ECLI:NL:RVS:2018:4032
Raad van State — Uitspraak 


201708047/1/A2.
Datum uitspraak: 12 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante a] en [appellante b](hierna: gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante]), beide gevestigd te Elshout, gemeente Heusden,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 augustus 2017 in zaak nr. 17/990 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat).
Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 2016 heeft de minister een verzoek van [appellante] om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 14 februari 2017 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 25 januari 2018 heeft de minister, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar van [appellante] opnieuw ongegrond verklaard.
[appellante] heeft gronden van beroep tegen dat besluit ingediend.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E. Beele, advocaat [NAAM], en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.J.A. Soupart en mr. K.H.E. Rosmulder, vergezeld door T. Prins, werkzaam bij Goudappel Coffeng, zijn verschenen. Voorts is de gemeente Heusden, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat [NAAM], en mr. S.J.M. van Hezewijk, ter zitting gehoord.
Overwegingen
1.    [appellante] heeft een groothandel in aardappelen, groente en fruit met een bedrijfslocatie aan de [locatie] te Elshout. Zij heeft verzocht om vergoeding van omrijschade in verband met het koninklijk besluit van 26 juni 2013, waarbij de Kroon, op voordracht van de minister, de op- en afritten van de aansluiting Drunen/Elshout, nr. 41, gelegen langs de noord- en zuidzijde van de A59 in de gemeente Heusden, op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wegenwet aan het openbaar verkeer heeft onttrokken. Aan dit verzoek heeft zij ten grondslag gelegd dat haar chauffeurs als gevolg van de afsluiting gemiddeld drie tot vier km omrijden over een traject dat meer hindernissen kent.
besluitvorming van de minister
2.    De minister heeft het verzoek behandeld met inachtneming van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de Beleidsregel) en advies gevraagd aan de commissie als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Beleidsregel (hierna: de commissie).
3.    In een advies van 6 mei 2015 heeft de commissie onder meer het volgende uiteengezet.
Op verzoek van de minister heeft G.M.M.W. Mennen (hierna: Mennen) onderzoek gedaan naar de omvang van de schade van [appellante]. In een rapport van 8 april 2014 heeft Mennen de conclusie getrokken dat [appellante] als gevolg van de afsluiting van de op- en afritten van de aansluiting Drunen/Elshout, nr. 41, op 6 september 2013 per jaar € 96.989,00 aan extra kosten heeft. De gemeente Heusden heeft bij haar zienswijze een rapport van bureau Goudappel Coffeng van 14 januari 2015 overgelegd. De commissie heeft J. Meerbeek (hierna: Meerbeek), een deskundige op het gebied van verkeer, gevraagd dat rapport te beoordelen. Volgens Meerbeek geeft dat rapport, op basis van een verkeersmodel, een juist en volledig beeld van de nieuwe verkeerssituatie en de effecten daarvan. Mennen heeft in een memo van 26 maart 2015 een aanvulling op zijn rapport van 8 april 2014 ingebracht. Op basis van het rapport van Mennen van 8 april 2014, het memo van Mennen van 26 maart 2015 en het rapport van Goudappel-Coffeng heeft de commissie de conclusie getrokken dat [appellante] per jaar € 33.974,97 aan omrijschade lijdt.
Volgens artikel 3 van de Beleidsregel en de jurisprudentie over nadeelcompensatie is schadevergoeding slechts aan de orde als de schade onevenredig is. Daarvoor is vereist dat de benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig wordt getroffen en dat de schade uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico.
De bedrijfslocatie van [appellante] ligt op het bedrijventerrein Meeuwaert te Elshout. Op dit bedrijventerrein zijn meerdere bedrijven gehuisvest. De aard van de bedrijfsvoering van [appellante] maakt dat zij afhankelijk is van een snelle aan- en afvoerroute tussen het hoofdwegennet en haar bedrijfslocatie. Dit gegeven zorgt ervoor dat zij meer dan andere bedrijven last heeft van de afsluiting van de op- en afritten en dat zij een speciale last draagt.
Voor de invulling van het normale maatschappelijke risico of, zoals in dit geval, het normale ondernemersrisico, kijkt de commissie naar alle relevante omstandigheden van het geval. Van belang hierbij zijn onder meer de aard van de schadeveroorzakende maatregel (tijd, duur, plaats, ontstaanswijze en andere relevante omstandigheden), de aard, ernst en omvang van de schade en de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. In de jurisprudentie wordt algemeen aanvaard dat het treffen van een verkeersmaatregel in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarvan de nadelige gevolgen, in beginsel, voor rekening van de betrokkene dienen te blijven. In dit geval gaat het om een permanente (feitelijke) afsluiting of onttrekking aan het verkeer van een aansluiting op de A59, waardoor, in combinatie met de aansluiting op het zogenoemde Ei van Drunen, de doorstroming van het verkeer en de verkeersveiligheid op de A59 wordt verbeterd. Met het koninklijk besluit van 26 juni 2013 wordt een algemeen belang gediend. Vanwege de al geruime tijd optredende verkeersproblemen lag het in de lijn der verwachting dat ter hoogte van Elshout verkeersmaatregelen zouden worden genomen. Voorts wijst de commissie op de gemeentelijke structuurvisie van 14 juli 1998, waarin uitgebreid is ingegaan op de verkeersproblemen en de mogelijke oplossingen, waaronder de afsluiting van de op- en afritten. Hoewel het permanent afsluiten van een aansluiting op een autosnelweg een weinig voorkomende verkeersmaatregel is, betekent de aard van de maatregel op zichzelf niet per definitie dat deze niet als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden gekwalificeerd. Hierbij is van belang dat de maatregel geen ingrijpende wijziging in de verkeersstructuur teweeg brengt, er meerdere omrijmogelijkheden zijn en de om te rijden afstand zowel in absolute als in relatieve zin gering is. Deze overwegingen bevestigen volgens de commissie dat de oorzaak van de schade als een normale maatschappelijke ontwikkeling moet worden beschouwd. De schade bestaat uit permanente omrijschade. De omvang ervan bedraagt afgerond € 34.000,00 per jaar, of 0,04 procent van de omzet van € 85.000.000,00 per jaar en 0,23 procent van de brutomarge van € 15.000.000,00 per jaar. Het is gerechtvaardigd om aansluiting te zoeken bij de brutomarge (grofweg: omzet min kosten), omdat de omrijschade in feite een extra kostenpost voor de bedrijfsvoering is, die in mindering op de brutomarge dient te worden gebracht. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:336) blijkt dat bij permanente inkomensderving aansluiting wordt gezocht bij het minimumforfait van 2 procent van het inkomen dat, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), in planschadezaken wordt gehanteerd. Omdat de relatieve omvang van de door [appellante] geleden schade ruim onder dit minimumforfait blijft, wordt deze geacht tot het normale ondernemersrisico te behoren, zodat deze voor rekening van [appellante] wordt gelaten.
4.    De minister heeft het advies van 6 mei 2015 aan het besluit van 17 mei 2016 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft overwogen dat de minister er in zijn besluitvorming en ter zitting niet in is geslaagd om voldoende kenbaar te maken waarom, bij de vaststelling van de omrijschade, meer gewicht toekomt aan de berekeningen in het rapport van Goudappel Coffeng en de daaraan ten grondslag gelegde gegevens dan aan het rapport van Mennen, dat is gebaseerd op feitelijke meetresultaten. Volgens de rechtbank berust het besluit van 14 februari 2017 in zoverre, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), niet op een deugdelijke motivering.
6.    De rechtbank heeft voorts overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico aansluiting mag worden gezocht bij het minimumforfait van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro.
hoger beroep
7.    [appellante] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank over de omvang van het normale maatschappelijke risico. Zij betoogt dat de inkomensderving als gevolg van omrijschade niet een gevolg is van een planologische maatregel of daarmee vergelijkbaar besluit en dat het college daarom ten onrechte overeenkomstige toepassing aan artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro heeft gegeven. Zij betoogt voorts dat de permanente afsluiting van een aansluiting op een autosnelweg niet een normale maatschappelijke ontwikkeling is en dat toepassing van een drempel ook daarom achterwege diende te blijven.
7.1.    Volgens artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel komt binnen het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico vallende schade niet voor vergoeding in aanmerking.
7.2.    Aan het bestuursorgaan komt bij de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico of normale ondernemersrisico beoordelingsruimte toe. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1652). Het bestuursorgaan dient zijn beslissing over die omvang of dat risico naar behoren te onderbouwen. De bestuursrechter toetst de besluitvorming op rechtmatigheid en daarmee aan het algemene rechtsbeginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten.
7.3.    In dit geval heeft de minister voor de vaststelling van de omvang van het normale ondernemersrisico aansluiting gezocht bij de in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro neergelegde ondergrens van 2 procent van het inkomen onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade. In het betoog van [appellante] is geen grond te vinden voor het oordeel dat de minister dat niet in redelijkheid heeft kunnen doen. In dit verband is van belang dat de onttrekking aan het openbare verkeer van een aansluiting op een snelweg een met een oorzaak van planschade te vergelijken infrastructurele maatregel is, dat ook artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro berust op het algemene rechtsbeginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten en dat de aard van de schade overeenkomstig is.
Voorts is in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 17 mei 2016, gelezen in samenhang met het daarin ingelaste advies van de commissie van 6 mei 2015, deugdelijk gemotiveerd dat de onttrekking aan het openbare verkeer van een aansluiting op een snelweg in dit geval een normale maatschappelijke ontwikkeling is. Voor de vaststelling van de omvang van het normale ondernemersrisico heeft de minister dan ook aansluiting mogen zoeken bij het in artikel 6.2, tweede lid, onder a, van de Wro neergelegde minimumforfait. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:336, onder 4.3.
Het betoog faalt.
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
beroep van rechtswege
9.    Het besluit van 25 januari 2018 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19 van die wet, geacht eveneens voorwerp van dit geding te zijn.
10.    De minister heeft ter motivering van het nieuwe besluit verwezen naar een aanvullende notitie van Goudappel Coffeng van 19 januari 2018. In de notitie is uiteengezet waarom aan het door Goudappel Coffeng gehanteerde verkeersmodel meer waarde toekomt dan het rapport van Mennen dat is gebaseerd op werkelijke meetresultaten. Volgens Goudappel Coffeng is de werkwijze van Mennen gebaseerd op een onzuivere vergelijking van de reistijden en routes van de chauffeurs. In de notitie is verder een onderbouwing gegeven van de voordelen van de door Goudappel Coffeng uitgevoerde verkeersmodelanalyse ten opzichte van de door Mennen uitgevoerde praktijkmeting. Deze onderbouwing bestaat uit het beargumenteren van de werkwijze van Goudappel Coffeng en het bevestigen van de kwaliteit van het verkeersmodel door aanvullende praktijkmetingen.
11.    [appellante] betoogt dat het besluit van 25 januari 2018 niet met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank is genomen, omdat in dat besluit is verwezen naar de aanvullende notitie van Goudappel Coffeng, zonder te verduidelijken waarom opnieuw is gekozen voor het volgen van een theoretische benadering in plaats van aan te sluiten bij eerder vastgestelde cijfers, die zijn gebaseerd op een feitelijke onderzoek van een door de commissie geraadpleegde onafhankelijke derde. Volgens [appellante] stroken de argumenten van Goudappel Coffeng niet met het oordeel van de rechtbank en dient daarom, met voorbijgaan aan de aanvullende notitie, aansluiting te worden gezocht bij de cijfers uit het rapport van Mennen. Dat betekent dat de minister dient te worden gelast met inachtneming van deze cijfers opnieuw op het bezwaar te beslissen en daarbij nader onderzoek te doen naar de brutomarge van het bedrijf in de relevante periode in plaats van te volstaan met een schatting van de brutomarge vanuit de gedachte dat de omrijschade slechts marginaal is en die berekening geen nadere invulling behoeft te krijgen.
11.1.    Uit de uitspraak van de rechtbank volgt niet zonder meer dat de minister was gehouden de omrijschade op basis van de feitelijke meetresultaten te begroten en dat het niet was toegestaan daarvoor gebruik te maken van een verkeersmodel. Dat in het besluit van 25 januari 2018, onder verwijzing naar de aanvullende notitie van Goudappel Coffeng, opnieuw is gekozen voor een theoretische benadering, brengt op zichzelf niet met zich dat dat besluit niet met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank is genomen.
Indien veronderstellenderwijs van de door Mennen berekende omvang van de omrijschade wordt uitgegaan, laat dat voorts onverlet dat, gezien de door de commissie gemaakte schatting van de brutomarge, de schade ruim onder de door de commissie toegepaste drempel van 2 procent van de brutomarge zou blijven. [appellante] heeft niet met het rapport van een deskundige of anderszins aannemelijk gemaakt dat de commissie de brutomarge heeft overschat en dat de schade boven die drempel uitstijgt. Dit betekent dat de schade onder het normale maatschappelijke risico valt en voor rekening van [appellante] blijft.
In het betoog van [appellante] is geen grond te vinden voor het oordeel dat de minister het tegen het besluit van 17 mei 2016 gemaakte bezwaar ten onrechte opnieuw ongegrond heeft verklaard.
Het betoog faalt.
12.    Het beroep van rechtswege tegen het besluit van 25 januari 2018 is ongegrond.
proceskosten
13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 augustus 2017, voor zover aangevallen;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 25 januari 2018 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Hazen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
452.