ECLI:NL:RBAMS:2018:6745
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 17/402 en 17/5226
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 september 2018 in de zaken tussen
[eiser] ,
te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. L.M. Ravestijn),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigden: [naam] en [naam] ).
Procesverloop
In de zaak AMS 17/402
Bij besluit van 28 juni 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de bestaande schorsing van eiser per 28 juni 2016 omgezet in een schorsing met inhouding van bezoldiging.
Bij besluit van 22 december 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.
In de zaak AMS 17/5226
Bij besluit van 3 maart 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder met onmiddellijke ingang de grondslag gewijzigd van eisers schorsing met inhouding van bezoldiging.
Bij besluit van 23 maart 2017 (het primaire besluit 3) heeft verweerder aan eiser de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd met terugwerkende kracht tot 28 juni 2016.
Bij besluit van 8 augustus 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard.
In beide zaken
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2018. Eiser was aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verder waren namens verweerder aanwezig [naam] , werkzaam bij Bureau Integriteit ( BI ), en [naam] , werkzaam bij Stadsdeel [naam] .
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1.	Eiser was sinds 6 januari 2003 werkzaam bij verweerder , laatstelijk in de functie van [functie] ( [functie] ) bij stadsdeel [naam] . Hij was belast met het [functie omschrijving] . Begin maart 2016 heeft verweerder bericht gekregen van de Rijksrecherche dat er een ernstig vermoeden bestaat dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan ambtelijke corruptie en plichtsverzuim. Op 7 maart 2016 heeft de rechter-commissaris een machtiging gegeven tot het leggen van conservatoir beslag ten laste van eiser. Op 8 maart 2016 heeft onder leiding van de rechter-commissaris een doorzoeking van de woning en werkplek van eiser plaatsgevonden. Op 11 april 2016 is er door de officier van justitie beslag gelegd op eisers loon.
1.2.	Bij besluit van 8 maart 2016 heeft verweerder eiser met onmiddellijke ingang geschorst (met behoud van bezoldiging) en hem de toegang tot de werkplek en het contact met collega’s verboden. Ook is aangekondigd dat door de Rijksrecherche en Bureau Integriteit ( BI ) een onderzoek zal worden ingesteld naar het vermoeden dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan ambtelijke corruptie en plichtsverzuim. Eiser heeft tegen het besluit van 8 maart 2016 bezwaar gemaakt. De behandeling van dat bezwaar is voor onbepaalde tijd aangehouden.
1.3.	In een vertrouwelijk memorandum van 20 mei 2016 heeft de Rijksrecherche het hoofd van BI geïnformeerd over de tegen eiser gerezen verdenking.
1.4.	Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder de schorsing met behoud van bezoldiging omgezet in een schorsing met inhouding van bezoldiging. Gedurende een periode van zes weken na het primaire besluit 1 wordt eisers salaris verminderd met een derde. Daarna wordt het salaris helemaal stopgezet. De reden voor de omzetting is een bericht van het Openbaar Ministerie dat verweerder inmiddels heeft bereikt, dat tegen eiser een strafrechtelijke vervolging is ingesteld wegens het plegen van een misdrijf. Gelet op de aard en de ernst van de gerezen verdenkingen acht verweerder het gerechtvaardigd om eisers salaris tijdens de schorsing en in afwachting van de uitkomsten van het onderzoek in te houden. Verweerder heeft het primaire besluit 1 gebaseerd op artikel 13.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA) (schorsing wegens strafrechtelijke vervolging voor het plegen van een misdrijf).
1.5.	Bij uitspraak van 19 augustus 2016 (in de zaak met zaaknummer AMS 16/4717) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen en het primaire besluit 1 geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
1.6.	Op 26 september 2016 heeft BI voor het eerst met eiser gesproken.
1.7.	In een vertrouwelijk memorandum van 28 december 2016 heeft de Rijksrecherche het hoofd van BI nader geïnformeerd over de verdenkingen tegen eiser.
1.8.	Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 21 december 2016, het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard. Het loon van eiser is nadien (abusievelijk) doorbetaald tot maart 2017.
1.9.	Op 3 maart 2017 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om aan eiser de straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen met terugwerkende kracht tot 28 juni 2016. Verweerder heeft dat voornemen gebaseerd op de voorlopige resultaten van het onderzoek door BI , neergelegd in een concept-deelrapportage van 15 februari 2017 en een aangepaste concept-rapportage van 2 maart 2017. Op grond van die resultaten is verweerder tot de conclusie gekomen dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim, bestaande uit, kort gezegd, het aannemen van meerdere giften van partijen met wie eiser uit hoofde van zijn functie als ambtenaar een zakelijke relatie heeft.
1.10.	Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder met onmiddellijke ingang de bestaande schorsing met inhouding van bezoldiging op grond van artikel 13.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de NRGA omgezet in een schorsing met inhouding van bezoldiging op grond van artikel 13.3, eerste lid, aanhef en onder c, van de NRGA (schorsing wegens het voornemen onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen).
1.11.	Bij brief van 9 maart 2017 heeft eiser zijn zienswijze tegen het voorgenomen strafontslag kenbaar gemaakt.
1.12.	Bij het primaire besluit 3 heeft verweerder aan eiser de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd met terugwerkende kracht tot 28 juni 2016.
1.13.	Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 31 juli 2017, het bezwaar tegen de primaire besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard.
In de zaak met kenmerk AMS 17/402
2. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder de bij besluit van 8 maart 2016 opgelegde schorsing omgezet in een schorsing op grond van artikel 13.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de NRGA (schorsing wegens strafrechtelijke vervolging voor het plegen van een misdrijf).
3. In geschil is of sprake is van een strafrechtelijke vervolging als bedoeld in artikel 13.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de NRGA en de daarbij behorende toelichting.
4. Op grond van artikel 13.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de NRGA kan de ambtenaar worden geschorst, als hij strafrechtelijk wordt vervolgd voor het plegen van een misdrijf.
In de toelichting op dit artikel staat, voor zover van belang, het volgende:
Er is sprake van een strafrechtelijke vervolging als:
a. een strafzaak wordt voorgelegd door het Openbaar Ministerie aan de rechter;
b. de verdachte ambtenaar in verzekering is gesteld;
c. de verdachte ambtenaar in voorlopige hechtenis is gesteld.
Als een ambtenaar bijvoorbeeld voor verhoor een aantal uren naar het politiebureau wordt meegenomen is er geen sprake van een strafrechtelijke vervolging. Bij een inbewaringstelling en een strafrechtelijke dagvaarding uiteraard wel.
5. Eiser heeft aangevoerd dat geen sprake is van strafrechtelijke vervolging in de zin van de NRGA. Het ‘voorleggen van een strafzaak aan de rechter’ impliceert op zijn minst dat daarbij ook verdediging kan worden gevoerd; het enkel ondertekenen door de rechter-commissaris van een bevel tot doorzoeking ter inbeslagneming kan niet worden beschouwd als het voorleggen van een strafzaak aan de rechter. Eiser stelt dat de toelichting bij artikel 13.3 van de NRGA onvoldoende duidelijk is, nu niet nader is uitgelegd wat moet worden verstaan onder ‘de strafzaak voorleggen aan de rechter’. De bepaling moet daarom met grote terughoudendheid worden geïnterpreteerd.
6. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met de NRGA is bedoeld aan te sluiten bij strafrechtelijke vervolgingsbegrippen als bedoeld in het Wetboek van Strafrecht. De opsomming onder a, b en c in de toelichting is niet limitatief. Uit de toelichting volgt niet dat bij een huiszoeking en doorzoeking op de werkplek ter inbeslagname géén sprake is van een strafrechtelijke vervolging. De officier van justitie heeft bovendien in een e-mail van 9 juni 2016 desgevraagd aan verweerder bevestigd dat de huiszoekingen en het leggen van conservatoir beslag strafvervolgingshandelingen zijn.
7. De rechtbank is van oordeel dat uit de bepalingen van de NRGA en de toelichting daarop niet volgt dat verweerder heeft willen aansluiten bij de strafrechtelijke vervolgingsbegrippen als bedoeld in het Wetboek van Strafrecht of het Wetboek van Strafvordering. Verweerder heeft daarentegen in artikel 13.3 van de NRGA en in de bijbehorende toelichting onder a, b en c zelf gedefinieerd wat onder strafrechtelijke vervolging wordt begrepen. De verderop in de toelichting gegeven voorbeelden sluiten aan bij de beschrijvingen onder a, b en c. De rechtbank is daarom van oordeel dat de toelichting van wat onder strafrechtelijke vervolging moet worden verstaan op een limitatieve wijze is geformuleerd. Niet in geschil is dat eiser niet in verzekering of in voorlopige hechtenis is gesteld. Een door de rechter-commissaris afgegeven machtiging voor een doorzoeking van de woning en werkplek en door de rechter-commissaris afgegeven machtiging tot het leggen van conservatoir beslag vallen naar het oordeel van de rechtbank niet onder het voorleggen van een strafzaak aan de rechter. Dat de toelichting ruimte biedt voor een ruimere uitleg zoals verweerder voorstaat, blijkt niet uit de NRGA of de toelichting daarop.
8. Op de zitting is de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 30 november 2006 (ECLI:NL:CRVB:2006:AZ5091) besproken. De rechtbank is van oordeel dat die uitspraak niet van toepassing is op de voorliggende zaak, omdat in die uitspraak andere feiten aan de orde waren en die uitspraak ziet op een andere rechtspositieregeling dan de NRGA, namelijk de CAR/UWO, waarin de schorsingsgrond die ziet op een strafrechtelijke vervolging (iets) anders is geformuleerd en waarbij geen toelichting op het begrip strafrechtelijke vervolging is opgenomen.
9. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat er geen grondslag was voor toepassing van artikel 13.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de NRGA. De overige beroepsgronden van eiser tegen de schorsing van 28 juni 2016 behoeven daarom geen bespreking meer.
Conclusies in de zaak AMS 17/402
10. Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit 1 vernietigen en het primaire besluit 1 herroepen. Dit betekent dat de schorsing met inhouding van bezoldiging per 28 juni 2016 vervalt. Dat betekent ook dat wordt teruggevallen in de situatie van het daaraan voorafgegane schorsingsbesluit van 8 maart 2016 (schorsing met behoud van bezoldiging). Dat laatste besluit ligt hier niet ter toetsing voor.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiser in bezwaar en in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
In de zaak met kenmerk AMS 17/5226
Het strafontslag
13. BI heeft onderzoek uitgevoerd naar aanleiding van informatie die BI had ontvangen van de Rijksrecherche. BI heeft (digitaal) onderzoek gedaan en heeft met verschillende personen, onder wie eiser, gesproken. De bevindingen van BI zijn neergelegd in het rapport ‘ [naam] ’, waarvan de definitieve versie is opgemaakt na het wederhoorgesprek op 9 maart 2017 met eiser. Op basis van de bevindingen van dit onderzoek en het onderzoek van de Rijksrecherche heeft verweerder eiser de volgende gedragingen verweten en aan het strafontslag ten grondslag gelegd:
1. Het aannemen van meerdere giften, ten bedrage van in totaal ten minste € 44.994,- , van een of meerdere bedrijven ( [naam] / [naam] en [naam] ) met wie eiser uit hoofde van zijn functie bij de [werkgever] een zakelijke relatie onderhoudt, welke zakelijke relatie zich kenmerkt door een zekere afhankelijke positie van partijen (gemeente vs bedrijven) ten opzichte van elkaar.
2. Het laten ontstaan en voortbestaan van ontoelaatbare verstrengeling van eisers persoonlijke belang met dat van de gemeente, door met gebruikmaking van zijn zakelijke contacten in zijn privébehoeften te voorzien.
3. Het op zich laden van de ontoelaatbare schijn van ambtelijke corruptie cq omkoping. Giften met een dusdanig grote omvang en onder omstandigheden zoals waarvan in eisers geval is gebleken, wekken immers de verwachting dat daar een zakelijke tegenprestatie tegenover staat/heeft gestaan. Het is althans niet aannemelijk dat deze giften, mede gelet op de omvang ervan, ‘om niet’ hebben plaatsgevonden.
4. Het toebrengen van grote schade aan het imago van de gemeente.
Als strafverzwarende omstandigheden heeft verweerder laten meewegen:
De opzettelijkheid van eisers handelen, met het duidelijk oogmerk zichzelf te verrijken met gebruikmaking van zijn netwerk uit hoofde van zijn functie bij de [werkgever] . Vooralsnog kan bovendien niet worden uitgesloten dat deze verrijking plaatsvond ten financiële laste van de gemeente en/of ter zakelijke bevoordeling van de betreffende bedrijven.
Eiser heeft zich in het onderzoek door BI ten overstaan van de onderzoekers volstrekt niet transparant en meewerkend opgesteld, door met een beroep op zijn zwijgrecht geen duidelijkheid te verschaffen over zijn gedragingen en de toedracht daarvan.
De omvang en aard van de giften en de lange periode waarin daarvan sprake is geweest.
Toetsingskader
14. Volgens vaste rechtspraak van de Raad moet voor de beantwoording van de vraag of een strafontslag rechtmatig is worden beoordeeld of:
- de ambtenaar de verweten gedraging heeft verricht,
- deze gedraging is te kwalificeren als plichtsverzuim,
- deze gedraging aan de ambtenaar kan worden toegerekend,
- de opgelegde straf evenredig is aan het plichtsverzuim.
15. In het ambtenarenrecht gelden niet de strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn. Wel is voor de constatering van plichtsverzuim, dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding kan geven, volgens vaste rechtspraak van de Raad noodzakelijk dat op grond van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
16. Eiser heeft er voor gekozen om zowel bij BI als bij de bestuursrechter niets te verklaren over de hem verweten gedragingen en om ‘zijn kruit droog te houden’ voor de strafzaak. Eiser wil dat de rechtbank de zaak aanhoudt in afwachting van de strafzaak. De rechtbank ziet geen aanleiding om de uitkomst van de strafzaak af te wachten. De bestuursrechter heeft een eigen toetsingskader (zie hiervoor onder 14 en 15) en de uitkomst van de strafzaak is niet doorslaggevend voor de vraag of verweerder eiser de straf van ontslag mocht opleggen.
Het verweten plichtsverzuim
17. Eiser wordt onder 1 het aannemen van meerdere giften verweten. Uit het dossier blijkt dat het gaat om keukenapparatuur, keukenmeubelen, een kozijn, tekenwerk, dakspanten, hout en een hefmachine. Verweerder heeft voor zijn onderzoek gebruik gemaakt van informatie van de Rijksrecherche, digitale data, stukken uit de financiële administratie van de gemeente en verklaringen van meerdere betrokkenen. In het beroepschrift heeft eiser de verweten gedragingen niet betwist. Eiser heeft voor het eerst op de zitting verklaard dat hij “de spullen” zelf heeft betaald, maar hij heeft dit niet toegelicht of onderbouwd met stukken. Ook in het dossier is voor eisers stelling geen steun te vinden. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van deugdelijk onderzoek en zij heeft op basis daarvan de overtuiging verkregen dat eiser giften tot een bedrag van in totaal € 44.994,- heeft aangenomen.
18. De rechtbank is van oordeel dat de aan eiser onder 2 tot en met 4 verweten gedragingen direct voortvloeien uit de verweten gedraging onder 1 (het aannemen van giften). Voldoende aannemelijk is dat – als gevolg van het aannemen van de giften – een ontoelaatbare verstrengeling van eisers persoonlijke belang met dat van de gemeente is ontstaan, eiser de ontoelaatbare schijn van ambtelijke corruptie c.q. omkoping op zich heeft geladen en imagoschade is toegebracht aan de gemeente. Ook deze verweten gedragingen staan daarmee vast.
19. De verweten gedragingen zijn in strijd met de Gedragscode gemeente Amsterdam (de Gedragscode), de NRGA en ook overigens evident in strijd is met wat een goed ambtenaar betaamt. Verweerder heeft de aan eiser verweten gedragingen terecht gekwalificeerd als ernstig plichtsverzuim.
Toerekenbaarheid
20. Over de toerekenbaarheid heeft eiser in beroep niets aangevoerd. Noch uit het onderzoek door BI , noch uit andere omstandigheden is gebleken dat het hierboven vastgestelde plichtsverzuim niet aan eiser kan worden toegerekend. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het plichtsverzuim eiser kan worden toegerekend. Verweerder was daarom bevoegd om een disciplinaire straf aan eiser op te leggen.
Evenredigheid
21. De rechtbank is van oordeel dat in het midden kan blijven of de door verweerder genoemde strafverzwarende omstandigheden zich voordoen. Reeds gelet op de aard en de ernst van de vier verweten gedragingen, is naar het oordeel van de rechtbank de disciplinaire maatregel van onvoorwaardelijk strafontslag niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. Daarbij heeft verweerder juist gemotiveerd dat, mede blijkens de Gedragscode en de NRGA, aan ambtenaren hoge eisen worden gesteld voor wat betreft integriteit en onafhankelijkheid. De rechtbank sluit zich bij deze motivering aan.
Het voorgaande betekent dat verweerder bevoegd was om de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk strafontslag aan eiser op te leggen.
Terugwerkende kracht
22. Vervolgens moet de rechtbank beoordelen of verweerder aan het strafontslag terugwerkende kracht mocht verbinden. Eiser heeft dit gemotiveerd betwist en stelt dat het opgelegde ontslag met terugwerkende kracht in strijd is met het rechtszekerheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel.
23. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser, gelet op de verhoren bij de Rijksrecherche, het memorandum van 20 mei 2016 van de Rijksrecherche, de door het Openbaar Ministerie (OM) ingestelde bijzondere opsporingsmethoden (beslag en doorzoeking woning en werkplek) en eisers bekendheid met de op 8 maart 2016 en 28 juni 2016 genomen besluiten, had kunnen en moeten weten dat strafontslag dreigde, te meer omdat eiser weet had van zijn eigen gedragingen. Daarmee is voldaan aan artikel 13.6, derde lid, van de NRGA, zodat het strafontslag met terugwerkende kracht opgelegd kon worden tot 28 juni 2016, aldus verweerder.
24.	Op grond van artikel 13.6, derde lid, van de NRGA kan het strafontslag met terugwerkende kracht ingaan op de dag volgend op die waarop de ontslaggrond voor het eerst aanwezig was. In de toelichting bij dit artikel staat dat de ambtenaar in dat geval wel moet weten of behoort te weten dat een strafontslag dreigt. Vaak zal hij dit weten doordat een onderzoek naar eventuele integriteitsschendingen loopt en hij van het lopende onderzoek en de consequenties op de hoogte wordt gesteld, aldus de toelichting.
25.1.
De rechtbank stelt voorop dat in het algemeen geldt dat een ontslag met terugwerkende kracht in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel (zie de uitspraak van de Raad van 16 februari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV6077). Om niet in strijd met de rechtszekerheid te komen, zal in elk geval moeten zijn voldaan aan de in de toelichting bij artikel 13.6, derde lid, van de NRGA genoemde voorwaarde.
25.2.
De rechtbank volgt niet het standpunt van verweerder dat eiser al op 28 juni 2016 wist of behoorde te weten dat strafontslag dreigde. Daartoe overweegt de rechtbank allereerst dat in het voorjaar van 2016 er alleen nog sprake was van een verdenking en dat naar die verdenking onderzoek plaatsvond. Over de door verweerder genoemde gegevens overweegt de rechtbank als volgt. De (verslagen van de) verhoren bij de Rijksrecherche zijn geen onderdeel van het dossier. De inhoud van de verhoren is noch bij verweerder noch bij de rechtbank bekend. Niet duidelijk is dus of eiser bij het verhoor bij de Rijksrecherche op 14 april 2016 op de hoogte is gesteld van de aard en de omvang van de tegen hem gerezen verdenking. Met de inhoud van het memorandum van de Rijksrecherche van 20 mei 2016 was eiser op 28 juni 2016 evenmin bekend, aangezien verweerder dat memorandum pas op een veel later moment aan eiser heeft verstrekt. Ook het door het OM gelegde beslag en de doorzoeking van eisers woning en werkplek rechtvaardigen niet de conclusie dat eiser moest weten dat strafontslag dreigde.
25.3.
Ook eisers bekendheid met de besluiten van 8 maart 2016 en 28 juni 2016 brengt niet mee dat eiser had moeten weten dat strafontslag dreigde. Daarbij is van belang dat in het besluit van 8 maart 2016 is meegedeeld dat de schorsing duurt totdat verweerder zich een oordeel heeft gevormd over de gedragingen van eiser. Uit de schorsing van 8 maart 2016 hoefde eiser dus nog niet op te maken dat hem strafontslag boven het hoofd hing. Dit geldt eveneens voor het besluit van 28 juni 2016. Uit dit laatste besluit blijkt dat verweerder nog steeds in afwachting is van de uitkomsten van het onderzoek. Bovendien heeft verweerder eiser er in de besluiten van 8 maart 2016 en 28 juni 2016 niet op gewezen – en dat heeft verweerder overigens ook niet gedaan in het gesprek met BI op 26 september 2016 – dat eiser er rekening mee moest houden dat hij de disciplinaire straf van ontslag opgelegd zou kunnen krijgen.
25.4.
Dat eiser weet had van zijn eigen gedragingen betekent nog niet dat hij op 28 juni 2016 wist of behoorde te weten dat hij op een later moment met terugwerkende kracht (per 28 juni 2016) kon worden ontslagen. Aan de voorwaarde dat eiser op 28 juni 2016 wist of behoorde te weten dat strafontslag dreigde, is daarom niet voldaan en verweerder kon in dit geval geen toepassing geven aan artikel 13.6, derde lid, van de NRGA.
26. Dit betekent dat de beroepsgronden tegen het verbinden van terugwerkende kracht aan het ontslag slagen. Nu het besluit tot onvoorwaardelijk strafontslag dateert van 23 maart 2017 en per die datum is bekendgemaakt, kan het ontslag niet eerder ingaan dan per 23 maart 2017.
De omzetting van de schorsing per 3 maart 2017
27. Verweerder heeft de (omzetting van de) schorsing per 3 maart 2017 gebaseerd op artikel 13.3, eerste lid, aanhef en onder c, van de NRGA (schorsing wegens het voornemen onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen).
28. Volgens vaste rechtspraak van de Raad is een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen.
De ambtenaar kan worden geschorst, wanneer hem door het daartoe bevoegde gezag het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk strafontslag te kennen is gegeven. Volgens vaste rechtspraak van de Raad
moet bij gebruikmaking van deze schorsingsbevoegdheid worden beoordeeld of het bestuursorgaan beschikte over voldoende gronden voor het ontslagvoornemen. Daarbij geldt niet de eis dat die gronden het voorgenomen strafontslag ook moeten kunnen dragen.
29. Niet in geschil is dat is voldaan aan de voorwaarde dat er op het moment van het ingaan van de schorsing een voornemen lag tot onvoorwaardelijk strafontslag. Naar het oordeel van de rechtbank beschikte verweerder toen ook over voldoende gronden voor het ontslagvoornemen. Met de bevindingen in de concept-rapportage van BI van 2 maart 2017 en de informatie van de Rijksrecherche (de memoranda van 20 mei 2016 en 28 december 2016) bestond er ten tijde van de schorsing per 3 maart 2017 een voldoende concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim waardoor aan de integriteit van eiser moest worden getwijfeld en het noodzakelijk in hem te stellen vertrouwen was geschaad. Bovendien heeft eiser in de gesprekken die BI op 26 september 2016 en 31 januari 2017 met hem heeft gevoerd, geen verklaring willen afleggen over de gerezen verdenking, waardoor eiser die verdenking niet heeft weggenomen. Verweerder heeft daarom in redelijkheid kunnen stellen dat het niet aanvaardbaar was dat eiser zijn werk weer zou gaan uitvoeren.
30. Eiser heeft aangevoerd dat hij door verweerder op het verkeerde been is gezet, omdat hij dacht dat verweerder het strafrechtelijk onderzoek zou afwachten. De rechtbank overweegt dat niet is gebleken dat verweerder heeft (toe)gezegd dat de uitkomst van het strafrechtelijk onderzoek zou worden afgewacht. De rechtbank is verder van oordeel dat eiser aan het besluit van 28 juni 2016 tot schorsing op grond van artikel 13.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de NRGA (schorsing wegens strafrechtelijke vervolging voor het plegen van een misdrijf) niet het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat de uitkomst van het strafrechtelijk onderzoek zou worden afgewacht. Bovendien is na het besluit van 28 juni 2016 nieuwe informatie naar boven gekomen, is eiser in september 2016 door BI gehoord en hebben zich andere ontwikkelingen voorgedaan zoals het memo van de Rijksrecherche van 28 december 2016.
31. De rechtbank is van oordeel dat niet gezegd kan worden dat verweerder in dit geval niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn discretionaire bevoegdheid om tot schorsing met inhouding van bezoldiging over te gaan. Verweerder heeft meer belang mogen hechten aan de belangen van de gemeente dan aan het belang van eiser bij doorbetaling van zijn salaris.
32. De beroepsgronden die zijn gericht tegen de schorsing met inhouding van bezoldiging per 3 maart 2017 slagen niet.
Conclusies in de zaak AMS 17/5226
33. Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit 2 moet worden vernietigd, maar uitsluitend voor zover het bezwaar tegen het primaire besluit 3 ongegrond is verklaard. Verweerder had aan het strafontslag geen terugwerkende kracht mogen verbinden. De rechtbank zal daarom het primaire besluit 3 herroepen, voor zover dat de ingangsdatum van het ontslag betreft. De rechtbank zal bepalen dat het strafontslag ingaat op 23 maart 2017 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit 2.
34. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
35. De rechtbank veroordeelt verweerder daarnaast in de door eiser in bezwaar en in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
In de zaak met kenmerk AMS 17/402
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 1;
herroept het primaire besluit 1 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.004,-.
In de zaak met kenmerk AMS 17/5226
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 2, voor zover daarbij het bezwaar tegen het primaire besluit 3 ongegrond is verklaard;
herroept het primaire besluit 3, maar uitsluitend voor zover het de ingangsdatum van het strafontslag betreft, bepaalt dat het strafontslag ingaat per 23 maart 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit 2;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.004,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.C. Bachrach, voorzitter, en mrs. J.T. Kruis en J.A.W. Jansen, leden, in aanwezigheid van mr. L.C. Trommel, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 september 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage met juridisch kader
Gedragscode gemeente Amsterdam
- Ambtenaren van de gemeente Amsterdam vermijden situaties waarin hun persoonlijke belangen of de belangen van relaties waarmee zij in contact staan enerzijds en de belangen van de gemeente anderzijds door elkaar lopen of kunnen gaan lopen. Voor zover het in hun vermogen ligt, vermijden zij zelfs de schijn van een dergelijke belangenverstrengeling.
- Regel is dat in alle gevallen ontvangen geschenken worden gemeld en dat over geschenken die worden aangeboden, overleg wordt gepleegd met de leidinggevende.
- Tegen ongebruikelijke gunsten en diensten, zoals leveranties tegen een meer dan normale korting, moet duidelijk “nee” gezegd worden.
- Een ambtenaar mag nooit geld aannemen. Ook geschenken aannemen op het huisadres is niet toegestaan. Uiteraard wordt nimmer om een geschenk gevraagd.
Artikel 11 van de NRGA
Op grond van artikel 11.1 van de NRGA volgt de ambtenaar de hem gegeven voorschriften op en behoort hij in het algemeen alles te doen of na te laten wat van een goed ambtenaar wordt verwacht.
Op grond van artikel 11.3 van de NRGA is het de ambtenaar verboden:
a. direct of indirect betrokken te zijn bij of enig voordeel te hebben uit leveringen aan of aanneming ten behoeve van de gemeente;
b. steekpenningen, fooien of geschenken te vragen, uit te lokken of aan te nemen van personen, die direct of indirect betrokken zijn bij leveringen of aannemingen, bedoeld onder a;
c. van het publiek fooien of geschenken te vragen, het geven hiervan uit te lokken of deze aan te nemen.
Artikel 13 van de NRGA (zoals deze bepaling luidde tot 1 augustus 2017)
Op grond van artikel 13.3, eerste lid, van de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA) kan de ambtenaar worden geschorst, als:
a. hij strafrechtelijk wordt vervolgd voor het plegen van een misdrijf;
b. hij is veroordeeld tot een vrijheidsstraf wegens het plegen van een misdrijf;
c. het voornemen bestaat hem onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen;
d. het voornemen bestaat een aan hem voorwaardelijk opgelegd strafontslag ten uitvoer te leggen.
Op grond van het tweede lid kan de werkgever bij schorsing van de ambtenaar voor een periode van zes weken het salaris en de toegekende salaristoelage(n) verminderen met maximaal een derde deel van het salaris en de toegekende salaristoelage(n).
Op grond van het derde lid heeft de ambtenaar na zes weken geen recht meer op salaris en de toegekende salaristoelage(n), tenzij de gevolgen hiervan niet in verhouding staan tot de in het eerste lid onder c en d genoemde voorgenomen maatregelen. In dat geval kan gedurende een nader te bepalen periode recht blijven bestaan op tweederde deel van het salaris en de toegekende salaristoelage(n) .
In de toelichting op dit artikel (zoals die toelichting luidde tot 1 augustus 2017) staat dat sprake is van een strafrechtelijke vervolging als:
a. een strafzaak wordt voorgelegd door het Openbaar Ministerie aan de rechter;
b. de verdachte ambtenaar in verzekering is gesteld. De inverzekeringstelling duurt in beginsel drie dagen. Als de officier van justitie binnen de vastgestelde termijn van drie dagen tot de conclusie komt dat er nog geen definitieve beslissing kan worden genomen voor wat betreft de verdere gang van zaken, dan kan hij de inverzekeringstelling verlengen met maximaal drie dagen.
c. de verdachte ambtenaar in voorlopige hechtenis is gesteld. Na de inverzekeringstelling kan de voorlopige hechtenis volgen. De voorlopige hechtenis bestaat uit 2 delen. Het eerste deel is inbewaringstelling. Dit duurt maximaal 14 dagen. Daarna kan de officier van justitie aan de rechter vragen de verdachte nog langer vast te houden. Dat heet gevangenhouding. Dit duurt maximaal 30 dagen en kan twee keer met 30 dagen verlengd worden. De rechtbank kan tevens in een aantal situaties een bevel tot gevangenneming geven. Dit duurt maximaal 30 dagen en kan twee keer met 30 dagen verlengd worden.
Als een ambtenaar bijvoorbeeld voor verhoor een aantal uren naar het politiebureau wordt meegenomen is er geen sprake van een strafrechtelijke vervolging. Bij een inbewaringstelling en een strafrechtelijke dagvaarding uiteraard wel. Bij een schorsing op grond van dit artikel kan de eerste zes weken maximaal een derde van het salaris en de toegekende salaristoelage(n) worden ingehouden. Als de omstandigheden daartoe aanleiding geven kan ook besloten worden om minder dan een derde deel van het salaris en de toegekende salaristoelage(n) te korten.
Bij inhouding van het salaris wordt het premieloon verlaagd, wat leidt tot een lagere premieafdracht. De afdracht van de pensioenpremie ondergaat geen wijziging. Indien sprake is van een vermindering van maximaal een derde van het salaris en de toegekende salaristoelage(n), moet de ambtenaar minimaal een bedrag behouden dat overeenkomt met 90% van een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand.
Indien geen sprake is van doorbetaling, is er uiteraard geen sprake van een minimaal bedrag dat de ambtenaar moet behouden.
Op grond van artikel 13.4 van de NRGA kan de ambtenaar worden gestraft als hij zich niet gedraagt overeenkomstig artikel 11.1 (vervulling functie) en zich daarmee schuldig maakt aan plichtsverzuim.
Artikel 13.6 van de NRGA
1. De straffen, die de ambtenaar kunnen worden opgelegd zijn:
a. […]
f. strafontslag.
2. Voor hetzelfde plichtsverzuim kan een combinatie van meerdere straffen worden opgelegd.
3. Het strafontslag wordt niet aangezegd en kan met terugwerkende kracht ingaan op de dag volgend op die waarop de ontslaggrond voor het eerst aanwezig was.
In de toelichting op dit artikel staat dat op grond van het derde lid het strafontslag met terugwerkende kracht kan ingaan. De ambtenaar moet in dat geval wel weten of behoort te weten dat een strafontslag dreigt. Vaak zal hij dit weten doordat een onderzoek naar eventuele integriteitsschendingen loopt en hij van het lopende onderzoek en de consequenties op de hoogte wordt gesteld.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ8767.
Zie de uitspraak van 31 juli 2008 (ECLI:NL:CRVB:2008:BD9714) en de uitspraak van 3 december 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BK7366).