ECLI:NL:CBB:2018:535
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/246
5111
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 oktober 2018 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.F. Bosma).
Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om uitbetaling van de betalingsrechten (basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 17 januari 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Bij besluit van 19 januari 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1 vervangen door het bestreden besluit 2, het primaire besluit herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 opnieuw vastgesteld.
Bij brief van 13 februari 2018 heeft appellant aangegeven zijn beroep te willen handhaven.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 september 2018. Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Appellant heeft met het doen van zijn Gecombineerde opgave 2015 onder andere betalingsrechten aangevraagd, een beroep gedaan op de Nationale reserve voor starters en uitbetaling van de betalingsrechten en de vergroeningsbetaling aangevraagd. Appellant heeft hiertoe 11 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 12,41 ha, waaronder de percelen 7, 8 en 9 met respectievelijk een oppervlakte van 5,04 ha, 1,25 ha en 0,23 ha.
1.2
Bij besluit van 21 april 2016 heeft verweerder aan appellant 5,20 betalingsrechten toegekend.
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellant voor het jaar 2015 vastgesteld op € 245,06. Daarbij is verweerder uitgegaan van 5,20 betalingsrechten en een geconstateerde oppervlakte subsidiabele landbouwgrond van 5,20 ha. Verweerder heeft de percelen 7, 8 en 9 afgekeurd. Verweerder heeft op de betaling, naast de standaardkortingen, een korting toegepast vanwege een afwijking tussen de aangevraagde oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte van
€ 569,97.
1.4
Bij besluit van 2 november 2016 heeft verweerder de bezwaren van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 21 april 2016 herroepen en aan appellant 5,58 betalingsrechten toegekend. Appellante heeft hiertegen geen beroep ingesteld.
2.1
Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, maar de vergroeningsbetaling van appellant voor het jaar 2015 vastgesteld op € 254,50 netto. Daarbij is verweerder uitgegaan van 5,58 betalingsrechten en een geconstateerde oppervlakte subsidiabele landbouwgrond van 5,58 ha. Verweerder heeft in dit besluit uiteengezet dat appellant terecht een korting krijgt op de basisbetaling, omdat de door appellant aangevraagde oppervlakte groter is dan de goedgekeurde oppervlakte. Het verschil tussen beide is meer dan 66,66% van de goedgekeurde oppervlakte, namelijk 122,40%. Hierdoor ontvangt appellant geen basisbetaling over 2015.
2.2
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bestreden besluit 1 vervangen door het bestreden besluit 2, het primaire besluit herroepen en de basis- en de vergroeningsbetaling van appellant voor het jaar 2015 vastgesteld op € 548,31. Verweerder heeft de niet subsidiabel geachte percelen 7, 8 en 9 van appellant naar aanleiding van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212) opnieuw beoordeeld en alsnog (gedeeltelijk) als subsidiabel landbouwareaal aangemerkt. Verweerder heeft de oppervlakte van deze percelen vastgesteld op respectievelijk 4,50 ha, 0,24 ha en 0,23 ha. Hoewel verweerder de subsidiabele oppervlakte van deze percelen groter heeft vastgesteld, wordt de uit te betalen oppervlakte die in aanmerking wordt genomen niet hoger vastgesteld, omdat appellante alleen meer betalingsrechten kan laten uitbetalen als hij daarover beschikt. Om die reden is verweerder nog steeds uitgegaan van 5,58 betalingsrechten. Verweerder heeft in dit besluit verder uiteengezet dat appellant terecht een korting krijgt op de basisbetaling, omdat de door appellant aangevraagde oppervlakte nog steeds groter is dan de goedgekeurde oppervlakte. Het verschil tussen beide is meer dan 3% van de goedgekeurde oppervlakte, namelijk 15%. Deze korting op de basisbetaling bedraagt € 295,96.
3. Het College stelt vast dat verweerder met het bestreden 2 besluit niet volledig tegemoetgekomen is aan de bezwaren van appellant, zodat het beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht wordt mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit 2. Het College zal het bestreden besluit 2 daarom bij de beoordeling van het beroep betrekken. Appellant heeft geen belang meer bij een beoordeling van het beroep gericht tegen het bestreden besluit 1, zodat het niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
4. Het betoog van appellant dat verweerder in deze procedure ook het aantal toegewezen betalingsrechten had moeten aanpassen in de zin dat hij recht heeft op meer betalingsrechten dan hem bij het besluit van 2 november 2016 zijn toegewezen, faalt. Het besluit van
2 november 2016 is in rechte komen vast te staan. Met dit besluit zijn aan appellante 5,58 betalingsrechten toegewezen. Verweerder is zodoende in het bestreden besluit 2 voor de uitbetaling terecht uitgegaan van dit aantal betalingsrechten.
5. Appellant kan zich niet vinden in de in de door verweerder vastgestelde subsidiabele oppervlakten voor de percelen 7 en 8 en de aan hem opgelegde korting. Hij heeft daartoe – zakelijk weergegeven – het volgende aangevoerd. Appellant heeft deze percelen gedurende het pachtcontract sinds 1 mei 2010 als blijvend grasland opgegeven en deze opgave is in die jaren bij administratieve of veldcontroles nooit als foutief aangemerkt. Voorts heeft hij zich bij zijn opgave in 2015 vooraf en tijdens het invullen ervan zo goed mogelijk ingelezen, instructievideo’s van RVO bekeken, de helpdesk van RVO gebeld en hulp bij het invullen gehad van een medewerker van RVO. Bij één van de hulpvragen heeft een medewerker van RVO appellant meegedeeld de opgave gewoon als voorgaande jaren te doen, omdat op dat moment de zogenoemde uitvoeringsvoorschriften nog niet bekend waren en eventuele correctie later in overleg zou volgen. Appellant mocht vertrouwen op de informatie van de helpdesk. Hij heeft te goeder trouw gehandeld en de Gecombineerde opgave naar waarheid ingevuld. De korting betreft een strafmaatregel die moet worden opgelegd bij frauduleus handelen; daarvan is geen sprake. Bovendien was ook de regelgeving onduidelijk en zeer ingewikkeld. Meer in het bijzonder heeft appellant ten aanzien van de percelen 7 en 8 gewezen op een aantal door hem overgelegde winterfoto’s waaruit volgens hem blijkt dat de grassen in de winter verruigen en geel worden door vorst. Door aan het eind van de winter deze gedeeltes te maaien ontstaat in het voorjaar weer goed begraasbaar gras. Appellant betoogt dat de subsidiabiliteit van de percelen door middel van luchtfoto’s niet is te beoordelen.
6.1
Over dit betoog overweegt het College als volgt.
6.2
Voor de vaststelling van het bedrag aan basisbetaling en de vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder ‘subsidiabele hectare’ wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van
17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013). Onder ‘landbouwareaal’ wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013). Onder blijvend grasland wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013). Onder “grassen of andere kruidachtige voedergewassen” wordt verstaan alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen, ongeacht of het betrokken grasland voor het weiden van dieren wordt gebruikt (artikel 4, eerste lid, onder i, van Verordening 1307/2013).
6.3
Het College stelt voorop dat de aanvraag om uitbetaling van betalingsrechten en voorheen de aanvraag om uitbetaling van bedrijfstoeslag per jaar wordt beoordeeld en dat de situatie ter plaatse ieder jaar kan verschillen. Appellant heeft ook erkend dat op de zuidzijde van perceel 7, anders dan vorige jaren en anders dan hij in 2015 heeft ingetekend, sprake is van zodanige rietvorming dat geen sprake meer is van landbouwareaal. Dat verweerder percelen in de jaren voorafgaand aan 2015 wel volledig subsidiabel heeft geacht, betekent dus niet automatisch dat die percelen dat ook in 2015 zijn. Appellant kan daaraan dus ook geen vertrouwen ontlenen. Voorts heeft appellant een eigen verantwoordelijkheid om de Gecombineerde opgave juist in te vullen (artikel 17, vijfde lid, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden).
6.4
Het College is van oordeel dat verweerder op basis van de luchtfoto’s van de percelen 7 en 8 terecht heeft vastgesteld dat de door hem afgekeurde delen van die percelen niet kunnen worden aangemerkt als landbouwareaal en om die reden niet subsidiabel zijn. Verweerder heeft aan de hand van die luchtfoto’s, waarop een duidelijk kleurverschil is te zien tussen de goedgekeurde delen en de afgekeurde delen van de betreffende percelen,  toegelicht dat de bruin gekleurde delen ruigte betreft en dat de groen gekleurde delen gras betreft. Verweerder heeft de bruin gekleurde delen terecht afgekeurd, omdat ruigte niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal. Appellant heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. De door hem overgelegde foto’s (1 foto van perceel 8 in gemaaide toestand en 5 foto’s van de percelen 7 (noordzijde) en 8 in ongemaaide toestand) vormen veeleer een bevestiging van het standpunt van verweerder dat de afgekeurde delen van de percelen ruigte betreft dan dat zij daaraan afbreuk doen.
6.5
Verweerder heeft terecht uiteengezet dat het verschil tussen de door appellant opgegeven oppervlakte en de door verweerder geconstateerde oppervlakte meer is dan 3%, zodat verweerder op grond van artikel 19bis, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en randvoorwaarden (Verordening 640/2014) gehouden was een korting toe te passen door de steun te berekenen op basis van de geconstateerde oppervlakte verminderd met anderhalf maal het verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte (zie de uitspraak van het College van 17 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:358). Anders dan appellant aanvoert, is een korting als hier aan de orde niet strafrechtelijk van aard (zie de uitspraak van het College van 16 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:90).
6.6
Voor zover appellant heeft willen betogen dat hem geen schuld treft en de korting daarom op grond van artikel 77, tweede lid, aanhef en onder d, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) achterwege zou moeten blijven, kan dit niet slagen. De afwijkingen in de oppervlakte zijn veroorzaakt doordat appellant niet-subsidiabele ruigte heeft opgegeven. Gelet hierop kan niet worden geconcludeerd dat appellant geen schuld treft.
6.7
Tot slot kan appellant zich niet met succes beroepen op het vertrouwensbeginsel. Nog los van het feit dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder ter zake uitdrukkelijke, ongeclausuleerde toezeggingen heeft gedaan over de percelen 7 en 8, kan hetgeen appellant heeft aangevoerd niet ertoe leiden dat verweerder deze percelen in weerwil van wat hij heeft geconstateerd volledig had moeten goedkeuren en had moeten afzien van de korting. Het gaat namelijk om volledig Unierechtelijk geregelde betalingen waarop het ongeschreven Unierechtelijk vertrouwensbeginsel van toepassing is. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 30 december 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:489), kan op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie het vertrouwensbeginsel niet tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling worden aangevoerd en kan een daarmee strijdige gedraging van een met de toepassing van het Unierecht belaste nationale autoriteit bij een marktdeelnemer geen gewettigd vertrouwen op een met het Unierecht strijdige behandeling opwekken (zie het arrest van 20 juni 2013, zaak C‑568/11, Agroferm (ECLI:EU:C:2013:407), punt 52 e.v. en aldaar aangehaalde rechtspraak).
6.8
Hieruit volgt dat het betoog van appellant niet slaagt.
7. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond.
8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. De door appellant gevraagde reiskosten worden vastgesteld op € 23,40 voor reiskosten per openbaar vervoer. Op grond van artikel 1, aanhef en onder d, en artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Besluit) worden verletkosten van een partij of een belanghebbende vergoed overeenkomstig een tarief dat, afhankelijk van de omstandigheden, tussen € 7 en € 82,- per uur bedraagt. Appellant heeft verzocht om een bedrag van € 100,- aan verletkosten wegens het bijwonen van de zitting waarvoor vier uren zijn opgegeven. Bij gebrek aan stukken ter onderbouwing van de gemaakte verletkosten wordt volstaan met de minimale forfaitaire uurvergoeding, derhalve € 7,- per uur. Voor vergoeding van verletkosten komt daarom in aanmerking 4 uur voor het bijwonen van de zitting van het College (4 x € 7,-) € 28,-. De totale voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten stelt het College op grond van het Besluit vast op € 51,40.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 51,40.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2018.
w.g. A. Venekamp	w.g. W.M.J.A. Duret