ECLI:NL:RVS:2019:170
Raad van State — Uitspraak 


201804554/1/A2.
Datum uitspraak: 23 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting Islamitisch Primair Onderwijs Rijnmond (hierna: SIPOR), gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
verweerder.
Procesverloop
Bij brief van 30 januari 2017 heeft SIPOR bij de raad van de gemeente Dordrecht een verzoek ingediend om een tweede islamitische basisschool in het plan van scholen 2018-2020 op te nemen.
Bij brief van 23 augustus 2017 heeft SIPOR bij de minister administratief beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op dat verzoek, hetgeen kan worden gelijkgesteld met een weigering het verzoek in te willigen.
Bij besluit van 23 april 2018 heeft de minister het administratieve beroep gegrond verklaard voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek, en ongegrond voor zover gericht tegen het niet inwilligen van het verzoek.
SIPOR heeft tegen dit besluit beroep ingesteld, voor zover het de ongegrondverklaring betreft.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
SIPOR heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2018, waar SIPOR, vertegenwoordigd door mr. A. Yandere, advocaat [NAAM]n Haag, bijgestaan door [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.J.J. van West de Veer en mr. M.Y. van Hattum, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door mr. D.M.T.J. van Zandvoort en ir. J.M. Bos, als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    SIPOR is het bevoegd gezag van de islamitische basisschool Ikra in Dordrecht. Zij wil een tweede school vestigen in Dordrecht en heeft de raad daarom verzocht om opname van een tweede islamitische basisschool in het plan van scholen 2018-2020.
2.    In artikel 74, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo) is bepaald dat de bekostiging van een bijzondere school slechts een aanvang kan nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen. In het tweede lid is bepaald dat de raad het plan elk jaar vóór 1 augustus vaststelt.
In artikel 77, eerste lid, is bepaald dat de raad een bijzondere school in elk geval in dat plan opneemt, indien op grond van de bij de aanvraag overgelegde gegevens aannemelijk is dat zij binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.
3.    Het bevoegd gezag van de gewenste school dient met een leerlingenprognose aan te tonen dat wordt voldaan aan de stichtingsnorm. In artikel 75, vijfde lid, van de Wpo is bepaald dat die prognose inzicht geeft in het te verwachten aantal leerlingen en daartoe onder meer gegevens bevat over het voedingsgebied (het gebied waaruit de school ten minste 70% van zijn leerlingen betrekt) en het belangstellingspercentage (het aantal leerlingen dat een basisschool in een bepaalde richting bezoekt afgezet tegen het totaal aantal leerlingen in het basisonderwijs in die gemeente).
Met het belangstellingspercentage en de basisgeneratie (het aantal 4- tot en met 11-jarigen en 30% van de 12-jarigen) in het voedingsgebied kan vervolgens het aantal te verwachten leerlingen voor de gewenste school worden berekend, waarbij rekening moet worden gehouden met een aftrek van leerlingen voor wie ruimte is op een reeds bestaande school in de gewenste richting.
4.    SIPOR heeft als voedingsgebied zeven wijken uit Dordrecht en de gehele gemeenten Hendrik-Ido-Ambacht en Zwijndrecht gekozen. Tussen partijen is niet in geschil dat het belangstellingspercentage voor een islamitische school in Dordrecht 4,11% is. Verder is niet in geschil dat de stichtingsnorm 265 leerlingen bedraagt. Ten slotte is niet in geschil dat de 130 leerlingen uit het voedingsgebied die op 1 oktober 2016 Ikra bezochten, moeten worden afgetrokken van het aantal te verwachten leerlingen voor de gewenste school.
Besluitvorming
5.    Omdat de raad het verzoek niet tijdig heeft ingewilligd, heeft de minister op grond van artikel 80 van de Wpo zelf aan de hand van de door SIPOR overgelegde leerlingenprognose beoordeeld of aannemelijk is dat de gewenste tweede islamitische basisschool binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging, 1 augustus 2018, en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste 265 leerlingen.
Volgens de minister volgt uit de door SIPOR overgelegde leerlingenprognose weliswaar dat het aantal leerlingen deze gehele periode steeds boven de stichtingsnorm ligt, maar heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat daadwerkelijk en in voldoende mate leerlingen uit het door haar gekozen voedingsgebied zullen worden aangetrokken. De prognose gaat ervan uit dat 56,5% van de leerlingen afkomstig zal zijn uit Hendrik-Ido-Ambacht en Zwijndrecht, terwijl op de reeds aanwezige islamitische basisschool Ikra slechts 13,5% van de leerlingen uit die gemeenten afkomstig is. SIPOR heeft niet aannemelijk gemaakt dat het percentage leerlingen uit die gemeenten op de gewenste school veel hoger zal zijn dan bij Ikra het geval is. Daarnaast gaat de prognose ervan uit dat 43,5% van de leerlingen uit Dordrecht afkomstig is, terwijl bij Ikra 72,4% van de leerlingen uit Dordrecht afkomstig is. SIPOR heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij de gewenste school een dergelijke verschuiving in de herkomst van de leerlingen zal plaatsvinden. Ervan uitgaande dat ook op de gewenste school 72,4% van de leerlingen uit Dordrecht komt, zou het aantal leerlingen ruim onder de stichtingsnorm blijven, aldus de minister. Hij is daarom tot de conclusie gekomen dat de raad bij een tijdige beslissing op het verzoek om een tweede islamitische basisschool in het plan van scholen 2018-2020 op te nemen, dat verzoek niet had kunnen inwilligen.
Standpunten van partijen
6.    SIPOR betoogt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de gewenste school niet in voldoende mate zal worden bezocht door leerlingen uit het voedingsgebied. De minister heeft in strijd met de regelgeving de prognose aangepast door ervan uit te gaan dat de verhouding tussen leerlingen uit en buiten Dordrecht hetzelfde zal zijn als op Ikra. Volgens SIPOR heeft de minister ten onrechte niet meegewogen dat Ikra slechts zeer beperkt ruimte heeft om nieuwe leerlingen aan te nemen en dat, door het aannamebeleid van Ikra, vooral kinderen buiten Dordrecht niet worden geplaatst. Ikra hanteert namelijk het beleid dat eerst broers en zussen van de leerlingen van de school, de kinderen van personeelsleden en de kinderen van peuterspeelzaal Ikraatje worden geplaatst. Dat zijn voornamelijk kinderen uit Dordrecht. Andere kinderen worden op een wachtlijst geplaatst, maar het komt vaak voor dat deze kinderen pas na lang wachten of in het geheel niet kunnen worden geplaatst. Vooral ouders van kinderen uit Hendrik-Ido-Ambacht en Zwijndrecht hebben daarover meermaals hun ongenoegen geuit, aldus SIPOR.
7.    De minister heeft zich in verweer op het standpunt gesteld dat zijn besluitvorming in overeenstemming is met de rechtspraak van de Afdeling en dat hij niet in strijd met de regelgeving heeft gehandeld. SIPOR heeft met de verwijzing naar de wachtlijst bij Ikra niet onderbouwd dat de gewenste school door 56,5% leerlingen van buiten Dordrecht zal worden bezocht in plaats van door 27,6% zoals bij Ikra het geval is. Dat Ikra geen ruimte heeft om meer leerlingen van met name buiten Dordrecht aan te nemen en uitbreiding van die school niet mogelijk is, is een zaak tussen SIPOR en de raad, aldus de minister.
8.    De raad heeft toegelicht dat in Dordrecht de gezamenlijke schoolbesturen bepalen hoe de middelen voor onderwijshuisvesting worden besteed, waarbij de raad heeft aangedrongen op een spoedige oplossing voor de uitbreiding van Ikra. In februari 2017 zijn de schoolbesturen overeengekomen een oplossing te vinden voor het ruimtevraagstuk van Ikra. Volgens de raad is het op dit moment dan ook mogelijk voor Ikra om een dislocatie (een elders gelegen deel van de school waarmee ruimtegebrek in het hoofdgebouw wordt opgevangen) te openen dan wel voldoende ruimte te krijgen op een andere locatie. Voor het overige sluit de raad zich aan bij het standpunt van de minister.
Beoordeling van het beroep
9.    Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 18 november 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK3668) en 11 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:343) volgt dat de Wpo een keuze voor een voedingsgebied dat zich uitstrekt over meer dan één gemeente niet verbiedt en het bevoegd gezag in beginsel daarom de vrijheid heeft daarvan uit te gaan. Gelet op het stelsel van de Wpo betekent dit niet dat op dit punt geen enkele beperking zou gelden en willekeurig elk voedingsgebied zou kunnen worden gekozen. Tussen het gekozen voedingsgebied en de gewenste plaats van vestiging van de school dient in zoverre een relatie te bestaan, dat aannemelijk moet zijn dat daadwerkelijk en in voldoende mate leerlingen uit het gekozen gebied door de gewenste school zullen worden aangetrokken. Verder kan bij de beoordeling of zal worden voldaan aan de stichtingsnorm de verhouding tussen het aantal leerlingen afkomstig van binnen en buiten de gemeente van vestiging van de gewenste school relevant zijn, aldus de Afdeling in die uitspraak.
10.    De minister is bij zijn besluitvorming terecht van dit beoordelingskader uitgegaan. Hij heeft zich evenzeer met juistheid op het standpunt gesteld dat het ruimtevraagstuk, zoals dat zich voordoet bij Ikra, een kwestie voor de raad is en als zodanig niet kan worden meegewogen bij de beoordeling van de leerlingenprognose voor de gewenste school.
11.    De minister is bij zijn besluitvorming uitgegaan van de gegevens die zijn vervat in de door SIPOR overgelegde prognose. Dat hij de prognose heeft aangepast, zoals SIPOR stelt, is daarom niet juist. Anders dan SIPOR betoogt, valt verder niet in te zien dat de minister de verhouding tussen het aantal leerlingen op Ikra afkomstig van binnen en buiten Dordrecht niet van betekenis mocht achten voor de aannemelijkheid van de prognose voor de gewenste school. Nu, zoals blijkt uit de door SIPOR overgelegde gegevens, slechts 27,6% van de leerlingen van Ikra in 2016 afkomstig was van buiten Dordrecht, heeft de minister zich bij het besluit van 23 april 2018 op het standpunt mogen stellen dat SIPOR niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij de gewenste school meer dan de helft van het geprognosticeerde totaal aantal leerlingen afkomstig zal zijn uit de verder gelegen gemeenten Hendrik-Ido-Ambacht en Zwijndrecht (vergelijk de uitspraak van 18 november 2009). Dat Ikra ruimtegebrek heeft - hetgeen door de raad is bevestigd - en die school als gevolg daarvan een wachtlijst heeft waarop ook kinderen uit die gemeenten staan, is daartoe zonder nadere onderbouwing onvoldoende.
SIPOR heeft bij brief van 8 november 2018 een overzicht overgelegd van de leerlingen die op dat moment op de wachtlijst van Ikra stonden, alsmede 308 verklaringen, daterend van half juli tot en met begin november 2018, van ouders van in totaal 541 kinderen waarin staat dat zij hun kinderen zullen aanmelden op de gewenste school als die is gesticht. Volgens de minister ondersteunen die stukken de eerder overgelegde prognose niet en is daarmee niet aannemelijk gemaakt dat daadwerkelijk en in voldoende mate leerlingen uit het gekozen gebied door de gewenste school zullen worden aangetrokken. De Afdeling volgt de minister in dat standpunt. Van de 186 leerlingen die op de wachtlijst staan, is 63,4% afkomstig uit Dordrecht en 18,3% uit Zwijndrecht en Hendrik-Ido-Ambacht. Deze percentages wijken significant af van die uit de prognose. SIPOR heeft ter zitting toegelicht dat de reden daarvan is dat ouders van leerlingen afkomstig van buiten Dordrecht hun kinderen niet meer aanmelden bij Ikra, omdat zij weten dat deze toch niet worden geplaatst. Wat hier ook van zij, met de wachtlijst heeft SIPOR niet aannemelijk gemaakt dat 56,5% van de leerlingen afkomstig zal zijn uit Zwijndrecht en Hendrik-Ido-Ambacht. Dit blijkt evenmin uit de ouderverklaringen. Volgens deze verklaringen is 57,7% van de kinderen afkomstig uit Dordrecht en 34,6% uit Zwijndrecht en Hendrik Ido Ambacht. Dat, zoals SIPOR ter zitting heeft toegelicht, de overgelegde verklaringen afkomstig zijn van slechts een klein deel van de ouders die hun kinderen graag zouden aanmelden en de werkelijke belangstelling vele malen groter is, kan niet tot een ander oordeel leiden. Voor de beoordeling van de vraag of daadwerkelijk en in voldoende mate leerlingen uit het gekozen voedingsgebied door de gewenste school zullen worden aangetrokken, moet worden uitgegaan van de beschikbare gegevens.
12.    Nu SIPOR, ook met de nadere stukken, niet aannemelijk heeft gemaakt dat de verhouding tussen leerlingen afkomstig van binnen en buiten Dordrecht op de gewenste school significant zal verschillen van die van Ikra, mocht de minister bij zijn beoordeling uitgaan van de verhoudingen zoals die op Ikra zijn. Ervan uitgaande dat bij de gewenste school, evenals bij Ikra, 72,4% van de leerlingen uit Dordrecht afkomstig is, dan geldt bijvoorbeeld voor het jaar 2022 het volgende. Volgens de prognose komen in 2022 208 leerlingen uit Dordrecht. Als deze 208 leerlingen 72,4% van het totaal aantal leerlingen vormen, dan bedraagt het totaal aantal leerlingen 287. Daarop moeten de 130 leerlingen uit het voedingsgebied die reeds op Ikra zitten in mindering worden gebracht, wat neerkomt op een aantal van 157 leerlingen. Dat aantal is onder de stichtingsnorm van 265 leerlingen. Overigens zou ook indien ervan wordt uitgegaan dat de 208 leerlingen 57,7% van het totaal aantal leerlingen vormen, zoals volgt uit de ouderverklaringen, de stichtingsnorm niet worden gehaald.
Hieruit volgt dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet aannemelijk is dat de gewenste tweede islamitische basisschool binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging, 1 augustus 2018, en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste 265 leerlingen.
Het betoog faalt.
Eindoordeel
13.    Het beroep is ongegrond.
14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Hagen    w.g. De Vries-Biharie
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2019
611.