ECLI:NL:CRVB:2018:4006
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


17
5931 AW, 17/5932 AW, 18/2729 AW
Datum uitspraak: 13 december 2018
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 juli 2017, 14/4106 en 15/2730 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de korpschef van politie (korpschef)
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid) (Staat)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. S.A.J.T. Hoogendoorn hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
Betrokkene heeft zijn zienswijze omtrent het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 november 2018. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door opvolgend gemachtigde S.A. Hoogendoorn. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.M.A.C. Theunissen en E. de Jonge.
Naar aanleiding van het verzoek van betrokkene om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is de Staat in zoverre mede als partij aangemerkt.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene was werkzaam bij de voormalige politieregio [regio] , thans de Eenheid [Eenheid] , laatstelijk in de functie van [functie] ( [functie] ).
1.2.
Als uitwerking van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector politie 2005-2007 is op
1 november 2010 de circulaire Harmonisatie arbeidsvoorwaarden politie tweede tranche in werking getreden (Stcrt. 2010, 19782; circulaire). Eén van de te harmoniseren onderwerpen is het in bijlage 6 van de circulaire opgenomen ‘Loopbaanbeleid van assistent A tot en met senior in de GGP’ (loopbaanbeleid). In die bijlage zijn de afspraken vastgelegd over de mogelijkheden tot doorstroming (bevordering) van ambtenaren binnen de GGP naar een volgend niveau of volgende functie. Voor de bevordering van generalist GGP (schaal 7) naar senior GGP (schaal 8) is als vereiste gesteld dat sprake is van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor senior GGP’. Vermeld is dat het loopbaanbeleid vanaf 1 november 2010 geldt voor alle medewerkers bij de Nederlandse Politie, dat de Raad van korpschefs i.o. zich aan de circulaire heeft geconformeerd en dat het bevoegd gezag deze circulaire dient te volgen, tenzij een zwaarwegend dienstbelang zich daartegen verzet. Het loopbaanbeleid voor bevordering van schaal 7 naar schaal 8 is met ingang van 1 januari 2013 beëindigd. In april 2013 zijn door de Adviescommissie Loopbaanbeleid GGP van het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP) nadere uitvoeringsafspraken vastgelegd.
1.3.
Het loopbaanbeleid is door de vijf voormalige politieregio’s van Oost-Nederland nader uitgewerkt in het kaderdocument “Uitvoering Landelijk Loopbaanbeleid Doorstroming Executieven in de GGP ten behoeve van de korpsen binnen de eenheid Oost-Nederland” van 1 december 2011 (kaderdocument). In het kaderdocument is vastgelegd dat voor de vijf korpsen binnen Oost-Nederland ruimte bestaat voor beslissingen dan wel concretisering op een aantal punten; één van die punten is de eis van “vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen de verwachte geschiktheid voor senior GGP”.
1.4.
De korpsleiding en de ondernemingsraad van de voormalige politieregio IJsselland hebben, voor zover hier van belang, tijdens een overleg op 15 december 2011 uitgesproken dat de bevordering van generalist GGP naar senior GGP is bedoeld voor politieambtenaren die zeer goed functioneren. De korpsleiding heeft besloten dat tot bevordering wordt overgegaan als sprake is van een “uitstekende” beoordeling (competenties zijn overwegend op niveau 3, geen onder niveau 1) en de teamchef positief adviseert over de geschiktheid voor senior GGP. Om aan de bezwaren van de ondernemingsraad tegemoet te komen, is een commissie ingesteld die bij wijze van hardheidsclausule heeft geadviseerd over de geschiktheid van 86 politieambtenaren met een “goede” beoordeling die tegen “uitstekend” aan zitten. De verzoeken van deze ambtenaren zijn onder meer beoordeeld op het criterium dat op de competenties besluitvaardigheid en samenwerken minimaal één 3 moet zijn gescoord, waarbij op de tweede competentie niet lager dan een 2 mag zijn gescoord.
1.5.
Bij een op 14 januari 2013 vastgestelde beoordeling is het functioneren van betrokkene over de periode 2 januari 2012 tot 20 oktober 2012 beoordeeld als “goed” (competenties zijn overwegend op niveau 2, geen onder niveau 1). Op de competentie besluitvaardigheid heeft betrokkene een 2 gescoord en op de competentie samenwerken een 3. Bij besluit van
31 juli 2014 heeft de korpschef het tegen de beoordeling gemaakte bezwaar wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard. Bij besluit van 22 januari 2015 heeft de korpschef het verzoek om de vastgestelde beoordeling in te trekken en opnieuw - inclusief potentieelbeoordeling - vast te stellen, opgevat als een verzoek om terug te komen van de op 14 januari 2013 vastgestelde beoordeling en dit verzoek afgewezen. Bij uitspraak van
7 april 2015 heeft de rechtbank het besluit van 31 juli 2014 vernietigd omdat het bezwaar tijdig was ingediend. Bij besluit van 17 juni 2015 (bestreden besluit 1) heeft de korpschef de bezwaren tegen de beoordeling van 14 januari 2013 en het besluit van 22 januari 2015 ongegrond verklaard.
1.6.
Betrokkene heeft op 20 december 2012 verzocht om bevordering op grond van het loopbaanbeleid. Bij besluit van 28 februari 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 juli 2014 (bestreden besluit 2), heeft de korpschef het verzoek om bevordering afgewezen op de grond dat betrokkene niet beschikt over een beoordeling boven de norm en het verzoek niet wordt ondersteund door een positief advies van de teamchef.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft betrokkene onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de beoordeling onhoudbaar is. Overwogen is dat voor de uitleg van het begrip “overwegend” dient te worden uitgegaan van de betekenis ervan in het algemene spraakgebruik. Dit in aanmerking genomen en gelet op het feit dat betrokkene op circa 56% van de competenties op niveau 3 heeft gescoord en voor het overige op niveau 2, kan in redelijkheid niet worden gezegd dat zij op de competenties overwegend op niveau 3 heeft gescoord. Voorts heeft de rechtbank de korpschef en de Staat veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 750,- onderscheidenlijk € 1.500,- aan schadevergoeding in verband met schending van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Overwogen is vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 25 april 2013 tot de datum van de aangevallen uitspraak vier jaar en drie maanden zijn verstreken, waarmee de redelijke termijn in twee instanties met 27 maanden is overschreden. Dit dient te leiden tot een bedrag van € 2.250,- aan immateriële schadevergoeding. Hoewel is gebleken dat de bezwaarprocedure is aangehouden, heeft de korpschef niet aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van bijzondere omstandigheden die de overschrijding met 27 maanden (deels) rechtvaardigen.
De korpschef dient daarom een bedrag van € 750,- (9/27 deel) en de Staat een bedrag van € 1.500,- (18/27 deel) aan betrokkene te betalen. Voor een proceskostenveroordeling heeft de rechtbank geen aanleiding gezien.
3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
De beoordeling
3.1.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3259) is de toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. Niet doorslaggevend is of elk feit juist is vastgesteld of geduid, het gaat erom of het totale beeld van de beoordeling deze toetsing doorstaat. Indien een ambtenaar opkomt tegen de op een onderdeel van een beoordeling gegeven score van een voldoende niveau, ligt het volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 5 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:90) op zijn weg om aannemelijk te maken dat de op dit onderdeel gegeven waardering niet op voldoende gronden berust.
3.2.
Betrokkene heeft in de kern betoogd dat haar functioneren als “uitstekend” had moeten worden beoordeeld. Dit betoog slaagt niet. Betrokkene heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij hoger had dienen te scoren dan “goed”. Dat de score op de competentie besluitvaardigheid niet met de nodige zorgvuldigheid tot stand is gekomen en voorts onhoudbaar is, heeft betrokkene evenmin aannemelijk gemaakt. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat uit de beoordeling blijkt dat betrokkene, anders dan zij betoogt, niet op een resultaatafspraak is beoordeeld. Uit de enkele aanvullende opmerking dat het aantal staandehoudingen wel wat achter blijft, kan dit in ieder geval niet worden opgemaakt.
3.3.
De Raad volgt de rechtbank in haar oordeel dat betrokkene met 56% van de competenties op niveau 3 niet “overwegend op niveau 3” - en dus niet “uitstekend” - heeft gescoord. De betekenis van het woord “overwegend” is hier bedoeld als “hoofdzakelijk” en dat betekent niet dat, zoals betrokkene betoogt, daarvan al sprake is als 51% of meer op niveau 3 is gescoord.
Het verzoek om de beoordeling in te trekken en een nieuwe beoordeling op te maken
3.4.
Betrokkene betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij nog (proces)belang heeft bij het opmaken van een nieuwe beoordeling inclusief potentieelbeoordeling. Hierin wordt betrokkene niet gevolgd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat nu het beroep tegen de beoordeling van 14 januari 2013, die bij besluit van 17 juni 2015 alsnog volledig is heroverwogen, niet slaagt, hieruit volgt dat het beroep tegen het besluit van 22 januari 2015 niet meer kan slagen. Betrokkene heeft dus geen (proces)belang bij het opmaken van een nieuwe (potentieel)beoordeling.
Het verzoek om bevordering
3.5.
Nu de beoordeling niet boven de norm is, heeft de korpschef het verzoek om bevordering terecht afgewezen. De stelling van betrokkene dat het verzoek om bevordering alsnog dient te worden toegewezen nu de verwachte geschiktheid bij een “uitstekende” beoordeling wordt verondersteld dan wel dat betrokkene alsnog in de gelegenheid dient te worden gesteld op een andere wijze haar verwachte geschiktheid aan te tonen kan de Raad dan ook niet volgen.
Het incidenteel hoger beroep en de redelijke termijn
3.6.
Betrokkene heeft in haar zienswijze aangevoerd dat de korpschef het incidenteel hoger beroep te laat heeft ingesteld, zodat dit niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Hierin wordt betrokkene niet gevolgd.
3.7.
Op grond van artikel 8:110, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien hoger beroep is ingesteld, degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen. Het incidenteel hoger beroep wordt ingesteld binnen zes weken nadat de hogerberoepsrechter de gronden van het hoger beroep aan de desbetreffende partij heeft verzonden.
3.8.
De Raad maakt uit de in hoger beroep ingediende stukken en door de griffier verstuurde brieven het volgende op. Op 25 augustus 2017 heeft betrokkene hoger beroep ingesteld.
De griffier heeft dit bij brief van 28 augustus 2017 aan de gemachtigde van betrokkene en de korpschef bevestigd. De griffier heeft vervolgens bij brieven van 1 september 2017,
2 oktober 2017, 9 februari 2018 en 14 maart 2018 de (toenmalige) gemachtigde van betrokkene verzocht de nadere gronden van het beroep toe te zenden. De griffier heeft eerst bij brief van 11 april 2018 (gedingstuk I.19) een kopie van het hogerberoepschrift aan de korpschef gezonden, hem verzocht om een verweerschrift in te zenden en hem tevens gewezen op de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep. Uit artikel 8:110, tweede lid, van de Awb volgt dat de korpschef, die bij brief van 11 mei 2018 incidenteel hoger beroep heeft ingesteld, dit tijdig heeft gedaan. Anders dan betrokkene stelt is niet gebleken dat het beroepschrift al eerder aan de korpschef is gezonden, zodat van onredelijk lang wachten door de korpschef geen sprake is.
3.9.
De korpschef heeft betoogd dat er geen sprake is van schending van de redelijke termijn in de bezwaarfase, zodat de rechtbank de korpschef ten onrechte heeft veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 750,-. Betrokkene heeft bij brieven van 7 en 12 juni 2013 verzocht om aanhouding van zijn bezwaar en vervolgens bij brief van 28 mei 2014 verzocht om verdere behandeling van zijn bezwaar. Deze periode dient volgens de korpschef buiten beschouwing te worden gelaten.
3.10.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, indien de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009).
3.11.
Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de datum van ontvangst van het bezwaarschrift - 25 april 2013 - tot de datum van de aangevallen uitspraak heeft de procedure vier jaar, twee maanden en 21 dagen geduurd. In dit geval bestaat echter, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, aanleiding om de hiervoor bedoelde tweejaarstermijn met de periode waarin het bezwaar feitelijk is aangehouden - van 12 juni 2013 tot 28 mei 2014, zijnde elf maanden en zestien dagen - te verlengen. Verwezen wordt naar de uitspraak van 21 september 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3335). Dit brengt de Raad tot de conclusie dat de redelijke termijn met ruim vijftien maanden is overschreden. Deze overschrijding dient geheel te worden toegerekend aan de rechterlijke fase.
3.12.
In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden (voornoemde uitspraak van 26 januari 2009).
Hieruit volgt dat de overschrijding van de redelijke termijn met (afgerond naar boven) zestien maanden leidt tot een door de Staat te betalen schadevergoeding van € 1.500,-, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld. Ten onrechte heeft de rechtbank de korpschef veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van € 750,-.
De proceskostenveroordeling in beroep
3.13.
Betrokkene heeft aangevoerd dat de rechtbank een proceskostenvergoeding had moeten toekennen in verband met het toegewezen verzoek om veroordeling tot vergoeding van zijn schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn. Hierin wordt betrokkene gevolgd.
3.14.
Uit 3.12 en 3.13 volgt dat zowel het hoger beroep als het incidenteel hoger beroep slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de veroordeling van de korpschef tot betaling van € 750,- betreft en geen aanleiding is gezien voor een proceskostenveroordeling. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, de Staat veroordelen in de proceskosten van betrokkene in beroep. Deze worden begroot op € 250,50,- (1 punt voor het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade, wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand.
4. Aanleiding bestaat om de korpschef te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze worden begroot op € 501,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de veroordeling van de korpschef tot
betaling aan betrokkene van een schadevergoeding van € 750,- betreft en voor zover geen
aanleiding is gezien voor een proceskostenveroordeling;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 250,50;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag
van € 501,-;
- bepaalt dat de griffier van de Raad het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 250,- aan
betrokkene terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas, in tegenwoordigheid van Y. Itkal als griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2018.