ECLI:NL:RVS:2018:4033
Raad van State — Uitspraak 


201706603/1/A1.
Datum uitspraak: 12 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 augustus 2017 in zaak nr. 17/1119 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Noord van de gemeente Amsterdam (hierna: het algemeen bestuur).
Procesverloop
Bij besluiten van 13 juni 2016 en 14 juni 2016 heeft het algemeen bestuur  [appellant A] en [appellant B] omgevingsvergunningen verleend voor het veranderen en vergroten van de woningen op de percelen [locatie A] en [locatie B] te Amsterdam (hierna: de percelen), door middel van een aanbouw aan de achterzijde van de woningen, deels voorzien van een dakterras.
Bij afzonderlijke besluiten van 9 februari 2017 heeft het algemeen bestuur de door [persoon A] en [persoon B] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, de besluiten van 13 en 14 juni 2016 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunningen alsnog geweigerd.
Bij uitspraak van 4 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
[appellant A] en [appellant B] en het algemeen bestuur hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2018, waar [appellant A], bijgestaan door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat [NAAM], en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Nooij, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De aanvragen voorzien in aanbouwen aan de achterzijde van de woningen op de begane grond. Deze aanbouwen worden gedeeltelijk voorzien van een dakterras, namelijk tot een diepte van 1,80 meter aansluitend aan de woningen op de eerste verdieping.
2.    [persoon A] en [persoon B] wonen op de percelen [locatie C], onderscheidenlijk [locatie D] en kunnen zich niet met de bouwplannen verenigen, omdat zij stellen dat de privacy in hun achtertuinen door realisering van de dakterrassen wordt aangetast. Verder vrezen zij voor waardedaling van hun woningen, alsmede dat de aanwezigheid van de aanbouwen de kans op inbraken in de buurt verhoogt.
3.    Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4.    Niet in geschil is dat de bouwplannen in strijd zijn met de ingevolge het geldende bestemmingsplan "Tuindorp Oostzaan" op de percelen rustende bestemming "Tuinen 2 (T2)". Het gebruiken van deze gronden voor het oprichten van een aanbouw is in strijd met artikel 2.3 van de planregels. Op deze bestemming is slechts het oprichten van bergingen toegestaan.
Het algemeen bestuur heeft aanvankelijk de omgevingsvergunningen voor de aanbouwen verleend, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in verbinding met artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) en artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor. Daarbij heeft het algemeen bestuur tevens het "Kruimelgevallenbeleid Wabo 2010" (hierna: het beleid) toegepast. Voor de dakterrassen heeft het algemeen bestuur afzonderlijk vrijstelling verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de planregels.
Bij het besluit op bezwaar heeft het algemeen bestuur de verleende omgevingsvergunningen herroepen omdat het zich bij nader inzien op het standpunt stelt dat de bouwplannen niet passen binnen het beleid. Reden daarvan is dat dit beleid in artikel 4, aanhef en onder b, de regel bevat dat medewerking kan worden verleend aan realisering van bijbehorende bouwwerken bij woningen, mits daarop geen dakterras wordt aangebracht.
Bij besluiten van 25 augustus 2017 zijn aan [appellant A] en [appellant B] op hun nieuwe aanvragen van 13 augustus 2017, omgevingsvergunningen verleend voor de aanbouwen, echter zonder dakterras. Deze besluiten maken geen onderdeel uit van dit geding.
Het oordeel van de rechtbank
5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur de omgevingsvergunningen in afwijking van het bestemmingsplan in redelijkheid heeft mogen weigeren. Zij heeft daartoe overwogen dat het algemeen bestuur eveneens in redelijkheid heeft mogen weigeren af te wijken van het beleid, nu zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die het algemeen bestuur noopten om daarvan af te wijken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het algemeen bestuur verder terecht geweigerd toepassing te geven aan artikel 4.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de planregels, omdat geen sprake is van een balkon zoals daar genoemd. Ook in de overige door [appellant A] en [appellant B] aangevoerde beroepsgronden heeft de rechtbank geen grond gevonden voor vernietiging van de besluiten.
Beoordeling van het hoger beroep
6.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bezwaarschrift van [persoon A] en [persoon B] niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Zij voeren daartoe aan dat het college hen ten onrechte als belanghebbenden bij de besluiten heeft aangemerkt. Zij zijn geen belanghebbenden, aldus [appellant A] en [appellant B], omdat [persoon A] en [persoon B] naar zij stellen geen zicht hebben op de bij hun bouwplannen voorziene balkons.
Verder voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat het bezwaar tevens niet-ontvankelijk is, omdat [persoon A] en [persoon B] met slechts één bezwaarschrift bezwaar hebben gemaakt tegen de twee afzonderlijke besluiten van 13 en 14 juni 2016. Dat is in strijd met de wet, aldus [appellant A] en [appellant B].
6.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
Nu zowel [persoon A] als [persoon B] wonen in dezelfde rij woningen als [appellant A] en [appellant B], op een afstand van minder dan 25 meter van de percelen waarop de omgevingsvergunningen zien, en zij beiden vanuit hun achtertuinen zicht hebben op die percelen en op de aanbouwen, heeft de rechtbank hen terecht als belanghebbenden bij de besluiten aangemerkt. Hetgeen [appellant A] en [appellant B] daartegen hebben aangevoerd, namelijk dat [persoon A] en [persoon B] geen zicht hebben op het bouwplan, omdat aan beide zijden van de gewenste balkons ondoorzichtige schotten zijn voorzien, wordt niet gevolgd. Die omstandigheid maakt niet dat zij geen zicht hebben op het bouwplan zoals hiervoor bedoeld. Gelet op de afstand en dit aanwezige zicht, bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat [persoon A] en [persoon B] geen gevolgen van enige betekenis van het bouwplan ondervinden.
De rechtbank heeft voorts het betoog dat [persoon A] en [persoon B] met één gezamenlijk bezwaarschrift bezwaar hebben gemaakt tegen de twee afzonderlijke besluiten van 13 en 14 juni 2016, terecht niet gevolgd. Het gaat in dit geval om twee verleende omgevingsvergunningen voor dezelfde aanbouwen, aan twee naast elkaar gelegen woningen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen rechtsregel eraan in de weg staat dat [persoon A] en [persoon B] daartegen bezwaar konden maken op de wijze zoals zij hebben gedaan.
Het betoog faalt.
7.    [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur de omgevingsvergunningen voor hun bouwplannen in redelijkheid heeft mogen weigeren. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank de vrijstellingsmogelijkheid voor hun balkons, zoals bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de planregels, ten onrechte niet van toepassing heeft geacht. De rechtbank heeft de balkons volgens [appellant A] en [appellant B] ten onrechte aangemerkt als dakterrassen. Zij wijzen erop dat zij nadrukkelijk balkons hebben aangevraagd en dat het ook daadwerkelijk om balkons gaat, nu een dakterras volgens hen grotere afmetingen heeft, alsmede een andere functie heeft dan een balkon. Ook gaat het volgens [appellant A] en [appellant B] om balkons naar de betekenis daarvan in het dagelijkse taalgebruik. Zij stellen voorts dat het algemeen bestuur aanvankelijk ook balkons heeft vergund en het algemeen bestuur naderhand ten onrechte en zonder nadere toelichting het standpunt van de bezwarencommissie heeft gevolgd dat het gaat om dakterrassen.
7.1.    In beleidsregel 4 van het beleid zijn onder a. tot en met e. de voorwaarden opgenomen waaronder bijbehorende bouwwerken bij woningen zoals hier aan de orde zijn toegestaan. In onderdeel b. is onder meer de voorwaarde vermeld dat deze niet mogen worden voorzien van een dakterras. Uit de bij deze bepaling behorende toelichting blijkt dat aan deze voorwaarde privacy overwegingen ten behoeve van omwonenden ten grondslag liggen. Daarbij is in de toelichting tevens verwezen naar artikel 2 van bijlage II bij het Bor, dat deze eis in het derde lid, onderdeel d, ook stelt met betrekking tot het vergunningvrij bouwen. Gelet op deze achterliggende gedachte, geldt dit in het beleid geformuleerde uitgangspunt derhalve voor alle bereikbare buitenruimten, waarbij de benaming daarvan, balkon of dakterras, niet relevant is.
De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde balkons op grond van dit beleid niet zijn toegestaan.
[appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de vrijstellingsbepaling in artikel 4.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de planregels op hun balkons van toepassing is en dat het algemeen bestuur deze vrijstelling niet in redelijkheid heeft mogen weigeren.
Daarover overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat de benaming van de bereikbare buitenruimte niet relevant is, ook geldt ten aanzien van de toepassing van artikel 4.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de planregels. Zoals het algemeen bestuur ter zitting heeft toegelicht, zouden daarom de hiervoor bedoelde privacy overwegingen ook aan de orde zijn bij de toepassing van deze vrijstellingsbepaling en zou in dat geval dezelfde belangenafweging zijn gemaakt.
De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het beleid. Zij heeft eveneens terecht, zij het op andere gronden, geen grond gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur niet in redelijkheid heeft mogen weigeren artikel 4.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de planregels ten behoeve van het bouwplan toe te passen.
Het betoog faalt.
8.    [appellant A] en [appellant B] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat hen een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel toekomt. Zij wijzen daarbij op verschillende door hen in het geding gebrachte foto’s van naar zij stellen vergelijkbare situaties. Aangezien deze situaties zich voordoen in het gebied waar hetzelfde bestemmingsplan geldt, zijn de gevraagde omgevingsvergunningen hen ook om die reden ten onrechte geweigerd, aldus [appellant A] en [appellant B].
8.1.    Naar aanleiding van de door [appellant A] en [appellant B] in het geding gebrachte andere, naar zij stellen vergelijkbare gevallen, heeft het algemeen bestuur zich op het standpunt gesteld dat geen daarvan een relevant vergelijkbaar geval betreft. Volgens het algemeen bestuur betreffen veel van de aangehaalde situaties andere situaties dan deze, waarin een bereikbare buitenruimte aan een (smalle) rijtjeswoning met tuin aan de orde is. Verder heeft het algemeen bestuur erop gewezen dat in een aantal van de naar voren gebrachte gevallen een ander bestemmingsplan geldt, alsmede dat in veel van de gevallen de betrokken buitenruimten reeds (zeer) lang geleden zijn gerealiseerd, vaak reeds tijdens de oorspronkelijke bouw in de twintiger en dertiger jaren van de vorige eeuw en derhalve ver voordat het bestemmingsplan en het beleid uit 2010 gelding kregen.
De Afdeling overweegt dat [appellant A] en [appellant B] ten aanzien van de door hen in het geding gebrachte andere gevallen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het gaat om een of meer met hun geval vergelijkbare situaties, waarin onder de gelding van het beleid uit 2010, een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan is verleend voor een bereikbare buitenruimte op een bijbehorend bouwwerk bij een woning. De door hen bij de lijst met foto’s verstrekte overige informatie is niet verifieerbaar en te summier om tot het oordeel te kunnen leiden dat zich daarmee een zodanig vergelijkbaar geval voordoet, dat daaruit volgt dat [appellant A] en [appellant B] de vergunning niet had mogen worden geweigerd. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
9.    Hetgeen [appellant A] en [appellant B] voor het overige hebben aangevoerd, zoals dat het algemeen bestuur het advies van de bezwarencommissie niet zonder nadere toelichting had mogen overnemen, heeft de rechtbank eveneens terecht niet tot het oordeel geleid dat de besluiten voor vernietiging in aanmerking komen. Het algemeen bestuur dient zich er ingevolge artikel 3:9 van de Awb van te vergewissen dat het advies van de commissie zorgvuldig tot stand is gekomen. Indien het algemeen bestuur meent dat dit het geval is en het zich achter het advies schaart, kan het vervolgens ingevolge artikel 3:49 van de Awb met een enkele verwijzing naar het advies in de motivering van het besluit voorzien, mits van het advies wordt kennisgegeven.
Nu het algemeen bestuur blijkens de besluiten op bezwaar aldus heeft gehandeld, heeft de rechtbank hierin terecht geen gebrek in de besluiten gezien.
Het betoog faalt.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Wortmann    w.g. Bolleboom
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
641.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2, eerste lid:
Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Artikel 3:9:
Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
Artikel 3:49:
Ter motivering van een besluit of een onderdeel daarvan kan worden volstaan met een verwijzing naar een met het oog daarop uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid:
1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…);
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…);
d. t/m i. (…).
Artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.7:
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan (…).
Bestemmingsplan "Tuindorp Oostzaan"
Artikel 2.3 van de planregels:
1. De op de plankaart voor "Tuinen 2" (T2) aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. tuinen met inbegrip van de daarbij behorende al dan niet openbare voetpaden;
b. bergingen, met dien verstande dat:
1. deze zijn toegestaan ter plaatse van de nadere aanduiding "bergingen";
2. voor zover in het bestemmingsvlak de aanduiding "bergingen" ontbreekt is per tuin een berging van maximaal 9 m² toegestaan.
2. Richtlijnen voor de inrichting en bebouwing
Op de in lid 1 genoemde gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten behoeve van de aldaar genoemde bestemming worden gebouwd.
Artikel 4.2:
1. Indien niet op grond van een andere bepaling van deze voorschriften vrijstelling kan worden verleend, is het Dagelijks Bestuur bevoegd vrijstelling te verlenen van de desbetreffende bepalingen van het plan met dien verstande dat:
e. de bebouwingsgrenzen en/of bestemmingsgrenzen worden overschreden tot ten hoogste 2 meter ten behoeve van balkons, bordessen, galerijen, luifels, buitentrappen en lift- en trappenhuizen en andere ondergeschikte delen van gebouwen.
Kruimelgevallenbeleid Wabo 2010
Een kruimelgeval voor:
- een bijbehorend bouwwerk (artikel 4, aanhef en lid 1 van bijlage II van het Bor) en
- een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw (artikel 4, aanhef en lid 4 van bijlage II van het Bor), wordt door/namens het dagelijks bestuur verleend indien het bouwplan past in één van de onderstaande beleidsregels.
Beleidsregel 4
Voor bijbehorende bouwwerken bij woningen geldt dat:
a. (…);
b. Op de zijdelingse erfgrens, achterliggende erfgrens en in de voorgevellijn een maximum hoogte van 2m vanaf het maaiveld is toegestaan. Vanaf het niveau van 2m mag de hoogte toenemen onder een maximum hoek van
33 graden, met dien verstande dat een bijbehorend bouwwerk aan een achtergevel van een woning over een diepte van maximaal 3m een hoogte mag hebben van maximaal 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw mits daarop geen dakterras wordt aangebracht.
c. t/m e. (…).