ECLI:NL:RVS:2018:2946
Raad van State — Uitspraak 


201802803/1/A1 en 201802803/2/A1.
Datum uitspraak: 12 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 21 februari 2018 in zaken nrs. 18/74 en 17/6401 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Epe.
Procesverloop
Bij besluit van 8 augustus 2017 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de totale oppervlakte van de recreatiewoning en eventuele bergingen op het perceel [locatie] te Emst (hierna: het perceel) binnen tien weken na de verzenddatum van het besluit te verkleinen tot 75 m2. Indien niet binnen de gestelde termijn aan de last is voldaan, wordt een bedrag van € 1.500,-- per vier weken (of een gedeelte daarvan) met een maximum van € 7.500,-- verbeurd.
Bij besluit van 8 december 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanpassing van de motivering wat betreft het door [appellante] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Bij uitspraak van 21 februari 2018 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 december 2017 vernietigd wat betreft de begunstigingstermijn en bepaald dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de bekendmaking van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 9 april 2018 heeft het college de looptijd van de last onder dwangsom opgeschort tot twee weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 19 juni 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat [NAAM], en door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. de Jonge, zijn verschenen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting als bedoeld in artikel 8:65 van de Awb heeft de voorzieningenrechter het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Awb heropend in verband met het door [appellante] ingebrachte verslag "Controle bouwvergunning". De voorzieningenrechter heeft de overige partijen in de gelegenheid gesteld om inhoudelijk op dit stuk te reageren. Het college heeft gebruik gemaakt van deze mogelijkheid.
[appellante] en het college hebben toestemming verleend om een hernieuwde behandeling ter zitting achterwege te laten.
[partij] heeft, desgevraagd, niet aangegeven gebruik te willen maken van het recht om ter zitting te worden gehoord. Een hernieuwde behandeling ter zitting is achterwege gelaten, waarna de voorzieningenrechter het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2.    [appellante] is eigenaar van de recreatiewoning op het perceel. Voor deze woning is op 26 juni 2007 een bouwvergunning verleend. De bouw van deze woning is in 2008 voltooid.
3.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Epe" (hierna: het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning".
Artikel 18.2 van de planregels luidt:
"Op de voor Recreatie - Recreatiewoning bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat voor:
a. het bouwen van (recreatie)woningen geldt dat:
(…)
2. de oppervlakte per (recreatie)woning, inclusief eventuele al dan niet vrijstaande bergingen niet meer dan 75 m2 mag bedragen (…)."
Artikel 44 luidt:
"Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het plan:
(…)
b. voor afwijkingen ten aanzien van de voorgeschreven afmetingen van de bebouwing, met dien verstande dat de afwijkingen niet meer dan 10% mogen bedragen van de in deze regels genoemde, dan wel op de verbeelding aangewezen of daarvan te herleiden maten, dit evenwel met uitzondering van (…) de toegelaten oppervlaktes van de recreatiewoningen (…)."
4.    Tijdens een controle op 4 mei 2017 heeft een toezichthouder geconstateerd dat het oppervlak van de recreatiewoning meer bedraagt dan 75 m2. Het college stelt dat dit in strijd is met het bestemmingsplan en dat hiervoor geen omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van een binnenplanse afwijkingsregeling. Het college acht het verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van een buitenplanse afwijkingsregeling niet wenselijk om planologische redenen. Daarom heeft het college [appellante], onder oplegging van een dwangsom, gelast de totale oppervlakte van de recreatiewoning en eventuele bergingen terug te brengen tot 75 m2.
5.    Zoals de rechtbank heeft overwogen en tussen partijen niet in geschil is, is de recreatiewoning gebouwd in afwijking van de daarvoor verleende vergunning, waarbij de woning 5,40 m2 groter is uitgevoerd dan was vergund. Tussen partijen is verder niet in geschil dat de recreatiewoning hierdoor een groter oppervlak heeft dan is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Dit betekent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden.
6.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan haar beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij voert daartoe aan dat in november 2007, tijdens de bouw van de recreatiewoning, een controle heeft plaatsgevonden door een toezichthouder van de gemeente. Volgens [appellante] heeft deze toezichthouder de in aanbouw zijnde woning uitvoerig opgemeten op het moment dat de fundering was gelegd en de zijwanden waren opgetrokken en heeft de toezichthouder toen niet gezegd dat de woning te groot werd gebouwd. Hierdoor is het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat de bouw correct werd uitgevoerd en dat het college akkoord ging met de woning zoals deze vervolgens is afgebouwd. Ter ondersteuning van dit betoog wijst [appellante] op het door haar ingebrachte verslag "Controle bouwvergunning", waarin de bevindingen van de uitgevoerde controles op schrift zijn gesteld.
Ook stelt [appellante] dat zij er na al die tijd geen rekening mee hoefde te houden dat nog handhavend zou worden opgetreden.
7.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 13 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:8), nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1946), kan hiervan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
7.2.    Bij het beroep van [appellante] op het vertrouwensbeginsel zijn twee aspecten te onderscheiden. Allereerst stelt [appellante] dat zij aan de uitlatingen van de toezichthouder het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat de bouw van de recreatiewoning plaatsvond in overeenstemming met de daarvoor verleende vergunning. Daarnaast betreft het de, daarop voortbouwende, stelling van [appellante] dat zij aan de uitlatingen van de toezichthouder het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen het te grote oppervlak van de recreatiewoning.
7.3.    De voorzieningenrechter overweegt hierover in de eerste plaats dat het tot de eigen verantwoordelijkheid van [appellante] behoorde om de recreatiewoning te bouwen in overeenstemming met de daarvoor verleende vergunning. Dat volgens [appellante] sprake was van een vergissing door het gebruik van een verkeerde bouwtekening, betreft een omstandigheid die voor haar eigen rekening dient te blijven.
7.4.    Voor het betoog over de uitlatingen van de toezichthouder geldt het volgende.
In het door [appellante] overgelegde verslag van de uitgevoerde controles van de bouw van de recreatiewoning is niet vermeld dat de toezichthouder de maatvoering van de woning heeft gecontroleerd. In het verslag is hierover slechts vermeld dat de woning tijdens de controle op 3 december 2017 voor 75% gereed was, met daarbij de opmerking: "Niet gemeld voor uitzetten en fundering aan gemeente".
Hieruit blijkt niet dat de maatvoering van de woning door de toezichthouder is onderzocht en dat deze maatvoering daarbij akkoord is bevonden.
Dit kan evenmin worden afgeleid uit het feit dat in het verslag van de controle op 14 februari 2008, waarbij is vermeld dat de woning voor 100% gereed was, wel een opmerking is gemaakt over de plaatsing van een tweetal ventilatieroosters in een ander kozijn, maar dat daarbij geen opmerkingen zijn gemaakt over de maatvoering van de woning.
Aan dit verslag komt dan ook niet de betekenis toe die [appellante] daaraan gehecht wil zijn.
7.5.    Wat de toezichthouder tijdens de controles van de in aanbouw zijnde recreatiewoning heeft gezegd, is niet komen vast te staan. Meer dan de verklaring van [appellante] dat hij heeft meegedeeld dat "alles er goed uitzag", is er niet. Gelet hierop heeft [appellante] - daargelaten de vraag of de toezichthouder een persoon is waarvan zij op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte - niet aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van een concrete, ondubbelzinnige toezegging waaraan zij het in rechte te honoreren vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen het te grote oppervlak van de recreatiewoning.
7.6.    Aan het tijdsverloop tussen het tijdstip van de bouw van de woning en het tijdstip van handhavend optreden heeft [appellante] evenmin het vertrouwen kunnen ontlenen dat het college niet meer tot handhaving zou overgaan. Daarbij is van belang dat handhaving tegen een met de wet strijdige situatie als uitgangspunt heeft te gelden en dat niet is gebleken dat het college de overtreding bewust gedurende een lange periode ongemoeid heeft gelaten.
7.7.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beroep van [appellante] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom niet evenredig is. Volgens [appellante] gaat het om een geringe overtreding die visueel niet waarneembaar is en die geen overlast of hinder voor derden tot gevolg heeft. Gelet hierop en nu de uitvoering van de last hoge kosten met zich brengt, is op dit punt sprake van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat het college niet kan overgaan tot handhaving, aldus [appellante]. Ter zitting heeft zij er bovendien nog op gewezen dat zij bij het college omgevingsvergunning heeft gevraagd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, bezien in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht af te wijken van het bestemmingsplan.
8.1.    Zoals blijkt uit wat hiervoor, onder 6, is overwogen, moet tegen een overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel handhavend worden opgetreden.
Het college voert een actief, planmatig handhavingsbeleid met betrekking tot de omvang van recreatiewoningen, waarbij het zich baseert op het hierna, onder 9.1, te noemen projectplan. Het college wil hierbij vasthouden aan een maximale oppervlaktemaat van 75 m2 voor recreatiewoningen om daarmee onder meer te voorkomen dat een dergelijke woning geschikt(er) is voor permanente bewoning.
Bij een overschrijding met 5,40 m2 waar maximaal 75 m2 is toegestaan, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het niet gaat om een geringe overtreding. Verder heeft het college in dit geval een groot gewicht kunnen toekennen aan de wens om precedentwerking te voorkomen en om rechtszekerheid te bieden aan andere eigenaren van recreatiewoningen. Het college heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang zwaarder weegt dan het belang van [appellante].
8.2.    Verder is niet gebleken dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar concreet zicht bestond op legalisatie. Daarbij is van belang dat [appellante] pas op 28 maart 2018 omgevingsvergunning heeft gevraagd voor de uitbreiding van haar recreatiewoning. Voor zover [appellante] in hoger beroep betoogt dat die vergunning voor verlening in aanmerking komt, overweegt de voorzieningenrechter dat het college de gevraagde vergunning bij besluit van 24 mei 2018 heeft geweigerd. Dat [appellante] hiertegen bezwaar heeft gemaakt, geeft niet op voorhand aanleiding voor de verwachting dat concreet zicht op legalisatie thans wel bestaat. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2616), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
8.3.    De rechtbank heeft in dit geval dan ook terecht geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot het oordeel dat het college in dit geval niet had kunnen overgaan tot handhaving. Het betoog faalt.
9.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij voert daartoe aan dat de recreatiewoningen op de percelen [locaties] eveneens een groter oppervlak hebben dan 75 m2. Het college heeft weliswaar aangekondigd dat hiertegen ook handhavend zal worden optreden, maar dit zal pas op een later tijdstip plaatsvinden. Hierdoor kunnen de eigenaren van die woningen langer gebruik maken van het grotere oppervlak. [appellante] stelt dat alle overtredingen op hetzelfde moment bij het college bekend waren, zodat het in strijd is met het gelijkheidsbeginsel dat zij haar woning eerder moet aanpassen.
9.1.    Zoals in de aangevallen uitspraak is overwogen, baseert het college zich bij de handhaving van overtredingen als hier in het geding op het projectplan "Handhaving recreatiewoningen in het bos". Uit dat projectplan blijkt dat de handhaving in verschillende fasen plaatsvindt, omdat het gaat om een groot aantal particuliere recreatiewoningen en de handhaving veel tijd aan voorbereiding en uitvoering vraagt. In het projectplan is de handhaving ten aanzien van de recreatiewoning van [appellante] en ten aanzien van de woningen op de percelen [locaties] voorzien in het laatste kwartaal van 2018 of het eerste kwartaal van 2019.
Het college heeft in beroep en in hoger beroep toegelicht dat de fasering in het projectplan kan worden doorbroken op basis van een klacht of een verzoek om handhaving. Daarbij heeft het college verklaard dat in dit geval eerder is overgegaan tot handhaving dan in het projectplan is voorzien, op basis van een daartoe strekkend verzoek van [partij].
9.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat [partij] bij het college heeft gewezen op een mogelijke overtreding bij de recreatiewoning van [appellante] en dat hij het college daarbij heeft verzocht om bij die woning te gaan kijken.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college dit verzoek in redelijkheid kunnen opvatten als een verzoek om handhaving ten aanzien van de recreatiewoning van [appellante] en heeft het college op basis hiervan kunnen afwijken van de fasering in het projectplan.
[appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat ten aanzien van de woningen op de percelen [locaties] ook een verzoek aan het college is gedaan om handhavend op te treden, in welk geval volgens het college eveneens van de fasering in het projectplan zal worden afgeweken. Daarbij is van belang dat [appellante] uitdrukkelijk heeft vermeld dat haar beroep op het gelijkheidsbeginsel niet moet worden opgevat als een dergelijk verzoek.
9.3.    Op dit punt is dan ook geen sprake van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
10.    [appellante] voert verder aan dat in de aangevallen uitspraak ten onrechte een nieuwe begunstigingstermijn van zes weken is vastgelegd. Zij acht deze termijn niet voldoende om het oppervlak van de recreatiewoning aan te passen en stelt dat zij daarmee niet heeft ingestemd. Nu de aangevallen uitspraak wel strekt tot een gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 8 december 2017 heeft de rechtbank het college bovendien ten onrechte niet veroordeeld in de proceskosten, zo stelt [appellante].
10.1.    In de aangevallen uitspraak is overwogen dat ter zitting is overeengekomen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de verzending van de uitspraak. Blijkens het proces-verbaal van de zitting is - naar aanleiding van de vraag van de rechtbank of de begunstigingstermijn te kort is - in eerste instantie gesproken over het verlengen van de termijn tot twee weken na de uitspraak, maar heeft de vertegenwoordiger van [appellante] verzocht om deze termijn te verlengen tot zes weken na de uitspraak. De vertegenwoordiger van het college heeft vervolgens vermeld dat hij daarmee kan instemmen.
Gelet hierop heeft de rechtbank deze termijn in redelijkheid in de uitspraak kunnen vastleggen.
10.2.    Uit het voorgaande volgt dat de gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 8 december 2017 heeft plaatsgevonden op initiatief van de rechtbank, om tegemoet te komen aan de positie van [appellante].
Blijkens het proces-verbaal van de zitting heeft [appellante] daarbij niet uitdrukkelijk gesteld dat een termijn van zes weken niet voldoende zou zijn. Het college heeft ter zitting ingestemd met de verlenging van de termijn. Onder deze omstandigheden en nu het college in de uitspraak wel is opgedragen om het betaalde griffierecht aan [appellante] te vergoeden, heeft de rechtbank in redelijkheid kunnen afzien van een veroordeling van het college in de proceskosten van [appellante]. Het betoog faalt.
11.    Voor zover [appellante] in hoger beroep alles heeft herhaald en ingelast wat zij eerder in de procedure heeft aangevoerd, wordt overwogen dat de rechtbank hierop is ingegaan in de aangevallen uitspraak. In hoger beroep ligt alleen die uitspraak ter beoordeling voor. Behoudens hetgeen hierboven is besproken, heeft [appellante] in het hogerberoepschrift geen redenen aangevoerd waarom de aangevallen uitspraak onjuist zou zijn. Op dit punt bestaat dan ook geen aanleiding voor een vernietiging van die uitspraak.
12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Breunese-van Goor
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
208.