ECLI:NL:RVS:2018:4261
Raad van State — Uitspraak 


201802322/1/A3.
Datum uitspraak: 27 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 februari 2018 in zaak nr. 17/4198 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2017 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 13.500,00 opgelegd.
Bij besluit van 15 juni 2017 heeft het college de opgelegde boete verlaagd tot € 12.000,00.
Bij uitspraak van 6 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 juni 2017 vernietigd, het college veroordeeld in de door [appellant] in bezwaar gemaakte proceskosten en bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit voor het overige in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.W.C. Bonnet, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is samen met [persoon] eigenaar van de woning aan [locatie] te Amsterdam. De woning heeft de bestemming wonen. De [zoon] van [appellant] staat volgens de basisregistratie personen (hierna: de brp) ingeschreven in de woning. Op 13 april 2015 heeft het college een melding ontvangen over de woning. Volgens de melder verblijft [zoon] niet in de woning, maar wordt de woning aan toeristen verhuurd via Airbnb. Er verblijven dan vier tot zes personen in de woning. Naar aanleiding van deze melding hebben toezichthouders van het college op 18 november 2015 een bezoek gebracht aan de woning. Zij hebben nog dezelfde dag een rapport van bevindingen opgemaakt, waarin zij hun bevindingen hebben neergelegd. Op 25 april 2016 heeft een toezichthouder opnieuw een bezoek aan de woning gebracht, dit keer samen met een bouwinspecteur en een adviseur van de brandweer. Van dit bezoek heeft hij op 2 mei 2016 een rapport van bevindingen opgemaakt. Op basis van de bevindingen van de toezichthouders in de twee rapporten heeft het college geconcludeerd dat de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken zonder dat daarvoor een vergunning is verstrekt. Dit is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Er wordt volgens het college niet voldaan aan de voorwaarden van het vakantieverhuurbeleid van de gemeente Amsterdam. [zoon] heeft geen hoofdverblijf in de woning en de woning werd aan meer dan vier personen tegelijkertijd verhuurd. Het college heeft in het besluit van 17 januari 2017 daarom een boete van € 13.500,00 opgelegd. In het besluit op bezwaar heeft het college deze boete verlaagd tot € 12.000,00. De rechtbank heeft de boete in de aangevallen uitspraak in stand gelaten.
Hoger beroep
Bevoegdheid tot oplegging boete
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woning aan de woningvoorraad is onttrokken en het college daarom bevoegd was om een boete op te leggen. Er werd volgens hem aan de voorwaarden van het beleid voor vakantieverhuur voldaan. Daartoe voert hij aan dat [zoon] zijn hoofdverblijf in de woning had en in de brp ook op dit adres stond ingeschreven. De woning is per jaar nooit langer dan twee maanden verhuurd geweest. Dat de toezichthouders geen persoonlijke spullen in de woning hebben aangetroffen, ligt volgens [appellant] voor de hand. Als zijn zoon de woning aan toeristen verhuurde, bracht hij zijn spullen onder in één van zijn andere woningen. Daarnaast voert [appellant] aan dat er geen bewijs is dat de woning aan meer dan vier personen werd verhuurd.
2.1.    Uit het rapport van bevindingen van 18 november 2015, dat op ambtseed en ambtsbelofte is opgemaakt, volgt dat [zoon] de toezichthouders op 18 november 2015 de woning heeft laten zien. Er verbleven op dat moment geen toeristen in de woning, maar uit het gedrag en de verklaringen van [zoon] kan worden opgemaakt dat kort daarvoor toeristen in de woning hadden verbleven. De bedden in de slaapkamers waren beslapen en op de tafel lag een geplastificeerd A4-tje met daarop "House rules". De toezichthouders hebben geen persoonlijke spullen in de woning aangetroffen. [zoon] heeft tijdens het bezoek te kennen gegeven dat er foto’s van zijn kinderen en administratie op de vliering liggen. De toezichthouders en [zoon] hebben geprobeerd om deze spullen te vinden. Toen dat niet lukte, heeft [zoon] gezegd dat de werkster deze spullen waarschijnlijk had weggehaald. Blijkens het rapport hebben de toezichthouders [zoon] tijdens het bezoek gewezen op de regels voor verhuur aan toeristen. De Afdeling ziet, evenals de rechtbank, geen aanleiding om op dit punt aan de inhoud van het rapport van bevindingen te twijfelen. Het college is dan ook terecht uitgegaan van de juistheid van het boeterapport op dit punt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2347), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid voor het bewijs, in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. In dit geval bestaat voor zodanige twijfel geen grond. De enkele stelling van [appellant] dat de toezichthouders hem te kennen hebben gegeven dat alles in orde was en dat hem geen boete zou worden opgelegd, is daartoe onvoldoende.
2.2.    Uit het rapport van bevindingen van 2 mei 2016, dat op ambtsbelofte is opgemaakt, volgt dat de toezichthouder op 25 april 2016 vier toeristen in de woning heeft aangetroffen. Met één van hen heeft hij in het Engels gesproken. Deze toerist heeft verklaard dat hij de woning via Airbnb heeft geboekt en met zes personen vanaf 22 april 2016 in de woning heeft verbleven. Zij hebben de toezichthouder het boekingsbewijs getoond. De toezichthouder heeft geconstateerd dat de woning zes slaapplaatsen had en dat er een vel met Engelstalige instructies voor toeristen in de woning lag. Persoonlijke spullen, anders dan de persoonlijke spullen van de toeristen, ontbraken in de woning. Uit het bijgevoegde beeldverslag bij het rapport volgt voorts dat er op de buitenmuur van de woning aan [locatie] een briefje voor de postbodes was geplakt, met daarop een lijst met bewoners van dit adres. De naam van [zoon] kwam daarop niet voor. Ook volgt uit het beeldverslag dat er naast de brievenbus in de centrale hal van de woning van een lange periode ongeopende poststukken voor [zoon] lagen.
Ook bij dit rapport ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van de inhoud daarvan te twijfelen. Dat [appellant] niet aanwezig was tijdens het bezoek van de toezichthouder op 25 april 2016 en dat zijn reactie op de bevindingen niet in het rapport is terechtgekomen, maakt niet dat niet van de juistheid van het rapport mag worden uitgegaan.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3155, volgt uit de verhuur van de woning aan en het gebruik van de woning door toeristen dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze derhalve aan de woonruimtevoorraad was onttrokken. Door de verhuur van de woning van [appellant] aan toeristen is sprake van een wijziging van de functie van het gebruik. De woning werd door de verhuur aan toeristen gebruikt voor een ander doel dan voor bewoning. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de woning aan de woningvoorraad is onttrokken.
2.3.    Volgens het vakantieverhuurbeleid van de gemeente Amsterdam wordt verhuur aan toeristen echter niet beboet als aan de voorwaarden van dat beleid is voldaan. Eén van deze voorwaarden is dat de woning wordt verhuurd door een persoon die in de brp staat ingeschreven en zijn hoofdverblijf heeft in de woning. Een persoon heeft volgens het beleid hoofdverblijf in de woning als hij deze woning niet meer dan twee maanden per jaar verhuurt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het niet aannemelijk is dat [appellant] aan deze voorwaarde voldeed. [zoon] stond weliswaar ingeschreven in de brp op dit adres, maar afgezien van de door [appellant] overgelegde verklaring van de bewoners van de woning aan [locatie]C is er geen enkele indicatie dat hij daar ook zijn hoofdverblijf had. Zowel tijdens het bezoek op 18 november 2015 als tijdens het bezoek op 25 april 2016 zijn geen persoonlijke spullen van [zoon] in de woning aangetroffen. Op de boekingwebsites, waarop de woning voor toeristische verhuur werd aangeboden, zijn - ook als de dubbele recensies en recensies voor andere appartementen buiten beschouwing worden gelaten - dusdanig veel recensies achtergelaten dat niet aannemelijk is dat de woning niet meer dan twee maanden per jaar aan toeristen werd verhuurd. Ook de omstandigheid dat er veel ongeopende post voor [zoon] in de centrale hal van de woning lag en zijn naam niet voorkwam op het aan de postbodes gerichte lijstje met bewoners, duidt erop dat [zoon] geen hoofdverblijf had in de woning. De rechtbank is reeds hierom terecht tot het oordeel gekomen dat niet aannemelijk is dat [appellant] aan de voorwaarden van het vakantieverhuurbeleid voldeed. Aan de vraag of [appellant] voldeed aan de voorwaarde van het vakantieverhuurbeleid dat de woning aan maximaal vier personen wordt verhuurd, komt de Afdeling net als de rechtbank niet meer toe.
2.4.    Omdat de woning aan de woningvoorraad was onttrokken en niet aan de voorwaarden van het vakantieverhuurbeleid werd voldaan, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college bevoegd was een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014.
Matiging wegens overschrijding dertienwekentermijn
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor matiging van de boete wegens overschrijding van de beslistermijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
3.1.    Artikel 5:51 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan binnen dertien weken na het opstellen van het boeterapport beslist omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete. De oplegging van de boete is gebaseerd op de rapporten van bevindingen van 18 november 2015 en 2 mei 2016. Ter zitting heeft de burgemeester evenwel toegelicht dat het rapport van 2 mei 2016 de directe aanleiding voor boeteoplegging is geweest. Ten tijde van de eerste controle was namelijk nog niet duidelijk of de verhuur aan toeristen in strijd met het vakantieverhuurbeleid was. Dat werd pas duidelijk na de tweede controle, waarvan verslag is gedaan in het rapport van 2 mei 2016. Op 19 december 2016 heeft het college een voornemen tot oplegging van een boete aan [appellant] gestuurd. Het besluit tot oplegging van de boete is van 17 januari 2017. Hiermee is de in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb opgenomen termijn van 13 weken overschreden. De rechtbank heeft hierin terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2831), is deze termijn een termijn van orde, zodat aan de overschrijding daarvan geen consequenties zijn verbonden.
Conclusie
4.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank de aan [appellant] opgelegde boete terecht in stand heeft gelaten. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
4.1.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Van den Broek    w.g. Binnema
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2018
589.