ECLI:NL:RVS:2018:3364
Raad van State — Uitspraak 


201707615/1/A3.
Datum uitspraak: 17 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 10 augustus 2017 in zaak nr. 17/321 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van bestuur van Wageningen Universiteit.
Procesverloop
Op 7, 19, 23, 26, 28 en 29 september 2016 heeft [appellant] verzocht om informatie met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
Bij brieven van 13, 27 en 28 september 2016 en 3 oktober 2016 heeft het college hierop gereageerd.
Bij besluiten van 8 november 2016 en 19 december 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 10 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 8 november 2016 en 19 december 2016 vernietigd, de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten, voor zover daarin het bezwaar tegen de brief van 13 september 2016 en de bezwaren met betrekking tot de verzoeken om informatie die niet in documenten is neergelegd niet-ontvankelijk zijn verklaard, de overige bezwaren ongegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten, voor zover daarvan de rechtsgevolgen niet in stand zijn gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2018, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. P.S. Jonker, advocaat [NAAM], en [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Wob en de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    [appellant] werkte bij Wageningen Universiteit. Tussen hem en zijn werkgever is een arbeidsgeschil ontstaan dat er uiteindelijk toe heeft geleid dat [appellant] is ontslagen. Over het functioneren en het ontslag van [appellant] is tot aan de Centrale Raad van Beroep geprocedeerd. Hierna heeft [appellant] met een beroep op de Wob verschillende verzoeken om informatie bij het college ingediend.
Het college heeft vervolgens enkele documenten verstrekt. Verder heeft het zich op het standpunt gesteld dat de verzoeken niet zien op een bestuurlijke aangelegenheid, geen Wob-verzoeken zijn en dat er daarnaast geen documenten bestaan die [appellant] niet al in de gevoerde procedures ter beschikking zijn gesteld.
Hierna heeft het college het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard, omdat het geen verzoeken zijn om informatie in de zin van de Wo[appellant] beoogt volgens het college een schriftelijke nadere onderbouwing te krijgen van door het college beweerdelijk ingenomen stellingen in de gevoerde procedures over zijn functioneren. Alle documenten zijn in die procedures al aan [appellant] verstrekt. Meer documenten zijn er niet, aldus het college.
3.    De rechtbank heeft de besluiten op bezwaar van 8 november 2016 en 19 december 2016 vernietigd, omdat het college niet heeft onderkend dat [appellant] niet verschoonbaar te laat bezwaar had gemaakt tegen de reactie van 13 september 2016 op het verzoek van 7 september 2016 om informatie over het op non-actief-stellen, zodat dit bezwaar niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Daarna heeft de rechtbank bezien of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten desalniettemin in stand kunnen worden gelaten.
Voor zover de rechtbank aan de inhoud van de verzoeken is toegekomen, heeft zij overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de verzoeken niet op een bestuurlijke aangelegenheid zien. De gevraagde stukken over de ontslagprocedure zien wel op een bestuurlijke aangelegenheid. De Wob is hierop van toepassing. Omdat er niet meer documenten zijn dan die reeds aan [appellant] zijn verstrekt, had het college in zoverre het bezwaar ongegrond moeten verklaren. De rechtbank heeft dat zelf voorziend alsnog gedaan. Voor het overige zijn de verzoeken van [appellant] volgens de rechtbank verzoeken om een onderbouwing van stellingen en overwegingen en reacties daarop. Hierop is de Wob niet van toepassing. In zoverre zijn de verzoeken geen aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb en zijn de reacties daarop geen besluiten in de zin van het eerste lid van voormelde bepaling. De rechtbank heeft aanleiding gezien in zoverre de rechtsgevolgen in stand te laten.
4.    In hoger beroep bestrijdt [appellant] alleen het gedeeltelijk in stand laten van de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat al zijn verzoeken zijn aan te merken als Wob-verzoeken. Hij voert aan dat de omstandigheid dat de gevraagde informatie niet is neergelegd in een document niet maakt dat het verzoek geen Wob-verzoek is. Alle verzoeken zien op mogelijk bestaande documenten. Een verzoek om gedocumenteerd bewijs van een door het college ingenomen stelling is een Wob-verzoek. Het is niet ondenkbaar dat er achterliggende documenten zijn, omdat de besluiten die het college in het kader van de ontslagprocedure heeft genomen, zijn gebaseerd op een rapportage van een adviseur en het college zich ervan moest vergewissen of het onderzoek van de adviseur zorgvuldig heeft plaatsgevonden. Verder heeft de rechtbank miskend dat de besluiten op zijn bezwaar onvoldoende zijn gemotiveerd, aangezien de Wob-verzoeken niet per verzocht onderdeel zijn beantwoord, aldus [appellant].
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:414), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
Reeds in de besluiten op bezwaar heeft het college [appellant] meegedeeld niet over meer documenten te beschikken dan die hem zijn verstrekt in de gevoerde procedures over zijn functioneren en zijn ontslag. In het verweerschrift in beroep en in de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep heeft het college hier wederom op gewezen. Het college heeft dit in deze stukken per (deel)verzoek van [appellant] ook specifiek aangegeven. Ook ter zitting bij de Afdeling heeft het college zich nogmaals uitdrukkelijk op het standpunt gesteld dat er niet meer stukken bestaan dan die waarover [appellant] al beschikt. De mededeling dat er niet meer documenten zijn, komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. [appellant] voert aan dat het niet ondenkbaar is dat er achterliggende documenten zijn. Dit is onvoldoende om aannemelijk te achten dat het college toch over meer documenten beschikt dan [appellant] reeds in zijn bezit heeft. De omstandigheid dat het college zich ervan moest vergewissen of het onderzoek van de adviseur zorgvuldig heeft plaatsgevonden, betekent niet per definitie dat bij het college meer stukken aanwezig moeten zijn dan waarover [appellant] beschikt. [appellant] heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat het college over meer documenten beschikt dan hem reeds zijn verstrekt.
Gelet op het voorgaande kan de vraag of de desbetreffende verzoeken Wob-verzoeken zijn in het midden blijven, aangezien [appellant] niet kan bereiken dat hem meer documenten worden verstrekt dan waarover hij reeds beschikt. Voor zover hij beoogt schriftelijk vastgelegd te krijgen dat de documenten waarom hij heeft verzocht niet bestaan, heeft hij hiermee zijn doel bereikt.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet tijdig heeft gereageerd op zijn Wob-verzoek van 26 september 2016 en dat het daarom een dwangsom is verschuldigd. Dat de dwangsomregeling sinds 1 oktober 2016 niet langer van toepassing is op Wob-verzoeken doet daaraan niet af, omdat uit de memorie van toelichting blijkt dat het doel is om situaties van misbruik aan te pakken. In zijn geval is geen misbruik van recht aan de orde, aldus [appellant].
5.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de dwangsomregeling zoals neergelegd in paragraaf 4.1.3.2 van de Awb, gelet op artikel 15 van de Wob, per 1 oktober 2016 niet langer van toepassing is op besluiten op grond van de Wob en op beslissingen op bezwaar tegen deze besluiten. Zij heeft zich daarbij terecht gebaseerd op de memorie van toelichting bij de ‘Wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur in verband met aanvullingen ter voorkoming van misbruik’ (Kamerstukken II 2014/2015, 34 106, nr. 3, blz. 18). "De nieuwe bepalingen hebben onmiddellijke werking. Wat betreft het vervallen van de dwangsom bij niet tijdig beslissen wil dat zeggen dat voor Wob-verzoeken die zijn ingediend en waarvan de reactietermijn is overschreden zonder dat het bestuursorgaan een ingebrekestelling heeft ontvangen op de datum van inwerkingtreding, de nieuwe regels van toepassing zullen zijn en er dus geen dwangsom meer kan worden verbeurd."
[appellant] heeft het college op 1 november 2016 in gebreke gesteld. Op dat moment was artikel 15 van de Wob reeds in werking getreden. Gelet op de hiervoor aangehaalde totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling was het college, daargelaten of het tijdig op het verzoek van 26 september 2016 heeft gereageerd, reeds daarom geen dwangsom verschuldigd, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld. Dat met de invoering van artikel 15 van de Wob is beoogd om misbruik aan te pakken doet er niet aan af dat de werking van de bepaling daartoe niet is beperkt en een bestuursorgaan ook aan verzoekers die geen misbruik hebben gemaakt geen dwangsom ingevolge paragraaf 4.1.3.2 van de Awb is verschuldigd bij niet tijdig beslissen op een Wob-verzoek.
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Niane-van de Put
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
805.  BIJLAGE
Awb
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
[…]
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
[…]
§ 4.1.3.2. Dwangsom bij niet tijdig beslissen
[…]
Artikel 4:17
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
[…]
Wob
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
[…]
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
[…]
Artikel 15
Paragraaf 4.1.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op besluiten op grond van deze wet en op beslissingen op bezwaar tegen deze besluiten.