ECLI:NL:RBDHA:2018:14505
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/4566
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 30 november 2018 in de zaak tussen
[eiser] ,
geboren op [geboortedag] , van Eritrese nationaliteit,
eiser,
(gemachtigde: mr. C.C. Westermann-Smit),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
verweerder,
(gemachtigde: mr. J. van Raak).
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van [referente] (hierna: referente) tot het verlenen van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) aan eiser in het kader van nareis, afgewezen.
Bij besluit van 23 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser kennelijk ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 oktober 2018. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Referente is verschenen. Verder is [naam tolk] als tolk verschenen. Verweerder is, zoals hij vooraf  heeft aangekondigd, niet verschenen.
Overwegingen
Referente stelt de echtgenote te zijn van eiser. Eiser wenst verblijf bij referente in Nederland. Op 3 juni 2016 heeft verweerder aan referente een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend. Referente heeft op 25 augustus 2016 de mvv-aanvraag ingediend voor eiser, in het kader van nareis.
Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat referente niet aannemelijk heeft gemaakt dat eiser met haar is gehuwd. Verweerder heeft daartoe verwezen naar de verklaring van onderzoek van het Bureau Documenten van de Immigratie- en Naturalisatiedienst van 31 augustus 2016. Daarin is de burgerlijke huwelijksakte die eiseres heeft overgelegd, vals beoordeeld.
Eiser voert aan dat niet inzichtelijk is hoe het Bureau Documenten tot de conclusie is gekomen dat de burgerlijke huwelijksakte vals is. Volgens eiser had verweerder zich niet op de uitkomst van de beoordeling door het Bureau Documenten mogen baseren, omdat niet blijkt dat verweerder zich ervan heeft vergewist dat het onderzoeksrapport van het Bureau Documenten naar de wijze van totstandkoming zorgvuldig en naar inhoud inzichtelijk en concludent is. Eiser verwijst naar een publicatie van G. Schröder van mei 2017, waaruit blijkt dat er veel verschillen in verschijningsvorm bestaan van officiële Eritrese documenten. Officieel afgegeven aktes kunnen van elkaar verschillen qua opmaak, lettertype, inhoud en formaat. Ook in tijd zijn er verschillen. Eiser vraagt zich daarom af of het Bureau Documenten wel beschikt over voldoende referentiemateriaal en of het op basis daarvan wel kan oordelen dat sprake is van een afwijkende opmaak, afgifte en legalisatie. Eiser meent dat hij daarom inzicht moet krijgen in de gebruikte onderzoeksmethode en het referentiemateriaal van het Bureau Documenten. Door de weigering van verweerder om dat inzicht te geven, is volgens eiser voor hem een nadelige bewijspositie ontstaan die door het laten verrichten van een contra-expertise niet kan worden ondervangen. Eiser acht dat in strijd met het door artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie beschermde uitgangspunt van ‘equality of arms’.
Ter zitting heeft eiser zijn standpunt dat hij zijn nadelige bewijspositie niet door een contra-expertise kan ondervangen toegelicht door zich primair op het standpunt te stellen dat het verkrijgen van inzicht in de onderzoeksmethode van het Bureau Documenten voorop staat, en dat het laten verrichten van een contra-expertise geen verplichting is. Subsidiair heeft hij gesteld dat op dit moment geen geschikte contra-expert, die deskundig is om Eritrese documenten zowel technisch als tactisch op echtheid te onderzoeken, beschikbaar is.
3.1	Verweerder stelt zich op het standpunt dat het Bureau Documenten het in de onderzoeksresultaten zou hebben vermeld als zij onvoldoende referentiemateriaal zou hebben om een uitspraak te kunnen doen over de echtheid van de huwelijksakte. Geverifieerd is welk referentiemateriaal is gebruikt voor het onderzoek en of dat referentiemateriaal een conclusie over de echtheid kan staven. Gelet op de fraudegevoeligheid van dergelijke specifieke informatie over het document, is er in de bekend gemaakte onderzoeksresultaten niet specifiek in detail ingegaan waarop het Bureau Documenten zijn conclusie baseert. Verweerder stelt geen informatie te kunnen verstrekken over de methoden van onderzoek, technieken, bronmateriaal respectievelijk het kennisniveau waarvan bij onderzoeken wordt uitgegaan. Die informatie zou inzicht bieden in de werkwijze die het Bureau Documenten heeft gehanteerd bij dit soort onderzoeken.
Volgens verweerder is het recht op gelijke proceskansen niet geschonden. Eiser had een contra-expertise kunnen laten opstellen, maar hij heeft geen gebruik gemaakt van deze gelegenheid.
3.2	Over de burgerlijke huwelijksakte heeft het Bureau Documenten in de verklaring van onderzoek toegelicht op welke bevindingen de conclusie is gebaseerd dat dit document met absolute zekerheid vals is bevonden. Die toelichting van het Bureau Documenten is voldoende duidelijk. Van belang is dat het Bureau Documenten het document vals heeft bevonden op grond van het beschikbare vergelijkingsmateriaal en dat ook de legalisatie vals is bevonden. Er is geen grond voor twijfel of het Bureau Documenten over voldoende referentiemateriaal beschikt. Verweerder kan in beginsel uitgaan van de deskundigheid van het Bureau Documenten. Verweerder is daarom terecht ervan uitgegaan dat het Bureau Documenten in zijn verklaring van onderzoek er melding van zou hebben gemaakt als hij over onvoldoende referentiemateriaal beschikt om een zeker oordeel over de echtheid van de huwelijksakte te kunnen geven. Om die reden ziet de rechtbank ook geen aanleiding om verweerder op te dragen, al dan niet na toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), inzicht te geven in de onderzoeksmethode en het referentiemateriaal van het Bureau Documenten. Daarbij komt dat verweerder en de bestuursrechter ook niet de deskundigheid bezitten om te kunnen beoordelen of het referentiemateriaal dat het Bureau Documenten heeft gebruikt voldoende is om de conclusie over de echtheid te kunnen dragen. Gelet hierop en nu eiser geen contra-expertise heeft overgelegd, bestond voor verweerder, mede gezien de deskundigheid van het Bureau Documenten, geen aanleiding te twijfelen aan de zorgvuldigheid waarmee voormelde verklaring van onderzoek tot stand is gekomen en aan de inzichtelijkheid en concludentie daarvan.
Het voorgaande neemt niet weg dat eiser wel de gelegenheid moet hebben om een contra-expert te raadplegen, zodat hij voldoende gelegenheid heeft om in voldoende mate weerwoord te bieden aan het bevindingen van het Bureau Documenten.
De taak van het Bureau Documenten is gelegen in het uitbrengen van een deskundigenoordeel over de echtheid van documenten ten behoeve van verweerder. Aan het deskundigenoordeel dat de door eiser overgelegde huwelijksakte vals is, heeft verweerder in de besluitvorming een doorslaggevend gewicht toegekend. De omstandigheid dat de documentonderzoekers van het Bureau Documenten in dienst zijn van de overheid of anderszins werkzaam zijn voor verweerder, kan twijfel oproepen aan de onpartijdigheid (vergelijk de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 8 oktober 2015 in de zaak Korošec tegen Slovenië, ECLI:CE:ECHR:2015:1008JUD007721212, punt 54, en van 3 mei 2016 in de zaak Letinčić tegen Kroatië, ECLI:CE:ECHR:2016:0503JUD000718311, punt 62, en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 30 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1674, punt 9.1).
Nu de vreemdeling niet, zoals verweerder, over een deskundige kan beschikken, verkeert hij in beginsel niet in een gelijke positie in de procedure. Zoals volgt uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2017, is het de taak van de bestuursrechter om zo nodig compensatie te bieden indien een partij niet in een gelijke positie verkeert ten opzichte van de wederpartij. Als een vreemdeling een rapport in de procedure inbrengt dat is opgesteld door een door hem ingeschakelde deskundige, is in het algemeen voldaan aan het vereiste van gelijke procespositie. Een vreemdeling kan met een contra-expertise immers de inhoudelijke juistheid van een deskundigenadvies aan verweerder betwisten.
Als de stelling van eiser juist is, dat op dit moment geen geschikte contra-expert beschikbaar is die de echtheid van de Eritrese huwelijksakte kan onderzoeken en als hem daarom niet zou kunnen worden tegengeworpen dat hij geen contra-expertise heeft ingebracht, dan zou de rechtbank aan eiser compensatie voor deze bewijsnood moeten bieden.
Die compensatie kan in dit geval niet worden geboden door het benoemen van een onafhankelijke documentendeskundige, als uitgegaan moet worden van de stelling van eiser dat een geschikte deskundige niet beschikbaar is. Die compensatie kan dan alleen worden geboden door eiser in de gelegenheid te stellen zijn gestelde huwelijk op andere wijze aannemelijk te maken, bijvoorbeeld door het houden van een identificerend gehoor.
Uit hetgeen hierna zal worden overwogen, volgt dat verweerder ook op grond van zijn Werkinstructie 2014/9 (hierna: WI 2014/9) al gehouden is om aan eiser en referente een interview met identificerende vragen aan te bieden. Daarom zal de rechtbank de vraag of eiser in redelijkheid niet kan worden tegengeworpen dat hij geen contra-expertise heeft ingebracht en hem daarom compensatie moet worden geboden voor deze bewijsnood, in het midden laten.
4. Eiser voert aan dat op zijn aanvraag de WI 2014/9 van toepassing is en dat verweerder op grond van paragraaf 2.1.1.1 van die Werkinstructie een interview met identificerende vragen ter vaststelling van de gezinsband had moeten aanbieden.
4.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de WI 2014/9 niet moet worden aangemerkt als recht in de zin van artikel 1.27 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb). Een Werkinstructie is bedoeld als interne, procedurele instructie voor uitvoerende ambtenaren, omdat deze is gericht aan de uitvoerende ambtenaren. Het feit dat de Werkinstructie op de website van de Immigratie- en Naturalisatiedienst is gepubliceerd en daarmee ook extern bekend is gemaakt, maakt volgens verweerder niet dat dit document daarmee de status van beleidsregel krijgt.
Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat een wijziging van een Werkinstructie onmiddellijke werking heeft. Daarom is volgens verweerder de WI 2014/9 niet langer van toepassing, omdat die Werkinstructie op 1 november 2016, en dus voor het bestreden besluit, is vervangen door de WI 2016/7.
Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat de bepaling 2.1.1.1 uit de WI 2014/9 een procedurele bepaling is, die geen rechten voor de vreemdeling in het leven beoogt te roepen.
4.2
Ingevolge artikel 1.27 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) wordt de aanvraag tot het verlenen van een mvv getoetst aan het recht dat gold op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen, tenzij uit de wet anders voortvloeit of het recht dat geldt op het tijdstip waarop de beschikking wordt gegeven, voor de vreemdeling gunstiger is.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2914) volgt dat artikel 1.27 Vb ook van toepassing op een mvv die in het kader van een nareisprocedure is gevraagd, zoals in deze zaak.
4.3
Vaststaat dat ten tijde van de aanvraag van referente WI 2014/9 gold. In paragraaf 2.1.1.1 van die Werkinstructie is het volgende opgenomen.
Bij asielprocedures (waaronder nareis) geldt dat, als de documenten vals, vervalst, of niet echt worden bevonden, alsnog een interview met identificerende vragen (ter vaststelling van de identiteit en gezinsband) en eventueel een DNA-onderzoek wordt aangeboden. In reguliere procedures wordt de aanvraag om gezinshereniging afgewezen omdat onjuiste gegevens zijn verstrekt.
Verder staat vast dat de wijze van onderzoek naar de gezinsband zoals die voortvloeit uit de vanaf 23 november 2017 door verweerder gehanteerde vaste gedragslijn, en zoals die gold ten tijde van het bestreden besluit, voor eiser niet gunstiger is dan het bepaalde in paragraaf 2.1.1.1 van de WI 2014/9. Anders dan in de hiervoor bedoelde vaste gedragslijn van verweerder, biedt verweerder op grond van de WI 2014/9 in nareisprocedures nader onderzoek aan naar de gezinsband als de vreemdeling een vals document heeft overgelegd.
4.4
Anders dan verweerder, is de rechtbank van oordeel dat de WI 2014/9 beleidsregels bevat, als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, Awb. De WI 2014/9 bevat immers algemene regels, niet zijnde algemeen verbindende voorschriften, die afkomstig zijn van het bestuursorgaan dat bevoegd is te beslissen in vreemdelingenzaken. Het bestuursorgaan geeft in de Werkinstructie immers in algemene termen aan hoe het zijn bevoegdheid tot het aanbieden van DNA-onderzoek en een interview met identificerende vragen zal uitoefenen. Ook is de Werkinstructie voor herhaalde toepassing vatbaar. De WI 2014/9 bepaalt daarnaast op welke wijze de feiten die ten grondslag zullen worden gelegd aan een besluit zullen worden vastgesteld. Uit de WI 2014/9 zelf blijkt dat deze extern is verspreid op 17 februari 2015 en daarmee openbaar is gemaakt.
Het betoog van verweerder dat de Werkinstructie alleen is bedoeld als interne instructie aan zijn ambtenaren en niet als beleidsregels en geen rechten voor de vreemdeling in het leven beoogt te roepen, maakt niet dat de Werkinstructie daarom niet het karakter van beleidsregels heeft. Voor het zijn van beleidsregel zijn vorm en aanduiding niet beslissend. Een beleidsregel kan zijn neergelegd in onder meer een nota, een circulaire of, zoals in dit geval, een openbare brief die aan externen is gericht. Juist doordat verweerder de Werkinstructie openbaar heeft gemaakt, en vreemdelingen erop mogen vertrouwen dat verweerder bij het gebruik van zijn bevoegdheden conform zijn Werkinstructie zal handelen, is de Werkinstructie aan te merken als beleid in de zin van artikel 1:3, vierde lid, Awb, en daarmee als recht als bedoeld in artikel 1.27 Vb.
Gelet op het bepaalde in artikel 1.27 Vb kan niet het betoog van verweerder worden gevolgd dat een wijziging van een Werkinstructie altijd onmiddellijke werking heeft. Het uitgangspunt van artikel 1.27 Vb is immers dat het recht van toepassing is dat gold ten tijde van de aanvraag.
4.5
Uit het voorgaande volgt dat eiser terecht heeft aangevoerd dat de WI 2014/9 op zijn aanvraag van toepassing is en dat verweerder, gelet op het bepaalde in paragraaf 2.1.1.1 van die Werkinstructie en uitgaande van de vals bevonden huwelijksakte, ten onrechte heeft nagelaten alsnog een interview met identificerende vragen aan eiser en referente aan te bieden ter vaststelling van het gestelde huwelijk tussen referente en eiser.
De beroepsgrond slaagt.
5.	Eiser heeft verder aangevoerd dat verweerder referente ten onrechte niet heeft gehoord naar aanleiding van het bezwaarschrift.
5.1
Eiser had zich in zijn bezwaarschrift al beroepen op het bepaalde in paragraaf 2.1.1.1 van WI 2014/9. Gelet op hetgeen in het voorgaande is overwogen, is er daarom geen grond voor het oordeel dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar van eiser niet had kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Verweerder heeft daarom ten onrechte ervan afgezien eiser of referente te horen in bezwaar.
De beroepsgrond slaagt.
6. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en hoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2, 7:2, eerste lid, en artikel 7:12, eerste lid, Awb. De rechtbank zal bepalen dat verweerder binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar dient te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 170,00 zal vergoeden. Daarnaast ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het bestreden besluit;
-draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.002,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. van der Kluit, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Belhaj, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2018.
griffier						rechter
afschrift verzonden aan partijen op:
Coll:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.