ECLI:NL:RBDHA:2018:8870
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/7728 en SGR 17/7720
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 augustus 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.R. Kamerling),
en
de Minister van Veiligheid en Justitie
,
thans de Minister van Justitie en Veiligheid,
verweerder
(gemachtigde: mr. K.I. Arts).
Procesverloop
In de zaak met nummer 16/7728
Bij besluit van 1 maart 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de beoordeling van eiser over de periode van 17 maart 2015 tot 10 oktober 2015 vastgesteld.
Bij besluit van 11 augustus 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 februari 2017.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek geschorst teneinde kennis te nemen van de ter zitting overgelegde Rapportage Arbeidspsychologisch Onderzoek van 13 augustus 2014 en om partijen de mogelijkheid te laten onderzoeken om tot een minnelijke oplossing te komen.
In de zaak met nummer 17/7720
Bij besluit van 18 mei 2016, aangevuld bij besluit van 30 mei 2016 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiser op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) ontslag verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
Bij besluit van 16 oktober 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft bij brieven van 6 en 11 juli 2018 nadere producties overgelegd.
Op 18 juli 2018 heeft het onderzoek ter zitting in de zaak met nummer 17/7720 plaatsgevonden en is het onderzoek ter zitting in de zaak met nummer 16/7728 hervat. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd en [X] .
Overwegingen
Feiten
1. Eiser was sinds 1 april 2009 werkzaam als [functie] bedrijfsvoering op het hoofdkantoor van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). Per 1 januari 2012 is eiser in het kader van een reorganisatie geplaatst bij de afdeling
[afdeling] ( [afdeling] ) in de functie van [functie] bedrijfsvoering (met de roepnaam [roepnaam] ). Over zijn functioneren over de periode 1 maart 2012 tot 18 juni 2012 heeft een gesprek plaatsgevonden. In het verslag van dit gesprek werden een aantal verbeterpunten opgenomen omdat eiser onvoldoende functioneerde. Eiser is van 24 september 2012 tot 17 oktober 2013 en van 15 januari 2014 tot 30 januari 2015 arbeidsongeschikt geweest, waarbij hij vanaf medio 2014 met re-integratiewerkzaamheden aangevangen. Op 17 maart 2015 is eiser een functioneringstraject voor de duur van zes maanden aangezegd, waarbij de competenties uit het functiegebouw [functiegebouw] in combinatie met vier aspecten die in de vorige beoordeling niet voldoende waren, als toetsingskader is gebruikt. Op 14 april 2015, 28 mei 2015, 23 juni 2015, 13 juli 2015 en 18 augustus 2015 hebben er voortgangsgesprekken plaatsgevonden.
Op 13 oktober 2015 heeft eiser zich ziek gemeld.
De personeelsbeoordeling
2. Op 20 november 2015 is de beoordeling opgemaakt door de beoordelaar [beoordelaar] .
Het functioneren van eiser als geheel is als onvoldoende (B) aangemerkt.
De scores op de afzonderlijke gezichtspunten/competenties waren:
1. het (te veel) tijd nodig hebben voor werkzaamheden (B);
2. het (on)voldoende regie houden (C, voldoende);
3. het (on)voldoende verplaatsen in de ander partijen bij adviesgesprekken (B);
4. de organisatie van het werk (C);
5. organisatiesensitiviteit (A, slecht);
6. omgevingsbewustzijn (B);
7. plannen en organiseren (B);
8. analyseren (A)
9. overtuigingkracht (A).
Eiser heeft daartegen op 24 december 2015 bedenkingen ingediend. Op 10 februari 2016 heeft er een hoorzitting plaatsgevonden en op 1 maart 2016 is door de beoordelingsautoriteit de gewijzigde definitieve beoordeling vastgesteld. De score op de competentie organisatiesensitiviteit werd aangepast naar (B). Het functioneren van eiser als geheel bleef onvoldoende (B). Verweerder heeft bij het bestreden besluit 1 het bezwaar van eiser, overeenkomstig het advies van 19 juli 2016 van Adviescommissie bezwaarschriften algemene wet bestuursrecht inzake personele aangelegenheden Ministerie van Veiligheid en Justitie (hierna: de Commissie), ongegrond verklaard.
3. Eiser kan zich hierin niet vinden en voert aan dat hij al 21 jaar bij onderdelen van verschillende ministeries heeft gewerkt en vier jaar lang in een schaal 12 functie prima heeft gefunctioneerd. In januari 2012 is hij overgeplaatst naar de afdeling [afdeling] ( [afdeling] ), waar de werkomstandigheden in september 2012 (en in januari 2014) ertoe leidden dat eiser uitviel door een burn-out. Eiser is sinds 13 oktober 2015 arbeidsongeschikt wegens ziekte. Verweerder heeft tussen de vorige ziekteperiode en de huidige periode eiser een functioneringstraject opgelegd, naar aanleiding waarvan eisers functioneren als onvoldoende is beoordeeld. Uit artikel 4.2 van het Beoordelingsvoorschrift Ministerie van Justitie 2000 volgt dat het de voorkeur verdient dat meer dan één beoordelaar wordt aangewezen, maar eiser is maar door één beoordelaar beoordeeld. Het niet aanwijzen van meer beoordelaars is volgens de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (bijv. CRvB 23 september 2004; ECLI:NL:CRVB:2004:AR2704) reden om een beoordeling te vernietigen. Verweerder had niet mogen volstaan met maar één beoordelaar. Daarnaast stelt eiser dat hij al jaren overbelast wordt, doordat hij een te zwaar werkpakket heeft gekregen waarbij hij moest werken met diensten die zelf in zwaar weer verkeerden en waarbij het organisatorisch slecht geregeld was, zodat hij feitelijk aan het pionieren was. Ook in en na de perioden van arbeidsongeschiktheid is hiermee te weinig rekening gehouden. Verweerder heeft daarnaast geen rekening willen houden met de medische achtergrond van eiser. Verweerder heeft zelf aangegeven twijfels te hebben over de vraag of terugkeer in de eigen functie vanwege de medische situatie realistisch is, waardoor onbegrijpelijk is dat eiser direct nadat hij hersteld is, in een functioneringstraject is geplaatst waarin geen rekening wordt gehouden met zijn medische situatie. Verweerder kan zich niet verschuilen achter het feit dat eiser zelf om een eerdere hersteld melding heeft verzocht, nu hieruit slechts het verantwoordelijkheidsgevoel van eiser en de drang om zijn werkzaamheden te hervatten blijken. Voor verweerder was duidelijk wat eisers zwakke punten waren, ook na hersteldmelding. Door hier geen rekening mee te houden in het functioneringstraject, heeft verweerder een situatie gecreëerd waarin het vrijwel onmogelijk was om voldoende te presteren. Eiser is voorts niet adequaat begeleid. Gelet op het feit dat de ziekteperioden, na een aanvankelijk zeer positief dienstverband, samengelopen hebben met de kritiek van verweerder op het functioneren, had bij de beoordeling beter gekeken moeten worden of hiertussen een verband bestond. (zie ook CRvB 23 september 2004; ECLI:CRVB:2004:AR2704) Door dit na te laten is het beoordelingsbesluit niet zorgvuldig tot stand gekomen. De Adviescommissie heeft de vraag of de portefeuille van eiser te zwaar was voorts ten onrechte niet beoordeeld.
4.1.
Uit artikel 71a van het ARAR volgt dat indien het bevoegd gezag dit wenselijk vindt of de ambtenaar dit aanvraagt, een beoordeling wordt opgemaakt. Een beoordeling wordt eerst vastgesteld nadat deze met de ambtenaar is besproken en hij zijn zienswijze kenbaar heeft kunnen maken.
4.2.
Verweerder heeft ter uitvoering van artikel 71a, eerste lid, van het ARAR het Beoordelingsvoorschrift Ministerie van Veiligheid en Justitie vastgesteld.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van dat Beoordelingsvoorschrift is uitgangspunt dat meer dan één beoordelaar wordt aangewezen. In de situatie dat slechts één beoordelaar kan worden aangewezen worden één of meer informanten aangewezen, tenzij dit redelijkerwijs niet kan.
4.3.
De toetsing van de inhoud van een beoordeling is volgens vaste rechtspraak (ECLI:NL:CRVB:2015:3672) beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat de beoordeling op onvoldoende gronden berust. Daarbij geldt als uitgangspunt dat in geval van negatieve oordelen het betrokken bestuursorgaan aan de hand van concrete feiten in rechte aannemelijk moet maken dat die negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust. Daarbij is niet beslissend of elk feit boven elke twijfel verheven is, en zelfs is niet van doorslaggevend belang of bepaalde feiten onjuist blijken te zijn vastgesteld of geïnterpreteerd. Het gaat er om of in het totale beeld van de in beschouwing genomen gezichtspunten de gegeven waarderingen de toetsing kunnen doorstaan.
5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval heeft kunnen volstaan met het aanwijzen van één beoordelaar. De rechtbank verwijst naar het advies van 19 juli 2016, pagina 7, van de Adviescommissie. De rechtbank volgt dit
- door verweerder overgenomen -  betoog dat [beoordelaar] in de periode vanaf 1 maart 2015 de direct hiërarchisch [functie] was en dat verweerder, gelet op de ontstane moeizame werkrelatie tussen eiser en zijn tot dan toe direct leidinggevende en haar latere uitval wegens ziekte, kon volstaan met het aanwijzen van drie informanten. Eiser is in voldoende mate in de gelegenheid gesteld op de van deze informanten verkregen informatie te reageren (zie eisers bedenkingen van 24 december 2015, pagina 6).
Dat eiser jaren lang goed heeft gefunctioneerd doet er niet aan af dat er vanaf zijn plaatsing bij [afdeling] kritiek was op zijn functioneren. Verweerder mocht daarin aanleiding zien eiser een functioneringstraject op te leggen. Dat eiser ook langdurig ziek is geweest doet er evenmin aan af kritiek bestond op zijn functioneren.
Eiser is tijdens dit functioneringstraject begeleid door collega’s en de functioneel leidinggevende (eerst nog [persoon X], later [Persoon Y], tevens informant) en er zijn regelmatig voortgangsgesprekken met eiser gehouden. Verder heeft eiser begeleiding door een coach in communicatie en samenwerking gehad. Dit heeft echter niet tot voldoende verbetering in eisers functioneren geleid.
Dat eiser een in verhouding tot zijn collega’s werkzaam op schaal 12 niveau te zwaar takenpakket heeft gekregen, heeft hij niet aannemelijk gemaakt. In de beoordeling is opgenomen dat eiser drie kleinere accounts had in zijn portefeuille en een takenpakket had dat past bij een medewerker in schaal 12 en vergelijkbaar is met het takenpakket van zijn collega’s. Uit de omstandigheid dat voor het opschorten van het coachingstraject door de coach als reden is opgegeven “het intensieve juridische traject en de hoeveelheid en de inhoud van het werk”, kan niet worden afgeleid dat eisers takenpakket extra zwaar was ten opzichte van het takenpakket van zijn collega’s.
Voorts wordt de stelling van eiser dat verweerder geen rekening heeft gehouden met zijn medische achtergrond niet gevolgd. Uit de verslagen van de voortgangsgesprekken blijkt dat eiser intensief is begeleid, waarbij eiser voldoende in de gelegenheid is gesteld aan te geven welke ondersteuning hij nodig had. Verder kan volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (uitspraak van 22 februari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:514) de gezondheidssituatie van de ambtenaar ten tijde van de beoordelingsperiode hooguit invloed hebben op de aan de beoordeling te verbinden rechtspositionele gevolgen, maar kan deze niet leiden tot hogere scores dan op grond van het feitelijk functioneren gerechtvaardigd is. Verweerder heeft dan ook terecht de vraag of eisers ongeschiktheid verband houdt met ziekte onderzocht in het kader van de ontslagprocedure en niet meegewogen bij de personeelsbeoordeling.
De rechtbank is al met al van oordeel dat verweerder aan de hand van concreet benoemde feiten aannemelijk heeft gemaakt dat de waardering van eisers functioneren op B (onvoldoende) niet op onvoldoende gronden berust.
Het ontslag
6. Naar aanleiding van het door eiser gemaakte bezwaar tegen het primaire ontslagbesluit heeft verweerder zich laten adviseren door de Adviescommissie. De Adviescommissie heeft op 5 januari 2017 geadviseerd het ontslag te herroepen, omdat er aanwijzingen zijn die zouden kunnen wijzen op een medische oorzaak die ten grondslag ligt aan de ongeschiktheid van eiser voor het vervullen van zijn functie. Deze aanwijzingen zijn gelegen in eisers langdurige uitval wegens ziekte en het ontbreken van een duidelijke verklaring van de bedrijfsarts over eventuele causaliteit.
In dit advies van de Commissie en in eisers in de bezwaarfase ingenomen standpunt dat op grond van de Rapportage Arbeidspsychologisch Onderzoek van 13 augustus 2014 vraagtekens kunnen worden gezet bij zijn medische geschiktheid voor de uitoefening van zijn functie, heeft verweerder aanleiding gezien eiser te verzoeken medewerking te verlenen aan een extern medisch onderzoek om vast te stellen of uit te sluiten dat aan het disfunctioneren van eiser een medische oorzaak ten grondslag ligt.
Eiser heeft zijn medewerking verleend aan het onderzoek dat is verricht door de psychiater [psychiater] en de psycholoog [psycholoog], werkzaam bij het bureau [bureau] ([bureau]).
Eind juni 2017 is de medische rapportage van het [bureau] naar de bedrijfsarts verzonden. De bedrijfsarts heeft geen informatie aan verweerder verstrekt over deze medische rapportage omdat eiser gebruik heeft gemaakt van zijn blokkeringsrecht. Er heeft daarna onduidelijkheid bestaan over de vraag of eiser het gebruik maken van zijn blokkeringsrecht handhaafde. Bij brief van 8 september 2017 heeft eisers gemachtigde definitief bevestigd dat eiser gebruik maakt van zijn blokkeringsrecht.
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder vervolgens het eiser verleende eervol ontslag op grond van ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie anders dan op grond van ziekte gehandhaafd.
7. Eiser is het daarmee niet eens. In zijn beroepschrift stelt eiser dat de redenen voor het gebruik maken van zijn blokkeringsrecht onder andere waren, de wijze waarop het onderzoek heeft plaatsgevonden, het niet betrekken van de bedrijfsarts bij het onderzoek, het grote aantal onjuistheden in het rapport en de grote twijfel die bestaat ten opzichte van de objectiviteit van de onderzoeker, gezien haar banden met verweerder.
Eiser betreurt dat verweerder heeft nagelaten te vermelden dat het hem gegeven ontslag eervol is.
Eiser stelt voorts dat hij in bezwaar allerlei gronden aangevoerd ter onderbouwing van zijn standpunt dat hij niet onvoldoende heeft gefunctioneerd en dat, waar er al wel sprake zou zijn van onvoldoende functioneren, dit zijn oorzaak niet alleen vond in eisers medische gesteldheid, maar ook in de werkomstandigheden. Bovendien is aangevoerd dat van voldoende begeleiding geen sprake is geweest en dat verweerder ook verzuimd heeft te onderzoeken of hij herplaatst zou kunnen worden.
Eiser stelt dat verweerder niet is ingegaan op zijn bezwaren. De Commissie is niet alsnog verzocht te adviseren over eisers inhoudelijke bezwaargronden.
Eiser stelt dat, indien tot het oordeel wordt gekomen dat er daadwerkelijk sprake
was van functieongeschiktheid, daarvoor een medische oorzaak bestond.
Eiser is van mening dat het dossier voldoende aanknopingspunten
biedt om die medische oorzaak aan te nemen zonder dat er een apart onderzoek
naar deze vraag nodig is. Gezien het advies van de Commissie heeft eiser echter gemeend zijn goede wil te moeten tonen door wel medewerking aan het
onderzoek te verlenen. Nu echter er zoveel bezwaren zijn gerezen, waardoor
verstrekking van de rapportage niet aan de orde kan zijn, blijft eiser van mening dat ook zonder deze rapportage verweerder had moeten concluderen dat er een medische oorzaak bestaat voor de functieongeschiktheid. Eiser wijst daartoe naar de Rapportage Arbeidspsychologisch Onderzoek van 13 augustus 2014. Deze laat een
duidelijk verband zien tussen het werk, zijn functioneren en zijn medische
gesteldheid. Er wordt ook uitdrukkelijk betwijfeld of een terugkeer in zijn functie
reëel te achten is.
Ook de bedrijfsarts meldt in zijn rapportage van 19 oktober 2016 dat er sprake is
van werk gerelateerde stressfactoren, waarbij echter de medische klachten niet
vallen binnen het kader van een normale spannings- en emotionele reactie als te
verwachten bij een lastige werksituatie.
Dit en eisers eerdere langdurige arbeidsongeschiktheidsperiodes wegens burn-out én het feit dat eiser wegens, onder meer, dezelfde klachten vanaf 13 oktober 2015 tot heden arbeidsongeschikt is, bieden, naar zijn mening, voldoende onderbouwing voor de stelling dat indien er sprake is van functieongeschiktheid, dit een medische
oorzaak kent. Eiser is dus ten onrechte ontslag verleend op basis van functieongeschiktheid anders dan wegens ziels- of lichaamsgebreken.
Eiser concludeert dat het besluit op bezwaar door verweerder inzake het ontslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen, niet op juiste gronden is gebaseerd en onvoldoende is gemotiveerd.
8. Volgens vaste rechtspraak van de CRVB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3254) moet het bestuursorgaan ongeschiktheid voor het vervullen van een functie - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn - aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Eveneens volgens vaste rechtspraak (uitspraak van
3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1098) is een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren.
9. Nu de rechtbank, zoals hiervoor overwogen van oordeel is dat de beoordeling van eisers functioneren over de periode van 17 maart 2015 tot 10 oktober 2015 in rechte stand kan houden, staat vast dat het eiser, ondanks zijn ook vastgestelde goede wil, ontbreekt aan eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die  vereist zijn voor het vervullen van zijn functie. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 5 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat eiser door verweerder in de gelegenheid is gesteld zijn functioneren te verbeteren, dat hij daarbij is begeleid en in de gelegenheid is gesteld aan te geven welke begeleiding hij nog meer nodig had. Hij is er desondanks niet in geslaagd zijn functioneren te verbeteren. Voor de stelling van eiser dat hij geen eerlijke kans heeft gehad bestaat onvoldoende grond. Eiser heeft, mede gelet op de door de informanten gegeven informatie, niet aannemelijk gemaakt dat hem een zwaarder takenpakket is toebedeeld dan zijn collega’s. Dat eiser enige taken van anderen als vervanger heeft moeten overnemen is door verweerder erkend, maar dit behoort bij de reguliere functie-uitoefening. Bij de uitoefening van eisers functie behoort ook dat de werkdruk kan variëren door beleidsmatige of politieke discussies.
10. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat bij een eervol ontslag wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid voor de uitoefening van zijn functie anders dan op grond van ziekte, in beginsel geen verplichting tot herplaatsing bestaat. Niettemin heeft verweerder eiser wel faciliteiten aangeboden voor een plaatsing elders binnen of buiten de organisatie. Eiser heeft echter de voorkeur geuit zich te richten op hervatting van de eigen functie. Partijen hebben daarnaast onderhandeld over een vertrekregeling. In dat kader heeft verweerder eiser het aanbod gedaan met deels vrijstelling van werkzaamheden, vanuit een andere positie of detachering, te solliciteren naar een andere baan met behulp van een mobiliteitsbureau of een outplacementbureau. Verweerder heeft daarmee naar het oordeel van de rechtbank zorgvuldig gehandeld.
11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voorafgaande aan het nemen van het bestreden besluit 2 zorgvuldig onderzoek heeft verricht door, naar aanleiding van het advies van de Commissie en de Rapportage Arbeidspsychologisch Onderzoek van 13 augustus 2014 eiser te verzoeken mee te werken aan een onderzoek naar de vraag of een medische oorzaak bestaat voor eisers onvoldoende functioneren. Uit de Rapportage Arbeidspsychologische Onderzoek zelf en het feit dat eiser wegens ziekte is uitgevallen blijkt, anders dan eiser stelt, niet dat eisers onvoldoende functioneren een medische oorzaak heeft.
Nu eiser gebruik heeft gemaakt van zijn blokkeringsrecht kon door verweerder niet worden beoordeeld of de medische rapportage van [bureau] naar inhoud of totstandkoming gebrekkig is. Verweerder mocht er daarom vanuit gaan dat eisers onvoldoende functioneren niet een medische oorzaak heeft. Mede gelet daarop was verweerder niet gehouden het bezwaar opnieuw voor te leggen aan de Adviescommissie.
12. De rechtbank concludeert dat verweerder op goede gronden heeft vastgesteld dat eiser ongeschikt was voor het vervullen van zijn functie anders dan wegens ziekte of gebrek. Verweerder was daarom bevoegd eiser eervol ontslag te verlenen. Er is geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot ontslagverlening gebruik heeft kunnen maken.
13. De beroepen zijn ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
1 augustus 2018.
Griffier is verhinderd te tekenen			rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.