ECLI:NL:RVS:2018:2979
Raad van State — Uitspraak 


201706685/1/A3.
Datum uitspraak: 12 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 juli 2017 in zaak nr. 16/7915 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Defensie.
Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2016 heeft de minister het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 danwel de Archiefwet, afgewezen.
Bij brief van 26 oktober 2016 heeft [appellant] daartegen bezwaar gemaakt en de minister verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep op grond van artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister heeft hiermee ingestemd en heeft het bezwaarschrift doorgestuurd naar de rechtbank.
Bij uitspraak van 14 juli 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.P.I.M. Wuisman, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat [NAAM]n Haag, bijgestaan door B.J.J. de Wit, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De voor deze uitspraak relevante regelgeving is in de bijlage opgenomen. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.    [appellant] heeft verzocht om openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op de totstandkoming van vier overeenkomsten uit de jaren ’60 en ‘70 die zien op de mogelijke stationering van Amerikaanse nucleaire wapens op Nederlands grondgebied en om openbaarmaking van die verdragen. De minister heeft het verzoek afgewezen. Hij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat internationale afspraken, onder meer in het kader van de NAVO, zich ertegen verzetten dat informatie wordt gegeven over dergelijke documenten en over het bestaan van dergelijke documenten. Daarnaast stelt de minister dat zulke documenten, als ze zouden bestaan, geheim zouden zijn en op grond van artikel 10, eerste lid, onder b of artikel 10, tweede lid, onder a, van de Wob, niet voor openbaarmaking in aanmerking zouden komen.
De uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft overwogen dat het verzoek van [appellant] ziet op NAVO-documenten waarover geen mededelingen mogen worden gedaan en dat daarom de Wob niet van toepassing is. Gelet hierop hoefde het verzoek van [appellant] niet doorgestuurd te worden naar andere ministeries en bestond ook geen plicht tot het overleggen van een inventarislijst. Het betoog van [appellant] dat al veel informatie in het verleden openbaar is geworden, maakt niet dat de minister verplicht is geheime informatie te verstrekken, aldus de rechtbank.
De standpunten van partijen
4.    [appellant] betoogt dat zijn verzoek ten onrechte niet is doorgestuurd naar andere ministeries die betrokken waren bij de totstandkoming van de verdragen. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het alleen om geheime NAVO-documenten gaat. Het is waarschijnlijk dat er op ambtelijk niveau bij de ministeries notities en adviezen zijn opgesteld waarover is vergaderd of besloten. Over deze documenten moet op grond van de Wob worden beslist. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de door de minister aangeboden documenten in te zien. Daarnaast had de minister bij de NAVO moeten informeren of inderdaad alle documenten nog steeds geheim moeten worden gehouden, te meer omdat al zoveel informatie openbaar is geworden. De rechtbank heeft ook niet inzichtelijk gemaakt op grond van welke verdragen of overeenkomsten bepaalde informatie geheim zou moeten worden gehouden, terwijl nergens uit blijkt dat die verdragen zelf ook geheim zouden moeten worden gehouden, aldus [appellant].
5.    De minister stelt dat duidelijk is op welke internationale overeenkomsten hij zich heeft gebaseerd. Die waren namelijk genoemd in het verweerschrift bij de rechtbank en ook als bijlage bijgevoegd. Die verdragen zijn openbaar en kunnen door [appellant] worden geraadpleegd en gebruikt. Voorts zijn de afspraken daarover uitgewerkt in de ‘Administrative Arrangements to implement the agreement between the parties to the North Atlantic Treaty for co-operation regarding atomal information’ (hierna ook: de Administrative Arrangements). Op grond daarvan wordt geen informatie verschaft over de stationering van nucleaire wapens op Europees grondgebied, anders dan in het Verenigd Koninkrijk of Duitsland.
Is er een uitputtende internationale regeling die de toepassing van de Wob op het verzoek van [appellant] opzij zet?
6.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde Administrative Arrangements.
7.    De minister heeft zich onder meer gebaseerd op de ‘Overeenkomst tussen de Staten die partij zijn bij het Noord-Atlantisch verdrag, tot samenwerking inzake atoomgegevens’ van 22 juni 1955, die is herzien bij overeenkomst van 18 juni 1964 (‘Agreement between the Parties to the North Atlantic Treaty for co-operation regarding atomic information’; hierna: de NAVO-overeenkomst) en op de ‘Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Amerika tot samenwerking op het gebied van het gebruik van atoomenergie voor de wederzijdse verdediging’ van 6 mei 1959 (hierna: de bilaterale overeenkomst).
Uit artikel 1 van de NAVO-overeenkomst blijkt dat deze overeenkomst ten doel heeft om de wederzijdse verdediging in het kader van de NAVO te ondersteunen door uitdrukkelijke afspraken over het uitwisselen van atoominformatie. Artikel 5, eerste lid bepaalt dat alle informatie die op grond van deze overeenkomst wordt uitgewisseld beschermd moet worden en dat voor het veilig stellen van deze informatie de NAVO en de NAVO-lidstaten standaarden moeten onderhouden die minimaal gelijk zijn aan de standaarden uit de NAVO-regelingen die op dat moment golden. In het tweede lid is vermeld dat het vaststellen en coördineren van het veiligheidsprogramma onder de verantwoordelijkheid van de Noord-Atlantische Raad valt. Uit artikel 1 van de bilaterale overeenkomst blijkt dat deze overeenkomst tot stand is gekomen in het kader van de NAVO-samenwerking voor wederzijdse verdediging en dat hierin nadere afspraken worden vastgelegd over het delen van atoominformatie en de overdracht van niet-nucleaire delen van atoomwapens.
7.1.    De Afdeling stelt vast dat de ‘Administrative Arrangements to implement the agreement between the parties to the North Atlantic Treaty for co-operation regarding atomal information’ een document is van de Noord-Atlantische Raad ter uitwerking van de afspraken zoals bedoeld in artikel 5 van de NAVO-overeenkomst. De veiligheidsvoorschriften in dit document zijn van toepassing op atoominformatie in het kader van de wederzijdse verdediging binnen de NAVO en strekken zich in die zin ook uit tot atoominformatie die is gedeeld op grond van nadere bilaterale afspraken in het kader van de wederzijdse verdediging binnen de NAVO, zoals bijvoorbeeld is voorzien in de bilaterale overeenkomst.
Weliswaar ziet het verzoek van [appellant] niet op stukken van een internationale organisatie, maar blijkens de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van de Wob en blijkens vaste jurisprudentie van de Afdeling, wijkt de Wob als algemene regeling voor bijzondere openbaarmakingsregelingen en internationale voorschriften gesteld bij of krachtens verdragen die voor Nederland van kracht zijn, indien deze een uitputtend karakter hebben. De Afdeling is na kennisneming van de Administrative Arrangements van oordeel dat op grond van dit document in het geheel geen informatie mag worden verschaft waaruit iets kan worden afgeleid over de mogelijke plaatsing van nucleaire wapens op Europees grondgebied, anders dan in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. Ook mag het bestaan van documenten met die informatie niet worden bevestigd of ontkend. Deze regeling is bedoeld als uitputtende regeling ten aanzien van atoominformatie in brede zin in het kader van de wederzijdse verdediging. Deze regeling strekt zich daarom ook uit over Nederlandse documenten, zoals ambtelijke stukken, die informatie bevatten over dit onderwerp. Omdat [appellant] specifiek heeft gevraagd naar documenten waarin dergelijke informatie is opgenomen, is een beoordeling van zijn verzoek op grond van de Wob daarmee niet verenigbaar. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het verzoek van [appellant] niet kan worden ingewilligd.
Overige hogerberoepsgronden
8.    Gelet op hetgeen is overwogen onder 7.1 heeft de rechtbank terecht overwogen dat het doorzenden van het verzoek naar andere ministeries niet tot een andere uitkomst had kunnen leiden. Bovendien heeft [appellant] de stelling van de minister dat de inhoud van het bestreden besluit met andere ministers is afgestemd, niet weersproken. Daarnaast blijkt uit de instructie van het Amerikaanse Department of Defense van 6 oktober 2015 dat nog steeds wordt vastgehouden aan het beleid dat informatie over nucleaire wapens niet wordt bevestigd en niet wordt ontkend. Uit de notitie van de Amerikaanse ambassade van 28 april 2017 blijkt dat de minister navraag heeft gedaan naar de mate van geheimhouding die moet worden gehanteerd bij atoominformatie. Ook blijkt daaruit dat wordt verwacht dat de Nederlandse overheid zich aan het bilaterale verdrag houdt en dat de NAVO-regelingen omtrent de geheimhouding van stukken ook op dit soort atoominformatie van toepassing zijn. Gelet hierop heeft de minister voldoende onderzocht of de geheimhoudingafspraken nog actueel zijn. Dat, zoals [appellant] heeft gesteld, in het verleden en in andere landen informatie bekend is geworden die eigenlijk geheim had moeten blijven, betekent niet dat de minister zich nu niet aan zijn verplichtingen in dat kader zou hoeven houden. Daarnaast is er een verschil tussen de geheimhoudingsregels met betrekking tot de mogelijke stationering van nucleaire wapens op Europees grondgebied in het algemeen en in het Verenigd Koninkrijk of Duitsland. Ook voor de mogelijke stationering van nucleaire wapens in Canada gelden aparte regels. De door [appellant] gemaakte vergelijkingen met de mate van openbaarheid in die landen gaan daarom niet op.
Conclusie en proceskosten
9.    Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
w.g. Borman    w.g. Kuggeleijn-Jansen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
545.  BIJLAGE
Overeenkomst tussen de Staten die partij zijn bij het Noord-Atlantisch verdrag, tot samenwerking inzake atoomgegevens
Artikel I
Ingevolge de bepalingen en overeenkomstig de voorwaarden van de huidige redactie van de Amerikaanse Wet op de Atoomenergie van 1954 zal de Regering van de Verenigde Staten van Amerika met de Noordatlantische Verdragsorganisatie, zolang deze aanzienlijke en materiële bijdragen blijft leveren aan de wederzijdse verdediging en beveiliging, samenwerken door van tijd tot tijd aan de Noordatlantische Verdragsorganisatie, alsmede aan de Lid-Staten, zolang deze de genoemde bijdragen blijven leveren, atoomgegevens te verstrekken overeenkomstig de bepalingen van deze Overeenkomst, voor zover de Regering van de Verenigde Staten van Amerika van oordeel is dat een dergelijke samenwerking haar eigen verdediging en veiligheid zal bevorderen zonder daarvoor een onredelijk groot risico te zijn.
Artikel V
1. Ingevolge deze Overeenkomst verstrekte atoomgegevens zijn onderworpen aan alle beveiligingsvoorschriften, vervat in de toepasselijke regelingen en procedures van de Noordatlantische Verdragsorganisatie, in bij overeenkomst getroffen regelingen, alsmede in nationale wetsvoorschriften en regelingen. In geen geval zullen de Noordatlantische Verdragsorganisatie of de Lid-Staten voor de beveiliging van atoomgegevens minder beperkende normen aanleggen dan die welke zijn vastgesteld in de beveiligingsvoorschriften van de Noordatlantische Verdragsorganisatie en andere bij overeenkomst vastgestelde beveiligingsregelingen, die van kracht zijn op de datum waarop deze Overeenkomst in werking treedt.
2. De vaststelling en de coördinatie van een beveiligingsprogramma in alle militaire en civiele organen van de Noordatlantische Verdragsorganisatie zal tot stand worden gebracht onder het gezag van de Noordatlantische Raad overeenkomstig de beveiligingsvoorschriften die bij overeenkomst zijn getroffen.
Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Amerika tot samenwerking op het gebied van het gebruik van atoomenergie voor de wederzijdse verdediging
Artikel I
While the United States and the Netherlands are participating in an international arrangement for their mutual defense and security and making substantial and material contributions thereto, each Party will communicate to and exchange with the other Party information and transfer non-nuclear parts of atomic weapons systems involving Restricted Data to the other Party in accordance with the provisions of this Agreement, provided that the communicating or transferring Party determines that such cooperation will promote and will not constitute an unreasonable risk to its defense and security.