ECLI:NL:CBB:2018:674
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1724
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2018 in de zaak tussen
vennootschap onder firma [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo),
en
de minister voor Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen).
Procesverloop
Bij besluit van 10 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellante ontvangt aan betalingsrechten (basisbetaling) en vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 10 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 11 september 2018 heeft verweerder de door het College opgevraagde satellietfoto van 25 november 2016 overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Appellante heeft op 6 april 2016 een Gecombineerde opgave voor het jaar 2016 bij verweerder ingediend en hierin verzocht om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Een van de vergroeningseisen is dat 5% van het bouwland als ecologisch aandachtsgebied wordt ingezet. Om aan deze eis te voldoen heeft appellante gekozen voor de Algemene lijst en wil zij het ecologische aandachtsgebied inrichten met vanggewassen.
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellante als basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 een bedrag van € 27.399,47 vastgesteld. Daarbij heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 18,46 ha slechts 9,37 ha in aanmerking genomen bij het vaststellen van de vergroeningsbetaling, omdat van de verplichte oppervlakte van 0,91 ha die appellante voor het ecologisch aandachtsgebied moet inrichten door haar 0,00 ha is gerealiseerd. Volgens verweerder heeft het door appellante ingezaaide vanggewas geen tien weken na de opgegeven inzaaidatum of de datum van melding van de inzaaidatum op de percelen 1, 3, 4, 5, 7, 10 en 13 gestaan.
1.3
Appellante is in bezwaar opgekomen tegen de door verweerder opgelegde korting op de vergroeningsbetaling. Daartoe voert appellante aan dat in de zomer van 2016 gerst is geteeld op de percelen 1, 3, 4, 5, 7, 10 en 13. Op 28 september 2016 is in opdracht van appellante een graslandmengsel, gemengd met klaver, ingezaaid. Dit (erkend) vanggewas heeft volgens appellante meer dan tien weken op deze percelen gestaan. Appellante stelt in dit verband, onder verwijzing naar foto’s van april 2017, dat het vanggewas op dat moment nog steeds aanwezig was en dat inmiddels sprake is van blijvend grasland. Volgens appellante heeft verweerder zijn conclusie dat het vanggewas niet tien weken op de percelen heeft gestaan, ten onrechte gebaseerd op de satellietfoto van 5 oktober 2016. De conclusie dat op deze foto geen vanggewas aanwezig en zichtbaar is, is volgens appellante te verklaren door de inzaaidatum van 28 september 2016. Het vanggewas kan op die datum nog niet zijn opgekomen. Nu op een later moment niet meer door verweerder is gecontroleerd of het vanggewas (nog) op voornoemde percelen stond, is het primaire besluit in strijd met het motiveringsbeginsel genomen, aldus appellante.
2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Verweerder heeft in dit besluit uiteengezet dat uit de door appellante ingediende Gecombineerde opgave voor het jaar 2016 blijkt dat zij de percelen 1, 3, 4, 5, 7, 10 en 13 uiterlijk op 30 september 2016 heeft ingezaaid met een vanggewas. Dit betekent dat, nu dit tenminste tien weken op het perceel aanwezig dient te zijn, het vanggewas tot en met 9 december 2016 op deze percelen had moeten staan. Verweerder heeft op grond van de satellietbeelden van 25 november 2016 en van 4 december 2016 vastgesteld dat reeds op 25 november 2016 op deze percelen geen gewas meer detecteerbaar was. Verweerder tekent daarbij aan dat, anders dan appellante in bezwaar heeft gesteld, de beoordeling van de in geding zijnde percelen niet enkel heeft plaatsgevonden op basis van satellietbeelden van 5 oktober 2016. Hoewel op de satellietbeelden geen specifiek gewas te zien is, kan door middel van de mate van reflectie de hoeveelheid gewas op een perceel worden vastgesteld. De hierbij gehanteerde werkwijze op basis van satellietfoto’s geldt als technisch beste methode, aldus verweerder.
3 Appellante herhaalt in beroep dat het door haar ingezaaide vanggewas ten minste tien weken op de percelen 1, 3, 4, 5, 7, 10 en 13 heeft gestaan. Daartoe voert zij aan dat zij in bezwaar foto’s uit april 2017 heeft ingebracht van een florissante grasmat op deze percelen en dat deze foto’s niet hadden kunnen worden gemaakt indien pas in het voorjaar 2017 en/of na 4 december 2016 zou zijn ingezaaid. Voorts voert appellante aan dat uit het door verweerder gebruikte satellietbeeld van 4 december 2016 niet valt af te leiden dat op deze percelen geen vanggewas (meer) aanwezig was. Op het satellietbeeld zijn enkel kleuren zichtbaar – met name rood, groen en zwart – maar de betekenis van deze kleuren is appellante niet voldoende bekend. Zij betwist dan ook dat deze satellietbeelden het technisch beste middel zouden zijn om te bezien of de percelen zijn beteeld. Volgens appellante is een schouw ter plaatse het technisch beste middel. Indien al gebruik wordt gemaakt van satellietbeelden, dan moeten deze duidelijk en eenduidig zijn en slechts voor één interpretatie vatbaar. Volgens appellante is daarvan in dit geval geen sprake. Ook is het niet uit te sluiten dat het zaaizaadmengsel langzaam is opgekomen en aanvankelijk moeizaam groeide als gevolg van weersomstandigheden in het najaar en in de winter. Dat het gewas langzaam is opgekomen, is geen reden om niet de volledige vergroeningsbetaling toe te kennen, aldus appellante.
4.1
In het verweerschrift heeft verweerder nader uiteengezet dat uit de op 12 januari 2017 opgestelde “Rapportage controle ter plaatse door middel van teledetectie
najaar-/wintercontrole vergroening” (teledetectierapport) blijkt dat 5 oktober 2016 de (berekende) laatste dag van de percelen 1 en 10 is geweest en 25 november 2016 de (berekende) laatste dag voor de percelen 3, 4, 5, 7 en 13. Appellante heeft daarmee niet voldaan aan de voor vanggewassen vereiste periode van inzaai van tien weken. De stelling van appellante dat het vanggewas feitelijk eerder op 28 september 2016 is ingezaaid, doet daaraan volgens verweerder niet af. Appellante is verplicht om in de Gecombineerde opgave, uiterlijk op de dag van inzaai, aan te geven wat de inzaaidatum is van het vanggewas (bijlage 2 bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d en categorie 1, onder B, sub 5 van de Uitvoeringsregeling). Appellante had deze inzaaidatum tot 1 oktober 2016 kunnen wijzigen (artikel 4.2, zevende lid, van de Uitvoeringsregeling). Overigens merkt verweerder nog op dat ook al zou de inzaaidatum (tijdig) zijn gewijzigd, appellante nog steeds niet heeft voldaan aan de vereiste periode van inzaai van tien weken, nu de vanggewassen in dat geval tot 7 december 2016 aanwezig dienden te zijn. Anders dan appellante meent, kan volgens verweerder op basis van de foto-interpretatie van satellietbeelden een conclusie worden getrokken over de periode van inzaai van vanggewassen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij terecht geen aanleiding gezien voor het laten uitvoeren van een fysieke veldinspectie om vast te stellen of de vanggewassen tijdens de vereiste periode van inzaai van tien weken aanwezig zijn geweest. Op de reeds aan appellante overgelegde teledetectie beelden is immers weergegeven of op de betreffende percelen activiteit is gemeten aan de hand van infraroodkleuren. De rode kleur geeft weer dat er activiteit, biomassa, dan wel een gewas aanwezig is. De groene kleur geeft weer dat er geen activiteit, biomassa, dan wel gewas aanwezig is. Uit de satellietopname van 5 oktober 2016 leidt verweerder af dat opkomende vanggewassen op de percelen 1, 3, 4, 5, 7, 10 en 13 aanwezig zijn, omdat op de beelden een rode kleur is waar te nemen. De satellietbeelden van 4 december 2016 tonen aan dat er niet of nauwelijks vanggewassen aanwezig zijn, omdat op de beelden een groene kleur is waar te nemen. Op basis hiervan heeft verweerder geconcludeerd dat de vanggewassen in ieder geval niet meer op 4 december 2016 aanwezig waren en dat daarmee niet is voldaan aan de vereiste periode van tien weken. Van de teledectie controle is een verslag opgesteld en bij brief van 20 januari 2017 aan appellante bekend gemaakt. Appellante heeft, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om haar zienswijze over de controleresultaten in te dienen en/of om de onduidelijkheid over de interpretatie van de controleresultaten aan de orde te stellen. De stelling van appellante dat het vanggewas in april 2017 en ten tijde van beroep (in december 2017) nog steeds op de percelen staat, doet volgens verweerder niet af aan zijn constatering. De door appellante in dit verband overgelegde foto’s van april 2017, waaruit zou moeten worden afgeleid dat de percelen niet later dan 4 december 2016 zijn ingezaaid, leiden evenmin tot een ander oordeel. Nu blijkt dat het vanggewas op 4 december 2016 niet of nauwelijks aanwezig is (geweest), is niet voldaan aan de door de lidstaat Nederland bepaalde periode van inzaai van tien weken, aldus verweerder.
5	Het geschil in beroep spitst zich toe op de vraag of appellante heeft voldaan aan de vergroeningseisen en meer in het bijzonder of het door appellante ingezaaide vanggewas ten minste tien weken op de percelen 1, 3, 4, 5, 7, 10 en 13 heeft gestaan.
6.1
Op grond van artikel 43, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) moet een landbouwer die recht heeft op betaling in het kader van de basisbetalingsregeling klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken in acht nemen, waaronder de aanwezigheid van een ecologisch aandachtsgebied op het landbouwareaal.
6.2
In artikel 45, negende lid, van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 693/2014), zoals deze gold ten tijde van belang, is, voor zover relevant, bepaald dat onder de arealen met vanggewassen en groenbedekking vallen arealen met vanggewassen of groenbedekking, op voorwaarde dat deze zijn aangelegd door een mengsel van gewassoorten te zaaien of door in het hoofdgewas gras onder te zaaien. De lidstaten stellen de lijst op van de mengsels van gewassoorten die moeten worden gebruikt en stellen de periode voor de inzaai van de vanggewassen of de groenbedekking vast. Die periode mag niet korter dan acht weken zijn. De lidstaten kunnen aanvullende voorwaarden vaststellen, met name wat de productiemethoden betreft.
6.3
Artikel 2.17 van de Uitvoeringsregeling luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“1. Als ecologisch aandachtsgebied als bedoeld in artikel 46, eerste en tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 wordt beschouwd:
(…)
d. areaal, anders dan het areaal, bedoeld in het derde lid, en anders dan het areaal waarop artikel 45, negende lid, tweede alinea, van Verordening (EU) nr. 639/2014 van toepassing is, waarop combinaties van vanggewassen worden geteeld als bedoeld in bijlage 2, onder de voorwaarden die per categorie voor de desbetreffende soorten in deze bijlage zijn vermeld.
(…)”.
Bijlage 2 bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d, van de Uitvoeringsregeling bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:
“Categorie 1. Combinaties van vanggewassen (algemeen)
A. Lijst van vanggewassen die in combinatie met een of meer andere vanggewassen kunnen worden geteeld:
(…)
Engels raaigras					Lolium perenne
Italiaans /Westerwolds raaigras			Lolium multiflorum
(…)
B. Voorwaarden waaronder de vanggewassen, bedoeld in onderdeel A, kunnen worden geteeld:
(…)
2. De combinatie van vanggewassen, wordt na de oogst van het hoofdgewas en voor 1 oktober van het jaar van aanvraag gezaaid.
(…)
5. De landbouwer meldt de datum van inzaai uiterlijk op de dag van inzaai bij de minister door middel van een daartoe door de minister beschikbaar gesteld middel.
6. De vanggewassen dienen ten minste 10 weken op het perceel aanwezig te zijn.
(…)”.
6.4
Ingevolge artikel 17, vijfde lid, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) worden de oppervlakte van elk landbouwperceel en, in voorkomend geval, het type, de omvang en de ligging van de ecologische aandachtsgebieden door de begunstigde ondubbelzinnig geïdentificeerd en opgegeven. Met betrekking tot de vergroeningsbetaling specificeert de begunstigde ook het gebruik van de aangegeven landbouwpercelen.
6.5
Uit artikel 26, tweede lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening  (EU) nr.1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014), volgt dat indien het vereiste ecologische aandachtsgebied groter is dan het geconstateerde ecologische aandachtsgebied, het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling wordt berekend, verlaagd wordt met 50 % van het totale geconstateerde bouwland vermenigvuldigd met de verschilfactor. De verschilfactor komt overeen met het aandeel van het verschil tussen het vereiste ecologische aandachtsgebied en het geconstateerde ecologische aandachtsgebied in het vereiste ecologische aandachtsgebied.
6.6
Uit artikel 40, aanhef en onder a, van Verordening 809/2014 volgt dat, wanneer een lidstaat controles ter plaatse door middel van teledetectie verricht, de bevoegde autoriteit een foto-interpretatie van orthobeelden (satelliet- of luchtfotografie) verricht van alle landbouwpercelen per steunaanvraag en/of betalingsaanvraag die moeten worden gecontroleerd met het doel de soorten grondbedekking, en in voorkomend geval de soort gewas, te herkennen en de oppervlakte te meten.
Uit artikel 40, aanhef en onder b, van Verordening 809/2014 volgt dat de bevoegde autoriteit een fysieke veldinspectie verricht van alle landbouwpercelen waarvoor op basis van de foto-interpretatie niet ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan worden geconcludeerd dat de aangifte juist is.
6.7
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van Verordening 809/2014, voor zover hier van belang, wordt over elke controle ter plaatse die in het kader van deze afdeling wordt verricht, een controleverslag opgesteld dat het mogelijk maakt de verrichte controle nader te onderzoeken en conclusies over de naleving van de subsidiabiliteitscriteria, de normen en andere verplichtingen te trekken.
7	Het College overweegt als volgt.
7.1
Landbouwers kunnen aan de vergroeningsverplichtingen in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid voldoen door het inzaaien van vanggewassen. Voor deze vanggewassen geldt de in bijlage 2 bij artikel 2.17, eerste lid, onder d en categorie 1, onder B, sub 2 van de Uitvoeringsregeling vastgelegde uiterste inzaaidatum van 30 september. Voor de percelen 1, 3, 4, 5, 7, 10 en 13 heeft appellante in de Gecombineerde opgave 2016 opgegeven dat deze ten behoeve van de inrichting van het ecologisch aandachtsgebied uiterlijk 30 september 2016 zullen worden ingezaaid met Engels raaigras en dat dit vanggewas minimaal tien weken op die percelen – met uitzondering van perceel 13 – zal staan. Appellante stelt dat zij het vanggewas eerder, namelijk op 28 september 2016 heeft ingezaaid. Gesteld noch gebleken is dat appellante deze werkelijke inzaaidatum op de dag van inzaai bij verweerder heeft gemeld. Verweerder is derhalve bij het bepalen van de ingangsdatum van de termijn van tien weken waarin het vanggewas op voornoemde percelen moest blijven staan, terecht uitgegaan van de uiterlijke, in de Gecombineerde opgave 2016 opgegeven inzaaidatum van 30 september 2016.
7.2
Verweerder heeft de Gecombineerde opgave van appellante geselecteerd in een steekproef voor controle door middel van teledetectie, welk middel hiervoor is toegestaan ingevolge artikel 40 van Verordening 809/2014. Hiertoe heeft verweerder, zoals is bepaald in artikel 40, aanhef en onder a, van Verordening 809/2014, een foto-interpretatie verricht van de satellietbeelden van de door appellante voor de inrichting van het ecologisch aandachtsgebied opgegeven percelen landbouwgrond met als doel om te controleren of aan de voorwaarden voor volgteelten is voldaan. Dat verweerder teledetectie heeft verricht om de datum van inzaai te controleren alsmede of het vanggewas ten minste tien weken op de opgegeven percelen is blijven staan, is dus in overeenstemming met de regelgeving.
7.3
Het College stelt voorop dat verweerder in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een controlerapport als hier aan de orde, tenzij er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid en volledigheid ervan. Aan het teledetectierapport zijn satellietfoto’s van 5 oktober 2016, 25 november 2016 en 4 december 2016 ten grondslag gelegd.
Op basis van deze satellietbeelden is in het rapport geconcludeerd dat het door appellante ingezaaide vanggewas niet ten minste tien weken op de percelen 1, 3, 4, 5, 7, 10 en 13 heeft gestaan. Appellante heeft de bevindingen in het teledetectierapport niet (inhoudelijk) betwist. Zij heeft slechts in algemene zin gesteld dat de door verweerder gebruikte satellietbeelden niet voldoende duidelijk en voor één uitleg vatbaar zijn, daartoe aanvoerend dat voor haar de betekenis van de kleuren op de satellietbeelden niet duidelijk is. Het College overweegt dienaangaande dat bij de satellietbeelden een legenda is gevoegd waaruit de betekenis van de kleuren kan worden afgeleid en dat appellante is toegelicht dat aan de hand van infraroodkleuren op de percelen activiteit wordt gemeten en dat de rode kleur activiteit, biomassa, weergeeft en dat de groene kleur weergeeft dat geen activiteit, biomassa, dus geen gewas aanwezig is. Appellante heeft geen concrete aanknopingspunten aangevoerd voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de bevindingen die verweerder aan de satellietfoto’s heeft ontleend op perceelsniveau. De door appellante overgelegde foto’s die zijn genomen in april 2017 en volgens haar een florissante grasmat laten zien, zijn daartoe onvoldoende. Deze foto’s bevatten immers geen concrete en objectieve informatie over de feitelijke situatie van de in geding zijnde percelen op de peildatum van 9 december 2016, zodat appellante daarmee de in het teledectierapport neergelegde bevindingen onvoldoende heeft weersproken. Dat de foto’s van deze florissante grasmat volgens appellante niet gemaakt hadden kunnen worden als eerst na 4 december 2016 zou zijn ingezaaid, doet niet af aan de op basis van de teledetectie gedane constatering van verweerder dat het vanggewas niet ten minste tien weken op de percelen 1, 3, 4, 5, 7, 10 en 13 heeft gestaan. Immers, voor de vaststelling of aan de instandhoudingstermijn van tien weken is voldaan is relevant wat op de peildatum van 9 december 2016 op de percelen aanwezig was.
7.4
Het standpunt van appellante dat een fysieke controle ter plaatse (schouw) altijd noodzakelijk is, omdat dit als technisch beste middel geldt om te bezien of de percelen (nog) zijn beteeld, is, gelet op het bepaalde in artikel 40, aanhef en onder b, van Verordening 809/2014, niet juist. Nu verweerder heeft geconcludeerd dat de controle middels teledetectie de gewenste duidelijkheid heeft gebracht en appellante, zoals hiervoor is overwogen, niet aannemelijk heeft gemaakt dat de constatering van verweerder onjuist is, heeft verweerder een fysieke controle ter plaatse achterwege mogen laten.
8 Het voorgaande heeft tot gevolg dat verweerder voornoemde percelen terecht niet voor de inrichting van het ecologisch aandachtsgebied in aanmerking heeft genomen. Omdat appellante niet heeft voldaan aan de voorwaarden voor de inrichting van het ecologisch aandachtsgebied, heeft zij niet voldaan aan de vergroeningsvoorwaarden voor het jaar 2016. Verweerder heeft dan ook terecht een verlaging van de vergroeningsbetaling toegepast, gelet op artikel 26 van Verordening 640/2014.
9 Het beroep is ongegrond.
10 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. T. Pavićević en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen
,
in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2018.
w.g. J.A.M. van den Berk	w.g. C.E.C.M. van Roosmalen