ECLI:NL:RVS:2018:4050
Raad van State — Uitspraak 


201705462/1/A3.
Datum uitspraak: 12 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Breda,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 mei 2017 in zaak nr. 16/10157 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2016 heeft het college ambtshalve per 24 april 2015 het gegeven van het vertrek van [appellant] uit Nederland in de basisregistratie personen (hierna: brp) opgenomen.
Bij besluit van 1 november 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2018, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. E.M.A. Visser-van Es en mr. J. Konings, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van een vrijstaande woning op het adres [locatie 1] te Breda (hierna: de woning onderscheidenlijk het adres). Uit zijn in de brp opgenomen persoonslijst blijkt dat [appellant] vóór 4 oktober 2013 op het adres heeft gewoond. Per die datum is het gegeven van het vertrek van [appellant] uit Nederland in de brp opgenomen, omdat het college bij eerder genomen besluit van 22 juli 2014 ambtshalve daartoe had besloten krachtens artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp. [appellant] heeft geen rechtsmiddel tegen dat besluit aangewend, maar is wel eigenaar van de woning gebleven. Op 4 februari 2015 heeft [appellant] opnieuw aangifte gedaan van verblijf en adres, waarna in zijn persoonslijst is opgenomen dat hij sinds 4 februari 2015 weer op het adres woont.
Naar aanleiding van een bij het college ingediende klacht over verloedering van de woning hebben inspecteurs van toezicht en handhaving op 9 maart 2015 een bezoek gebracht aan de woning. [appellant] was toen in de woning aanwezig. Blijkens een in een digitaal systeem van de gemeente opgenomen registratie van dat bezoek hebben de inspecteurs toentertijd met [appellant] gesproken over ingegooide en vervangen ruiten van de woning. Per e-mail van 22 april 2015 heeft een adviseur van toezicht en handhaving om vervolgonderzoek gevraagd. Die adviseur heeft daarbij gewezen op de omstandigheid dat buurtbewoners te kennen hebben gegeven dat de woning verloedert en dat [appellant] niet in de woning, maar bij een vriendin in Rijsbergen woont. Vervolgens is op 23 april 2015 adresonderzoek opgestart, omdat het vermoeden bestaat dat [appellant] niet op het adres woont, maar op een onbekend adres bij zijn vriendin in Rijsbergen. Bij brief van 24 april 2015 heeft het college een voornemen om ambtshalve het gegeven van het vertrek van [appellant] uit Nederland in de brp op te nemen (hierna: het voornemen), bekendgemaakt door verzending daarvan naar het adres. Die brief vermeldt dat uit door het college verkregen informatie blijkt dat [appellant] niet meer op het adres woont en dat het college na het uitvoeren van nader onderzoek [appellant] in de brp zal moeten registreren als zijnde vertrokken uit Nederland, indien het college geen adreswijziging van [appellant] ontvangt en het college evenmin op andere wijze bekend wordt met het nieuwe adres van [appellant].
Op 12 mei 2015 heeft op het stadskantoor een gesprek plaatsgevonden tussen medewerkers van de gemeente en [appellant]. Blijkens het verslag van dat gesprek heeft [appellant] desgevraagd te kennen gegeven dat hij geen medewerking wil verlenen aan een onderzoek in de woning, omdat al eerder een huisbezoek heeft plaatsgevonden waarbij hij aanwezig is geweest. Op dezelfde dag heeft het college Brabant Water N.V. per e-mail de vraag voorgelegd of het waterverbruik op het adres kan duiden op bewoning door een eenpersoonshuishouden. Per e-mail van 23 mei 2015 heeft Brabant Water het college te kennen gegeven dat ter zake van het adres bij haar over de periode van 31 december 2013 tot heden een meterstand staat geregistreerd van 9 m³ en dat de laatste jaren geen waterverbruik zou zijn geregistreerd, maar dat zij niet bekend is met de oorzaak daarvan. Het gemiddelde verbruik per persoon per jaar is 46 m³, aldus Brabant Water. Een op 28 oktober 2015 door een inspecteur van toezicht en handhaving opgesteld proces-verbaal van bevindingen (hierna: het proces-verbaal) vermeldt dat op 23 september 2015 onderzoek heeft plaatsgevonden bij de woning. Het proces-verbaal vermeldt voorts dat de woning van buitenaf gezien een onverzorgde indruk maakt, dat op aankloppen niet werd gereageerd, dat door de deels dichtgeplakte ramen weliswaar drie banken en een tafel zichtbaar zijn die onder het stof zitten, maar dat een inrichting die blijk geeft van bewoning ontbreekt, dat door de ramen is te zien dat op de bovenverdieping nog wordt gebouwd of verbouwd en dat nergens in het pand gordijnen hangen. Op grond van deze bevindingen wordt in het proces-verbaal de conclusie getrokken dat met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden gesteld dat de woning niet wordt bewoond. Bij brief van 23 december 2015 heeft het college bij het college van Zundert kenbaar gemaakt dat [appellant] vermoedelijk aan de [locatie 2] in Rijsbergen woont, dan wel dat op dat adres inlichtingen over het woonadres van [appellant] kunnen worden verkregen. Het college heeft het college van Zundert daarbij verzocht om onderzoek in te stellen naar het woonadres van [appellant]. Het college van Zundert heeft het college telefonisch te kennen gegeven over onvoldoende ambtelijke capaciteit te beschikken om dat adresonderzoek uit te kunnen voeren. Bij brief van 24 december 2015, geadresseerd aan [appellant] op voormeld adres in Rijsbergen, heeft het college [appellant] verzocht om binnen vijf werkdagen na dagtekening van deze brief zijn nieuwe adres aan zijn huidige woongemeente door te geven. Op 31 december 2015 heeft [appellant] per e-mail gereageerd op de brief van 24 december 2015. [appellant] heeft daarbij te kennen gegeven dat het adres zijn woonadres is en dat hij daar bereikbaar is. Het adres in Rijsbergen is zijn zakelijke adres, aldus [appellant]. Bij brief van 15 februari 2016, geadresseerd aan [appellant] op het adres, heeft het college [appellant] uitgenodigd voor een gesprek op 2 maart 2016 op het stadskantoor in Breda. Op 16 februari 2016 heeft het college deze brief tevens naar het e-mailadres van [appellant] verstuurd. Blijkens een verslag van dat gesprek heeft [appellant] op het stadskantoor te kennen gegeven dat hij op het adres woont en dat hij geen medewerking wil verlenen aan onderzoek in zijn woning. Op 1 april 2016 heeft [appellant] bij het college aangifte gedaan van adreswijziging naar het adres [locatie 3] in Breda. Deze adreswijziging is met terugwerkende kracht per 28 maart 2016 in de brp geregistreerd.
De besluiten
2.    Bij besluit van 29 maart 2016 is met terugwerkende kracht per 24 april 2015 het gegeven van het vertrek van [appellant] uit Nederland in de brp opgenomen, omdat geen woonadres van [appellant] in Nederland bekend is en onbekend is waar [appellant] verblijft. Het gevolg daarvan is dat de persoonslijst van [appellant] per 24 april 2015 is opgeschort, waardoor hij per die datum niet langer een ingezetene in Nederland is. Bij het besluit van 1 november 2016 heeft het college, door naar het advies van de adviescommissie bezwaarschriften van 5 september 2016 te verwijzen en de daarin vermelde motivering te onderschrijven en over te nemen, het besluit van 29 maart 2016 gehandhaafd. Het advies vermeldt het volgende. Het college heeft adresonderzoek gedaan met toepassing van het Protocol adresonderzoek door het college van burgemeester en wethouders, opgesteld door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken, versie 1.3 van december 2013 (hierna: het Protocol). Uit het zeer lage watergebruik, de signalen uit de buurt en uit de onbewoonde staat van de woning, als geconstateerd tijdens de huisbezoeken, is gebleken dat [appellant] op 24 april 2015 niet op het adres woonde. Uit het gebrek aan de benodigde medewerking van de zijde van [appellant], blijkt voorts dat [appellant] feitelijk onbereikbaar was voor de gemeente. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij daadwerkelijk op het adres woonde. De omstandigheid dat [appellant] tot twee keer toe heeft geweigerd mee te werken aan een onderzoek in de woning, komt voor zijn rekening en risico. Gelet daarop heeft het college op goede gronden ambtshalve het gegeven van het vertrek van [appellant] uit Nederland in de brp opgenomen met ingang van de datum waarop het college het voornemen heeft belendgemaakt, te weten op 24 april 2015. Dat het college het voornemen reeds bij aanvang van het adresonderzoek heeft bekendgemaakt, maakt niet dat het ambtshalve genomen besluit onjuist of onredelijk is, aldus het advies.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was het adresonderzoek op te starten, omdat ten tijde van belang gerede twijfel bestond aan de juistheid van het door [appellant] in de brp opgegeven woonadres. Het adresonderzoek is gedegen en zorgvuldig en met inachtneming van het Protocol uitgevoerd. Daaraan doet niet af dat het college in afwijking van het Protocol direct bij aanvang van het adresonderzoek het voornemen heeft bekendgemaakt. Uit het adresonderzoek kan een gerechtvaardigd vermoeden worden afgeleid dat [appellant] ten tijde van belang niet op het adres en derhalve niet op het in zijn persoonslijst geregistreerde woonadres woonde. Vervolgens lag het op de weg van [appellant] om dat vermoeden te ontkrachten. [appellant] is daarin niet geslaagd. Aan de ter zitting door [appellant] overgelegde foto van een watermeter met meternummer EAA182478 waarop een gebruik van 228 m³ is vermeld, kan niet de waarde worden gehecht die [appellant] daaraan wenst te hechten, reeds omdat uit die foto niet blijkt waar en wanneer die is genomen. Gelet daarop en op hetgeen de Afdeling eerder in haar uitspraken van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:977, en 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2270, heeft overwogen, heeft het college terecht krachtens artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp ambtshalve het gegeven van het vertrek van [appellant] uit Nederland per 24 april 2015 in de brp opgenomen, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat het college geen belang meer heeft bij een ambtshalve wijziging van zijn adres, omdat hij op 1 april 2016 aangifte heeft gedaan van adreswijziging naar het adres [locatie 3] in Breda.
4.1.    De Afdeling begrijpt het betoog aldus, dat het college ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar, gelet op de aangifte op 1 april 2016 naar aanleiding waarvan een adreswijziging met terugwerkende kracht per 28 maart 2016 in de brp is geregistreerd, geen belang had bij de handhaving van het besluit van 29 maart 2016 en dat besluit om die reden had moeten herroepen.
4.2.    Het betoog faalt, omdat de enkele omstandigheid dat [appellant] op 1 april 2016 aangifte heeft gedaan van adreswijziging niet afdoet aan het algemene belang dat de gegevens over zijn verblijf voorafgaand aan die aangifte correct in de brp worden geregistreerd.
5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht ambtshalve het gegeven van zijn vertrek uit Nederland met ingang van 24 april 2015 in de brp heeft opgenomen. [appellant] voert daartoe aan dat op 23 april 2015 onvoldoende aanleiding bestond voor het opstarten van een adresonderzoek, dat het college op 24 april 2015 niet over voldoende bewijs beschikte om in dit geval artikel 2.22, eerste lid, te kunnen toepassen en dat het college ook na die datum niet over dergelijk bewijs heeft beschikt. [appellant] voert aan dat hij ten tijde van belang op het adres bereikbaar was als bedoeld in artikel 2.22, eerste lid, en dat hij toentertijd in de woning woonde. [appellant] legt een e-mailbericht over van Brabant Water van 16 juni 2017 waaruit blijkt dat nummer EAA182478 het meternummer is van de watermeter in de woning. Verder voert hij aan dat de geadministreerde stand van de watermeter een persoonsgegeven is als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens, dat die geadministreerde stand niet door Brabant Water zelf is opgenomen en derhalve geen weergave is van het daadwerkelijke verbruik, en dat het gemiddelde waterverbruik niet bepalend kan zijn voor het antwoord op de vraag of een woning wordt bewoond. Voorts bevat het proces-verbaal feitelijke onjuistheden, omdat gordijnen en een inrichting aanwezig en zichtbaar zijn en vanaf de straat zicht ontbreekt op de op de bovenverdieping gesitueerde slaapkamers, aldus [appellant]. [appellant] stelt dat het niet aan hem is om te bewijzen dat hij in de woning woont. Op hem rust bovendien niet de verplichting medewerking te verlenen aan onderzoek in de woning. De door de rechtbank aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 13 april 2016 en 17 augustus 2016 zien ten slotte niet op gevallen die met zijn zaak op één lijn kunnen worden gesteld, aldus [appellant].
5.1.    Artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp luidt: "Indien een ingezetene niet kan worden bereikt, van hem geen aangifte van wijziging van zijn adres of van vertrek is ontvangen als bedoeld in artikel 2.20, eerste lid, of 2.21, eerste lid, en na gedegen onderzoek geen gegevens over hem kunnen worden achterhaald betreffende het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland noch het volgende verblijf buiten Nederland, draagt het college van burgemeester en wethouders van de bijhoudingsgemeente ambtshalve zorg voor de opneming van het gegeven van het vertrek van de ingezetene uit Nederland."
Het tweede lid luidt: "Als datum van vertrek uit Nederland en van opheffing van het adres wordt de dag opgenomen waarop het [desbetreffende] voornemen tot ambtshalve opneming van gegevens over het vertrek is bekendgemaakt."
5.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet brp (Kamerstukken II 2011/12, 33 219, nr. 3, p. 42) volgt dat niet lichtvaardig tot ambtshalve opschorting van de bijhouding van een persoonslijst mag worden overgegaan, omdat dit voor de ingeschrevene betekent dat de verschillende overheidsorganen (en derden) er in beginsel vanuit gaan dat hij niet meer in Nederland verblijft en zij zullen bijvoorbeeld uitkeringen en andere vormen van dienstverlening ten behoeve van betrokkene in beginsel stopzetten. Een opschorting van de bijhouding van de persoonslijst kan dan ook niet eerder plaatsvinden dan nadat een gedegen onderzoek geen nieuwe gegevens heeft opgeleverd over het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland, noch het verblijf buiten Nederland van betrokkene. Voor het uitvoeren van het onderzoek zal een protocol worden ontwikkeld.
5.3.    Dat protocol is het Protocol. In het Protocol staat onder meer dat een college een adresonderzoek start als twijfel bestaat over de juistheid van het adres van een ingezetene zoals dat in de brp staat geregistreerd. Het onderzoek dat volgt is een onderzoek als bedoeld in artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp naar de verblijfplaats van de betrokken persoon. De aanleiding voor een adresonderzoek kan onder meer zijn dat een college een signaal ontvangt dat een persoon niet langer op het adres woont waar hij in de brp staat ingeschreven. De eerste actie in het kader van het adresonderzoek is in beginsel om de betrokkene te benaderen en te wijzen op de plicht om aangifte te doen van adres en verblijf of adreswijziging, op grond van de Wet brp. Als betrokkene niet verschijnt of reageert, geen aangifte van verhuizing of vertrek doet of wel reageert, maar uit die reactie niet afgeleid kan worden op welk adres hij nu wel woont, dan is dat aanleiding voor een college om het adresonderzoek uit te breiden. De twee mogelijkheden voor uitbreiding van het adresonderzoek zijn: informatie inwinnen bij andere bronnen en feitelijk onderzoek ter plaatse uitvoeren, aldus het Protocol.
5.4.    Uit voormelde uitspraken van de Afdeling van 13 april 2016 en 17 augustus 2016 volgt dat één van de ingevolge artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp geldende vereisten om ambtshalve het gegeven van het vertrek van een ingezetene uit Nederland in de brp te kunnen opnemen inhoudt, dat die ingezetene niet daadwerkelijk woont, en derhalve niet in persoon bereikbaar is, op zijn in de brp geregistreerde woonadres. Uit artikel 2.22, tweede lid, gelezen in samenhang met het eerste lid, van de Wet brp volgt dat aan dit vereiste moet zijn voldaan op de dag waarop het desbetreffende voornemen tot ambtshalve opneming in de brp van het gegeven van het vertrek uit Nederland wordt bekendgemaakt. Het adresonderzoek strekt er onder meer toe te onderzoeken of aan dit vereiste is voldaan. Artikel 2.22, eerste lid, vereist dat dit onderzoek gedegen is.
5.5.    De Afdeling is van oordeel dat in dit geval niet aan het vereiste van gedegen adresonderzoek is voldaan. De Afdeling overweegt daartoe het volgende. Naar aanleiding van het adresonderzoek heeft het college in de brp opgenomen dat [appellant], die op 4 februari 2015 aangifte heeft gedaan van verblijf op het adres, per 24 april 2015, de datum waarop het voornemen is bekendgemaakt, uit Nederland is vertrokken. Blijkens het besluit van 1 november 2016 heeft het college de signalen uit de buurt, de informatie over waterverbruik en hetgeen tijdens huisbezoeken is geconstateerd ten grondslag gelegd aan zijn conclusie dat [appellant] per 24 april 2015 niet meer in de woning woont. De signalen uit de buurt zijn vermeld in voormelde e-mail van een adviseur van toezicht en handhaving van 22 april 2015 en zijn voor het college aanleiding geweest voor het opstarten van het adresonderzoek. De informatie over waterverbruik heeft het college in het kader van het adresonderzoek bij Brabant Water opgevraagd. Weliswaar heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat [appellant] met een foto van de meterstand van de watermeter met meternummer EAA182478 de inhoud van voormelde e-mail van Brabant Water van 23 mei 2015 niet heeft weerlegd, maar dat laat onverlet dat uit die e-mail niet blijkt of de registratie van de stand van die watermeter, zoals die bij Brabant Water bekend is, een weergave is van het werkelijke gebruik op het adres, dan wel uitsluitend van het door de afnemer opgegeven gebruik. Evenmin blijkt uit die e-mail dat Brabant Water de registratie van die watermeter na 4 februari 2015, de datum waarop [appellant] aangifte heeft gedaan van verblijf op het adres, nog heeft bijgewerkt. De Afdeling heeft de wijze waarop de in die e-mail van 23 mei 2015 vermelde registratie bij Brabant Water tot stand is gekomen ter zitting aan de orde gesteld. Het college heeft daarover ter zitting geen duidelijkheid verschaft. Reeds daarom kan het inwinnen van informatie bij Brabant Water in dit geval niet als gedegen adresonderzoek worden aangemerkt. In het kader van het adresonderzoek heeft één huisbezoek plaatsgevonden, te weten op 23 september 2015. Het tijdens dat huisbezoek uitgevoerde onderzoek kan evenmin als gedegen adresonderzoek worden aangemerkt, omdat dat onderzoek is uitgevoerd nadat bijna vijf maanden waren verstreken sinds het voornemen was bekendgemaakt, terwijl uit het proces-verbaal vermelde bevindingen van dat onderzoek niet kan worden afgeleid dat daarbij is onderzocht of [appellant] ten tijde van die bekendmaking nog in de woning woonde. Dat [appellant] heeft geweigerd medewerking te verlenen aan onderzoek in de woning doet daaraan niet af, reeds omdat het college dat verzoek niet op enige wettelijke grondslag heeft gebaseerd.
Reeds daarom slaagt het betoog.
6.    Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen [appellant] overigens in hoger beroep heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 november 2016 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 29 maart 2016 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 mei 2017 in zaak nr. 16/10157;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 1 november 2016, kenmerk 1.2016.0140.001;
V.    herroept het besluit van 29 maart 2016, kenmerk BRD20164009;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Breda aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Steendijk    w.g. Robben
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
610.