ECLI:NL:RVS:2018:4146
Raad van State — Uitspraak 


201802341/1/R1.
Datum uitspraak: 19 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te [woonplaats],
en
de raad van de gemeente Apeldoorn,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Krimweg 140" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2018, waar [appellante], en de raad, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen. Voorts is Natuurparken B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.C. van den Ende, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Overwegingen
Het bestemmingsplan
1.    Het bestemmingsplan voorziet in een juridisch-planologisch kader voor een uitbreiding van het bestaande bungalowpark "Bungalowpark Hoenderloo" aan de Krimweg 140. Het gaat om de ontwikkeling van 80 extra recreatiewoningen, een ontvangstgebouw en een bedrijfswoning. Het plangebied ligt in het Natura-2000 gebied "Veluwe" ten oosten van het bestaande bungalowpark Hoenderloo tussen de kern Hoenderloo en de snelweg A50.
Het beroep
2.    [appellante] is eigenaar van een recreatiewoning in het bestaande gedeelte van het bungalowpark en kan zich niet verenigen met de voorziene recreatiewoningen.
Toetsingskader
3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het beroep
Intrekking
4.    Ter zitting heeft [appellante] haar beroepsgrond dat ter bescherming van het natuurlijke - en bij schemer donkere - uitzicht vanaf de hoog gelegen Schenkenshul ten noorden van de Krimweg aanvullende eisen moeten worden gesteld ten aanzien van de inbedding van het park in het landschap om licht- en horizonvervuiling te voorkomen, ingetrokken.
Verkeersveiligheid Krimweg
5.    [appellante] betoogt dat het oversteekgebied voor wilde dieren over de Krimweg in omvang afneemt als gevolg van de voorziene ontwikkeling, hetgeen leidt tot dwalend wild op de Krimweg. Hierdoor neemt volgens haar de kans op verkeersongelukken met overstekend wild toe. Gelet hierop beoogt zij met haar beroep, zo heeft zij desgevraagd ter zitting toegelicht, een verlaging van de maximumsnelheid op de Krimweg naar 30 km/u. Indien de maximumsnelheid op de Krimweg niet kan worden verlaagd naar 30 km/u, moet volgens haar ter hoogte van de uitrit van het bungalowpark Hoenderloo, ten noorden van het plangebied, aan de noordzijde van de Krimweg, een raster worden aangebracht en een beveiligde wildovergang ter hoogte van de doorgang, om dwalend wild over de Krimweg te voorkomen.
5.1.    De raad stelt dat [appellante] in zoverre artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moet worden tegengeworpen.
5.2.    Aan het plangebied is overwegend de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend. Aan het noordwestelijke gedeelte van dit recreatiebestemmingsvlak is tevens de aanduiding "bedrijfswoning" toegekend. Aan een strook grond die grenst aan de Krimweg is de bestemming "Natuur" toegekend met in het westelijke gedeelte tevens de aanduiding "ontsluiting".
Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt: "De voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bos en natuurgebied;
[…]
c. een ontsluitingsweg ter plaatse van de aanduiding "ontsluitingsweg";
d. recreatief medegebruik in de vorm van paardrijden, wandelen en fietsen;
[…]"
Artikel 4, lid 4.1, luidt: "De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het in de vorm van bedrijfsmatige exploitatie bieden van recreatief verblijf aan personen die elders hun woonadres hebben, in en tot het bedrijf behorende recreatiewoningen (niet zijnde stacaravans), met daarbij behorende gebouwen, bouwwerken, voorzieningen en open terreinen;
b. een bedrijfswoning, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';
[…]
d. parkeren en ontsluitingswegen;
[…]
met daarbij behorende bouwwerken en voorzieningen."
5.3.    Nog daargelaten de omstandigheid dat de Krimweg buiten het plangebied ligt, beschrijft een bestemmingsplan slechts de gebruiks- en bouwmogelijkheden van een gebied. Een bestemmingsplan heeft als zodanig geen betrekking op de wijze waarop een weg verkeerstechnisch (bijvoorbeeld de keuze voor stoplichten, een kruispunt of een rotonde en de maximumsnelheid) wordt ingericht. Dit betreft een aspect dat ziet op de uitvoering van het bestemmingsplan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. In deze procedure wordt beoordeeld of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestemmingsplan uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening voorziet in een juridisch planologisch kader voor een aanvaardbare verkeerssituatie in het plangebied en dat - in het kader van de uitvoerbaarheid - het plan geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid in de directe omgeving van het plangebied.
Voor zover het beroep van [appellante] dan ook aldus moet worden begrepen dat zij als gevolg van de uitvoering van het bestemmingsplan vreest voor onaanvaardbare gevolgen voor de verkeersveiligheid op de buiten - doch grenzend aan - het plangebied gelegen Krimweg, overweegt de Afdeling het volgende. De raad stelt zich op het standpunt dat de capaciteit van de Krimweg toereikend is om de toename van het verkeer als gevolg van de voorziene recreatiewoningen te verwerken. Ter zitting heeft de raad naar aanleiding van de vrees van [appellante] voor de gevolgen van overstekend wild voor de verkeersveiligheid toegelicht dat op gemeentelijk niveau nog wordt overlegd op welke wijze de verkeersveiligheid op de Krimweg, met het oog op de ontwikkeling van de voorziene recreatiewoningen, concreet kan worden verbeterd. Daarbij wordt volgens de raad gedacht aan het toepassen van een adviessnelheid. Nu de gemeente het in haar macht heeft om verkeersmaatregelen te treffen die de verkeersveiligheid op de Krimweg kunnen verbeteren en niet is gebleken van belemmeringen die zich hiertegen verzetten, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid op de Krimweg. Om deze redenen faalt het betoog.
5.4.    Nu de beroepsgrond niet slaagt ziet de Afdeling geen aanleiding om het beroep van de raad op artikel 8:69a van de Awb te bespreken.
Groei- en krimpbeleid
6.    Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat het plan voorziet in de uitbreiding van hectares aan verblijfsrecreatie ten behoeve van een nieuw recreatiebedrijf, terwijl op grond van het Groei- en krimpbeleid" slechts de uitbreiding van bestaande recreatiebedrijven is toegestaan, overweegt de Afdeling het volgende. De Afdeling begrijpt [appellante] aldus dat zij een beroep doet op provinciaal beleid, zoals dat is neergelegd in de notitie "Streekplanuitwerking Groei & Krimp", van september 2006, (hierna: de notitie Streekplanuitwerking) die als bijlage 33 bij de "Verdieping" in de Omgevingsvisie Gelderland is gevoegd en waarin de zogenoemde Inhoudelijke Hoofdlijnen Groei en Krimp Streekplan 2005 voor recreatiebedrijven op de Veluwe staan geformuleerd. In paragraaf 2.2.2 van de plantoelichting zijn deze hoofdlijnen overgenomen. Hieruit volgt onder meer dat groei in hectares verblijfsrecreatie op het Veluwmassief plaatsvindt binnen de aangegeven zoekgebieden voor recreatieclusters voor bedrijven. De begrenzing van de zoekgebieden recreatieclusters staan aangegeven op Kaartbijlage B, welke deel uitmaakt van de streekplanuitwerking, zo volgt uit paragraaf 3.1, van de notitie Streekplanuitwerking. Het plangebied maakt deel uit van het Zoekgebied recreatiecluster "Hoenderloo". In paragraaf 2.2 van de notitie Streekplanuitwerking staat verder dat alle verblijfsrecreatiebedrijven kunnen meedoen mits gelegen in een zoekgebied recreatiecluster waarvoor door de gemeente een clustervisie is vastgesteld.
6.1.    Voor zover het beroep van [appellante] aldus moet worden begrepen dat uit deze paragraaf van de Streekplanuitwerking volgt dat de uitbreiding in hectares alleen mag plaatsvinden ten behoeve van bestaande recreatiebedrijven in het clustergebied, overweegt de Afdeling dat zij dit betoog niet volgt. Naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke lezing van deze paragraaf met inachtneming van vorenbedoelde hoofdlijn van de notitie Streekplanuitwerking met zich dat alle recreatiebedrijven mogen meedingen naar de verkrijging van een uitbreiding in hectares aan verblijfsrecreatie, zolang deze extra hectares verblijfsrecreatie maar in een zoekgebied recreatiecluster liggen waarvoor door de gemeente een clustervisie is vastgesteld. Uit paragraaf 2.2.2 van de plantoelichting volgt dat in 2008 de clustervisie Hoenderloo is vastgesteld. Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan in strijd met provinciaal beleid, zoals dat is neergelegd in de notitie Streekplanuitwerking, is vastgesteld. Het betoog faalt.
Gebruik centrale voorzieningen bestaand bungalowpark
7.    [appellante] betoogt dat met de vaststelling van dit plan de gemeenteraad er in voorziet dat de gebruikers van de voorziene recreatiewoningen zich zonder toestemming toegang en recht van overpad verschaffen tot de eigendommen van de Coöperatieve Vereniging van Bungaloweigenaren Bungalowpark Hoenderloo waar [appellante], als eigenaar van een recreatiewoning op het bestaande bungalowpark, lid van is.
7.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante] aldus dat een evidente privaatrechtelijke belemmering aan de uitvoering van het bestemmingsplan in de weg staat. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957, bestaat voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0337 en  5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:287 overweegt de Afdeling dat een privaatrechtelijke belemmering eerst evident is in evenbedoelde zin, indien zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat een ontwikkeling voorzien is op grond die in eigendom aan een ander toebehoort en die ander daarin niet berust en niet hoeft te berusten.
7.2.    De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan geen bepaling bevat op grond waarvan de gebruikers van de voorziene recreatiewoningen gehouden zijn om de (centrale) voorzieningen van het bestaande bungalowpark Hoenderloo te gebruiken. Het bestemmingsplan voorziet, gelet op artikel 4, lid 4.1, van de planregels zelfstandig in bij de bedrijfsmatige exploitatie van recreatief verblijf behorende (centrale) voorzieningen. Reeds gezien het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan vanwege de door [appellante] gestelde evidente privaatrechtelijke belemmering niet uitvoerbaar is. Voor zover [appellante] meent dat haar civielrechtelijke positie een belemmering inhoudt om toepassing te geven aan het bestemmingsplan, is de burgerlijke rechter, eventueel in kort geding oordelend, de eerst aangewezen rechter daarover te oordelen. Het betoog faalt.
Verbindingsweg bestaand park
8.    [appellante] heeft verder ter zitting toegelicht dat zij zich er niet in kan vinden dat het bestemmingsplan ter hoogte van haar recreatiewoning voorziet in een verbindingsweg voor autoverkeer tussen het bestaande gedeelte van het bungalowpark en het nieuwe gedeelte. De raad heeft ter zitting toegelicht dat dit niet is beoogd. Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en derhalve in strijd met artikel 3:2 van de Awb is vastgesteld. Het betoog slaagt.
9.    Voor zover de raad naar aanleiding van het geconstateerde gebrek heeft verzocht toepassing te geven aan de in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb gegeven bevoegdheid, ziet de Afdeling in dit geval geen aanleiding om met toepassing van deze bepaling zelf in de zaak te voorzien. Hierbij is van belang dat niet kan worden uitgesloten dat derdebelanghebbenden daardoor in hun belangen zouden kunnen worden geschaad.
Overig
10.    [appellante] heeft in haar beroepschrift verwezen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellante] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Het betoog faalt.
11.    In hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestemmingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening of dat het besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Conclusie
12.    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellante] gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover in artikel 4, lid 4.1, onder d, van de planregels niet is uitgesloten dat in het plangebied ter hoogte van de recreatiewoning van [appellante] op het bestaande bungalowpark een (ontsluitings)weg voor autoverkeer naar het bestaande bungalowpark wordt aangelegd.
Opdracht
13.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
Verwerken uitspraak in landelijke voorziening
14.    Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
Proceskosten
15.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Apeldoorn van 25 januari 2018 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Krimweg 140" voor zover in artikel 4, lid 4.1, onder d, van de planregels niet is uitgesloten dat in het plangebied ter hoogte van de recreatiewoning van [appellante] op het bestaande bungalowpark een (ontsluitings)weg voor autoverkeer naar het bestaande bungalowpark wordt aangelegd;
III.    draagt de raad van de gemeente Apeldoorn op om binnen zestien weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV.    draagt de raad van de gemeente Apeldoorn op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat onderdeel II van deze uitspraak wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, http://www.ruimtelijkeplannen.nl;
V.    gelast dat de raad van de gemeente Apeldoorn aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Koziolek-Stoof, griffier.
w.g. Pans    w.g. Koziolek-Stoof
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
749.