ECLI:NL:RVS:2018:3344
Raad van State — Uitspraak 


201707268/1/A3.
Datum uitspraak: 17 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid (nu: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 juli 2017 in zaak nr. 16/5286 in het geding tussen:
[verzoeker]
en
het algemeen bestuur.
Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2015 heeft het algemeen bestuur een verzoek van [verzoeker] om een ligplaatsvergunning afgewezen.
Bij besluit van 5 juli 2016 heeft het algemeen bestuur het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 juli 2017 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 juli 2016 vernietigd en bepaald dat het algemeen bestuur de gevraagde ligplaatsvergunning aan [verzoeker] moet verlenen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het algemeen bestuur hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.M. Jobst, en [verzoeker], bijgestaan door mr. B.S. Friedberg, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.     Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [verzoeker] woont op een woonboot. Deze woonboot ligt afgemeerd aan [locatie] te Amsterdam. Op 17 juni 2015 heeft het algemeen bestuur aan [verzoeker] een omgevingsvergunning verleend voor, na het verwijderen van de bestaande woonboot, het plaatsen van een nieuwe woonboot met kantoorruimte en lesruimte op het adres [locatie]. Vervolgens heeft [verzoeker] ten behoeve van de nieuwe woonboot een ligplaatsvergunning aangevraagd. Dit verzoek heeft het algemeen bestuur bij besluit van 30 oktober 2015 afgewezen vanwege geconstateerde strijdigheid met het bestemmingsplan Herziening bestemmingsplan Jachthavengebied en Amsterdam Bos. In afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, heeft het algemeen bestuur bij besluit op bezwaar het besluit van 30 oktober 2015 gehandhaafd.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft overwogen dat het algemeen bestuur ten onrechte de ligplaatsvergunning heeft geweigerd. De voor dezelfde woonboot verleende omgevingsvergunning is in rechte onaantastbaar geworden. Uit de omgevingsvergunning volgt naar het oordeel van de rechtbank dat een eventuele strijd met het bestemmingsplan zowel wat betreft het innemen van de ligplaats als wat betreft het gebruik is weggenomen zodat dit niet aan de weigering van de ligplaatsvergunning ten grondslag kon worden gelegd. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB7784, waaruit volgt dat het gebruik van een bedrijfspand kan worden geacht rechtstreeks uit de verleende bouwvergunning voort te vloeien als uit de aanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zou worden gebruikt. Niet valt in te zien waarom dat in dit geval anders zou zijn, nu uit de door [verzoeker] ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning zonder meer duidelijk was dat sprake was van strijd met het bestemmingsplan. Dat het algemeen bestuur wellicht niet bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen, neemt niet weg dat deze is verleend en in rechte vaststaat. Nu strijd met het bestemmingsplan het enige beletsel was dat in de weg stond aan de verlening van de ligplaatsvergunning, dient het algemeen bestuur alsnog de aangevraagde ligplaatsvergunning te verlenen, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep
4.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het de ligplaatsvergunning niet mocht weigeren op de grond strijd met het bestemmingsplan. Met het verlenen van de omgevingsvergunning van 17 juni 2015 voor het bouwen van een bouwwerk is niet impliciet een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan. Het gebruik van de nieuwe woonboot is namelijk in strijd met de artikelen 16.1, 16.2.1 en 22.2.1 van de planregels. Het college voert aan dat vanwege deze strijd met het bestemmingsplan en de omstandigheid dat de gemeenteraad geen verklaring van geen bedenkingen heeft verstrekt voor het afwijken van het bestemmingsplan van de omgevingsvergunning, het algemeen bestuur geen bevoegdheid had om de omgevingsvergunning te verlenen. Verder voert het college aan dat als een onbevoegd bestuursorgaan dit soort vergunningen kan verlenen dit grote gevolgen heeft voor het vergunningstelsel zoals dat in de Wet algemene bepalingen omgevingswet (hierna: de Wabo) is vastgelegd.
Het oordeel van de Afdeling
4.1.    Tegen het besluit van 17 juni 2015 waarbij een omgevingsvergunning is verleend voor, na het verwijderen van de bestaande woonboot, het plaatsen van een nieuwe woonboot met kantoorruimte en lesruimte, zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Dit besluit is, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2662, in rechte onaantastbaar. Daarmee moet van de rechtmatigheid ervan, zowel wat de inhoud als wat de wijze van tot stand komen betreft, worden uitgegaan.
4.2.    De ligplaats van de woonboot bevindt zich op gronden met de bestemming Wonen 2. De op de plankaart als Wonen 2 aangewezen gronden zijn bestemd voor ligplaatsen ten behoeve van bedrijfswoonboten. Ingevolge artikel 1, zevende lid, van de planregels wordt onder een bedrijfswoonboot verstaan, een woonboot bij een bedrijf of vereniging, die kennelijk slechts bedoeld is voor de huisvesting van het huishouden van een persoon wiens huisvesting daar, gelet op het hoofdgebruik van de grond ter plaatse van het gebouw of terrein, te weten een volwaardig bedrijf of vereniging, noodzakelijk moet worden geacht. De woonboot van [verzoeker] en het gebruik daarvan voor permanente bewoning zijn op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie uitspraak van de Afdeling van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589), kan een vrijstelling voor een gebruik van een pand dat in strijd is met het bestemmingsplan worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het desbetreffende bestuursorgaan, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend.
In de aanvraag voor de omgevingsvergunning heeft [verzoeker] duidelijk aangegeven dat hij de woonboot gaat gebruiken om in te wonen en voor overige gebruiksfuncties. Gelet hierop was het voor het algemeen bestuur duidelijk dat [verzoeker] de nieuwe woonboot zou gebruiken voor permanente bewoning. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het algemeen bestuur zich bewust was van het voorgenomen gebruik en had moeten inzien dat de aanvraag ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo ook op het eventuele gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo zag. Dit gebruik moet dan ook worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit de door het algemeen bestuur verleende omgevingsvergunning van 17 juni 2015. Anders dan het college aanvoert, is het enkele feit dat een besluit is genomen door een daartoe niet bevoegd bestuursorgaan onvoldoende grond voor het oordeel dat een dergelijk besluit van rechtswege nietig zou zijn. Onbevoegd genomen besluiten zijn weliswaar als regel vatbaar voor vernietiging door de rechter, maar kunnen indien zij niet tijdig in beroep bestreden worden, in rechte onaantastbaar worden. Uit het oogpunt van rechtszekerheid is een besluit slechts van rechtswege nietig indien de fatale gebrekkigheid zo evident is dat deze ook de betrokken burgers redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn. Nu de verleende omgevingsvergunning van 17 juni 2015 is ondertekend door de Afdelingsmanager vergunningen, namens het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid, is het aan dit besluit klevende bevoegdheidsgebrek niet zo evident gebrekkig dat dit een ieder duidelijk had moeten zijn.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat met de onherroepelijk verleende omgevingsvergunning de strijd met het bestemmingsplan geen grond kan zijn de gevraagde ligplaatsvergunning te weigeren. De rechtbank heeft tevens terecht geoordeeld dat het algemeen bestuur de gevraagde ligplaatsvergunning alsnog dient te verlenen nu niet in geschil is dat zich geen andere weigeringsgronden voordoen.
Ten overvloede overweegt de Afdeling dat het college niet kan worden gevolgd in de stelling dat dit ongewenste precedentwerking tot gevolg zou hebben. Het besluit tot verlening van de ligplaatsvergunning in dit geval betekent immers niet dat het college in de toekomst gehouden is voor vergelijkbare gevallen wederom een omgevingsvergunning te verlenen die in strijd is met het bestemmingsplan, zo deze al nodig zou zijn.
Het betoog faalt.
Slotsom
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Dit betekent dat het college alsnog de gevraagde ligplaatsvergunning voor de [woonboot] aan [verzoeker] moet verlenen.
Proceskosten
7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 juli 2017 in zaak nr. 16/5286;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendentwee euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Slump    w.g. Langeveld-Mak
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
317-859.  BIJLAGE - Wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]
Artikel 2.10
[…]
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Verordening op het binnenwater 2010
Artikel 2.3.1
1. Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden.
2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart.
3. De vergunning kan alleen worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffingen zijn of worden verleend.
Artikel 2.3.3
1. Het is verboden, zonder of in afwijking van de vergunning van het college een woonboot te vervangen.
2. Het college kan ten aanzien van het vervangen nadere regels stellen; het college kan daarbij onderscheid maken naar categorieën woonboten.
3. Artikel 2.3.1, tweede en derde lid zijn van overeenkomstige toepassing.
Herziening bestemmingsplan Jachthavengebied en Amsterdamse Bos; Planregels
Artikel 16.1.
De op de plankaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor:
ligplaats ten behoeve van bedrijfswoonboten.
Artikel 16.2.1
Op de in lid 16.1. genoemde gronden mogen ten dienste van de aldaar genoemde bestemming slechts bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden opgericht.
Artikel 22.1.1.
Het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, mag worden voortgezet, met uitzondering van het gebruik dat reeds in strijd was met de tot dat tijdstip geldende bepalingen met betrekking tot het gebruik van gronden en bebouwing.
De Verordening op de bestuurscommissies 2013
Artikel 24
1. Het algemeen bestuur oefent de taken en bevoegdheden uit die door de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester aan hem zijn overgedragen of gemandateerd.
2. De taken en bevoegdheden die door de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester worden overgedragen of gemandateerd, worden vermeld in de bij deze verordening behorende bijlage 2 (taken) en bijlage 3 (bevoegdheden).
[…]
Bijlage 3 van het Bevoegdhedenregister bestuurscommissies
B.14
Aan het algemeen bestuur is de bevoegdheid gedelegeerd te beslissen op aanvragen voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.