ECLI:NL:RVS:2018:4059
Raad van State — Uitspraak 


201710086/1/A1.
Datum uitspraak: 12 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] en [appellant C] en [appellant D] (hierna tezamen: [appellant] en anderen), allen wonend te Wijchen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 8 november 2017 in zaken nrs. 17/5067, 17/5068, 17/5070, 17/5074, 17/5085 t/m 17/5088 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Wijchen.
Procesverloop
Bij besluit van 26 augustus 2016 heeft het college [appellant A] en [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast het laten bewonen van de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw op het perceel [locatie] te Wijchen (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden en de verbouwing van de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw ongedaan te maken.
Bij afzonderlijke besluiten van 12 september 2016 heeft het college [appellant C] en [appellant D] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 20 december 2016 heeft het college geweigerd om aan [appellant A] een omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijke gebruik van de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw op het perceel als woning.
Bij afzonderlijke besluiten van 5 september 2017 heeft het college naar aanleiding van de door [appellant] en anderen gemaakte bezwaren de besluiten van 26 augustus 2016, 12 september 2016 en 20 december 2016 gehandhaafd.
Bij uitspraak van 8 november 2017 heeft de rechtbank de door [appellant] en anderen tegen de besluiten van 5 september 2017 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2018, waar [appellant A] en [appellant B] en [appellant C], bijgestaan door mr. C.J. Schipperus, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door I.H. Bos-de Keijzer en R.B. Hoeksema, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant A] en [appellant B] zijn de eigenaren van het bedrijfsgebouw en hebben de eerste verdieping daarvan tot woning verbouwd. Het bedrijfsgebouw is in 1956 met vergunning opgericht en later in 2003 en 2008 met vergunning uitgebreid. Op de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw wonen [appellant C] en [appellant D]. Volgens het college is het gebruik van de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw als woning in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, omdat het bedrijfsgebouw een bijgebouw is en het op grond van artikel 21.1 van de planregels verboden is bijgebouwen te gebruiken voor zelfstandige bewoning. Verder stelt het college zich op het standpunt dat de verbouwing van de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw tot een zelfstandige woning zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is verricht. Volgens [appellant] en anderen is het bedrijfsgebouw een hoofdgebouw en mag daarin worden gewoond en stelt het college ten onrechte dat zij in strijd met het bestemmingsplan handelen. Als bewoning van het bedrijfsgebouw wel in strijd met het bestemmingsplan is, vinden [appellant] en anderen dat het college de door hen aangevraagde omgevingsvergunning niet had mogen weigeren.
2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum Wijchen 2013" rust op het perceel de bestemming "Gemengd" en heeft het de nadere aanduiding "specifieke vorm van gemengd - schildersbedrijf" en "wonen".
3.    De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
De lasten onder dwangsom
4.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat de bewoning van de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw niet in strijd is met het bestemmingsplan. Zij voeren daartoe aan dat het bedrijfsgebouw geen bijgebouw is, maar een hoofdgebouw omdat het gebouw op een eigen bouwperceel staat. Het bewonen van een hoofdgebouw is niet in strijd met het bestemmingsplan, aldus [appellant] en anderen.
4.1.    De Afdeling stelt vast dat artikel 21.1, aanhef en onder a, van de planregels het gebruik van een bijgebouw voor zelfstandige bewoning of afhankelijke woonruimte verbiedt. Het gebruik van een hoofdgebouw voor woondoeleinden is op grond van de op het perceel rustende nadere aanduiding "Wonen" op de verbeelding in samenhang gelezen met artikel 6.1.2 van de planregels wel toegestaan. In geschil is de vraag of het bedrijfsgebouw een hoofdgebouw of een bijgebouw is. Het bestemmingsplan definieert het begrip hoofdgebouw in artikel 1.32 van de planregels als "een gebouw dat op een bouwperceel door zijn constructie en/of afmetingen als belangrijkste bouwwerk is aan te merken, met dien verstande dat aan- en/of uitbouwen en bijgebouwen niet tot het hoofdgebouw worden gerekend". Voorts is in artikel 1.20 van de planregels bepaald dat onder bouwperceel wordt verstaan "een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten".
4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2749), is bij de vaststelling van de omvang van een bouwperceel de actuele situatie bepalend, waarbij in beginsel wordt uitgegaan van kadastrale percelen. Voor de vraag of het om een bouwperceel gaat is tevens van belang of het bij elkaar behorende bebouwing betreft. Het bestaan van een zodanige situatie leidt ertoe dat meerdere kadastrale percelen in ruimtelijke zin als een geheel worden aangemerkt.
4.3.    [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaren van verschillende, naast elkaar gelegen, kadastrale percelen. Op die percelen staan de woning, een woning die door partijen en ook hierna in de uitspraak als mantelzorgwoning wordt aangeduid en het bedrijfsgebouw.
Het bedrijfsgebouw is gelegen op een ander kadastraal perceel dan de woning, heeft een oppervlakte van meer dan 130 m2 en is nagenoeg even groot en hoog als de woning. Het bedrijfsgebouw wordt gebruikt ten behoeve van het schildersbedrijf van [appellant A], heeft een eigen parkeerterrein en het voor het bedrijfsgebouw liggende terrein wordt afgeschermd door een hekwerk. Anders dan waar het college van uitgaat beschikt het bedrijfsgebouw over een eigen hoofdontsluiting op de openbare weg, de Spoorstraat. Dat de Spoorstraat inmiddels een doodlopende weg is, maakt niet dat van een dergelijke hoofdontsluiting geen sprake meer is, omdat al het verkeer van en naar het bedrijfsgebouw via deze ontsluiting op de Spoorstraat plaatsvindt. Verder is de voorgevel van het bedrijfsgebouw gekeerd naar dat gedeelte van de Spoorstraat. In de achtertuin van de woning staat de mantelzorgwoning. De achterzijde van de woning en de voorzijde van de mantelzorgwoning zijn gericht op de tuin. Het bedrijfsgebouw is achter de mantelzorgwoning gelegen.
Deze feiten in samenhang bezien, maken naar het oordeel van de Afdeling dat het bedrijfsgebouw enerzijds en de woning en de mantelzorgwoning anderzijds geen bij elkaar behorende bebouwing betreft. Om die reden bestaat geen grond om af te wijken van het uitgangspunt dat voor de vaststelling van de omvang van het bouwperceel moet worden uitgegaan van de kadastrale percelen. Het feit dat het bedrijfsgebouw via de mantelzorgwoning kan worden bereikt door een daar tussengelegen deur en waarmee volgens het college het bedrijfsgebouw voornamelijk wordt ontsloten, is geen reden voor een ander oordeel. Zoals hiervoor is overwogen vindt de hoofdontsluiting van het bedrijfsgebouw via de Spoorstraat plaats en de deur is voor de ontsluiting van het bedrijfsgebouw niet noodzakelijk om het bedrijfsgebouw te bereiken. Daarbij komt dat, zoals gesteld door [appellant] en anderen, het bedrijfsgebouw en de mantelzorgwoning bouwkundig en constructief niet met elkaar zijn verbonden. Het college heeft dat niet weersproken. De aanwezigheid van de deur is daarom onvoldoende om te oordelen dat er ruimtelijke samenhang bestaat tussen het bedrijfsgebouw en de woning en de mantelzorgwoning. Nu er geen sprake is van bij elkaar behorende bebouwing is er ook geen sprake van één bouwperceel als bedoeld in artikel 1.20 van de planregels. De planregels laten door de op de verbeelding aangegeven nadere aanduiding "Wonen" in samenhang gelezen met artikel 6.1.2, aanhef en onder f, van de planregels ter plaatse van het bedrijfsgebouw wonen toe. De Afdeling volgt niet de stelling van het college dat de planregels zich tegen deze uitleg van het begrip bouwperceel verzetten, omdat ter plaatse van het bedrijfsgebouw op de verbeelding geen bouwvlak is ingetekend en hoofdgebouwen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding bouwvlak mogen worden gebouwd. Het gaat niet om het bouwen van een hoofdgebouw, maar om het gebruik van een reeds eerder met vergunning opgericht gebouw. Als de planwetgever wonen ter plaatse niet toelaatbaar acht, had het niet mede de nadere aanduiding "wonen" aan het perceel moeten geven.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bedrijfsgebouw zich op een zelfstandig bouwperceel bevindt. Het bedrijfsgebouw is het belangrijkste bouwwerk op dat bouwperceel en gelet op de definitie van artikel 1.32 van de planregels daarom een hoofdgebouw. Op grond van het bestemmingsplan is de bewoning van een hoofdgebouw toegestaan. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geconcludeerd dat sprake was van een overtreding en dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
Het betoog slaagt.
Weigering omgevingsvergunning
5.    Het betoog van [appellant] en anderen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de tijdelijke omgevingsvergunning voor het bewonen van de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw ten onrechte heeft geweigerd, faalt. Omdat het bewonen van de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw niet in strijd is met het bestemmingsplan heeft het college de omgevingsvergunning terecht, zij het op onjuiste gronden, geweigerd omdat er geen omgevingsvergunning nodig is.
Griffierecht bij de rechtbank
6.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte achtmaal griffierecht heeft geheven voor de behandeling van de door hen ingediende verzoeken om het treffen van voorlopige voorzieningen en de ingestelde beroepen. Daartoe voeren zij aan dat er weliswaar formeel sprake is van meerdere appellanten en meerdere besluiten, maar dat de besluiten inhoudelijk overeenkomen en de daarbij betrokken belangen samenvallen.
6.1.    Uit artikel 8:104 van de Awb vloeit voort dat geen hoger beroep kan worden ingesteld tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter voor zover dat betrekking heeft op de voorlopige voorziening. Voor zover [appellant] en anderen verzoeken om teruggave van het griffierecht dat voor de behandeling van de verzoeken om voorlopige voorziening is geheven, is de Afdeling derhalve niet bevoegd  daarvan kennis te nemen.
6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:44), zijn samenhangende besluiten als bedoeld in artikel 8:41, derde lid, van de Awb, besluiten die gebaseerd zijn op een complex van regelgeving dat dezelfde belangen beoogt te beschermen, waarmee hetzelfde doel wordt nagestreefd en waaraan hetzelfde feitensubstraat ten grondslag ligt.
De Afdeling is van oordeel dat de besluiten van 5 september 2017 gericht aan [appellant C] onderscheidenlijk [appellant D], voor zover zij een beslissing bevatten op hun bezwaren tegen de afzonderlijke besluiten van 12 september 2016, samenhangende besluiten zijn als bedoeld in artikel 8:41, derde lid, van de Awb. De afzonderlijke besluiten van 5 september 2017 zijn gebaseerd op een complex van regelgeving dat dezelfde belangen beoogt te beschermen, waarmee hetzelfde doel wordt nagestreefd en waaraan hetzelfde feitensubstraat ten grondslag ligt. De besluiten verschillen alleen van elkaar doordat een andere persoon is aangeschreven, maar de besluiten zijn voor het overige identiek.
Het besluit van 5 september 2017 dat de beslissing op de bezwaren van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 26 augustus 2016 bevat, is naar het oordeel van de Afdeling eveneens een samenhangend besluit als bedoeld in artikel 8:41, derde lid, van de Awb. Het in bezwaar gehandhaafde besluit van 26 augustus 2016 verschilt weliswaar van de eveneens in bezwaar gehandhaafde besluiten van 12 september 2016 omdat naast de last om de bewoning van de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw te beëindigen en beëindigd te houden tevens is gelast om de verbouwing op de eerste verdieping in het bedrijfsgebouw ongedaan te maken, maar er wordt hetzelfde doel nagestreefd. De last is er namelijk op gericht om de bewoning ongedaan te maken, gebaseerd op hetzelfde complex aan regelgeving dat dezelfde belangen beoogt te beschermen en er ligt hetzelfde feitensubstraat aan ten grondslag.
Het besluit van 5 september 2017 dat de beslissing op het bezwaar van [appellant A] tegen het besluit van 20 december 2016 bevat, betreft de weigering omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de eerste verdieping van het bedrijfsgebouw als woning en is geen samenhangend besluit met de in bezwaar gehandhaafde lasten onder dwangsom. Aan de weigering omgevingsvergunning te verlenen ligt een ander complex aan regelgeving ten grondslag in die zin dat het college gemotiveerd uiteen dient te zetten waarom het gebruik in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt.
6.3    Concluderend heeft de rechtbank voor de door [appellant] en anderen ingestelde beroepen tweemaal te veel griffierecht geheven, namelijk driemaal voor het beroep tegen de in bezwaar gehandhaafde lasten onder dwangsom aan [appellant A] en [appellant B], [appellant C] en [appellant D], terwijl eenmaal griffierecht geheven moest worden. Voor zover [appellant] en anderen verzoeken om teruggave van het griffierecht dat voor de behandeling van de verzoeken om voorlopige voorziening is geheven, is de Afdeling niet bevoegd daarvan kennis te nemen. Dat neemt niet weg dat [appellant] en anderen zich tot de rechtbank kunnen richten met een verzoek om teruggave van dat te veel betaalde griffierecht.
Conclusie hoger beroep
7.    De Afdeling verklaart zich onbevoegd om van het hoger beroep kennis te nemen voor zover dat betrekking heeft op de verzoeken om voorlopige voorziening. Het hoger beroep is voor het overige gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep gericht tegen de besluiten van 5 september 2017, voor zover deze betrekking hebben op de lasten onder dwangsom, ongegrond heeft verklaard en viermaal in plaats van tweemaal griffierecht heeft geheven. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen die besluiten gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen, voor zover deze besluiten betrekking hebben op de opgelegde lasten onder dwangsom. De Afdeling zal daarnaast de primaire besluiten van 26 augustus 2016 en 12 september 2016 herroepen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart zich onbevoegd om van het hoger beroep kennis te nemen voor zover dat betrekking heeft op de verzoeken om voorlopige voorziening;
II.    verklaart het hoger beroep voor het overige gegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 8 november 2017 in zaken nrs. 17/5067, 17/5068, 17/5070 en 17/5074, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] tegen de besluiten van 5 september 2017, voor zover deze betrekking heeft op de lasten onder dwangsom en viermaal in plaats van tweemaal griffierecht is geheven, ongegrond heeft verklaard;
IV.    bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 8 november 2017 in zaken nrs. 17/5067, 17/5068, 17/5070 en 17/5074, voor het overige;
V.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Wijchen van 5 september 2017, alle met kenmerk Z/16/000041, gegrond;
VI.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Wijchen van 5 september 2017, beide met kenmerk Z/16/000041;
VII.    herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Wijchen van 26 augustus 2016 en 12 september 2016, beide met kenmerk HH 20160015, 16/2250;
VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wijchen tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Wijchen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wijchen aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep (€ 168,00) en het hoger beroep (€ 250,00) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Wijchen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
X.    verstaat dat de rechtbank Gelderland aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] het door hen teveel betaalde griffierecht ten bedrage van € 336,00 (zegge: driehonderdzesendertig euro) voor de behandeling van de beroepen in zaken nrs. 17/5067, 17/5068, 17/5070 en 17/5074 terugbetaalt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de rechtbank Gelderland aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Minderhoud    w.g. Van Driel
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
414-884.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:32 luidt:
"1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet."
Artikel 8:41 luidde ten tijde van belang:
"1. Van de indiener van het beroepschrift wordt door de griffier een griffierecht geheven.
2. Het griffierecht bedraagt:
[…],
b. € 156 [Red: per 1 januari 2016: € 168] indien door een natuurlijk persoon beroep is ingesteld tegen een ander besluit,
[…].
3. Indien het een beroepschrift tegen twee of meer samenhangende besluiten dan wel van twee of meer indieners tegen hetzelfde besluit betreft, is eenmaal griffierecht verschuldigd. Dit griffierecht is gelijk aan het hoogste van de bedragen die bij toepassing van het tweede lid verschuldigd zouden zijn geweest.
[…]."
Bestemmingsplan "Centrum Wijchen 2013"
Artikel 1.20 luidt:
"bouwperceel: een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten;"
Artikel 1.32 luidt:
"hoofdgebouw: een gebouw dat op een bouwperceel door zijn constructie en/of afmetingen als belangrijkste bouwwerk is aan te merken, met dien verstande dat aan- en/of uitbouwen en bijgebouwen niet tot het hoofdgebouw worden gerekend;"
Artikel 6.1.2 luidt:
"In het onderstaande is een nadere detaillering opgenomen van het bepaalde in 6.1.1:
[…].
f. Voor wonen geldt het volgende:
1. wonen is uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘wonen’ en ‘specifieke vorm van gemengd - wonen op de verdieping’, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van gemengd - wonen op de verdieping’ de woonfunctie uitsluitend is toegestaan op de verdiepingen boven de begane grondbouwlaag."
Artikel 21.1 luidt:
"Onder het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan wordt in ieder geval begrepen:
a. zelfstandige bewoning en afhankelijke woonruimte, voor zover het betreft bijgebouwen, behoudens indien hiervoor een omgevingsvergunning is verleend op grond van 23.2;
[…]."