ECLI:NL:RVS:2018:3698
Raad van State — Uitspraak 


201706796/1/R2.
Datum uitspraak: 14 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1],
2.    [appellant sub 2],
beiden wonend te Liessel, gemeente Deurne,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Deurne,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Hazeldonksedreef ong. tegenover Hazeldonksedreef 6" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 augustus 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. F.K. van den Akker, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. N. Crooijmans, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Jochem en mr. C.G.M. Claessens, zijn verschenen.
Buiten bezwaar van partijen zijn ter zitting nog stukken overgelegd.
Overwegingen
1.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Inleiding
2.    Het plangebied betreft een deel van een ongenummerd perceel aan de Hazeldonksedreef. [appellant sub 2] is eigenaar van dit perceel en van een aan de overzijde van die weg gelegen woning. [appellant sub 1] is eigenaar van een nabij gelegen woning aan dezelfde weg. Het plangebied beslaat ongeveer 1.020 m2. In het plangebied staan 2 schuren en 1 daarvan verkeert in een vervallen staat. De rest van het plangebied is in gebruik als paardenweide of als erf. [appellant sub 2] stelt dat de in het plan opgenomen gebruiksmogelijkheden van de 2 schuren te beperkt zijn en [appellant sub 1] stelt dat het plan juist nieuwe gebruiksmogelijkheden biedt, wat in strijd is met de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening).
Toetsingskader
3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Voorgeschiedenis
4.    In de uitspraak van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9607 (onder 2.47.5), over het bestemmingsplan "Buitengebied" van de gemeente Deurne, heeft de Afdeling vastgesteld dat de 2 schuren in het plangebied legaal - overeenkomstig een bouwvergunning - zijn opgericht en dat de raad die ten onrechte niet als zodanig heeft bestemd. De Afdeling heeft vervolgens zelf goedkeuring onthouden aan dit deel van dat bestemmingsplan. Dit ongenummerde perceel was vervolgens opgenomen in het bestemmingsplan "Tweede herziening bestemmingsplan Buitengebied". Daartegen hebben destijds zowel [appellant sub 1] als [appellant sub 2] beroep ingesteld bij de Afdeling. Die procedure heeft geleid tot een tussenuitspraak van 26 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2720, waarin onder meer is overwogen dat de raad een passende regeling voor de 2 schuren moest vaststellen en dat uit de eerdere uitspraak uit 2010 niet kan worden afgeleid welke bestemming dat moet zijn. Ook valt in die tussenuitspraak te lezen dat de raad heeft erkend dat de bijgebouwenregeling van de bestemming "Wonen" die in dat plan aan het ongenummerde perceel van [appellant sub 2] was toegekend onbedoeld een verkeerde uitwerking had. In die tussenuitspraak gaf de Afdeling de opdracht aan de raad om toereikend te motiveren dat een bestemming "Wonen" voor het ongenummerde perceel niet langer in strijd is met de artikelen 4.2, eerste lid, 11.1, eerste lid, en artikel 2.1, tweede lid, van de Verordening ruimte 2012 en ook overigens aanvaardbaar is, dan wel een andere planregeling voor dit perceel vast te stellen en binnen de uiteindelijke bestemming te voorzien in een toereikende bijgebouwenregeling voor dit perceel. In de einduitspraak van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:246 heeft de Afdeling onder meer de bestemming "Wonen" voor dit ongenummerde perceel vernietigd wegens strijd met de Verordening ruimte 2014. In het voorliggende plan heeft de raad opnieuw een planologische regeling opgenomen voor het ongenummerde perceel van [appellant sub 2].
Standpunten partijen
5.    [appellant sub 2] stelt dat de raad ten onrechte het toegestane gebruik van de 2 schuren heeft beperkt tot hobbymatig gebruik met een agrarisch karakter. Hierbij wijst hij erop dat een derde schuur, die elders op zijn ongenummerde perceel staat, is opgenomen in het bestemmingsplan "Derde herziening bestemmingsplan buitengebied". De raad heeft daarin een ruimere regeling voor veldschuren opgenomen, namelijk hobbymatig gebruik zonder nadere beperkingen. Volgens [appellant sub 2] dient de raad deze gebruiksregeling - die geldt voor het hele buitengebied van Deurne - ook voor de 2 schuren in het voorliggende plan op te nemen.
6.    [appellant sub 1] betoogt dat artikel 3, lid 3.2.2, onder c, en artikel 3, lid. 3.1, onder f, van de planregels in strijd zijn met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening. Daarnaast voert [appellant sub 1] aan - onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2105 - dat ten onrechte een aanduiding is toegekend aan de bestaande verharding in het noordelijke deel van het plangebied, omdat dit geen bestaande planologische gebruiksactiviteit betreft en daarmee ook in strijd is met artikel 5.1, eerste lid, van de Verordening.
7.    De raad stelt zich op het standpunt dat, mede gezien de voorgeschiedenis van deze kwestie, bij de keuze van een evenwichtige planregeling voor het ongenummerde perceel de belangen van [appellant sub 2] en omwonenden zijn afgewogen en daarbij ook rekening is gehouden met provinciale regelgeving en de eerdere uitspraken van de Afdeling.
Bestaande schuren
Gebruiksregel
8.    In de verbeelding is aan beide schuren in het plangebied de aanduiding 'veldschuur' toegekend. De beroepen van zowel [appellant sub 1] als [appellant sub 2] richten zich - vanuit tegengestelde belangen - tegen artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder f, van de planregels, luidend: "De voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor: ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - veldschuur', uitsluitend hobbymatig agrarisch gebruik en/of hobbymatige stalling en opslag".
[appellant sub 2] stelt dat hij de 2 schuren hobbymatig gebruikt, maar dit gebruik niet agrarisch van aard is en dit gebruik door de wijze waarop de bovenstaande planregel is geformuleerd ten onrechte niet is toegestaan. [appellant sub 1] betoogt dat deze planregel een verruiming van de bestaande gebruiksmogelijkheden inhoudt, wat in strijd is met de Verordening. Voor deze locatie zijn vanwege de ligging in het Natuur Netwerk Brabant (hierna: NNB) geen nieuwe planologische gebruiksmogelijkheden toegestaan, aldus [appellant sub 1].
8.1.    [appellant sub 2] heeft ter zitting toegelicht dat in 1969 het destijds ter plaatse gevestigde agrarische bedrijf is gestaakt. Daarna heeft [voormalig eigenaar 1] tot 1985 hobbymatig varkens gehouden op het perceel. Tot 1992 is het perceel eigendom geweest van [voormalig eigenaar 1] en vervolgens van [voormalig eigenaar 2], van wie [appellant sub 2] het perceel met opstallen heeft gekocht. Nadat [voormalig eigenaar 1] in 1985 is gestopt met het hobbymatig houden van varkens, is de ene schuur op het ongenummerde perceel deels omgebouwd tot garage en hobbyruimte en deels gebruikt als opslagruimte. De andere schuur - thans in vervallen staat, voorheen een kippenhok - is verbouwd, waarbij onder andere een keuken en toilet in die schuur zijn aangebracht. Vanaf 1992 heeft [voormalig eigenaar 2] de 2 schuren op het ongenummerde perceel gebruikt voor het stallen van zijn hobbypaarden en eveneens als opslagruimte. Ter zitting heeft [appellant sub 2] ter ondersteuning van zijn standpunt schriftelijke verklaringen overgelegd van [voormalig eigenaar 2] en van [dochter van voormalig eigenaar 1] - de dochter van [voormalig eigenaar 1] - die daar destijds woonde. Verder heeft [appellant sub 2] ter zitting gezegd dat hij de 2 schuren gebruikt voor het stallen van een auto, aanhangwagen en paardenwagen en voor opslagdoeleinden.
8.2.    De raad heeft aan de gekozen planologische regeling geen onderzoek naar de bestemmingen en het gebruik van de 2 schuren in het verleden ten grondslag gelegd. Zodoende kan de Afdeling het waarheidsgehalte van de door [appellant sub 2] overgelegde verklaringen niet beoordelen en evenmin of het niet-agrarische gebruik van de 2 schuren onder het gebruiksovergangsrecht valt. Nu het bestaande niet-agrarische hobbymatige gebruik van de 2 schuren wellicht onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht valt en artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder f, van de planregels dit gebruik niet toestaat, slaagt het betoog van [appellant sub 2] in die zin dat de raad het in deze planregel toegelaten gebruik in ieder geval onvoldoende heeft onderbouwd. Op dit punt zal de Afdeling een bestuurlijke lus toepassen en daarna pas een definitief oordeel geven of het bestaande niet-agrarische gebruik van de 2 schuren ten onrechte niet als zodanig is bestemd.
8.3.    De vraag of sprake is van een bestaande planologische gebruiksactiviteit als bedoeld in de Verordening hangt in dit geval af van de beantwoording van de vraag of het gebruiksovergangsrecht van toepassing is. In dit verband wijst de Afdeling op artikel 2, derde lid, aanhef en onder b, van de Verordening, waarin is bepaald: "Waar in deze verordening gesproken wordt over een bestaand bouwperceel, bestaande bebouwing, een bestaande planologische gebruiksactiviteit of een bestaande omvang, wordt daaronder verstaan: datgene waarvan vaststaat dat handhaving wegens strijdigheid met het geldende bestemmingsplan niet meer mogelijk is." Situaties waarin sprake is van gebruiksovergangsrecht vallen onder het toepassingsbereik van deze bepaling in de Verordening. Daarom kan de Afdeling nog geen oordeel geven over het betoog van [appellant sub 1] dat de gebruiksregel in strijd is met de Verordening. Dit oordeel zal in de einduitspraak na de bestuurlijke lus worden gegeven.
Bouwregel
9.    Voor zover [appellant sub 1] stelt dat de bouwregel die is opgenomen in artikel 3, lid 3.2.2, aanhef en onder c, van de planregels in strijd is met de Verordening, overweegt de Afdeling als volgt.
9.1.    Artikel 3, lid 3.2.2, aanhef en onder c, van de planregels luidt: "Er mag het volgende worden gebouwd: een veldschuur, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - veldschuur', waarbij de aangeduide 'maximum goothoogte (m)' en 'maximum bouwhoogte (m)' als maximum goot- resp. bouwhoogte geldt en waarbij de maximum bebouwde oppervlakte niet meer mag bedragen dan ter plaatse van de aanduiding 'maximum bebouwd oppervlak ‘m2’' is aangeduid".
Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening luidt: "Een bestemmingsplan gelegen in het Natuur Netwerk Brabant bepaalt dat zolang het Natuur Netwerk Brabant niet is gerealiseerd, de bestaande bebouwing en de bestaande planologische gebruiksactiviteit zijn toegelaten."
9.2.    [appellant sub 1] heeft niet bestreden dat de in het plan opgenomen maximale goot- en bouwhoogte en maximale oppervlaktemaat overeenstemmen met de afmetingen van de aanwezige 2 schuren, waarvan al in eerdergenoemde uitspraak uit 2010 is vastgesteld dat die legaal zijn opgericht en dat die als zodanig moeten worden bestemd. Weliswaar stelt [appellant sub 1] met juistheid dat deze planregel niet eraan in de weg staat dat de 2 bestaande schuren in het plangebied geheel mogen worden vernieuwd of vervangen, maar dat is niet in strijd met de Verordening. In artikel 2, derde lid, van de Verordening is omschreven wat wordt verstaan onder bestaande bebouwing, te weten onder meer datgene wat het geldende bestemmingsplan zonder toepassing van wijzigingsbevoegdheden toestaat.
De Afdeling volgt [appellant sub 1] niet in haar betoog dat uit artikel 2, derde lid, van de Verordening volgt dat uitsluitend feitelijk bestaande, legale bebouwing is toegelaten. In de Verordening wordt aangesloten bij hetgeen in het geldende bestemmingsplan bij recht is toegestaan en dat recht omvat naast de instandhouding en gebruik van feitelijk aanwezige, legale bebouwing in beginsel ook de mogelijkheid om legaal bestaande bebouwing te vernieuwen of te vervangen door het aanvragen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Derhalve faalt dit betoog.
Verharding
10.    Wat betreft de aanduiding die in de verbeelding is toegekend aan de aanwezige verharding in het noordoostelijke deel van het plangebied, overweegt de Afdeling dat uit artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening volgt dat geen nieuwe verharding mag worden aangelegd op gronden binnen het NNB.
Uit de eerdergenoemde uitspraak uit 2014 van de Afdeling waar [appellant sub 1] naar verwijst volgt dat de verharding in het noordelijke deel van het plangebied - bij de vervallen schuur - naar het oordeel van de Afdeling niet legaal aanwezig was, maar dat destijds van handhavend optreden kon worden afgezien omdat concreet zicht op legalisatie bestond door de terinzagelegging van het ontwerpplan "Tweede herziening bestemmingsplan Buitengebied". Zoals hiervoor onder 4 is overwogen heeft de Afdeling dat bestemmingsplan wat betreft het ongenummerde perceel van [appellant sub 2] vernietigd, zodat aan die eerdere uitspraak uit 2014 thans geen betekenis meer toekomt.
Voor de toepasselijkheid van het overgangsrecht zijn in dit geval de jaren ’80 van de vorige eeuw van belang. In de verklaring van [voormalig eigenaar 2] is vermeld dat in 1992 op die plek al verharding aanwezig was en dat hij daar in 1993 betonklinkers heeft gelegd. De verklaring van [dochter van voormalig eigenaar 1] bevat geen aanwijzingen over de vraag wanneer de verharding is aangebracht. Uit de verklaring van [voormalig eigenaar 2] blijkt slechts dat reeds verharding aanwezig was toen hij het kocht en niet wanneer die daar is aangelegd, nog afgezien van het feit dat hij daar ook niet uit eigen waarneming over kan verklaren. Met de eerdergenoemde schriftelijke verklaringen van [voormalig eigenaar 2] en [dochter van voormalig eigenaar 1] heeft [appellant sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat de aanwezige verharding in het noordoostelijke deel van het plangebied mogelijk onder het overgangsrecht valt.
Nu de bestaande verharding in het noordoostelijke deel van het plangebied niet legaal aanwezig is, leidt dit tot het oordeel dat het plan door middel van de toegekende aanduiding voorziet in verharding die weliswaar feitelijk niet nieuw is, maar in planologisch opzicht en daarmee ook in de zin van de Verordening wel als nieuwe verharding moet worden aangemerkt. In zoverre is het plan in strijd met de Verordening. Derhalve slaagt dit betoog van [appellant sub 1].
Conclusie en proceskosten
11.    In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de vaststelling van artikel 3, lid 3.1, onder f, van de planregels, niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
11.1.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
11.2.    Ten aanzien van het beroep van [appellant sub 2] dient de raad met inachtneming van hetgeen onder 8.1 en 8.2 is overwogen nader te onderzoeken of het bestaande niet-agrarische hobbymatige gebruik door [appellant sub 2] van de 2 schuren op zijn ongenummerde perceel aan de Hazeldonksedreef onder het gebruiksovergangsrecht valt en toereikend te motiveren dat het plan voldoet aan de Verordening Ruimte 2014. Als dit bestaande gebruik legaal blijkt te zijn, dan moet de raad ten aanzien van artikel 3, lid 3.1, onder f, van de planregels een gewijzigd besluit nemen, aangezien de huidige formulering van deze planregel dit bestaande niet-agrarische hobbymatige gebruik niet toestaat.
11.3.    Bij een eventuele wijziging van het bestreden besluit behoeft afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw te worden toegepast. De raad dient de wijziging van het besluit verder op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
12.    In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, in ieder geval voor zover dat ziet op de vaststelling van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - verharding' in het noordelijke deel van de verbeelding, is genomen in strijd met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening. In de einduitspraak zal het bestreden besluit op dit onderdeel worden vernietigd. Zoals hiervoor onder 8.3 is overwogen, zal over het betoog van [appellant sub 1] over de gestelde strijd van artikel 3, lid 3.1, onder f, van de planregels met de Verordening pas in de einduitspraak een oordeel worden gegeven op basis van de uitkomsten van de bestuurlijke lus.
13.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Deurne naar aanleiding van het beroep van [appellant sub 2] op om met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
-    binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak nader te onderzoeken of het bestaande niet-agrarische hobbymatige gebruik door [appellant sub 2] van de 2 schuren op zijn ongenummerde perceel aan de Hazeldonksedreef onder het gebruiksovergangsrecht valt en toereikend te motiveren dat het plan voldoet aan de Verordening Ruimte 2014. Zo nodig dient de raad ten aanzien van artikel 3, lid 3.1, onder f, van de planregels een gewijzigd besluit te nemen;
-    de Afdeling en alle partijen de uitkomst mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
w.g. Kranenburg    w.g. Vreugdenhil
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
571.