ECLI:NL:RBDHA:2017:10939
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/10055
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 september 2017 in de zaak tussen
Natuur en Milieufederatie Zuid Holland e.a.
, te Den Haag , eisers
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
Gedeputeerde Staten van Zuid Holland
, verweerder
(gemachtigde: mr. Ö. Üzgü en H.K. Melchers MSc).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de Faunabeheereenheid Zuid-Holland
(hierna: de Faunabeheereenheid), te Den Haag,
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de Faunabeheereenheid op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, b, c en d, van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) verscheidene ontheffingen verleend voor het opzettelijk verontrusten en doden van verschillende soorten ganzen en voor het zoeken, rapen, uit het nest nemen, beschadigen of vernielen van eieren en het beschadigen, vernielen, uithalen en wegnemen of verstoren van nesten van die ganzen.
Bij besluit van 10 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 augustus 2017.
Eisers, verweerder en de Faunabeheereenheid hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming in werking getreden en de Ffw ingetrokken. Nu het besluit op bezwaar voor die datum is genomen, is de Ffw op dit geding nog van toepassing. De relevante bepalingen van de Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010 L 20) (hierna: de Vogelrichtlijn), van de Ffw en van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (hierna: het Bbsd) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2. Verweerder heeft op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, b, c en d, van de Ffw, tot en met 31 oktober 2020 de volgende ontheffingen aan Faunabeheereenheid verleend:
I. een ontheffing voor het opzettelijk verontrusten en doden van broedparen (koppelvormende ganzen) van de grauwe gans en Canadese gans in de provincie Zuid-Holland, waarbij:
a. bij het opzettelijk verontrusten en doden gebruik mag worden gemaakt van de volgende middelen:
- geweren van één uur voor zonsopkomt tot één uur na zonsondergang;
- honden, niet zijnde lange honden;
- niet-levende lokvogels (dode dieren en nagebouwde exemplaren), lokfluiten, lokvoer, mechanische en elektronische lokinstrumenten en geluidsnabootsingen.
b. het opzettelijk verontrusten en doden kan worden uitgevoerd:
- in de regio Noordelijke Delta van 1 februari tot en met 14 februari;
- in de regio’s Delfland en Schieland, Veenweiden en Zuid-Holland-Noord van 1 februari tot en met 29 februari.
II. een ontheffing voor het zoeken, rapen, uit het nest nemen, beschadigen, of vernielen van eieren en het beschadigen, vernielen, uithalen en wegnemen of verstoren van nesten van de grauwe gans, kolgans, brandgans en Canadese gans in de provincie Zuid-Holland, waarbij het uithalen en bewerken van nesten en eieren kan worden uitgevoerd in de periode van 1 februari tot en met 30 juni.
III. een ontheffing voor het opzettelijk verontrusten en doden van de grauwe gans, kolgans, brandgans en Canadese gans, waarbij:
a. bij het opzettelijk verontrusten en doden gebruik mag worden gemaakt van de volgende middelen:
- geweren van één uur voor zonsopkomt tot één uur na zonsondergang;
- honden, niet zijnde lange honden;
- lokvogels (niet blind of verminkt), lokfluiten, lokvoer, mechanische en elektronische lokinstrumenten en geluidsnabootsingen.
b. het opzettelijk verontrusten en doden kan worden uitgevoerd:
- in de regio Noordelijke Delta van 15 februari tot en met 31 oktober;
- in de regio’s Delfland en Schieland, Veenweiden en Zuid-Holland-Noord van 1 maart tot en met 31 oktober.
Verweerder heeft aan de beoordeling van de aanvraag voor de ontheffingen het Ganzenbeleidskader Zuid-Holland en het Faunabeheerplan ganzen Zuid-Holland 2015-2020 ten grondslag gelegd.
3. Verweerder heeft de bezwaren van eisers gegrond verklaard, voor zover hij in de ontheffingen niet de in de aanvraag vermelde tijdsperiodes heeft overgenomen. Verweerder heeft de ontheffingen dan ook aangepast in die zin dat de handelingen waarvoor ontheffing is verleend alleen mogen worden uitgevoerd van een uur voor zonsopkomst tot een uur na zonsondergang. Ook heeft verweerder in de ontheffing aangepast dat het geweer alleen mag worden gebruikt tussen zonsopkomst en zonsondergang. Voor het overige heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
4. Eisers betogen dat de ontheffing ten onrechte geen limieten aan de aantallen te doden ganzen heeft gesteld. Daardoor is het niet mogelijk handhavend op te treden en gaat de ontheffing verder dan strikt noodzakelijk is. Uit jurisprudentie blijkt dat een ontheffing in het kader van populatiereductie een streefstand of beperking van aantallen af te schieten ganzen moet bevatten. Ook kan dan niet worden voldaan aan de voorwaarde dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van een soort. Daarbij komt dat verweerder niet heeft aangetoond welke aantallen een gunstige staat van instandhouding waarborgen. Deze aantallen moeten worden gekwantificeerd. Het doelaantal vaststellen op een “minimale stand” is daarbij onvoldoende. Voorts heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat het bereiken van de gestelde doelpopulatie noodzakelijk is ter voorkoming van belangrijke schade, aldus eisers.
Eisers betogen voorts dat verweerder ten onrechte het gebruik van lokmiddelen heeft toegestaan. De in de ontheffing toegestane lokmiddelen zijn niet opgenomen in artikel 5 van het Bbsd. Het gebruik van de lokmiddelen is daardoor in strijd met artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn, waarin is bepaald dat in een wettelijk voorschrift moet zijn vermeld met welke middelen vogels mogen worden gedood. Verweerder heeft zich daarbij ten onrechte op het standpunt gesteld dat de in de ontheffing genoemde middelen niet zien op het vangen of doden van de ganzen, aangezien de middelen het vangen of doden wel vergemakkelijken, aldus eisers.
Verder betogen eisers dat de ontheffing negatieve gevolgen heeft voor trekganzen. Trekkende winterganzen, waar de ontheffing niet op ziet, zijn in het veld niet van de zomerganzen te onderscheiden. Daardoor zullen ook de trekganzen worden gedood, hetgeen invloed heeft op ecosystemen elders. Ook heeft verweerder volgens eisers alternatieven voor het doden van vogels om schade terug te dringen onvoldoende in beschouwing genomen, zoals bijvoorbeeld het aanwijzen van reservaten dan wel rustgebieden voor de ganzen.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1	Voor de omvang van de doelpopulaties van de in de ontheffing genoemde ganzen heeft verweerder verwezen naar het Faunabeheerplan op grond waarvan de ontheffing is aangevraagd en verleend. In het Faunabeheerplan is voor de grauwe gans, brandgans en kolgans een doelpopulatie opgenomen. Ondanks dat de doelpopulaties van de ganzen niet in de ontheffing zelf staan, is het voor zowel verweerder als de Faunabeheereenheid voldoende duidelijk dat aan de doelpopulaties in het Faunabeheerplan moet worden gehouden. Eisers hebben er terecht op gewezen dat in het Faunabeheerplan echter geen doelpopulatie voor de Canadese gans is opgenomen, maar dat alleen een “minimale stand” wordt beoogd. Verweerder en de Faunabeheereenheid hebben ter zitting uitgelegd dat de Canadese gans geen inheemse soort is en dat afschot daarom geen invloed heeft op de gunstige staat van instandhouding. Hoewel een nul-stand waarschijnlijk nooit zal worden bereikt, is een minimale stand volgens verweerder wel mogelijk. De Faunabeheereenheid heeft voorts te kennen gegeven dat het wellicht beter was geweest ook voor de Canadese gans een doelpopulatie in het Faunabeheerplan op te nemen, maar dat de op te nemen doelpopulatie nog lang niet is bereikt.
Voorts blijkt uit het Faunabeheerplan dat elk jaar in juli een telling plaatsvindt, aan de hand waarvan de omvang van de populatie wordt gemonitord. Aan de hand daarvan kan de Faunabeheereenheid vaststellen of de doelpopulatie reeds is bereikt. Gelet daarop is het niet noodzakelijk dat in de ontheffing limieten worden gesteld. De verwijzing van eisers naar de uitspraak van de rechtbank Midden‑Nederland van 12 april 2016, ECLI:NL:RBMNE:2016:2129, waarin is overwogen dat ten onrechte een ontheffing was verleend die onbeperkte afschot toeliet, leidt niet tot een ander oordeel, nu in die zaak ook in het Faunabeheerplan in het geheel geen streefstand was vastgesteld.
Aan de ontheffing is voorts het voorschrift verbonden dat de Faunabeheereenheid elk jaar een rapportage over het gebruik van de ontheffing aan verweerder dient te sturen. Daarin moeten in ieder geval het aantal gedode ganzen worden vermeld. Aan de hand van deze rapportages kan worden gecontroleerd of de in het Faunabeheerplan genoemde doelpopulaties reeds zijn bereikt en of handhavend dient te worden opgetreden.
De in dit verband aangevoerde beroepsgrond treft geen doel.
5.2	Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9067), is aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw gestelde vereiste van belangrijke schade voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade.
In hoofdstuk 6 van het Faunabeheerplan zijn tabellen opgenomen met de aan de ganzen toe te schrijven schade over de jaren 2001 tot en met 2013. Ter zitting heeft de Faunabeheereenheid te kennen gegeven dat het daarbij alleen om de getaxeerde schade gaat en dat de populatiegroei van de ganzen naast deze schadecijfers is gelegd. Het causale verband tussen de schade en de aantallen ganzen en de concrete dreiging van belangrijke schade is daarmee voldoende aangetoond. In het Faunabeheerplan staat op p. 91 voorts dat de Faunabeheereenheid in 2010 de populatie in 2001 als streefpopulatie heeft aangemerkt. De in 2001 geleden schade was toen aanvaardbaar. Thans wordt een hogere schade aanvaard, zodat de doelpopulatie naar boven is bijgesteld, aldus het Faunabeheerplan. In het Faunabeheerplan is voorts voldoende gemotiveerd dat het bereiken van deze doelpopulatie geen afbreuk doet aan de gunstige staat van instandhouding van de inheemse ganzensoorten. Voor zover eiser heeft gesteld dat verweerder niet te kennen heeft gegeven welk aantal kolganzen nodig is voor een gunstige staat van instandhouding, wordt erop gewezen dat in het Faunabeheerplan is opgenomen dat Zuid-Holland geen deel uitmaakt van het natuurlijke verspreidingsgebied van de kolgans en de Canadese gans als broedvogel. Een nulstand van deze vogels is dan, zoals verweerder en Faunabeheereenheid ook ter zitting te kennen hebben gegeven, mogelijk zonder dat de gunstige staat van instandhouding wordt aangetast.
Ook de hierop betrekking hebbende beroepsgrond treft geen doel.
5.3	Volgens artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vogelrichtlijn moet in de afwijkende bepalingen worden vermeld welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan. Ingevolge artikel 72, eerste lid, van de Ffw worden bij algemene maatregel van bestuur de middelen aangewezen waarmee, met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 65 tot en met 70, dieren mogen worden gevangen of gedood. Ingevolge het vijfde lid is het verboden dieren te vangen of te doden met andere dan de in het eerste lid bedoelde middelen. In zoverre is artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vogelrichtlijn niet onjuist geïmplementeerd. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1701).
5.4	De middelen waarmee dieren mogen worden gevangen of gedood zijn opgenomen in artikel 5 van het Bbsd. Eisers hebben terecht gesteld dat de in de ontheffing genoemde lokmiddelen daarin niet zijn opgenomen. Verweerder heeft zich echter terecht op het standpunt gesteld dat de lokmiddelen niet kunnen worden aangemerkt als middelen waarmee dieren worden gevangen of gedood. De omstandigheid dat de lokmiddelen daarbij wel ondersteunend zijn maken niet dat zij als zodanig zijn aan te merken. Zo heeft de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van 28 juni 2017 overwogen dat bij het drijven van de ganzen nog geen sprake is van het vangen van de ganzen. Het drijven van de ganzen is net als de lokmiddelen een hulpmiddel bij het vangen en doden van de ganzen. De Faunabeheereenheid heeft er ter zitting op gewezen dat honden, die ook als hulpmiddel kunnen worden gezien, bijvoorbeeld zijn opgenomen in artikel 5 van het Bbsd, omdat een hond ook zelf een dier, in dit geval een gans, kan vangen of doden. Voorts heeft de Faunabeheereenheid erop gewezen dat ook lokvogels, hoewel die niet zelf andere vogels vangen of doden, vanuit dierenwelzijn in artikel 5 van het Bbsd zijn opgenomen. De lokvogels mogen namelijk niet blind of verminkt zijn. Uit het opnemen van lokvogels in artikel 5 van het Bbsd kan derhalve niet worden geconcludeerd dat dit het enige lokmiddel is dat mag worden gebruikt bij het vangen en doden van de ganzen. Nu de in de ontheffing opgenomen lokmiddelen niet zijn aan te merken als middelen waarmee dieren kunnen worden gevangen of worden gedood, maar slechts als hulpmiddel daartoe, is het verbod van artikel 72, vijfde lid, van de Ffw op die lokmiddelen niet van toepassing en is de ontheffing in zoverre niet in strijd met de Vogelrichtlijn.
5.5	Voor wat betreft de trekkende winterganzen heeft verweerder er terecht op gewezen dat een rustperiode is ingesteld van 1 november tot, afhankelijk van het gebied, 15 februari of 1 maart. Daarbij komt dat in het Faunabeheerplan is opgenomen dat de wintergasten op bijna alle landbouwgrond en in natuurgebieden foerageren. Verweerder heeft ter zitting te kennen gegeven dat een langere rustperiode niet mogelijk is, omdat verschillende gewassoorten al vroeg in het jaar beginnen te groeien. De Faunabeheereenheid heeft daartoe aangevuld dat een lange jachtperiode nodig is om de doelpopulatie te kunnen behalen en dat de winterperiode de meest geschikte periode is om ganzen te bestrijden. De ontheffing is voorts in de winter alleen verleend voor bepaalde gebieden. In de Natura 2000‑gebieden die zijn aangewezen voor ganzen wordt volledige rust voor de wintergasten geboden. Verweerder heeft zich, gelet op de rustperiode en de aangewezen rustgebieden op het standpunt mogen stellen dat de benadeling van de wintergasten door de ontheffing niet van dien aard zijn dat het de gunstige staat van instandhouding van de trekkende populaties in gevaar brengt. Verweerder heeft ter zitting daarbij voorts te kennen gegeven dat de jagers geacht worden de verschillende soorten ganzen te herkennen, aangezien dit onderdeel is van het jachtexamen.
Voorts heeft verweerder, anders dan eisers betogen, andere middelen om de schade terug te dringen voldoende betrokken. Verweerder heeft gewezen op het Faunabeheerplan waarin is geconcludeerd dat deze alternatieve middelen niet voldoende effectief zijn gebleken. Hetzelfde geldt volgens verweerder voor het aanwijzen van rustgebieden voor ganzen in de zomer. Ter zitting heeft de Faunabeheereenheid voorts te kennen gegeven dat ook is geprobeerd om de ganzen naar andere gebieden te drijven, maar dat dit niet heeft geleid tot het gewenste resultaat. In hetgeen eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding daaraan te twijfelen.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.G.J. Dop, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Nobel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 september 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Vogelrichtlijn
Artikel 1
1. Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Artikel 9
1. De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5, 6, 7 en 8:
a. a) - in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,
- in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,
- ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
- ter bescherming van flora en fauna;
(...).
2. In de afwijkende bepalingen moet worden vermeld:
a. a) voor welke soorten mag worden afgeweken,
b) welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan,
c) onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen,
d) welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen,
e) welke controles zullen worden uitgevoerd.
Ffw
Artikel 4
1. Als beschermde inheemse diersoort worden aangemerkt:
(...)
b. alle van nature op het Europese grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels met uitzondering van gedomesticeerde vogels behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten;
(...).
Artikel 9
Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Artikel 10
Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.
Artikel 11
Het is verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
Artikel 12
Het is verboden eieren van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te zoeken, te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen.
Artikel 65
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden beschermde inheemse diersoorten aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen soorten die:
a. in het gehele land schade aanrichten;
b. in delen van het land schade aanrichten.
Artikel 68
1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
e. (...).
4. De ontheffing, bedoeld in het eerste lid, wordt slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
Artikel 72
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden, voorzover noodzakelijk in afwijking van artikel 15, de middelen aangewezen waarmee, met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 65 tot en met 70, dieren mogen worden gevangen of gedood. Als middelen worden slechts aangewezen middelen die geen onnodig lijden van dieren veroorzaken.
3. Bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, worden regels gesteld met betrekking tot het gebruik van de in het eerste en tweede lid bedoelde middelen.
5. Het is verboden dieren te vangen of te doden met andere dan de in het eerste of tweede lid bedoelde middelen of in strijd met de toestemming, bedoeld in het vierde lid of de regels die op grond van het derde lid worden gesteld.
Bbsd
Artikel 2
Als beschermde inheemse diersoorten die in het gehele land veelvuldig belangrijke schade aanrichten als bedoeld in artikel 65, eerste lid, onderdeel a, van de wet zijn aangewezen de soorten genoemd in bijlage 1 bij dit besluit.
Artikel 5
1. Onverminderd artikel 50 van de wet, zijn als middelen als bedoeld in artikel 72, eerste lid, van de wet waarmee dieren mogen worden gevangen of gedood aangewezen:
a. geweren;
b. honden, niet zijnde lange honden;
c. jachtvogels;
d. fretten;
e. kastvallen;
f. vangkooien;
g. klemmen, niet zijnde pootklemmen;
h. buidels;
i. lokvogels, mits niet blind of verminkt;
j. kunstmatige lichtbronnen;
k. middelen die krachtens de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden zijn toegelaten of vrijgesteld, en
l. rodenators.
Artikel 7
9. Geweren worden niet gebruikt:
a. voor zonsopgang en na zonsondergang, met dien verstande dat wilde eenden waarop de jacht is geopend ook mogen worden gedood gedurende een half uur voor zonsopgang en een half uur na zonsondergang;
(...).
Bijlage 1
Canadese gans		Branta canadensis
Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten 2013
Artikel 1
De soorten die worden aangemerkt als beschermde inheemse diersoorten als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Flora- en faunawet, zijn opgenomen in:
(...);
b. bijlage 2, voor zover het betreft van nature op het Europese grondgebied van de Lidstaten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels;
(...).
Bijlage 2
Anser albifrons
kolgans
Anser anser
grauwe gans
Branta canadensis
Canadese gans
Branta leucopsis
brandgans