ECLI:NL:RVS:2018:3595
Raad van State — Uitspraak 


201803196/1/V6.
Datum uitspraak: 7 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 maart 2018 in zaak nr. 17/3431 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid).
Procesverloop
Bij besluit van 27 december 2016 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 16.000,00 wegens twee overtredingen van artikel 15a van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
Bij besluit van 24 mei 2017 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vennoot A] en [broer van vennoot A], bijgestaan door mr. P.J. Krop, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. L.C. Kuppens, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Onder de staatssecretaris wordt ook diens rechtsvoorganger verstaan.
2.    Het door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 27 mei 2016 houdt in dat arbeidsinspecteurs op 10 mei 2016 een controle hebben uitgevoerd in een pand gelegen aan de [locatie] te [plaats]. Zij constateerden dat twee mannen bouwwerkzaamheden in dit pand uitvoerden. Toen de arbeidsinspecteurs beide mannen vroegen zich te legitimeren onttrokken zij zich aan de controle. De arbeidsinspecteurs hebben vervolgens [vennoot A] op basis van artikel 15a van de Wav gevorderd binnen 48 uren medewerking te verlenen bij het vaststellen van de identiteit van de twee mannen die zich aan de controle hadden onttrokken.
Bij aangetekende brief van 10 mei 2016 heeft één van de arbeidsinspecteurs de vordering als bedoeld in artikel 15a van de Wav schriftelijk bevestigd. In deze brief is aangegeven dat de termijn om aan de vordering te voldoen eindigt op 12 mei 2016 om 09:59 uur.
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het voor [appellante] op basis van de mondelinge vordering duidelijk was dat zij binnen 48 uren kopieën van de identiteitsbewijzen van de twee mannen die zich hadden onttrokken aan de controle moest verzenden aan de Inspectie SZW. Zij voert aan dat naar aanleiding van de mondelinge vordering [broer van vennoot A], broer van [vennoot A], namens [appellante] op 10 mei 2016 een e-mail naar de arbeidsinspecteurs heeft gestuurd waarin hij heeft vermeld dat onduidelijk was wat van [appellante] werd verwacht. De Inspectie SZW had hierop volgens [appellante] een reactie moeten geven. Het uitblijven van een reactie heeft de termijn van de vordering volgens [appellante] gestuit. De rechtbank heeft deze e-mail ten onrechte niet betrokken bij haar beoordeling, aldus [appellante].
[appellante] betoogt dat niet is bewezen dat de schriftelijke vordering  is verzonden, of, indien deze wel is verzonden, niet vaststaat op welke datum dat is gebeurd. Zij voert aan dat de barcode van PostNL op het moment dat deze werd overgelegd aan de rechtbank niet meer actief was en dat de enveloppe met een handgeschreven datum geen verzendbewijs is. Verder is volgens [appellante] het verzenden per aangetekende brief een ondeugdelijk middel voor een vordering met een termijn van 48 uren. PostNL onderneemt pas actie als de aangetekende post na vijf dagen nog niet is bezorgd, aldus [appellante].
3.1.    Artikel 15a van de Wav luidt: ‘De werkgever is verplicht om binnen 48 uren na een daartoe strekkende vordering van de toezichthouder de identiteit vast te stellen van een persoon van wie op grond van feiten en omstandigheden het vermoeden bestaat dat hij arbeid voor hem verricht of heeft verricht, aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht en de toezichthouder te informeren door een afschrift van dit document te verstrekken.’
3.2.    Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid voor het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
De bevindingen van de arbeidsinspecteurs worden in het boeterapport gedetailleerd beschreven. Zij hebben [vennoot A] uitgelegd wat de vordering op basis van artikel 15a Wav inhield en wat van hem werd verwacht. [vennoot A] verklaarde hierop dat hij begreep wat van hem werd verwacht. Hiernaast hebben de arbeidsinspecteurs op verzoek van [vennoot A] telefonisch aan [broer van vennoot A] uitgelegd wat de vordering inhield. [broer van vennoot A] verklaarde hierop dat hij het met zijn broer zou bespreken en dat het in orde zou komen. Gelet op de gegeven uitleg en de verklaringen heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat op basis van het boeterapport het voor [appellante] duidelijk moest zijn dat zij de Inspectie SZW binnen 48 uren kopieën moest toezenden van de identiteitsbewijzen van de twee mannen die zich hadden onttrokken aan de controle. De door [broer van vennoot A] gestuurde e-mail van 10 mei 2016 maakt dit, gelet op het volgende, niet anders. Dat door de arbeidsinspecteur niet is gereageerd op de e-mail maakt niet dat de termijn van de vordering is gestuit. Uit de e-mail blijkt bovendien niet dat het voor [appellante] onduidelijk was dat zij van de twee mannen die zich hadden onttrokken aan de controle de identiteit diende vast te stellen. Nu [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de inhoud van de mondelinge vordering onduidelijk voor haar was, kan hetgeen zij aanvoert omtrent de schriftelijke vordering onbesproken blijven.
Het betoog faalt.
4.    [appellante] betoogt verder dat de boete onevenredig hoog is en moet worden gematigd, omdat achteraf is gebleken dat de twee mannen die zich onttrokken aan de controle in Nederland mochten werken. De rechtbank heeft volgens [appellante] ten onrechte overwogen dat over de identiteit van de twee mannen geen duidelijkheid bestaat, omdat de arbeidsinspecteurs betwijfelden of de getoonde identiteitsbewijzen wel toebehoren aan de twee mannen die zich aan de controle hadden onttrokken. De arbeidsinspecteurs hebben op geen enkele wijze gemotiveerd waarop zij hun vermoeden baseren dat het niet om dezelfde personen gaat, aldus [appellante].
4.1.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 15a van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris. De staatssecretaris moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, zesde lid, van de Wav, heeft de staatssecretaris beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de staatssecretaris in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is.
De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de staatssecretaris met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
4.2.    Ingevolge artikel 15a van de Wav diende [appellante] binnen 48 uren de identiteit van de twee mannen die zich hadden onttrokken aan de controle vast te stellen. [appellante] heeft deze termijn niet in acht genomen. Dat [appellante], naar zij betoogt, na afloop van deze termijn alsnog de identiteit van de twee mannen heeft vastgesteld en dat haar is gebleken dat de twee mannen in Nederland arbeid mochten verrichten, geeft geen aanleiding tot matiging van de boete omdat dit niet afdoet aan het feit dat [appellante] de termijn van 48 uren niet in acht heeft genomen.
Bovendien heeft de rechtbank terecht overwogen dat over de identiteit van de twee mannen geen duidelijkheid bestaat. [vennoot A] en [broer van vennoot A] hebben wisselend verklaard over de twee mannen. [vennoot A] verklaarde eerst dat er niemand aanwezig was op de begane grond, terwijl hij in het gehoor van 19 mei 2016 verklaarde dat zijn broer en neef aan het werk waren. In de e-mail van 10 mei 2016 heeft [broer van vennoot A] gesteld dat de twee mannen waarschijnlijk omstanders zijn geweest die ongevraagd het pand waren binnengedrongen. Bovendien had [vennoot A], naar hij zelf heeft verklaard, de leiding en het toezicht over de werkzaamheden. Het valt dan ook niet in te zien dat hij op 10 mei 2016 niet op de hoogte was van de aanwezige arbeidskrachten.
Het betoog faalt.
5.    Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank haar uitspraak onvoldoende heeft gemotiveerd door grote delen van het standpunt dat [appellante] in beroep heeft ingenomen onbesproken te laten.
5.1.    De algemene motiveringsplicht vereist niet dat de rechtbank, indien zij oordeelt dat een beroepsgrond faalt, al hetgeen door [appellante] is aangevoerd, gemotiveerd moet weerleggen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4659). De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de e-mail van 10 mei 2016 benoemd, waaruit kan worden afgeleid dat de rechtbank de e-mail bij de beoordeling heeft betrokken. Verder heeft de rechtbank uitgebreid gemotiveerd dat de vordering op basis van artikel 15a Wav voldoende duidelijk was voor [appellante].
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Groenendijk
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2018
164-876.