ECLI:NL:RVS:2018:3374
Raad van State — Uitspraak 


201708149/1/A2.
Datum uitspraak: 17 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 september 2017 in zaak nr. 17/1164 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 23 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellant] om de kinderopvangtoeslag over 2008 en 2009 te herzien afgewezen.
Bij besluit van 21 februari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 februari 2017 voor zover dat betrekking heeft op het herzieningsverzoek voor het jaar 2008 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft over 2008 en 2009 voorschotten kinderopvangtoeslag ontvangen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het voorschot vastgesteld op nihil en de betaalde bedragen teruggevorderd. Vervolgens is de kinderopvangtoeslag over 2008 bij besluit van 27 mei 2014 definitief vastgesteld op nihil. De kinderopvangtoeslag over 2009 is bij besluit van 3 juli 2013 eveneens definitief vastgesteld op nihil.
2.    [appellant] heeft op 8 november 2016 een verzoek om herziening van  de kinderopvangtoeslag over 2008 en 2009 ingediend. Dit verzoek is afgewezen en het bezwaar tegen de afwijzing is ongegrond verklaard, omdat het verzoek volgens de Belastingdienst/Toeslagen te laat is ingediend.
3.    De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd vanwege een motiveringsgebrek voor zover dat betrekking heeft op toeslagjaar 2008. Voor zover het besluit op bezwaar betrekking heeft op toeslagjaar 2009 heeft dit wel stand gehouden. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt stelt dat [appellant] het verzoek om herziening met betrekking tot toeslagjaar 2008 niet binnen een redelijke termijn heeft ingediend en om die reden de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover vernietigd, in stand gelaten. Dit betekent voor [appellant] dat de kinderopvangtoeslag over 2008 en 2009 nihil blijft. [appellant] kan zich daar niet mee verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
Herzieningstermijn
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het herzieningsverzoek te laat is ingediend. Zowel artikel 21a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) als artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, waarin een herzieningstermijn van vijf jaar is neergelegd, is in werking getreden op 1 januari 2011. In de aan de orde zijnde berekeningsjaren 2008 en 2009 gold een herzieningstermijn van zeven jaar, aldus [appellant], en die termijn moet voor hem van toepassing blijven. Voor zover al een termijn van vijf jaar zou gelden, is deze voor de toeslag over 2008 pas begonnen op 27 mei 2014 en voor de toeslag over 2009 op 3 juli 2013, de dagtekening van de besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen waarbij de kinderopvangtoeslag over die jaren definitief is vastgesteld. Anders zou hem de volle termijn van vijf jaar om herziening te vragen zijn ontnomen. Ten slotte voert [appellant] aan dat strikte handhaving van de vijfjaarstermijn in een geval als dit, waarbij de dienst voor het jaar 2008 pas na vijf jaar de tegemoetkoming definitief vaststelt, zijn recht om om herziening te verzoeken illusoir maakt.
4.1.    Artikel 21a van de Awir luidt:
"In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende."
Artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir luidt:
"De Belastingdienst/Toeslagen herziet in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, tenzij:
a. vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft;
[…]."
4.2.    De gemachtigde van [appellant] heeft reeds in vele andere zaken aangevoerd dat voor de inwerkingtreding van artikel 21a van de Awir een herzieningstermijn van zeven jaar gold en dat voor zover al een termijn van vijf jaar zou gelden, deze pas met ingang van de dagtekening van het besluit tot definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag over een bepaald toeslagjaar zou aanvangen, omdat de rechtzoekende anders de volle termijn van vijf jaar om om herziening te vragen wordt ontnomen. De Afdeling heeft het betoog steeds gemotiveerd verworpen. Zie bijvoorbeeld (maar niet uitsluitend) de uitspraken van:
- 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2665) onder 6.2 en verder;
- 8 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3027) onder 4.2 en verder;
- 27 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2140) onder 9.1 en verder.
4.3.    Zoals uit voormelde uitspraken volgt, is er geen rechtsgrondslag voor het betoog dat voor de inwerkingtreding van artikel 21a van de Awir een herzieningstermijn van zeven jaar gold. Voorts volgt uit die uitspraken dat voor de toepassing van de termijn van vijf jaar niet van belang is op welk berekeningsjaar het verzoek om herziening ziet, maar slechts of na 31 december 2010 - na de inwerkingtreding van artikel 21a van de Awir en artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir - op dat verzoek wordt beslist.
4.4.    De Afdeling ziet thans geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan in voormelde uitspraken.
4.5.    Uit artikel 5a, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling Awir volgt dat de termijn van vijf jaar voor het indienen van een herzieningsverzoek begint op de eerste dag na het verstrijken van de laatste dag van het jaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft, in dit geval 31 december 2008 onderscheidenlijk 31 december 2009. De termijn voor toeslagjaar 2008 eindigde derhalve op 31 december 2013, die voor toeslagjaar 2009 eindigde op 31 december 2014. Daarmee staat vast dat het herzieningsverzoek van 8 november 2016 voor beide jaren buiten de termijn is ingediend.
In zoverre faalt het betoog.
4.6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie voormelde uitspraak van 27 juni 2018) wordt, indien de Belastingdienst/Toeslagen kort voor of op enig moment na het verstrijken van de vijfjaarstermijn een besluit neemt over de definitieve vaststelling, de mogelijkheid om herziening te verzoeken in feite illusoir gemaakt. Een dergelijke situatie is niet uitzonderlijk. Gelet op de achtergrond van de herzieningsmogelijkheid en ter voorkoming van willekeur, heeft de Afdeling het gewenst geacht om een vaste termijn te hanteren waarbinnen na de vijf jaar nog herziening kan worden gevraagd. Uit het oogpunt van rechtszekerheid moet dit een harde termijn zijn, waarvan afwijking ten gunste van de rechtzoekende onder bijzondere omstandigheden niettemin mogelijk moet zijn. De Afdeling heeft aanleiding gezien voor de rechtspraktijk de regel te formuleren dat in een geval, waarbij de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming niet binnen vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft definitief heeft berekend en vastgesteld en dus de wettelijke termijn voor het indienen van een verzoek om herziening reeds is verstreken en waarin de wet- of regelgever niet heeft voorzien, aan de belangen van de rechtzoekende recht wordt gedaan indien hem in beginsel een termijn van één jaar wordt gegund om desgewenst alsnog om herziening te vragen. De termijn wordt berekend vanaf de datum van het besluit waarbij de tegemoetkoming definitief is berekend en vastgesteld. Deze termijn dient uit het oogpunt van rechtsgelijkheid ook te worden toegepast in die gevallen waarin de tegemoetkoming weliswaar binnen de vijfjaarstermijn, maar meer dan vier jaar na het berekeningsjaar definitief is vastgesteld. Aldus heeft de rechtszoekende altijd minimaal een jaar de mogelijkheid om herziening te vragen.
4.7.    Ten aanzien van toeslagjaar 2009 heeft deze regel voor [appellant] geen gevolgen, omdat het besluit tot definitieve vaststelling voor dat jaar niet kort voor of op enig moment na het verstrijken van de vijfjaarstermijn is genomen.
Voor het toeslagjaar 2008 leidt deze regel ertoe dat het door [appellant] gedane verzoek om herziening te laat is ingediend, nu hij dat meer dan een jaar na het besluit tot definitieve vaststelling van de tegemoetkoming over 2008 heeft gedaan. In de stelling van [appellant] dat het beleid en de jurisprudentie zijn gewijzigd en dat daarom niet aan de termijn van één jaar kan worden vastgehouden, is geen grond gelegen om af te wijken van de termijn van één jaar. De Belastingdienst/Toeslagen hoefde het verzoek daarom niet in behandeling te nemen.
De rechtbank is, hoewel deels op andere gronden, tot dezelfde slotsom gekomen. Dit betekent dat het betoog ook in zoverre faalt.
Afzien van het horen
5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen hem ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar. Hij voert hiertoe aan dat de dienst hem naar aanleiding van het bezwaarschrift om aanvullende gronden van bezwaar heeft gevraagd en dat daarom, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ9745), niet van het horen had mogen worden afgezien.
5.1.    Nu uit het voorgaande volgt dat het herzieningsverzoek van [appellant] te laat is ingediend, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht van het horen kon afzien. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van een situatie als aan de orde in de uitspraak van 8 mei 2013.
Het betoog faalt.
Overige gronden in hoger beroep
6.    De Afdeling gaat tot slot voorbij aan hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. L.A.D. Keus van 27 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:159) en de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1484). Hetgeen [appellant] in dat licht naar voren heeft gebracht bevat geen klacht tegen de aangevallen uitspraak van de rechtbank, nog daargelaten dat deze conclusie en uitspraak niet zien op een verzoek om herziening van een toeslag, zoals hier aan de orde.
7.    Nu de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant] het herzieningsverzoek te laat heeft ingediend, komt de Afdeling niet toe aan bespreking van hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht over zijn recht op toeslag over de jaren 2008 en 2009.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
9.    Voor proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Kramer    w.g. Van Dokkum
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
480-882.