ECLI:NL:RVS:2019:15
Raad van State — Uitspraak 


201800924/1/A2.
Datum uitspraak: 2 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 december 2017 in zaak nr. 15/4136 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 19 februari 2014 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om toestemming tot het voeren van een Nederlandse titel van hoger onderwijs op grond van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) afgewezen.
Bij besluit van 22 mei 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. G.J. Mulder, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. F. Hummel-Fekkes, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft in 1977 aan het St. Patricks government College in Pakistan het voortgezet onderwijs afgerond met het behalen van het diploma Intermediate Part I & II Annual Examination. Op 21 december 1983 heeft hij na het volgen van een nominaal 5-jarige opleiding aan de Quaid-i-Azam University te Rawalpindi, Pakistan, zijn Bachelor of Medicine & Bachelor of Surgery (M.B.B.S.) behaald. Hierna heeft hij van 12 maart 1984 tot 11 maart 1985 een House Job Internship doorlopen, waarna hij de beroepsbevoegdheid tot arts heeft verkregen.
Op 5 september 2013 heeft [appellant] bij de minister een aanvraag ingediend om in Nederland de titel ‘drs.’ dan wel ‘dr.’ te mogen voeren.
2.    De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat de door [appellant] gevolgde opleiding niet ten minste gelijkwaardig is aan een overeenkomstige Nederlandse opleiding. De minister heeft aan de afwijzing het advies van de Nederlandse organisatie voor internationalisering in onderwijs (hierna: Nuffic) van 24 januari 2014 ten grondslag gelegd.
De minister heeft zijn besluit in bezwaar gehandhaafd. Aan dit besluit heeft de minister de volgende stukken van Nuffic ten grondslag gelegd: een brief van 24 november 2014 waarin Nuffic de door de minister op 13 oktober 2014 gestelde vragen heeft beantwoord en een op 24 november 2014 uitgebracht advies dat later, naar aanleiding van door de minister op 16 december 2014 gestelde vragen, door een advies van 24 maart 2015 is vervangen.
In beroep en hoger beroep gaat het alleen nog om het voeren van de titel ‘drs’.
Oordeel rechtbank
3.    De rechtbank heeft diverse gebreken in de besluitvorming geconstateerd en heeft daarin aanleiding gezien om het beroep tegen het besluit van 22 mei 2015 gegrond te verklaren en dat besluit wegens strijd met de zorgvuldigheid te vernietigen. De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of aanleiding bestond om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Zij heeft daartoe het onderzoek heropend en de minister in de gelegenheid gesteld zijn besluitvorming nader te motiveren. De minister heeft bij brief van 14 april 2016 gereageerd. Deze brief bevat een bericht van 7 april 2016 van Nuffic waarin Nuffic vragen van de rechtbank heeft beantwoord. Verder heeft de minister zijn standpunt dat geen sprake is van een opleiding die tenminste gelijkwaardig is aan de Nederlandse opleiding geneeskunde nader gemotiveerd. Er zijn volgens de minister twee verschillen tussen de door [appellant] genoten opleiding en de Nederlandse studie geneeskunde: er is een verschil van twee jaar in de nominale duur van de vooropleiding en [appellant] heeft met de door hem genoten opleiding geen directe toegang tot promotie.
De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
Hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank de uitleg van Nuffic in het bericht van 7 april 2016 ten onrechte voldoende inzichtelijk heeft geacht. Hij handhaaft zijn stelling dat zijn diploma met een vwo-diploma kan worden gelijkgesteld, nu hij in Pakistan het hoogst haalbare diploma in het voortgezet onderwijs heeft behaald. Dit diploma is bovendien behaald aan de Faculty of Science, wat inhoudt dat hij voorbereidend wetenschappelijk onderwijs in met name de bètavakken heeft genoten. Hij behoorde tot de groep studenten met de hoogste cijfers. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft hij zijn stelling reeds met stukken onderbouwd.
Verder stelt [appellant] dat zijn Professional Experience Certificate kan gelden als vervanging van de in Nederland gebruikelijke co-schappen. Dit diploma is het hoogst haalbare in de menselijke geneeskunde in het Angelsaksische systeem. Volgens hem zijn er geen masteropleidingen op dat gebied. [appellant] begrijpt dan ook niet waarom de door hem gevolgde opleiding geen directe toegang geeft tot een promotietraject.
Tevens voert [appellant] aan dat de rechtbank de belangenafweging ten onrechte niet in zijn voordeel heeft laten uitvallen. Het is onbegrijpelijk dat geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat hij al sinds lange tijd staat ingeschreven bij de Medical en Dental Council en tevens een zeer ervaren arts en opleider is, aldus [appellant].
4.1.    De wet- en regelgeving die op dit geschil van toepassing is, is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
4.2.    Het hoger beroep is niet gericht tegen de vernietiging van het besluit van 22 mei 2015 door de rechtbank vanwege een onzorgvuldige voorbereiding van de besluitvorming. In geschil is slechts de vraag of de rechtbank de rechtsgevolgen van dat besluit terecht in stand heeft gelaten. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de stukken die na de heropening van het onderzoek op 8 februari 2016 zijn overgelegd zal toetsen of de rechtbank terecht tot dit oordeel is gekomen.
4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:896, waaraan de rechtbank terecht heeft gerefereerd, is Nuffic deskundige op het gebied van diplomawaardering en mag de minister in beginsel afgaan op het door die instantie gegeven oordeel over de gelijkwaardigheid, mits dit op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
Nominale duur vooropleiding
4.4.    Nuffic heeft zijn conclusie, dat het diploma van [appellant] is te vergelijken met een havo-diploma, in zijn bericht van 7 april 2016 onderbouwd met de constatering dat het Pakistaanse onderwijssysteem niet zoals het Nederlandse een grote mate van differentiatie binnen het voortgezet onderwijs kent tussen vmbo, havo en vwo. Dit betekent volgens Nuffic onder meer dat de voorbereiding op wetenschappelijk onderwijs binnen het Pakistaanse middelbaar onderwijs minder intensief is dan het geval is binnen het vwo, waar deze voorbereiding centraal staat. Een vergelijking van het aanvangsniveau van de Pakistaanse opleiding met het niveau bereikt met het behalen van een vwo-diploma is dan ook volgens Nuffic niet gerechtvaardigd. [appellant] heeft deze toelichting van Nuffic met betrekking tot de differentiatie niet in hoger beroep met stukken onderbouwd bestreden. Daarentegen handhaaft hij zijn stelling dat hij in Pakistan het hoogst haalbare diploma in het voortgezet onderwijs heeft behaald, dat dit is behaald aan de Faculty of Science en dat hij behoorde tot de groep studenten met de hoogste cijfers. Daarover heeft Nuffic in zijn bericht van 7 april 2016 gesteld dat het in 1977 behaalde diploma Intermediate Part I & II Annual Examination de bovenbouw van het algemeen vormend voortgezet onderwijs betreft. [appellant] volgde het profiel science, waarmee toegang kan worden gezocht tot de medische faculteiten. In dat kader merkt Nuffic verder op dat een diplomawaardering een vergelijking is op systeemniveau. Dat wil zeggen dat er in algemene zin een uitspraak wordt gedaan over een bepaald diploma uit een bepaald land. Het betreft geen waardering van de individuele kwaliteiten van een diplomahouder. Het einddiploma blijft ondanks het profiel een Intermediate Part I & II Annual Examination en het niveau bereikt met het behalen van dat diploma is vergelijkbaar met een havo-diploma, aldus Nuffic. De rechtbank heeft deze uitleg van Nuffic terecht voldoende inzichtelijk geacht en terecht overwogen dat het op de weg van [appellant] ligt om zijn stelling, dat het door hem behaalde diploma desondanks met een vwo-diploma moet worden gelijkgesteld, nader met stukken te onderbouwen. Nu hij dit heeft nagelaten, heeft de rechtbank daaraan terecht de conclusie verbonden dat de minister het bericht van Nuffic van 7 april 2016 op dit punt ten grondslag mocht leggen aan zijn standpunt dat het diploma dat [appellant] in het voortgezet onderwijs heeft behaald te vergelijken is met het havo-niveau.
Omdat [appellant] het standpunt van de minister, dat het verschil in eindniveau tussen havo en vwo ongeveer twee jaar is, niet heeft bestreden, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat sprake is van een verschil zoals bedoeld in artikel 4.2, onder 1, van de Beleidsregel.
Het betoog faalt.
Toegang tot promotietraject
4.5.    Met zijn standpunt dat het Angelsaksische systeem geen masteropleidingen in de menselijke geneeskunde kent betwist [appellant] aldus niet dat hij geen masterdiploma heeft behaald. Voor zover [appellant] met zijn betoog dat zijn Professional Experience Certificate kan gelden als vervanging van de in Nederland gebruikelijke co-schappen stelt dat dit certificaat kan worden gelijkgesteld met een masterdiploma, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat dit betoog geen doel treft. In het Nuffic bericht van 7 april 2016 staat dat een Professional Experience Certificate een masterdiploma niet vervangt. Volgens Nuffic bestaan in Pakistan masteropleidingen in de medische richting die een medische specialisatie betreffen. Dat was ook het geval ten tijde van het behalen van de Bachelor of Medicine and Bachelor of Surgery door [appellant]. In het kader van een opleiding kan praktijkervaring leiden tot vrijstellingen of zelfs verplicht zijn om een opleiding af te ronden. De situatie waarin dit geschiedt binnen de kaders van een geaccrediteerde opleiding die leidt tot een erkende graad is niet vergelijkbaar met een situatie waar werkervaring leidt tot een Professional Experience Certificate hetgeen geen erkende graad is, aldus Nuffic. De stelling van [appellant], dat het door hem behaalde certificaat het hoogst haalbare in de menselijke geneeskunde in het Angelsaksische systeem is en dat er geen masteropleidingen zijn, wordt door het bericht van Nuffic niet ondersteund. Het had op de weg van [appellant] gelegen om dit gemotiveerde standpunt van Nuffic met objectieve bewijsstukken te weerleggen. Nu hij dit niet heeft gedaan mocht de minister dit onderdeel van het bericht van Nuffic ten grondslag leggen aan zijn standpunt dat de door [appellant] gevolgde opleiding geen directe toegang geeft tot promotie omdat hij zijn medische opleiding niet heeft afgerond met een masterdiploma.
Omdat de door [appellant] gevolgde opleiding geen directe toegang geeft tot promotie, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat sprake is van een verschil, zoals bedoeld in artikel 4.2, onder 7, van de Beleidsregel.
Het betoog faalt.
4.6.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er twee wezenlijke verschillen zijn tussen de opleiding van [appellant] en de vergelijkbare Nederlandse opleiding. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat de opleiding van [appellant] niet ten minste gelijkwaardig is aan de overeenkomstige Nederlandse opleiding.
Belangenafweging
4.7.    In de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:896, heeft de Afdeling geoordeeld dat artikel 7.23, derde lid, van de WHW uitgaat van een geobjectiveerd niveau van de gevolgde opleiding, waarbij voorafgaand aan de opleiding en nadien opgedane kennis en ervaring niet kunnen worden betrokken. Dit impliceert dat de langdurige inschrijving van [appellant] bij de Medical en Dental Council en de omstandigheid dat hij een zeer ervaren arts en opleider is, niet in de beoordeling kunnen worden betrokken. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 22 mei 2015 terecht in stand heeft gelaten.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Slump    w.g. Bindels
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 januari 2019
85-834.  BIJLAGE
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Artikel 7.20, eerste lid, aanhef en onder c
"Degene die op grond van artikel 7.19a gerechtigd is een graad in het wetenschappelijk onderwijs in de eigen naamsvermelding tot uitdrukking te brengen, is tevens gerechtigd tot het voeren van:
[…]
c. de titel doctorandus, afgekort tot drs., indien het een masteropleiding in het wetenschappelijk onderwijs betreft waarop de onderdelen a en b niet van toepassing zijn.
[…]."
Artikel 7.23, derde lid
"Onze Minister kan aan degene aan wie op grond van een examen aan een niet in Nederland gevestigde instelling voor hoger onderwijs een graad is verleend, die niet in de in het tweede lid bedoelde ministeriële regeling is opgenomen, toestaan in de plaats van die graad in de eigen naamsvermelding tot uitdrukking te brengen in Nederland een van de titels, genoemd in artikel 7.20, te voeren, indien de opleiding op grond waarvan die andere graad is verleend, naar het oordeel van Onze Minister ten minste gelijkwaardig is aan een overeenkomstige Nederlandse opleiding."
Beleidsregel van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 17 december 2009, nr. HO&S/BS/2009/177909, inzake de afdoening van verzoeken om toestemming tot het voeren van Nederlandse titulatuur op grond van een in het buitenland behaalde graad als bedoeld in artikel 7.23 derde lid van de Wet op het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek (WHW)
4. Het door de Minister gevoerde beleid
"4.1 Een aanvraag kan worden toegewezen indien een afsluitend getuigschrift is overgelegd van een in het buitenland gevolgde hoger onderwijs opleiding die voldoet aan alle volgende criteria:
a. de opleiding is in het land van herkomst erkend,
b. de opleiding is inhoudelijk vergelijkbaar met en heeft hetzelfde doel als een Nederlandse overeenkomstige opleiding,
c. aan de opleiding zijn dezelfde rechten verbonden als aan een Nederlandse overeenkomstige opleiding en
d. er is geen sprake van één of meer wezenlijke verschillen met een Nederlandse opleiding.
4.2 Er is in ieder geval sprake van wezenlijke verschillen indien:
1. de in het buitenland genoten vooropleiding qua nominale studieduur twee jaar korter is dan de in Nederland gebruikelijke vooropleiding;
[…]
7. het gaat om een wetenschappelijke opleiding die geen toegang tot de promotie geeft."
5. Geldigheidsduur
"Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van 1 januari 2010 en vervalt uiterlijk op 1 januari 2014."
Beleidsregel van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 29 november 2013, nr. 563603, houdende de wijziging van de Beleidsregel van 17 december 2009, nr. HO&S/BS/2009/177909, inzake de afdoening van verzoeken om toestemming tot het voeren van Nederlandse titulatuur op grond van een in het buitenland behaalde graad als bedoeld in artikel 7.23 derde lid van de Wet op het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek (Stcrt. 20664) in verband met de verlenging van de termijn van deze beleidsregel
Artikel 1
"Artikel 5 van de Beleidsregel van 17 december 2009, nr. HO&S/BS/2009/177909, inzake de afdoening van verzoeken om toestemming tot het voeren van Nederlandse titulatuur op grond van een in het buitenland behaalde graad als bedoeld in artikel 7.23 derde lid van de Wet op het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek (Stcrt. 20664) vervalt."
Artikel II
"Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van 1 januari 2014."