ECLI:NL:RVS:2018:4287
Raad van State — Uitspraak 


201801131/1/A2.
Datum uitspraak: 27 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Zorg en Welzijn Nederland B.V. (hierna: Zorg en Welzijn), gevestigd te Tiel,
appellant,
en
de minister voor Medische Zorg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 augustus 2017 heeft de minister Zorg en Welzijn gelast binnen vier weken te voldoen aan de verplichting tot het aanleveren van de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2016 onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 per week met een maximum van € 10.000,00.
Bij besluit van 29 december 2017 heeft de minister het door Zorg en Welzijn hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Zorg en Welzijn beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 8 december 2017 heeft de minister de op grond van het besluit van 16 augustus 2017 verbeurde dwangsom van € 10.000,00 ingevorderd.
Tegen dit besluit heeft Zorg en Welzijn bezwaar gemaakt, welk bezwaar de minister op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft doorgestuurd naar de Afdeling.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2018, waar Zorg en Welzijn, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.G.W. van Wees, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.G.E. Grijsbach en mr. L. Schleeper, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij het besluit van 16 augustus 2017 heeft de minister Zorg en Welzijn een last onder dwangsom opgelegd, omdat de instelling niet heeft voldaan aan de in artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: WTZi) en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaggeving WTZi (hierna: de Regeling) neergelegde verplichting om vóór 1 juni 2017 aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (hierna: CIBG) een Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2016 aan te leveren. De minister heeft Zorg en Welzijn gelast binnen een begunstigingstermijn van vier weken alsnog volledig te voldoen aan de verplichting, onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 voor iedere week waarin niet volledig aan de last wordt voldaan, met een maximum van € 10.000,00.
2.    Bij het besluit van 8 december 2017 heeft de minister dwangsommen ter hoogte van € 10.000,00 bij Zorg en Welzijn ingevorderd, omdat de instelling niet aan de opgelegde last heeft voldaan en dus dwangsommen zijn verbeurd. Dit besluit dient, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
3.    Artikel 5:39, eerste lid, van de Awb luidt:
"Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist."
Artikel 15 van de WTZi luidt:
"Het bestuur van een instelling stelt overeenkomstig door Onze Minister, voor zoveel nodig in overeenstemming met Onze Ministers die het mede aangaat, te stellen regelen de begroting, de balans en de resultatenrekening alsmede de daarbij behorende toelichting met betrekking tot de instelling vast en legt volledige afschriften daarvan ter inzage voor een ieder ter plaatse, door Onze Minister te bepalen."
Artikel 16 luidt:
"Het bestuur van een instelling, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, verstrekt aan Onze Minister of aan een bij die maatregel aangewezen bestuursorgaan de bij of krachtens die maatregel omschreven gegevens betreffende de exploitatie van de instelling."
Artikel 37 luidt, voor zover hier van belang:
"Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van […] de artikelen 15 en 16. […]."
Artikel 9 van de Regeling luidt:
"1 Bij het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg worden vóór 1 juni van het jaar volgend op het verslagjaar ingediend:
a. de jaarverslaggeving in elektronische vorm;
b. het jaardocument in elektronische vorm.
2 De minister kan het bestuur van een zorginstelling uitstel van indiening verlenen op een gemotiveerd verzoek, dat uiterlijk acht weken vóór het verstrijken van de in het eerste lid genoemde termijn moet zijn ingediend."
Beroep
4.    Zorg en Welzijn betoogt dat de minister ten onrechte aan haar een last onder dwangsom heeft opgelegd en dat invordering van de dwangsommen achterwege dient te blijven, omdat dit haar onredelijk hard treft en geen rekening is gehouden met de bijzondere omstandigheden waar zij mee te maken heeft gehad. Zij voert in dit verband aan dat zij halverwege 2016 van een eenmanszaak is overgegaan naar een BV waardoor twee jaarstukken moesten worden opgemaakt. Uit de door de voormalige boekhouder opgemaakte jaarstukken bleek tevens dat deze veel fouten had gemaakt waardoor Zorg en Welzijn de administratie opnieuw moest laten uitvoeren door een nieuwe boekhouder. Hierdoor kon zij niet tijdig de gevraagde stukken aanleveren. Er is verder verschillende malen contact geweest met het ministerie op grond waarvan Zorg en Welzijn in de veronderstelling verkeerde dat geen dwangsom zou worden opgelegd. Zij stelt dat het ministerie onvoldoende kenbaar heeft gemaakt dat de dwangsom werd gehandhaafd. Zorg en Welzijn stelt verder dat zij al het nodige heeft gedaan om de juiste stukken in te dienen, in welk verband zij ruim € 15.000,00 aan extra kosten heeft gemaakt. Hierbij legt zij diverse facturen alsmede een e-mail van 4 januari 2018 van de boekhouder over waaruit de kosten en de omvang van de administratieve problemen blijken. Zij stelt dat alle stukken inmiddels zijn ingediend. Het doel is in dit geval enkel gelegen in het straffen, omdat vooraf vaststond dat niet aan de eisen kon worden voldaan. Dat is niet het doel van een dwangsom. Dit maakt dat sprake is van oneigenlijk gebruik van de mogelijkheid tot het opleggen van een dwangsom, aldus Zorg en Welzijn.
Indien de Afdeling van oordeel is dat een dwangsom is verbeurd, dan stelt Zorg en Welzijn zich op het standpunt dat, gelet op de omstandigheden in dit geval, de hoogte van de dwangsom dient te worden gematigd tot € 200,00 per week, met een maximum van € 2000,00. Zij geeft aan dat zij een bedrijfskrediet van € 65.000,00 heeft moeten afsluiten, omdat de continuïteit van het bedrijf gevaar liep. Deze lening is thans nog niet afgelost. Betaling van de volledige dwangsom leidt tot grote financiële problemen, aldus Zorg en Welzijn.
Last onder dwangsom
4.1.    Zorg en Welzijn heeft vóór 1 juni 2017 geen documenten als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Regeling over het verslagjaar 2016 ingediend bij het CIBG. De minister was daarom bevoegd om ter zake handhavend op te treden.
4.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. In geschil is of er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan de minister van het opleggen van een last onder dwangsom had moeten afzien.
4.3.    Van zulke bijzondere omstandigheden is geen sprake. Van een instelling als deze mag worden verwacht dat zij er al het mogelijke aan doet om te bewerkstelligen dat binnen de termijn die daarvoor staat de juiste stukken worden aangeleverd bij het CIBG. Zorg en Welzijn heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij dit heeft gedaan. Het betoog dat de instelling medio 2016 is overgegaan van een eenmanszaak naar een BV waardoor twee jaarstukken moesten worden opgemaakt kan haar in dat licht niet baten. Al ten tijde van de overgang wist zij dat zij een jaar later, vóór 1 juni 2017, stukken zou moeten aanleveren en zij had daarop kunnen anticiperen door bijvoorbeeld tijdig om uitstel te vragen. Dat Zorg en Welzijn niet op de hoogte was van het feit dat vóór 6 april 2017 uitstel moest worden aangevraagd, zoals ter zitting betoogd, komt voor haar rekening en risico. De minister heeft er terecht op gewezen dat deze uitstelmogelijkheid in de wet staat vermeld, namelijk in artikel 9, tweede lid, van de Regeling, en dat deze ook stond beschreven in de bijlage bij het besluit van 3 juli 2017 inzake het voornemen last onder dwangsom. Volgens deze ‘Q&A bij een voornemen last onder dwangsom’ wordt een verzoek tot uitstel na 6 april, behoudens zeer uitzonderlijke omstandigheden, niet in behandeling genomen. Indien sprake is van bijzondere omstandigheden kan wel een zienswijze op het voornemen last onder dwangsom naar voren worden gebracht. Van deze mogelijkheid heeft Zorg en Welzijn evenmin gebruik gemaakt, terwijl volgens haar al bij voorbaat vaststond dat zij niet aan haar verplichting kon voldoen. Dit vormde des te meer reden om een zienswijze in te dienen.
Dat de administratie opnieuw moest worden uitgevoerd omdat de voormalige boekhouder fouten had gemaakt, kan niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan de minister van het opleggen van een last onder dwangsom had moeten afzien. De nieuwe boekhouder is blijkens de stukken pas in augustus 2017, dus na het verstrijken van de termijn op 1 juni 2017, begonnen met de werkzaamheden. De minister heeft er in zijn verweer verder terecht op gewezen dat het voor rekening en risico van de instelling komt dat deze zich in een afhankelijkheidspositie met derden heeft geplaatst en deze derden hebben nagelaten medewerking te verstrekken en voor vertraging hebben gezorgd. Dat Zorg en Welzijn extra kosten heeft gemaakt om te bewerkstelligen dat de juiste stukken zouden worden ingediend, neemt niet weg dat de stukken te laat zijn ingediend, zodat dit argument reeds daarom niet kan leiden tot het door haar beoogde doel.
Het betoog van Zorg en Welzijn, dat zij verschillende keren contact heeft gehad met het ministerie op grond waarvan zij in de veronderstelling verkeerde dat geen last onder dwangsom zou worden opgelegd, kan evenmin als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. Zoals de minister ter zitting heeft uiteengezet, en door Zorg en Welzijn niet gemotiveerd is betwist, dateert het eerste contact van na 1 juni 2017 en dat is te laat. Dat Zorg en Welzijn meende dat aan het bezwaar tegen het besluit van 16 augustus 2017 schorsende werking toekwam, kan de minister niet worden aangerekend. De minister verwijst in zijn verweer terecht naar artikel 6:16 van de Awb waaruit volgt dat bezwaar geen schorsende werking heeft.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat zich geen bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan die de minister ertoe hadden moeten brengen van handhavend optreden af te zien. Zorg en Welzijn is ruimschoots in de gelegenheid gesteld om de stukken tijdig aan te leveren. Zij heeft van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Van een oneigenlijk gebruik van de mogelijkheid tot het opleggen van een dwangsom, zoals door Zorg en Welzijn gesteld, is reeds daarom geen sprake.
Het betoog faalt.
Invordering dwangsom
4.4.    De minister heeft besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen omdat Zorg en Welzijn volgens hem niet vóór het verstrijken van de in het besluit van 16 augustus 2017 gestelde termijn heeft voldaan aan de last tot het overleggen van de Jaarverantwoording Zorg over 2016. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. De strekking van de gronden die Zorg en Welzijn tegen het invorderingsbesluit heeft aangevoerd, komt overeen met die van de gronden tegen de last onder dwangsom tot overlegging van de Jaarverantwoording Zorg. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de minister van invordering van verbeurde dwangsommen had moeten afzien. Dat betaling van de volledige dwangsom leidt tot grote financiële problemen, waarbij Zorg en Welzijn erop heeft gewezen dat zij al een bedrijfskrediet heeft moeten afsluiten, vormt geen bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld. Zoals de minister ter zitting terecht heeft opgemerkt, heeft Zorg en Welzijn haar standpunt niet met stukken onderbouwd, zodat het reeds daarom geen doel treft.
Het betoog faalt.
5.    Het beroep is ongegrond.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Zanten
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2018
97-834.