ECLI:NL:RVS:2019:103
Raad van State — Uitspraak 


201710364/1/A3.
Datum uitspraak: 16 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 november 2017 in zaak nr. 16/2932 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2015 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 36.000,00 opgelegd.
Bij besluit van 18 maart 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Niermeijer, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach en mr. R. Lo Fo Sang, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.     [appellant] is eigenaar van het pand aan de [locatie 1] in [plaats]. Hij verhuurde het gehele pand aan [hotel]. Naar aanleiding van een brandmelding over het pand aan de [locatie 1] is de gemeente een onderzoek gestart naar dit adres. Uit de basisadministratie adressen en gebouwen is gebleken dat het pand uit drie zelfstandige woningen bestaat, te weten [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4], en dat deze woningen de bestemming wonen hebben. Volgens de basisregistratie personen stond ten tijde van het onderzoek niemand op de adressen ingeschreven.
2.1.    Op 2 april 2015 hebben toezichthouders van de gemeente de woningen bezocht. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen van 12 mei 2015 (hierna: het rapport). Op basis van de in het rapport neergelegde bevindingen heeft het college aan [appellant], als eigenaar, een boete van € 36.000,00 opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimten aan de bestemming tot bewoning. Volgens het college is komen vast te staan dat de drie woningen aan de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] werden verhuurd aan toeristen. Het gebruik van de woonruimten voor hoteldoeleinden is in strijd met het bepaalde in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, aldus het college. Deze boete heeft het college in bezwaar gehandhaafd. Tegen het besluit op bezwaar heeft [appellant] beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep ongegrond verklaard.
Het hoger beroep
3.    Niet in geschil is dat artikel 30 van de Huisvestingswet is overtreden. Ter zitting heeft de gemachtigde van [appellant] de beroepsgrond dat geen wettelijke grondslag bestond voor het opleggen van een boete laten vallen. Derhalve is evenmin in geschil dat het college bevoegd was om voor de overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet een bestuurlijke boete op te leggen.
Overtreder
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college hem niet als overtreder mocht aanmerken. Hij voert aan dat de eigenaresse van [hotel] de verboden handeling fysiek heeft verricht. Volgens [appellant] moet de jurisprudentie van de Afdeling zo worden gelezen dat in de eerste plaats degene die de handeling fysiek heeft verricht verantwoordelijk moet worden gehouden voor de overtreding. Pas als er geen fysieke overtreder is, kan degene aan wie de overtreding is toe te rekenen daarvoor verantwoordelijk worden gehouden.
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1912 en 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2641), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Deze mogelijkheid staat los van de mogelijkheid om degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht aan te spreken. Het is dus, anders dan [appellant] lijkt te veronderstellen, niet zo dat deze persoon pas als overtreder mag worden aangemerkt als degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht niet voor de overtreding verantwoordelijk wordt gehouden. Bovendien is gelet op de bewoordingen van de verbodsbepaling in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, het verbod gericht tot meerdere personen, waardoor niet is uitgesloten dat meerdere personen dit verbod tegelijkertijd overtreden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:428). Daarbij is in dit geval van belang dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, op de eigenaar van een pand die dat verhuurt een eigen verantwoordelijkheid voor het rechtmatig gebruik van de woning rust. Zoals de Afdeling eveneens in voormelde uitspraak van 28 mei 2014 heeft overwogen, mag van de eigenaar worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt. Gelet hierop rustte op [appellant] een zorgplicht om zich over het gebruik van de woning te informeren. De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor zover [appellant] niet wist dat voor het onttrekken van woningen aan de bestemming tot bewoning een onttrekkingsvergunning was vereist, dit voor zijn rekening en risico komt.
Gelet op het voorgaande bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat naast de fysieke overtreder niet tegelijkertijd ook aan [appellant], als eigenaar, een boete kan worden opgelegd voor dezelfde overtreding.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
5.    [appellant] betoogt verder dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel, omdat het college aan woningcorporaties geen bestuurlijke boete oplegt als woningen waarvan zij eigenaar zijn aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken en aan privépersonen die eigenaar zijn wel. Woningcorporaties beschikken anders dan privépersonen over een handhavingsteam en krijgen de gelegenheid zelf onderzoek te doen terwijl voor particuliere eigenaren een zorgplicht geldt om altijd op de hoogte te zijn, wat in de praktijk neerkomt op een risicoaansprakelijkheid. Voor het niet opleggen van zo’n bestuursrechtelijke zorgplicht aan woningcorporaties met hun ruime middelen en het wel opleggen hiervan aan privépersonen met beperkte middelen bestaat geen rechtvaardiging, aldus [appellant].
5.1.    Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dient sprake te zijn van gelijke gevallen. Partijen zijn het erover eens dat aan woningcorporaties een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als woningen waarvan zij eigenaar zijn aan de bestemming voor bewoning zijn onttrokken. Het college heeft ter zitting gesteld dat bij zijn weten nog nooit een boete voor woningonttrekking aan woningcorporaties is opgelegd. Het college kon ter zitting geen eenduidig antwoord geven op de vraag waarom dit zo is en hoe de bestuursrechtelijke zorgplicht bij woningcorporaties zich verhoudt tot de bestuursrechtelijke zorgplicht die aan particulieren wordt opgelegd. In de door [appellant] bij de rechtbank overgelegde brief van de wethouder wonen van 2 februari 2016 met als titel "Cijfers aanpak woonfraude 2015" staat dat zogenoemde Zoeklichtmeldingen de belangrijkste aanleiding zijn voor het uitvoeren van een buitendienstonderzoek. Hierin staat verder: "Meldingen die betrekking hebben op particuliere woningen worden uitgevoerd door de gemeente, meldingen over corporatiewoningen door de corporaties zelf. Een buitendienstonderzoek kan leiden tot het opleggen van een sanctie", en, "De corporaties handhaven als eigenaar op grond van het huurcontract". Onder het kopje "Vrijgekomen woningen" staat voorts: "De gemeente heeft meegewerkt aan het vrijkomen van 352 woningen. Dit gaat bij 268 woningen om particuliere woningen waarbij sprake was van bijvoorbeeld een illegaal hotel of een illegaal pension. Daarnaast is door de gemeente bij 84 woningen in Zoeklichtverband samengewerkt met de corporaties. De corporaties hebben in 2015 gezamenlijk 956 woningen vrijgemaakt. Hierbij gaat het ook om woningen die in onderzoek zijn genomen na een melding bij Meldpunt Zoeklicht. In 2015 heeft handhaving van woonfraude daarmee geleid tot het vrijkomen van 1.224 woningen."
[appellant] stelt terecht dat uit deze brief volgt dat bij een melding over een particuliere woning een buitendienstonderzoek wordt uitgevoerd dat kan leiden tot het opleggen van een boete en dat bij een melding over een woning van een corporatie deze melding wordt doorgegeven aan de woningcorporatie die vervolgens zelf actie kan ondernemen. Zijn standpunt dat woningcorporaties hierdoor de kans krijgen zelf te handhaven terwijl particuliere eigenaren deze kans niet krijgen, lijkt op basis van deze brief daarom juist. Ook lijkt zijn standpunt dat uit deze brief blijkt dat woningonttrekking ook bij corporatiewoningen voorkomt terwijl, zoals ter zitting is bevestigd, hiervoor geen bestuurlijke boetes worden opgelegd juist.
Omdat het college niet heeft kunnen onderbouwen welk gerechtvaardigd onderscheid ten grondslag ligt aan het hiervoor omschreven onderscheid is het besluit op dit punt niet goed gemotiveerd. Het is daarom in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
Matigen
6.     Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de boete te matigen.
6.1.    Zoals volgt uit onder meer de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649, 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953 en 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1751, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, die aanleiding geven een boete te matigen. Voor zover [appellant] stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
Met de enkele stelling dat hij geen professioneel verhuurder is,  geen voordeel heeft gehaald uit de verhuur van de woning en geen financiële draagkracht heeft, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Conclusie en opdracht
7.    Gelet op hetgeen onder 5.1 en 5.2 is overwogen, is de conclusie dat het besluit van 18 maart 2016 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het bestuur op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit te herstellen binnen 6 weken na verzending van deze tussenuitspraak. Daartoe dient het college duidelijk te maken waarin het onderscheid is gelegen dat aan particuliere eigenaren wel en aan woningcorporaties niet een bestuurlijke boete wordt opgelegd voor het verhuren van een woning zonder de vereiste onttrekkingsvergunning.
Proceskostenveroordeling
8.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen 6 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 18 maart 2016, kenmerk BB10942515, alsnog toereikend te motiveren, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen, en de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Langeveld-Mak
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2019
317-859.  BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
[…]
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[…]
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Artikel 8:51d
Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De artikelen 8:51a, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, 8:51b, tweede en derde lid, en 8:51c, aanhef en onderdelen b tot en met d, zijn van toepassing.
Huisvestingswet 2014 (in werking per 1 januari 2015)
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Artikel 51
1. De Huisvestingswet wordt ingetrokken.
2. Een verordening die berust op de Huisvestingswet vervalt zes maanden na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet.
3. Het tweede lid is niet van toepassing op de huisvestingsverordeningen, bedoeld in artikel 2, derde lid, van de Huisvestingswet. Op deze verordeningen is artikel XXIII van de Wet afschaffing plusregio’s van toepassing.
4. Een vergunning als bedoeld in de artikelen 25 en 26, eerste en tweede lid, van de Huisvestingswet, die is verleend voor het tijdstip van inwerkingtreding van een huisvestingsverordening, wordt gelijkgesteld met een huisvestingsvergunning.
5. Een vergunning als bedoeld in de artikelen 30, eerste lid, en 33, van de Huisvestingswet, die is verleend voor het tijdstip van inwerkingtreding van een huisvestingsverordening, wordt gelijkgesteld met een vergunning die is verleend met toepassing van artikel 21 onderscheidenlijk 22.
6. Aanvragen om een vergunning die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van een huisvestingsverordening, worden behandeld volgens het voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet geldende recht.
Huisvestingswet (geldend tot 1 januari 2015)
Artikel 2
1. Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
b. met andere woonruimte samen te voegen;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
[…]
Wet afschaffing plusregio’s (geldend vanaf 1 januari 2015)
Artikel XXIII
1. De huisvestingsverordeningen, bedoeld in artikel 2, derde lid, van de Huisvestingswet, die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van kracht zijn in plusregio’s als bedoeld in artikel 104 van de Wet gemeenschappelijke regelingen, blijven in de dienovereenkomstige gebieden van kracht tot het moment waarop de gemeenschappelijke regeling waarbij de plusregio is ingesteld, krachtens artikel XVII, eerste lid, is beëindigd met dien verstande dat de verordeningen uiterlijk een jaar na inwerkingtreding van deze wet vervallen.
2. De vervaltermijn, bedoeld in het eerste lid, treedt in voorkomende gevallen in de plaats van de termijnen waarop de verordeningen zouden zijn vervallen, indien de plusregio zou hebben voortbestaan.
3. Gedurende de periode dat de huisvestingsverordeningen van kracht zijn, kan het algemeen bestuur van een voormalige plusregio deze wijzigen of intrekken.
Huisvestingsverordening (geldend van 1 juli 2015 t/m 31 december 2015)
Artikel 1
[…]
x. Onttrekkingsvergunning: de vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet;
[…]
jj. Splitsingsvergunning: de vergunning als bedoeld in artikel 33 van de
Huisvestingswet;
kk. Stadsregio Amsterdam: plusregio in de zin van artikel 104 van de Wet gemeenschappelijke regelingen zoals dat gold op 31 december 2014 dat bestaat uit de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Beemster, Diemen, Edam-Volendam, Haarlemmermeer, Landsmeer, Oostzaan, Ouder-Amstel, Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland, Zaanstad en Zeevang;
[…]
vv. Wet: de Huisvestingswet 2014;
[…]
Artikel 59
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 7 en artikel 30 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op
a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage vijf opgenomen tabel;
b. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B van de in bijlage 5 genoemde tabel.
Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (geldend van 1 april 2014 tot 1 juli 2015)
Artikel 1
[…]
y. Wet: de Huisvestingswet.
[…]