ECLI:NL:RVS:2018:4316
Raad van State — Uitspraak 


201806340/2/R2.
Datum uitspraak: 28 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te Dussen, gemeente Werkendam, en anderen,
verzoekers,
en
de raad van de gemeente Drimmelen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Adelstraat 9, Made" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [verzoeker] en anderen beroep ingesteld.
[verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 6 december 2018, waar [verzoeker] en anderen, bijgestaan door mr. M.P. Wolf, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. G.P.M. van Tiel, zijn verschenen. Voorts zijn daar namens [bedrijf], [partij], bijgestaan door mr. R.C. van Wamel, advocaat [NAAM], verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn nadere stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
Inleiding
2.    Het plan strekt tot wijziging van de bebouwing op het perceel Adelstraat 9, waarin voorheen een Rabo-kantoor was gevestigd.
Het plangebied ligt op de hoek van de Adelstraat en de Middelmeede, aan de rand van het dorpscentrum.
Het plan voorziet in totaal in de mogelijkheid om 16 appartementen te realiseren. Daarnaast is het mogelijk om in de toekomst drie extra appartementen ter plaatse te realiseren. Op de begane grond van het kantoorgebouw is een viertal appartementen voorzien. Daarnaast blijft op de begane grond ruimte bestaan voor een klein Rabo-kantoor. In de bestaande verdieping van het gebouw worden eveneens appartementen voorzien. Daarnaast wordt aan het bestaande gebouw een verdieping toegevoegd.
Ingeval realisering van de drie extra appartementen komen deze in de plaats van de kantoorruimten.
[verzoeker] en anderen, eigenaren van de woning op het aangrenzende perceel [locatie], kunnen zich onder meer niet met het plan verenigen omdat dit naar hun mening zal leiden tot een ernstige aantasting van hun woongenot. Zij verzoeken om bij wijze van voorlopige voorziening het plan te schorsen, teneinde onomkeerbare gevolgen van de inwerkingtreding daarvan te voorkomen.
Inhoudelijk
3.    Aan het grootste deel van de gronden in het plangebied is - voor zover hier van belang - de bestemming "Wonen" met de aanduiding "bouwvlak" en met betrekking tot de gronden aan de voorkant van het perceel tevens de functieaanduiding "kantoor" toegekend. Aan een strook langs de westzijde van de gronden met de woonbestemming is de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" toegekend.
4.    [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd dat zij vrezen voor aantasting van hun woongenot, met name in de vorm van vermindering van de zonlichttoetreding, privacy en hun uitzicht. Zij wijzen er daarbij op dat de appartementen op minder dan 5 m afstand van hun perceel zijn voorzien, met een toegestane bouwhoogte van 11 m en aan de voorzijde van het pand een bouwhoogte van 8 m, terwijl onder het vorige bestemmingsplan "Kern Made" een maximale goothoogte van 7 m was toegestaan.
Voorts zal volgens hen sprake zijn van een onevenredige toename van verkeershinder en geluidhinder.
Bovendien zal de bouw van de appartementen leiden tot hinder, onder meer van bouwverkeer en schending van de privacy, aldus [verzoeker] en anderen.
Bezwaren met betrekking tot schaduwwerking en belemmering van privacy en uitzicht
5.    Over de vermindering van zonlichttoetreding en het optreden van schaduwwerking overweegt de voorzieningenrechter dat het plan voorziet in één extra bouwlaag op een bestaand gebouw en grotendeels binnen die bestaande bebouwing zal worden gerealiseerd. In het plan is de maximaal toegestane bouwhoogte onder het voorheen ter plaatse geldende bestemmingplan "Kern Made" langs de grens met het perceel van [verzoeker] en anderen grotendeels teruggebracht van 11 m tot 4 m en voor een klein gedeelte tot 8 m. Het gedeelte met een maximaal toegestane hoogte van 4 m grenst aan de tuin van [verzoeker] en anderen. Mede gelet hierop is de voorzieningenrechter vooralsnog van oordeel dat de voorgenomen bebouwing niet tot een onaanvaardbare toename van de beperking van zonlicht en schaduwwerking in de tuin van [verzoeker] zal leiden.
Ten aanzien van de gevreesde aantasting van de privacy overweegt de voorzieningenrechter dat mogelijk vanuit de nieuwbouw zicht is op de tuin van [verzoeker] en anderen waardoor zij een verminderde privacy ervaren. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad hieraan in redelijkheid geen doorslaggevend belang hoeven toekennen. Daarbij wordt, naast de langs de tuin beperkte toegestane bouwhoogte van 4 m, mede in aanmerking genomen dat sprake is van een wijk met redelijk dicht op elkaar staande woningen, waar korte afstanden als hier aan de orde niet ongebruikelijk zijn.
De voorzieningenrechter overweegt verder dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een onevenredige aantasting van het uitzicht van [verzoeker] en anderen zich evenmin zal voordoen. Hierbij is, naast de hiervoor genoemde toegestane bouwhoogte, van belang dat het uitzicht reeds wordt beperkt door het bestaande Rabo-kantoor en dat in de ruimtelijke ordening geen recht op een blijvend vrij uitzicht bestaat.
De voorzieningenrechter heeft naar voorlopig oordeel dan ook niet de verwachting dat de bezwaren van [verzoeker] en anderen met betrekking tot vermindering van zonlichttoetreding en het optreden van schaduwwerking en aantasting van privacy en uitzicht in de bodemzaak zullen slagen.
Verkeer- en parkeerhinder
6.    [verzoeker] en anderen hebben betoogd dat de raad niet heeft onderkend dat het plan tot een extra verkeersdruk in de directe omgeving zal leiden en dat in het plan onvoldoende is gewaarborgd dat zal worden voorzien in voldoende parkeerplaatsen.
6.1.    Op basis van de kencijfers voor verkeersgeneratie van de CROW is een inschatting gemaakt van de verkeersbewegingen ten gevolge van de realisering van het plan. Het aantal verkeersbewegingen is door de raad aldus becijferd op respectievelijk ongeveer 171 mvt/etmaal en - in de situatie waarin ter plaatse geen kantoor zal worden gehandhaafd en uitsluitend woningen zullen worden gebouwd - 35 mvt/etmaal minder, zijnde 136 mvt/etmaal. Volgens de raad is op basis van de kencijfers van het CROW in de huidige situatie sprake van een verkeersgeneratie van ongeveer 300 mvt/etmaal.
De raad heeft zich op basis van deze cijfers op het standpunt gesteld dat het plan geen toename van het verkeer tot gevolg zal hebben.
[verzoeker] en anderen hebben geen concrete bezwaren tegen deze becijfering geuit.
Gelet hierop is de voorzieningenrechter op voorhand van oordeel dat niet aannemelijk is gemaakt waarom de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan geen negatieve gevolgen zal hebben voor de verkeerssituatie ter plaatse.
6.2.    Op p. 20 van de plantoelichting is de berekening van de parkeerbehoefte weergegeven. Uit deze berekening volgt dat de parkeerbehoefte van de 16 geplande woningen op het drukste moment, op werkdagavonden, moet worden becijferd op ongeveer 31 parkeerplaatsen.
In de plantoelichting staat voorts dat het plangebied voorziet in 20 parkeerplaatsen op een parkeerterrein dat bereikbaar is vanaf de Middelmeede, dat 9 parkeerplaatsen bereikbaar zijn vanaf de Middelmeede en dat 2 langsparkeerplaatsen aan de Adelstraat beschikbaar zijn. Daarmee wordt voorzien in 31 parkeerplaatsen. Daarnaast zijn volgens de raad diverse parkeerterreinen in de directe omgeving aan de Middelmeede en aan de overzijde van de Havenstraat, bij het gemeentehuis aanwezig voor eventuele piekmomenten.
Naar voorlopig oordeel wordt aldus in een adequate oplossing voorzien voor de parkeersituatie, ook als in plaats van een klein kantoor drie extra appartementen zullen worden gerealiseerd. Daarbij wordt overwogen dat, anders dan [verzoeker] en anderen hebben betoogd, het niet noodzakelijk is dat op eigen terrein in de eigen parkeerbehoefte wordt voorzien.
De voorzieningenrechter ziet, gelet daarop in hetgeen [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor de conclusie dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich geen parkeerproblemen ten gevolge van het plan zullen voordoen.
Hinder van bouwwerkzaamheden
7.    De bezwaren van [verzoeker] en anderen tegen mogelijke hinder van de bouwwerkzaamheden kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. In deze procedure ligt uitsluitend het plan ter beoordeling voor. Het betoog dat zij overlast vrezen van de bouwwerkzaamheden die tijdelijk zullen worden verricht om de voorziene woningen en een eventueel kantoor te realiseren, betreft niet het plan zelf maar de uitvoering daarvan. Dergelijke uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Deze beroepsgrond zal naar verwachting in de bodemprocedure buiten beschouwing blijven en wordt hier derhalve verder dan ook niet behandeld.
Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening
8.    [verzoeker] en anderen betogen verder dat het plan is vastgesteld in strijd met de zogeheten Ladder voor duurzame verstedelijking in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Hiertoe voeren zij aan dat de raad ten onrechte een beroep doet op de bouw- en gebruiksmogelijkheden uit het bestemmingsplan "Kern Made", nu het pand aan de Adelstraat 9 thans niet wordt gebruikt ten behoeve van woningen en dat plan, gelet op de toegestane bouwhoogten, niet evenveel woningen mogelijk maakte als het voorliggende plan. Het plan maakt volgens hen dan ook een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk en had aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro getoetst moeten worden.
8.1.    Zoals de Afdeling eerder in de uitspraak van 28 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1724) heeft geoordeeld, moet bij de beantwoording van de vraag of een stedelijke ontwikkeling die een bestemmingsplan mogelijk maakt een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst, in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het nieuwe plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan (uitspraken van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:915 (Oldenzaal), en van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1064 (Waalre)).
Een bestemmingsplan dat bij recht een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, maar ten opzichte van het voorgaande planologische regime niet voorziet in een groter planologisch beslag op de ruimte en niet voorziet in een functiewijziging, voorziet niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2294 (Weert)).
Onbenutte planologische mogelijkheden die in het voorgaande bestemmingsplan bij recht waren voorzien dienen in de hiervoor bedoelde vergelijking te worden betrokken. Dit betekent dat deze onbenutte planologische mogelijkheden in een nieuw plan mogen worden opgenomen, zonder dat hoeft te worden voldaan aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro genoemde eisen (uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2062 (Amsterdam)).
8.2.    In het vorige bestemmingsplan "Kern Made" gold voor het perceel de bestemming "Centrum", die, naast een kantoorfunctie, ook woningbouw toestond. Ter zitting is naar voorlopig oordeel gebleken dat het in het plan toegestane ruimtebeslag en mogelijkheden niet groter zijn dan het ruimtebeslag en de onbenutte woningbouwmogelijkheden in het vorige bestemmingsplan "Kern Made". Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat, anders dan [verzoeker] en anderen betogen, niet is komen vast te staan dat het vorige plan in de weg stond aan het realiseren van woningen onder een zogeheten lessenaarsdak, waarbij een extra woonlaag mogelijk was geweest. De voorzieningenrechter verwacht dan ook niet dat in de bodemprocedure tot het oordeel zal worden gekomen dat de raad het voorliggende plan aan de eisen in artikel 3.1.6, tweede lid, had moeten toetsen.
8.3.    Het voorgaande neemt niet weg dat aan de eisen van het eerste lid van artikel 3.1.6 van het Bro dient te worden voldaan. Bij de toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening dient onder meer beoordeeld te worden of de mogelijk gemaakte ontwikkeling voorziet in een behoefte.
8.4.    [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd dat de raad in dit verband ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar de gemeentelijke Woonvisie 2017-2021. Volgens hen blijkt uit de Woonvisie dat met name behoefte is aan levensloopbestendige woningen, terwijl in de planregels niet is bepaald dat slechts levensloopbestendige woningen mogen worden gebouwd.
8.5.    De raad heeft in de zienswijzennota naar voren gebracht dat de woningen onderdeel uitmaken van de in de Woonvisie opgenomen woningen die bestemd zijn voor herbestemming, transformatie en leegkomende gebouwen en dat het bankgebouw al jaren leeg staat. Herbestemming tot woningen op deze centrumlocatie is volgens de raad de meest wenselijke optie. Voorts wordt met het plan tegemoetgekomen aan de voorkeur in de Woonvisie voor de realisering van levensloopbestendige woningen.
Gelet op een en ander bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voldoende behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningen. Het is de bedoeling van de raad op deze plaats te voorzien in levensloopbestendige woningen, waartoe gelijkvloerse woningen zullen worden gebouwd. Dat dit niet in de planregels is vastgelegd, doet aan het voorgaande niet af.
Gevolgen voor Natura 2000-gebied
9.    [verzoeker] en anderen betogen voorts dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plan geen significante negatieve gevolgen zal hebben voor de omliggende Natura 2000-gebieden, in het bijzonder de Biesbosch.
9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat deze beroepsgrond op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan slagen.
9.2.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
9.3.    De voorzieningenrechter begrijpt het betoog aldus, dat het plan in strijd is met de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). De bepalingen van de Wnb hebben evenals de voorheen geldende Natuurbeschermingswet 1998 met name ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen.
De individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, kunnen zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
Het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied, de Biesbosch, bevindt zich op ruim 3 km van het perceel van [verzoeker] en anderen. Gelet op deze afstand maakt het eerder vermelde Natura 2000-gebied geen deel uit van hun directe leefomgeving en bestaat derhalve geen duidelijke verwevenheid van de individuele belangen van [verzoeker] en anderen bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, zodat de betrokken normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Naar voorlopig oordeel zal artikel 8:69a van de Awb in de bodemzaak dan ook in de weg staan aan vernietiging van het bestreden besluit, zodat de voorzieningenrechter het betoog niet inhoudelijk zal bespreken.
Hogere waarden-besluit in de zin van artikel 110c van de Wet geluidhinder
10.    Het betoog van [verzoeker] en anderen dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 110c van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh), omdat het ontwerpbesluit hogere waarden niet tegelijk met het ontwerpplan ter inzage is gelegd, stuit naar voorlopig oordeel eveneens af op artikel 8:69 a van de Awb.
Het betoog kan in het kader van de toepassing van artikel 8:69a van de Awb niet los worden gezien van het beschermingsbereik van de ingeroepen normen van de Wgh, waaronder de norm van artikel 83 van de Wgh. De regeling in artikel 83 van de Wgh strekt ertoe dat bij besluit wordt vastgesteld welke geluidbelasting - na het zo mogelijk treffen van maatregelen - bij een geluidgevoelig gebouw vanwege de weg maximaal mag optreden. Deze regeling strekt daarmee tot bescherming van de gebruikers van de nieuw te bouwen woningen. Het belang van [verzoeker] en anderen is erin gelegen dat zij willen voorkomen dat woningen worden gebouwd op het perceel naast hun woning. De regeling in de Wgh strekt kennelijk niet tot bescherming van dat belang van [verzoeker] en anderen.
Een beroep van [verzoeker] en anderen tegen een besluit van het college van burgemeester en wethouders tot vaststelling van hogere geluidgrenswaarden zoals bedoeld in de Wgh voor de nieuw te bouwen woningen zal naar voorlopig oordeel in de bodemzaak niet kunnen leiden tot een vernietiging van dat besluit vanwege het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb. Nu zij naar verwachting in de bodemzaak vanwege het relativiteitsvereiste een besluit tot vaststelling van hogere geluidgrenswaarden voor de nieuw te bouwen woningen niet in rechte kunnen aantasten, kunnen zij evenmin met vrucht een beroep doen op een vermeend gebrek met betrekking tot de voorbereiding van het bestemmingsplan in relatie tot het besluit tot vaststelling van hogere geluidgrenswaarden.
Uitvoerbaarheid
11.    Voor zover [verzoeker] en anderen hebben betoogd dat de financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan niet vaststaat, wordt overwogen dat met de vraag of voorliggend plan financieel-economisch uitvoerbaar is, onder andere samenhangt met de vraag of er behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningen. Zoals uit 8.5 volgt, heeft de raad naar voorlopig oordeel een dergelijke behoefte kunnen aantonen. Met de verwijzing naar de met de initiatiefnemer gesloten anterieure overeenkomst is de financieel economische uitvoerbaarheid van het plan voldoende komen vast te staan.
11.1.    Ter zitting hebben [verzoeker] en anderen nog naar voren gebracht dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat de vader van verzoekers indertijd met de Rabo-bank afspraken zou hebben gemaakt over bouwhoogten en uitwerking van het gebouw aan de Adelstraat 9, hetgeen volgens hen een privaatrechtelijke belemmering voor uitvoering van het plan vormt.
Voor het oordeel dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, bestaat slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit. De voorzieningenrechter ziet geen reden om de raad niet te volgen in het standpunt dat geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat geen overeenkomst is overgelegd die derden regardeert.
Conclusie
12.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Zijlstra
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2018
240.