ECLI:NL:RVS:2018:2934
Raad van State — Uitspraak 


201806328/1/A1 en 201806328/2/A1.
Datum uitspraak: 6 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
appellante,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 juni 2018 in zaak nr. 17/4254 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Velsen.
Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2017 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast op de percelen Groenelaantje 6 0003 en 0004 te Velsen (hierna: het perceel) het stallencomplex, de erfafscheiding, de berging, het dagverblijf, stal 1, stal 2 en het hek om de paardenbak te verwijderen en verwijderd te houden en het houden van paarden te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 12 september 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 11 januari 2017 onder aanvulling van de motivering en rechtsgrondslag in stand gelaten.
Bij mondelinge uitspraak van 28 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 30 augustus 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. L.H.W.M. Koenen, en het college, vertegenwoordigd door R.A.J. de Jong, zijn verschenen.
[appellante] heeft ter zitting nadere stukken overgelegd. De stukken waartegen geen bezwaar bestond, zijn aan het dossier gevoegd.
Overwegingen
1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Inleiding
2.    [appellante] is eigenaar van het perceel. Toezichthouders van de gemeente Velsen hebben op 6 juni 2016 en 22 juli 2016 controles uitgevoerd op het perceel. Zij hebben geconstateerd dat op het perceel paarden worden gehouden en dat er verschillende bouwwerken ten behoeve van dat gebruik aanwezig zijn, waarvoor geen vergunningen zijn verleend.
Het college heeft naar aanleiding van die controles besloten handhavend op te treden. Volgens het college worden op het perceel in strijd met de op het perceel rustende bestemming paarden gehouden, zijn de op het perceel aanwezige bouwwerken zonder de daarvoor vereiste vergunning en in strijd met de op het perceel rustende bestemming gebouwd en worden deze door [appellante] in stand gelaten. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] handelt in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het heeft [appellante] gelast de in het besluit vermelde bouwwerken op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik van het perceel voor het houden van paarden te beëindigen en beëindigd te houden. De aan de last verbonden begunstigingstermijn is laatstelijk verlengd tot zes weken na deze uitspraak.
3.    Op het perceel rust ingevolge het op 6 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan "De Biezen" de bestemming "Recreatie - 1". Deze gronden zijn ingevolge artikel 11 van de planregels van dat plan onder meer bestemd voor een volkstuincomplex met een daarbij behorend verenigingsgebouw, dagverblijven en plantenkassen. Niet in geschil is dat het gebruik van het perceel voor het houden van paarden in strijd is met de op het perceel rustende bestemming. Evenmin is in geschil is dat de op het perceel aanwezige bouwwerken in strijd met de bestemming en zonder de daarvoor benodigde vergunning zijn gebouwd en in stand worden gelaten. In hoger beroep is aan de orde het oordeel van de rechtbank over het overgangsrecht, de door het college verrichte belangenafweging en het gelijkheidsbeginsel.
Beoordeling van het hoger beroep
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan doen. Zij voert in dit verband ten eerste aan dat op het college de plicht rust om zorgvuldig onderzoek te verrichten voorafgaand aan het nemen van het besluit en het daarom op zijn weg lag om te onderzoeken of de op het perceel aanwezige bouwwerken onder het bouwovergangsrecht vallen en of het gebruik van het perceel voor het houden van paarden onder het gebruiksovergangsrecht valt. Zij voert verder aan dat de aanwezigheid van de bouwwerken en het houden van paarden op het perceel op grond van het voorheen geldende, op 15 december 1994, vastgestelde bestemmingsplan "De Biezen" (hierna: "De Biezen 1994") in rechte was toegestaan, zodat op grond van artikel 34.1 onderscheidenlijk artikel 34.2, onder a, van de planregels de bouwwerken mogen blijven staan en het gebruik mag worden voorgezet. Zij voert verder aan dat, indien zij daarin niet wordt gevolgd, ten tijde van het van kracht worden van het bestemmingsplan "De Biezen 1994" op het perceel paarden werden gehouden en de bouwwerken aanwezig waren en om die reden de bouwwerken mogen blijven staan en het gebruik mag worden voorgezet. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte haar bewijsaanbod in de vorm van het horen van getuigen over de aanwezige bouwwerken en paarden op de voor het overgangsrecht relevante datum afgewezen.
4.1.    Artikel 34.1 van de planregels van het bestemmingsplan "De Biezen" luidt:
"Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot
a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan."
Artikel 34.2 luidt:
"a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
[…]
c. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
d. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
Artikel 19.II van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "De Biezen 1994" luidt:
"1. Het ten tijde van het van kracht worden van dit plan bestaande gebruik van gronden en bouwwerken, dat met het in dit plan voorgeschreven gebruik in strijd is, mag worden voorgezet; het is evenwel verboden dit bestaande  gebruik op zodanige wijze aan te passen dat de bestaande afwijking op enigerlei wijzen, ook naar de aard, wordt vergroot of verzwaard.
[…]."
4.2.    Het college dient op grond van artikel 3:2 van de Awb de relevante feiten vast te stellen op grond waarvan kan worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Het college heeft dat in dit geval, door het laten verrichten van controles op het perceel en te onderzoeken of er in het verleden vergunningen zijn verleend ook gedaan. [appellante] bestrijdt ook niet dat zij in strijd met de bestemming paarden op het perceel houdt en dat er op het perceel bouwwerken in strijd met de bestemming en zonder vergunning zijn gebouwd die door haar in stand worden gelaten.
Zoals blijkt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, dient degene die een beroep doet op het overgangsrecht de feiten en omstandigheden, waarop het beroep op het overgangsrecht berust, aannemelijk te maken. De rechtbank heeft, anders dan [appellante] betoogt, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het op de weg van het college lag om dat onderzoek te verrichten.
4.3.    Over het betoog van [appellante] dat de op het perceel aanwezige bouwwerken onder het bouwovergangsrecht vallen, overweegt de Afdeling als volgt.
Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, verschaft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor een bouwwerk geen omgevingsvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Zelfs wanneer zou worden aangenomen dat, zoals [appellante] stelt, het bouwwerk op de peildatum van het overgangsrecht op het perceel aanwezig was en dus een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, leidt dit er, gelet op artikel 34.1 van de planregels, alleen toe dat het overgangsrecht een titel geeft voor gedeeltelijke vernieuwing of verandering, dan wel voor een gehele vernieuwing of verandering na een calamiteit. Het overgangsrecht legaliseert het bouwwerk niet en een omgevingsvergunning voor dat bouwwerk blijft vereist, zodat het college bij gebreke daarvan bevoegd was handhavend op te treden.
4.4.    Over het betoog van [appellante] dat het gebruik van het perceel voor het houden van paarden onder het gebruiksovergangsrecht valt overweegt de Afdeling als volgt.
Om een geslaagd beroep te doen op het gebruiksovergangsrecht dient, gelet op artikel 34.2, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "De Biezen", sprake te zijn van gebruik dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Dit is, gelet op artikel 34.2, onder d, van de planregels anders, indien het gebruik ook in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan "De Biezen 1994". Indien het gebruik in strijd was met het bestemmingsplan "De Biezen 1994" is het aan [appellante], gelet op artikel 19.II van de planvoorschriften van dat plan, om aannemelijk te maken dat het gebruik ten tijde van het van kracht worden dat plan, te weten op 25 oktober 1995, reeds bestond en ononderbroken, dat wil zeggen zonder voor het overgangsrecht relevante onderbreking, is voortgezet.
4.5.    De Afdeling zal eerst de stelling van [appellante] beoordelen dat ingevolge het bestemmingsplan "De Biezen 1994" op haar perceel de bestemming "Recreatieve doeleinden" met de nadere aanduiding "ruitersportactiviteiten" rustte en het gebruik van het perceel voor het houden van paarden op grond van het bestemmingsplan "De Biezen 1994" daarom was toegestaan.
4.5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat haar ter zitting aan de hand van de plankaart bij het bestemmingsplan "De Biezen 1994" is gebleken dat [appellante] uitgaat van een ander perceel dan haar perceel. De Afdeling ziet, gelet op de in hoger beroep door [appellante] overgelegde plankaart bij het bestemmingsplan "De Biezen 1994" en de uitvergroting daarvan, geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot dat oordeel is gekomen. Uit die plankaart blijkt dat ingevolge het bestemmingsplan "De Biezen 1994" op het perceel van [appellante] niet, zoals zij stelt, de bestemming "Recreatieve doeleinden" met de nadere aanduiding "ruitersportactiviteiten" rustte, maar de bestemming "Recreatieve doeleinden" met de nadere aanduiding "volkstuinen". Het gebruik van het perceel voor het houden van paarden is daarmee in strijd.
Het betoog faalt in zoverre.
4.6.    De Afdeling zal, aangezien het gebruik in strijd was met de ingevolge het bestemmingsplan "De Biezen 1994" op het perceel rustende bestemming, vervolgens beoordelen of het gebruik van het perceel voor het houden van paarden op 25 oktober 1995 bestond en ononderbroken is voortgezet.
4.6.1.    [appellante] heeft tot in beroep geen begin van onderbouwing van haar beroep op het overgangsrecht gegeven, omdat haar uitgangspunt was dat dat op de weg van het college lag. Zij heeft in dat verband ter zitting van de voorzieningenrechter verklaard dat het niet eerder overleggen van stukken een strategische beslissing was. Het was, zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, evenwel aan [appellante] om haar beroep op het overgangsrecht te onderbouwen. De rechtbank heeft onder deze omstandigheden het pas in beroep gedane verzoek van [appellante] om één van de vorige eigenaren van het perceel als getuige op te roepen, terwijl niet aannemelijk is geworden dat [appellante] deze getuige niet had kunnen meenemen of oproepen, in redelijkheid kunnen afwijzen.
4.6.2.    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat [appellante] de feiten en omstandigheden, waarop haar beroep op het overgangsrecht berust, niet aannemelijk heeft gemaakt. In een door [appellante] bij de rechtbank ingediend nader stuk is vermeld wat één van de vorige eigenaren aan [appellante] heeft verklaard. Met de verklaring van deze eigenaar, die, naar gesteld, sinds 1994 op het volkstuincomplex kwam, het perceel in 1997 van [appellante] heeft gekocht en rond 2000 heeft verkocht, is niet aannemelijk gemaakt dat op de peildatum op het perceel paarden werden gehouden en dit gebruik nadien ononderbroken is voortgezet. Met de overige door [appellante] overgelegde stukken, waaronder een e-mailbericht van [persoon] die in het verleden voor de gemeente heeft gewerkt, over een in de jaren '70 van de vorige eeuw opgesteld rapport over het volkstuincomplex, krantenartikelen over het volkstuincomplex uit 2001 en een brief van het college over een perceel op het volkstuincomplex uit 2003 heeft [appellante] dat evenmin aannemelijk gemaakt.
Het betoog faalt ook in zoverre.
5.    Zoals volgt uit het vorenstaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd is handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het belang dat is gediend met handhaving van het recent vastgestelde bestemmingsplan zwaarder heeft mogen laten wegen dan haar belang. Zij voert daartoe aan dat het college haar belangen niet heeft vastgesteld en het college geen belang heeft bij handhaving, zodat er geen deugdelijke belangenafweging heeft plaatsgevonden.
6.1.    In het besluit van 11 januari 2017 is vermeld dat handhavend optreden het belang van [appellante] schaadt, omdat zij kosten moet maken om de overtredingen ongedaan te maken en zij het perceel niet meer kan gebruiken op de wijze waarop zij dat op dit moment doet. Anders dan [appellante] stelt, heeft het college haar belangen derhalve vastgesteld.
De stelling van [appellante] dat met handhavend optreden geen algemeen belang is gediend, volgt de Afdeling evenmin. Wat betreft de belangen die gediend zijn met handhaving heeft het college in het besluit van 11 januari 2017 gewezen op het voorkomen van precedentwerking en het bereiken van de planologische uitgangspunten van het bestemmingsplan "De Biezen", namelijk consolidatie van de karakteristieken van het plangebied, handhaving van bestaande functies en stimulering van natuurlijke, ecologische, landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Het college heeft in het besluit op bezwaar, waarbij het besluit van 11 januari 2017 in stand is gelaten, verder gewezen op het voorkomen van verrommeling van het volkstuincomplex en de in de besluitvorming voorafgaand aan de vaststelling op 6 juni 2013 van het bestemmingsplan "De Biezen" geuite wens van diverse gemeenteraadsfracties tot handhaving van de illegale paardenbakken en paarden. Verder heeft het college verwezen naar het op 28 januari 2010 door de raad van de gemeente Velsen vastgestelde Landschapsbeleidsplan waarin is bepaald dat De Biezen als een verbindingsgebied moet fungeren. De gemeente wil de groene kwaliteit van De Biezen op een zo hoog mogelijk niveau brengen, aldus het college.
De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien. Dat het perceel vanaf de openbare weg niet zichtbaar zou zijn, is, wat daar verder van zij, onvoldoende voor dat oordeel. Dat de provincie, naar gesteld, de grenzen van de ecologische verbindingszone heeft gewijzigd en die verbindingszone buiten het plangebied is komen te liggen, doet niet af aan het bepaalde in het Landschapsbeleidsplan over de verbindingsfunctie van het plangebied, waarnaar in de toelichting op het bestemmingsplan "De Biezen" is verwezen. Het college heeft daaraan bij de belangenafweging waarde kunnen hechten.
Het betoog faalt.
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. Zij voert in dat verband ten eerste aan dat op het college de plicht rust om zorgvuldig onderzoek te verrichten voorafgaand aan het nemen van het besluit en het daarom op zijn weg lag om te onderzoeken of sprake is van gelijke gevallen die op grond van het gelijkheidsbeginsel ertoe hadden moeten leiden dat van het nemen van het handhavingsbesluit had moeten worden afgezien. Zij voert verder aan dat het college in twee gelijke gevallen niet handhavend optreedt. Zij wijst in dit verband op het perceel Groenelaantje 2-4 en het perceel Rijksweg 236. Het college had de bij hem aanwezige stukken met betrekking tot die twee gevallen en het gemeentelijk beleid inzake de toepassing van het gelijkheidsbeginsel aan het dossier moeten toevoegen. De rechtbank heeft miskend dat, nu het college dat niet heeft gedaan, het heeft gehandeld in strijd met het beginsel van fair play. In hoger beroep heeft [appellante] gewezen op vijf andere gevallen aan het Groenelaantje, waarin het college handhavend optrad, maar de handhavingsbesluiten in beroep niet volledig in stand zijn gebleven.
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:227), vergt het gelijkheidsbeginsel dat in gevallen waarin door verschillende overtreders een reeks van min of meer vergelijkbare overtredingen plaats vindt, een consistent en doordacht bestuursbeleid gevoerd wordt. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van handhavend optreden in rechtens vergelijkbare gevallen.
Het voorgaande laat evenwel onverlet dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, het op de weg ligt van degene die zich op het gelijkheidsbeginsel beroept om concrete gevallen te noemen waarin het bestuursorgaan zijns inziens anders heeft gehandeld dan in het zijne of zulks heeft nagelaten en voorts tot op zekere hoogte onderbouwt waarom die gevallen zijns inziens op relevante punten zodanig overeenkomen met het zijne dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel.
7.2.    Op het perceel Groenelaantje 2-4 is onder meer een caravanstalling gevestigd. Op de gronden rust ingevolge het bestemmingsplan "De Biezen" de bestemming "Sport-2". Deze gronden zijn bestemd voor onder meer een manege met binnenrijhal. In artikel 14.3 van de planregels van het bestemmingsplan is evenwel bepaald dat het gebruik van de gronden Groenelaantje 2 en Groenelaantje 4 en de daarop aanwezige gebouwen als caravanstalling en garagebedrijf, mits naar aard en omvang niet vergroot, mag worden voortgezet. Indien dit gebruik na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten, aldus artikel 14.3. Het huidige gebruik van het perceel voor een caravanstalling is derhalve toegestaan.
Op het perceel Rijksweg 236 is een manege gevestigd. Op die gronden rust ingevolge het bestemmingsplan "De Biezen" ook de bestemming "Sport-2". Het gebruik van de gronden voor een manege is op grond van het bestemmingsplan toegestaan.
Reeds omdat het bestemmingsplan het gebruik van de percelen Groenelaantje 2-4 en Rijksweg 236 toestaat, is geen sprake van gelijke of vergelijkbare gevallen.
7.3.    In de andere vijf door [appellante] bedoelde gevallen heeft het college wel handhavend opgetreden. Reeds hierom en omdat naar het oordeel van de rechtbank in de desbetreffende uitspraken in die zaken de desbetreffende betrokkenen hun beroep op het gebruiksovergangsrecht wel aannemelijk hadden gemaakt, is van gelijke of vergelijkbare gevallen geen sprake.
7.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] er niet in is geslaagd te onderbouwen dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Gelet hierop heeft de rechtbank voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college, door de stukken over de verlening van omgevingsvergunningen voor het bouwen van bouwwerken op de percelen Groenelaantje 2-4 en Rijksweg 236 en het beleid inzake de toepassing van het gelijkheidsbeginsel niet over te leggen, heeft gehandeld in strijd met het beginsel van fair play.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Pieters
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2018
473.