ECLI:NL:RVS:2018:3578
Raad van State — Uitspraak 


201805780/2/R2.
Datum uitspraak: 2 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
[verzoeker], wonend te Alphen, gemeente Alphen-Chaam, en Stichting Brabantse Milieufederatie, gevestigd te Tilburg,
verzoekers,
en
de raad van de gemeente Alphen-Chaam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Kwaalburg 23 te Alphen" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben onder meer [verzoeker] en Stichting Brabantse Milieufederatie (hierna: BMF) beroep ingesteld.
Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld hebben [verzoeker] en de BMF de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 11 oktober 2018, waar verzoekers, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door N.H.H. Olthof, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B], bijgestaan door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.     Het plan voorziet in een zogeheten landschapscamping op het perceel Kwaalburg 23 te Alphen. In dat verband wordt onder meer voorzien in maximaal 20 verblijfseenheden in het luxe segment. Daartoe is aan het plangebied deels de bestemming "Recreatie" met onder meer de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - landschapscamping" en deels de bestemming "Groen - Landschapselement" toegekend. Het bestemmingsplan strekt tevens tot het op termijn, te weten uiterlijk 1 januari 2026, beëindigen van het op het perceel geëxploiteerde pluimveebedrijf.
3.    Omdat de initiatiefnemer voornemens is hangende het beroep voorbereidende werkzaamheden te starten, waaronder het aanleggen van elektriciteits- en waterleidingen en permanente vlonders, alsmede het plaatsen van een achttal safaritenten, met mogelijk onomkeerbare gevolgen, acht de voorzieningenrechter een spoedeisend belang aanwezig bij het verzoek.
4.    [verzoeker] en de BMF betogen onder meer dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Zij stellen daartoe dat aan het plan ten onrechte geen onderbouwing van de behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling ten grondslag is gelegd, terwijl in de directe omgeving al zoveel verblijfsrecreatieve voorzieningen zijn gevestigd dat de markt hiervoor verzadigd is.
4.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een zodanig gering extra ruimtebeslag, dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Daartoe verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:943, waarin de daar aan de orde zijnde uitbreiding van een kampeerterrein werd aangemerkt als een ontwikkeling die naar zijn aard niet stedelijk is en derhalve niet kon worden gekwalificeerd als een andere stedelijke voorziening  als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro.
4.2.    Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
4.3.    Het plangebied had in het vorige plan de bestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden".
Het voorliggende plan voorziet met de bestemming "Recreatie" in de realisering van maximaal 20 vakantieverblijven met een maximale oppervlakte per vakantieverblijf van 60 m², waarvan maximaal 4 bed & breakfasts met een maximale gezamenlijke omvang van 150 m². Voorts is onder meer voorzien in een gebruik van de bestaande pluimveestal van 1.487 m² als multifunctionele ruimte met onder andere sanitaire ruimtes, ruimte voor opslag, keukenvoorziening, workshopruimte/gezamenlijke verblijfsruimte en overdekt terras. Een deel van het terrein zal bovendien worden ingericht als parkeerterrein.
4.4.    Gelet op de aard en omvang van de toegestane functie en bebouwing voorziet het plan naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
Het beroep van de raad op de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017 slaagt niet. Weliswaar oordeelde de Afdeling in 13.3 van deze uitspraak dat de in het desbetreffende plan voorgenomen ontwikkeling tot uitbreiding van een kampeerterrein met 70 tenten, tentwagens, kampeerauto’s, caravans of stacaravans, dan wel daarmee vergelijkbare voertuigen of onderkomens, naar zijn aard niet stedelijk was en aldus niet was te kwalificeren als een stedelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro. In 13.2 van die uitspraak oordeelde de Afdeling echter dat het oorspronkelijke plan, strekkende tot uitbreiding van het kampeerterrein met kampeermiddelen, chalets en andere bebouwingsmogelijkheden, gelet op de aard en de omvang van de toegestane functie en bebouwing, wel voorzag in een stedelijke ontwikkeling als vorenbedoeld.
Onder meer gelet op de voorgenomen realisering in voorliggend plan van maximaal 20 vakantieverblijven met een maximale oppervlakte per vakantieverblijf van 60 m², komt de situatie naar het oordeel van de voorzieningenrechter overeen met de ontwikkeling die is beschreven in 13.2 en niet in 13.3 van genoemde uitspraak. De raad diende naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dan ook te voldoen aan de voorwaarden van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
Uit de plantoelichting blijkt niet dat de raad daarin de behoefte aan de voorziene camping, zulks onder meer ook in relatie tot het in het betrokken ruimtelijke verzorgingsgebied bestaande aanbod, inzichtelijk heeft gemaakt.
De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat het plan aldus niet in overeenstemming met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld.
5.    Partijen zijn voorts verdeeld over de vraag of het plan is vastgesteld in overeenstemming met artikel 5.1, zevende lid, van de provinciale Verordening ruimte 2014 Noord-Brabant, zoals deze gold ten tijde van het bestreden besluit (hierna: de Verordening).
[verzoeker] en de BMF hebben aangevoerd dat geen deugdelijk onderzoek is verricht naar de effecten van het recreatiebedrijf op het Natuur Netwerk Brabant, daarbij uitgaande van de maximale mogelijkheden van het plan. Daarbij wijzen zij in het bijzonder op mogelijke overlast in en aantasting van dat gebied, verstoring door betreding, geluid- en lichthinder door recreërende vakantiegangers en een toename van de verkeersbewegingen van het naar het recreatiebedrijf.
5.1.    In de plantoelichting is door de raad vermeld dat de voorgenomen ontwikkeling gepaard gaat met een zorgvuldige landschappelijke inpassing, waarmee een positieve bijdrage wordt geleverd aan de bescherming en ontwikkeling van de onderkende ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken in de omgeving. Voorts kan een positief effect op die waarden en kenmerken worden verwacht door de beëindiging op termijn van de veehouderij en de daarmee samenhangende afname van de uitstoot van schadelijke stoffen in de omgeving, aldus de toelichting.
5.2.    Vast staat dat de westkant van het plangebied grenst aan gronden die in de bij de Verordening behorende themakaart "Natuur en Landschap" als Natuur Netwerk Brabant (hierna: NNB) zijn aangemerkt.
Artikel 5 van Hoofdstuk 3 (structuren) van de Verordening bevat regels die van toepassing zijn op het NNB. In genoemd artikel is bepaald dat een plan dat ziet op gronden buiten het NNB en leidt tot een aantasting van de ecologische waarden en kenmerken van het NNB anders dan door de verspreiding van stoffen in lucht of water, ertoe strekt dat de negatieve effecten waar mogelijk worden beperkt en de overblijvende, negatieve effecten worden gecompenseerd overeenkomstig artikel 5.6 (compensatieregels).
5.3.    Ter zitting heeft de raad erkend dat geen onderzoek is verricht naar een mogelijke aantasting door het plan van de ecologische waarden en kenmerken van het NNB. De raad heeft eerst naar aanleiding van het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening een onderzoek ter zake laten verrichten. Een op dat onderzoek betrekking hebbend rapport is ook niet in de onderhavige procedure ingebracht. Aldus is niet inzichtelijk gemaakt dat het plan in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 5.1, zevende lid, van de Verordening. Daarbij wordt er nog op gewezen dat, anders dan de raad kennelijk meent, de gunstige effecten van de beëindiging van de pluimveehouderij ten gevolge van vermindering van de uitstoot van gevaarlijke stoffen in het kader van artikel 5.1, zevende lid, in dat verband geen rol kunnen spelen, omdat dat artikellid ziet op aantasting van het NNB anders dan door de verspreiding van stoffen in lucht of water.
6.    [verzoeker] en de BMF hebben ook aangevoerd dat geen, althans onvoldoende sprake is van een positieve bijdrage aan beschermde waarden en kenmerken van het gebied als bedoeld in artikel 6.10, eerste lid, onder b, van de Verordening. Zij hebben voorts betoogd dat het plan in strijd met artikel 6.10, eerste lid, onder d, leidt tot een bedrijf, behorend tot de milieucategorie 3 of hoger.
6.1.    Artikel 6 van Hoofdstuk 3 (structuren) van de Verordening 2014 bevat regels die van toepassing zijn op de groenblauwe mantel. Vast staat dat de camping ligt binnen een gebied dat in de Verordening is aangemerkt als groenblauwe mantel. Voorts staat vast en is overigens tussen partijen niet in geschil dat het plan voorziet in vestiging van een niet-agrarische functie.
6.2.    Ingevolge het eerste lid van artikel 6.10 kan een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel voorzien in een vestiging van een niet-agrarische functie mits:
(-)
b. de ontwikkeling onder toepassing van artikel 6.1, eerste lid (bescherming groenblauwe mantel), gepaard gaat met een positieve bijdrage aan de bescherming en ontwikkeling van de onderkende ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken;
(-)
d. de beoogde ontwikkeling niet leidt tot een bedrijf, behorend tot de milieucategorie 3 of hoger;
(-).
6.3.    De raad heeft met betrekking tot artikel 6.10, eerste lid, onder b, naar voren gebracht dat de beoogde ontwikkeling gepaard gaat met een zorgvuldige landschappelijke inpassing van de landschapscamping. Hiermee wordt volgens de raad een positieve bijdrage geleverd aan de bescherming en ontwikkeling van de onderkende ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken. De raad heeft daarbij tevens opgemerkt dat de ecologische waarden van het gebied beperkt zijn, onder meer omdat er een mountainbikeroute doorheen loopt en dat een onderzoek naar de ecologische waarden bovendien pas nuttig en noodzakelijk is na de beëindiging van de pluimveehouderij.
6.4.    De voorzieningenrechter overweegt dat het de vraag is of met het landschapsinrichtingsplan ook zou kunnen worden voorzien in de verplichting dat een plan gepaard moet gaan met een positieve bijdrage aan de bescherming en ontwikkeling van de ecologische waarden van het plangebied. Dat de ecologische waarden in het gebied in kwestie mogelijk beperkt zijn door reeds bestaand gebruik van de gronden, kan voorts in beginsel slechts worden vastgesteld op grond van een beoordeling, die ingevolge artikel 6.10, eerste lid, onder b, van de verordening moet worden verricht in de fase waarin het plan wordt vastgesteld.
Gelet hierop betwijfelt de voorzieningenrechter of de raad afdoende heeft gemotiveerd dat is voldaan aan artikel 6.10, eerste lid, onder b.
6.5.    Met betrekking tot het begrip milieucategorie als bedoeld in artikel 6.10, eerste lid, onder d, van de verordening wordt overwogen dat daaronder op grond van artikel 1, lid 1.58, van de Verordening wordt verstaan een milieucategorie zoals omschreven in de VNG-publicatie Bedrijven en Milieuzonering (2009). In de VNG-brochure wordt een recreatiebedrijf aangemerkt als een bedrijf in categorie 3.1.
De VNG-brochure houdt rekening met de mogelijkheid dat een concreet bedrijf op basis van de daadwerkelijke hinder ervan gelijk kan worden gesteld met een bedrijf in een lagere milieucategorie. Bij dit uitgangspunt kan -  naar de raad terecht heeft gesteld - in het kader van de toetsing aan artikel 6.10, eerste lid, onder d, van de Verordening worden aangesloten.
De voorzieningenrechter is er echter niet van overtuigd dat, zoals de raad in de toelichting heeft vermeld, het recreatiebedrijf aan de Kwaalburg 23 vergelijkbaar zal zijn met een bedrijf in milieucategorie 2, reeds omdat geen sprake zal zijn van een ontoelaatbare geluidsbelasting in de omgeving. De voorzieningenrechter acht voorshands onvoldoende onderbouwd dat de ruimtelijke uitstraling van het beoogde recreatiebedrijf zodanig anders is dan die van recreatiebedrijven waarvan in de VNG-brochure wordt uitgegaan, dat het daarmee vergelijkbaar zal zijn met een bedrijf in milieucategorie 2. Daarbij wordt tevens betrokken dat de planregels het mogelijk maken dat het pluimveebedrijf ter plaatse tot 1 januari 2026 mag worden geëxploiteerd, en dat die omstandigheid ook moet worden betrokken bij de beoordeling of wordt voldaan aan artikel 6.10, eerste lid, onder d van de verordening.
Gelet op het voorgaande staat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet vast dat artikel 6.10, eerste lid, onder d, van de Verordening niet in de weg staat aan de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling.
7.    [verzoeker] en de BMF richten zich voorts tegen een aantal in het plan opgenomen planregels, waaronder de bepalingen met betrekking tot de lengte van de termijn van beëindiging van de pluimveehouderij en de daarmee samenhangende bepalingen over de omvang van de bestaande bedrijfsbebouwing die na die beëindiging is toegestaan. Zij hebben in dat verband onder meer aangevoerd dat de termijn voor voortzetting van de pluimveehouderij te lang is, waardoor gedurende een te lange periode sprake zal kunnen zijn van een dubbele milieubelasting en de initiatiefnemer in die periode niet meer zal investeren in milieuvriendelijker en emissiearmere stalsystemen. Zij achten de bepalingen ondeugdelijk en niet handhaafbaar.
7.1.    In artikel 4.4, lid 4.4.2, van de planregels is bepaald dat het na 1 januari 2026 verboden is vee te houden, anders dan ter ondersteuning van het recreatiebedrijf.
In het van de bestemmingsomschrijving deel uitmakende artikel 4.1, onder a, b en c, is bepaald (a) dat de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd zijn voor een recreatiebedrijf in de vorm van een landschapscamping met bijbehorende voorzieningen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - landschapscamping', (b) de oppervlakte aan bedrijfsgebouwen in gebruik ten behoeve van het recreatiebedrijf niet meer mag bedragen dan 1.000 m² (excl. vakantieverblijven en bedrijfswoning), en (c) dat in afwijking daarvan, na beëindiging van de pluimveehouderij, de bestaande bebouwing boven 1.000 m², aanwezig op het moment van vaststellen van het plan, behouden mag blijven ten behoeve van het recreatiebedrijf, wanneer het bevoegd gezag, naar aanleiding van het advies van een door hen aangewezen externe onafhankelijke deskundige, besluit dat deze bebouwing noodzakelijk is ten behoeve van een bedrijfseconomisch toegevoegde waarde voor het recreatiebedrijf.
Artikel 4.4, lid 4.4.3, bevat onder de benaming voorwaardelijke verplichting een regeling, erop neerkomende dat, indien geen besluit als in de vorige volzin bedoeld is genomen, een gebruik van het perceel voor wat betreft de landschapscamping slechts is toegestaan, als de oppervlakte aan bedrijfsbebouwing binnen 12 maanden na dat besluit teruggebracht wordt tot 1.000 m².
7.2.    De vraag of de in het plan opgenomen constructie van de beëindiging in 2026 van de pluimveehouderij en de daarmee samenhangende planregels zich verdragen met de Wro en het beginsel van de rechtszekerheid, leent zich niet voor beantwoording in het kader van deze voorlopige voorzieningenprocedure.
De voorzieningenrechter betwijfelt in ieder geval of de in de bestemmingsomschrijving van artikel 4.1, onder c, van de planregels opgenomen bevoegdheid van het bevoegd gezag om te besluiten of na beëindiging van de pluimveehouderij een oppervlakte aan bedrijfsbebouwing van meer dan 1.000 m² noodzakelijk is ten behoeve van een bedrijfseconomisch toegevoegde waarde voor het recreatiebedrijf, in de bodemprocedure stand zal houden. De voorzieningenrechter wijst er in dit verband op dat, naar de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 23 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3971), het opnemen van een nader afwegingsmoment voor wat betreft de in een bestemmingsplan opgenomen bouw- en gebruiksmogelijkheden in beginsel niet aanvaardbaar is, omdat de ruimtelijke gevolgen daarvan bij de planvaststelling moeten zijn beoordeeld en aanvaardbaar geacht.
Voorts valt uit artikel 4.1, onder a, b en c af te leiden dat een gebruik van het perceel als landschapscamping en een gebruik van maximaal 1.000 m² van de bestaande bedrijfsgebouwen ervan ten behoeve daarvan zonder meer zijn toegestaan, terwijl uit artikel 4.4, lid 4.4.3, valt af te leiden dat een gebruik van het perceel als landschapscamping slechts is toegestaan als de oppervlakte van de bestaande bedrijfsgebouwen wordt teruggebracht tot 1.000 m², hetgeen tot een rechtsonzekere situatie leidt.
De voorzieningenrechter betwijfelt dan ook of het plan ook op deze onderdelen de toets der kritiek in de bodemprocedure zal kunnen doorstaan.
8.    Gelet op het voorgaande en de onomkeerbare gevolgen die kunnen ontstaan als het plan in werking treedt, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om bij wijze van voorlopige voorziening het bestreden besluit te schorsen. Daarbij ziet de voorzieningenrechter in de omstandigheden van dit geval aanleiding om de behandeling van de bodemzaak te bespoedigen.
De overige gronden van [verzoeker] en de BMF behoeven thans geen bespreking meer.
9.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Alphen-Chaam van 15 maart 2018 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kwaalburg 23 te Alphen";
II.    veroordeelt de raad van de gemeente Alphen-Chaam tot vergoeding van bij [verzoeker] en Stichting Brabantse Milieufederatie in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van 1037,17 (zegge: duizendzevenendertig euro en zeventien cent), waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
III.    gelast dat de raad van de gemeente Alphen-Chaam aan [verzoeker] en Stichting Brabantse Milieufederatie het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Zijlstra
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2018
240.