ECLI:NL:CBB:2018:587
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/377
5111
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 november 2018 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. N.M. Brok en mr. L. Anvelink).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellante ontvangt aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 24 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en nadere stukken in het geding gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Appellante heeft op 18 juni 2015 een Gecombineerde opgave 2015 bij verweerder ingediend en hierin verzocht om toewijzing van betalingsrechten en uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Appellante heeft daarbij 8 percelen opgegeven met een oppervlakte van in totaal 1,07 hectare (ha).
1.2
Bij besluit van 21 april 2016 heeft verweerder aan appellante 0,79 betalingsrechten toegewezen. Bij de vaststelling hiervan is verweerder uitgegaan van 0,79 ha subsidiabele landbouwgrond met een waarde van het betalingsrecht van € 58.306,74 per subsidiabele hectare in 2015. Na bezwaar is het toewijzingsbesluit gehandhaafd bij besluit van 28 juli 2016
.
Tegen dat besluit heeft appellante geen beroep ingesteld.
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder een bedrag van € 19.554,31 vastgesteld aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015. Daarbij is verweerder uitgegaan van 0,79 betalingsrechten en een geconstateerde oppervlakte subsidiabele landbouwgrond van 0,79 ha. Verweerder heeft een administratieve sanctie in de vorm van een korting (van 100%) opgelegd, omdat de door appellante voor uitbetaling opgegeven oppervlakte groter is dan de door verweerder geconstateerde en voor uitbetaling in aanmerking genomen oppervlakte. Verweerder heeft de basisbetaling gekort met een bedrag dat overeenkomt met twee keer het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte van de percelen.
1.4
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd, met dien verstande dat de basisbetaling vanwege de met ingang van 22 augustus 2016 gewijzigde regelgeving over kortingen is gekort met een bedrag dat overeenkomt met anderhalf keer het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte. Nu dit verschil 20,25% van de geconstateerde oppervlakte bedraagt, wordt de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 vastgesteld op € 50.942,83.
2. In beroep heeft appellante - kort gezegd - aangevoerd dat de percelen 4, 6 en een deel van perceel 15 ten onrechte niet zijn aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond, nu deze percelen hoofdzakelijk voor landbouwactiviteiten worden gebruikt. Voorts heeft appellante aangevoerd dat er sprake is van een buitenproportionele sanctie. Er treft haar geen schuld omdat de afgewezen percelen onder de Bedrijfstoeslagregeling wel zijn aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. Daarbij acht appellante van belang dat zij niet is voorgelicht door verweerder hoe zij wel had moeten handelen. Ook meent zij dat door verweerder is gecommuniceerd dat bij ‘overdeclaratie’ in het jaar 2015 er geen sancties zouden volgen. Zij mocht er dan ook op vertrouwen dat haar geen sanctie zou worden opgelegd. Zij wordt door de korting onevenredig hard getroffen. Voorts heeft appellante gesteld dat zij recht heeft op een proceskostenvergoeding nu de korting na bezwaar is verlaagd. Tot slot heeft appellante verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
3. Het College overweegt als volgt.
3.1
Het College constateert dat het besluit van 28 juli 2016 in rechte onaantastbaar is geworden, omdat appellante daartegen geen rechtsmiddelen heeft aangewend. Dit betekent dat het rechtsgevolg waarop dit besluit is gericht, te weten de vaststelling van het aantal (en de waarde van de) aan appellante toegewezen betalingsrechten, vaststaat, maar niet de subsidiabele oppervlakte van de percelen waarvan bij de vaststelling van de betalingsrechten is uitgegaan. De omvang van deze oppervlakte kan in een procedure over de uitbetaling van betalingsrechten ten behoeve van de vaststelling van het uit te betalen bedrag aan de orde worden gesteld, mits appellante bij een beoordeling hierover een procesbelang heeft.
3.2
Verweerder heeft aan appellante een administratieve sanctie in de vorm van een korting opgelegd, omdat de door appellante voor uitbetaling opgegeven oppervlakte groter is dan de door verweerder geconstateerde en voor uitbetaling in aanmerking genomen oppervlakte. Verweerder heeft de basisbetaling gekort met een bedrag dat overeenkomt met anderhalf keer het verschil tussen de goedgekeurde en geconstateerde oppervlakte. Appellante heeft vanwege deze korting een procesbelang bij een inhoudelijk oordeel over de desbetreffende perceelsoppervlakten in de onderhavige procedure.
4.1
Met betrekking tot de percelen 4 en 6 heeft verweerder uiteengezet dat uit de luchtfoto’s blijkt dat deze percelen niet voor landbouwactiviteiten worden gebruikt, omdat deze percelen zijn gelegen bij het woonhuis en worden gebruikt als gazon, er een trampoline op perceel 6 is geplaatst en de percelen niet zijn afgerasterd. Dat het gazon beteelt is met gras en dat dit regelmatig gemaaid wordt, maakt niet dat sprake is van landbouwareaal. Met betrekking tot perceel 15 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het westelijk gedeelte van dat perceel eveneens aangemerkt dient te worden als gazon. Uit de luchtfoto’s blijkt ook hier van een andere structuur dan het gedeelte dat wel is aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. De perceelgrens is om die reden op de duidelijk zichtbare teeltgrens gelegd.
4.2
Verweerder is bij zijn beoordeling of bij de in dit geding aan de orde zijnde percelen sprake is van subsidiabele landbouwgrond uitgegaan van luchtfoto’s die in 2015 zijn gemaakt. In hetgeen appellante heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder bij de beoordeling, of bij perceel 4 sprake is van subsidiabele landbouwgrond, niet mocht uitgaan van de door verweerder gehanteerde luchtfoto’s van dat perceel. Op die foto’s is te zien dat het een perceel betreft dat naast een woonhuis is gelegen en een andere kleur heeft dan perceel 3, dat als blijvend grasland is geconstateerd. Het College acht het dan ook aannemelijk dat perceel 4 als gazon wordt gebruikt en derhalve een recreatieve functie heeft. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dit perceel niet voor de uitvoering van een landbouwactiviteit wordt gebruikt of beschikbaar gehouden. Dat het gras van het gazon wordt gemaaid en aan het vee wordt vervoederd doet aan die recreatieve functie niet af. Verweerder heeft perceel 4 dan ook terecht niet aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond.
4.3
Hetgeen hiervoor is overwogen geldt ook voor een gedeelte van perceel 6, namelijk dat deel dat aan de voorzijde van het woonhuis is gelegen. Dat deel van het perceel heeft een andere kleur dan perceel 3, dat naast perceel 6 is gelegen en als blijvend grasland is geconstateerd. Ook is dit deel van het perceel afgeschermd met een (sier)haag en er is duidelijk een trampoline zichtbaar. Het College acht dan ook aannemelijk dat dit deel van het perceel als gazon wordt gebruikt en derhalve een recreatieve functie heeft. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dit gedeelte van perceel 6 niet voor de uitvoering van een landbouwactiviteit wordt gebruikt of beschikbaar wordt gehouden. Verweerder heeft het deel van perceel 6 dat aan de voorzijde van de woning is gelegen dan ook terecht niet aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. Op de luchtfoto’s van verweerder van perceel 6 is met betrekking tot het deel van het perceel dat aan de zijkant van het gebouw is gelegen geen gras dan wel gazon zichtbaar. Ter zitting heeft verweerder erkend dat het lastig is om op de luchtfoto’s gazon te ontwaren, maar omdat appellante het perceel als één geheel heeft ingetekend, is verweerder er vanuit gegaan dat ook hier sprake is van gazon. Nu niet onomstotelijk is komen vast te staan dat het gedeelte van perceel 6 dat aan de zijkant van het gebouw is gelegen als gazon is aan te merken, is het besluit op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd.
4.4
Met betrekking tot perceel 15 is het College van oordeel dat de door verweerder overgelegde luchtfoto’s te onduidelijk zijn om op basis daarvan vast te kunnen stellen of het afgekeurde westelijk deel van dat perceel wegens structuurverschil al dan niet is aan te merken als gazon en of de perceelgrens op de teeltgrens is gelegd zoals verweerder heeft gesteld. Verweerder heeft derhalve niet aannemelijk gemaakt dat het westelijk gedeelte van perceel 15 niet kan worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. Het besluit is daarom op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd.
5.1
Uit het voorgaande volgt dat de vaststelling van de subsidiabele oppervlakte door verweerder met betrekking tot de percelen 6 en 15 niet in stand kan blijven en dat het beroep gegrond moet worden verklaard. Het College vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van acht weken.
5.2
Meer in het bijzonder dient verweerder daarbij te beoordelen of sprake is van een zodanige afwijking in de oppervlakte dat op grond daarvan een administratieve sanctie in de vorm van een korting moet worden opgelegd. Is daarvan sprake, dan deelt het College niet het standpunt van appellante dat hier sprake is van een geval waarin geen administratieve sanctie kan worden opgelegd. De afwijking in oppervlakte is veroorzaakt doordat appellante niet-subsidiabele elementen, zoals een gazon heeft opgegeven. Voor appellante had duidelijk moeten zijn dat dit geen subsidiabele hectaren zijn. Het College is dan ook van oordeel dat niet kan worden staande gehouden dat appellante geen schuld treft voor het aanleveren van onjuiste gegevens. Het beroep van appellante in dit kader op het vertrouwensbeginsel kan evenmin slagen. Appellante heeft weliswaar gesteld dat door de wijze waarop verweerder heeft gecommuniceerd tijdens de aanvraagperiode bij haar de verwachting is gewekt dat in het geval van te veel opgegeven subsidiabele landbouwgrond niet zou worden gekort, maar appellante heeft die stelling niet met concrete feiten onderbouwd, noch bewezen. De stelling van appellante dat de korting buitenproportioneel is en dat zij onevenredig hard wordt getroffen door de opgelegde sanctie, hetgeen is opgevat als een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Awb, kan ook niet slagen. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van de Awb beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 19 bis, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en randvoorwaarden (Verordening 640/2014), welke verweerder verplicht een korting toe te passen bij zogenoemde ‘overdeclaratie’. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging.
6.1
Appellante heeft verzocht om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
6.2
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
6.3
In dit geval bestaat er echter aanleiding van deze termijn af te wijken. Verweerder heeft ter zitting naar voren gebracht dat appellante heeft ingestemd met de opschorting van de beslistermijn vanaf 7 juni 2016 tot en met de hoorzitting die op 21 oktober 2016 heeft plaats gevonden. Appellante heeft dit ter zitting bevestigd. Voorts is ook uit de stukken gebleken dat  partijen deze afspraak hebben aangemerkt als instemming met verder uitstel als bedoeld in artikel 7:10, vierde lid, van de Awb. Vanaf de datum van de hoorzitting is de behandeling van het bezwaarschrift verder voortgezet. Het College is van oordeel dat in dit geval de hiervoor bedoelde tweejaarstermijn moet worden verlengd met de termijn gelegen tussen 7 juni 2016 en 21 oktober 2016.
6.4
Het bezwaarschrift dateert van 2 augustus 2016
.
Op het moment van het doen van deze uitspraak, 6 november 2018, is van overschrijding van de redelijke termijn geen sprake. Het verzoek om veroordeling tot vergoeding van de schade wegens schending van de redelijke termijn moet dan ook worden afgewezen.
7.	Het College ziet in hetgeen is overwogen onder rechtsoverweging 5.1 aanleiding om met toepassing van artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.002-.
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van de schade af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 november 2018.
w.g. T. Pavićević	w.g. L.N. Nijhuis