ECLI:NL:RBOBR:2018:6402
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/2100
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2018 in de zaak tussen
[vereniging] , in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: [naam] en [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss, het college
(gemachtigden: drs. P.A.J. Noten en S.A.H. Derks).
Procesverloop
Met het besluit van 8 februari 2018 (het primaire besluit I) heeft het college de subsidie die eiseres ontvangt voor 2018 vastgesteld op € 5.556,–.
Met het besluit van 27 maart 2018 (het primaire besluit II) heeft het college het verzoek van eiseres, om terug te komen op de besluiten om de subsidies van eiseres over de jaren 2011 tot en met 2018 vast te stellen, afgewezen.
Met het besluit van 17 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2018. Voor eiseres en het college zijn hun gemachtigden naar de zitting gekomen.
Overwegingen
De aanleiding voor deze procedure
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1.
Eiseres is een muziekvereniging (fanfare) die ten doel heeft het aankweken van liefde voor en kennis van de instrumentale muziek bij leden en leerlingen. Tot 1 januari 2011 ontving eiseres subsidie van de toenmalige gemeente Lith. Op 1 januari 2011 zijn op grond van de artikelen 1 en 2 van de Wet samenvoeging gemeenten Lith en Oss
de toenmalige gemeenten Lith en Oss opgeheven en is de nieuwe gemeente Oss ingesteld. Eiseres ontvangt vanaf dat moment jaarlijks subsidie van de (nieuwe) gemeente Oss. Deze subsidie bestaat uit een basisbedrag en een bedrag naar rato van het aantal leden.
1.2.
In het primaire besluit I heeft het college de subsidie van eiseres voor het jaar 2018 vastgesteld. Hierbij heeft het college voor eiseres een wegingsfactor 0,5 voor het basisbedrag gehanteerd. Eiseres is het niet eens met die wegingsfactor en daarmee de hoogte van de toegekende subsidie voor 2018.
1.3.
Op 27 februari 2018 heeft eiseres een brief aan het college gestuurd. In deze brief heeft eiseres erop gewezen dat Drumfanfare [naam] uit Oijen ( [naam] ), een plaats die eveneens viel onder de toenmalige gemeente Lith, sinds de herindeling wegingsfactor 0,25 toegekend zou krijgen. Nadat [naam] daartegen had geageerd, is met ingang van 2011 aan die vereniging wegingsfactor 1 toegekend. Daarnaast heeft eiseres verzocht om met een voorstel ‘financiële tegemoetkoming basissubsidie 2011-2018 voor [vereniging] ’ te komen, inhoudende een subsidie van € 18.000,
–
over de jaren 2011-2018. In het primaire besluit II heeft het college deze aanvraag van eiseres afgewezen.
2. Met het bestreden besluit heeft het college de in de primaire besluiten ingenomen standpunten gehandhaafd. Mede door toepassing van de aan eiseres toegekende wegingsfactor wordt het totaal beschikbare subsidiebedrag zodanig verdeeld dat iedere organisatie nagenoeg evenveel subsidie ontvangt als voor de gemeentelijke herindeling. Volgens het college wordt daarmee recht gedaan aan het uitgangspunt van het Beleidskader Subsidiebeleid niet-professionele organisaties gemeente Oss (Beleidskader) dat alle instellingen na de herindeling nagenoeg evenveel subsidie zouden blijven ontvangen. Het college vindt verder de situatie van eiseres niet vergelijkbaar met die van [naam] .
3. Eiseres is het niet eens met het college en vindt de in haar ogen ongelijke behandeling met [naam] nog altijd onterecht. Eiseres vindt verder dat de gemeentelijke herindeling uit 2011 geen argument kan zijn om haar blijvend een lagere basissubsidie toe te kennen dan de andere Osse muziekverenigingen. Primair doet eiseres dus een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Subsidiair vindt eiseres dat het college op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van zijn beleid had moeten afwijken en aan eiseres een hogere subsidie had moeten toekennen.
De beoordeling door de rechtbank
4. De wettelijke regels die van belang zijn voor de beoordeling van de zaak, zoals die golden toen het bestreden besluit werd genomen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Het besluit om de subsidie voor 2018 vast te stellen
5. De gemeenteraad van de toenmalige gemeente Oss heeft bij raadsbesluit van 23 februari 2006 de Algemene
s
ubsidie
v
erordening gemeente Oss 2005 (ASV) en op 21 december 2006 het Beleidskader vastgesteld. Het college van de toenmalige gemeente Oss heeft vervolgens op 20 november 2007 de Verdeelregeling Subsidies Harmonieën en Fanfares (Verdeelregeling) vastgesteld. Bij raadsbesluit van 3 januari 2011
heeft de gemeenteraad van de (nieuwe) gemeente Oss besloten om (onder andere) de ASV geldend te verklaren voor het gehele grondgebied van de op 1 januari 2011 nieuw ingestelde gemeente Oss, onder vervallenverklaring van de gelijksoortige verordeningen van de voormalige gemeente Lith. Niet in geschil is dat aan [naam] en eiseres subsidie wordt verleend en vastgesteld op grond van de ASV en dat het college ten aanzien van beide verenigingen het Beleidskader en de Verdeelregeling als beleid heeft toegepast. Evenmin is in geschil dat voor de berekening van de basissubsidie aan [naam] sinds 2011 wegingsfactor 1 is toegekend en aan eiseres wegingsfactor 0,5.
6. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake kan zijn van schending van het gelijkheidsbeginsel.
Bepalend voor de beantwoording van die vraag is of de gevallen van [naam] en eiseres in relevant opzicht van elkaar verschillen.
6.1
Volgens het college is de situatie van eiseres niet vergelijkbaar met die van [naam] , omdat de verhoging van de wegingsfactor (en daarmee de toegekende basissubsidie) het directe gevolg was van het feit dat [naam] huur moest gaan betalen voor haar repetitieruimte en dat zij daardoor per saldo een gelijke hoeveelheid vrij te besteden subsidie heeft overgehouden. Het college wijst er verder op dat als gevolg van de herindeling de subsidiebehoefte van eiseres niet is veranderd. Het college geeft aan dat artikel 29 van de Wet algemene regels herindeling (Wet Arhi) een bevoegdheid en niet een verplichting inhoudt om na een herindeling alle voor de herindeling geldende voorschriften te harmoniseren. Volgens het college is het gerechtvaardigd om de historisch verklaarbare verschillen tussen de destijds door de gemeenten Lith en Oss verstrekte subsidies te handhaven en daarom voor eiseres een andere wegingsfactor te hanteren.
6.2
Eiseres wijst erop dat voor de toekenning van het basisbedrag niet relevant is of een vereniging huur betaalt, omdat het een waarderingssubsidie betreft. Eiseres wijst in dit verband op de bij brief van 28 maart 2018 door het college beantwoorde vragen van de gemeenteraad over de situatie van eiseres. In die brief geeft het college onder meer aan: “De subsidies die de gemeente aan de niet-professionele organisaties verstrekt hebben geen verband met de (basis)onkosten van de organisatie of hun locatie. Het betreffen waarderingssubsidies, een financiële blijk van waardering voor hun maatschappelijke bijdrage.” Ook vindt eiseres dat het college een onjuiste uitleg geeft aan artikel 29 van de Wet Arhi.
6.3
De rechtbank overweegt dat tijdens de zitting is gebleken dat niet (langer) in geschil is dat de aan eiseres en [naam] verstrekte subsidies waarderingssubsidies zijn en dat die, in de woorden van de onder 6.2. besproken brief, geen verband houden met de (basis)onkosten van de organisatie of hun locatie. Om die reden is niet relevant dat door de herindeling de subsidiebehoefte van eiseres niet zou zijn veranderd. Dat de (toen aanstaande) situatie waarin [naam] huur moest gaan betalen voor een nieuwe repetitieruimte in 2011 de aanleiding vormde de wegingsfactor van [naam] te herzien kan, hoe begrijpelijk die keuze ook was, daarom evenmin een relevant onderscheid zijn. De overigens onjuiste uitleg die het college geeft aan artikel 29 van de Wet Ahri, is evenmin een rechtvaardiging voor een ongelijke behandeling van eiseres en [naam] . Uit wat onder 5. is overwogen volgt dat na de herindeling van meet af aan dezelfde voorschriften zijn toegepast op alle (sindsdien) Osse muziekverenigingen. Van de mogelijkheid die artikel 29 van de Wet Ahri biedt om tot maximaal twee jaar na de datum van de herindeling de subsidieregeling(en) van de voormalige gemeente Lith toe te passen voor de muziekverenigingen die voorheen in die gemeente waren gevestigd, is dus geen gebruik gemaakt. Om die reden bestaat er geen rechtvaardiging om de sinds 2011 geldende subsidieregels zo toe te passen dat eiseres een subsidie ontvangt die alleen historisch verklaarbaar is. Het Beleidskader, dat is opgesteld naar aanleiding van een eerdere herindeling, benadrukt bovendien dat alle verenigingen juist gelijk moeten worden behandeld bij de toekenning van de waarderingssubsidie. Ook wijst de rechtbank er op dat het college tijdens de zitting heeft bevestigd dat de verhoging van de wegingsfactor van [naam] in 2011 een bewuste keuze was en niet berust op een ambtelijke misslag.
6.4
Het college heeft er op gewezen dat de keuze om aan de voor eiseres toegepaste wegingsfactor aan te passen, niet op instemming kon rekenen van het overgrote deel van de Osse muziekverenigingen, omdat dit tot herverdeling van het totale beschikbare subsidiebedrag zou leiden waardoor zij minder subsidie zouden ontvangen. Deze omstandigheid doet echter niet af aan het oordeel dat geen rechtvaardiging bestaat voor de ongelijkheid in behandeling. Ook de (bestuurlijke) wens dat een gemeentelijke herindeling geen geld mag kosten, waardoor ophoging van het subsidieplafond niet wenselijk wordt geacht, kan aan dit oordeel niet afdoen.
7. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat er geen rechtvaardiging bestaat voor de ongelijke behandeling van eiseres en [naam] en dat de primaire beroepsgrond van eiseres slaagt. Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, voor zover daarbij het bezwaar tegen het primaire besluit I ongegrond is verklaard. De subsidiaire beroepsgrond van eiseres behoeft daarom geen bespreking meer.
Het besluit om niet terug te komen op de in 2011 tot en met 2018 vastgestelde subsidie
8. Het besluit van het college om niet terug te komen op de besluiten om de subsidies van eiseres over de jaren 2011 tot en met 2017 vast te stellen, is een besluit in de zin van artikel 4:6 van de Awb. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in zijn uitspraak van 23 november 2016
aangegeven hoe een dergelijk besluit door de bestuursrechter moet worden getoetst. Als het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag of het verzoek terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, dan toetst de bestuursrechter het besluit op die aanvraag of dat verzoek aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over die aanvraag of dat verzoek. In het bestreden besluit heeft het college de afwijzing van de aanvraag van eiseres op inhoudelijke gronden in stand gelaten, door te overwegen dat op grond van de vigerende beleidskaders er geen grondslag voor de toekenning van extra subsidie bestaat. De rechtbank toetst deze beslissing met inachtneming van het hiervoor genoemde toetsingskader.
9. Het besluit van het college om niet terug te komen op het besluit om de subsidie van eiseres over 2018 vast te stellen, wordt gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb geacht een aanvulling te zijn op het primaire besluit I.
10. Tijdens de zitting heeft het college toegezegd dat het een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het primaire besluit II zal nemen, als blijkt dat geen rechtvaardiging bestaat voor de ongelijke behandeling van eiseres en [naam] . Uit wat onder 7. is overwogen volgt dat deze situatie zich voordoet. Dit betekent dat het bestreden besluit evenmin in stand kan blijven, voor zover daarbij het bezwaar tegen het primaire besluit II ongegrond is verklaard.
Conclusie
11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
12. De rechtbank ziet aanleiding deels zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit I te herroepen voor zover het de vaststelling van de subsidie van eiseres voor 2018 betreft. Uit wat hiervoor onder 7. is overwogen, volgt dat voor de berekening van de aan eiseres te verlenen basissubsidie, net als ten aanzien van [naam] , wegingsfactor 1 moet worden toegepast wat resulteert in een bedrag van € 4.503,–. Dit bedrag moet worden vermeerderd met de niet bestreden eenheidssubsidie van € 3.304,–. Dit betekent dat de aan eiseres verleende subsidie op een bedrag van € 7.807,– moet worden vastgesteld. De rechtbank zal de aan eiseres verleende subsidie over 2018 dan ook op dat bedrag vaststellen.
13. De rechtbank beschikt niet over de gegevens waaruit blijkt welke subsidiebedragen in de jaren 2011 tot en met 2017 hebben gecorrespondeerd met de wegingsfactor 1. De rechtbank kan daarom in zoverre niet zelf in de zaak voorzien en de subsidie over deze jaren gewijzigd vaststellen. Over de benodigde gegevens beschikt het college wel, waardoor de rechtbank van oordeel is dat het nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het primaire besluit II door het college de meest doelmatige en efficiënte afdoeningswijze is. Het college zal daarom in zoverre een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
14. Het college kan zich bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar tegen het primaire besluit II beperken tot een beslissing over de vastgestelde subsidies in de jaren 2011 tot en met 2017. Gelet op wat onder 12. is overwogen, heeft eiseres namelijk geen belang meer bij een beslissing op haar aanvraag van 27 februari 2018 voor zover het haar vastgestelde subsidie over 2018 betreft. De rechtbank zal, wat betreft de beslissing om niet terug te komen op de subsidievaststelling voor het jaar 2018, het primaire besluit II in zoverre herroepen.
15. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. Er is niet gebleken van door eiseres gemaakte kosten in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en het Besluit proceskosten bestuursrecht voorziet niet in een vergoeding van de (overige) door eiseres genoemde kosten. Wel moet het college het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit I voor zover daarbij het subsidiebedrag dat eiseres in 2018 ontvangt is vastgesteld en stelt deze subsidie vast op € 7.807,–;
herroept het primaire besluit II voor zover daarbij is besloten niet terug te komen op de subsidievaststelling voor het jaar 2018;
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het tegen het primaire besluit II gerichte bezwaar voor zover daarbij is besloten niet terug te komen op de subsidievaststelling voor de jaren 2011 tot en met 2017;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 338,– aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, voorzitter, en mr. A.F. Vink en
mr. L.J.M. Timmermans, leden, in aanwezigheid van mr. A.E. van Langen-Wouda, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2018.
griffier											voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE – Relevante regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:6
Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
(…)
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 6:19
Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
(…)
Wet algemene regels herindeling
Artikel 28
De op de dag, voorafgaande aan de datum van herindeling, voor een overgaand gebied geldende gemeentelijke voorschriften behouden gedurende twee jaren na die datum voor dat gebied hun rechtskracht, voor zover het bevoegde orgaan van de gemeente waaraan dat gebied is toegevoegd, deze voorschriften niet eerder vervallen verklaart.
Artikel 29
Het bevoegde orgaan van een nieuwe gemeente kan vóór afloop van de in artikel 28 bedoelde termijn een voorschrift als in dat artikel bedoeld voor het gehele gebied der gemeente geldend verklaren.
Op gelijke wijze maken burgemeester en wethouders van de nieuwe gemeente tijdig vóór afloop van de in artikel 28 bedoelde termijn bekend welke overige in dat artikel bedoelde voorschriften na afloop van die termijn voor het gehele gebied der gemeente zullen gelden.
Wet samenvoeging gemeenten Lith en Oss
Artikel 1
Met ingang van de datum van herindeling worden de gemeenten Lith en Oss opgeheven.
Artikel 2
Met ingang van de datum van herindeling wordt de nieuwe gemeente Oss ingesteld, bestaande uit het grondgebied van de op te heffen gemeenten Lith en Oss zoals aangegeven op de bij deze wet behorende kaart.
Algemene subsidieverordening gemeente Oss 2005
Artikel 9.1
Het te verstrekken bedrag van de subsidie dan wel het bedrag waarop de subsidie ten hoogste wordt vastgesteld, is voor subsidies op naam van de ontvanger gelijk aan het historisch bedrag van de subsidie, verhoogd met het toepasselijk accrès en verhoogd met eenmalige of tijdelijke bedragen waartoe is besloten. Voor subsidies op titel van een subsidieregeling is het te verstrekken bedrag, het bedrag dat voortvloeit uit de, onderdeel van de subsidieregeling uitmakende verdeelregeling of regeling die de hoogte van de subsidie bepaalt.
Beleidskader Subsidiebeleid niet-professionele organisaties gemeente Oss
II. Algemene beleidsuitgangspunten
(…)
4. Gelijke behandeling voor elk type vereniging / vrijwilligersorganisatie
Per categorie (lees: type) organisatie (zangkoren, sportverenigingen, wijkverenigingen, etc.)
wordt eenzelfde subsidiegrondslag gehanteerd.
Momenteel vindt vaak subsidiëring van de tekorten in de exploitatie plaats. De hoogte van het subsidiebedrag is ooit eens in het verleden bepaald. Die organisaties die toen een hoge subsidieaanvraag indienden, worden nu nog steeds hoger gesubsidieerd dan die organisaties die een bescheidener aanvraag deden. Hierdoor komt het voor dat aan vergelijkbare organisaties met vergelijkbare activiteiten verschillende subsidiebedragen worden toegekend. Met het nieuwe uitgangspunt wordt gelijke behandeling van gelijke gevallen (per type vereniging/organisatie) nagestreefd.
De gemeenteraad stelt de categorieën van vergelijkbare organisaties vast. Voor de beheersbaarheid van de administratieve werkzaamheden voor zowel verenigingen als ambtelijke organisatie wordt er naar gestreefd om het aantal grondslagen per categorie te beperken tot bij voorkeur niet meer dan twee grondslagen, en vooral te kiezen voor grondslagen die in het kader van controle op rechtmatigheid en doelmatigheid eenvoudig te controleren zijn. Redelijk eenvoudig controleerbaar zijn grondslagen die uitgaan van:
Een vast (basis)bedrag per organisatie
Een bedrag per lid
Een bedrag ter dekking van de huurkosten van de accommodatie
Een bedrag per activiteit
Verdeelregeling Subsidies Harmonieën en Fanfares
Artikel 8 Verdeelregeling
Het bedrag van het subsidieplafond is het te verdelen bedrag.
Van het te verdelen bedrag wordt 40% gelijkelijk verdeeld over de begunstigde aanvragers en 60% naar rato van het aantal leden.
Met het oog op een meer doeltreffende verdeling kan aan een begunstigde aanvrager een wegingsfactor zijn toegekend, hetzij voor het gelijkelijk te verdelen bedrag, hetzij voor het naar rato van het aantal leden te verdelen bedrag; de toegekende wegingsfactoren staan vermeld op de lijst van begunstigde aanvragers.
Stb. 2010, 271.
Te raadplegen via:
http://ibabsonline.eu/Agenda.aspx?site=oss&agendaid=f7055db5-420e-4ec7-bfbf-57d239b5a786&FoundIDs=&year=2011
.
Vgl. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3285.
ECLI:NL:RVS:2016:3131.