ECLI:NL:RVS:2018:3182
Raad van State — Uitspraak 


201708129/1/A2.
Datum uitspraak: 3 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Belastingdienst/Toeslagen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 september 2017 in zaak nr. 17/2129 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] medegedeeld dat hij geen recht heeft op voorschotten kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015.
Bij besluiten van 6 januari 2017 en 3 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015 definitief berekend en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 28 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] tegen het besluit van 1 oktober 2016 gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard en hem medegedeeld dat hij herziene definitieve berekeningen zal ontvangen.
Bij besluiten van 28 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de eerdere definitieve berekeningen van de kinderopvangtoeslag aangepast en deze over 2014 vastgesteld op € 337,00 en over 2015 op € 10.095,00.
Bij uitspraak van 1 september 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 28 maart 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, het met een besluit gelijkgestelde niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar inzake het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak op straffe van een dwangsom een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 5 oktober 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het door [wederpartij] tegen het besluit van 1 oktober 2016 gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard, het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 vastgesteld op € 337,00 en het voorschot kinderopvangtoeslag over 2015 op € 10.095,00.
Tegen dit besluit heeft [wederpartij] beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2018, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, en [wederpartij] en [partner], bijgestaan door mr. M. Adansar, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Omvang van het geschil
1.    De besluiten van 1 oktober 2016 en 28 maart 2017 en de uitspraak van de rechtbank hebben eveneens betrekking op de kinderopvangtoeslag over 2016. Dat jaar is in dit hoger beroep niet in geschil. In geschil is of [wederpartij] voor 2014 (vanaf 6 mei) en 2015 recht heeft op kinderopvangtoeslag en voor hoeveel uur.
Achtergrond en besluitvorming
2.    [wederpartij] heeft in 2014 en in 2015 voorschotten kinderopvangtoeslag als bedoeld in de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wko) ontvangen voor de opvang van zijn kind bij [kinderdagverblijf] (na naamswijziging: [naam kinderdagverblijf]) te Amsterdam. De partner van [wederpartij], [partner], is houder van en pedagogisch medewerker bij dat kinderdagverblijf.
3.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan het besluit van 1 oktober 2016 ten grondslag gelegd dat [wederpartij] geen recht heeft op kinderopvangtoeslag, omdat hij zelf bij het kinderdagverblijf werkt. De dienst heeft het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, omdat dat besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. Niet [wederpartij], maar [partner] werkt bij het kinderdagverblijf. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het bezwaar deels ongegrond verklaard, omdat [wederpartij] geen recht heeft op kinderopvangtoeslag voor de uren dat [partner] zonder aanwezigheid van een andere beroepskracht hun beider kind heeft opgevangen in het kinderdagverblijf. De dienst is voor de berekening van de kinderopvangtoeslag uitgegaan van het dienstrooster van het kinderdagverblijf en heeft toeslag toegekend voor die uren waarop een andere beroepskracht dan [partner] aanwezig was.
Oordeel van de rechtbank
4.    De rechtbank heeft overwogen dat de besluitvorming van de Belastingdienst/Toeslagen over de voorschotten kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015 onvolledig is, omdat de dienst weliswaar de definitieve berekeningen heeft herzien naar aanleiding van het besluit van 28 maart 2017 waarbij het bezwaar deels gegrond is verklaard, maar de voorschotbeschikkingen niet.
Beoordeling van het hoger beroep
5.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat hij niet heeft beslist op het bezwaar van [wederpartij] tegen de voorschotbeschikkingen over 2014 en 2015. Met het besluit van 28 maart 2017 zijn de voorschotbeschikkingen over die jaren, zoals neergelegd in het besluit van 1 oktober 2016, herroepen. Omdat tijdens de bezwaarprocedure de kinderopvangtoeslag definitief is berekend en vastgesteld is er geen grond meer voor het nemen van een voorschotbeschikking, en is de werkwijze om de definitieve berekeningen te herzien, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
5.1.    Ingevolge artikel 1.3, tweede lid, van de Wko is op deze wet de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) van toepassing. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2553, terecht overwogen dat de Awir nadrukkelijk onderscheid maakt tussen de verlening van een voorschot en de toekenning van een tegemoetkoming (definitieve berekening). De definitieve berekeningen van de kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015 behelzen derhalve geen intrekking, wijziging of vervanging van de voorschotbeschikkingen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1743). Het beroep van [wederpartij] kan daarom niet zijn gericht tegen de besluiten van 28 april 2017, maar alleen tegen het besluit van 28 maart 2017.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betekent dit niet dat het besluit van 28 maart 2017 onvolledig is omdat daarbij geen nieuwe voorschotten zijn vastgesteld. De rechtbank heeft niet onderkend dat het besluit van 28 maart 2017 niet alleen een gegrondverklaring van het bezwaar inhoudt, maar tevens een herroeping van het besluit van 1 oktober 2016. Dat is niet alleen met zoveel woorden in dat besluit vermeld, maar de Belastingdienst/Toeslagen voert eveneens terecht aan dat uit het systeem van de Awir volgt dat, indien hangende het bezwaar tegen een voorschotbeschikking een definitieve berekening is vastgesteld, bij een gegrond bezwaar kan worden volstaan met het herroepen van de voorschotbeschikking waartegen bezwaar is gemaakt en het - ambtshalve - herzien van de definitieve berekening. Met dat laatste is tevens het belang bij een rechterlijk oordeel over het besluit van 28 maart 2017 gegeven (zie de uitspraak van 27 februari 2013).
Het betoog slaagt.
6.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 28 maart 2017 ten onrechte heeft aangemerkt als een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank heeft eveneens ten onrechte het met een besluit gelijkgestelde niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar inzake het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen een voorschot vast te stellen. Dit betekent dat aan het besluit van 5 oktober 2017, waarbij de Belastingdienst/Toeslagen dat voorschot heeft vastgesteld, de grondslag is komen te ontvallen.
7.    Het voorgaande leidt evenwel niet tot de conclusie dat het beroep tegen het besluit van 28 maart 2017 ongegrond is. De rechtbank is, in het kader van finale geschilbeslechting, in de overwegingen 9.3.2 tot en met 9.3.4 van haar uitspraak inhoudelijk ingegaan op het recht op kinderopvangtoeslag. Zij heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen ervan uit mag gaan dat [wederpartij] voor het jaar 2014 niet alle kosten voor de opvang heeft voldaan. De rechtbank heeft verder overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen voor het jaar 2015 nader onderzoek moet doen naar het aantal opvanguren bij het kinderdagverblijf en naar het aantal gewerkte uren van [wederpartij]. Ten slotte is in het besluit van 28 maart 2017 een te laag bedrag aan proceskostenvergoeding vastgesteld, aldus de rechtbank.
De Belastingdienst/Toeslagen is tegen deze rechtsoordelen niet opgekomen in hoger beroep. De Afdeling gaat er in navolging van de rechtbank daarom van uit dat het besluit van 28 maart 2017 over 2014 en 2015 onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Dat besluit komt om die reden in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 1 oktober 2016 voor zover dat ziet op 2014 en 2015. Daarbij dient de Belastingdienst/Toeslagen de overwegingen van de rechtbank in het kader van de finale geschilbeslechting te betrekken. De Afdeling merkt hierbij op dat het oordeel van de rechtbank dat in 2014 niet alle kosten voor de opvang zijn voldaan, niet per definitie betekent dat geen recht bestaat op kinderopvangtoeslag voor dat jaar. Ter zitting heeft [partner] uiteengezet dat [wederpartij] door toedoen van het kinderdagverblijf één factuur over 2014 pas enige tijd na dat toeslagjaar heeft voldaan. De Belastingdienst/Toeslagen dient bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar te motiveren of de dienst aan die omstandigheid al dan niet betekenis toekent.
Eindoordeel
8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het met een besluit gelijkgestelde niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar inzake het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015 heeft vernietigd, de Belastingdienst/Toeslagen heeft opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak, en heeft bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [wederpartij] een dwangsom van € 100,00 verbeurt voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn, met betrekking tot het nemen van een besluit op het bezwaar inzake het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015, overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00. De uitspraak van de rechtbank dient voor het overige, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
Het besluit van 28 maart 2017 komt, voor zover dat nog niet door de rechtbank is vernietigd ten aanzien van 2014 en 2015, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Belastingdienst/Toeslagen dient, met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 7 is overwogen, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 1 oktober 2016 voor zover dat ziet op 2014 en 2015. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Het besluit van 5 oktober 2017 dient te worden vernietigd nu daaraan, zoals hiervoor onder 6 overwogen, de grondslag is komen te ontvallen.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 september 2017 in zaak nr. 17/2129, voor zover zij daarbij het met een besluit gelijkgestelde niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar inzake het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015 heeft vernietigd, de Belastingdienst/Toeslagen heeft opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak, en heeft bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [wederpartij] een dwangsom van € 100,00 verbeurt voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn, met betrekking tot het nemen van een besluit op het bezwaar inzake het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015, overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00;
III.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
IV.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 28 maart 2017, kenmerk BOB DGH, voor zover de rechtbank dat besluit niet heeft vernietigd;
V.    bepaalt dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [wederpartij] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 5 oktober 2017, kenmerk BRP HBOB DG.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. De Vries-Biharie
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2018
611.