ECLI:NL:RVS:2018:2922
Raad van State — Uitspraak 


201707701/1/A2.
Datum uitspraak: 5 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Belastingdienst/Toeslagen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 augustus 2017 in zaak nr. 16/9344 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [wederpartij] om een persoonlijke betalingsregeling afgewezen en haar uitstel van betaling verleend onder de voorwaarde dat zij gedurende 24 maanden een bedrag van € 410,00 per maand terugbetaalt.
Bij besluit van 1 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 november 2016 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met een betalingstermijn van 48 maanden. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2018, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, en [wederpartij], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [wederpartij] heeft op 1 maart 2016 bij de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek om het toestaan van een persoonlijke betalingsregeling ingediend in verband met de terugbetaling van een bedrag van € 9.837,00 aan teveel ontvangen kinderopvangtoeslag, huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget over de jaren 2008 tot en met 2013. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het verzoek om een persoonlijke betalingsregeling bij besluit van 8 maart 2016 afgewezen, omdat volgens de dienst de berekende betalingscapaciteit van [wederpartij] voldoende is om het verschuldigde bedrag in 24 maanden terug te betalen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het daartegen door haar gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De dienst heeft wel een nieuwe termijn gesteld en het maandelijks te betalen bedrag vastgesteld op een bedrag van € 391,00.
Uitspraak van de rechtbank
2.    De rechtbank is van oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het vasthouden aan de terugbetalingstermijn van 24 maanden, zoals opgenomen in artikel 7, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Uitvoeringsregeling Awir), niet van [wederpartij] kan worden verlangd. Volgens de rechtbank is de wetgever bij het vaststellen van de terugbetalingstermijn van 24 maanden ervan uitgegaan dat de toeslag definitief wordt vastgesteld volgens de in artikel 19 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) genoemde termijnen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich evenwel gedurende meerdere jaren niet aan de wettelijke termijn voor definitieve vaststelling van het toeslagbedrag gehouden, waardoor [wederpartij] wordt geconfronteerd met een terugvordering ineens van teveel aan haar uitbetaalde toeslagbedragen van verschillende toeslagjaren. De omvang van de bestaande schuld is dan ook het gevolg van de handelwijze van de Belastingdienst/Toeslagen, als gevolg waarvan de schuld steeds is toegenomen met een relatief klein bedrag per toeslag. De vertraagde besluitvorming en het gebrek aan informatie hebben er verder toe geleid dat zij geen rekening heeft kunnen houden met nog openstaande bedragen, door bijvoorbeeld geld opzij te zetten. Gelet op de nadelige gevolgen voor [wederpartij] is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval het onverkort vasthouden aan terugbetaling van de schuld in 24 maanden gelet op de genoemde omstandigheden, onevenredig in verhouding tot het met het bestreden besluit te dienen doel, te weten het realiseren van de terugbetaling van de schuld. Het besluit is genomen in strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft daarom het besluit van 1 november 2016 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen om een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met een betalingstermijn van 48 maanden.
Het hoger beroep
3.    De Belastingdienst/Toeslagen kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank en betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het vasthouden aan de terugbetalingstermijn van 24 maanden niet van [wederpartij] kan worden verlangd. Volgens de dienst biedt de wet geen ruimte om bijzondere omstandigheden in aanmerking te nemen. De rechtbank legt verder ten onrechte een verband tussen het tijdstip waarop de toeslagen definitief zijn vastgesteld en de looptijd van 24 maanden. De termijn van 24 maanden is gekozen om belanghebbenden die de terugvordering niet binnen zes weken kunnen betalen een extra termijn te gunnen. Het oordeel dat een termijn van 48 maanden noodzakelijk is, mist volgens de Belastingdienst/Toeslagen een wettelijke grondslag.
3.1.    Het uitgangspunt in de artikelen 26 en 28 van de Awir ten aanzien van een terug te vorderen bedrag is dat de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zes weken moet terugbetalen. In artikel 31 van de Awir is de mogelijkheid opgenomen om nadere regels te stellen met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling. Hiervan is gebruik gemaakt in artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir. Op grond van het eerste lid kan een betalingsregeling getroffen worden waarmee het verschuldigde bedrag in maandelijkse termijnen wordt betaald (hierna: een standaardbetalingsregeling). Een betaling van de terugvordering in maandelijkse termijnen eindigt uiterlijk op de dag waarop sinds de vervaldag van de voor de terugvordering geldende betalingstermijn 24 maanden zijn verstreken, zo volgt uit het derde lid. In de Awir noch de Uitvoeringsregeling Awir is een bepaling opgenomen op grond waarvan afgeweken kan worden van de termijn van 24 maanden.
3.2.    Zoals hiervoor uiteengezet heeft [wederpartij] in de jaren 2008 tot en met 2013 voorschotten kinderopvangtoeslag, kindgebonden budget, huurtoeslag en zorgtoeslag ontvangen. Deze toeslagen zijn bij verschillende besluiten definitief vastgesteld in de periode van 12 april 2010 tot en met 15 mei 2015. De toeslagen zijn telkens lager vastgesteld dan de toegekende voorschotten, zodat [wederpartij] een deel van de toegekende voorschotten moet terugbetalen. Vaststaat dat zij de terugvorderingen niet heeft voldaan binnen de termijn van zes weken na de dagtekening van de beschikkingen als bedoeld in artikel 28 van de Awir. Verder volgt uit de stukken dat voor een aantal terugvorderingen een standaardbetalingsregeling is getroffen.
Bij brief van 15 december 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] op de hoogte gebracht van alle nog openstaande terugvorderingen en haar laten weten dat het eerder verleende uitstel van betaling is vervallen. Bij brief van 18 december 2015 heeft [wederpartij] hierop gereageerd en gesteld dat volgens haar alle terugvorderingen waren verrekend met nog uit te betalen voorschotten. Verder stelt zij dat zij in 2013 verzocht heeft om een persoonlijke betalingsregeling voor de terugvordering van de kinderopvangtoeslag over het jaar 2012, maar dat zij uit uitlatingen van een medewerker van de Belastingdienst/Toeslagen heeft begrepen dat deze terugvordering eveneens is verrekend.
Bij brief van 1 maart 2016 heeft [wederpartij] de Belastingdienst/Toeslagen verzocht om een persoonlijke betalingsregeling toe te kennen. De dienst heeft daarop haar betalingscapaciteit op basis van artikel 13 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 berekend op € 976,00. Nu dit bedrag voldoende is om de schuld in 24 maanden te voldoen, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [wederpartij] om toekenning van een persoonlijke betalingsregeling afgewezen en de maandelijkse betaling vervolgens vastgesteld op een bedrag van € 410,00 welk bedrag in het besluit op bezwaar is gewijzigd in € 391,00 omdat toen reeds een deel was betaald.
3.3.    In geschil is of een betalingsregeling met een betalingstermijn langer dan 24 maanden had moeten worden toegestaan. Daarbij is van belang dat, zoals hiervoor overwogen, de wet niet voorziet in de mogelijkheid om af te wijken van de betalingstermijn zoals opgenomen in artikel 7, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir. De vraag die derhalve voorligt is of het evenredigheidsbeginsel vergt dat de Belastingdienst/Toeslagen in dit geval in afwijking van die bepaling bij het toestaan van de standaardbetalingsregeling een langere betalingstermijn had moeten hanteren.
3.4.    Over artikel 7, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir is in de totstandkomingsgeschiedenis uiteengezet dat de regelgever met dit artikel beoogd heeft om de mogelijkheid te bieden om een teruggevorderd bedrag te voldoen. De termijn van 24 maanden is opgenomen om de looptijd van de standaardbetalingsregeling te begrenzen (Stcrt. 2005, nr. 251). Anders dan de rechtbank heeft overwogen volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir niet dat de regelgever met het vaststellen van een termijn van 24 maanden een verband heeft gelegd met de termijn waarbinnen de toeslagen definitief moeten worden vastgesteld door de Belastingdienst/Toeslagen, als bedoeld in artikel 19 van de Awir.
Verder volgt uit de toelichting bij de regeling dat deze termijn samenhangt met de vraag of een persoonlijke betalingsregeling kan worden toegestaan, aangezien een dergelijke betalingsregeling enkel wordt toegestaan indien de vastgestelde betalingscapaciteit onvoldoende is om een maandelijkse aflossing overeenkomstig de standaardbetalingsregeling te kunnen verrichten. De regelgever heeft daarmee gekozen voor een systeem waarbij, in het geval betaling niet binnen zes weken na dagtekening van de beschikking mogelijk is, ofwel een standaardbetalingsregeling wordt getroffen, ofwel een persoonlijke betalingsregeling. Deze keuze voor een dergelijk systeem is niet onredelijk. Voor welke regeling een belanghebbende in aanmerking komt is, naast de vraag of sprake is van opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner, afhankelijk van de vraag of de terugvordering gelet op de betalingscapaciteit van betrokkene binnen 24 maanden kan worden afbetaald. De hoogte van de schuld en de door de regelgever gehanteerde looptijd van 24 maanden zijn daarmee bepalend voor de toe te kennen betalingsregeling. Dat [wederpartij] zich bij brief van 15 december 2015 geconfronteerd zag met een hoge terugvordering, is dan ook een omstandigheid die de regelgever met het opnemen van een termijn van 24 maanden heeft beoogd te ondervangen. Indien de betalingscapaciteit immers onvoldoende is om de vordering binnen 24 maanden te voldoen, kan een persoonlijke betalingsregeling worden toegekend. Dat de hoogte van de schuld het gevolg is van meerdere beschikkingen, maakt het voorgaande niet anders. In het systeem van de regelgever is alleen de hoogte van de schuld van belang en niet het aantal beschikkingen waaruit deze voortvloeit.
Gelet op de systematiek zoals opgenomen in artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het onverkort toepassen van de termijn van 24 maanden zoals opgenomen in het derde lid van deze bepaling in dit geval niet onevenredig in verhouding tot het met het bestreden besluit te dienen doel. Het betoog slaagt.
Conclusie
4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte artikel 7, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir buiten toepassing gelaten. De Belastingdienst/Toeslagen heeft, nu niet in geschil is dat de betalingscapaciteit van [wederpartij] voldoende is om de terugvordering binnen 24 maanden te voldoen, haar verzoek om een persoonlijke betalingsregeling terecht niet toegekend en een standaardbetalingsregeling met een betalingstermijn van 24 maanden vastgesteld. Het voorgaande betekent dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 november 2016 alsnog ongegrond verklaren.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 augustus 2017 in zaak nr. 16/9344;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
w.g. Van Ettekoven
voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2018
674.  BIJLAGE
Artikel 19 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir)
1. Indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, kent de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen zes maanden na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een beschikking ter zake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, kent de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde beschikking. De tweede volzin is uitsluitend van toepassing indien de in die volzin genoemde termijn verloopt op een datum die gelegen is na afloop van de in de eerste volzin bedoelde termijn.
2. Indien voor geen van de in het eerste lid bedoelde personen over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting of een beschikking ter zake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, kent de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe uiterlijk 31 december van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
3. De in de vorige leden genoemde termijn wordt verlengd met de tijd die gemoeid is met de verstrekking van de door de Belastingdienst/Toeslagen gevraagde gegevens en inlichtingen, bedoeld in de artikelen 18 en 38, die van belang zijn voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming.
4. Indien de tegemoetkoming niet binnen de in de vorige leden genoemde termijn kan worden toegekend, stelt de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende hiervan schriftelijk in kennis onder het noemen van een redelijke termijn waarbinnen toekenning zal plaatsvinden.
Artikel 26 van de Awir
Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
Artikel 28 van de Awir
1. De belanghebbende heeft de verplichting om het bedrag van een terugvordering alsmede de op de voet van artikel 27 verschuldigde rente binnen zes weken na de dagtekening van de beschikking tot terugvordering te betalen aan de Belastingdienst/Toeslagen.
2. Het bedrag van een bestuurlijke boete moet worden betaald binnen zes weken na de dagtekening van de boetebeschikking.
3. De Algemene termijnenwet is niet van toepassing op de in dit artikel gestelde termijnen.
Artikel 31 van de Awir
Bij ministeriële regeling worden regels gesteld met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling.
Artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir
1. De Belastingdienst/Toeslagen stelt de belanghebbende in de gelegenheid een terugvordering te betalen in maandelijkse termijnen van € 40 mits hij voldoet aan door de Belastingdienst/Toeslagen nader te stellen voorwaarden.
2. De Belastingdienst/Toeslagen kan ambtshalve een betaling in termijnen bewerkstelligen door middel van verrekening van de terugvordering met aan dezelfde belanghebbende periodiek uit te betalen bedragen. Indien een verrekening als bedoeld in de vorige volzin plaats vindt, wordt het totaal van de maandelijks aan de belanghebbende uit te betalen bedragen met ten hoogste € 40 verminderd.
3. Een betaling van de terugvordering in maandelijkse termijnen eindigt uiterlijk op de dag waarop sedert de vervaldag van de voor de terugvordering geldende betalingstermijn 24 maanden zijn verstreken. Indien de omvang van de terugvordering betaling in 24 maandelijkse termijnen van € 40 niet toelaat, kan de Belastingdienst/Toeslagen, in afwijking van het eerste en tweede lid, een betaling in maandelijkse termijnen van meer dan € 40 verlangen.
4. Op schriftelijk verzoek van de belanghebbende die aangeeft niet in staat te zijn de terugvordering overeenkomstig de voorgaande leden te betalen kan de Belastingdienst/Toeslagen, in afwijking in zoverre van de voorgaande leden, een betaling in termijnen toestaan gebaseerd op de betalingscapaciteit. De berekening van de betalingscapaciteit vindt plaats op de voet van artikel 13 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990, met dien verstande dat de Belastingdienst/Toeslagen het netto-besteedbare inkomen van de belanghebbende vermeerdert met het netto-besteedbare inkomen van de persoon die ten tijde van de indiening van het verzoek als partner in de zin van artikel 3 van de wet kan worden beschouwd.
5. Een betalingsregeling als bedoeld in het vierde lid wordt niet toegestaan indien de belanghebbende of de in dat lid bedoelde partner over voldoende vermogen in de zin van artikel 12 van de Uitvoeringregeling Invorderingswet 1990 beschikken voor de voldoening van de terugvordering, met dien verstande dat bevoorrechte schulden op het vermogen in mindering worden gebracht.
6. De voorgaande leden zijn niet van toepassing indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner.