ECLI:NL:RVS:2018:3278
Raad van State — Uitspraak 


201705490/1/A1.
Datum uitspraak: 10 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Breda,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 30 mei 2017 in zaak nr. 17/796  in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens, gelast om binnen vier maanden na verzending van dit besluit zowel de extra woning op de eerste verdieping van het hoofdgebouw op het perceel [locatie 1] te Breda te verwijderen en verwijderd te houden, als de extra woning in het bijgebouw op het perceel [locatie 2] te Breda (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden. Bij dit besluit is [appellante] tevens gelast om het gebruik van het bijgebouw als zelfstandige woning te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 23 januari 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard wat betreft de extra woning op de eerste verdieping van het hoofdgebouw en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 19 april 2017 is het college overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom.
Het college en [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 mei 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door G.M.J. van Gastel, vergezeld door C.J. Marijnissen, adviseur, zijn verschenen. Voorts zijn daar [belanghebbende A] en [belanghebbende B] gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij brief van 12 mei 2016 hebben [de toenmalige eigenaren] van het aan het perceel grenzende perceel [locatie 3] te Breda, het college verzocht om handhavend optreden tegen de bewoning van het bijgebouw [locatie 2] te Breda. [belanghebbende A] en [belanghebbende B] zijn de huidige eigenaren van het perceel [locatie 3] en in dit geding als zodanig de rechtsopvolgers van [de toenmalige eigenaren].
Naar aanleiding van dit verzoek heeft het college [appellante] op 15 juli 2016 een voornemen tot handhavend optreden toegezonden. In deze brief heeft het college vermeld dat bij een controle op het perceel is gebleken dat zonder vergunning en in strijd met het bestemmingsplan zich op het perceel drie zelfstandige wooneenheden bevinden. Aan [appellante] is daarop medegedeeld dat zij er binnen vier maanden na verzending van deze brief voor moest zorgen dat de extra woningen in het hoofdgebouw en in het bijgebouw, dat in 1966 volgens het college is vergund als garage/berging, zouden zijn verwijderd en verwijderd gehouden. Tevens is [appellante] in deze brief medegedeeld dat zij het gebruik van het bijgebouw voor bewoning moest staken en gestaakt houden.
Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft het college [appellante] medegedeeld dat het heeft geconstateerd dat de overtreding niet was beëindigd. Het college heeft [appellante] bij dit besluit, onder weerlegging van de door haar ingediende zienswijzen, de hiervoor vermelde last onder dwangsom opgelegd.
Het oordeel van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de zonder vergunning uitgevoerde verbouwing van het bijgebouw tot woning en het gebruik van dit bijgebouw als woning, overtredingen van wettelijke voorschriften vormen waartegen in beginsel, behoudens bijzondere omstandigheden, handhavend moet worden opgetreden. Naar het oordeel van de rechtbank komt [appellante], anders dan zij betoogt, geen geslaagd beroep toe op het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht met betrekking tot het gebruik van het bijgebouw, nu de rechtbank heeft geconcludeerd dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan de daarvoor geldende voorwaarden is voldaan. [appellante] komt naar het oordeel van de rechtbank evenmin een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toe, nu zij er naar het oordeel van de rechtbank ook niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat, zoals zij stelt, haar namens het college de concrete, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging is gedaan dat de verbouwing niet is uitgevoerd in strijd met de wet en aan haar alsnog een omgevingsvergunning zou worden verstrekt.
Beoordeling van het hoger beroep
De last onder dwangsom
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college haar de last onder dwangsom ten onrechte heeft opgelegd. Zij voert daartoe aan dat de verbouwing van het bijgebouw tot woning, in de periode 1992/1993 heeft plaatsgevonden met volledig medeweten en met instemming van het college, en dat haar daarbij zelfs een gemeentelijke bijdrage is verstrekt omdat de woning diende voor de huisvesting van haar dochter die met ernstige psychische problemen kampte. Verder heeft [appellante], naar zij stelt, zowel in 2006 als in 2012 een vergunning bij het college aangevraagd voor de woning in het bijgebouw. Toen zij naar aanleiding van deze aanvragen niets meer vernam, is zij ervan uitgegaan, en mocht zij er naar zij stelt ook van uitgaan, dat de vergunning was verleend, althans dat een en ander in orde was.
Met betrekking tot het gebruik van het bijgebouw als woning, voert [appellante] verder aan dat zij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, aannemelijk heeft gemaakt dat haar ten aanzien van dat gebruik een geslaagd beroep op het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht toekomt. Zij stelt dat zij met de door haar geleverde bewijzen heeft aangetoond dat het bijgebouw op het perceel van 1993 tot op heden onafgebroken bewoond is geweest, zodat dit gebruik door het gebruiksovergangsrecht wordt beschermd en daartegen niet handhavend kan worden opgetreden.
3.1.    Wat betreft het in strijd met het bestemmingsplan verbouwen van het bijgebouw tot woning, waarbij woonvoorzieningen zoals een keukenblok, een bad en een toilet zijn aangebracht, heeft de rechtbank terecht overwogen dat daarvoor een omgevingsvergunning is vereist.
Vast staat dat een omgevingsvergunning voor deze verbouwing niet is verleend. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat strijd bestaat met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo, waartegen in beginsel handhavend moet worden opgetreden. Het standpunt van [appellante] dat zij toch moet worden geacht over de vereiste vergunning te beschikken, omdat de verbouwing destijds de volledige instemming had van het college en zij in een later stadium ook ontvankelijke aanvragen om een omgevingsvergunning voor de woning in het bijgebouw heeft ingediend, waarop echter ten onrechte niet zou zijn besloten, heeft de rechtbank terecht niet gevolgd. Daargelaten dat het college in de beantwoording van de zienswijzen heeft vermeld alleen een onvolledige aanvraag voor het wijzigen van de bestemming van het perceel te kennen van 30 mei 2006, die het college naar het stelt buiten behandeling heeft gelaten, staat vast dat een en ander er in elk geval niet toe heeft geleid dat daadwerkelijk een omgevings-vergunning voor de verbouwing van het bijgebouw tot woning en voor het dienovereenkomstige gebruik daarvan is verleend.
Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat haar een geslaagd beroep op het overgangsrecht met betrekking tot bouwen in artikel 26.1 van de planregels van het geldende bestemmingsplan "Overakker-Blauwe Kei" toekomt, heeft de rechtbank terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1510), overwogen dat ook indien met succes een beroep gedaan kan worden op het overgangsrecht voor een bouwwerk, dit geen bouwvergunning vervangende titel verschaft en het bouwwerk daardoor evenmin anderszins wordt gelegaliseerd. Dit betekent dat ook indien zou worden aangenomen dat het bouwwerk in zijn huidige vorm, derhalve als woning, op de peildatum, te weten op 19 september 2013, op het perceel aanwezig was en een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht met betrekking tot bouwen kan worden gedaan, dit onverlet laat dat dit de zonder vergunning uitgevoerde verbouwing niet legaliseert en dat een omgevingsvergunning daarvoor vereist blijft. Er kan dan ook in dat geval nog altijd handhavend tegen het ontbreken van de vereiste omgevingsvergunning worden opgetreden.
3.2.    Nu gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situatie met betrekking tot de woning in het bijgebouw op het perceel in strijd is met artikel 2.1, onder a en c, van de Wabo, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het college zich eveneens terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich daarmee een overtreding voordoet, waartegen in beginsel handhavend dient te worden opgetreden.
Aan de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het gebruik van het bijgebouw als woning niet onder het overgangsrecht met betrekking tot gebruik in artikel 26.2 van het planregels kan worden gebracht, komt de Afdeling gelet op het voorgaande niet toe. Nu, zoals hiervoor is overwogen, het college handhavend kan optreden tegen de zonder vergunning uitgevoerde verbouwing van het bijgebouw tot woning, staat vast dat het college [appellante] terecht kon gelasten de woonvoorzieningen uit het bijgebouw te verwijderen en verwijderd te houden. Dat leidt ertoe dat het bijgebouw feitelijk zonder de noodzakelijke woonvoorzieningen niet meer voor bewoning kan worden gebruikt, zodat [appellante] geen belang heeft bij beoordeling van de vraag of dat gebruik mogelijk onder het overgangsrecht in het bestemmingsplan kan worden gebracht.
Het betoog faalt.
4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die het college hadden moeten doen afzien van het handhavend optreden. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet heeft gehonoreerd. [appellante] wijst er op dat de verbouwing in 1992/1993 met volledige instemming van het college is uitgevoerd. Daarnaast heeft volgens haar C.J. Marijnissen van de gemeente haar de concrete toezegging gedaan dat een omgevingsvergunning zou worden verleend als zij zou aantonen dat het bijgebouw reeds sinds 28 augustus 2005, zijnde de datum van tervisielegging van het bestemmingsplan "Breda Zuid, partiële herziening 2005" werd bewoond.
5.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 19 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3020), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat daarvan niet is gebleken. Zij heeft terecht overwogen dat [appellante] geen enkele onderbouwing heeft gegeven van haar stelling dat in of omstreeks 1992 op die wijze de rechtens te honoreren verwachting is gewekt dat voor de verbouwing van het bijgebouw tot woning geen (al dan niet tijdelijke) vergunning vereist is. Ook heeft [appellante] geen stukken in het geding gebracht waaruit blijkt dat Marijnissen de concrete en ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan dat indien bepaalde bewijsstukken zouden worden aangeleverd, een omgevingsvergunning zou worden verleend.
Het betoog faalt.
Het invorderingsbesluit
6.    Aan de last moest, naar niet in geschil is, gelet op de brief van het college van 29 november 2016, waarbij de begunstigingstermijn in het besluit is verlengd tot zes weken na het besluit op bezwaar, uiterlijk op 7 maart 2017 zijn voldaan. Daaraan was evenwel, blijkens een controlerapport van het college van 15 maart 2017 dat zich onder de gedingstukken bevindt, op 14 maart 2017 niet voldaan. Op die dag werd geconstateerd dat het bijgebouw nog bewoond was.
Het college heeft daarop het invorderingsbesluit van 19 april 2017 genomen. Dit besluit maakt gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, mede onderdeel uit van dit geding.
7.    [appellante] betoogt dat het college wegens bijzondere omstandigheden van invordering had moeten afzien. Daartoe voert zij aan dat het onredelijk is de verbeurde dwangsom van haar in te vorderen, nu haar huurder er niet voor heeft gezorgd dat hij tijdig de woning in het bijgebouw verliet. Zij kon aan die omstandigheid niets veranderen. De huurder had haar toegezegd op tijd te verhuizen, maar vertrok door omstandigheden te laat, namelijk pas in juni 2017. [appellante] heeft voorts een verklaring van de betrokken huurder, Van den Akker, in het geding gebracht waarin hij stelt toestemming van het college te hebben gekregen om nog 3 tot 6 maanden langer in het bijgebouw te mogen wonen.
7.1.    Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
De door [appellante] tegen het invorderingsbesluit aangevoerde gronden leiden niet tot het oordeel dat het college aanleiding had moeten zien om geheel of gedeeltelijk van de invordering af te zien. Nu [appellante] het bijgebouw zonder de vereiste vergunningen tot woning heeft verbouwd en als zodanig liet gebruiken, moet de omstandigheid dat de huurder, kennelijk tegen de met haar gemaakte afspraken in, de woning niet op tijd heeft verlaten, voor haar rekening en risico blijven. Dat aan de huurder door het college nog nader uitstel zou zijn verleend waardoor toch tijdig aan de last was voldaan, is niet gebleken. De eigen schriftelijke verklaring van de huurder daarover, kan daartoe niet als voldoende bewijs dienen. Bovendien hield de last tevens in dat de woonvoorzieningen uit het bijgebouw moesten worden verwijderd, hetgeen ook niet tijdig is gebeurd.
Het college heeft zich onder de gegeven omstandigheden terecht op het standpunt gesteld dat de dwangsom is verbeurd en dat deze kon worden ingevorderd.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van het college van 19 april 2017 is eveneens ongegrond.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 19 april 2017, kenmerk 2016/5666/HH04, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Borman    w.g. Bolleboom
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018
641.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:39
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1:
1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…);
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…).
Artikel 2.3a:
1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
Bestemmingsplan "Overakker-Blauwe Kei"
Ingevolge het voor het perceel geldende bestemmingsplan
"Overakker-Blauwe Kei" rust op het perceel de bestemming "Wonen".
Artikel 15.1 van de planregels:
De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;
(…).
Artikel 15.2.1
a. Gebouwen mogen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘bouwvlak’ worden gebouwd.
b. Het aantal woningen mag niet worden vermeerderd.
c. Het bestaand aantal bouwpercelen mag niet worden vermeerderd.
d. Per bouwperceel is maximaal één hoofdgebouw toegestaan.
e. Per hoofdgebouw is maximaal 1 woning toegestaan.
Artikel 20
a. Het is verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze op tot een doel, strijdig met de bestemming. Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan:
1. (…);
2. Het gebruik van bijgebouwen bij woningen als zelfstandige woning en/of afhankelijke woonruimte.
3. t/m 5. (…).
Artikel 26.1, onder a:
Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouw- of omgevingsvergunning, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
b. (…);
c. Het bepaalde onder a en b is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
Artikel 26.2
a. Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdig gebruik, bedoeld onder a. te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
c. Indien het gebruik, bedoeld onder a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
d. Het bepaalde onder a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.