ECLI:NL:RVS:2018:3381
Raad van State — Uitspraak 


201708932/1/A1.
Datum uitspraak: 17 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Kessel, gemeente Peel en Maas,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 september 2017 in zaak nr. 17/1833 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas.
Procesverloop
Bij besluit, verzonden op 7 december 2016, heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de veerpont tussen Kessel en Reuver afgewezen.
Bij besluit, verzonden op 22 mei 2017, heeft het college het door [appellant] tegen het op 7 december 2016 verzonden besluit gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 29 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het op 22 mei 2017 verzonden besluit vernietigd, het bezwaar ongegrond verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. I. van Geel, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. F.M.H. Merx en mr. S.C.W. Meurs, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellant] woont aan het [locatie] te Kessel, nabij de locatie waar sinds 1931 de veerpont tussen Kessel en Reuver over de Maas vaart (hierna: de locatie). Eind 2014 is de toenmalige veerpont vervangen door een moderne, grotere veerpont. Het betreft een zogenoemde gierpont die met kabels en een klipanker vast ligt op de bodem in het midden van de rivier. Met een machine op de veerpont kunnen de verbindingskabels korter of langer gemaakt worden, waardoor de veerpont zodanig in de stroming van de rivier komt te liggen dat deze naar de overkant van de rivier wordt voortgestuwd.
Volgens [appellant] vaart de nieuwe veerpont meer richting zijn woning dan de oude veerpont en veroorzaakt deze aanzienlijk meer hinder in de vorm van licht- en geluidoverlast en uitlaatgassen. Ook vreest [appellant] dat zijn woning minder waard is geworden door de nieuwe veerpont.
2.    Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas" heeft de Maas op de locatie de enkelbestemming "Water - Rivier" en de dubbelbestemming "Waterstaat - Stroomvoerend rivierbed". De toegangsweg naar de aankomst- en vertrekplaats van de veerpont heeft op grond van het bestemmingsplan "Kernen Kessel en Kessel-Eik" de enkelbestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" en de dubbelbestemming "Waterstaat - Stroomvoerend rivierbed".
3.    Artikel 26.1 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas luidt:
"De voor 'Water - Rivier' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a.    beroeps- en recreatievaart; (…)."
Artikel 49.1 luidt:
"De voor 'Waterstaat - Stroomvoerend rivierbed' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor de bescherming en het behoud van riviergebonden activiteiten en voor het waarborgen van een veilige afvoer en berging van het rivierwater onder normale en maatgevende hoogwaterstanden."
Artikel 1.140 luidt:
"Onder riviergebonden activiteiten wordt verstaan:
(…)
b.    de verwezenlijking van voorzieningen voor een betere en veilige afwikkeling van de beroeps- of recreatievaart; (…)."
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de exploitatie van de veerpont niet in strijd is met het bestemming "Water - Rivier". Hij voert daartoe aan dat de veerpont niet onder beroeps- of recreatievaart valt omdat daarvoor aanpassingen aan de kade, het water en de rivierbodem nodig zijn. Uit de regels en de toelichting bij het bestemmingsplan kan volgens [appellant] niet worden afgeleid dat de planwetgever de bedoeling heeft gehad om dergelijke aanpassingen toe te staan. Ook vaart de veerpont, anders dan beroeps- of recreatievaart, niet op eigen kracht, aldus [appellant].
4.1.    "Beroeps- en recreatievaart" wordt niet omschreven in de planregels. Ook de toelichting geen terzake geen duidelijkheid. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, heeft het college voor de uitleg van deze begrippen daarom kunnen aansluiten bij de betekenis die daaraan in het algemeen spraakgebruik en in andere wetgeving wordt gegeven.
4.2.    In het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal wordt "recreatievaart" niet gedefinieerd. "Beroepsvaart" wordt daarin omschreven als:
"scheepvaart voor economische doeleinden".
"Scheepvaart" wordt omschreven als:
"het varen met schepen als economische activiteit, het reizen en vervoeren te water en al wat daarmee samenhangt."
"Schip" is:
"[een] vaartuig van enigszins aanzienlijke afmetingen, m.n. voor de zeevaart".
"Vaartuig" wordt omschreven als:
"schip, boot".
Een "veerpont" is:
"[een] platte vierkante schuit of groter vaartuig om personen en voertuigen mee over te zetten".
4.3.    Artikel 1, eerste lid, van Boek 8 van het Burgerlijk Wetboek luidt:
"In dit wetboek worden onder schepen verstaan alle zaken, geen luchtvaartuig zijnde, die blijkens hun constructie bestemd zijn om te drijven en drijven of hebben gedreven."
Artikel 1.01 van het Binnenvaartpolitiereglement luidt:
"In dit reglement wordt verstaan onder:
A. Typen schepen
1°. schip: elk vaartuig met inbegrip van een vaartuig zonder waterverplaatsing en een watervliegtuig, gebruikt of geschikt om te worden gebruikt als een middel van vervoer te water;
(…)
14°. veerpont: schip dat een veerdienst onderhoudt, waarbij de vaarweg wordt overgestoken, en dat door de bevoegde autoriteit als veerpont is aangemerkt; (…)."
4.4.    Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de veerpont tot "scheepvaart" en dus tot "beroeps- en recreatievaart" als bedoeld in het bestemmingsplan moet worden gerekend. Dat de veerpont niet vrijvarend is en daarvoor daarom voorzieningen aan de kade en op de rivierbodem nodig zijn die voor (andere) scheepvaart niet noodzakelijk zijn, maakt dat niet anders. Ook de omstandigheid dat de planwetgever in het bestemmingsplan niet uitdrukkelijk de mogelijkheid van een veerpont met bijbehorende voorzieningen op de locatie heeft opgenomen, maakt niet dat de veerpont niet onder "beroeps- en recreatievaart" valt. De planwetgever heeft de mogelijkheid van een veerpont ook niet met zoveel woorden van deze definitie uitgesloten.
De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de veerpont binnen de bestemming "Water - Rivier" is toegestaan.
Het betoog faalt.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor de veerpont en de bijbehorende klipankers, machines en kabels geen omgevingsvergunning is vereist en dat er geen overtreding is waartegen het college handhavend kan optreden. Volgens [appellant] geldt een vergunningplicht omdat, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling over onder meer woonboten (uitspraken van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1331 en van 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4240), de veerpont met machine op zichzelf een bouwwerk is als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Ook de klipankers met de kabels zijn, evenals het geheel van de veerpont met machine en de klipankers en de kabels, volgens hem als bouwwerk aan te merken omdat het om constructieve eenheden gaat. [appellant] voert aan dat de rechtbank artikel 2, aanhef en onderdeel 18, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht ten onrechte van toepassing heeft geacht op de klipankers omdat geen sprake van een infrastructurele voorziening.
5.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk, (…)."
5.2.    Het begrip bouwwerk is in de Wabo als zodanig niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3132, kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". Indien hieraan is voldaan, is sprake van een bouwwerk.
5.3.    Schepen die bedoeld zijn om mee te varen en waarvan de primaire functie varen is, voldoen niet aan de definitie van bouwwerk. Dergelijke schepen zijn niet met de grond verbonden en bovendien ook niet bedoeld om ter plaatse als woning of als ander bouwwerk te functioneren (vergelijk Kamerstukken II 2015/2016, 34 434, nr. 3, blz. 3).
De veerpont vaart iedere dag enige malen heen en weer over de Maas. De primaire functie van de veerpont is dus varen. Dat de afstand die de veerpont daarbij aflegt betrekkelijk gering is, maakt niet dat de veerpont bedoeld is om ter plaatse te functioneren. Gelet op het voorgaande is de veerpont op zichzelf geen bouwwerk.
5.4.    De machine, kabels en klipankers waarmee de veerpont verbonden is met de rivierbodem zijn evenmin aan te merken als bouwwerk. Deze maken onderdeel uit van het geleidingsmechanisme van de veerpont en kunnen in zoverre niet los van de veerpont worden gezien. Nu de veerpont geen bouwwerk is en het geleidingsmechanisme daar onderdeel van uitmaakt, zijn ook de machine, kabels en klipankers geen bouwwerk.
6.    Reeds gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat voor de veerpont met de machine, kabels en klipankers geen omgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd is om handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Van Dijken
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
595.