ECLI:NL:RVS:2018:3101
Raad van State — Uitspraak 


201801486/1/A2.
Datum uitspraak: 26 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 januari 2018 in zaak nr. 17/3079 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2017 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 2.000,00 opgelegd.
Bij besluit van 18 april 2017 heeft college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juli 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. I.F.M. Kwint, vergezeld door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Smit, vergezeld door B. Bos, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen is ter zitting nog een stuk in het geding gebracht.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] is houder van een kinderdagverblijf in Amsterdam. Op 5 september 2016 heeft de GGD Amsterdam een onaangekondigd jaarlijks onderzoek uitgevoerd bij het kinderdagverblijf. De bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 4 november 2016. Op basis van dit rapport heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd van € 2.000,00, omdat niet alle beroepskrachten over de voor de werkzaamheden passende beroepskwalificatie beschikken zoals in de collectieve arbeidsovereenkomst kinderopvang 2016-2017 (hierna ook: de CAO kinderopvang) is opgenomen. Dit is een overtreding van artikel 1.50, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp), gelezen in verbinding met artikel 3, eerste lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang (hierna: het Besluit) en artikel 4, eerste lid, van de Regeling kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen (hierna: de Regeling). Een beroepskracht, te weten [beroepskracht], heeft de universitaire studie orthopedagogiek afgerond die geen passende beroepskwalificatie voor een pedagogisch medewerker in de dagopvang oplevert. [beroepskracht] heeft weliswaar via een EVC-traject (een traject dat leidt tot erkenning van verworven competenties) op 6 april 2016 een Ervaringscertificaat Pedagogisch werk behaald, maar dit levert geen passende beroepskwalificatie op omdat daarvoor het certificaat eerst nog verzilverd moet worden in een diploma. Het college is in verband met de omvang van de organisatie en de evenredigheid bij de bepaling van de hoogte van de boete uitgegaan van twee derde deel van de standaardboete uit het Afwegingschema handhaving, behorend bij de beleidsnotitie Grip op kwaliteit kinderopvang.
Oordeel van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding. De CAO kinderopvang bevat een limitatieve opsomming van diploma’s die toereikend zijn voor het vervullen van de functie van pedagogisch medewerker in de dagopvang en het door [beroepskracht] behaalde ervaringscertificaat behoort daar niet toe. Dat bij verzilvering daarvan wel voldaan zou zijn aan de beroepskwalificatie-eisen en de vraag of dit [appellante] duidelijk had kunnen zijn, doet aan die constatering niet af. Ook anderszins is niet gebleken dat [beroepskracht] voldoet aan de beroepskwalificatie-eisen voor een pedagogisch medewerker die in de CAO kinderopvang worden genoemd. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor matiging van de boete.
Hoger beroep
Overtreding
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de in de CAO kinderopvang opgesomde kwalificatie-eisen voor pedagogisch medewerkers een limitatief karakter hebben. De volgens de CAO kinderopvang vereiste opleidingen betreffen minimumeisen voor het opleidingsniveau waaraan een pedagogisch medewerker moet voldoen om over een passende beroepskwalificatie te beschikken. [beroepskracht] voldoet door haar afgeronde universitaire studie pedagogiek aan het minimumvereiste, omdat deze studie een hoger niveau heeft dan de vereiste HBO- en MBO-opleidingen die in de CAO kinderopvang worden genoemd. Ter zitting heeft [appellante] gewezen op de Diplomalijst kwalificatie-eis Pedagogisch Medewerker en Peuterspeelzaalleid(st)er (hierna: de Diplomalijst). Uit de versie van de Diplomalijst die door [appellante] is overgelegd, volgt volgens haar dat [beroepskracht] tot 1 juli 2018 een passende beroepskwalificatie heeft gehad. Die diplomalijst gaat tevens deel uitmaken van de nieuwe CAO kinderopvang, die evenwel nog niet verbindend is verklaard.
3.1.    Artikel 1.50 van de Wkkp luidt:
"1. De houder van een kindercentrum organiseert de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste volzin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, de opleidingseisen van de beroepskrachten en de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding kunnen worden belast met de verzorging en opvang van kinderen.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de kwaliteit van kinderopvang bij een kindercentrum. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
[…]
b. de opleidingseisen waaraan de beroepskrachten voldoen;
[…]"
Artikel 3 van het Besluit luidt:
"1. Beroepskrachten beschikken over een voor de werkzaamheden passende beroepskwalificatie.
[…]
3. Bij ministeriële regeling kunnen in ieder geval nadere regels worden gesteld met betrekking tot de opleidingseisen van beroepskrachten, bedoeld in het eerste lid, en de inzet van beroepskrachten in opleiding, bedoeld in het tweede lid."
Artikel 4, eerste lid, van de Regeling luidt:
"De beroepskwalificatie-eisen en bewijsstukken genoemd in de meest recent aangevangen collectieve arbeidsovereenkomst kinderopvang worden aangemerkt als passende beroepskwalificaties als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het besluit en als beroepskwalificaties voor een passende opleiding als bedoeld in artikel 3a, eerste lid, van het besluit."
De meest recent aangevangen collectieve arbeidsovereenkomst  kinderopvang als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Regeling, is de collectieve arbeidsovereenkomst kinderopvang 2016-2017.
3.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit artikel 4, eerste lid, van de Regeling volgt dat de CAO kinderopvang een limitatieve opsomming van beroepskwalificaties bevat voor de functie van pedagogisch medewerker in de dagopvang. Uit die bepaling volgt eveneens dat, anders dan [appellante] betoogt, het hier niet gaat om minimumeisen voor het opleidingsniveau. [beroepskracht] beschikt niet over een beroepskwalificatie als opgesomd in de CAO kinderopvang. De universitaire studie orthopedagogiek die zij heeft afgerond wordt niet in de CAO kinderopvang genoemd en deze studie kan evenmin gelijkgesteld worden met de opleiding Pedagogiek MO A of het kandidaatsexamen Pedagogiek die daarin wel zijn opgenomen. Nu geen sprake is van minimumeisen voor het opleidingsniveau kan het betoog van [appellante] dat de universitaire studie orthopedagogiek een hoger niveau heeft dan de in de CAO kinderopvang opgenomen opleidingen, wat daar ook van zij, niet leiden tot het door [appellante] daarmee beoogde doel. De Diplomalijst waarnaar [appellante] ter zitting heeft verwezen maakt geen onderdeel uit van de CAO kinderopvang zodat het beroep daarop reeds daarom niet kan slagen.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] een beroepskracht heeft ingezet die niet beschikt over een passende beroepskwalificatie. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding.
3.3.    Het betoog faalt.
Evenredigheid
4.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelegde boete in strijd is met het evenredigheidsbeginsel omdat [beroepskracht] met haar universitaire diploma pedagogiek heeft aangetoond over het vereiste opleidingsniveau te beschikken.
4.1.    Het college heeft in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 januari 2017 uiteengezet dat het gaat om een ernstige overtreding waarbij volgens het Afwegingschema Handhaving, gelet op de omvang van de organisatie, in dit geval een verlaagd normbedrag van € 2.000,00 geldt. Het college heeft geen bijzondere omstandigheden geconstateerd op grond waarvan het opleggen van een boete in dit geval onevenredig is en [appellante] heeft evenmin dergelijke omstandigheden aangevoerd. Dat [beroepskracht] de universitaire studie orthopedagogiek heeft gevolgd is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college de boete had behoren te verlagen. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor matiging van de boete.
Het betoog faalt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Komduur
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2018
809.