ECLI:NL:RVS:2019:68
Raad van State — Uitspraak 


201809460/1/A1.
Datum uitspraak: 15 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
[verzoekster A] en [verzoekster B], gevestigd te [plaats], (hierna: [verzoekster]),
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2018 heeft de staatssecretaris [verzoekster A] onder oplegging van 3 afzonderlijke dwangsommen gelast om zich met onmiddellijke ingang te onthouden van overtreding van de artikelen 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, aanhef en lid 35, van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 (PB 2006, L 190; hierna: de EVOA) en artikel 23, eerste lid, van de Richtlijn 2008/98/EG (PB 2008, L 312).
[verzoekster] heeft bij brief van 27 november 2018 tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[verzoekster] heeft nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 20 december 2018, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [persoon A] en [persoon B], bijgestaan door mr. R.G.J. Laan, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E. Huisman, vergezeld door mr. G.A.M.L. Dohmen, A.M. Witte, ing. T.J.M. van Biljouw en ing. R.A.M. van Oosterhout, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.    In het besluit zijn 3 lasten onder dwangsom opgelegd.
Last 1 houdt in dat [verzoekster A], indien zij afvalstoffen grensoverschrijdend overbrengt dan wel laat overbrengen en daarvoor een kennisgevingsprocedure is voorgeschreven, deze overbrenging uitsluitend mag plaatsvinden indien voorafgaand de benodigde kennisgeving is gedaan en de vereiste schriftelijke toestemming is verkregen.
Last 2 houdt in dat [verzoekster A] uitsluitend afvalstoffen ter verwerking naar een inrichting in een andere EU-lidstaat mag (laten) overbrengen indien die inrichting in het bezit is van een geldende vergunning van het bevoegde gezag om de betreffende afvalstoffen te mogen ontvangen en verwerken.
Last 3 houdt in dat [verzoekster A] uitsluitend afvalstoffen op een kennisgeving mag (laten) overbrengen indien de overbrenging van die afvalstoffen feitelijk volledig met die kennisgeving overeenstemt. Dit impliceert volgens het besluit dat de over te brengen afvalstoffen zowel fysisch als chemisch dienen overeen te komen met de kwalificatie (benaming), classificaties (eural-, Bazel- en OESO-codes) en samenstelling van de afvalstoffen zoals deze door de kennisgever zijn opgegeven in de kennisgeving en de daarbij behorende documenten.
Indien niet aan de hiervoor omschreven lasten wordt voldaan, verbeurt [verzoekster A] per afzonderlijke last een dwangsom ter hoogte van € 450,00 per ton afvalstoffen, met een maximum van € 225.000,00.
3.    De staatssecretaris heeft aan het besluit een aantal geconstateerde overtredingen van de hiervoor genoemde regelgeving ten grondslag gelegd. In het besluit worden genoemd een illegale overbrenging van kwikhoudend afval naar het [bedrijf A] in België, zonder de benodigde kennisgeving en zonder toestemming van de bevoegde autoriteiten. Bovendien is het [bedrijf A] volgens het besluit niet vergund om dit afval te verwerken wegens het te hoge kwikgehalte ervan.
Voorts worden genoemd 7 illegale overbrengingen van met di-chloorbenzeen verontreinigd PU-schuim (polyurethaan) naar 4 verschillende locaties in Duitsland, zonder kennisgeving aan en toestemming van de bevoegde autoriteiten. Verder worden genoemd meer dan 31 illegale overbrengingen van afvalstoffen op kennisgeving NL624868 naar een bedrijf van [verzoekster] in [plaats], Duitsland. Deze overbrengingen stemden volgens het besluit feitelijk niet overeen met de kennisgeving waaronder de afvalstoffen werden overgebracht. Tenslotte wordt genoemd een illegale overbrenging van afvalstoffen naar het [bedrijf B], in [plaats], Duitsland, op kennisgeving NL624881. Ook deze overbrenging stemde feitelijk niet overeen met de kennisgeving en bovendien heeft het betrokken bedrijf in Duitsland geen vergunning om deze afvalstoffen te verwerken wegens de te hoge PH-waarde ervan.
Spoedeisend belang
4.    [verzoekster] verzoekt een voorlopige voorziening te treffen waarmee gedurende de bodemprocedure de lasten worden geschorst, althans een zodanige voorziening te treffen, dat de overbrengingen op grond van de onderliggende lopende kennisgevingen onmiddellijk mogelijk worden gemaakt. Door de belemmeringen in de bedrijfsvoering die voortvloeien uit het besluit, lijdt [verzoekster] naar zij stelt met onmiddellijke ingang omvangrijke schade, die onomkeerbaar kan zijn, omdat zakenpartners op zoek zullen gaan naar andere mogelijkheden in de markt voor de afzet van de betrokken afvalstoffen.
[verzoekster] heeft voorts onweersproken gesteld nog een aanzienlijke hoeveelheid PU-schuim aanwezig te hebben, waarvan zij stelt dat het gaat om een zogenoemde groene lijst afvalstof, maar zij deze als gevolg van het besluit momenteel niet als zodanig mag exporteren.
De voorzieningenrechter is onder de gegeven omstandigheden van oordeel dat [verzoekster] een spoedeisend belang heeft bij de beoordeling van het verzoek.
Beoordeling van het verzoek
5.    Met betrekking tot last 1 betoogt [verzoekster] dat de staatssecretaris zich in het besluit ten onrechte op het standpunt stelt dat met de overbrengingen van afvalstoffen bestaande uit PU-schuim naar Duitsland, een overtreding van de relevante regelgeving is begaan. Volgens [verzoekster] heeft het dit PU-schuim terecht geëxporteerd onder vermelding van Bazelcode B3010, omdat het een zogenoemde groene lijst afvalstof betreft. De staatssecretaris gaat er ten onrechte van uit dat dit PU-schuim niet een op specificatie vervaardigde afvalstroom betreft. Dat betreft het volgens [verzoekster] wel. Dat de producent van een van de grondstoffen van het PU-schuim tot een terugroepactie heeft besloten omdat die grondstof een verhoogd gehalte aan di-chloorbenzeen bevatte, leidt niet tot de conclusie dat het PU-schuim niet op specificatie is vervaardigd, aldus [verzoekster].
Met betrekking tot de eveneens aan last 1 ten grondslag gelegde overtreding wat betreft de afvalstroom die werd geretourneerd bij [bedrijf A] in België, heeft [verzoekster] in haar brief aan de Afdeling van 18 december 2018 medegedeeld dat zij haar bezwaren met betrekking tot het al dan niet kwikhoudend zijn van die afvalstroom, in het kader van het verzoek om voorlopige voorziening buiten beschouwing wenst te laten.
Met betrekking tot last 3 betoogt [verzoekster] dat de staatssecretaris in het besluit ten onrechte het standpunt inneemt dat de samenstelling van de afzonderlijke afvaltransporten die op een algemene kennisgeving plaatsvinden, niet mag afwijken van de bij de kennisgeving aangeleverde analyse. Anders dan dit standpunt van de staatssecretaris, is het bij de algemene kennisgevingen ingediende analyserapport, zoals het bij kennisgeving NL624868 behorende "Prüfbericht 16030-001 3.0", volgens [verzoekster] niet bedoeld om representatief te zijn voor de afvalstoffen die onder deze kennisgeving worden aangeboden. Dit "Prüfbericht" ziet alleen op de waarden van een monster dat voorafgaand aan het indienen van de kennisgeving door een geaccrediteerd laboratorium is onderzocht. Het dient volgens [verzoekster] ten behoeve van de Duitse autoriteiten, ter beoordeling of het monster voldoet aan de grenswaarden van de ontvangende inrichting. Er bestaat geen wettelijke basis voor het standpunt dat ieder onder deze algemene kennisgeving uitgevoerde transport gelijke waarden zou moeten hebben, dan wel dat het genoemde Prüfbericht grenswaarden bevat voor de onder deze kennisgeving uitgevoerde afvalstroom, aldus [verzoekster].
5.1.    De vraag of het PU-schuim onder Bazelcode B3010 valt, waarover partijen ten gronde van standpunt verschillen, leent zich niet voor beantwoording in deze procedure. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat dit niet het geval is, omdat het betreffende PU-schuim, gelet op het daarin voorkomende te hoge gehalte aan di-chloorbenzeen, niet op specificatie is vervaardigd. Anders dan [verzoekster] betoogt, betreft het PU-schuim daarom volgens de staatssecretaris geen groene lijst afvalstof.
Hetgeen [verzoekster] daartegen heeft aangevoerd zoals hiervoor onder 5 weergegeven, is naar voorlopig oordeel onvoldoende om aan de juistheid van dit standpunt van de staatssecretaris te twijfelen. De voorzieningenrechter ziet daarin dan ook geen aanleiding voor schorsing van het besluit voor zover het gaat om last 1. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat het op grond van deze last niet onmogelijk is om het nog aanwezige PU-schuim af te voeren, echter dit moet gebeuren met kennisgeving aan en toestemming van het bevoegde gezag. Verder is van belang dat last 1 mede is gebaseerd op een volgens de staatssecretaris begane overtreding betreffende de overbrenging van kwikhoudend afval naar het [bedrijf A] in België, welke overtreding in de voorlopige voorziening procedure niet is bestreden.
De voorzieningenrechter ziet evenmin aanleiding voor de gevraagde schorsing van het besluit voor zover het gaat om last 2, nu daartegen geen gronden zijn aangevoerd.
5.2.    Gelet op de formulering van het besluit en het verhandelde ter zitting, begrijpt de voorzieningenrechter last 3 aldus, dat de last om zich met onmiddellijke ingang te onthouden van overtreding van de artikelen 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, aanhef en lid 35, onder d, van de EVOA, feitelijk betekent dat het bedrijf uitsluitend afvalstoffen op een kennisgeving mag (laten) overbrengen indien de overbrenging van die afvalstoffen feitelijk volledig met die kennisgeving overeenstemt en dat dit impliceert dat de over te brengen afvalstoffen zowel fysisch als chemisch dienen overeen te komen met de kwalificatie (benaming), classificaties (eural-, Bazel- en OESO-codes) en samenstelling van de afvalstoffen zoals deze door de kennisgever zijn opgegeven in de kennisgeving en de daarbij behorende documenten.
Wat betreft last 3 overweegt de voorzieningenrechter dat [verzoekster] naar voorlopig oordeel terecht naar voren brengt dat de staatssecretaris in het besluit een te strikte toepassing heeft gegeven aan de regeling met betrekking tot de algemene kennisgeving in artikel 13 EVOA. Dit artikel bepaalt in het eerste lid, aanhef en onder a, dat de kennisgever een algemene kennisgeving voor verscheidene transporten kan indienen, indien bij elk transport de afvalstoffen in essentie soortgelijke fysische en chemische eigenschappen hebben.
Daargelaten de functie van het "Prüfbericht 16030-001 3.0", zijnde de analyse behorend bij kennisgeving NL624868, zoals [verzoekster] die functie heeft omschreven, is een dermate strikte toepassing van artikel 13, eerste lid, EVOA, naar voorlopig oordeel niet gerechtvaardigd. Uit die bepaling volgt niet dat de afvalstoffen wat betreft kwalificatie, classificaties en samenstelling exact gelijk moeten zijn aan de bij de kennisgeving behorende analyse, dan wel dat die analyse maximale waarden inhoudt voor alle onder de algemene kennisgeving uit te voeren transporten. In het besluit wordt daarvan wel uitgegaan. Het relevante criterium is evenwel dat de afvalstoffen die worden getransporteerd onder de algemene kennisgeving in essentie soortgelijke fysische en chemische eigenschappen hebben. Het standpunt dat de overbrengingen feitelijk niet mogen afwijken van het bij de kennisgevingen ingediende analyserapport, is derhalve naar voorlopig oordeel niet houdbaar, omdat niet bij iedere variatie in samenstelling van de afvalstoffen de fysische en chemische eigenschappen ervan zodanig zullen veranderen dat deze niet meer kunnen worden geacht in essentie soortgelijk te zijn.
Last 3 is daarom naar voorlopig oordeel te strikt geformuleerd. De voorzieningenrechter ziet daarin aanleiding om het besluit te schorsen voor zover het gaat om last 3.
6.    In hetgeen [verzoekster] voor het overige heeft aangevoerd, is geen grond gelegen voor een verdergaande schorsing van het besluit.
7.    Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
8.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 26 november 2018, kenmerk 243529/LOD/hh, voor zover daarbij last 3 is opgelegd, voor zover daarbij is bepaald dat deze last betekent dat [verzoekster A] uitsluitend afvalstoffen op een kennisgeving mag (laten) overbrengen indien de overbrenging van die afvalstoffen feitelijk volledig met die kennisgeving overeenstemt;
II.    veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [verzoekster A] en [verzoekster B] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
III.    gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan [verzoekster A] en [verzoekster B], het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Bolleboom
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2019
641.