ECLI:NL:RVS:2018:3633
Raad van State — Uitspraak 


201801871/1/A2.
Datum uitspraak: 7 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 februari 2018 in zaak nr. 17/3654 in het geding tussen:
[appellant]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 6 december 2016 heeft de raad de vergoedingen voor rechtsbijstand in achttien zaken ingetrokken.
Bij besluit van 9 mei 2017 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2018, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door mr. S. van Heukelom-Verhage, advocaat [NAAM]n Haag, bijgestaan door J.M. Le Mair, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] nam als advocaat [NAAM]één op één controle. Van de achttien zaken die in dit geschil aan de orde zijn, is aan hem in zeventien zaken een lichte adviestoevoeging (hierna: LAT) verleend en in één zaak een reguliere toevoeging. De raad heeft de vergoeding in deze zaken na een één op één controle vastgesteld.
Na signalen van de president van de rechtbank Rotterdam heeft de Deken van de Orde van Advocaten in het voorjaar van 2016 dossieronderzoeken laten doen op het kantoor van [appellant] in verband met zijn handelwijze in toevoegingszaken. Vervolgens heeft ook de raad dossieronderzoek verricht, dat zich uitstrekte over 52 dossiers. Naar aanleiding van dit onderzoek, dat dus plaatsvond nadat de vergoeding al na een één op één controle was vastgesteld, heeft de raad, voor zover hier van belang, in de hiervoor genoemde achttien zaken de vergoedingen ingetrokken, omdat uit dossieronderzoek niet valt af te leiden dat de werkzaamheden waarvoor aan [appellant] een toevoeging was verleend daadwerkelijk persoonlijk door hem zijn verricht.
Het hogerberoepschrift
2.    [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bevoegd was de reeds vastgestelde vergoedingen in zijn nadeel te herzien, omdat sprake zou zijn van een kennelijk onjuiste vaststelling. De rechtbank heeft in dit verband ten onrechte overwogen dat hij wist of moest weten dat er geen recht op vergoeding bestond, aangezien hij geen rechtsbijstand heeft verleend. Hij heeft wel degelijk rechtsbijstand verleend, hetgeen ook blijkt uit de door hem overgelegde stukken. Daarbij betoogt hij dat, anders dan waar de rechtbank van uit lijkt te gaan, de raad in geen enkel dossier heeft vastgesteld dat geen rechtsbijstand is verleend, maar enkel vaststelt dat hij onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat rechtsbijstand is verleend. Het convenant dat hij in het kader van High Trust met de raad heeft gesloten biedt de raad ook geen intrekkingsbevoegdheid.
[appellant] stelt dat hij aantekeningen heeft gemaakt van de gevoerde gesprekken, maar dat deze door technische problemen niet meer zijn te raadplegen. Het niet meer voorhanden hebben van telefoon- en gespreksaantekeningen kan echter niet als kennelijke fout gelden en ook anderszins is daarvan geen sprake. Bovendien heeft de rechtbank niet onderkend dat hij niet gehouden was telefoon- en gespreksaantekeningen bij te houden. Ook gaat het de raad en de rechtbank niets aan wat hij met zijn cliënten heeft besproken en gelet op de geheimhoudingsplicht mag hij dit niet delen.
Per dossier heeft [appellant] voorts gespecificeerd waarom hij zijns inziens - ook zonder telefoon- en gespreksaantekeningen - voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er juridische werkzaamheden zijn verricht.
Na de controle en vaststelling mocht hij ervan uitgaan dat de verantwoording van de subsidies voor de raad afdoende was en dat het bedrag juist was vastgesteld, aldus [appellant].
[appellant] betoogt ten slotte dat de belangenafweging op een onjuiste grondslag heeft plaatsgevonden en daarom onvoldoende is om het besluit van de raad en de uitspraak van de rechtbank te kunnen dragen.
2.1.    Nu de rechtbank onbestreden heeft overwogen dat de raad de vergoeding niet op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb mocht intrekken, beperkt het geschil zich tot de vraag of de raad dat wel mocht op grond van de aanhef en onder b van die bepaling. Deze bepaling luidt als volgt:
"Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
[…]
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie- ontvanger dit wist of behoorde te weten,
[…]"
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 augustus 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY7175) is de strekking van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb dat de subsidieontvanger, behoudens de onder a tot en met c vermelde uitzonderingen, erop mag vertrouwen dat een bepaalde periode is afgesloten en daarop niet door middel van een intrekking van de subsidievaststelling en terugvordering van de subsidie zal worden teruggekomen. De beperkingen die artikel 4:49, eerste lid, van de Awb aan het intrekken van een reeds vastgestelde subsidie stelt, zijn mitsdien ingegeven door het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen kan onderdeel b van deze bepaling slechts worden toegepast ingeval de subsidievaststelling kennelijk onjuist was (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2064). Van kennelijke onjuistheid was bijvoorbeeld sprake in het geval van iemand bij wie de vaststelling berustte op onjuiste, door de aanvrager verstrekte, gegevens, die essentieel waren voor de beoordeling van de aanvraag (uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:861) en bij iemand die meer subsidie had ontvangen dan dat er kosten waren gemaakt (uitspraak van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1158). Ook was sprake van kennelijke onjuistheid bij iemand die een zorgsubsidie had aangewend voor vrijetijdsbesteding (uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 14 februari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:429).
2.2.    Bij High Trust met één op één controle controleert de raad elke toevoegingsaanvraag en declaratie. Op één na gaat het in alle hier aan de orde zijnde zaken om LAT-zaken. Dat zijn zaken waarbij de rechtsbijstand bestaat uit het geven van een eenvoudig rechtskundig advies. Het gaat hierbij, volgens de toelichting bij de Wijziging van de Wet op de rechtsbijstand houdende herijking van de verlening van de rechtsbijstand door de raden voor rechtsbijstand en de invoering van een lichte adviestoevoeging (Kamerstukken II 2005-2006, 30 436, nr. 3, blz. 20 e.v), om zaken waarvoor de advocaat [NAAM]rechtshulp door het Juridisch Loket om achter het werkelijke probleem dan wel tot een richtinggevende oplossing te kunnen komen. Daarbij kan het - bijvoorbeeld - gaan om het voeren van een telefoongesprek, het schrijven van een brief of een korte onderhandeling, waarbij namens de cliënt wordt geopereerd, omdat het handelingen betreft die de cliënt, gelet op zijn belangen, redelijkerwijs niet zelf kan verrichten. Voor het in aanmerking komen voor een LAT is niet de factor tijd bepalend, maar de aard van de werkzaamheden.
2.3.    De zaak waarin geen sprake was van een LAT betrof - zo is ter zitting gebleken - een advies van minder dan zes uur. Bij dit soort zaken wordt, zo heeft de raad ter zitting toegelicht, aanmerkelijk lichter getoetst dan bij een reguliere toevoeging. De Afdeling begrijpt dit zo, dat de controle voor de vaststelling van de vergoeding in een zaak als deze niet wezenlijk anders is dan die bij een LAT-zaak, waarbij wordt uitgegaan van een gemiddelde tijdbesteding van drie uur.
2.4.    De raad heeft te kennen gegeven dat bij LAT-zaken de aanvraag voor afgifte tegelijk geldt als declaratie en dat de toekenning samenvalt met het vaststellen van de vergoeding. De afgifte van de LAT en de vergoeding worden daarom in één besluit vastgesteld. Ter zitting heeft de raad verduidelijkt dat dit zowel geldt bij High Trust met één op één controle als bij de LAT-zaken die buiten High Trust vallen.
De raad heeft verder toegelicht dat bij de controle van LAT-zaken enkel de toevoegwaardigheid wordt beoordeeld. De raad beoordeelt hierbij onder meer het rechtsprobleem, de financiële draagkracht van de cliënt en de noodzaak van een advocaat. Of de werkzaamheden waarvoor de toevoeging is gevraagd zijn verricht wordt niet gecontroleerd. Deze werkwijze wordt gehanteerd om de administratieve last te beperken.
2.5.    Over de High Trust variant met steekproefsgewijze controle achteraf heeft de Afdeling in een uitspraak van 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:269) overwogen dat uit een redelijke uitleg van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb voortvloeit dat de raad bij toepassing van dat High Trust-programma bevoegd is een reeds vastgestelde vergoeding in het nadeel van de rechtsbijstandverlener te herzien. Daarbij achtte de Afdeling van belang dat "uit het convenant [volgt] dat de raad een vergoeding mag intrekken of lager mag vaststellen indien bij de controle blijkt dat een toevoeging of vergoeding ten onrechte is verstrekt, tenzij de helpdesk hierover is geraadpleegd". De Afdeling heeft in deze uitspraak geoordeeld dat een deelnemer aan de High Trust variant met steekproefsgewijze controle achteraf door het convenant te ondertekenen weet en ermee instemt dat een vergoeding in zijn nadeel wordt herzien als uit de steekproefsgewijze controle achteraf blijkt dat de vergoeding te hoog is vastgesteld.
Anders dan in de zaak die in die uitspraak voorlag, is bij High Trust met één op één controle in het convenant niet voorzien in een zodanige herzieningsmogelijkheid.
2.6.    In vrijwel alle zaken bevindt zich in het dossier een stuk waaruit blijkt dat de rechtzoekende door het Juridisch Loket naar [appellant] is verwezen. In al deze zaken bevinden zich bovendien stukken in het dossier, waaruit kan worden afgeleid wat het geschil is waarvoor de bijstand van [appellant] werd gevraagd. Het gaat dan bijvoorbeeld om een beschikking of een brief waarmee de betreffende rechtzoekende het niet eens is. Stukken waaruit kan worden afgeleid dat hij vervolgens persoonlijk juridische bijstand heeft verleend, zoals door hem ondertekende correspondentie of gespreksaantekeningen, ontbreken. Naar [appellant] heeft verklaard, heeft hij destijds wel van gevoerde gesprekken aantekening gemaakt, maar zijn deze door technische problemen achteraf niet meer te raadplegen. Veelal bestonden zijn werkzaamheden evenwel uit het plegen van een telefoontje met een instantie of een andere derde, met name als een spoedactie, bijvoorbeeld in het geval van een ontruimingsbeschikking was vereist, waarvan dan geen registratie werd bijgehouden. Hij heeft naar aanleiding van het dossieronderzoek alsnog hangende bezwaar een urenregistratie opgemaakt. Over de betekenis hiervan verschillen partijen van mening. Aan deze registratie komt volgens de raad niet de betekenis toe die [appellant] hieraan geeft, nu de in de urenregistratie vermelde activiteiten niet altijd vallen te rijmen met hetgeen uit de overigens overgelegde stukken blijkt.
2.7.    Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het ontbreken van stukken als hiervoor bedoeld niet reeds dat daarom geoordeeld moet worden dat de subsidievaststelling kennelijk onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
Van belang is daartoe dat de raad heeft erkend dat het bij LAT-zaken niet nodig is om bij de aanvraag urenregistraties te overleggen. Dit houdt verband met de aard van de toevoeging, namelijk voor een licht advies met een gering tijdsbeslag. Het enkele feit dat niet uit urenregistraties bleek dat rechtsbijstand was verleend door [appellant] is daarom geen grond voor intrekking van de toegekende vergoeding. Uit het feit dat geen urenregistraties zijn overgelegd kan niet worden afgeleid dat geen rechtsbijstand is verleend. Van aanvullend onderzoek door de raad waaruit zou kunnen worden afgeleid dat [appellant] in de hier aan de orde zijnde zaken geen rechtsbijstand heeft verleend, bijvoorbeeld door de betrokken cliënten van [appellant] dan wel het Juridisch Loket hierover te bevragen, is niet gebleken.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de raad zich terecht op het standpunt stelt dat bij gebreke van urenregistraties of andere stukken niet kan worden vastgesteld dat rechtsbijstand is verleend. Dit kan echter niet de conclusie dragen dat de rechtsbijstand niet is verleend en de vergoeding dus kennelijk ten onrechte is toegekend en [appellant] dit wist of behoorde te weten. Daarom is niet voldaan aan de grond voor intrekking van de subsidie van artikel 4:49 aanhef en onder b, van de Awb. De zaak kan dan ook niet worden vergeleken met, bijvoorbeeld, de hiervoor in overweging 2.1. aangehaalde uitspraken.
Het betoog slaagt en hetgeen [appellant] overigens naar voren heeft gebracht behoeft om die reden geen bespreking meer.
2.8.    Met deze uitspraak geeft de Afdeling slechts een oordeel over de intrekking van achttien vergoedingen voor rechtsbijstand in het licht van het voor dergelijke intrekkingen geldende stringente wettelijke vereiste. Met deze uitspraak wordt geen oordeel gegeven over de vraag of bij het kantoor van [appellant] sprake was van een behoorlijke kantoorvoering en of hij in zijn hoedanigheid als advocaat [NAAM]heeft gehandeld. Of van dit laatste sprake is, is ter beoordeling aan het Hof van Discipline in de procedure over zijn schrapping van het tableau.
Conclusie
3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 9 mei 2017 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. De raad moet, met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen, een nieuw besluit nemen op het gemaakte bezwaar. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de raad te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
4.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 februari 2018 in zaak nr. 17/3654,
III.    verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 9 mei 2017;
V.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    gelast dat het bestuur van de raad voor rechtsbijstand aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 299,00 (zegge: tweehonderdnegenennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Van Dokkum
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2018
480.