ECLI:NL:RVS:2018:4169
Raad van State — Uitspraak 


201707223/1/R2.
Datum uitspraak: 19 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen gevestigd te Best,
en
de raad van de gemeente Best,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2017 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "[locatie 1]" niet vast te stellen.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2018, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat [NAAM], en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Crommentuijn, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbende] en anderen, vertegenwoordigd door mr. F.K. van den Akker, advocaat [NAAM], verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] en anderen exploiteren een handels- en transportbedrijf in foerage en bestratingsmaterialen. Het handels- en transportbedrijf in foerage is gevestigd aan de [locatie 1] te Best en het bedrijfsonderdeel bestratingen is inmiddels verplaatst naar het bedrijventerrein Ekkersrijt in Son. [appellant] en anderen willen de bedrijfsvoering van de foeragehandel efficiënter maken en tot een kwaliteitsverbetering komen. Daarvoor moet hun bedrijf aan de [locatie 1] worden uitgebreid. Dit is mogelijk door de gronden aan de [locatie 2], die zijn gesitueerd aan de overzijde van de [locatie 1] bij het bedrijf te gaan betrekken. De gronden aan de [locatie 2] hebben een oppervlakte van ongeveer 21.000 m2. [appellant] en anderen willen op deze gronden een oppervlakte van ongeveer 4.606 m2 gaan gebruiken ten behoeve van het stallen van voertuigen en containers. Dit voornemen past niet in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Best 2006" omdat de aan de gronden toegekende bestemming "Agrarisch gebied" het beoogde gebruik niet mogelijk maakt. Daarom hebben [appellant] en anderen een verzoek ingediend om aan deze gronden een bedrijfsbestemming toe te kennen teneinde de gronden te kunnen gebruiken ten behoeve van het stallen van voertuigen en containers. Op 6 januari 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Best het ontwerpbestemmingsplan "[locatie 1]" ter inzage gelegd waarin aan de betreffende gronden met een oppervlakte van ongeveer 4.606 m2 de bestemming "Bedrijf" is toegekend. Om op de gronden tot een landschappelijke inpassing te komen is aan een strook grond de bestemming "Groen" toegekend. Verder is op de gronden de bestaande agrarische bestemming blijven rusten. De raad heeft besloten om het bestemmingsplan niet vast te stellen. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de weigering van de raad omdat zij hun bedrijf nu niet kunnen uitbreiden en daarmee de beoogde efficiëntere bedrijfsvoering en kwaliteitsverbetering niet mogelijk is.
Toetsingskader
2.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
Uitbreiding van het bedrijf
3.    De raad heeft besloten niet mee te werken aan het vaststellen van het plan omdat de gewenste ontwikkeling zich niet verdraagt met het gemeentelijke ruimtelijk beleid dat is neergelegd in de Structuurvisie Buitengebied Best van 4 april 2016 (hierna: de structuurvisie) waarin de kaders zijn opgenomen voor wat planologisch passend is in het buitengebied en wat niet. De raad stelt zich op het standpunt dat de aard en de schaal van de uitbreiding waarbij de bedrijfsbestemming wordt uitgebreid met een oppervlakte van ongeveer 4.606 m2 ten behoeve van het stallen van voertuigen en containers gelet op het beleid dat is opgenomen in de paragrafen 3.1.4 en 3.2.1 van de structuurvisie niet passend is in het buitengebied. Daarbij heeft de raad onder meer in aanmerking genomen dat het niet om een beperkte uitbreiding gaat, buitenopslag een groot deel van de bedrijfsvoering betreft, lichtmasten zijn toegestaan, het om een bedrijf gaat dat is ingedeeld in milieucategorie 3 en het half open landschap wordt aangetast. Ook een aantal andere redenen staat aan medewerking in de weg, aldus de raad.
3.1.    [appellant] en anderen betogen dat in het ontwerpbestemmingsplan en de nota van zienswijzen is opgenomen dat de ontwikkeling voldoet aan een goede ruimtelijke ordening en dat de raad niet deugdelijk gemotiveerd heeft dat dit ten tijde van het vaststellen van het plan niet meer het geval was.
[appellant] en anderen betogen dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het initiatief niet past binnen de structuurvisie. Zij voeren daartoe aan dat de locatie ingevolge de Structuurvisie Best 2030 en het Koersdocument Structuurvisie Buitengebied van april 2015 is gelegen in een gebied dat is aangewezen als bebouwingsconcentratie buitengebied en dat in deze gebieden ontwikkelingsmogelijkheden voor bedrijven worden geboden ook voor niet aan het buitengebied gebonden economische functies. [appellant] en anderen betogen dat de raad bij het toepassen van de structuurvisie heeft miskend dat de foeragehandel een sterk op het landelijk gebied gerichte activiteit is. Voorts heeft de raad volgens hen miskend dat het frequent verplaatsen van de gestalde vrachtwagens in de huidige situatie zonder de uitbreiding niet alleen bedrijfseconomisch nadelig is maar ook leidt tot extra milieubelasting. [appellant] en anderen voeren aan dat het initiatief om de vrachtwagens op een ander perceel met minder manouvreerbewegingen te laten parkeren bijdraagt aan de verkeers- en milieusituatie ter plaatse. Tevens voeren zij aan dat de raad bij de beoordeling van het initiatief ten onrechte uitgaat van een uitbreiding van 21.000 m2 terwijl alleen de uitbreiding van de bedrijfsbestemming met 4.606 m2 in aanmerking dient te worden genomen. Ook heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het halfopen landschap wordt aangetast. [appellant] en anderen hebben een studie laten uitvoeren naar de landschappelijke inpassing en er is volgens hen voldaan aan de landschapsinvesteringsregeling Best waarmee de kwaliteitsinvestering in het plan is geborgd. Ook krijgt het gebied een kwaliteitsimpuls door de landschappelijke inpassing. Voor zover de ontwikkeling wordt aangemerkt als een verdichting, verzet de structuurvisie zich hier niet tegen omdat er sprake is van een groene inpassing.
3.2.    De gronden liggen in het buitengebied van Best in een gebied dat in de structuurvisie is aangewezen als "Agrarisch-recreatief landschap".
In paragraaf 3.1.4 is een toekomstperspectief geschetst voor niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied. Daarin is het volgende opgenomen. "Deze paragraaf ziet op vrijkomende agrarische bedrijfslocaties en de mogelijkheden voor deze gebieden. Het buitengebied biedt andere vestigingsmogelijkheden dan een locatie op een bedrijventerrein. Dit onderscheid uit zich in een aantal factoren:
• De oppervlakte van de bedrijfsbebouwing, de groeimogelijkheden en de mogelijkheden voor buitenopslag zijn in het buitengebied veel beperkter dan op een bedrijventerrein;
• Het type bedrijvigheid (op basis van de milieucategorie) dat zich op basis van wet- en regelgeving kan vestigen in het buitengebied is beperkter en anders van aard dan op een bedrijventerrein;
• Op een bedrijventerrein is een hogere verkeersbelasting mogelijk door de betere ontsluiting voor auto- en vrachtverkeer.
Flink wat bedrijvigheid heeft geen directe binding met het buitengebied, maar is ook niet onlosmakelijk gebonden aan het stedelijk gebied (kernen en bedrijventerreinen). Het gaat daarbij met name om kleinschalige bedrijven met beperkte omgevingseffecten. De provincie hanteert hiervoor de planologische milieucategorieën I en 2. Voor zover de aard en schaal van die bedrijven niet voorschrijven dat deze op een bedrijventerrein thuishoren, is vestiging op een voormalige agrarische locatie toelaatbaar. Een eenmansbedrijfje kan zonder veel bezwaren in het buitengebied worden gevestigd. Maatwerk moet niet leiden tot verruiming van bebouwde oppervlakten in situaties waarbij verplaatsing naar een bedrijventerrein (door de omgeving) gewenst is. Deze structuurvisie heeft geen gevolgen voor bestaande, vergunde bedrijfssituaties. Als bedrijven groeien dient uitdrukkelijk te worden overwogen of de aard en schaal van het bedrijf nog passen bij de locatie. Mogelijk dat verplaatsing naar een bedrijventerrein noodzakelijk is als gevolg van de (toekomstige) omvang van het bedrijf. Structurele buitenopslag wordt in het buitengebied als ongewenst gezien. Datzelfde geldt voor grootschalige (licht)reclame en lichtmasten bij bedrijven. Met betrekking tot bestaande (tijdelijke) grootschalige opslag en/of reclame- uitingen kan de gemeente met betrokken ondernemers in overleg treden over het mogelijk opheffen of verbeteren van een dergelijke situatie. Aan bestaande vergunningen wordt op voorhand niet getornd."
In paragraaf 3.2.1 is een toekomstbeeld van het deelgebied "Agrarisch-recreatief landschap" opgenomen. In de betrokken paragraaf is het volgende opgenomen. "De landelijke sfeer, cultuurhistorische waarden en rustiek zijn belangrijke kenmerken van het gebied. In dit gebied geldt dat de landbouw richtinggevend is, naast dagrecreatie. In dit gebied wordt ruimte geboden voor niet-agrarische bedrijven in de vorm van ambachtelijke bedrijfjes en dienstverlening. Verdichting van het gebied bij eventuele ontwikkeling van agrarische bedrijven en dagrecreatie voorzieningen voor de huidige schaal van het landschap is geen groot probleem, mits dit wordt aangegrepen om de ontwikkelingen groener in te passen. Bestaande functies bieden aanknopingspunten voor kleinschalige ontwikkelingen zoals uitbreidingen of bijgebouwen, kleine bouwwerken en wijzigingen in het gebruik van opstallen."
3.3.    De structuurvisie is een partiële herziening van de Structuurvisie Best 2030 en is opgesteld voor het buitengebied van Best en was van kracht ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Het gebied is daarin aangewezen als "Agrarisch-recreatief landschap" Het koersdocument waar [appellant] en anderen op hebben gewezen is een voorbereidend document geweest voor de stuctuurvisie. Gedurende het proces om tot de structuurvisie te komen zijn er nieuwe inzichten gekomen en zijn de bebouwingsconcentraties uiteindelijk niet in de structuurvisie opgenomen zodat hetgeen daarover is betoogd, geen doel treft. De Afdeling stelt vast dat er op grond van de structuurvisie beperkte uitbreidingsmogelijkheden voor bestaande en vergunde niet-agrarische bedrijven in het buitengebied zijn. In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aard en de schaal van de uitbreiding en de beoogde activiteiten ten behoeve van het niet-agrarische bedrijf gelet op hetgeen in de structuurvisie is opgenomen niet passend zijn in het buitengebied. Daarbij heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling terecht in aanmerking mogen nemen dat het bedrijf beschikt over twintig zware vrachtwagens en containerbakken, de vrachtwagens in het weekend en voor zover niet in gebruik worden gestald aan de [locatie 2] en dat dit ook geldt voor de containerbakken die niet in gebruik zijn. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat is miskend dat een foeragehandel een sterk op het landelijk gebied gerichte activiteit is, overweegt de Afdeling dat het bedrijf meer is dan alleen een foeragehandel namelijk een foerage-, handels- en transportbedrijf met buitenopslag. De raad is bij de beoordeling van het initiatief er verder terecht van uitgegaan dat de bedrijfsbestemming wordt uitgebreid met een oppervlakte van ongeveer 4.606 m2 ten behoeve van het stallen van voertuigen en containers en niet van een oppervlakte van 20.000 m2 zoals [appellant] en anderen stellen. In de structuurvisie staat weliswaar dat verdichting van het gebied bij eventuele ontwikkeling van agrarische bedrijven en dagrecreatieve voorzieningen voor de huidige schaal van het landschap geen groot probleem is mits dit wordt aangegrepen om de ontwikkelingen groener in te passen maar het gaat hier niet om verdichting door ontwikkeling van een agrarisch bedrijf of dagrecreatieve voorzieningen. Ook hetgeen [appellant] en anderen in dit verband hebben betoogd, treft geen doel. De raad heeft dan ook in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat de kwaliteitsimpuls door de landschappelijke inpassing, die voldoet aan de landschapsinvesteringsregeling, pas kan worden afgewogen indien de uitbreiding als zodanig op grond van de structuurvisie passend is in het buitengebied.
3.4.    Nu de raad aan het bestreden besluit in redelijkheid ten grondslag heeft kunnen leggen dat de gewenste uitbreiding van de bedrijfsbestemming zich niet verdraagt met het gemeentelijke ruimtelijke beleid in de structuurvisie en het niet vaststellen van het plan reeds daarmee toereikend is onderbouwd, behoeven de overige beroepsgronden tegen de andere door de raad aangedragen argumenten voor zijn besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen geen bespreking meer.
3.5.    Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten het bestemmingsplan "[locatie 1]" niet vast te stellen.
3.6.    Het betoog faalt.
Conclusie
4.    Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, griffier.
w.g. Van Diepenbeek    w.g. Ouwehand
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
224.