ECLI:NL:CBB:2018:579
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/949
5111
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 november 2018  in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats 1] , appellante,
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. N.M. Brok en A.F. Bosma).
Procesverloop
Bij besluit van 21 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om toewijzing van betalingsrechten op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (hierna: Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 2 mei 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 1 en 25 juni 2018 heeft appellant nadere stukken overgelegd.
Bij besluit van 31 augustus 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit gedeeltelijk herzien.
Bij brief van 10 september 2018 heeft appellante meegedeeld dat zij het beroep wenst te handhaven.
Bij e-mailbericht van 14 september 2018 heeft appellante nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2018.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , maten, bijgestaan door appellantes gemachtigde. Aan de zijde van appelante is voorts verschenen [naam 3] , bedrijfsadviseur.
Overwegingen
1.1
Appellante heeft een Gecombineerde Opgave 2015 bij verweerder ingediend en hierin verzocht om toewijzing en uitbetaling van betalingsrechten (de basis- en de vergroeningsbetaling). Appellante heeft, voor zover in beroep van belang, perceel 10 opgegeven als natuurlijk grasland, hoofdfunctie natuur, met een oppervlakte van 13,54 hectare (ha).
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder 65,15 betalingsrechten toegewezen aan appellante en vastgesteld dat appellante 36,42 betalingsrechten door middel van een private overeenkomst heeft gehuurd. Verweerder heeft daarbij een gedeelte van 0,91 ha van perceel 10 afgesplitst (aangeduid als perceel 134) en perceel 10 niet in aanmerking genomen voor toewijzing van betalingsrechten omdat het niet voldoet aan de voorwaarden van subsidiabele landbouwgrond.
1.3
Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder voor wat betreft perceel 10 zijn standpunt gehandhaafd.
1.4
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bestreden besluit 1 gedeeltelijk herzien, 65,32 betalingsrechten aan appellante toegewezen en vastgesteld dat appellante 40,17 betalingsrechten door middel van een private overeenkomst heeft gehuurd. Verweerder heeft perceel 10 gesplitst in drie percelen, te weten de percelen 10, 134 en 183. Verweerder heeft de subsidiabele oppervlakte van perceel 10 vastgesteld op 1,16 hectare, van perceel 134 op 0,91 hectare en van perceel 183 op 2,55 hectare. De samengestelde oppervlakte van deze percelen bedraagt 4,62 hectare, dat is 8,92 hectare minder dan door appellante is aangevraagd. Volgens verweerder blijkt uit de luchtfoto’s dat delen van perceel 10 voor meer dan 60% bestaan uit pitrus. Pitrus is niet aan te merken als een kruidachtig voedergewas, zodat die delen van het perceel niet zijn aan te merken als grasland in de zin van artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013). Het betreft geen subsidiabele landbouwgrond, aldus verweerder. De gedeeltes van perceel 10 waar maximaal 25% pitrus staat heeft verweerder als subsidiabel grasland aangemerkt.
2. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2.
3. Appellante kan zich met het bestreden besluit 2 niet verenigen en heeft daartoe, samengevat, het volgende aangevoerd. Pitrus is een voedergewas en de aanwezigheid daarvan op perceel 10 staat niet in de weg aan het aanmerken van het perceel als grasland in de zin van artikel 4, van Verordening 1307/2013. Het door verweerder gehanteerde criterium dat geen sprake is van landbouwgrond als een perceel voor meer dan 60% uit pitrus bestaat vindt geen grondslag in de toepasselijke wet- en regelgeving. Appellante betwist dat op het door haar opgegeven perceel 10 sprake is van een overheersende hoeveelheid pitrus (meer dan 60%).  De luchtfoto’s van 24 mei 2015 en 1 augustus 2015 kunnen niet aan het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd. Verweerder had een inspectie ter plaatse moeten verrichten, zo stelt appellante onder verwijzing naar verklaringen van twee deskundigen ( [naam 4] van milieuadviesbureau [naam 5] BV en [naam 6] , coördinator bij het bedrijf [naam 7] te [plaats 2] ). Appellante voert aan dat indien de gedeelten met pitrus moeten worden uitgesloten, verweerder de gedeelten van het perceel die uit grasland bestaan wel had moeten meenemen bij de toewijzing van betalingsrechten. Appellante verwijst ter nadere onderbouwing van haar stellingen naar een door haar in het geding gebrachte deskundigenrapport van [naam 8] van de Ecologen Groep Groningen.
4.1
Voor de vaststelling van het toe te wijzen aantal betalingsrechten is onder meer het aantal subsidiabele hectares waarover de landbouwer kan beschikken van belang. Onder ‘subsidiabele hectare’ wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013. Onder ‘landbouwareaal’ wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013). Onder blijvend grasland wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013). Onder “grassen of andere kruidachtige voedergewassen” wordt verstaan alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen, ongeacht of het betrokken grasland voor het weiden van dieren wordt gebruikt (artikel 4, eerste lid, onder i, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot wijziging van bijlage X bij die verordening (Verordening 639/2014)).
4.2
In geschil is of verweerder terecht perceel 10 heeft gesplitst in de percelen 10, 134 en 183 en deze percelen voor 1,16, 0,91 respectievelijk 2,55 hectare als subsidiabel heeft aangemerkt en de resterende oppervlakte (totaal 8,92 hectare) niet in aanmerking genomen voor toewijzing van betalingsrechten omdat het niet voldoet aan de voorwaarden van subsidiabele landbouwgrond.
4.3
Niet in geschil is dat op perceel 10 behalve gras ook pitrus groeit. Voor zover appellante stelt dat pitrus kan worden aangemerkt als gras of kruidachtig voedergewas, heeft zij die stellingname niet met feiten onderbouwd, zodat daaraan wordt voorbij gegaan.
4.4
Appellante stelt, onder verwijzing naar deskundige [naam 10] , werkzaam bij adviesbureau [naam 5] B.V., dat de luchtfoto’s van 24 mei 2015 en 1 augustus 2015 niet gedetailleerd genoeg zijn om een juiste inschatting te maken van de hoeveelheid pitrus en gras op een perceel. Voorts stelt appellante onder verwijzing naar de verklaring van deskundige [naam 6] , coördinator bij [naam 7] te [plaats 2] , dat er op basis van satellietbeelden geen inschatting kan worden gemaakt van het percentage pitrus op het perceel. Bij gebreke van andere, betere, luchtfoto’s had verweerder zijn besluit niet enkel op de betreffende luchtfoto’s mogen baseren. Slechts met een inspectie ter plaatste kan volgens appellante een goede inschatting gemaakt worden van de aanwezige hoeveelheid pitrus. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat hij uitsluitend op basis van de luchtfoto’s van 24 mei 2015 en 1 augustus 2015 heeft vastgesteld dat het afgekeurde deel van perceel 10 geen landbouwareaal is. Verweerder heeft zich daarbij, evenals in het verweerschrift, op het standpunt gesteld dat de door hem geraadpleegde luchtfoto’s resultaten opleveren die het voor hem mogelijk maken om definitieve conclusies te trekken over de subsidiabiliteit van dit perceel. Niet in geschil is dat verweerder bij de beoordeling of een perceel subsidiabel is zich in beginsel kan baseren op luchtfoto’s. In de onderhavige zaak heeft verweerder daarmee echter niet kunnen volstaan. Daartoe is van belang dat op de door verweerder overgelegde luchtfoto’s van perceel 10 weliswaar diverse kleurverschillen kunnen worden waargenomen variërend van onder meer lichtgrijs tot donkergrijs en lichtgroen tot donkergroen, maar dat deze luchtfoto’s naar het oordeel van het College onvoldoende grond bieden voor de conclusie van verweerder in het bestreden besluit 2 dat het gewas op het afgekeurde deel van perceel 10 hoofdzakelijk bestaat uit een ander gewas dan gras. Nu de luchtfoto’s onvoldoende scherpte hebben om daarop te kunnen waarnemen wat precies als ruigte en wat precies als gras of kruidachtige gewassen moet worden aangemerkt, bieden deze onvoldoende grond voor een dergelijke conclusie. Daar komt bij dat verweerder in het bestreden besluit 2, noch ter zitting is ingegaan op de bevindingen en conclusies neergelegd in een door appellante in het geding gebrachte deskundigenrapportage van [naam 8] van [naam 9] , verbonden aan de Ecologen Groep Groningen. Daarin wordt gemotiveerd uiteengezet en geconcludeerd dat met een zeer hoge mate van waarschijnlijkheid kan worden gezegd dat de berekeningen zoals die hier voor het jaar 2017 zijn gemaakt, en die zijn gebaseerd op wetenschappelijk vegetatiekundig onderzoek, eveneens betrokken kunnen worden op de situatie van 2015. De luchtfoto’s uit dat jaar, in vergelijking met die uit 2016, alsmede de informatie van de beheerder, geven geen reden te vermoeden dat deze waarden hiervan sterk hebben kunnen afgeweken. Ook in 2015 lag de bedekking van pitrus waarschijnlijk onder 40%, en in elk geval ver onder de 60%, die door opdrachtgever als “subsidiabel” wordt vermeld. Ten aanzien van de bruikbaarheid van een luchtfoto voor het vaststellen van een dekkingspercentage stelt deze deskundige dat een verwachting (bij het vooraf bestuderen van de luchtfoto) dat ergens een pitrusruigte ligt niet altijd klopt omdat ook andere (combinaties van) soorten en omstandigheden (nat/droog, etcetera) vergelijkbare structuren/kleuren te zien kunnen geven. Onder deze omstandigheden kan zonder nadere toelichting van verweerder, welke ontbreekt, niet worden volgehouden dat de juistheid van meetgegevens ontleend aan de betreffende luchtfoto’s van 24 mei 2015 en 1 augustus 2015 niet aan twijfel onderhevig is. Nu  de fotointerpretatie van orthobeelden (satelliet- of luchtfotografie) geen resultaat oplevert dat het mogelijk maakt definitieve conclusies te trekken over de subsidiabiliteit van het areaal, had  verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 24, vierde lid, van Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden fysieke veldinspecties moeten verrichten. Het bestreden besluit 2 is in zoverre onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt.
4.5
Appellante heeft voorts aangevoerd dat de door verweerder bij de beoordeling van de percelen 10, 134 en 183 gehanteerde percentages van 60% en 25% pitrus geen grondslag vinden in de regelgeving en heeft zij onder verwijzing naar eerder genoemde deskundigenrapportage gesteld dat de feitelijke bevindingen van verweerder ten aanzien van het (gesplitste) perceel 10 onjuist zijn. Het College stelt vast dat in artikel 6 van Verordening 639/2014 enkel het percentage van 50% is vermeld. Verweerder heeft, ook ter zitting, niet inzichtelijk kunnen maken wat de grondslag is voor de afwijkende percentages die verweerder bij zijn beoordeling heeft gehanteerd. Ook op dit onderdeel  is het bestreden besluit 2 onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt.
4.6
Het beroep is gegrond. De bestreden besluiten 1 en 2 zullen worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder dient opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal  hiervoor een termijn van acht weken stellen.
5.1
Het College zal verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten veroordelen. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
5.2
De kosten die appellante heeft gemaakt voor het laten opstellen van een deskundigenrapportage, welke volgens de overgelegde specificatie € 562,50 (7,5 uren x
€ 75,-) bedragen, acht het College redelijk, zodat deze voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College:
vernietigt de bestreden besluiten 1 en 2;
draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.564,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 november 2018.
w.g. J.A.M. van den Berk	w.g. J.B.C. van der Veer