ECLI:NL:RVS:2018:3804
Raad van State — Uitspraak 


201709839/1/R3.
Datum uitspraak: 21 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1], wonend te Roelofarendsveen, gemeente Kaag en Braassem,
2.    [appellante sub 2], wonend te Roelofarendsveen, gemeente Kaag en Braassem,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Kaag en Braassem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "De Baan en Sotaweg" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. [NAAM]. C.R. Jansen, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en [gemachtigde], [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde a] en [gemachtigde b], en de raad, vertegenwoordigd door mr. V. Platteeuw en ing. L.J. Boer, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
1.    Het plan voorziet in een planologische regeling voor De Baan en de Sotaweg in Roelofarendsveen. Het plangebied ligt ten noorden van de kern Roelofarendsveen (Sotaweg) en ten westen van de kern Oude Wetering (De Baan) en maakt deel uit van de Gogerpolder. Het gebied beslaat een oppervlakte van ongeveer 84 ha en is grotendeels in gebruik voor glastuinbouw.
2.    [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1], waar hij bedrijfsmatig een bloemkwekerij exploiteert. [appellante sub 2] woont aan de [locatie 2].
Toetsingskader
3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
[appellant sub 1]
Toename verkeersdruk in strijd met de functies en waarden glastuinbouwgebied
4.    [appellant sub 1] voert aan dat de verkeersdruk binnen het plangebied, met name op en rondom de Sotaweg, onevenredig zal toenemen doordat de raad de maximaal toegestane bouwhoogte voor bedrijfsgebouwen, niet zijnde kassen, heeft vergroot. Door deze vergroting zal volgens hem immers de productiecapaciteit van de in het plangebied gevestigde bedrijven kunnen groeien, hetgeen tot een toename van vrachtverkeer kan leiden. Als gevolg hiervan vreest [appellant sub 1] dat de functie van het plangebied als glastuinbouwgebied onder druk zal komen te staan.
4.1.    De raad stelt dat met de vergroting van de bouwhoogte voor bedrijfsgebouwen, anders dan kassen, wordt tegemoetgekomen aan de wens om te kunnen blijven concurreren met andere glastuinbouwgebieden. Gelet hierop acht de raad de belangen van de glastuinbouw in algemene zin en de doelmatigheid voor een primair agrarisch productiegebied zwaarwegender dan het belang van [appellant sub 1] bij het behouden van de oude bouwhoogte. De raad stelt dat een vergroting van de bouwhoogte voor bedrijfsgebouwen, niet zijnde kassen, niet tot extra verkeersbewegingen zal leiden.
4.2.    In de planregels is voor bedrijfsgebouwen, niet zijnde kassen, een maximaal toegestane bouwhoogte opgenomen van 12 m, terwijl in het voorheen geldende plan maximaal een hoogte van 7,5 m was toegestaan. Uit de toelichting bij het plan kan worden afgeleid dat een vergroting van de maximaal toegestane bouwhoogte is ingegeven door de doelstelling van de raad om het plangebied te blijven ontwikkelen als glastuinbouwgebied dat kan concurreren met andere glastuinbouwgebieden. Aangezien de bedrijfsvoering in de loop der jaren is veranderd in die zin dat er in het gebied niet alleen wordt gekweekt maar dat producten op locatie ook gereed worden gemaakt voor de verkoop, heeft de raad een grotere bouwhoogte voor stenen gebouwen wenselijk geacht. [appellant sub 1] heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven te twijfelen aan de juistheid van de stelling van de raad dat een vergroting van de bouwhoogte voor bedrijfsgebouwen, niet zijnde kassen, niet tot extra verkeersbewegingen leidt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een vergroting van de maximaal toegestane bouwhoogte voor bedrijfsgebouwen, niet zijnde kassen, niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de waarden en functies van het plangebied als glastuinbouwgebied. Het betoog faalt.
Verruimde bouwmogelijkheden bedrijfsgebouwen
5.    [appellant sub 1] exploiteert aan de [locatie 1] een bloemkwekerij. Hij maakt daarbij gebruik van een zogeheten "koude kas". Een koude kas is een kas waarin geen warmte wordt bijgestookt. [appellant sub 1] is voor de productie van de beplanting in zijn kas dan ook volledig afhankelijk van zonlicht. Hij betoogt dat de maximaal toegestane bouwhoogte voor bedrijfsgebouwen, anders dan kassen, in strijd met een goede ruimtelijke ordening is verhoogd van 7,5 m naar 12,0 m. Door de verruiming van de bouwmogelijkheden zou er naast zijn kas een schuur van 12,0 m hoog gebouwd mogen worden, hetgeen 4,5 m hoger is dan voorheen was toegestaan. Dit zou volgens [appellant sub 1] kunnen leiden tot een grote beperking van de inval van zonlicht op zijn perceel. De schaduwhinder die deze beperking met zich zou kunnen brengen is volgens [appellant sub 1] dusdanig groot dat aanzienlijke schade voor zijn bedrijf kan ontstaan. Ter onderbouwing van het bovenstaande heeft [appellant sub 1] tekeningen laten maken van de schaduwwerking op zijn kas. Daarbij is uitgegaan van de situatie dat direct naast zijn kas op het perceel aan de [locatie 3] een bedrijfsgebouw wordt gebouwd. Uit de tekeningen van [appellant sub 1] blijkt dat de schaduwwerking van een bedrijfsgebouw met de maximale bouwhoogte op de kortste dag van het jaar 20,8 m extra schaduw zal werpen op de kas. [appellant sub 1] stelt dat in dat geval 1.259 m2 van de 3.770 m2 die zijn kassen totaal beslaan, in de schaduw komt te liggen. De schaduwhinder die [appellant sub 1] op zijn perceel ondervindt, kan er ook toe leiden dat sneeuw in de winter langer op de kas blijft liggen, waardoor de lichtinval langer geblokkeerd wordt en het risico op instorting wordt vergroot.
5.1.    De raad stelt dat bij het opnemen van de maximaal toegestane goot- en bouwhoogten in het plan aansluiting is gezocht bij de bestemmingsplannen in het Westland (glastuinbouwgebied) alsmede het bestemmingsplan voor het glastuinbouwgebied "Geestweg Floraweg", dat binnen de gemeente Kaag en Braassem ligt. Door het hanteren van dezelfde hoogtematen in het plangebied is bewerkstelligd dat voor alle glastuinbouwbedrijven dezelfde regels gelden. In de ontwerpfase van het bestemmingsplan heeft de raad onderzoek gedaan naar de mogelijke toename van schaduwhinder wanneer de maximaal toegestane bouwhoogte voor bedrijfsgebouwen, anders dan kassen, wordt vergroot. Uit dat onderzoek blijkt volgens de raad dat de schaduwwerking van de naastgelegen bedrijfspanden niet zodanig groot is dat [appellant sub 1] door de toegenomen schaduwwerking ernstig in zijn bedrijfsvoering zal worden geschaad. De toename van de schaduwwerking is minder groot dan is weergegeven op de tekeningen van [appellant sub 1], aldus de raad. Ook staat niet vast of daadwerkelijk gebruik zal worden gemaakt van de ruimere bouwmaten. Daartoe is volgens de raad van belang dat het nieuwe bestemmingsplan op maximaal 15% van het perceel stenen bebouwing toestaat, terwijl dat binnen het voorheen geldende plan 100% was. Het is aldus niet meer mogelijk om het gehele perceel te bebouwen met bedrijfsgebouwen, niet zijnde kassen.
5.2.    Aan het perceel [locatie 3] is de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" toegekend.
Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt:
"De op de verbeelding voor 'Agrarisch - Glastuinbouw' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het uitoefenen van volwaardige en doelmatige glastuinbouwbedrijven, bollenbroeierijen en vollegrondsteelt;
[…]"
Artikel 3, lid 3.2.1, van de planregels luidt:
"Op deze gronden mogen ten behoeve van de bestemming uitsluitend worden gebouwd:
a. kassen;
b. bedrijfsgebouwen, waaronder een bedrijfshal, een verwerkingshal, laboratoria, onzelfstandige kantoren, een presentatieruimte en een onderzoeksruimte ten behoeve van kwekerij-activiteiten;
[…]"
Artikel 3, lid 3.2.2, van de planregels luidt:
"Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
c. de maximum bouwhoogte van bedrijfsgebouwen, niet zijnde kassen, bedraagt 12,0 m;
d. de maximum oppervlakte van bedrijfsgebouwen, niet zijnde kassen, bedraagt 250 m² dan wel, indien meer dan 250 m2 aan bedrijfsgebouwen, tot maximaal 15 % van het bedrijfsareaal;
[…]"
5.3.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 1] in die zin dat hij vreest dat er door het vergroten van de maximaal toegestane bouwhoogte voor bedrijfsgebouwen, niet zijnde kassen, van 7,5 m naar 12,0 m mogelijk schaduwhinder zal optreden in zijn kassen. Aangezien [appellant sub 1] een koude kas exploiteert, is direct zonlicht voor de exploitatie van zijn bedrijf van groot belang. Wanneer op het perceel [locatie 3], direct naast de kas van [appellant sub 1] gebouwd zou worden, hetgeen op grond van het plan is toegestaan, leidt dit tot een toename van schaduwhinder. De Afdeling is van oordeel dat het op de weg van de raad ligt om aannemelijk te maken dat door de mogelijk gemaakte verhoogde bouwhoogte voor bedrijfsgebouwen, niet zijnde kassen, geen onevenredige hinder voor [appellant sub 1] bedrijfsvoering wordt veroorzaakt. Uit de door de raad overlegde bezonningsstudie blijkt dat de raad slechts heeft onderzocht in hoeverre schaduwhinder zal ontstaan door de reeds aanwezige bebouwing op het perceel [locatie 3]. Daarbij is de raad ten onrechte niet uitgegaan van de maximale planologische bouwmogelijkheden op het perceel [locatie 3].
Het betoog van de raad dat niet van tevoren vaststaat of ook daadwerkelijk gebruik gemaakt zal worden van de ruimere bouwmaten en dus ook niet of de schaduwhinder zich daadwerkelijk zal verwezenlijken en dat ingevolge het bestemmingsplan slechts 15% stenen bebouwing is toegestaan, faalt. Planologisch is er nog ruimte voor het bouwen van bedrijfsgebouwen, niet zijnde kassen, en niet is uitgesloten dat de bebouwing op het perceel wordt gerealiseerd op de perceelgrens. Daarom komt de Afdeling tot de conclusie dat de raad de gevolgen van de planregeling, waarbij de maximaal toegestane bouwhoogte voor bedrijfsgebouwen, niet zijnde kassen, ter plaatse van het perceel [locatie 3] is vergroot, niet voldoende heeft onderzocht. Het bestreden besluit is, voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" ter plaatse van de [locatie 3], daarom in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onzorgvuldig voorbereid. Het betoog slaagt.
[appellante sub 2]
Toekennen bestemming "Wonen"
6.    [appellante sub 2] voert aan dat het achterste gedeelte van haar perceel, gelegen aan de [locatie 2], ten onrechte niet is bestemd voor woningbouw. Gelet op een aantal andere locaties met een woonbestemming valt volgens [appellante sub 2] niet in te zien waarom afwijking van de provinciale Verordening ruimte 2014 niet mogelijk is. Daarnaast vraagt zij zich af of het perceel niet geschikt is voor het huisvesten van arbeidsmigranten die werkzaam zijn in de tuinbouw, aangezien dat een functie zou kunnen zijn die agrarisch gerelateerd is.
6.1.    De raad stelt dat het niet mogelijk is om op het achterste gedeelte van het perceel [locatie 2] woningbouw of huisvesting van arbeidsmigranten te realiseren. Daartoe is van belang dat de [locatie 2] in de provinciale structuurvisie en in artikel 2.1.5, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 is aangewezen als glastuinbouwgebied. Woningbouw dan wel de huisvesting van arbeidsmigranten is hiermee volgens de raad in strijd.
6.2.    Artikel 2.1.5, eerste lid ("Glastuinbouwgebied voor teelt onder glas"), van de Verordening ruimte 2014 luidt:
"Een bestemmingsplan voor gronden binnen het glastuinbouwgebied, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op ‘Kaart 3 Teeltgebieden’, laat alleen glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven toe, alsmede de daarbij behorende voorzieningen en voorzieningen voor energieopwekking."
6.3.     De Afdeling stelt vast dat uit artikel 2.1.5, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 in samenhang met "Kaart 3 Teeltgebieden" blijkt dat het niet is toegestaan om aan het achterste gedeelte van het perceel [locatie 2] de bestemming "Wonen" toe te kennen. De verordening staat alleen glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven toe, alsmede de daarbij behorende voorzieningen en voorzieningen voor energieopwekking. De door [appellante sub 2] bedoelde locaties met een woonbestemming betreffen voormalige bedrijfswoningen bij de hiervoor bedoelde bedrijven, hetgeen hier niet aan de orde is. Gelet hierop heeft de raad het achterste gedeelte van het perceel aan de [locatie 2] terecht niet bestemd als "Wonen". Het betoog faalt.
Uitvoerbaarheid
7.    [appellante sub 2] kan zich niet vinden in de keuze van de raad om haar perceel aan de [locatie 2] opnieuw te bestemmen als "Agrarisch - Glastuinbouw". Daartoe voert zij aan dat die bestemming ook onder het oude bestemmingsplan nooit is verwezenlijkt en dat de kans klein is dat dat nu wel gebeurt. [appellante sub 2] geeft aan dat haar perceel, dat ongeveer 12.000 m2 beslaat, te klein is voor een duurzaam glastuinbouwbedrijf. Daarvoor is namelijk minstens 2,0 ha nodig. Het is haar tot op heden dan ook niet gelukt om de gronden te verkopen aan een glastuinbouwbedrijf uit de omgeving. Recent heeft [appellante sub 2] haar perceel nog te koop aangeboden aan een nabijgelegen firma, [bedrijf]. Ook dit heeft niet tot succes geleid. Gelet hierop is het volgens [appellante sub 2] niet aannemelijk dat de bestemming binnen de planperiode wordt verwezenlijkt. Derhalve stelt [appellante sub 2] dat de raad in strijd met een goede ruimtelijke ordening de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" heeft toegekend aan het achterste gedeelte van haar perceel [locatie 2].
7.1.    Volgens de raad gaat [appellante sub 2] eraan voorbij dat het achterste gedeelte van haar gronden gekocht kan worden door bestaande glastuinbouwbedrijven. Dat er zich tot op heden nog geen koper heeft gemeld doet daar niet aan af. De verwezenlijking van de op het perceel rustende bestemming is derhalve niet per definitie uitgesloten, aldus de raad.
7.2.    De Afdeling stelt voorop dat in het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan slechts kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode.
7.3.    De Afdeling overweegt dat voor de vraag of de bestemming uitvoerbaar is bepalend is of een willekeurige eigenaar de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" al dan niet als onderdeel van een ander glastuinbouwbedrijf kan realiseren. Gelet hierop heeft [appellante sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat de op het achterste gedeelte van haar perceel rustende bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" niet uitvoerbaar is. In ieder geval is het niet voldoende dat zich op het perceel tot dusver nog geen glastuinbouwbedrijf heeft gevestigd. Ook het feit dat het nabijgelegen bedrijf [bedrijf] op dit moment geen interesse heeft is niet afdoende. Dat het perceel niet groot genoeg is voor een op zichzelf staand glastuinbouwbedrijf doet hier evenmin aan af. Een bedrijf dat zich reeds in het gebied heeft gevestigd, kan de gronden immers opkopen om uit te breiden. Gelet hierop leidt het aangevoerde niet tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan wat betreft de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw" op het perceel van [appellante sub 2] niet kan worden uitgevoerd binnen de ten tijde van de vaststelling van het plan geldende planperiode van in beginsel tien jaar. Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 5.3:
- alsnog te onderzoeken in hoeverre de schaduwwerking op de kassen van [appellant sub 1] toeneemt bij gebruikmaking van de maximale planologische bouwmogelijkheden op het perceel [locatie 3]. Daarbij dient de raad aandacht te besteden aan de situatie waarin op de perceelgrens naast de kassen van [appellant sub 1] een bedrijfsgebouw, niet zijnde een kas, wordt gebouwd met een maximale bouwhoogte van 12 m;
- zo nodig zijn besluit van 9 oktober 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Baan en Sotaweg", voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw" ter plaatse van het perceel [locatie 3], in het licht van de uitkomsten van dit onderzoek te wijzigen. Daarbij dient de raad aandacht te besteden aan de gevolgen van schaduwwerking voor [appellant sub 1].
De raad dient de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
8.1.    Voorts ziet de Afdeling aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:80b, derde lid, van de Awb. Hierbij zal de Afdeling het besluit van de raad van 9 oktober 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Baan en Sotaweg" schorsen, voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming
"Agrarisch-Glastuinbouw" ter plaatse van het perceel [locatie 3].
8.2.    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellante sub 2] ongegrond.
Proceskosten
9.    Ten aanzien van [appellant sub 1] wordt in de einduitspraak beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
9.1.    Ten aanzien van [appellante sub 2] bestaat er voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    draagt de raad van de gemeente Kaag en Braassem op:
- om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 8 het daar omschreven gebrek te herstellen;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
II.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Kaag en Braassem van 9 oktober 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Baan en Sotaweg", voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw" ter plaatse van het perceel [locatie 3];
III.    verklaart het beroep van [appellante sub 2] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Van Diepenbeek    w.g. Lap
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2018
288-901.