ECLI:NL:RVS:2018:3040
Raad van State — Uitspraak 


201802527/1/A2.
Datum uitspraak: 19 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 februari 2018 in zaken nrs. 17/154 en 17/155 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 1 april 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag van [appellante] voor het jaar 2015 herzien naar nihil.
Bij besluit van 21 april 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag van [appellante] voor het jaar 2016 herzien naar nihil.
Bij afzonderlijke besluiten van 5 december 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] tegen het besluit van 1 april 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het tegen het besluit van 21 april 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard wat betreft de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 maart 2016 en gegrond verklaard wat betreft de periode van 1 april 2016 tot en met 31 december 2016.
Bij uitspraak van 14 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.H. Kruseman, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Kluytmans, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft voor de jaren 2015 en 2016 huurtoeslag aangevraagd. Uit de basisregistratie personen volgt dat [kleinzoon], de kleinzoon van [appellante], in 2015 en 2016 op hetzelfde adres woonde als [appellante]. De kleinzoon is door de Belastingdienst/Toeslagen over die jaren daarom als de medebewoner van [appellante] aangemerkt.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan de besluiten van 5 december 2016 ten grondslag gelegd dat [appellante] over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 maart 2016 geen aanspraak heeft op huurtoeslag omdat de kleinzoon in die periode onrechtmatig in Nederland verbleef. De dienst heeft zich daarbij gebaseerd op gegevens die hij heeft ontvangen van de Immigratie- en Naturalisatiedienst.
Oordeel van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellante] ingevolge artikel 9, derde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) geen aanspraak heeft op huurtoeslag in de periode van 1 januari 2015 tot 1 april 2016 omdat de kleinzoon in die periode geen geldige verblijfstitel had. De door [appellante] aangevoerde omstandigheden zijn niet aan te merken als zeer bijzondere omstandigheden op grond waarvan het onthouden van toeslagen in strijd is met artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). [appellante] heeft met de door haar overgelegde medische gegevens niet aangetoond dat zij reeds in de periode voor 1 april 2016 zodanig van haar kleinzoon afhankelijk was dat zij zich niet zelfstandig kon handhaven en dat niet op een andere manier in haar verzorging kon worden voorzien. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat geen sprake is van strijd met het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, omdat geen onderscheid wordt gemaakt op grond van de gestelde handicap dan wel chronische ziekte, maar op grond van de verblijfsstatus van de medebewoner. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM niet wordt geschonden, omdat een voorschot geen ‘possession’ is als bedoeld in dat artikel.
Hoger beroep
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet heeft aangetoond dat zij reeds in de periode voor 1 april 2016 zodanig van haar kleinzoon afhankelijk was dat zij zich niet zelfstandig kon handhaven. De rechtbank heeft dit oordeel ten onrechte alleen gebaseerd op het oordeel van de huisarts over dementie dat in twee brieven is weergegeven. Uit de brief van de huisarts uit 2014 volgt dat zij destijds al cognitieve problemen had. De huisarts heeft uitgelegd dat door communicatieproblemen haar cognitieve problemen op de achtergrond zijn gebleven en dat toen zij uiteindelijk in 2016 is onderzocht zij heel slecht scoorde op dit vlak. Daarbij komt dat dementie een progressieve aandoening is. Hierdoor kan worden aangenomen dat zij al langer hieraan lijdt. Verder heeft de rechtbank volgens [appellante] ten onrechte de andere informatie over de zorg die de kleinzoon moet bieden omdat zij zowel fysiek als verbaal niet zelfredzaam is niet bij haar oordeel betrokken. Uit het zorgplan, dat wordt bevestigd door de verklaring van een zestal hulpverleners, volgt dat zij al langer afhankelijk was van haar kleinzoon en dat deze afhankelijkheid verstrekkend was. Voorts hebben verscheidene bronnen verklaard dat er voor haar geen toereikende opvang bestaat voor het geval haar kleinzoon zou wegvallen.
[appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het hebben van een chronische ziekte dan wel handicap geen rol speelt bij de toepassing van artikel 9 van de Awir. De rechtbank heeft daarbij niet onderkend dat de toets aan artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag, strenger is indien sprake is van een handicap.
3.1.    Artikel 8 van het EVRM luidt:
"1. Eenieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
Artikel 14 van het EVRM luidt:
"Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status."
Artikel 9, derde lid, van de Awir luidt:
"Indien in een inkomensafhankelijke regeling is bepaald dat naast de draagkracht van de belanghebbende en diens partner ook de draagkracht van medebewoners van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van een tegemoetkoming, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming ingeval een medebewoner een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000. Indien de medebewoner een alleenstaande minderjarige vreemdeling is in de zin van artikel 1, onderdeel e, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005, geldt de eerste volzin niet tot het moment waarop het recht op opvang ingevolge die regeling eindigt."
Artikel 7, eerste lid, van de Wet op de huurtoeslag luidt:
"Het recht op en de hoogte van de huurtoeslag is afhankelijk van de draagkracht, waaronder begrepen het vermogen, van de huurder, diens partner en de medebewoners."
3.2.    Toepassing van artikel 9, derde lid, van de Awir leidt tot een onderscheid tussen enerzijds een vreemdeling met een verblijfsrecht die samenwoont met een Nederlandse partner of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 en anderzijds een vreemdeling met een verblijfsrecht, zoals [appellante], die samenwoont met een vreemdeling die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
Artikel 14 van het EVRM verbiedt niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788).
3.3.    In artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 is het koppelingsbeginsel neergelegd. Deze bepaling strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden, heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II 1995/96, 24 233, nr. 6, blz. 3-4). Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat uit zowel artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000, als artikel 9, derde lid, van de Awir volgt, bestaat volgens bestendige rechtspraak van de Afdeling in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met dit onderscheid wordt een legitiem doel gediend. Immers, met de toepassing hiervan wordt beoogd te voorkomen dat illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen door ontvangst van tegemoetkomingen en voorzieningen, in staat worden gesteld tot voortzetting van hun niet rechtmatig verblijf, het verwerven van een schijn van legaliteit of het opbouwen van een zodanige sterke rechtspositie - of de schijn hiervan - dat zij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Met hetgeen in artikel 9, derde lid, van de Awir is neergelegd, is in zoverre hierop aangesloten dat deze bepaling ertoe strekt daarenboven te voorkomen dat de niet rechtmatig in Nederland verblijvende medebewoner zou kunnen meeprofiteren van de tegemoetkomingen die aan de vreemdeling met een verblijfsrecht worden toegekend (zie de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014).
3.4.    Ter beoordeling staat of de uitsluiting van huurtoeslag in een redelijke, proportionele verhouding tot het hiervoor, onder 3.3, omschreven legitieme doel staat. De onthouding van deze voorziening aan een vreemdeling met een verblijfsrecht, zoals [appellante], kan onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag, in welk geval artikel 9, derde lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing moet worden gelaten. Anders dan [appellante] betoogt is deze toets niet strenger in het geval de belanghebbende een handicap heeft, omdat toepassing van artikel 9, derde lid, van de Awir leidt tot een onderscheid op grond van de verblijfsstatus van de medebewoner en niet tot een onderscheid op grond van een handicap.
3.5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de door [appellante] aangevoerde omstandigheden niet zijn aan te merken als zeer bijzondere omstandigheden op grond waarvan het onthouden van toeslagen in strijd is met artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8, van het EVRM. Uit de overgelegde verklaringen van de huisarts, het leefzorgplan en de verklaring van een zestal bij het gezin betrokken hulpverleners komt weliswaar naar voren dat de kleinzoon al voor 1 april 2016 jarenlang belast was met de zorg voor [appellante], maar daaruit volgt niet dat [appellante] in de periode tot 1 april 2016 al zodanig van haar kleinzoon afhankelijk was dat niet op een andere manier in haar verzorging kon worden voorzien. Verder is de omstandigheid dat de kleinzoon door Stichting Nidos bij [appellante] is geplaatst eerst ter zitting aangevoerd en niet onderbouwd, waardoor deze omstandigheid buiten beschouwing wordt gelaten.
3.6.    Het betoog faalt.
4.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een voorschot geen ‘possession’ is als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Zij voldoet aan alle materiële criteria om aanspraak op huurtoeslag te kunnen maken, waardoor zij een ‘reasonable claim’ heeft onder artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De inbreuk op dit eigendomsrecht kan niet worden gerechtvaardigd doordat zij een medebewoner heeft die geen verblijfsrecht heeft, omdat zij van die medebewoner afhankelijk is en zij hem niet op straat kan zetten zonder daardoor schade te lijden. [appellante] verwijst daarbij naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 15 september 2009, Moskal/Polen, ECLI:CE:ECHR:2009:0915JUD001037305 en het arrest van het EHRM van 13 december 2016, Béláné Nagy/Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2016:1213JUD005308013.
4.1.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft met de herziening van de voorschotten huurtoeslag over 2015 en 2016 [appellante] geen eigendom ontnomen. Daartoe wordt overwogen dat een voorschot geen ‘possession’ is in de zin van artikel 1, Eerste Protocol bij het EVRM (zie de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:691). De door [appellante] aangehaalde arresten van het EHRM leiden niet tot een ander oordeel omdat die arresten niet gaan over de toekenning van een voorschot. Nu geen sprake is van een inbreuk op het eigendomsrecht van [appellante] wordt niet toegekomen aan de vraag of de inbreuk in dit geval gerechtvaardigd is.
Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Komduur
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
809.