ECLI:NL:RVS:2018:3345
Raad van State — Uitspraak 


201707647/1/A1.
Datum uitspraak: 17 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 augustus 2017 in zaak nr. 17/493 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2015 heeft het college [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om binnen één week na de verzenddatum van dit besluit aan de woning aan de [locatie] te Rotterdam (hierna: de woning) de in de bijgevoegde lijsten vermelde maatregelen te treffen. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van de bestuursdwang voor rekening van [appellante] komen.
Bij besluit van 16 februari 2016 heeft het college de kosten van de toepassing van bestuursdwang blijkens een bijgevoegde factuur gesteld op
€ 20.474,55 en deze kosten op [appellante] verhaald (hierna: de kostenbeschikking).
Bij besluit van 13 december 2016 heeft het college de door [appellante] tegen de besluiten van 30 november 2015 en 16 februari 2016 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd.
Bij uitspraak van 11 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.Y. Toprak, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A. Karreman, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De woning is in eigendom van [appellante] en [persoon]. In de nacht van 26 augustus 2014 is er in de woning brand geweest. Omwonenden hebben het college verzocht om maatregelen te nemen vanwege de slechte staat van de woning als gevolg van de brand. Naar aanleiding van de resultaten van een inspectie aan de woning heeft het college [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang gelast maatregelen aan de woning te treffen. Omdat [appellante] niet binnen de begunstigingstermijn heeft voldaan aan de haar opgelegde last heeft het college bestuursdwang toegepast en de kosten daarvan op [appellante] verhaald.
Het besluit van 13 december 2016, voor zover daarin het besluit van 30 november 2015 tot het opleggen van de last onder bestuursdwang in stand is gelaten.
2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was ter zake handhavend op te treden. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake was van een overtreding.
2.1.    Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de gedingstukken, in het bijzonder de foto’s in het dossier, blijkt dat het dak van de woning was afgebrand tot op de spanten en dat de kozijnen van de bovenverdieping waren verbrand en geen glas bevatten. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat daarmee vaststaat dat het dak in slechte staat verkeerde en de ramen en het dak niet waterdicht waren. De woning voldeed daarmee in strijd met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet niet aan de artikelen 2.6 en 3.25 van het Bouwbesluit 2012. Hieruit volgt dat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden.
3.     [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik heeft kunnen maken. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat van omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien niet is gebleken.
3.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
3.2.    Het betoog faalt. De door [appellante] in dit verband aangevoerde omstandigheden dat geen sprake was van reële hinder voor omwonenden en van schade of gevaar voor omliggende panden, het treffen van de voorgeschreven maatregelen hoge kosten meebrengt en zij niet beschikte over de financiële middelen om de maatregelen te treffen, vormen, wat daarvan zij, geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Dat [appellante], als gesteld, het niet in haar macht had om de overtreding te beëindigen, omdat de politie haar had verboden de woning te betreden, vormt evenmin een zodanige bijzondere omstandigheid. Bij aanzegging van een last onder bestuursdwang is niet relevant of de overtreder bij machte is de overtreding te beëindigen, gelet op de aard van bestuursdwang - feitelijk optreden door de overheid.
4.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan de omstandigheid dat de in het besluit van 30 november 2015 geboden begunstigingstermijn van één week te kort was om aan de opgelegde last te voldoen.
4.1.    Artikel 5:24, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd."
4.2.    Aan het college komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Echter, bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag voorts niet korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
4.3.    Niet in geschil is dat de geboden begunstigingstermijn van één week te kort was om de vereiste maatregelen te treffen. De rechtbank heeft in navolging van het college aan de te korte begunstigingstermijn geen gevolgen verbonden omdat zij niet aannemelijk achtte dat bij een langere begunstigingstermijn de vereiste maatregelen wel tijdig zouden zijn getroffen. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat [appellante] op de hoorzitting van de Algemene Bezwaarschriftencommissie haar verklaring  dat zij geen actie zou ondernemen, heeft bevestigd.
Uit artikel 5:24, tweede lid, van de Awb volgt dat de gelegenheid moet worden geboden om de toepassing van bestuursdwang te kunnen voorkomen. Alleen in spoedeisende gevallen geldt dit vereiste niet. Van een dergelijk geval is hier geen sprake. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling niet onderkend dat gelet op deze bepaling en de door de wetgever geformuleerde uitzondering daarop, een mededeling als gedaan door [appellante] geen grond kan opleveren om af te wijken van het daarin neergelegde uitgangspunt dat een begunstigingstermijn niet korter mag zijn dan noodzakelijk om de overtreding op te heffen. Bekendmaking van het besluit tot oplegging van de last had bovendien voor de overtreder aanleiding kunnen vormen terug te komen op de eerdere mededelingen.
Het betoog slaagt.
5.    Nu het college reeds uitvoering aan het besluit van 30 november 2015 heeft gegeven, kan in een nieuw besluit op bezwaar niet alsnog een nieuwe begunstigingstermijn worden gesteld. Gelet hierop kunnen de kosten die verbonden zijn aan de werkzaamheden ter beëindiging van de overtredingen, alsmede de bijkomende kosten, redelijkerwijs niet op [appellante] worden verhaald en dient het besluit van 13 december 2016 te worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 30 november 2015 in stand is gelaten. Omdat vast staat dat het college bevoegd was ter zake handhavend op te treden, bestaat slechts aanleiding om het besluit van 30 november 2015 te herroepen, voor zover daarbij is bepaald dat de kosten die zijn verbonden aan de toepassing van bestuursdwang op [appellante] worden verhaald.
6.    Hetgeen [appellante] verder heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
Het besluit van 13 december 2016, voor zover daarin de kostenbeschikking van 16 februari 2016 in stand is gelaten.
7.    Alleen al uit hetgeen onder 5 is overwogen, volgt dat het besluit van 13 december 2016 ook dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de kostenbeschikking in stand is gelaten. De kostenbeschikking dient te worden herroepen.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 13 december 2016 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 30 november 2015 zal worden herroepen, voor zover daarbij is bepaald dat de kosten die verbonden zijn aan de toepassing van bestuursdwang op [appellante] worden verhaald. Ook zal de kostenbeschikking van 16 februari 2016 worden herroepen.
Het verzoek om schadevergoeding
9.    [appellante] heeft de Afdeling verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van geleden schade. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat de schade bestaat uit immateriële schade als gevolg van de slopende procedure.
9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, worden, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade verondersteld bij overschrijding van de redelijke termijn voor het nemen van een besluit. Voorts heeft de Afdeling hierin overwogen dat in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van vier jaar redelijk is.
Deze zaak bestaat uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties. Sinds de ontvangst door het college van de bezwaarschriften van [appellante] van 7 december 2015 en 14 maart 2016 zijn ten tijde van de uitspraak van de Afdeling van vandaag nog geen vier jaar verstreken. Dat betekent dat het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen.
Proceskostenveroordeling
10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Voor een veroordeling van het college in deskundigenkosten, zoals [appellante] heeft verzocht, bestaat geen aanleiding, alleen al niet omdat zij niet heeft aangetoond dat zij dergelijke kosten heeft gemaakt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 augustus 2017 in zaak nr. 17/493;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 13 december 2016, kenmerk A.B.2015.2.16701 en A.B.2016.2.04031;
V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 30 november 2015, kenmerk HF2015.2572, voor zover daarbij is bepaald dat de kosten die zijn verbonden aan de toepassing van bestuursdwang op [appellante] worden verhaald;
VI.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 16 februari 2016, kenmerk HF2015.2572;
VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII.    wijst het verzoek om schadevergoeding af;
IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Drop    w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
270-757.