ECLI:NL:RVS:2019:109
Raad van State — Uitspraak 


201802105/1/A3.
Datum uitspraak: 16 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Omroep Limburg, gevestigd te Maastricht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 31 januari 2018 in zaak nr. 16/2208 in het geding tussen:
de stichting
en
het Commissariaat voor de Media.
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2015 heeft het Commissariaat de stichting een bestuurlijke boete opgelegd van € 275.500,- wegens verscheidene overtredingen van de Mediawet 2008 (hierna: Mediawet).
Bij besluit van 23 juni 2016 heeft Commissariaat het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 239.000,-.
Bij uitspraak van 31 januari 2018 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het Commissariaat heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2018, waar de stichting, vertegenwoordigd door bestuurder, bijgestaan door mr. P.J.H.M. van Osch, advocaat [NAAM]’s-Hertogenbosch, en [gemachtigde], en het Commissariaat, vertegenwoordigd door mr. I.M. van der Heijden, advocaat [NAAM]n Haag, en mr. D.P. Houthoff, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De tekst van de relevante bepalingen uit de Mediawet en de Beleidslijn sanctiemaatregelen 2011 (hierna: de Beleidslijn) is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    De stichting is door het Commissariaat aangewezen als een publieke media-instelling voor de verzorging van publieke mediadiensten in de regio Limburg. De stichting, Altero B.V. en Regionale Televisie Limburg B.V. werken als aandeelhouders samen in Televisiebedrijf Limburg B.V. en Omroepbedrijf Limburg B.V. Zij voeren de publieke media-opdracht in Limburg uit onder de naam L1. Het media-aanbod van L1 bestaat onder meer uit de programma’s Gezond Idee TV, VieCuri Matinee en Zelf & Co (hierna: de gezondheidsprogramma’s) en voorts het programma Kunst op de Bonnefooi.
2.1.    Op 26 juni 2014 heeft WijLimburg B.V. het Commissariaat verzocht om handhavend tegen de stichting op te treden wegens overtredingen van de Mediawet. Het Commissariaat is hiernaar een onderzoek gestart. In een rapport van het Commissariaat van 18 maart 2015 zijn de bevindingen neergelegd van het onderzoek naar mogelijke overtredingen.
Bij het besluit van 22 september 2015 heeft het Commissariaat de stichting een boete opgelegd van in totaal € 275.500,- wegens overtreding van diverse artikelen van de Mediawet. De boete is overeenkomstig de Beleidslijn vastgesteld. De boete is opgebouwd uit boetes voor diverse programma’s. Er is een boete van € 45.000,- vastgesteld voor Big Benny op weg naar Ahoy, € 108.000,- voor de gezondheidsprogramma’s, € 36.000,- voor Kunst op de Bonnefooi, € 45.000,- voor L1 Business, € 36.000,- voor Limbourgeois en € 5.500,- voor A2 Actueel.
De boetes voor de gezondheidsprogramma’s zijn opgelegd wegens overtreding van het sponsorverbod van artikel 2.106, eerste lid van de Mediawet. Volgens het Commissariaat zijn de gezondheidsprogramma’s informatief en niet educatief van aard. Die programma’s vallen daarom niet onder de uitzondering van het sponsorverbod van artikel 2.106, tweede lid, van de Mediawet. De boete voor Kunst op de Bonnefooi is opgelegd wegens overtreding van artikel 2.108, eerste lid, van de Mediawet. In dit programma zijn diensten van een sponsor vermeld en getoond, hoewel die een bijdrage in geld heeft gegeven.
Bij het besluit van 23 juni 2016 heeft het Commissariaat de totale boete van € 275.500,- verlaagd naar € 239.000,-. De boete voor Big Benny op weg naar Ahoy is verlaagd van € 45.000,- naar € 35.500,-, omdat een boeteverhogende omstandigheid achterwege wordt gelaten. De boete voor de gezondheidsprogramma’s is verlaagd van € 108.000,- naar € 81.000,-, omdat het Commissariaat rekening heeft willen houden met de inwerkingtreding van nieuwe sponsorbeleidsregels op 1 augustus 2016. De boete voor elk afzonderlijk gezondheidsprogramma is derhalve verlaagd van € 36.000,- naar € 27.000,-. Verder heeft het Commissariaat nader gemotiveerd waarom het sponsorverbod van artikel 2.106, eerste lid van de Mediawet is overtreden. De in artikel 2.106, tweede lid, van de Mediawet neergelegde uitzondering op het sponsorverbod doet zich volgens het Commissariaat niet voor, omdat de gezondheidsprogramma’s niet educatief van aard zijn. De gezondheidsprogramma’s zijn niet gericht op de bevordering van het leerproces en de persoonlijke ontwikkeling, maar geven informatie over diensten en producten van zorginstellingen, aldus het Commissariaat.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft vastgesteld dat het beroep alleen is gericht tegen de boetes voor de gezondheidsprogramma’s en Kunst op de Bonnefooi. Over de gezondheidsprogramma’s heeft de rechtbank overwogen dat niet in geschil is dat die programma’s zijn gesponsord. De rechtbank heeft beoordeeld of het Commissariaat zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gezondheidsprogramma’s niet educatief van aard zijn, zodat zij ook niet zijn aan te merken als een uitzondering op het sponsorverbod van artikel 2.106, tweede lid, onder b, van de Mediawet. Volgens de rechtbank heeft het Commissariaat voor de uitleg van het begrip "media-aanbod van educatieve aard" aansluiting mogen zoeken bij hetgeen onder educatief in het spraakgebruik wordt verstaan. Het Commissariaat heeft terecht vastgesteld dat de gezondheidsprogramma’s niet educatief van aard zijn.
Dat die programma’s een of meer educatieve elementen bevatten, laat onverlet dat zij geen educatief oogmerk hebben. Programma’s als Willem Wever, Het Klokhuis en SchoolTV, die door het Commissariaat als voorbeelden van educatieve programma’s zijn aangehaald, hebben dat oogmerk wel. Omdat de gezondheidsprogramma’s zijn gesponsord en die programma’s niet onder de uitzondering van het sponsorverbod vallen, heeft het Commissariaat terecht vastgesteld dat het sponsorverbod van artikel 2.106, eerste lid, van de Mediawet is overtreden. Over het programma Kunst op de Bonnefooi heeft de rechtbank overwogen dat daarin een dienst van het Bonnefantenmuseum is getoond. Die dienst is het tonen van kunstwerken. Het tonen van kunstwerken is bij uitstek een dienst die door een museum wordt verricht. Volgens de rechtbank is het begrip "diensten van een sponsor" als bedoeld in artikel 2.108, eerste lid, van de Mediawet duidelijk. Omdat in het programma Kunst op de Bonnefooi een dienst is getoond en het Bonnefantenmuseum een bijdrage in geld heeft gegeven, heeft de rechtbank geoordeeld dat het Commissariaat terecht heeft vastgesteld dat het verbod van artikel 2.108, eerste lid, van de Mediawet is overtreden.
Hoger beroep
Gezondheidsprogramma’s
4.    De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het begrip "media-aanbod van educatieve aard", als bedoeld in artikel 2.106, tweede lid, aanhef en onder b, van de Mediawet voldoende duidelijk is. Door onduidelijkheid was niet voorzienbaar dat de gezondheidsprogramma’s onder de reikwijdte van het sponsorverbod vallen. Artikel 2.106, tweede lid, aanhef en onder b, van de Mediawet is daarom in strijd met het lex certa-beginsel. Verder zijn de gezondheidsprogramma’s volgens de stichting erop gericht de kennis van de kijker te vergroten en daarmee niet alleen informatief, maar ook educatief van aard. Het begrip "media-aanbod van educatieve aard" dient ruim te worden uitgelegd. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.106 van de Mediawet volgt dat de wetgever geen beperkte uitleg voor ogen had. Ook uit een brief van het Commissariaat aan de Nederlandse Publieke Omroep van 30 maart 2009 volgt dat de uitzondering op het sponsorverbod ruim moet worden opgevat. Het Commissariaat heeft voor de uitleg van het begrip "media-aanbod van educatieve aard" ten onrechte aansluiting gezocht bij de definitie van educatie in het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal (hierna: Van Dale). Die definitie is bovendien dusdanig breed dat de gezondheidsprogramma’s aan die definitie voldoen. Het is niet goed mogelijk om een onderscheid te maken tussen educatieve en informatieve programma’s. Voorts betoogt de stichting dat verwijtbaarheid ontbreekt. Door de boete in bezwaar te verlagen heeft het Commissariaat erkend dat de stichting niet kon weten op welke wijze het begrip "media-aanbod van educatieve aard" zou worden uitgelegd, aldus de stichting.
4.1.    Het Commissariaat stelt zich op het standpunt dat het begrip "media-aanbod van educatieve aard" als uitzondering op het sponsorverbod beperkt dient te worden uitgelegd. Omdat in de wettelijke regeling geen definitie van dit begrip is opgenomen, is voor de uitleg daarvan aansluiting gezocht bij de definitie van "educatief" in Van Dale. In Van Dale is educatief gedefinieerd als opvoedend of vormend. Volgens het Commissariaat is media-aanbod vormend of opvoedend indien het media-aanbod is gericht op de bevordering van het leerproces of persoonlijke ontwikkeling en de informatie met het oog daarop op een gestructureerde of didactische wijze wordt aangeboden. Het educatieve oogmerk moet blijken uit de wijze waarop het media-aanbod wordt aangeboden. De gezondheidsprogramma’s hadden volgens het Commissariaat geen educatief oogmerk. Zij waren alleen gericht op het informeren van de kijker over producten en diensten van de zorginstellingen die een sponsorbijdrage hebben geleverd. Verder werden tips en voorlichting gegeven, aldus het Commissariaat.
4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2493) verlangt het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande uit het gebruik van algemene termen, verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, de omschrijvingen van verboden gedragingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van wetgeving schade lijdt.
In de Mediawet is geen definitie opgenomen van het begrip "media-aanbod van educatieve aard". Ook in de geschiedenis van de totstandkoming van de Mediawet is de betekenis van dit begrip niet geduid. Voor de uitleg van dit begrip heeft de rechtbank, in navolging van het Commissariaat, daarom aansluiting mogen zoeken bij hetgeen onder "educatief" in het spraakgebruik wordt verstaan. Volgens Van Dale wordt onder het begrip "educatief" verstaan vormend of opvoedend. Onder het begrip "informatief" wordt onder meer verstaan "tot in- of voorlichting dienend". Anders dan de stichting betoogt, valt niet in te zien dat het begrip "educatief" zodanig breed is dat het niet goed mogelijk is om een onderscheid te maken tussen educatieve en informatieve programma’s. Omdat het sponsorverbod daarmee voldoende afgebakend is, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat artikel 2.106, eerste lid, van de Mediawet, gelezen in verbinding met het tweede lid, aanhef en onder b, niet in strijd is met het lex certa-beginsel. Op grond van deze bepalingen was voorzienbaar welk handelen verboden is.
4.3.    Voor zover de stichting betoogt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Mediawet valt af te leiden dat het begrip "educatief" zodanig ruim dient te worden uitgelegd dat daaronder ook informatieve programma’s vallen, overweegt de Afdeling dat dit betoog niet kan worden gevolgd. In de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2007/08, 31 356, nr. 3, blz. 12 en 13) staat dat de publieke omroep in het digitale medialandschap er goed aan doet samen te werken met verwante journalistieke, culturele, educatieve en maatschappelijke organisaties. De regering verruimt daarom de mogelijkheden voor crossmediale samenwerking tussen de publieke omroep en andere organisaties. Omdat ook educatieve programma’s zich lenen voor samenwerking tussen de publieke omroep en andere organisaties wordt sponsoring van deze programmacategorie ook mogelijk, aldus de wetsgeschiedenis. Hieruit volgt alleen dat de mogelijkheden voor sponsoring ten opzichte van de Mediawet die tot 1 januari 2009 gold zijn verruimd en niet dat het begrip "media-aanbod van educatieve aard" ruim dient te worden uitgelegd. Verder stelt het Commissariaat zich terecht op het standpunt dat het educatieve oogmerk moet blijken uit de wijze waarop het media-aanbod wordt aangeboden.
4.4.    VieCuri Matinee is een programmaserie over wetenschap en gezondheid. Het programma wordt opgenomen in het VieCuri Medisch Centrum in Venlo tijdens de VieCuri Matinee. De VieCuri Matinee is een open middag die twee maal per jaar door Stichting VieCuri Medisch Centrum wordt georganiseerd rond een bepaald gezondheidsthema. VieCuri betaalt ongeveer de helft van de kosten van een thema-uitzending. De aflevering op 18 mei 2014 stond in het teken van "Reis door het Brein". In de leader wordt het programma door de presentator aangekondigd als "VieCuri Matinee, een programma vanuit het ziekenhuis in Venlo". De Afdeling overweegt dat deze aflevering meer dan incidenteel educatieve elementen bevat. Zo is het thema van de aflevering "Hoe werkt het brein?". Verder is er een spreker die uitlegt hoe hersenactiviteiten kunnen worden gemeten, een neuropsycholoog die uitlegt wat talent is en een uroloog die een toelichting geeft op het belang van het spelen van een muziekinstrument voor de motorische ontwikkeling. Ook wordt de voorbereiding op een hersenscan in beeld gebracht en licht een medewerker van het ziekenhuis toe welke conclusies kunnen worden getrokken naar aanleiding van een dergelijk onderzoek.
Gezond idee TV is een programmaserie over gezond leven en is gebaseerd op het tijdschrift Gezond Idee van UMC+. UMC+ is een samenwerkingsverband tussen het Academisch Ziekenhuis Maastricht en de Universiteit Maastricht. Het programma wordt opgenomen in en rond het Academisch Ziekenhuis Maastricht. Het samenwerkingsverband heeft 80% van de productiekosten op zich genomen. In de aflevering die op 27 september 2014 is uitgezonden geven verschillende artsen van het Maastricht UMC+ voorlichting. Daarnaast wordt in deze aflevering verslag gedaan van een door de Universiteit van Maastricht georganiseerde reanimatiecursus. De Afdeling overweegt dat ook deze aflevering meer dan incidenteel educatieve elementen bevat. Zo licht een vestibuloloog de werking van evenwichtsorganen toe, een cardioloog het belang van hartreanimatie en een internist de gevolgen van alcoholgebruik voor het lichaam.
Bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, geldt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (vergelijk overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 in zaak nr. 09/03075, ECLI:NL:HR:2011:BN6324). Voor zover het Commissariaat zich op het standpunt stelt dat media-aanbod van educatieve aard is indien dat in overwegende mate educatieve elementen bevat, gaat het Commissariaat eraan voorbij dat die voorwaarde niet in artikel 2.106, tweede lid, van de Mediawet wordt gesteld. Omdat VieCurie Matinee en Gezond Idee TV meer dan incidenteel educatieve elementen bevatten en het Commissariaat niet overtuigend heeft gemotiveerd waarom die elementen onvoldoende zijn om die programma’s als educatief aan te merken, bestaat er twijfel of de stichting het sponsorverbod heeft overtreden. De Afdeling is daarom anders dan de rechtbank van oordeel dat de stichting, wat deze programmaseries betreft, het voordeel van de twijfel moet krijgen.
4.5.    Zelf & Co is een vijfdelige programmaserie waarin burgers worden geïnformeerd over de wijze waarop zorg en welzijn vanaf 2015 kunnen worden georganiseerd. In het programma staan Limburgers centraal die zorg krijgen of bieden. De programmaserie wordt afgesloten met een debat. De programmaserie is ontwikkeld in opdracht van diverse partijen. Uit de samenwerkingsovereenkomst die deze partijen op 19 augustus 2014 zijn aangegaan blijkt dat de kosten van de programmaserie, te weten € 66.340, ook door deze partijen zijn betaald. In de vierde aflevering van het programma wordt gesproken met enkele ouderen en een wijkverpleegkundige over de verzorging van ouderen. Verder wordt er gesproken met enkele vrijwilligers van De Groene Knop, een organisatie die met hand- en spandiensten ondersteuning verleent. Daarnaast zijn er nog gesprekken met een medewerker van Impuls over het bezoeken van ouderen in de gemeente Kerkrade. Met deze gesprekken wordt een beeld gegeven van mogelijkheden rond het langer zelfstandig blijven van ouderen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het Commissariaat terecht vastgesteld dat Zelf & Co alleen informatieve en geen educatieve elementen bevat. Zo is Zelf & Co alleen gericht op het informeren van de kijker over producten en diensten van de zorginstellingen die een sponsorbijdrage hebben geleverd. Voorts worden daarin tips en voorlichting gegeven. Daarnaast heeft de stichting niet betwist dat de informatieve elementen in de gezondheidsprogramma’s niet op een gestructureerde of didactische wijze zijn aangeboden. Gelet hierop heeft het Commissariaat zich terecht op het standpunt gesteld dat Zelf & Co geen educatief oogmerk heeft. Dat Zelf & Co erop is gericht de kennis van de kijker te vergroten, zoals de stichting stelt, laat onverlet dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat dit programma niet educatief van aard is.
4.6.    In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, wordt van boeteoplegging afgezien. Voor het oordeel dat verwijtbaarheid ontbreekt, bestaat geen grond. Dat de boete in bezwaar is verlaagd, omdat het Commissariaat rekening heeft willen houden met de inwerkingtreding van nieuwe sponsorbeleidsregels op 1 augustus 2016, brengt niet met zich dat het begrip "media-aanbod van educatieve aard" voor de stichting onduidelijk was.
4.7.    Gelet op overweging 4.4 slaagt het betoog.
Kunst op de Bonnefooi
5.    De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verbod van artikel 2.108, eerste lid, van de Mediawet is overtreden. Daartoe stelt zij dat het begrip "diensten van een sponsor", als bedoeld in artikel 2.108, eerste lid, van de Mediawet in dit geval slechts beperkt is tot het bieden van toegang door het Bonnefantenmuseum tot kunstwerken. Een andere uitleg maakt een geldelijke bijdrage in de samenwerking tussen een publieke omroep en een culturele instelling niet mogelijk. In het programma Kunst op de Bonnefooi is geen dienst van het Bonnefantenmuseum getoond. Bovendien was het getoonde kunstwerk van David Hammons geen eigendom van het Bonnefantenmuseum, maar in bruikleen genomen. Verder ontbreekt verwijtbaarheid, omdat niet voorkomen had kunnen voorkomen dat er in strijd met artikel 2.108, eerste lid, zou worden gehandeld, aldus de stichting.
5.1.    Kunst op de Bonnefooi is een programmaserie waarin Limburgers het Bonnefantenmuseum ontdekken. Het programma wordt voor een groot deel opgenomen in het Bonnefantenmuseum. Het Bonnefantenmuseum heeft in 2013 en 2014 een bijdrage van € 3.000,- aan de programmaserie geleverd voor acht afleveringen. In aflevering 11, die op 9 september 2014 is uitgezonden, maken deelnemers van het programma een wandeling door het museum. Hierbij worden kunstwerken getoond en besproken. In het programma komt de directeur van het museum aan het woord. Hij geeft een toelichting bij een aantal kunstwerken van David Hammons en vertelt over de achtergronden van deze kunstenaar. Op de aftiteling staat de vermelding: "Met dank: Bonnefantenmuseum Maastricht".
5.2.    Vaststaat dat het Bonnefantenmuseum als sponsor een geldelijke bijdrage heeft geleverd aan het programma Kunst op de Bonnefooi. Het Bonnefantenmuseum verzamelt en presenteert kunstwerken. Het tonen van de kunstwerken in dit programma in het Bonnefantenmuseum heeft het Commissariaat daarom terecht als een dienst van dit museum aangemerkt. Of die werken al dan niet in eigendom van het Bonnefantenmuseum zijn, is daarbij niet van belang. Anders dan de stichting betoogt, is die dienst niet slechts beperkt tot het bieden van toegang tot kunstwerken. Door te stellen dat bij die uitleg een bijdrage in geld niet mogelijk wordt in een samenwerking tussen een publieke omroep en een culturele instelling, gaat zij eraan voorbij dat een bijdrage in een andere vorm is toegestaan. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de stichting artikel 2.108, eerste lid, van de Mediawet heeft overtreden. Voor het oordeel dat verwijtbaarheid ontbreekt bestaat geen grond. Niet valt in te zien dat de stichting het handelen in strijd met artikel 2.108, eerste lid, van de Mediawet niet had kunnen voorkomen.
5.3.    Het betoog faalt.
Matiging
6.    Verder betoogt de stichting dat de rechtbank heeft miskend dat de boete op grond van artikel 2.12 van de Beleidslijn had moeten worden gematigd. Ook had de boete moeten worden gematigd op grond van het evenredigheidsbeginsel, aldus de stichting.
6.1.    Omdat het Commissariaat voor de programma’s VieCurie Matinee en Gezond Idee TV ten onrechte een boete heeft opgelegd, staat alleen ter beoordeling of de boete voor de programma’s Zelf & Co en Kunst op de Bonnefooi op grond van artikel 2.12 van de Beleidsregel gematigd had moeten worden.
Het Commissariaat is bevoegd een boete op te leggen bij overtreding van artikel 2.106, eerste lid, en artikel 2.108, eerste lid, van de Mediawet. Het moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het Commissariaat kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient het Commissariaat bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
Volgens artikel 2.12 van de Beleidsregel neemt het Commissariaat bij de vaststelling van de hoogte van de boete boeteverhogende en boeteverlagende omstandigheden in aanmerking. Een boeteverlagende omstandigheid is onder meer dat de interpretatie van de geschonden norm niet eerder in het toezichtsbeleid van het Commissariaat is betrokken. Het Commissariaat heeft toegelicht dat artikel 2.12 van de Beleidslijn geen betrekking heeft op de situatie waarin een norm voor het eerst wordt uitgelegd, maar waarin een norm nog nadere interpretatie behoeft in de uitvoeringspraktijk, zodat een mediadienst zijn gedrag nog niet op die norm kan afstemmen. De Afdeling ziet geen grond om die uitleg onjuist te achten. Ook overigens is er geen grond voor het oordeel dat de boetes voor de programma’s Zelf & Co en Kunst op de Bonnefooi hadden moeten worden gematigd. Verder is de boete niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel, gelet op het belang van het op een onafhankelijke en verantwoordelijke wijze uitvoeren van de publieke mediaopdracht in de zin van artikel 2.1 van de Mediawet.
6.2.    Het betoog faalt.
Slotsom
7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichting tegen het besluit van het Commissariaat van 23 juni 2016 alsnog gegrond verklaren. Omdat de boete van € 27.000,- voor zowel het programma VieCurie Matinee als het programma Gezond Idee TV komt te vervallen zal de Afdeling bepalen dat de totale boete wordt vastgesteld op € 185.000,-. De Afdeling zal verder op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien. Nu het besluit van 22 september 2015 hetzelfde gebrek bevat, zal de Afdeling dit besluit herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
8.    Het Commissariaat dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 31 januari 2018 in zaak nr. 16/2208;
III.    verklaart het beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het Commissariaat voor de Media van 23 juni 2016, kenmerk 658912/667980;
V.    herroept het besluit van het Commissariaat voor de Media van 22 september 2015, kenmerk 630103/655121;
VI.    bepaalt dat aan Stichting Omroep Limburg een boete wordt opgelegd van € 185.000,- (zegge: honderdvijfentachtigduizend euro);
VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII.    veroordeelt het Commissariaat voor de Media tot vergoeding van bij Stichting Omroep Limburg in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,- (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat het Commissariaat voor de Media aan Stichting Omroep Limburg het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 842,- (zegge: achthonderdtweeënveertig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Borman    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2019
629.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:4
[…]
2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Mediawet 2008
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…];
media-aanbod: één of meer elektronische producten met beeld- of geluidsinhoud die bestemd zijn voor afname door het algemene publiek of een deel daarvan;
mediadienst: dienst die bestaat uit het verzorgen van media-aanbod door middel van openbare elektronische communicatienetwerken als bedoeld in artikel 1.1 van de Telecommunicatiewet, waarvoor de verzorger redactionele verantwoordelijkheid draagt;
[…];
publieke mediadienst: mediadienst die verzorgd wordt op grond van hoofdstuk 2;
[…];
publieke media-instelling: instelling die op grond van hoofdstuk 2 media-aanbod verzorgt;
publieke mediaopdracht: mediaopdracht als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid;
sponsoring: het verstrekken van financiële of andere bijdragen door een onderneming of een natuurlijke persoon die zich gewoonlijk niet bezighoudt met de verzorging van mediadiensten of media-aanbod, ten behoeve van de totstandkoming of aankoop van media-aanbod, teneinde de verspreiding daarvan naar het algemene publiek of een deel daarvan te bevorderen of mogelijk te maken.
Artikel 2.1
1. Er is een publieke mediaopdracht die bestaat uit:
a. het op landelijk, regionaal en lokaal niveau verzorgen van publieke mediadiensten door het aanbieden van media-aanbod dat tot doel heeft een breed en divers publiek te voorzien van informatie, cultuur en educatie, via alle beschikbare aanbodkanalen;
[…].
2. Publieke mediadiensten zijn in overeenstemming met publieke waarden, waarbij zij voorzien in democratische, sociale en culturele behoeften van de Nederlandse samenleving. Zij verzorgen daartoe media-aanbod dat:
[…];
d. onafhankelijk is van commerciële invloeden en, behoudens het bepaalde bij of krachtens de wet, van overheidsinvloeden;
[…].
Artikel 2.88
1. De publieke media-instellingen bepalen, onverminderd het bepaalde bij of krachtens deze wet, vorm en inhoud van het door hen verzorgde media-aanbod en zijn daar verantwoordelijk voor.
[…].
Artikel 2.106
1. Media-aanbod van de publieke mediadiensten wordt niet gesponsord.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op media-aanbod:
a. van culturele aard;
b. van educatieve aard.
Artikel 2.108
1. In gesponsord media-aanbod mogen producten of diensten van een sponsor worden vermeld of getoond, behalve als deze een bijdrage in geld heeft gegeven en onverminderd artikel 2.88b, derde lid, aanhef en onderdeel b.
Artikel 7.11
1. Het Commissariaat is belast met de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet, met uitzondering van:
a. de artikelen 2.2, eerste lid en tweede lid, onderdelen a tot en met h, j tot en met l, 2.3 tot en met 2.27, 2.29 tot en met 2.33, 2.34a tot en met 2.34j, 2.36 tot en met 2.41, 2.53 tot en met 2.57, 2.59, 2.60, 2.60a tot en met 2.60o, 2.125 tot en met 2.131, 2.143 tot en met 2.145, 2.148a, 2.149, 2.150, eerste lid, 2.151, eerste lid, 2.166 tot en met 2.168, 2.180 tot en met 2.187, 4.2 tot en met 4.5 en 6.26; en
b. hoofdstuk 8."
Artikel 7.12
1. Bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens deze wet, met uitzondering van de artikelen 2.34, eerste lid, 2.58, onderdelen a tot en met c, en e, 2.170 en 2.170b of artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht kan het Commissariaat aan de overtreder een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 225.000 per overtreding.
Beleidslijn sanctiemaatregelen 2011
Artikel 2.4
Voor de vaststelling van de hoogte van een bestuurlijke boete hanteert het Commissariaat, met inachtneming van het in artikel 7.12 van de Mediawet 2008 neergelegde boetemaximum, de volgende berekeningsmethodiek. Voor het bepalen van de ernst van een overtreding zijn de te handhaven normen allereerst onderverdeeld in drie categorieën (A, B en C) met verschillende bandbreedtes. In dit kader wordt vervolgens, voor wat de impact van een overtreding betreft, een onderscheid gemaakt tussen media-instellingen met een landelijk, regionaal of lokaal publieksbereik c.q. verspreidingsniveau. De plaatsing van de betrokken overtreding binnen de in de boetecategorieën weergegeven bandbreedtes is afhankelijk van de aard, de ernst en voorzover relevant de duur van de overtreding. Aan de hand van boeteverhogende en boeteverlagende omstandigheden wordt vervolgens beoordeeld of, en zo ja in welke mate, de overtreding verwijtbaar is, en wordt zodoende de hoogte van de op te leggen boete vastgesteld. De vaststelling van de boetecategorie laat de mogelijkheid onverlet dat door toepassing van artikel 2.13 en/of door de aanwezigheid van boeteverhogende en boeteverlagende factoren buiten de berekeningsmethodiek en/of de bandbreedte van de desbetreffende boetecategorie wordt getreden.
Artikel 2.5
Als de overtreder een publieke regionale media-instelling of een commerciële media-instelling met een bereik van tussen de 25.000 en 500.000 huishoudens betreft, worden de volgende bandbreedtes in acht genomen.
Boetecategorie regionaal
Categorie A
Categorie B
Categorie C
Zeer ernstige overtreding    € 27.000-€ 45.000
€ 16.000-€ 27.000
€ 4.000-€ 7.000
Ernstige overtreding
€ 7.000-€ 27.000
€ 4.000-€ 16.000
€ 1.200-€ 4.000
Lichte overtreding
0-€ 7.000
0-€ 4.000
0-€ 1.200
Artikel 2.7
Een zeer ernstige overtreding is een overtreding waarbij sprake is van een of meer van de volgende omstandigheden:
- een publieke media-instelling heeft de beginselen van non-commercialiteit, bijvoorbeeld het dienstbaarheidsverbod, en onafhankelijkheid in aanzienlijke mate geschonden;
[…].
Artikel 2.12
Bij de vaststelling van de hoogte van de boete neemt het Commissariaat boeteverhogende en boeteverlagende omstandigheden in aanmerking.
Boeteverlagende omstandigheden zijn onder meer:
- de interpretatie van de geschonden norm is niet eerder in het toezichtsbeleid van het Commissariaat betrokken;
[…].
Artikel 2.13
De in de artikelen 2.4 tot en met 2.12 neergelegde berekeningsmethodiek voor de bepaling van de hoogte van boetes fungeert als leidraad en niet als dwingend voorschrift. In daarvoor naar het oordeel van het Commissariaat in aanmerking komende omstandigheden kan van die methodiek worden afgeweken.