ECLI:NL:RVS:2018:3803
Raad van State — Uitspraak 


201708250/1/A1.
Datum uitspraak: 21 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 september 2017 in zaak nr. 17/841 in het geding tussen:
[partij], wonend te [plaats]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2017 heeft het college geweigerd aan [partij] omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een nieuw bedrijfspand op [het perceel].
Bij uitspraak van 11 september 2017 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 januari 2017 vernietigd, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en bepaald dat het college binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraak de van rechtswege gegeven vergunning bekend moet maken. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.N.H. van de Waerdt en E. van de Nieuwelaar, en [partij], vertegenwoordigd door mr. T.I.P. Jeltema, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [partij] heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor de bouw van een bedrijfspand op het perceel. Hij is eigenaar van het perceel. Ten tijde van het indienen van de aanvraag was het perceel onbebouwd.
2.    Ten tijde van het indienen van de aanvraag gold voor het hele perceel het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Eindhoven Airport" (hierna: het bestemmingsplan). In dit plan is aan het perceel de bestemming "Bedrijf - 4" toegekend.
Artikel 6, lid 6.2, onder 6.2.1, van de planregels luidt:
"Voor het bouwen gelden de volgende regels:
a. de gebouwen mogen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' worden gebouwd;
[…]
f. de gebouwen dienen in minimaal 3 vrijstaande volumes gebouwd te worden met een onderlinge afstand van gevel tot gevel van minimaal 20 m, zodat het doorzicht in de zuidwest-noordoost richting mogelijk blijft;
[…]."
3.    De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), het Besluit omgevingsrecht en de relevante regels van het bestemmingsplan zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Verloop van de procedure
4.    Het college heeft de gevraagde vergunning geweigerd omdat de aanvraag volgens het college in strijd is met artikel 6.2.1, onderdelen a en f, van de regels van het bestemmingsplan. Volgens het college voorziet het bouwplan in bebouwing buiten het bouwvlak en is het bouwplan daarnaast in strijd met het vereiste dat gebouwen in ten minste drie bouwvolumes moeten worden gebouwd.
Het college stelt dat voor het bouwen in één bouwvolume slechts omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Het college is niet bereid om de vergunning met toepassing van die bepaling te verlenen, omdat een deel van het perceel naar verwachting nodig is voor de aanleg van een nieuwe verbindingsweg tussen het Brainport Park en de A2/N2.
5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. Volgens de rechtbank is de aanvraag niet in strijd met artikel 6.2.1, onderdeel f, van de planregels omdat deze bepaling er niet toe verplicht dat de bebouwing gelijktijdig in drie verschillende bouwvolumes wordt gebouwd en omdat in de aanvraag rekening is gehouden met twee toekomstige gebouwen, waarbij tussen alle gebouwen een onderlinge afstand van 20 meter kan worden aangehouden.
Omdat voor de overschrijding van het bouwvlak toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, bezien in samenhang met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, had het college in dit geval de reguliere voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.7 van de Wabo moeten volgen, waarbij binnen acht weken op de aanvraag had moeten worden beslist. Nu het college deze termijn heeft overschreden, is de gevraagde vergunning van rechtswege gegeven, aldus de rechtbank.
Gronden van het hoger beroep
6.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vergunning van rechtswege is gegeven. Volgens het college is in dit geval terecht toepassing gegeven aan de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Het college voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met artikel 6.2.1, onderdeel f, van de planregels.
Het college stelt dat deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat bedrijfsgebouwen uitsluitend zijn toegestaan indien gelijktijdig drie gebouwen worden opgericht. Volgens het college is deze bepaling niet in strijd met het beginsel van toelatingsplanologie, omdat de voorwaarde over het gelijktijdig realiseren van drie gebouwen moet worden aangemerkt als een voorwaardelijke verplichting. Omdat de tekst van de bepaling duidelijk is en slechts voor één uitleg vatbaar, heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte de bedoeling van de planwetgever van belang geacht, zo stelt het college.
Subsidiair betoogt het college dat met de genoemde bepaling mede is beoogd om invulling te geven aan de provinciale doelstelling van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik, waarbij het uitgangspunt is dat het ruimtegebruik op nieuwe bedrijventerreinen wordt geïntensiveerd. De aanvraag, die slechts ziet op één gebouw, is hiermee in strijd, aldus het college.
7.    Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend (vergelijk de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682). De bedoeling van de planwetgever kan hierbij slechts een rol spelen, indien de bestemming en de bijbehorende regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in onderlinge samenhang duidelijk zijn.
7.1.    Het hoger beroep spitst zich toe op de vraag hoe artikel 6, lid 6.2, onder 6.2.1, onderdeel f, van de planregels moet worden uitgelegd. Zoals blijkt uit wat partijen in deze procedure hebben aangevoerd, kan die bepaling op verschillende manieren worden geïnterpreteerd. Gelet hierop heeft de rechtbank in dit geval terecht de doelstelling van die bepaling bij de beoordeling betrokken.
7.2.    De doelstelling van artikel 6, lid 6.2, onder 6.2.1, onderdeel f, van de planregels is aan de orde gekomen in de uitspraak van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2509. In deze uitspraak heeft de Afdeling beslist op het beroep van [partij] tegen de vaststelling van het bestemmingsplan. Uit deze uitspraak komt naar voren dat de gemeenteraad van Eindhoven de in het geding zijnde bepaling in de planregels heeft opgenomen omdat de raad een doorzicht in noordoostelijke richting wenst te behouden met het oog op de natuur- en landschapswaarden van het aldaar gelegen gebied. Deze doelstelling is neergelegd in de tekst van de bepaling.
Uit de evengenoemde uitspraak en uit de toelichting bij het bestemmingsplan kan niet worden afgeleid dat met artikel 6, lid 6.2, onder 6.2.1, onderdeel f, van de planregels mede zou zijn beoogd om zuinig ruimtegebruik op bedrijventerreinen veilig te stellen. De rechtbank is er daarom terecht vanuit gegaan dat de strekking van die bepaling is dat de raad heeft willen voorkomen dat op het bouwvlak aan de Jan Olieslagersweg een gesloten gevelwand ontstaat, waardoor er geen enkel doorzicht meer zou zijn naar het achterliggende gebied. Gelet hierop en nu in de desbetreffende bepaling geen minimaal bebouwingspercentage is opgenomen, volgt de Afdeling niet het betoog van het college dat de bepaling moet worden beschouwd als een voorwaardelijke verplichting, waarbij vergunningverlening slechts mogelijk zou zijn indien minimaal drie gebouwen tegelijkertijd worden opgericht.
7.3.    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat het bouwplan niet in strijd is met de bovengenoemde bepaling. Bij het realiseren van het in de aanvraag voorziene bedrijfsgebouw blijft het doorzicht aanwezig, omdat het gebouw niet meer dan een derde van het bouwvlak beslaat. Op de resterende gronden binnen het bouwvlak blijft daarbij voldoende ruimte over voor de bouw van twee of meer andere bedrijfsgebouwen, waarbij kan worden voorzien in een onderlinge afstand tussen de gebouwen van minimaal 20 meter.
7.4.    Gelet hierop is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat in dit geval geen aanleiding bestond om de vergunning te weigeren wegens strijd met artikel 6.2.1, onderdeel f, van de planregels.
Nu het college in hoger beroep niet heeft bestreden dat voor een eventuele overschrijding van het bouwvlak toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, bezien in samenhang met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college in dit geval de reguliere voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.7 van de Wabo had moeten toepassen, waarbij binnen acht weken op de aanvraag had moeten worden beslist. Nu het college deze beslistermijn heeft overschreden, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de gevraagde vergunning van rechtswege is gegeven.
8.    Het betoog faalt.
Conclusie en slot
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Het college dient ten aanzien van [partij] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven tot vergoeding van bij [partij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 751,50 (zegge: zevenhonderdeenenvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Breunese-van Goor
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2018
208.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:20b
1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven. (…)
Artikel 4:20 c
1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven. (…)
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Paragraaf 3.2 De reguliere voorbereidingsprocedure
Artikel 3.7
1. Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
2. In afwijking van het eerste lid is deze paragraaf tevens van toepassing op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 3.10, derde lid.
Paragraaf 3.3 De uitgebreide voorbereidingsprocedure
Artikel 3.10
1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°; […].
Besluit omgevingsrecht
Bijlage II, artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
[…].
"Bedrijventerrein Eindhoven Airport"
Artikel 6.2 Bouwregels
6.2.1 Bedrijfsgebouwen
Voor het bouwen gelden de volgende regels:
a. de gebouwen mogen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding `bouwvlak´ worden gebouwd;
b. de bouwhoogte mag maximaal 20 m zijn;
c. in afwijking van het bepaalde in lid b. mag de maximale bouwhoogte voor een gedeelte van maximaal 15% van de oppervlakte van het bouwwerk maximaal 24 m bedragen;
d. het aantal bouwlagen mag niet meer dan 5 bedragen;
e. in afwijking van het bepaalde in lid d. mag het aantal bouwlagen voor een gedeelte van maximaal 15% van de oppervlakte van het bouwwerk 6 bedragen;
f. de gebouwen dienen in minimaal 3 vrijstaande volumes gebouwd te worden met een onderlinge afstand van gevel tot gevel van minimaal 20 m, zodat het doorzicht in de zuidwest-noordoost richting mogelijk blijft;
g. voor het aantal parkeerplaatsen gelden de parkeernormen zoals opgenomen in de Parkeernormen;
h. de gebouwen dienen op maximaal 2 punten te worden ontsloten op de Jan Olieslagerweg, waarbij gestreefd dient te worden naar het behoud van de bestaande bomen langs de weg;
i. ten minste 35% van het gedeelte tussen bouwvlak en bestemmingsvlak dient te worden ingericht met bomen of dient voor waterberging én maximaal 65% van dit gedeelte tussen bouwvlak en bestemmingsvlak mag worden verhard, zodat het aansluit op het karakter van de omgeving.