ECLI:NL:CBB:2018:608
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/47
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 november 2018 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Natuur, Landbouw en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Janmaat).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellant om uitbetaling van de betalingsrechten voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) afgewezen.
Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van het besluit op bezwaar.
Bij besluit van 12 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant. Daarbij heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit een aanvullend beroepschrift ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juni 2018.
Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Bij brief van 26 juli 2018 heeft appellant een verzoek gedaan om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade, wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Bij brief van 31 augustus 2018 heeft het College het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heropend.
Bij brief van 12 september 2018 heeft verweerder op verzoek van het College gereageerd op de brief van appellant van 26 juli 2018.
Aangezien partijen hebben verklaard dat zij geen gebruik wilden maken van hun recht om nader ter zitting te worden gehoord, heeft het College het onderzoek gesloten en bepaald dat uitspraak zal worden gedaan.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Appellant heeft op 11 mei 2015 een Gecombineerde opgave 2015 bij verweerder ingediend en hierin verzocht om de uitbetaling van de betalingsrechten en vergroeningsbetaling. Daarbij heeft hij perceel 10 opgegeven met een oppervlakte van 1,68 ha.
1.2
Op 21 augustus 2015 heeft een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) het bedrijf van appellant bezocht. Hiervan is een “Inspectierapport” opgemaakt (het rapport) gedateerd 21 augustus 2015. In dit rapport is onder andere het volgende vermeld:
“(…)
Opmerking inspecteur
In de opdracht staat dat van perceel 10 de oppervlakte en het gewas gecontroleerd moet worden. Nadat ik mij had gemeld bij [appellant] en hem vertelde wat de bedoeling was van mijn komst. Zei [appellant] mij dat hij geen moeite had dat ik het hele perceel zou opmeten, maar hij wilde geen medewerking verlenen om een perceelsgrens neer te zetten in de vorm van bv. piketpaaltjes tussen de percelen 10 en 30. Zodat ik van zijn opgegeven perceel 10 de opdracht van RVO kon uitvoeren.
Op de vraag waarom [appellant] geen medewerking wilde verlenen om de perceelsgrens aan te geven. Vertelde [appellant] mij het grote onzin te vinden om een perceelgrens aan te geven, want RVO weet hoe groot mijn opgegeven perceel is. Deze heb ik opgegeven heb via mijn percelen van RVO, in de gecombineerde opgave. Als ik nu een perceelsgrens ga aanbrengen dan klopt de perceelsopgave bij RVO niet meer.
Ik heb [appellant] verteld dat het niet aangeven van een perceelsgrens, gevolgen kan hebben voor de uitbetaling van de BBR-regeling. [appellant] zei hierop dat hij dan wel bezwaar ging aantekenen. Ik heb tegen [appellant] gezegd dat hij niet direct de perceelsgrens aan hoeft te geven. Maar dat hij het komende weekend een perceelgrens mag aangeven zodat hij meer tijd heeft, zodat ik in de week daarop als nog de perceeloppervlakte kon meten.
Hierop zei [appellant], dat hij dit niet van plan was om te doen, dit kost tijd en geld.
Ik heb hierna het perceel bezocht en het blijkt dat er geen fysieke scheiding aanwezig is tussen perceel 10 en perceel 30 van een andere gebruiker. Tevens is er op beide percelen het zelfde gewas aanwezig, die pas geleden is geoogst, zie foto 1.
(…).”
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van appellant om uitbetaling van de betalingsrechten en vergroeningsbetaling afgewezen, omdat appellant op 15 mei 2015 geen betalingsrechten in gebruik had. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft appellant beroep ingesteld wegens het uitblijven van een beslissing op bezwaar.
2. 	Hangende het beroep heeft verweerder bij het bestreden besluit de bezwaren van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd op grond van een gewijzigde motivering. Verweerder heeft uiteengezet dat hij uit het rapport afleidt dat appellant het controlebezoek van 21 augustus 2015 heeft verhinderd. Appellant heeft bij dit controlebezoek niet zijn volledige medewerking verleend en hierdoor heeft de inspecteur van de NVWA zijn voorgenomen meting van perceel 10 niet kunnen uitvoeren. De aanvraag van appellant om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling blijft afgewezen, omdat appellant een controle ter plaatse heeft verhinderd in de zin van artikel 59, zevende lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013). Verweerder heeft de dwangsom bepaald op
€ 1260,-.
2.1
Het College is van oordeel dat appellant bij het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar geen belang meer heeft, omdat inmiddels alsnog op zijn bezwaar is beslist. Verweerder heeft voorts zelf al vastgesteld dat hij de ingevolge artikel 4:17, tweede en derde lid, gelezen in samenhang met artikel 7:14 van de Awb, maximaal mogelijke dwangsom is verschuldigd. De hoogte van de door verweerder aan appellant toegekende dwangsom is dan ook juist vastgesteld.
2.2
Het College zal het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaren.
3. Het beroep heeft, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb mede betrekking op het bestreden besluit. Appellant voert tegen het bestreden besluit aan dat van een verhindering van een controle geen sprake is geweest. Ten eerste heeft hij ten tijde van de controle bij de inspecteur van de NVWA aangegeven dat hij geen enkele moeite had met het opmeten van het gehele perceel, waaronder gewasperceel 10. De inspecteur van de NVWA heeft het gewas dat is geteeld kunnen constateren en de totale oppervlakte van het topografische perceel kunnen opmeten. Ten tweede is er van een verhindering van een controle geen sprake geweest, nu het bepalen van de fysieke grens tussen de percelen 10 en 30, door middel van het neerzetten van piketpaaltjes niets toevoegt aan de controle. Appellant voert hierbij aan dat het gehele topografische perceel zijn eigendom is en dat alle hierop betrekking hebbende betalingsrechten aan hem zijn toegekend. Bovendien is zowel door appellant als door maatschap [naam 2] (de pachter van perceel 30) de administratieve grens binnen het perceel bij het doen van de Gecombineerde opgave 2015 opgegeven en ingetekend. Over deze ingetekende administratieve grens bestaat tussen appellant en de pachter geen meningsverschil en er is geen sprake van een dubbelclaim. Nu verweerder in voorkomende situaties uitgaat van de door relaties ingetekende oppervlakte kan appellant de stelling van verweerder ten aanzien van het weigeren van een fysieke controle dan ook niet plaatsen. Ten slotte voert appellant aan dat verweerder in de soortgelijke casus die speelde bij de pachter inmiddels wel is overgegaan tot de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015. Het bestreden besluit geeft dan ook geen blijk van een zorgvuldige belangenafweging en ontbeert tevens een deugdelijke motivering.
4. Verweerder heeft hier tegenover gesteld dat de aanvraag van appellant op grond van artikel 30, aanhef en onder a, van Uitvoeringsverordening  (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) geselecteerd is in een steekproef voor controle ter plaatse door middel van teledetectie. In het rapport van 29 juli 2015 dat is opgemaakt naar aanleiding van deze teledetectiecontrole is aan perceel 10 de foutcode T2 toegekend, hetgeen betekent dat dit perceel buiten het satellietbeeld is gelegen en dat de oppervlakte derhalve niet bepaald kan worden. Om die reden heeft verweerder ten aanzien van perceel 10 een fysieke veldinspectie door de NVWA laten uitvoeren. Perceel 10 vormt weliswaar met perceel 30 één referentieperceel, maar perceel 30 was in het jaar 2015 niet in gebruik bij appellant en is om die reden ook niet door appellant opgegeven in de Gecombineerde opgave 2015. Omdat perceel 10 met het blote oog niet was te onderscheiden van het naastgelegen perceel 30 heeft de inspecteur van de NVWA appellant verzocht om de grens tussen beide percelen duidelijk aan te geven. Appellant heeft geweigerd piketpaaltjes te plaatsen waardoor de voorgenomen oppervlaktemeting van perceel 10 niet kon worden uitgevoerd. Zeker nu appellant het niet door hem opgegeven perceel 30 door middel van een private overeenkomst had verhuurd aan de pachter, was het in de ogen van verweerder wel degelijk van belang om de grens tussen beide gewaspercelen vast te stellen.
5. Het College overweegt hierover als volgt.
5.1
Artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 bepaalt dat indien de begunstigde of zijn vertegenwoordiger de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert, de betrokken steun- of betalingsaanvraag wordt afgewezen, behalve in gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden.
5.2
Uit artikel 37, eerste lid van Verordening 809/2014 volgt dat controles ter plaatse alle landbouwpercelen betreffen waarvoor steun wordt aangevraagd in het kader van de in bijlage I bij Verordening (EU) nr. 1307/2013 genoemde regelingen.
Artikel 37, tweede lid van Verordening 809/2014 bepaalt dat de controles ter plaatse een oppervlaktemeting en een verificatie van de naleving van de subsidiabiliteitscriteria, de verbintenissen en andere verplichtingen die betrekking hebben op het door de begunstigden in het kader van de in lid 1 bedoelde steunregelingen en/of bijstandsmaatregelen aangegeven areaal omvatten.
Artikel 40, aanhef en onder a, van Verordening 809/2014 bepaalt dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat wanneer deze controles ter plaatse door middel van teledetectie verricht, de bevoegde autoriteit een foto-interpretatie van orthobeelden verricht (satelliet- of luchtfotografie) van alle landbouwpercelen per steunaanvraag en/of betalingsaanvraag die moeten worden gecontroleerd met het doel de soorten grondbedekking, en in voorkomend geval de soort gewas, te herkennen en de oppervlakte te meten.
Artikel 40, aanhef en onder b, van Verordening 809/2014 bepaalt dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat wanneer deze controles ter plaatse door middel van teledetectie verricht, de bevoegde autoriteit een fysieke veldinspectie van alle landbouwpercelen verricht waarvoor op basis van de foto-interpretatie niet ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan worden geconcludeerd dat de aangifte juist is.
5.3
Het College stelt voorop dat uit artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 volgt dat appellant dient mee te werken aan controles ter plaatse. Van appellant kon in de gegeven omstandigheden worden gevergd dat hij zijn medewerking zou verlenen aan het bepalen van de perceelgrens tussen de percelen 10 en 30 en zo verweerder de gelegenheid te geven om de controle ter plaatse uit te voeren.
5.4
Meer in het bijzonder overweegt het College hierover als volgt. Perceel 10 was onderdeel van hetzelfde referentieperceel als perceel 30 en beide percelen zijn in het jaar 2015 beteeld met hetzelfde gewas. Appellant heeft echter alleen perceel 10 bij het doen van zijn Gecombineerde opgave 2015 opgegeven voor de uitbetaling van de betalingsrechten. Het resterende deel van het referentieperceel, perceel 30, heeft hij met een private overeenkomst verhuurd aan de pachter. Verweerder is ingevolge artikel 37, eerste en tweede lid, van Verordening 809/2014 gehouden bij een controle ter plaatse van alle landbouwpercelen waarvoor steun wordt aangevraagd onder andere een oppervlaktemeting uit te voeren. Zoals verweerder niet, althans onvoldoende weersproken heeft uiteengezet kon de oppervlakte van perceel 10 niet door middel van teledetectie worden bepaald en was verweerder ingevolge artikel 40, aanhef en onder b, van Verordening 809/2014 gehouden de oppervlakte van perceel 10 door middel van een fysieke veldinspectie alsnog vast te stellen om te kunnen bepalen of de door appellant gedane aangifte juist was.
5.5
Uit het rapport volgt dat de inspecteur van de NVWA zich bij appellant heeft gemeld en hem het doel van zijn komst heeft medegedeeld. Weliswaar heeft appellant aangegeven dat hij er geen moeite mee had dat de inspecteur van de NVWA de oppervlakte van de percelen 10 en 30 samen zou opmeten, maar uit het rapport blijkt duidelijk dat appellant geen medewerking heeft verleend om de perceelgrens tussen de percelen 10 en 30 te bepalen teneinde de inspecteur van de NVWA in de gelegenheid te stellen de oppervlakte van het door appellant opgegeven perceel 10 te kunnen vaststellen. Hoewel de inspecteur van de NVWA appellant vervolgens heeft gewezen op de mogelijke gevolgen voor de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en daarbij aan appellant heeft aangeboden een week later terug te komen waardoor appellant meer tijd zou hebben om de perceelgrens te bepalen, heeft appellant hierop aangegeven dit niet te zullen doen. De inspecteur van de NVWA heeft vervolgens de percelen 10 en 30 bezocht en geconstateerd dat er geen fysieke scheiding tussen beide percelen aanwezig was, dat op beide percelen hetzelfde gewas had gestaan en dat dit recent was geoogst. Nu de inspecteur van de NVWA, door het ontbreken van een perceelgrens, niet heeft kunnen vaststellen of de door appellant gedane aangifte ten aanzien van perceel 10 juist was, kon de controle ter plaatse niet worden uitgevoerd. Van een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden is het College niet gebleken. Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant de uitvoering van een controle ter plaatse heeft verhinderd.  Ingevolge artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 was verweerder gehouden de aanvraag om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellant af te wijzen. Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel is dan ook geen sprake.
5.6
Over het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel heeft verweerder ter zitting verklaard dat het juridisch kader bindend is en dat de uitbetaling voor het jaar 2015 aan de pachter van perceel 30 op een fout berust. Het College ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van deze verklaring. Het is vaste jurisprudentie van het College dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat een bestuursorgaan is gehouden een eerder in een beperkt aantal gevallen gemaakte fout te herhalen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 september 2018, ECLI:NL:CBB:2018:491 en de uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:215). Het College is van oordeel dat het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel reeds hierom faalt.
6. Uit het voorgaande volgt dat het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is.
7. Appellant heeft bij brief van 26 juli 2018 een verzoek gedaan om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
7.1
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
7.2
Het bezwaarschrift dateert van 29 juni 2016. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna vijf maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding.
7.3
Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellant.
8.	Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de door appellant in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 500,- aan appellant wegens geleden immateriële schade;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 1002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. J.E.M. Polak, in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 november 2018.
w.g. A. Venekamp	w.g. W.M.J.A. Duret