ECLI:NL:RVS:2018:4264
Raad van State — Uitspraak 


201800790/1/A3.
Datum uitspraak: 27 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Hillegom,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 december 2017 in zaak nr. 17/1381 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Hillegom.
Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hillegom een aanvraag van [appellant] om verlening van een exploitatievergunning voor een seksinrichting buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 11 januari 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 17 maart 2016 herroepen en de aanvraag afgewezen.
Bij uitspraak van 19 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.J. Bouwmeester, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door E.J.M. Rietveld, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), de Algemene plaatselijke verordening Hillegom 2016 (hierna: de Apv), de voorschriften bij het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1997, eerste herziening" (hierna: het Bestemmingsplan) en de regels bij het Parapluplan herziening Prostitutieregels (hierna: het Parapluplan) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.    [appellant] heeft op 21 juli 2015 bij het college een aanvraag ingediend voor verlening van een exploitatievergunning voor een seksinrichting in het pand op het perceel [locatie] te Hillegom (hierna: het pand onderscheidenlijk het perceel). Op het perceel is het Bestemmingsplan van toepassing. Ingevolge artikel 29, eerste en derde lid, van het Bestemmingsplan was de exploitatie van een seksinrichting in het pand ten tijde van de aanvraag en het besluit van 17 maart 2016 niet strijdig met de op het perceel rustende bestemming. Op 25 mei 2016 is het Parapluplan van kracht geworden. Daarbij heeft de raad van de gemeente Hillegom, na afweging van alle betrokken belangen, artikel 29, tweede en derde lid, van het Bestemmingsplan vervangen door artikel 2, onderdelen 2.2.2 en 2.2.3, van het Parapluplan, waardoor het gebruik van gronden en gebouwen voor een seksinrichting is strijd is met het Bestemmingsplan.
3.    Bij besluit van 11 januari 2017 heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat niet het college, maar hij bevoegd is om op de door [appellant] ingediende aanvraag te beslissen. Volgens de burgemeester is die aanvraag ten onrechte buiten behandeling gesteld, maar moet hij krachtens artikel 3:13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Apv alsnog weigeren die aanvraag in te willigen, omdat de exploitatie van een seksinrichting in het pand in strijd is met de ingevolge het Bestemmingsplan, gelezen in samenhang met het Parapluplan, op het perceel rustende bestemming. Ten tijde van dit besluit op bezwaar was het pand in gebruik als woning.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat hij door het besluit van 11 januari 2017 niet in een slechtere positie is komen te verkeren dan door het besluit van 17 maart 2016, niet heeft onderkend dat het college in het besluit van 11 januari 2017 de aanvraag had moeten beoordelen aan de hand het Bestemmingsplan zoals dat gold ten tijde van de aanvraag of de buitenbehandelingstelling daarvan. [appellant] voert aan dat de rechtszekerheid in dit geval met zich brengt dat moet worden afgeweken van de hoofdregel dat een besluit op bezwaar moet worden genomen met inachtneming van het op dat moment geldende recht. [appellant] verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4455.
4.1.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2008, ECLI:NL:RVS:BD7360, terecht overwogen dat, gelet op de strekking van artikel 7:11, tweede lid, van de Awb en omwille van een doelmatige besluitvorming op een aanvraag binnen een redelijke termijn, een inhoudelijk besluit na herroeping van een primair besluit waarbij de aanvraag buiten behandeling was gesteld, deel uitmaakt van het besluit op bezwaar. Zoals de Afdeling onder meer in haar voormelde uitspraak van 28 november 2012 heeft overwogen, geldt bij een heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb, als hoofdregel dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich ten tijde van de heroverweging voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat ten tijde van de heroverweging geldt. In bijzondere gevallen kan van deze hoofdregel worden afgeweken. Een zodanig bijzonder geval doet zich hier niet voor. Anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4045, doet zich hier niet het geval voor dat de burgemeester, na vernietiging van het besluit door de bestuursrechter, een nieuw beluit moet nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. De burgemeester heeft bij het nemen van het besluit van 11 januari 2017 ingevolge artikel 3:13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Apv moeten beoordelen of de door [appellant] beoogde exploitatie van het pand in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Ten tijde van het besluit van 11 januari 2017 deed die strijdigheid zich voor, gelet op artikel 2, onderdelen 2.2.2 en 2.2.3, van het Parapluplan. Het buiten beschouwing laten van die bepaling zou er toen niet toe hebben geleid dat die exploitatie niet in strijd met het geldende bestemmingsplan zou zijn geweest, omdat die exploitatie alleen als een ingevolge artikel 3, onderdeel 3.1.1, van het Parapluplan gelegitimeerde voortzetting van gebruik kan worden aangemerkt, indien die is aangevangen voordat het Parapluplan van kracht is geworden en daarna is voortgezet. In dit geval is daarvan echter geen sprake, omdat het pand nimmer als seksinrichting in gebruik is geweest. Verlening van de gevraagde exploitatievergunning zou die strijdigheid bovendien niet hebben kunnen opheffen, omdat die vergunning geen omgevingsvergunning is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Gelet hierop kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn betoog dat de rechtszekerheid met zich brengt dat de burgemeester bij de heroverweging de aanvraag had moeten beoordelen aan de hand het Bestemmingsplan zoals dat gold ten tijde van de aanvraag of de buitenbehandelingstelling daarvan. In het kader van het beroep van [appellant] op de rechtszekerheid merkt de Afdeling bovendien nog op dat in deze zaak niet vaststaat dat de burgemeester geen andere weigeringsgrond dan die in artikel 3:13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Apv aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag had kunnen leggen.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Robben
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2018
610.  BIJLAGE De Awb
Artikel 7:11
1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Artikel 8:113
De Wabo
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]
De Apv
Artikel 3:4 Seksinrichtingen
1. Het is verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegde bestuursorgaan.
[…]
Artikel 3:13
1. De vergunning bedoeld in artikel 3:4, eerste lid wordt geweigerd indien:
[…]
b.    de vestiging of de exploitatie van een seksinrichting of het     escortbedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan,     beheersverordening, exploitatieplan, voorbereidingsbesluit,     dorpsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening; of
[…].
Het Bestemmingsplan
Artikel 29
1. Het is verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming en/of voorschriften.
2. Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan onbebouwde gronden te laten gebruiken:
a.     als opslagplaats voor bagger en grondspecie;
b.     als opslagplaats voor vaten, kisten, al dan niet voor gebruik geschikte     werktuigen en machines of onderdelen daarvan, oude en nieuwe     (bouw)materialen, afval, puin, grond en brandstoffen.
3. Onder strijdig gebruik wordt niet verstaan:
[…]
f. een seks- en/of pornobedrijf;
g. een prostitutiebedrijf;
h. ramprostitutie;
i. een escortbedrijf.
Het Parapluplan
Artikel 2 Overige regels
[…]
2.2
De volgende regels uit het [Bestemmingsplan] worden met de volgende regels aangevuld of door de volgende regels vervangen:
[…]
2.2.2
Artikel 29 lid 2 wordt in zijn geheel vervangen door:
Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan:
onbebouwde gronden te gebruiken of te laten gebruiken:
[…]
of een gebruik van gronden en bouwwerken voor:
c.     een seksinrichting;
d.     een escortbedrijf.
2.2.3
Artikel 29 lid 3 wordt in zijn geheel vervangen door:
Onder strijdig gebruik wordt niet verstaan:
a.     vormen van gebruik als bedoeld in lid 2 die verenigbaar zijn met het     doel waarvoor de grond ingevolge de bestemming mag worden     gebruikt;
b.     het gebruik van afdekfolies op agrarische gronden;
c.     het opslaan van bouwmaterialen, puin en specie in verband met het     normale onderhoud, dan wel ter verwezenlijking van de bestemming;
d.     het uitoefenen van detailhandel, voor zover dit een normaal en     ondergeschikt bestanddeel uitmaakt van de totale bedrijfsuitoefening,     zoals ingevolge de bestemming toegestaan en de verkoop van     goederen, gelet op de aard daarvan, geschiedt in rechtstreeks verband     met de uitoefening van het bedrijf;
e.     het gedurende de periode van 15 maart tot en met 31 oktober     plaatsen of geplaatst houden van ten hoogste 10 kampeermiddelen     binnen bouwvlakken met de bestemming Agrarische doeleinden     subbestemming bollenteeltbedrijven (Ab) en de bestemming     Agrarische doeleinden subbestemming akkerbouw-, tuinbouw-,     bollenteelt- en glastuinbouwbedrijven (Ag).
Artikel 3 Overgangsrecht
3.1.1
Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.