ECLI:NL:CBB:2019:18
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/79 en 18/80
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 januari 2019 in de zaken tussen
ARCADIS Nederland B.V., te Arnhem, appellante
(gemachtigde: [naam 1] ),
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
(gemachtigde: mr. J. van Essen).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2017 (primair besluit I) heeft verweerder op grond van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) een verklaring voor het verrichten van speur- en ontwikkelingswerk (S&O-verklaring) voor een drietal projecten voor de periode van januari tot en met juli 2017  afgewezen.
Bij besluit van 25 september 2017 (primair besluit II) heeft verweerder een S&O-verklaring op grond van de Wva voor twee van deze projecten voor de periode van juli tot en met december 2017 eveneens afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 29 november 2017 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Daarnaast is namens appellante verschenen [naam 2] en zijn namens verweerder verschenen [naam 3] en [naam 4] .
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van de volgende, in dit geding van belang zijnde, feiten en omstandigheden.
1.1
De aanvragen zien op de projecten “TWO data-analytics in prestatiecontracten”/“TWO data-analytics big data i.r.t. gedragsvoorspelling assets” (project MOB089), “Map Table” (project WM030) en “Ontwikkeling GoFlow” (project WM259). Het project MOB089 is in de nadere toelichting op de aanvraag van 9 januari 2017 en in de aanvraag van 31 mei 2017 als volgt omschreven:
“Onder big data worden datasets verstaan die te groot zijn om met reguliere databasemanagementsystemen te onderhouden. De hoeveelheid big data groeit exponentieel doordat o.a. meer apparaten (bv drones, sensoren) data verzamelen, opslaan en uitwisselen (internet of things). Het opslaan van grote hoeveelheden veelsoortige data en vooral de analyse van deze data worden steeds belangrijker (data-analytics). In diverse subsidieregelingen is aandacht voor onderzoek naar data-analytics (NWO-programma Commit2Data en H2020 Big Data Europe). Tot voor kort vond data-analytics alleen bij kennisinstellingen plaats. Steeds meer bedrijven betreden nu dit terrein. Aanvrager behoort tot deze groep en wil haar pionierspositie versterken.
Aanvrager wil data-analytics inzetten op big data die zij voor diverse assets (bv spoorweg, kunstwerk) heeft. Uit de analyse van kleine datasets over de onderhoudsstaat van assets blijkt dat correlaties zijn vastgesteld tussen historische data en gedrag van assets (= te verklaren verschijnsel). De mogelijkheden van big data voor de gedragsvoorspelling van assets zijn ongekend groot. Echter het gebruik van big data voor dit doeleind is o.a. vanwege de omvang van de datasets, de veelsoortigheid, bepaling kwaliteit, relevantie en betrouwbaarheid zeer complex. Voordat data-analytics kan worden toegepast op big data is meer inzicht nodig. Aanvrager gaat hier daarom onderzoek naar doen.”
Het project WM030 is in beide aanvragen als volgt omschreven:
“ARCADIS wil een digitale tekentafel ontwikkelen die, terwijl er 2D getekend wordt ook een aantal omgevingsfactoren kan berekenen en weergeven zodat het totaalplaatje in een keer duidelijk wordt. Om dit te bewerkstelligen moeten de verschillende rekenmodellen en de statische data, uit de beschikbare databases, die hieraan ten grondslag liggen in een interface gekoppeld worden zodat er in real time op de tekentafel getekend en gerekend kan worden en de informatie betreffende waterstanden, rioleringen, bebouwing en groenvoorzieningen direct kan worden toegevoegd.”
Het project WM259 is in de aanvraag van 9 januari 2017 als volgt omschreven:
“In Nederland hebben [we] heel veel stuwen, van klein tot groot. Deze kunstwerken bergen overtollig regenwater en voeren dit gedoseerd af. In het Brabant Keur (norm waterschappen Brabant) is voor de gedoseerde afvoer van geborgen regenwater een constructie met een diameter van 4 cm opgenomen. Deze afvoerconstructie moet ervoor zorgen dat de voorziening voldoende wordt benut, weer tijdig beschikbaar komt en dat versnelde afvoer wordt voorkomen.
Deze diameter van 4 cm is zorgvuldig gekozen. Bij een kleinere diameter is gebleken dat de kans op verstopping zeer groot is. Bij een grotere diameter wordt de afvoer van water te weinig beperkt en wordt het te snel afgevoerd. In de praktijk blijkt deze doorlaat van 4 cm toch ook nog vaak te verstoppen (door drijfvuil, blad, hout) waardoor het water te lang hoog blijft staan, wat extra onderhoud tot gevolg heeft, en er geen extra berging beschikbaar is voor een volgende regenbui. Een goede oplossing voor dit probleem is er nog niet.
Aanvrager ontwikkelt de GoFlow die zorgt voor een juiste afvoersnelheid en verstoppingen voorkomt.”
1.2
Bij brieven van 30 november 2016 en 11 april 2017 heeft verweerder om aanvullende informatie verzocht in verband met de beoordeling van de aanvragen. Bij e-mails van 23 mei 2017 en 23 juni 2017 heeft appellante hierop gereageerd.
1.3
Bij de primaire besluiten heeft verweerder de aanvragen afgewezen voor de drie bovengenoemde projecten MOB089, WM030 en WM259. Appellante heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
2.	Verweerder heeft bij de bestreden besluiten de primaire besluiten gehandhaafd en de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft dit als volgt gemotiveerd.
2.1
Project MOB089 voldoet volgens verweerder niet aan de criteria van technisch-wetenschappelijk onderzoek in de zin van de Wva. Technisch-wetenschappelijk onderzoek in de zin van de Wva heeft tot doel een verklaring te zoeken voor een verschijnsel die niet is te geven op basis van algemeen toegankelijke kennis. In de eerste plaats is geen sprake van een onderzoek naar een concreet benoemd verschijnsel. In het bezwaarschrift worden patronen die in datasets worden waargenomen benoemd als verschijnsel. ‘Waargenomen patronen in datasets’ is echter een te algemene aanduiding en geen concreet verschijnsel. Tijdens de hoorzitting is met name de vraag ‘hoe om te gaan met data van slechte of wisselende kwaliteit’ als een te onderzoeken verschijnsel benoemd. Ook dit is geen omschrijving van een verschijnsel. In de tweede plaats duiden de onderzoeksvragen c.q. de in het bezwaarschrift genoemde uitdagingen niet op een verklarend onderzoek. Het zijn vraagstukken die te maken hebben met onderzoek ten behoeve van de ontwikkeling van modellen. De centrale vraag van dit project is hoe middels een model verantwoorde conclusies kunnen worden getrokken uit een analyse van grote aantallen data, waarbij deze data bovendien van wisselende kwaliteit zijn. Dat is niet een vraag naar een verklaring (nog daargelaten voor welk verschijnsel). In de derde plaats bevat het project geen planmatig opgezet onderzoek (naar een specifiek verschijnsel), maar wordt er voor diverse werkgebieden steeds weer opnieuw gezocht naar het optimale model om voorspellingen te doen ten aanzien van assets. Er is daarbij steeds sprake van onderzoek ten behoeve van de ontwikkeling van modellen, zonder dat er sprake is van het verklaren van een verschijnsel. Ontwikkeling van modellen valt niet onder de definitie van speur- en ontwikkelingswerk die de Wva geeft.
2.2
Verweerder heeft project WM030 afgewezen omdat niet is gebleken dat het project meer omvat dan het op basis van algemeen beschikbare technieken tot stand brengen van (onderdelen van) programmatuur. Voor de Wva is van belang dat er technisch nieuwe programmatuur wordt ontwikkeld. Hiervan is alleen sprake als de werkzaamheden bestaan uit het daadwerkelijk oplossen van (programmeer)technische knelpunten en het aantonen van een nieuw informatietechnologisch werkingsprincipe. Appellante heeft volgens verweerder niet aannemelijk gemaakt dat hiervan sprake is.
2.3
Verweerder heeft project WM259 afgewezen omdat de technische nieuwheid onvoldoende is aangetoond. Er is in dit project geen sprake van technische knelpunten maar van ontwerpvraagstukken. Het bepalen van de grootte van het rooster en de openingen is niet een technisch probleem. Dat het functioneren ervan in de praktijk moet worden beproefd, heeft geen technische oorzaak. Ook de aansluiting op de doorlaat is volgens verweerder een ontwerpkwestie. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat er iets technisch nieuws voor moet worden ontwikkeld.
3.	In dit geding is de volgende regelgeving van belang.
3.1
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder p, van de Wva word onder speur- en ontwikkelingswerk verstaan: door een S&O-inhoudingsplichtige of een S&O-belastingplichtige systematisch georganiseerde en in een lidstaat van de Europese Unie verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op:
1°. technisch-wetenschappelijk onderzoek;
2°. de ontwikkeling van voor de S&O-inhoudingsplichtige, onderscheidenlijk de S&O-belastingplichtige, technisch nieuwe (onderdelen van) fysieke producten, (onderdelen van) fysieke productieprocessen, of (onderdelen van) programmatuur.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Wva verstrekt verweerder aan een S&O-inhoudingsplichtige die voornemens is in een periode van een kalenderjaar speur- en ontwikkelingswerk te verrichten, op zijn aanvraag op de voet van artikel 22 een S&O-verklaring.
3.2
In de Handleiding WBSO van RVO voor 2017 is het navolgende vermeld.
“3.2 Technisch wetenschappelijk onderzoek (TWO)
Onderzoeksprojecten waarmee u nieuwe technische kennis genereert kunnen onder bepaalde voorwaarden als technisch-wetenschappelijk onderzoek worden aangemerkt. Technisch-wetenschappelijk onderzoek wordt nader uitgelegd aan de hand van de begrippen “technisch” en “wetenschappelijk”.
Technisch
Technisch betekent dat het onderzoek betrekking heeft op gebieden zoals fysica, chemie, biotechnologie, productietechnologie en informatie- en communicatietechnologie.
Economisch, sociaal of psychologisch onderzoek bijvoorbeeld kan niet als technisch-wetenschappelijk onderzoek worden aangemerkt. Het is niet vereist dat de resultaten van het onderzoek toepassing kunnen vinden in een technisch nieuw fysiek product of productieproces.
Wetenschappelijk
Wetenschappelijk heeft betrekking op het doel en de resultaten van het onderzoek en op de manier waarop het onderzoek wordt opgezet en uitgevoerd:
• Doel en resultaten: wetenschappelijk onderzoek heeft tot doel een verklaring voor een verschijnsel te zoeken die niet is te geven op basis van algemeen toegankelijke kennis. U genereert zelf met uw onderzoek theoretische of praktische kennis. Het alleen verzamelen van gegevens of informatie is geen wetenschappelijk onderzoek. Wetenschappelijk onderzoek is verklarend. Onderzoek dat slechts constateert, beschrijft, observeert, inventariseert, codeert, classificeert of vertaalt is niet wetenschappelijk. Het onderzoek heeft het risico in zich dat u de verklaring voor een verschijnsel niet zult vinden. De resultaten van het onderzoek worden vastgesteld op basis van feiten.
• Opzet en uitvoering: de onderzoeksopzet moet op het moment van aanvragen bekend zijn. Wetenschappelijk onderzoek wordt systematisch en planmatig opgezet en uitgevoerd. Het onderzoek is niet routinematig van aard. Het onderzoekstraject en de resultaten moeten inzichtelijk vastgelegd worden. Het is niet vereist dat het resultaat van het onderzoek reproduceerbaar is of dat de statistische betrouwbaarheid inzichtelijk is. Ook hoeven er geen nieuwe concepten, wetmatigheden of theorieën ontwikkeld te worden of onbekende werkingsprincipes te worden verklaard.”
4.	Ter beoordeling staat de vraag of verweerder terecht heeft geweigerd om aan appellante op haar aanvraag voor de drie projecten S&O-verklaringen te verlenen, op de grond dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij in die projecten speur- en ontwikkelingswerk verricht.
Project MOB089
5.1
Met betrekking tot project MOB089 is tussen partijen in geschil de vraag of het project kan worden aangemerkt als technisch-wetenschappelijk onderzoek, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder p, onder 1°, van de Wva.
5.2
Het College is van oordeel dat de door appellante omschreven werkzaamheden terecht niet zijn aangemerkt als speur- en ontwikkelingswerk. Daarbij overweegt het College dat uit de omschrijving van het project en het beroepschrift blijkt dat appellante in het kader van dit project onderzoek verricht om te begrijpen hoe uit zeer grote datasets patronen (big data) zijn af te leiden tot nieuwe, vooraf niet bekende informatie. Het onderzoek moet uiteindelijk leiden tot inzicht op basis waarvan tools kunnen worden ontwikkeld voor voorspellend onderhoud van assets. Met verweerder is het College van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze werkzaamheden zijn gericht op het zoeken naar een verklaring voor een verschijnsel. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat voor zover het waarnemen van patronen in datasets al kan worden aangemerkt als een verschijnsel, uit de projectomschrijving niet valt op te maken dat de werkzaamheden zich richten op het zoeken naar een verklaring voor dit verschijnsel. Informatie over het wetenschappelijk onderzoek dat zou moeten gaan plaatsvinden om het verschijnsel te verklaren, zoals literatuuronderzoek, ontbreekt. Het College volgt deze redenering van verweerder. De door appellante genoemde omstandigheid dat het project voldoet aan de Beleidsregel van de Minister van Economische Zaken van 4 december 2004 omtrent de uitleg van het begrip ‘technisch wetenschappelijk onderzoek’ bij de behandeling van aanvragen van een S&O-verklaring (de Beleidsregel) leidt niet tot een ander oordeel. De aanvraag is niet afgewezen omdat niet zou zijn voldaan aan de Beleidsregel. Verweerder heeft aanvraag terecht afgewezen omdat niet is voldaan aan artikel 1, eerste lid, aanhef en onder p, onder 1°, van de Wva. De Beleidsregel is hier dan ook niet aan de orde.
5.3
Het College volgt appellante voorts niet in haar stelling dat verweerder een te beperkte invulling geeft aan het begrip technisch-wetenschappelijk onderzoek dan wel dat sprake is van een onredelijk beperkende randvoorwaarde van het begrip wetenschappelijk onderzoek nu verweerder eist dat wetenschappelijk onderzoek altijd moet zijn gericht op het verklaren van een verschijnsel. Het gaat in dezen om de vraag of er sprake is van technisch-wetenschappelijk onderzoek binnen de kaders van het speur- en ontwikkelingswerk in de zin van de Wva. Niet elke innovatie of ieder onderzoek wordt als S&O in de zin van de Wva aangemerkt. Het College wijst in dit verband op de hiervoor onder 3.3 genoemde Handleiding.
Project WM030
6.1
Ten aanzien van het betoog van appellante dat project WM030 inhoudelijk niet afwijkt van de in de voorgaande jaren steeds goedgekeurde projecten zodat er geen reden is de werkzaamheden voor het project niet (meer) als S&O-werkzaamheden aan te merken, overweegt het College het navolgende. Iedere S&O-aanvraag wordt zelfstandig beoordeeld, voor elke nieuwe aanvraagperiode moet opnieuw moet worden beslist of de voorgenomen activiteiten kunnen worden aangemerkt als S&O-werkzaamheden in de zin van de Wva (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 juni 2017, ECLI:NL:CBB:2017:246). Dit laat onverlet dat ingevolge artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een besluit op een deugdelijke motivering dient te berusten en dat dit vereiste met zich mee kan brengen dat verweerder gehouden is om te motiveren waarom aanvragen voor eerdere periodes van dit project wel zijn gehonoreerd en de onderhavige aanvragen niet.
6.2
Het College stelt vast dat verweerder de stelling van appellante dat voor project WM030 in de voorgaande jaren wel S&O-verklaringen zijn afgegeven, niet heeft bestreden. Ter zitting is namens verweerder toegelicht dat een werkwijze wordt gehanteerd waarbij naar aanleiding van een aanvraag om een S&O-verklaring in sommige gevallen nadere vragen worden gesteld en in andere gevallen niet. Factoren die een rol spelen bij het al dan niet stellen van nadere vragen zijn onder meer het aantal aangevraagde uren en de vraag of er sprake is van een nieuw project of een voortzetting van een bestaand project. Verweerder heeft toegelicht dat niet is uitgesloten dat voor project WM030 in andere periodes wel S&O-verklaringen zijn afgegeven omdat er geen nadere vragen zijn gesteld. Nu sprake is van de voortzetting van het project werd van appellante verwacht dat zij, mede gelet op de in de eerdere periode uitgevoerde werkzaamheden, een nadere toelichting kon geven waarom en in welk opzicht sprake is van technische nieuwheid, aldus verweerder. Appellante is in de gelegenheid gesteld om alsnog aannemelijk te maken dat in het project sprake is van speur- en ontwikkelingswerk, doch hierin is zij volgens verweerder niet geslaagd. Gelet op de motivering in het bestreden besluit en de op de zitting gegeven toelichting door verweerder ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit ten aanzien van dit project in strijd is met artikel 7:12 van de Awb.
Project WM259
7.1
Met betrekking tot project WM259 is tussen partijen in geschil de vraag of het product dat appellante ontwikkelt, kan worden aangemerkt als een technisch nieuw product, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder p, onder 2°, van de Wva.
7.2
Het College maakt uit de omschrijving die door appellante is gegeven voor dit project op dat appellante een bolvormig kunststof rooster heeft ontwikkeld met ronde gaten aan alle kanten (GoFlow), dat kan worden geplaatst voor een stuwopening en ervoor moet zorgen dat het water gedoseerd wordt afgevoerd met een zo klein mogelijke kans op verstopping. Volgens appellante is het technische knelpunt waarvoor een oplossing wordt gezocht, de grootte en de vorm van de openingen in het rooster in combinatie met het drijvend vuil. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bepalen van de grootte van het rooster, de oriëntatie van de openingen in relatie tot de functie, de reinigbaarheid en het vandalismeproof bevestigen, geen technische knelpunten zijn maar eisen dan wel randvoorwaarden waaraan het rooster moet voldoen. Het praktijkonderzoek heeft geen technische reden, maar is meer gelegen in de onbekendheid met het materiaal dat tegengehouden moet worden. Volgens verweerder heeft appellante onvoldoende onderbouwd wat technisch nieuw is aan de GoFlow. De aanvraag bevat een oplossing voor een probleem die is gebaseerd op bestaande technieken.
7.3
Met verweerder is het College van oordeel dat appellante onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de GoFlow technisch vernieuwend is in de zin van de Wva. Het College volgt verweerder in zijn standpunt als hiervoor onder 7.2 vermeld. Appellante heeft erkend dat het risico op verstopping, reinigbaarheid, effecten van verwering en dergelijke, ontwerpaspecten zijn die niet op voorhand nieuwe technieken vereisen. Dat dit mogelijk wel potentiële knelpunten zijn als deze niet afdoende worden geadresseerd, maakt niet dat sprake is van een technisch nieuw product. Het College volgt verweerder in zijn betoog dat dit veeleer de functionele eisen of randvoorwaarden zijn waaraan het eindproduct moet voldoen. Ook de door appellante genoemde omstandigheden dat er veel onderzoek nodig is en dat daarbij sprake is van een grote complexiteit en veelheid aan factoren die op elkaar van invloed zijn, leiden niet tot een ander oordeel. Ook uit deze omstandigheden volgt niet dat sprake is van technische nieuwheid.
8. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht geweigerd om aan appellante op haar aanvraag voor de drie projecten S&O-verklaringen te verlenen, op de grond dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij in die projecten speur- en ontwikkelingswerk verricht.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaan geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. T. Pavićević en mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 januari 2019.
w.g. E.R. Eggeraat 	w.g. F. Willems
Tegen deze uitspraak kunnen de belanghebbende en het bestuursorgaan beroep in cassatie instellen ter zake van schending van de artikelen 1 en 2 van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen met betrekking tot het bepaalde omtrent de begrippen 'inhoudingsplichtige', 'aangiftetijdvak', 'loon', 'onderneming', 'fiscale eenheid' en 'werknemer' (artikel 30, derde lid, Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen).