ECLI:NL:RVS:2018:3936
Raad van State — Uitspraak 


201801003/1/A1.
Datum uitspraak: 12 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Dordrecht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 december 2017 in zaak nr. 16/7377 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2016 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om de reclamemast op het perceel [locatie] te Dordrecht (hierna: het perceel) in overeenstemming te brengen met de aan haar op 18 april 2013 verleende omgevingsvergunning door de afmetingen van de twee ledschermen terug te brengen naar de vergunde afmetingen.
Bij besluit van 5 oktober 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 6 maart 2017 heeft het college het besluit van 5 oktober 2016 ingetrokken, het bezwaar deels gegrond verklaard en het besluit van 26 april 2016 gehandhaafd.
Bij uitspraak van 22 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van 5 oktober 2016 niet-ontvankelijk en tegen het besluit van 6 maart 2017 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nr. ECLI:NL:RVS:2018:3937 gevoegd ter zitting behandeld op 16 oktober 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [bestuurder] en bijgestaan door mr. R.J.G. Bäcker en mr. L.A. Groen, advocaten te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd mr. C.W.M. Berendsen, zijn verschenen. Na de zitting is de behandeling van de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het college heeft bij besluit van 18 april 2013 aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een reclamemast op het perceel. Bij deze vergunning is bepaald dat de hoogte van de reclamemast 15 m ten opzichte van het maaiveld is. Aan deze mast mogen twee ledschermen worden bevestigd met een afmeting van ieder 7,8 m breed en 4,8 m hoog. Tijdens een controle op 10 september 2015 is geconstateerd dat de reclamemast in afwijking van de verleende omgevingsvergunning is gebouwd. Het college heeft [appellante] bij het besluit van 26 april 2016, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens, gelast om de reclamemast in overeenstemming te brengen met de aan haar op 18 april 2013 verleende omgevingsvergunning door de afmetingen van de twee ledschermen terug te brengen naar een lengte van 7,4 m en een hoogte van 4,8 m. In zijn besluit van 6 maart 2017 heeft het college zijn besluit gecorrigeerd in die zin dat de lengte nader is bepaald op 7,8 m.
Overtreding
2.    Vast staat dat [appellante] de reclamemast heeft opgericht in afwijking van de eerder aan haar verleende omgevingsvergunning, zodat het college bevoegd was wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat het college de mogelijkheid heeft om aan haar een omgevingsvergunning te verlenen en van deze mogelijkheid ook gebruik had moeten maken.
3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen ontbreekt al concreet zicht op legalisatie als het bevoegd gezag niet bereid is om mee te werken aan legalisatie en niet op voorhand vaststaat dat dit standpunt van het bevoegd gezag rechtens onhoudbaar is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2616. Het college heeft voorafgaand aan de besluiten van 26 april 2016 en 6 maart 2017 bij besluit van 14 april 2016 een omgevingsvergunning voor het legaliseren van de door [appellante] opgerichte reclamemast geweigerd. Hieruit blijkt dat het college niet bereid is mee te werken aan legalisatie van de opgerichte reclamemast. Nu dit geen op voorhand rechtens onhoudbaar standpunt is, ontbrak ten tijde van het nemen van de besluiten van 26 april 2016 en 6 maart 2017 concreet zicht op legalisatie.
De rechtbank heeft daarnaast het beroep van [appellante] gericht tegen de weigering haar vergunning te verlenen bij uitspraak van 22 december 2017 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van heden (ECLI:NL:RVS:2018:3937) heeft de Afdeling deze uitspraak bevestigd. Vast staat dat de vereiste omgevingsvergunning ter legalisering van de bestaande situatie niet zal worden verleend.
Het betoog faalt.
Onevenredigheid
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur. Daartoe stelt zij dat het college niet optreedt tegen twee reclamemasten van de gemeente Dordrecht langs de snelweg A16 en langs de rijksweg N3 te Dordrecht. Door niet op te treden tegen deze eveneens illegaal opgerichte bouwwerken, bevoordeelt het college de eigen reclameconstructie, wat in strijd is met het in artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) opgenomen verbod van détournement de pouvoir.
Het college heeft verder geen zorgvuldige belangenafweging gemaakt en het besluit tot handhaving onvoldoende gemotiveerd. [appellante] wijst er in dit verband op dat het college sinds 1961 het beleid voert om 10% afwijking in de bouwhoogte toe te staan en zij verwijst daarbij naar de vergunningverlening aan TDI Netherlands/Mediamax Buitenreclame van 12 juni 2001. Het college had moeten motiveren waarom in dit geval anders wordt besloten, aldus [appellante]. Het gaat hier volgens haar voorts om een overtreding van geringe aard en ernst, nu de totale bouwhoogte maar circa 5% afwijkt van wat er is vergund. Voor het oog is de afwijkende bouw niet zichtbaar. Ook heeft het college volgens [appellante] niet duidelijk gemaakt waarom het algemeen belang prevaleert boven haar financiële belang.
4.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de twee reclamemasten waarnaar [appellante] verwijst wat grootte en constructie betreft verschillen van de reclamemast op het perceel. De situering van deze twee masten op locaties met bomen en op grasland verschilt verder van de situering van de reclamemast van [appellante], die is opgericht nabij gebouwen. Tot slot worden volgens het college de reclamemasten aan de A16 en N3 alleen in het donker aangelicht, terwijl de mast van [appellante] met de daaraan bevestigde ledschermen een veel grotere lichtintensiteit heeft. Dit maakt dat van gelijke gevallen volgens het college geen sprake is. Het college heeft voorts uiteengezet dat het ook optreedt tegen de vergroting van andere reclamemasten dan die van [appellante], waaronder de twee door [appellante] genoemde reclamemasten. Het college hanteert hierbij een zogenaamd ‘piepsysteem’ waarbij pas naar aanleiding van concrete meldingen of waarnemingen vanuit de omgeving tegen overtredingen wordt opgetreden. Het college heeft over de twee eigen reclamemasten medegedeeld dat, naar aanleiding van handhavingsverzoeken van [appellante], wordt opgetreden om de illegale situatie ongedaan te maken. Het college heeft daarbij bij één van de masten ingezet op legalisatie van de bestaande situatie en in het andere geval wacht het de nieuwe reclamenota van de gemeente Dordrecht af.
4.2.    Gelet op de hiervoor onder 4.1 door het college gegeven motivering heeft de rechtbank terecht overwogen dat de ruimtelijke uitstraling van de twee genoemde reclamemasten van de gemeente Dordrecht verschilt van de ruimtelijke uitstraling van de reclamemast van [appellante]. De reclamemasten zijn reeds daarom niet gelijk aan de reclamemast van [appellante]. Bovendien heeft het college uiteengezet handhavend op te treden tegen andere illegale (vergrotingen van) reclamemasten, waaronder die van de gemeente Dordrecht. De Afdeling ziet geen aanleiding daaraan te twijfelen. Dat het college bij de handhaving van reclamemasten een ‘piepsysteem’ hanteert, heeft de rechtbank terecht niet kennelijk onredelijk geacht. Onder deze omstandigheden heeft zij in wat [appellante] heeft aangevoerd dan ook terecht geen aanwijzing gezien voor het oordeel dat het college willekeurig handhaaft. De rechtbank heeft voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit van 26 april 2016, zoals dat in stand is gelaten bij besluit op bezwaar van 6 maart 2017, is genomen in strijd met artikel 3:3 van de Awb. Omdat, zoals hiervoor is overwogen, het college ook handhavend optreedt tegen de reclamemasten van de gemeente Dordrecht zelf, slaagt het betoog van [appellante] dat het college door niet op te treden tegen deze reclamemasten de economische positie van de gemeente Dordrecht versterkt, reeds daarom niet. [appellante] heeft haar stellingen dat het college de gemeente Dordrecht heeft bevoordeeld en nog steeds bevoordeelt bovendien niet met objectieve gegevens onderbouwd.
4.3.    De Afdeling ziet in wat [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank had moeten overwegen dat handhaving in dit geval onevenredig is.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college het algemeen belang dat reeds is gelegen in handhaving van de geldende wettelijke bepalingen mocht laten prevaleren boven het financiële belang van [appellante]. Het komt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, zoals bijvoorbeeld de uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3402, voor rekening van [appellante] dat zij in strijd heeft gehandeld met de aan haar verleende omgevingsvergunning en daarvan nu financieel nadeel ondervindt. De Afdeling stelt voorop dat de last blijkens de formulering ervan in het besluit van 26 april 2016 niet ziet op de afwijking in de bouwhoogte van de mast maar op de afwijking in de afmetingen van de ledschermen. Gelet hierop behoeven de beroepsgronden van [appellante] dat het college een vaste gedragslijn hanteert om afwijkingen in de hoogte van bouwwerken tot 10% toe te staan en dat de overschrijding van de bouwhoogte een overtreding van geringe ernst is geen bespreking. Voor zover [appellante] ook heeft beoogd aan te voeren dat de overschrijding van de vergunde afmetingen van de ledschermen een overtreding van geringe ernst is, overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college de afwijking van de verleende omgevingsvergunning niet van zodanig geringe ernst heeft hoeven achten, dat het daartegen in redelijkheid niet zou kunnen optreden. De oppervlakte van de gerealiseerde ledschermen is circa 20% groter dan de oppervlakte van de vergunde ledschermen. Dat deze afwijkende bouw volgens [appellante] voor het oog niet zichtbaar is, leidt, gelet op genoemd verschil in oppervlakte tussen de vergunde en gerealiseerde ledschermen, niet tot een ander oordeel. In zoverre is deze situatie, mede in aanmerking genomen het soort bouwwerk en de plaats ervan, niet vergelijkbaar met de door [appellante] genoemde uitspraken van de Afdeling waarin wel is geconcludeerd dat sprake was van geringe ernst van de overtreding.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Van der Spoel    w.g. Montagne
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
374-870.