ECLI:NL:RVS:2018:3149
Raad van State — Uitspraak 


201705282/1/A3.
Datum uitspraak: 3 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Almelo,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 mei 2017 in zaak nr. 16/2972 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2016, kenmerk Z/16/075332, heeft het college het verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet hergebruik van overheidsinformatie (hierna: de Who) afgewezen.
Bij besluit van 31 oktober 2016, kenmerk UIT-1671893, heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het verzoek alsnog toegewezen, voor zover het gaat om nieuwsberichten vanaf 10 december 2013, en die nieuwsberichten verstrekt via enkele online bronnen.
Bij uitspraak van 23 mei 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 oktober 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:59 van de Algemene wet bestuursrecht [wederpartij] opgeroepen ter zitting te verschijnen.
Bij besluit van 28 juni 2018, kenmerk UIT-1882563, heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2018, waar [wederpartij] en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Ichoh, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [wederpartij] heeft bij alle gemeenten in Nederland op grond van de Who verzocht om verstrekking van alle nieuwsberichten binnen de gemeente, inclusief de daarbij behorende publicatiedata, afbeeldingen, verantwoordelijke afdeling, bijvoorbeeld in- of externe doelgroep en andere metadata. Ook bij de gemeente Almelo heeft hij dit verzoek ingediend (hierna ook: het Who-verzoek). In het verzoek heeft hij vermeld dat hij de wens heeft om al het lokale, bestuurlijke nieuws inzichtelijker te maken en dit op een website te verzamelen, die voor eenieder openbaar is. Hij heeft het college verder verzocht de gevraagde gegevens te genereren in elektronische vorm en in een open overzichtelijk formaat.
2.    Bij het besluit van 27 juni 2016 heeft het college het verzoek van [wederpartij] afgewezen, omdat het een herhaald verzoek betrof waarop het bij besluit van 5 april 2016 reeds eerder had beslist.
Bij het besluit van 31 oktober 2016 heeft het college alsnog inhoudelijk op het verzoek beslist. Het college heeft het verzoek toegewezen en de gevraagde informatie verstrekt via enkele online bronnen zoals  de gemeentelijke website, Facebook en Twitter. Niet alles kan worden aangeboden, omdat het archief met nieuwsberichten slechts tot 2013 teruggaat. Daarnaast wordt de informatie beschikbaar gesteld in de vorm waarin ze aanwezig is. Hiermee aan de op hem rustende inspanningsverplichting voldaan, aldus het college.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft vastgesteld dat het geschil zich beperkt tot de gedepubliceerde berichten [de Afdeling begrijpt: de niet meer op de website zichtbare, maar wel in het archief beschikbare berichten] vanaf september 2014 tot aan eisers aanvraag van 29 februari 2016. Zij heeft geoordeeld dat het college met de verwijzing naar www.archiefweb.eu de in geding zijnde nieuwsberichten niet beschikbaar heeft gesteld tezamen met alle metadata en ook niet in een open en machinaal leesbaar formaat. Via het contentmanagementsysteem "Drupal voor Gemeenten", dat een export-functie heeft, had de gevraagde informatie volgens de rechtbank wel ‘as is’ kunnen worden verstrekt. Dat dit een onevenredig grote inspanning van het college zou vergen, is volgens de rechtbank onvoldoende onderbouwd.
Hoger beroep
4.    Het college betoogt dat de rechtbank het beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk had moeten verklaren, omdat hij misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid beroep in te stellen. Naar aanleiding van twintig identieke beroepszaken van [wederpartij], heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant in haar uitspraak van 18 mei 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:3307, geoordeeld dat [wederpartij] misbruik van recht heeft gemaakt. Het college stelt zich in navolging van die uitspraak op het standpunt dat er zodanig veel aanwijzingen zijn dat de bevoegdheid om Who-verzoeken in te dienen is gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Volgens het college is een constructie opgezet om proceskostenvergoedingen te kunnen innen wegens door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Er bestond daartoe een nauwe en bewuste samenwerking tussen [wederpartij] en zijn gemachtigde in de bezwaarfase, Press Sure B.V.. Zo gebruikte [wederpartij] hetzelfde postbusnummer als zijn gemachtigde en zijn de bestuurders van Press Sure B.V. meermalen betrokken geweest bij (hoger) beroepszaken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob), die niet-ontvankelijk zijn verklaard wegens misbruik van recht. Ook heeft [wederpartij] bij alle gemeenten hetzelfde Who-verzoek ingediend en komt hij steeds met nadere eisen over het verzoek en toont hij daarin geen interesse meer zodra een proceskostenvergoeding wordt aangeboden.
4.1.    Artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt."
Het tweede lid luidt: "Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen."
Artikel 15 luidt: "[Artikel 13 vindt] buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet."
4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1636) staat het feit dat het college zich in de beroepsprocedure niet op het standpunt heeft gesteld dat de appellant in beroep misbruik van recht heeft gemaakt, aan een ambtshalve beoordeling daarvan door de hogerberoepsrechter niet in de weg.
4.3.    Hoewel de indiener van een Who-verzoek gelet op artikel 3, derde lid, van de Who geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, laat die bepaling onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Who-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel alle openbare overheidsinformatie zo gemakkelijk mogelijk beschikbaar moet zijn voor partijen buiten de overheid, zodat op basis van die informatie nieuwe producten en diensten met uiteenlopende doeleinden kunnen worden ontwikkeld. Omdat misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Who-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1634).
4.4.    [wederpartij] heeft een omvangrijk verzoek om hergebruik van overheidsinformatie ingediend. Hij heeft gevraagd om alle nieuwsberichten binnen de gemeente Almelo, zonder duiding wat vorm of onderwerp van de informatie betreft. Daarnaast is het verzoek verwarrend, nu [wederpartij] enerzijds aangeeft een website te willen opzetten met ‘continu vernieuwende content’, terwijl een besluit van het college over de verzochte nieuwsberichten naar zijn aard slechts betrekking kan hebben op de op dat moment bestaande nieuwsberichten en dus niet op de toekomstige. Anders dan [wederpartij] voorts heeft gesteld, is de vergaring van de gevraagde digitale informatie samen met de metadata, zoals ter zitting is gebleken, geen eenvoudige handeling. Als [wederpartij] bij de indiening van zijn verzoek, zoals hij ter zitting heeft gesteld, hoopte dat de gemeente met hem mee zou denken over hoe de gegevens het best konden worden aangeleverd, had het voor de hand gelegen dat hij eerst contact met de gemeente had opgenomen in plaats van aanstonds een procedure te starten. Verder was [wederpartij] slechts schriftelijk bereikbaar via een scanservice en een postbus.
Voor het indienen van de gronden van het bezwaarschift heeft [wederpartij] een gemachtigde ingeschakeld van het bureau Press Sure B.V.. In de machtiging van 2 mei 2016 staat dat Press Sure B.V. namens [wederpartij] bezwaar zal maken en waar nodig (hoger) beroep zal instellen tegen beslissingen en naar eigen inzicht uitvoering aan de machtiging mag geven. Verder staat daarin dat Press Sure B.V. toegekende proceskostenvergoedingen en griffierechten in ontvangst mag nemen. Volgens het uittreksel uit het Handelsregister zijn de gezamenlijke bestuurders van Press Sure B.V. [bestuurder A] en [bestuurder B]. Beiden hebben als rechtsbijstandverlener vele procedures gevoerd over verkeersboetes en informatieverzoeken met een beroep op de Wob. Daarin is wegens hun handelwijze meermalen geoordeeld dat daarbij misbruik van recht is gemaakt. Zoals eerder is overwogen (uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:157), mag bij de beantwoording van de vraag of sprake is van misbruik van recht rekening worden gehouden met de handelwijze van een rechtsbijstandverlener in andere procedures, aangezien die licht werpt op een algemene werkwijze. Ook zou [wederpartij], naar hij ter zitting heeft gesteld, de som van 40.000 tot 45.000 euro hebben uitgegeven aan kosten voor rechtsbijstand, terwijl hij hoopte een bedrag van 500 tot 600 euro per maand aan advertentie-inkomsten te kunnen genereren. Voor deze financiële ongerijmdheid heeft hij desgevraagd geen verklaring gegeven. Ook heeft [wederpartij] een website als testomgeving gebruikt, waarvan onweersproken is dat deze website eigendom is van een stichting met [bestuurder B] als voorzitter en [bestuurder A] als penningmeester. De hiervoor vermelde omstandigheden en de gevolgde handelwijze, waarbij [wederpartij] er steeds voor heeft gekozen om aanstonds rechtsmiddelen aan te wenden, vergezeld van een verzoek om proceskostenvergoeding, kan - anders dan de rechtbank heeft overwogen - niet anders worden begrepen dan dat het [wederpartij] en Press Sure B.V. met het Who-verzoek te doen was om een proceskostenvergoeding. In de met deze zaak samenhangende zaken, te weten ECLI:NL:RVS:2018:3147, ECLI:NL:RVS:2018:3148, ECLI:NL:RVS:2018:3150 en ECLI:NL:RVS:2018:3151, waarin heden eveneens uitspraak is gedaan, is steeds een vergelijkbare handelwijze gevolgd.
4.5.    [wederpartij] heeft misbruik gemaakt van de bevoegdheid om een Who-verzoek in te dienen, nu hij die bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid van [wederpartij] om bezwaar te maken bij het college en beroep in te stellen bij de rechtbank, nu het een en het ander niet los kan worden gezien van het gebruik van de Who. Gelet op het misbruik van recht was het beroep bij de rechtbank niet-ontvankelijk.
Het betoog slaagt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk verklaren.
Aan hetgeen het college overigens in hoger beroep heeft aangevoerd, komt de Afdeling gelet op het voorgaande niet toe.
6.    Bij het besluit van 28 juni 2018 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen. Daarom zal de Afdeling dat besluit vernietigen.
7.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [wederpartij], gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, tevens kennelijk onredelijk gebruik gemaakt van procesrecht. Hij dient daarom op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor zover het de behandeling van het beroep betreft, is aan de zijde van het college niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 mei 2017 in zaak nr. 16/2972;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Almelo van 31 oktober 2016, kenmerk UIT-1671893, niet-ontvankelijk;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Almelo van 28 juni 2018, kenmerk UIT-1882563.
V.    veroordeelt [wederpartij] tot vergoeding van bij het college van burgemeester en wethouders van Almelo in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Konings
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2018
612.