ECLI:NL:RVS:2018:3665
Raad van State — Uitspraak 


201708165/1/A1.
Datum uitspraak: 14 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 september 2017 in zaak nr. 16/4993 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Dantumadiel.
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2016 heeft het college geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van drie woningen aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 1 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Sijtsma, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft op 17 februari 2006 bij het college een principeverzoek ingediend voor het in afwijking van het geldende bestemmingsplan realiseren van drie woningen op het perceel (hierna: het project). Het college heeft hier aanvankelijk positief op gereageerd. Naar aanleiding van een op 21 juli 2011 ingediende conceptaanvraag hebben gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: gedeputeerde staten) te kennen gegeven niet met het project te kunnen instemmen omdat het volgens hen in strijd was met de Verordening Romte Fryslân 2011 (hierna: de VR 2011).
Op 26 september 2012 heeft [appellant] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het college gedeputeerde staten verzocht om een ontheffing op grond van de VR 2011. Bij besluit van 2 april 2014 hebben gedeputeerde staten deze ontheffing geweigerd. Door de inwerkingtreding van de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de VR 2014) was een ontheffing van gedeputeerde staten vanaf 1 augustus 2014 niet langer vereist. Gedeputeerde staten hebben het college echter bij brief van 13 januari 2015 te kennen gegeven bij verlening van de gevraagde omgevingsvergunning een reactieve aanwijzing te zullen geven. Vervolgens heeft de gemeenteraad van Dantumadiel bij besluit van 1 november 2016 geweigerd een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Bij het in beroep bestreden besluit van 7 november 2016 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
De rechtbank heeft het hiertegen gerichte beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid kon weigeren, nu het project in strijd is met de VR 2014 en niet wordt voldaan aan de daarin opgenomen voorwaarden waaronder afwijking kan worden toegestaan. De rechtbank heeft daarbij het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel verworpen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat geen sprake is van gewekte verwachtingen of toezeggingen die tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning noopten. [appellant] kan zich niet met de uitspraak verenigen.
De VR 2014
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het project in overeenstemming is met de voorwaarden waaronder kan worden afgeweken van de VR 2014. Volgens hem leidt het project tot een aanvaardbare verdichting van het bebouwingslint en doet het geen afbreuk aan de landschappelijke en cultuurhistorische kernkwaliteiten. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft [appellant] een rapport van adviesbureau SAB van 21 december 2017 overgelegd. [appellant] wijst er op dat het college aanvankelijk hetzelfde standpunt innam en niet heeft gemotiveerd waarom het thans tot een andere conclusie komt. Volgens hem heeft het college zich ten onrechte laten leiden door de reactie van gedeputeerde staten en heeft het nagelaten een eigen beoordeling en afweging te maken. Nu afwijking van de VR 2014 mogelijk is, was overleg met gedeputeerde staten niet vereist en zou een reactieve aanwijzing in dit geval onrechtmatig zijn, aldus [appellant]. Ter zitting heeft [appellant] hieraan toegevoegd dat het college ontoereikend heeft gemotiveerd dat de weigering om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen tot stand is gekomen in overeenstemming met de "kwaliteitscriteria 2.1", die zijn opgesteld in het kader van de Wet van 9 december 2015 tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving) (hierna: de Wet VTH).
2.1.    Artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…]
3o. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…]."
Artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening luidt:
"Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. […]."
Artikel 1.1.1, eerste lid, van de VR 2014 luidt:
"In een ruimtelijk plan voor landelijk gebied mogen geen bouwmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden worden opgenomen voor nieuwe stedelijke functies."
Artikel 1.3.1 luidt:
"In afwijking van artikel 1.1.1, eerste lid, kan een nieuwe stedelijke functie in of aansluitend op een bestaand bebouwingslint of een bestaande bebouwingscluster worden toegestaan met inachtneming van de volgende voorwaarden:
a. de nieuwe stedelijke functie leidt tot een landschappelijk aanvaardbare afronding of verdichting van een bebouwingslint of bebouwingscluster en doet geen afbreuk aan de landschappelijke en cultuurhistorische kernkwaliteiten;
[…]."
Blijkens de begripsbepalingen van de VR 2014 wordt onder "bebouwingscluster" verstaan: "een vlakvormige verzameling van gebouwen, gesitueerd op meerdere bouwpercelen, bij een kruispunt van (vaar-)wegen in het landelijk gebied."
Onder "bebouwingslint" wordt verstaan: "een lijnvormige verzameling van gebouwen, gesitueerd op meerdere bouwpercelen, langs een weg of vaart in het landelijk gebied met geringe afstanden tussen de bouwkavels."
Onder "ruimtelijk plan" wordt onder meer verstaan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, juncto artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
2.2.    Niet in geschil is dat het project in strijd is met artikel 1.1.1 van de VR 2014. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 1.3.1 in dit geval geen ruimte biedt om af te wijken van artikel 1.1.1. Het college heeft zich in navolging van gedeputeerde staten op het standpunt gesteld dat de bebouwing langs het zuidelijke deel van de Djipswâl waar het perceel zich bevindt geen bebouwingslint of bebouwingscluster als bedoeld in de VR 2014 vormt. Het heeft ter zitting toegelicht dat het bestaande bebouwingslint langs de Nije Feart zich volgens hem bevindt aan het noordelijke deel van de Djipswâl. Aan het zuidelijke deel bevindt zich verspreide bebouwing, die geen bebouwingslint of bebouwingscluster vormt. De gevraagde toevoeging van drie woningen tussen twee bestaande woningen in zou leiden tot een nieuw bebouwingslint of bebouwingscluster, aldus het college. In navolging van gedeputeerde staten heeft het college zich op het standpunt gesteld dat dit tot een niet aanvaardbare verdichting leidt die afbreuk doet aan de landschappelijke karakteristiek. Deze wordt volgens hem bepaald door een bebouwingspatroon van verspreide bebouwing, ontstaan vanuit de ontginning van het oorspronkelijke veengebied. Nu niet is voldaan aan de voorwaarden voor afwijking van de VR 2014, stelt het college gehouden te zijn de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
2.3.    In het rapport van SAB staat dat de meerderheid van de bebouwing langs de Djipswâl direct aan de weg ligt en zich daarmee in één (denkbeeldige) lijn bevindt. De plankaart bij het bestemmingsplan laat volgens het rapport zien dat de bebouwing op afzonderlijke bouwpercelen is gelegen. De bebouwing langs de Djipswâl is verder georiënteerd op de weg, terwijl de Djipswâl bovendien is gelegen langs de Nije Feart. Tot slot ligt de Djipswâl in het landelijk gebied en bedragen de afstanden tussen de bouwkavels ongeveer 50 tot 100 m, waardoor de afstanden gering zijn te noemen, zo staat in het rapport. Geconcludeerd wordt dat sprake is van een bebouwingslint als bedoeld in de VR 2014.
Verder staat in het rapport dat de landschappelijke karakteristiek van de Djipswâl wordt bepaald door een afwisseling van open- en beslotenheid. Een cluster van twee of drie woningen zou volgens het rapport passend zijn binnen het ritme van bebouwing langs de Djipswâl. Wel zou het project, te realiseren tussen de woningen aan de [locatie], leiden tot een cluster van vijf woningen aan één zijde van de weg. Dat is volgens het rapport niet meer passend binnen de landschappelijke kenmerken van de Djipswâl. De conclusie in het rapport is dat het toevoegen van drie woningen in het plangebied niet passend is binnen de ruimtelijke en landschappelijke karakteristiek van de Djipswâl. Het toevoegen van twee woningen op deze locatie is volgens het rapport in beginsel wel inpasbaar.
2.4.    De aanvraag om omgevingsvergunning ziet op het realiseren van drie woningen op het perceel. Het college diende te beslissen op de aanvraag zoals ingediend. De vraag in hoeverre het realiseren van minder dan drie woningen aanvaardbaar is, is in dit geding dan ook niet aan de orde.
De gevraagde drie woningen zijn geprojecteerd tussen twee bestaande woningen in, op korte afstand daarvan. Het college mocht ervan uitgaan dat daardoor een bebouwingslint of bebouwingscluster van vijf woningen zou ontstaan. Mede gelet op de conclusie in het door [appellant] overgelegde rapport van SAB, ziet de Afdeling met de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het project daardoor tot een niet aanvaardbare verdichting leidt die afbreuk doet aan de landschappelijke karakteristiek. Reeds hierom biedt artikel 1.3.1 van de VR 2014 geen grondslag om af te wijken van de artikel 1.1.1, eerste lid, ongeacht het antwoord op de vraag of de drie woningen al dan niet zouden aansluiten op een bestaand bebouwingslint als bedoeld in de VR 2014. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat verlening van de gevraagde omgevingsvergunning in strijd met de VR 2014 zou zijn. De omstandigheid dat het college voorafgaand aan de inwerkingtreding van de VR 2014 en de VR 2011 te kennen heeft gegeven bereid te zijn medewerking aan het project te verlenen, en voor het verlenen van de gevraagde vergunning niet langer afhankelijk is van een ontheffing van gedeputeerde staten, maakt niet dat het college aan deze strijdigheid voorbij had kunnen gaan.
2.5.    Aan de nota van toelichting bij het "Besluit van 21 april 2017 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving)" (Stb. 2017, 193; hierna: het Besluit VTH), ontleent de Afdeling dat de door [appellant] bedoelde "kwaliteitscriteria 2.1" zijn neergelegd in een document dat in 2012 bestuurlijk is vastgesteld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en het Rijk. Dit document heeft geen wettelijke status. Geen rechtsregel verplichtte het college om bij het besluit van 7 november 2016 te beoordelen en te motiveren of de weigering om omgevingsvergunning te verlenen tot stand is gekomen in overeenstemming met de bedoelde kwaliteitscriteria.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Daartoe wijst hij op de door het college verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een woning aan de Djipswâl door [persoon]. Hij wijst er op dat voor de beide projecten tezamen één ruimtelijke onderbouwing is opgesteld, waarin is geconcludeerd dat beide projecten ruimtelijk aanvaardbaar zijn.
3.1.    De rechtbank heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel terecht verworpen. Het project van [persoon] betreft geen gelijk geval. Dit project ziet op een andere locatie dan het project van [appellant], aan het noordelijke deel van de Djipswâl. Verder ziet het project van [persoon] op één woning en dat van [appellant] op drie woningen. Deze verschillen zijn relevant voor de beoordeling of met toepassing van artikel 1.3.1 kan worden afgeweken van de VR 2014, en konden tot verschillende uitkomsten leiden. Daarbij is niet relevant dat voor beide projecten, waarvoor overigens afzonderlijke aanvragen zijn gedaan, één ruimtelijke onderbouwing is opgesteld.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Witsen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
727.