ECLI:NL:RVS:2018:3714
Raad van State — Uitspraak 


201801960/1/A2.
Datum uitspraak: 14 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 januari 2018 in zaak nr. 17/4090 in het geding tussen:
[appellante]
en
de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW)
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2016 heeft de RDW de tenaamstelling van het voertuig met het kenteken [..-..-..] met ingang van die datum vervallen verklaard.
Bij besluit van 8 mei 2017 heeft de RDW het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.J.G. Dudink, advocaat [NAAM], vergezeld door de zoon van [appellante], en de RDW, vertegenwoordigd door W. de Kwant LLB, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Het wettelijk kader wordt gevormd door de wegenverkeerswetgeving en de belangrijkste toepasselijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellante] is eigenaar van een Landrover met het kenteken [..-..-..] (hierna: het voertuig), met datum tenaamstelling van 30 november 2013 en datum eerste toelating 1 maart 1973. Bij brief van 19 september 2016 heeft de RDW [appellante] meegedeeld dat hij twijfels heeft over onder meer de juistheid van het voertuigidentificatienummer (hierna: het VIN) dat is opgenomen op het kentekenbewijs en in het kentekenregister bij het voertuig. Daarom moet [appellante] dit voertuig, op grond van artikel 45a, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de WVW 1994), voor een identiteitsonderzoek aanbieden bij een RDW-keuringsstation. [appellante] heeft hieraan meegewerkt. Tijdens het op 13 oktober 2016 gehouden identiteitsonderzoek is gebleken dat sprake is van bouwjaarvervalsing en dat identificatie niet mogelijk is. In het onderzoeksrapport, dat door een deskundige voertuigidentificatie van het Permanent Auto Team (hierna: het PAT) van de eenheid Den Haag van de politie is opgemaakt, is verder vermeld dat op het voertuig handmatig een VIN is aangebracht met een verklaring van de Douane maar dat de carrosserie van het bouwjaar 1994 is en de motor van 1998.
3.    De RDW heeft vervolgens bij het besluit van 31 oktober 2016 de tenaamstelling van het voertuig overeenkomstig het bepaalde in artikel 40b, vierde lid, aanhef en onder a, van het Kentekenreglement per 31 oktober 2016 vervallen verklaard, aangezien niet vast is komen te staan dat het kentekenbewijs, dat is afgegeven voor het voertuig met VIN [………], bij het onderzochte voertuig hoort. Het kentekenbewijs is hierdoor niet meer geldig en kan niet meer worden gebruikt voor een voertuig op de openbare weg. [appellante] is daardoor geen houder, bezitter of eigenaar meer van het voertuig waarvoor het kenteken is afgegeven. Tegen het besluit van 31 oktober 2016 van de RDW heeft [appellante] bezwaar gemaakt. De RDW heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd maar daarbij wel de motivering aangevuld. Bij het besluit van 8 mei 2017 heeft de RDW toegelicht dat geen VIN kan worden vastgesteld, omdat de hoofdonderdelen chassis en carrosserie niet te identificeren zijn. Het kentekenbewijs voor het kenteken [..-..-..] is op 29 januari 2000 uitsluitend afgegeven voor een in het Verenigd Koninkrijk geregistreerd voertuig met indertijd het kenteken […….]. De gegevens van dit voertuig zijn destijds opgenomen in het kentekenregister. Daaruit blijkt dat voor dit voertuig het VIN [………] is vastgesteld, de brandstof benzine is, de motorinhoud 3528 cc bedraagt, het motornummer [………] is, de massa rijklare toestand 1860 kg bedraagt, de wielbasis 254 centimeter is en de datum van eerste toelating 1 maart 1973 is. Ook is het voertuig rechtsgestuurd. Het chassis van dit voertuig is onder toezicht van de Douane in 1998, vóór de afgifte van het kentekenbewijs, voorzien van het VIN [.........]. Uit de administratie van de RDW blijkt niet dat dit voertuig is aangeboden in het kader van een aanvraag voor de goedkeuring van een wijziging van de stuurinrichting of de motor. De RDW is slechts bekend met een door hem gehonoreerde aanvraag voor de inbouw van een LPG-installatie in het voertuig in maart 2000. Uitgaande van de juistheid van de in het kentekenregister opgenomen gegevens en de bevindingen als beschreven in het onderzoeksrapport, stelt de RDW dat de unieke identiteit van de carrosserie niet is vast te stellen. Verder is het onderzochte chassis, volgens de RDW, door een onbevoegde derde voorzien van de combinatie [.........]. De wielbasis van het onderzochte voertuig bedraagt immers, zo stelt de RDW, 274 centimeter. Dit komt niet overeen met de wielbasis van 254 centimeter die is opgenomen in het kentekenregister ten tijde van de onder toezicht van de Douane uitgevoerde herinslag van het VIN. Voorts verwijst het nummer dat is aangetroffen op de motor van het onderzochte voertuig, naar een model dat pas vanaf 1988 is geproduceerd en een motorinhoud van 3948 cc heeft, aldus de RDW.
Het oordeel van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft vooropgesteld dat zij uitgaat van de juistheid van de gegevens die bij de afgifte van het kentekenbewijs voor het kenteken [..-..-..] in het kentekenregister zijn opgenomen. Daartegen zijn immers, zo heet de rechtbank overwogen, geen rechtsmiddelen aangewend. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de RDW zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat, omdat één of meer hoofdonderdelen niet te identificeren zijn, geen VIN kan worden vastgesteld. De RDW heeft daarom gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om de tenaamstelling met betrekking tot het kenteken [..-..-..] vervallen te verklaren.
Het hoger beroep
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de RDW contra legem een (strafrechtelijk) onderzoek heeft geëntameerd naar haar voertuig. Zij voert aan dat niet is voldaan aan de artikelen 1 en 27 van het Wetboek van Strafvordering en artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht. Ook heeft de RDW niet voldaan aan artikel 45a, tweede lid, van de WVW 1994. De RDW heeft, zo stelt [appellante], haar voertuig willekeurig van de straat gehaald. De RDW heeft daarbij misbruik gemaakt van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), aldus [appellante].
4.1.    De vervallenverklaring van de tenaamstelling van het voertuig heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de uitkomst van een identiteitsonderzoek als bedoeld in artikel 45a, tweede lid, van de WVW 1994. Het opleggen van dat onderzoek is een bestuursrechtelijke maatregel, die los staat van een eventueel strafrechtelijk onderzoek en een strafrechtelijke procedure. De door [appellante] aangehaalde strafrechtelijke bepalingen missen in dit geval dan ook toepassing. Verder is er geen grond voor het oordeel dat de RDW willekeurig heeft gehandeld. Het identiteitsonderzoek van het voertuig is gestart na een melding van een politieagent. Na het bekijken van de advertentie op de voor eenieder toegankelijke website www.marktplaats.nl, waarin het voertuig te koop werd aangeboden, en het raadplegen van de gegevens die bij de afgifte van het kentekenbewijs voor het kenteken [..-..-..] in het kentekenregister zijn opgenomen, is er bij de RDW gerede twijfel ontstaan over de identiteit van het voertuig. Dat heeft ertoe geleid dat de RDW [appellante] heeft gelast het voertuig voor een identiteitsonderzoek aan te bieden bij een RDW-keuringsstation. Van misbruik van bevoegdheid, in welk geval de RDW de uitkomst van het identiteitsonderzoek niet aan de in geding zijnde besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen, is geen sprake.
Het betoog faalt.
5.    [appellante] betoogt dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld een zienswijze als bedoeld in artikel 4:8, eerste lid, van de Awb over de vervallenverklaring van de tenaamstelling van het voertuig naar voren te brengen.
5.1.    Artikel 4:8 van de Awb luidt: "Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
5.2.    Nu het besluit van 31 oktober 2016 berust op gegevens die uit het onderzoek van 13 oktober 2016 naar voren zijn gekomen en niet is gebleken dat de RDW [appellante] in de gelegenheid heeft gesteld haar zienswijze op het voorgenomen besluit tot vervallenverklaring van de tenaamstelling van het voertuig naar voren te brengen, heeft de RDW gehandeld in strijd met artikel 4:8 van de Awb. [appellante] is hierdoor evenwel niet in haar belangen geschaad, nu zij door middel van de bezwaarprocedure de gelegenheid heeft gekregen haar bezwaren kenbaar te maken en zij ook daadwerkelijk bezwaar tegen het besluit van 31 oktober 2016 heeft gemaakt. Het betoog kan dan ook niet leiden tot het daarmee beoogde doel.
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de RDW heeft gehandeld in strijd met de rechtszekerheid door de tenaamstelling van het voertuig vervallen te verklaren. Het voertuig is reeds in juli 1998 onderzocht door het PAT en de identiteit is in orde bevonden. Ook beschikte het voertuig over een geldig APK-keuringsrapport, aldus [appellante].
6.1.    Dit is de kern van het hoger beroep van [appellante]. Het gaat hier om het belang van rechtszekerheid voor de betrokkene - in dit geval [appellante] - tegenover het algemeen belang dat is gemoeid met de betrouwbaarheid van het kentekenregister. Dat het voertuig in 1998 is onderzocht door het PAT en in orde is bevonden betekent niet dat er later geen twijfel kan ontstaan over de identiteit van het voertuig. Het is dan ook, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet uitgesloten dat op een later moment tot de conclusie wordt gekomen dat het VIN niet kan worden vastgesteld en dat een afgegeven kentekenbewijs niet meer bij een voertuig hoort. Anders dan [appellante] heeft betoogd is het onderzoek in 1998 dus niet doorslaggevend en evenmin komt aan een APK-keuring betekenis toe, nu dat een andersoortige, technische keuring is. Daargelaten of het voertuig dat in 1998 ter onderzoek is aangeboden hetzelfde is als het voertuig dat op 13 oktober 2016 is onderzocht of dat daaraan in de tussentijd door [appellante] dan wel eerdere eigenaren wijzigingen zijn aangebracht die niet aan de RDW zijn gemeld terwijl dat wel had moeten gebeuren, ligt nu de vraag voor of het voertuig op 13 oktober 2016 te identificeren was. Het gaat om de toestand van het voertuig ten tijde van het gelaste identiteitsonderzoek. Vergelijk overweging 3.1 van de uitspraak van de Afdeling van 31 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4760.
6.2.    Uit het onderzoek van 13 oktober 2016 volgt dat de carrosserie van het bouwjaar 1994 is en de motor van 1998. Deze gegevens passen niet bij een voertuig met een datum eerste toelating uit 1973 en zijn niet in overeenstemming met het kentekenregister. De RDW is de in artikel 45a, tweede lid, van de WVW 1994 aangewezen dienst voor het verrichten van een identiteitsonderzoek en de Afdeling volgt [appellante] niet in haar onvoldoende onderbouwde stelling dat het de RDW in zijn algemeenheid ontbreekt aan de technische kennis om een identiteitsonderzoek uit te voeren. Wel van belang is of het op 13 oktober 2016 uitgevoerde onderzoek als basis voor de verdere besluitvorming door de RDW kon dienen. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onderzoek, dat door een deskundige van het PAT voor de RDW is verricht, onvolledig of anderszins onzorgvuldig is geweest. Dat de RDW in bezwaar ten onrechte heeft gesteld dat de wielbasis van het voertuig 274 centimeter bedraagt, hetgeen de RDW op de zitting van de rechtbank heeft erkend, is weliswaar onzorgvuldig, maar doet geen afbreuk aan de bevindingen van het identiteitsonderzoek, omdat de afmetingen van de wielbasis daaruit niet volgen. Nu het niet mogelijk was om de identiteit van één of meer hoofdonderdelen van het voertuig op het moment van het onderzoek vast te stellen kon geen VIN worden vastgesteld en behoort het afgegeven kentekenbewijs niet meer bij het voertuig. Daarbij is niet van belang of [appellante] terzake enig verwijt valt te maken.
6.3.    Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de RDW in redelijkheid van zijn bevoegdheid om de tenaamstelling van het voertuig vervallen te verklaren gebruik heeft kunnen maken. Hierdoor heeft het kentekenbewijs zijn geldigheid verloren. [appellante] kan niet langer worden beschouwd als eigenaar in de zin van de WVW 1994, waarmee wordt bedoeld, eigenaar van een voertuig waarvoor een kentekenbewijs is afgegeven.
6.4.    In hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Dallinga
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
18-854.  BIJLAGE Wettelijk kader
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 1
[…]
3. Degene aan wie een kenteken is opgegeven voor een motorrijtuig of een aanhangwagen wordt, tenzij anders blijkt, voor de toepassing van het bepaalde bij of krachtens deze wet beschouwd als eigenaar of houder van dat motorrijtuig of die aanhangwagen.
[…].
Artikel 26
1. Een goedkeuring voor een individueel voertuig wordt op aanvraag en tegen betaling, op de door de Dienst Wegverkeer vastgestelde wijze, van het daarvoor door deze dienst vastgestelde tarief door deze dienst verleend indien het voertuig bij een door de dienst verrichte keuring heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de toelating tot het verkeer op de weg, welke eisen voor verschillende groepen van voertuigen verschillend kunnen worden gesteld.
[…].
Artikel 36
[…]
5. Motorrijtuigen en aanhangwagens dienen overeen te komen met de gegevens in het voor het betrokken voertuig afgegeven kentekenbewijs en met de gegevens die omtrent het voertuig zijn opgenomen in het kentekenregister, tenzij krachtens artikel 71 een bepaalde afwijking van die gegevens is toegestaan. […].
Artikel 45a
[…]
2. Indien de Dienst Wegverkeer gerede twijfel heeft over de juistheid van een gegeven uit het kentekenregister dat betrekking heeft op een motorrijtuig of aanhangwagen, kan deze dienst degene aan wie het kentekenbewijs voor het betreffende motorrijtuig of aanhangwagen is afgegeven gelasten dat voertuig ter inspectie aan de Dienst Wegverkeer ter beschikking te stellen.
[…].
Artikel 48
[…]
2. Inschrijving in het kentekenregister vindt slechts plaats indien het motorrijtuig of de aanhangwagen waarvoor de inschrijving wordt verlangd, overeenkomstig artikel 22 of 26 is goedgekeurd voor toelating tot het verkeer op de weg en, indien na die toelating wijziging is aangebracht in de bouw of inrichting van dat voertuig, die wijziging, behoudens in het geval dat geen goedkeuring is vereist, overeenkomstig artikel 99, eerste lid, of 100, eerste lid, is goedgekeurd voor toelating van het gewijzigde voertuig tot het verkeer op de weg.
[…].
Artikel 51a
[…]
3. Onverminderd het eerste en tweede lid, kan een tenaamstelling vervallen worden verklaard:
[…]
f. in andere bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen gevallen.
[…].
Artikel 52a
1. Ter bevestiging van de inschrijving in het kentekenregister en tenaamstelling bedoeld in artikel 48, eerste lid, wordt door de Dienst Wegverkeer een kentekenbewijs afgegeven.
[…]
3. Uitreiking van het kentekenbewijs of een deel daarvan en verstrekking van de tenaamstellingscode vindt plaats op bij ministeriële regeling te bepalen wijze.
Artikel 52c
1. Een kentekenbewijs verliest zijn geldigheid door:
a. het verval van de tenaamstelling in het kentekenregister;
[…].
Kentekenreglement
Artikel 40b
[…]
4. De Dienst Wegverkeer kan een tenaamstelling vervallen verklaren indien naar oordeel van deze dienst blijkt dat:
a. degene op wiens naam het voertuig is ingeschreven opgehouden is eigenaar, bezitter of houder van het voertuig te zijn;
[…].
Regeling voertuigen
Artikel 2.1
[…]
3. Het voertuigidentificatienummer wordt vastgesteld, toegekend en ingeslagen op de wijze, bepaald in bijlage I.
[…].
Bijlage 1 bij de Regeling voertuigen
Artikel 1. Begripsbepalingen
In deze bijlage wordt verstaan onder:
hoofdonderdelen van een voertuig met een volledig dragend of semi-dragend chassis: chassis, aandrijflijn en carrosserie;
[…]
voertuigidentificatienummer: gestructureerde combinatie van tekens die de voertuigfabrikant oorspronkelijk aan een voertuig heeft toegekend en heeft ingeslagen, dan wel dat door de Dienst Wegverkeer is ingeslagen, met het doel om, zonder gebruikmaking van verdere informatie, het voertuig eenduidig te identificeren.
Artikel 3. Vaststelling voertuigidentificatienummer met afzonderlijk onderzoek voertuig
Indien vaststelling van het voertuigidentificatienummer geschiedt in het kader van de aanvraag van een inschrijving, dan wel inschrijving en tenaamstelling, met gebruikmaking van de bevoegdheid bedoeld in artikel 46, tweede lid, onderdeel a, met een afzonderlijk onderzoek van het betrokken voertuig, voor een individuele goedkeuring, dan wel voor een ander onderzoek, wordt het voertuigidentificatienummer vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 4 tot en met 10.
Artikel 4. Toegekende en vastgestelde voertuigidentificatienummer
In aanvulling op de artikelen 2 en 3, moet het aan het voertuig door de voertuigfabrikant toegekende en door de Dienst Wegverkeer voor hetzelfde voertuig vastgestelde voertuigidentificatienummer op een vast voertuigdeel van het voertuig zijn ingeslagen. Indien het voertuig niet van een ingeslagen voertuigidentificatienummer is voorzien, wordt door de Dienst Wegverkeer op de wijze, bedoeld in artikel 11, een voertuigidentificatienummer ingeslagen.
Artikel 5. Identificatie
1. De vaststelling van het voertuigidentificatienummer, bedoeld in artikel 3, geschiedt aan de hand van het in het voertuig ingeslagen voertuigidentificatienummer of overige voertuigkenmerken op grond waarvan eenduidig het voertuigidentificatienummer kan worden herleid.
[…]
4. Indien één of meer hoofdonderdelen niet zijn te identificeren of indien blijkt dat één of meer hoofdonderdelen van diefstal afkomstig zijn, wordt geen voertuigidentificatienummer vastgesteld.
5. Indien naar het oordeel van de Dienst Wegverkeer een voertuigidentificatienummer niet is vast te stellen, wordt geen voertuigidentificatienummer door deze dienst toegekend.
[…].
Artikel 6. Nader onderzoek
Indien twijfel bestaat over de juistheid van het voertuigidentificatienummer, onder meer omdat het van fabriekswege ingeslagen voertuigidentificatienummer ontbreekt, teniet is gegaan of geheel of ten dele onleesbaar is geworden, kan de Dienst Wegverkeer een nader onderzoek instellen.