ECLI:NL:CBB:2018:626
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 17/924
27000
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 november 2018 in de zaak tussen
[naam 1] B.V. te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ir. I.B.J. Seinen)
en
de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
(gemachtigde: mr. J. van Essen).
Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2016 (primaire besluit) heeft verweerder beslist op een aanvraag van appellante voor een S&O-verklaring als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder s, van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva). Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 25 april 2017 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens verweerder was eveneens aanwezig ing. [naam 2] en namens appellante heeft [naam 3] het woord gevoerd.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van de volgende, in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 31 mei 2016 heeft verweerder een aanvraag van appellante ontvangen voor een S&O-verklaring voor meerdere projecten voor de periode juli tot en met december 2016. In deze procedure is uitsluitend de aanvraag voor een S&O-verklaring ten behoeve van het project Diepegrondstabilisatie aan de orde.
1.2
Op het aanvraagformulier heeft appellante de technische nieuwheid van het project Diepegrondstabilisatie als volgt omschreven: “Stabiliseren van slappe, organische ondergronden met diepegrondstabilisatie. Nieuwe bindmiddelen voor verschillende bodemsoorten van meer dan 2 componenten met nieuwe grondstoffen als gips, anhydriet, hoogovenslak, vliegas. Verkrijgen van benodigde gedrag van ionen van nieuwe grondstoffen op diffunderen vanuit zones met een hoge bindmiddelconcentratie. Verkrijgen benodigde reacties voor vorming van verhardingsgel tussen gronddeeltjes.”
De technische knelpunten waaraan appellante wil gaan werken zijn als volgt gespecificeerd:
“Ongeschikt voor meest voorkomende grondsoorten in NL, te lange wachttijd voor verharding. Beperkte diepte (kolommen 25 meter, blok 5 meter). Bindmiddel: bindmiddel met meer dan 2 componenten, oorspronkelijke geotechnische en chemische grondeigenschappen, bij droge bindmiddelen reactie met grondwater. Bij meerdere componenten in een bindmiddel verkrijgen van homogene, mechanische menging. Duur van chemische reacties na aanbrengen (enkele maanden) en de invloed op stabilisatie.”
Het technisch nieuwe werkingsprincipe is als volgt gespecificeerd: “Het nieuwe werkingsprincipe is gedefinieerd in de snelheid van de mengkop in relatie tot de menging van het bindmiddel met het type grond. Dit dient nader onderzocht te worden, met name de rotatiesnelheid van de mengkop bepaalt het omslagpunt van vast naar vloeibaar worden van de type grond. Tevens zal de benodigde dosering van bindmiddelen in relatie tot de snelheid van de mengkop getest dienen te worden per type grond zijnde veen, klei, zand, baggerspecie etc.”
1.3
Bij brief van 5 oktober 2016 heeft verweerder appellante onder meer in de gelegenheid gesteld om te reageren op zijn voornemen om de aanvraag voor een S&O-verklaring met betrekking tot het project Diepegrondstabilisatie af te wijzen. Verweerder beschouwt het ontwikkelen van bindmiddelen die specifiek geschikt zijn voor bepaalde grondsoorten niet als de ontwikkeling van een technisch nieuw fysiek product. De door appellante genoemde technisch nieuwe werkingsprincipes zijn volgens verweerder ook niet gericht op de ontwikkeling van een technisch nieuw fysiek product. Daarbij merkt verweerder op dat bij de voorgenomen wijze van testen - waarbij afhankelijk van de testen eventueel een herontwikkeling van procestechniek en/of bindmiddel plaatsvindt - geen sprake is van voorgenomen speur- en ontwikkelingswerk. Er wordt eerst getest en daarna wordt bekeken of er mogelijk nog een vervolgontwikkeling moet plaatsvinden.
1.4
Appellante heeft bij brief van 17 oktober 2016, aangegeven dat de ontwikkelingen gedurende de looptijd van het project zijn gericht op het ontwikkelen van een nieuw bindmiddel in 2016-2017, een nieuwe feeder in 2017 en een 3D-positioneringstechniek in 2017. In de tweede helft van 2016 en begin 2017 worden laboratoriumexperimenten uitgevoerd om nieuwe bindmiddelen te ontwikkelen. In de loop van 2017 worden de ontwikkelde bindmiddelen in het veld getest. Het onderzoek en de experimenten zijn gericht op de componenten en ingrediënten waaruit het mengsel moet bestaan en in welke hoeveelheden en op de vraag welk bindmiddel geschikt is voor welk type bodem (veen, klei, slib en variaties daarin). Er zijn proefstukken gemaakt van verschillende bodemsoorten met het bindmiddel en er wordt getest op druksterkte, stijfheid, erosiebestendigheid en vervorming. Daarnaast worden chemische analyses (onderzoek gedrag ionen componenten) gemaakt en wordt onderzoek gedaan naar benodigde reacties tussen bindmiddel en grondsoorten. Het is nog onbekend hoe het bindmiddel zich gedraagt en waarom het zich aldus gedraagt. Eind 2016 en begin 2017 wordt het onderzoek voortgezet met het ontwikkelen en testen van een bindmiddel voor vijf bodemsoorten (laboratorium), het ontwikkelen en testen van een bindmiddel dat bestaat uit meerdere componenten, het ontwikkelen van een bindmiddel dat tevens verontreinigingen immobiliseert en het ontwikkelen van een bindmiddel dat geschikt is om grond in depot voor te bewerken.
1.5
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag voor een S&O-verklaring van appellante voor het project Diepegrondstabilisatie afgewezen. Daarbij heeft verweerder overwogen dat appellante in dit project een bestaande techniek voor diepegrondstabilisatie gaat toepassen voor nog niet eerder door haar gebruikte grondsoorten zoals veen en klei. Voor deze nieuwe grondsoorten wordt voorts een optimale receptuur van bindmiddelen bepaald en zullen de grondmonsters met deze bindmiddelen worden onderzocht. Het bepalen van de optimale receptuur voor de bindmiddelen beschouwt verweerder als werkzaamheden met betrekking tot het opstellen en aanpassen van recepturen en de samenstelling van een product, zonder dat er sprake is van een technisch nieuw werkingsprincipe van dat product. Het project Diepegrondstabilisatie komt daarom op grond van artikel 2, onder o, van de Regeling S&O-afdrachtvermindering niet in aanmerking voor een S&O-verklaring.
1.6
Appellante heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en met betrekking tot het project Diepegrondstabilisatie aangevoerd dat het project tot doel heeft om een nieuw bindmiddel met een nieuw werkingsprincipe te ontwikkelen en niet het aanpassen of bepalen van een optimale receptuur. De werkzaamheden in het project zijn daarom wel te kwalificeren als speur- en ontwikkelingswerk. Appellante herhaalt daarbij welke testen zullen worden uitgevoerd en wat de op te lossen technische problemen zijn, zoals zij reeds heeft aangegeven in haar brief met aanvullende informatie van 17 oktober 2016, respectievelijk in haar aanvraag. Ten aanzien van het nieuwe werkingsprincipe wijst appellante erop dat voor het stabiliseren van de bodem die bestaat uit diverse veen- en kleilagen momenteel hoofdzakelijk gebruik wordt gemaakt van hoogovencement als bindmiddel. De werking en eigenschappen van hoogovencement zijn bekend. Voor de ontwikkeling van een nieuw bindmiddel wordt uitgegaan van diverse grond- en reststoffen in poedervorm die middels een bepaalde samenvoeging dezelfde werking moeten gaan krijgen als het hoogovencement. Het werkingsprincipe van het nieuwe bindmiddel is gelijk aan het werkingsprincipe van hoogovencement, echter opgebouwd uit diverse andere poedervormige stoffen. De werking dient gelijk te zijn in het kader van het bereiken van dezelfde druksterkte, stijfheid, doorlatendheid en immobilisatie aspecten. Daartoe zal veel onderzoek plaatsvinden op basis van spectrometrische eigenschappen van de grond, dan wel reststof in poedervorm, alsmede de fysische en chemische eigenschappen afzonderlijk en in het geheel van een samengesteld bindmiddel.
1.7
Op 5 april 2017 is appellante tijdens een hoorzitting gehoord en in de gelegenheid gesteld haar bezwaar toe te lichten. Op de vraag van verweerder welke problemen appellante tegenkomt in haar zoektocht naar het juiste mengsel, heeft appellante toegelicht dat op de verschillende locaties gekeken wordt naar het vochtgehalte, de pH-waarde en de structuur van de grond. Er wordt bekeken welke stoffen er nodig zijn of een verbetering zouden kunnen geven. Deze worden in een bepaalde verhouding toegevoegd, er worden weer mengsels gemaakt en die worden getest. De samenstelling van het bindmiddel is vier keer gewijzigd. Nu is er een samengesteld bindmiddel van hoogovencement, kalk en gips in de verhouding van 6:2:1, maar dit bindmiddel kan niet zomaar gekopieerd worden naar een andere locatie. Appellante wil vijf typen bindmiddelen hebben die zij zo kan gebruiken op basis van grondanalyse en grondgeschiktheid. Ze heeft een bepaalde bandbreedte waarbinnen ze werkt. Appellante is nu nog volop bezig met de samenstelling van het bindmiddel en hoopt straks alleen nog te hoeven zoeken naar de dosering.
2. 	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar aanvraag om een S&O-verklaring voor het project Diepegrondstabilisatie ongegrond verklaard. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat hij het niet aannemelijk acht dat er in dit project een technisch nieuw bindmiddel wordt ontwikkeld. Volgens verweerder is sprake van een onderzoek naar het optimaliseren van een receptuur voor een bindmiddel, zonder dat sprake is van een nieuw werkingsprincipe. Ingevolge artikel 2, onder o, van de Regeling S&O-afdrachtvermindering wordt dit niet als S&O beschouwd. Verweerder wijst er daarbij op dat appellante de toepassing van diverse componenten in aanvulling op hoogovencement onderzoekt en tijdens de hoorzitting heeft aangegeven momenteel te experimenteren met een proefmengsel bestaande uit hoogovencement, kalk en gips. Over de toepassing van deze componenten is echter al het nodige bekend, zoals bijvoorbeeld blijkt uit een publicatie in Betoniek van maart 2002. Van een nieuw werkingsprincipe is verweerder niet gebleken.
2.1
Appellante voert in beroep aan dat het doel van het project Diepegrondstabilisatie is een nieuw bindmiddel met een nieuw werkingsprincipe te ontwikkelen en niet het aanpassen of bepalen van een optimale receptuur. In de tweede helft van 2016 (en begin 2017) worden laboratoriumexperimenten uitgevoerd om de nieuwe bindmiddelen te ontwikkelen. In de loop van 2017 moeten de ontwikkelde bindmiddelen in het veld worden getest. Appellante herhaalt als opgenomen in haar bezwaarschift puntsgewijs welke testen worden uitgevoerd, wat de op te lossen technische problemen zijn, wat de nieuwe werkingsprincipes zijn en wat de technische nieuwheid voor haar is. Appellante stelt dat zij daarmee een voor haar technisch nieuw fysiek product ontwikkelt. Zij stelt verder dat het juist is dat in het verleden in Nederland en in Europa al onderzoek is gedaan naar bindmiddelen, onder andere in het kader van de Europese richtlijn EuroSoilStab uit 2002. In het kader van deze richtlijn zijn onderzoeken uitgevoerd, als onderdeel waarvan ook twee proeflocaties in Nederland waren gesitueerd. Binnen het EuroSoilStab is bewezen dat slappe, organische grond kan worden gestabiliseerd, maar dat wel zorg moet worden besteed aan de keuze van het bindmiddel en mengwijze. Mengselonderzoek in het laboratorium en proefstabilisaties in het veld zijn hierbij essentieel om de kennis verder op te bouwen. Echter in de tussenliggende jaren heeft het stabiliseren van slappe gronden zich in Nederland nauwelijks ontwikkeld, waardoor opbouw van kennis is uitgebleven. De op dit moment aanwezige kennis is daarmee ontoereikend en met wat bekend is, kan de stabilisatie binnen projecten niet zonder risico toegepast worden. Hierbij zijn twee leemten te onderkennen, de relatie tussen het resultaat in een laboratorium en in het veld en het uitlooggedrag. Appellante doet hiernaar onderzoek en ontwikkelt oplossingen. Onderzoeken uit het verleden hebben zich voornamelijk gericht op sterkte. De relatie tussen laboratorium en de praktijk is daarbij nog onduidelijk. Daarom verschilt de sterktefactor tussen laboratorium en praktijk met een factor 2 t/m 5. Het standpunt van verweerder dat sprake is van het optimaliseren van een receptuur zonder dat sprake is van een nieuw werkingsprincipe is daarom onjuist. Tegenwoordig moet bovendien worden voldaan aan de eisen van het Besluit bodemkwaliteit van 22 november 2007. Dit vraagt om nieuw onderzoek naar bindmiddel en het uitloog- of emissiegedrag waarover nog weinig bekend is. Appellante voert dit onderzoek uit. Een van de problemen is dat de reactie van de grond en het bindmiddel zeer onzeker en moeilijk voorspelbaar is. Onder ogenschijnlijk dezelfde omstandigheden treedt een ander gedrag van het bindmiddel en de te stabiliseren grond op. Oorzaken worden gevonden in de samenstelling van grond, zuurgraad, aanwezige metalen, etc. Er is ook nog onvoldoende kennis over uitloging. Om aan het Besluit bodemkwaliteit te kunnen voldoen moet uitloging voorkomen worden. Hiervoor is nader onderzoek nodig. Er is een bindmiddel nodig om uitloging vast te leggen.
2.2
Verweerder blijft bij zijn standpunt dat appellante ook in het beroepschrift niet aannemelijk heeft gemaakt dat er in het project werkzaamheden zijn verricht voor de ontwikkeling van een technisch nieuw bindmiddel.
3. 	Het College overweegt als volgt.
3.1
Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Wva, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder p, ten tweede, van de Wva, verstrekt verweerder op de voet van artikel 22 van de Wva aan een S&O-inhoudingsplichtige die voornemens is in een periode van een kalenderjaar speur- en ontwikkelingswerk te verrichten, als het verrichten van werkzaamheden, direct en uitsluitend is gericht op het ontwikkelen van voor hem technisch nieuwe (onderdelen van) fysieke producten, op zijn aanvraag een S&O-verklaring.
3.2
Ter beoordeling van het College staat of verweerder terecht en op goede gronden heeft besloten tot afwijzing van de aanvraag voor een S&O-verklaring voor het project Diepegrondstabilisatie voor de periode juli tot en met december 2016, op de grond dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat in dat project S&O wordt verricht, bestaande in de ontwikkeling van een voor haar technisch nieuw product.
3.3
In dit verband stelt het College voorop dat een aanvrager moet specificeren op welke werkzaamheden de aanvraag betrekking heeft (zie de uitspraak van 21 december 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AS2016). Het is de aanvrager die aannemelijk moet maken dat aan de voorwaarden voor een S&O-verklaring wordt voldaan. Op grond van de zich in het dossier bevindende gegevens die appellante in het kader van haar aanvraag voor het project Diepegrondstabilisatie voor de periode juli tot en met december 2016 heeft verstrekt en het onderzoek ter zitting, is het College van oordeel dat de door appellante omschreven werkzaamheden door verweerder terecht niet zijn aangemerkt als speur- en ontwikkelingswerk. Met verweerder, is het College van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van de ontwikkeling van een technisch nieuw product met een voor haar nieuw werkingsprincipe. Daarbij overweegt het College dat appellante heeft aangegeven dat voor de ontwikkeling van een nieuw bindmiddel wordt uitgegaan van diverse grond- en reststoffen in poedervorm die middels een bepaalde samenvoeging dezelfde werking moeten gaan krijgen als het hoogovencement. Het werkingsprincipe van het nieuwe bindmiddel is gelijk aan het werkingsprincipe van hoogovencement, echter opgebouwd uit diverse andere, poedervormige, stoffen. De werking dient gelijk te zijn in het kader van het bereiken van dezelfde druksterkte, stijfheid, doorlatendheid en immobilisatie aspecten. Ingevolge artikel 1, derde lid, van de Wva, gelezen in samenhang met artikel 2 van de Regeling S&O-afdrachtvermindering, worden werkzaamheden met betrekking tot het opstellen en aanpassen van recepturen en de samenstelling van een product zonder dat er sprake is van een technisch nieuw werkingsprincipe van het desbetreffende product, niet tot speur- en ontwikkelingswerk gerekend. Het College volgt de redenering van verweerder dat in essentie sprake is van de optimalisatie van een product, door een proefondervindelijk proces, dat moet worden beschouwd als de aanpassing van een receptuur. Uit de door appellante gegeven specificaties kan niet worden afgeleid dat daarbij sprake is van een technisch nieuw werkingsprincipe. Dat het eindresultaat aan dezelfde druksterkte, stijfheid, doorlatendheid en immobilisatie aspecten moet voldoen als het oorspronkelijke hoogovencement, zegt nog niets over een eventueel nieuw werkingsprincipe. Met verweerder is het College van oordeel dat dit veeleer de functionele eisen zijn waar het eindproduct aan moet voldoen. Ook de door appellante genoemde omstandigheden dat er een kennisleemte is en nog veel onderzoek nodig is op dit gebied en dat daarbij sprake is van een grote complexiteit en veelheid aan factoren die op elkaar van invloed zijn, leiden niet tot een gunstiger oordeel. Ook uit deze omstandigheden volgt niet dat daardoor sprake is van technische nieuwheid. Dat betekent dat de hierboven onder 3.2 weergegeven vraag of de S&O verklaring terecht is geweigerd, bevestigend moet worden beantwoord.
3.4
De conclusie is dat het beroep niet slaagt en ongegrond zal worden verklaard.
4. 	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. B. Bastein en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. S.M.M. Bolt-Hulsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 november 2018
.
De voorzitter is buiten staat te tekenen
H.O. Kerkmeester	w.g. S.M.M. Bolt-Hulsen
Tegen deze uitspraak kunnen de belanghebbende en het bestuursorgaan beroep in cassatie instellen ter zake van schending van de artikelen 1 en 2 van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen met betrekking tot het bepaalde omtrent de begrippen 'inhoudingsplichtige', 'aangiftetijdvak', 'loon', 'onderneming', 'fiscale eenheid' en 'werknemer' (artikel 30, vierde lid, Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen).