ECLI:NL:RVS:2019:201
Raad van State — Uitspraak 


201809857/1/A3 en 201809857/2/A3.
Datum uitspraak: 24 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het verzoek van [appellante], wonend te Amsterdam, mede voor haar minderjarige kinderen, (hierna: [appellante]) om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 8 november 2018 in zaken nrs. 18/6097 en 18/5032 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2018 heeft het college een aanvraag van [appellante] om afgifte van een urgentieverklaring woningtoewijzing afgewezen.
Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Tevens heeft [appellante] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 9 januari 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.M. de Roo, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak
1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Juridisch kader
2.    Op dit geschil is de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 van toepassing, zoals die gold van 1 januari 2018 tot 1 januari 2019. De relevante bepalingen uit de Huisvestigingsverordening staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. In de bijlage staan ook de door [appellante] aangehaalde bepalingen uit het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en het twaalfde protocol daarbij, het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) en het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK).
Inleiding
3.    [appellante] woonde in Suriname met haar dochters [naam 1] en [naam 2]. In februari 2015 is zij naar Nederland gekomen voor een vakantie. Tijdens deze vakantie is zij zwanger geworden van haar jongste dochter [naam 3]. Zij is niet teruggekeerd naar Suriname en verbleef op verschillende plekken in Amsterdam. Op 23 augustus 2017 heeft [appellante] zich met [naam 3] bij de GGD van Amsterdam gemeld voor onderdak. Sinds 13 september 2017 verblijft zij in een crisisopvang voor dakloze gezinnen aan de Waldenlaan te Amsterdam.
3.1.    [naam 3] heeft bij haar geboorte de Nederlandse nationaliteit gekregen. [naam 3] bezit dus het EU-burgerschap. Sinds het arrest van het Hof van Justitie van 10 mei 2017, Chavez-Vilchez, ECLI:EU:C:2017:354, is bekend dat [appellante] door de geboorte van [naam 3] op 19 september 2015 aanspraak kan maken op een afgeleid verblijfsrecht. [naam 1] en [naam 2] zijn in september 2017 naar Nederland gekomen en wonen nu samen met hun moeder en zusje [naam 3] in de crisisopvang. Zij hebben in januari 2018 een verblijfsvergunning gekregen.
3.2.    [appellante] heeft op 13 maart 2018 een aanvraag voor een urgentieverklaring bij de gemeente Amsterdam voor haarzelf en haar minderjarige kinderen gedaan. Het college heeft deze aanvraag afgewezen op de grond dat het gezin minder dan twee jaar in Amsterdam woont als bedoeld in artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder i, van de Huisvestingsverordening (hierna: de woonduureis). [appellante] en haar dochter [naam 3] wonen wel twee jaar in Amsterdam, maar [naam 2] nog niet. [naam 1] was ten tijde van belang meerderjarig en is daarom niet in de beoordeling van de aanvraag betrokken.
De aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft overwogen dat niet alle gezinsleden van [appellante] direct voorafgaand aan het indienen van de aanvraag ten minste twee jaar onafgebroken in de gemeente waar de urgentieverklaring wordt aangevraagd, waren ingeschreven in de Basisregistratie personen. Daarmee voldoet [appellante] niet aan de voorwaarde zoals die is gesteld in de Huisvestingsverordening. Het college heeft zich reeds hierom terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet in aanmerking komt voor een urgentieverklaring. Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de moeilijke situatie van [appellante], is de situatie volgens haar niet zodanig dat het college haar voorrang bij de verdeling van woonruimte had moeten verlenen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een levensbedreigende of levensontwrichtende situatie. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het college de urgentieverklaring op goede gronden heeft geweigerd.
Hoger beroep
Grondslag afwijzing
5.    [appellante] betoogt dat is miskend dat zij op grond van artikel 2.6.7, eerste lid, van de Huisvestingsverordening voor een urgentieverklaring in aanmerking komt. Zij valt onder de in dit artikel genoemde categorie van woningzoekenden, omdat zij zoekt naar woonruimte aansluitend op een verblijf in een instelling voor maatschappelijke opvang. In artikel 2.6.7, eerste lid, wordt niet de eis gesteld dat alle leden van het huishouden twee jaar voorafgaande aan de aanvraag in Amsterdam woonden. Daarbij wijst [appellante] erop dat de Huisvestingsverordening per 1 januari 2019 zo is gewijzigd dat er een bevoegdheid voor het college is om de eis van regionale binding buiten toepassing te verklaren voor woningzoekenden uit een instelling voor maatschappelijke opvang. Op deze wijziging werd voorafgaande aan de inwerkingtreding in de praktijk al geanticipeerd, aldus [appellante].
5.1.    Artikel 2.6.7, eerste lid, van de Huisvestingsverordening ziet op een bijzondere categorie van woningzoekenden, namelijk woningzoekenden die uitstromen uit een instelling voor maatschappelijke opvang, een psychiatrische instelling of een erkende hulp- of dienstverleningsinstelling.  Een instelling voor maatschappelijke opvang wordt in de Huisvestingsverordening gedefinieerd als een instelling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015.  Deze bijzondere categorie is blijkens de tekst van de Huisvestingsverordening en de toelichting van het college ter zitting bedoeld voor woningzoekenden die verblijven in instellingen waar zij zorg krijgen en die kunnen uitstromen naar een woning waar zij zorg aan huis krijgen. [appellante] valt niet in deze categorie woningzoekenden omdat zij (inmiddels) voor zichzelf kan zorgen en geen zorg nodig heeft. Dit betekent dat [appellante] in de reguliere categorie woningzoekenden valt en dat het college de aanvraag van [appellante] terecht heeft getoetst aan de algemene weigeringsgronden van artikel 2.6.5 van de Huisvestingsverordening. De rechtbank is hier ook van uitgegaan.
Afwijzing in verband met de woonduureis
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de eis dat alle leden van het huishouden in de periode direct voorafgaand aan het indienen van de aanvraag twee jaar in Amsterdam moeten hebben gewoond onredelijk is. [naam 2] is volledig afhankelijk van haar moeder en haar woonduur moet daarom gelijk gesteld worden met die van haar moeder. Bovendien is van belang dat [naam 2] zich pas in 2017 bij het gezin heeft gevoegd omdat toen pas bekend was dat zij rechtmatig verblijf in Nederland had. Als dit eerder bekend was geweest, had zij zich al eerder bij het gezin gevoegd. Verder betoogt [appellante] dat hiermee een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt: twee gezinsleden die wel aan de woonduureis voldoen worden uitgesloten van een urgentie omdat een ander gezinslid daar niet aan voldoet. Daarom is het besluit in strijd met artikel 26 van het IVBPR en artikel 1 van het twaalfde protocol van het EVRM en artikel 14 van het EVRM in samenhang bezien met artikel 8 van het EVRM.
6.1.    De woonduureis van artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder i, van de Huisvestingsverordening geldt voor alle leden van het huishouden van de aanvrager. Het college heeft ter zitting toegelicht dat deze eis wordt gesteld om fraude te voorkomen. Als de woonduureis niet aan alle gezinsleden zou worden gesteld, dan is te verwachten dat woningzoekenden hun kinderen vaker in huis halen en betrekken in de aanvraag om verlening van een urgentieverklaring. Dit verhoogt de druk op de sociale woningvoorraad, terwijl die sociale woningvoorraad in Amsterdam zeer beperkt is. Het was niet onevenredig om de woonduureis ook aan [appellante] te stellen. Dat zij niet aan de woonduureis voldoet, betekent niet dat met deze eis een onderscheid wordt gemaakt. De woonduureis is immers een algemene eis voor verlening van een urgentieverklaring in het traject voor reguliere woningzoekenden, die aan alle aanvragers wordt gesteld. Er doet zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook geen onderscheid voor als bedoeld in artikel 26 van het IVBPR en artikel 1 van het twaalfde protocol van het EVRM en artikel 14 van het EVRM in samenhang bezien met artikel 8 van het EVRM.
Hardheidsclausule
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank haar ten onrechte niet is gevolgd in haar standpunt dat het college een urgentieverklaring had moeten verstrekken op grond van de hardheidsclausule van artikel 2.6.11 van de Huisvestingsverordening. De situatie waarin het gezin zich bevindt is uitermate schrijnend. De crisisopvang biedt geen adequate woonomgeving voor kinderen. Nu het college de woonduureis per 1 januari 2019 heeft laten vervallen, is het volgens haar redelijk om de woonduur van [naam 2] buiten beschouwing te laten. Dit is ook besproken met de kinderombudsman van Den Haag in het kader van het overleg over de huisvesting van gezinnen die aanspraak hebben op rechtmatig verblijf op grond van het arrest Chavez-Vilchez, aldus [appellante].
7.1.    Gelet op artikel 2.6.11 van de Huisvestingsverordening kan het college de hardheidsclausule toepassen in schrijnende situaties die tegelijkertijd bijzondere, ten tijde van de vaststelling van de verordening onvoorziene situaties betreffen. Met de rechtbank is de voorzieningenrechter van oordeel dat de woonsituatie van [appellante] zeer onwenselijk is, maar niet zodanig schrijnend is dat het college de hardheidsclausule ten onrechte niet heeft toegepast.
Belangen van de kinderen
8.    [appellante] betoogt dat het besluit in strijd met artikel 3 en 27 van het IVRK is. Het is niet redelijk om een gezin zo lang in de crisisopvang te laten verblijven, terwijl het beleid is om gezinnen binnen drie maanden te laten doorstromen. Een verblijf van langer dan drie maanden in de crisisopvang is volgens haar schadelijk voor de ontwikkeling van kinderen.
8.1.    Artikel 3 van het IVRK heeft rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat artikel 3, eerste lid, van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient de bestuursrechter in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter. Er bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat het college zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de kinderen van [appellante]. De belangen van de kinderen zijn onder ogen gezien, maar hebben het college er niet toe gebracht om af te zien van afwijzing van de aanvraag op grond van de algemene weigeringsgrond van artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder i, van de Huisvestingsverordening.
8.2.    Artikel 27 van het IVRK bevat geen normen die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4162) zijn deze normen niet voldoende concreet en behoeven derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving. Het beroep op dit artikel kan reeds daarom geen doel treffen.
Conclusie
9.    Gelet op het vorenstaande is de voorzieningenrechter met de rechtbank van oordeel dat het college de aanvraag van [appellante] op juiste gronden heeft afgewezen. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
9.1.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Binnema
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2019
589.  BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM)
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Artikel 14
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Protocol nr. 12
Artikel 1. Algemeen verbod van discriminatie
1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
Artikel 26
Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
Verdrag inzake de rechten van het kind
Artikel 3
1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
2. De Staten die partij zijn, verbinden zich ertoe het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn, rekening houdend met de rechten en plichten van zijn of haar ouders, wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk voor het kind zijn, en nemen hiertoe alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen.
3. De Staten die partij zijn, waarborgen dat de instellingen, diensten en voorzieningen die verantwoordelijk zijn voor de zorg voor of de bescherming van kinderen voldoen aan de door de bevoegde autoriteiten vastgestelde normen, met name ten aanzien van de veiligheid, de gezondheid, het aantal personeelsleden en hun geschiktheid, alsmede bevoegd toezicht.
Artikel 27
1. De Staten die partij zijn, erkennen het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
2. De ouder(s) of anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind, hebben de primaire verantwoordelijkheid voor het waarborgen, naar vermogen en binnen de grenzen van hun financiële mogelijkheden, van de levensomstandigheden die nodig zijn voor de ontwikkeling van het kind.
3. De Staten die partij zijn, nemen, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma's voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
4. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om het verhaal te waarborgen van uitkeringen tot onderhoud van het kind door de ouders of andere personen die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind dragen, zowel binnen de Staat die partij is als vanuit het buitenland. Met name voor gevallen waarin degene die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind draagt, in een andere Staat woont dan die van het kind, bevorderen de Staten die partij zijn de toetreding tot internationale overeenkomsten of het sluiten van dergelijke overeenkomsten, alsmede het treffen van andere passende regelingen.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 1 Definities
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
y. instelling voor maatschappelijke opvang: een instelling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015;
[…].
Artikel 2.6.5 Algemene weigeringsgronden urgentieverklaring
1. Burgemeester en wethouders weigeren de urgentieverklaring indien naar hun oordeel sprake is van één of meerdere van de volgende omstandigheden:
[…]
i. de aanvrager en alle leden van zijn huishouden, die in de periode direct voorafgaand aan het indienen van de aanvraag blijkens diens inschrijving in de basisadministratie niet tenminste twee jaar onafgebroken in de gemeente waar de urgentieverklaring wordt aangevraagd woonachtig was, tenzij één of meerder leden van het huishouden van aanvrager schoolgaande kinderen zijn en de aanvrager en zijn huishouden vanwege een relatiebreuk tussen aanvrager en diens partner is verhuisd naar een inwoonadres buiten Amsterdam en binnen een half jaar na vertrek uit Amsterdam een urgentieverklaring heeft aangevraagd;
[…]
Artikel 2.6.7 Regionale urgentiecategorie: uitstroom
1. Een urgentieverklaring kan worden verleend aan een woningzoekende die moet omzien naar woonruimte aansluitend op verblijf in een instelling voor maatschappelijke opvang, een psychiatrische instelling of een erkende hulp- of dienstverleningsinstelling, indien:
a. de aanvrager tenminste twee van de drie jaren direct voorafgaand aan het verblijf in de instelling blijkens de inschrijving in de basisadministratie woonachtig was in de woningmarktregio;
b. geen van de in artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder a, c, d, f, h of j genoemde omstandigheden zich voordoet; en,
c. de aanvrager, naar het oordeel van burgemeester en wethouders voldoende zelfredzaam is.
Artikel 2.6.11 Hardheidsclausule
1. Burgemeester en wethouders zijn, indien toepassing van deze verordening zou leiden tot weigering van een urgentieverklaring, bevoegd om toch een urgentieverklaring toe te kennen indien:
a. weigering van een urgentieverklaring leidt tot een schrijnende situatie; en,
b. sprake is van bijzondere, bij het vaststellen van de verordening onvoorziene, omstandigheden die gelet op het doel van de verordening redelijkerwijs toch een grond voor de verlening van een urgentieverklaring zouden kunnen zijn.
2. Burgemeester en wethouders registreren de gevallen waarin met toepassing van het in het eerste lid bepaalde een urgentieverklaring wordt verleend. De registratie bevat tenminste de datum waarop de urgentieverklaring wordt verleend en de specifieke omstandigheden van het geval die leiden tot de verlening van de urgentieverklaring. De registraties worden tenminste eenmaal per jaar besproken in de Stuurgroep Wonen.