gezinslid aannemelijk maken dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen.
Paragraaf C1/4.3 Vc is van toepassing.
Als de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen, moet de vreemdeling zijn identiteit en de gestelde familierelatie op een andere wijze aannemelijk maken.
Als de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen, wijst de IND de vreemdeling of het gezinslid op de mogelijkheid van DNA-onderzoek.
De IND vraagt geen eigen bijdrage van de vreemdeling voor het DNA-onderzoek als de vreemdeling een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw.
Paragraaf C1/4.4.6, zoals luidend met ingang van 1 januari 2018
De vreemdeling die een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw of het gezinslid bij wie de vreemdeling verblijf beoogt, moet zijn identiteit en de gestelde familierelatie aannemelijk maken door het overleggen van:
- een geldig document voor grensoverschrijding, of een ander officieel en door de autoriteiten afgegeven document dat de identiteit van de vreemdeling aantoont;
- indien van toepassing, een document dat het bestaan van een geldig huwelijk aantoont;
- indien van toepassing, een document dat zowel het partnerschap als het eventuele samenwonen in het land van herkomst aantoont; en
- indien van toepassing, een document dat de familierechtelijke relatie tussen het kind en de ouder aantoont.
Als de vreemdeling die een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw of het gezinslid bij wie de vreemdeling verblijf beoogt, een of meerdere van de hierboven genoemde documenten niet kan overleggen, moet hij of het gezinslid aannemelijk maken dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen. Paragraaf C1/4.3 Vc is van toepassing.
De vreemdeling die wil nareizen maakt zijn identiteit en familierechtelijke relatie aannemelijk middels het overleggen van documenten. Als er een aannemelijke verklaring wordt gegeven voor het niet kunnen overleggen van officiële documenten, dan kan de IND nader onderzoek aanbieden.
De IND vraagt geen eigen bijdrage van de vreemdeling voor het DNA-onderzoek als de vreemdeling een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw.
Paragraaf C2/6.2.3 Vc is van toepassing.
Als de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen, moet de vreemdeling zijn identiteit en de gestelde familierelatie op een andere wijze aannemelijk maken.
Als de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen, wijst de IND de vreemdeling of het gezinslid op de mogelijkheid van DNA-onderzoek. […]