ECLI:NL:RVS:2018:3368
Raad van State — Uitspraak 


201710384/1/A3.
Datum uitspraak: 17 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 november 2017 in zaak nr. 17/1927 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, thans: de minister voor Rechtsbescherming.
Procesverloop
Bij besluit van 5 december 2016 heeft de staatssecretaris de aanvraag van [appellante] om een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
Bij besluit van 24 maart 2017 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.K.J. Dikkerboom, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Schonenberg-Zwanenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    [appellante] heeft op 12 oktober 2016 een aanvraag ingediend om afgifte van een VOG voor de functie verzorgende individuele gezondheidszorg (hierna: verzorgende i.g.) in de thuiszorg. De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen en de afwijzing in bezwaar gehandhaafd. Aan het besluit op bezwaar van 24 maart 2017 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat binnen de terugkijktermijn van vier jaren in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS) op naam van [appellante] is geregistreerd dat zij in aanraking is gekomen met Justitie. In het JDS staat vermeld dat [appellante] op 3 maart 2017 is veroordeeld wegens oplichting, meermalen gepleegd, twee gevallen van gekwalificeerde diefstal, beide meermalen gepleegd en het medeplegen van gewoontewitwassen, meermalen gepleegd. Aan [appellante] is een gevangenisstraf van 1 maand voorwaardelijk met een proeftijd van 2 jaren met bijzondere voorwaarden en een werkstraf voor de duur van 180 uren subsidiair 90 dagen hechtenis opgelegd. Daarnaast is aan haar een maatregel van schadevergoeding van € 15.898,29 subsidiair 114 dagen hechtenis opgelegd. In het JDS staat voorts vermeld dat op 4 juni 2013 aan [appellante] een strafbeschikking is opgelegd, inhoudende een geldboete van € 210,00 wegens diefstal.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat deze strafbare feiten, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de door [appellante] beoogde functie, waardoor aan het objectieve criterium is voldaan. De staatssecretaris heeft daarbij toegelicht dat [appellante] in de functie van verzorgende i.g. in de thuiszorg belast is met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van personen. Deze zorg kan zowel bij personen thuis als in een instelling worden verricht. Zij heeft tijdens de zorgverlening toegang tot de persoonlijke eigendommen van degenen aan wie zij zorg verleent. Tot haar werkzaamheden kunnen ook enkele administratieve taken behoren die verband houden met de zorgverlening. Volgens de staatssecretaris bestaat een risico dat [appellante] misbruik maakt van haar functie teneinde haarzelf of anderen te bevoordelen of door goederen te ontvreemden. Ook bestaat het risico dat administratieve handelingen niet naar behoren worden verricht.
Voorts heeft de staatssecretaris zich in het kader van het subjectieve criterium op het standpunt gesteld dat het belang van beperking van de risico’s voor de samenleving zwaarder weegt dan het belang van [appellante] bij verkrijging van een VOG.
Hoger beroep
3.    [appellante] heeft ter zitting van de Afdeling medegedeeld dat zij zich niet langer op het standpunt stelt dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte is gevolgd in zijn standpunt dat aan het objectieve criterium is voldaan. Het geschil in hoger beroep is daarom beperkt tot de vraag of aan het subjectieve criterium is voldaan.
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte is gevolgd in zijn standpunt dat aan het subjectieve criterium is voldaan. Zij voert ter onderbouwing aan dat het vonnis van 3 maart 2017 nog niet onherroepelijk is geworden. Zij wijst erop dat de rechtbank in het vonnis haar slachtofferperiode, te weten de periode waarin zij als prostituee werd gedwongen strafbare feiten te plegen, te laat heeft aangenomen met als gevolg dat ze als dader is aangemerkt. Voorts voert [appellante], onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, aan dat de staatssecretaris is gehouden alle feiten en omstandigheden mee te wegen bij de vraag of aan het subjectieve criterium is voldaan met inbegrip van de omstandigheden die reeds in het beleid zijn verdisconteerd. Volgens [appellante] is er sprake van een uitzonderlijke situatie. Verder voert [appellante] aan dat ze de afwijzing van haar aanvraag als een straf ervaart, omdat ze niet langer haar werk kan doen en het risico bestaat dat haar arbeidsovereenkomst wordt beëindigd. Volgens haar dient zij als slachtoffer niet te worden belemmerd bij het maken van een nieuwe start. Ten slotte voert zij aan dat haar belang bij het voortduren van de arbeidsovereenkomst en haar belang bij resocialisatie zwaarder dienen te wegen dan de mogelijke preventie die uitgaat van het weigeren van de VOG, aldus [appellante].
4.1.    Het subjectieve criterium ziet op de omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van [appellante] niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van een VOG.
De staatssecretaris heeft zich wat het subjectieve criterium betreft op het standpunt gesteld dat, gelet op het aantal strafbare feiten en de aard van de strafbare feiten waarbij [appellante] betrokken is, het belang van de samenleving bij bescherming tegen het bij het objectieve criterium vastgestelde risico zwaarder dient te wegen dat het belang van [appellante] bij verkrijging van de gevraagde VOG. De staatssecretaris heeft daarbij betrokken dat [appellante] binnen de terugkijktermijn meermalen met Justitie in aanraking is genomen en dat de onder overweging 2 genoemde feiten geen lichte feiten betreffen nu deze feiten bij de veroordeling van 3 maart 2017 door de strafrechter niet licht zijn aangerekend. De staatssecretaris heeft in dat verband erop gewezen dat de strafrechter bijzondere voorwaarden aan de veroordeling heeft verbonden. De staatssecretaris heeft voorts erkend dat hij rekening heeft gehouden met het resocialisatiebelang van [appellante], maar hij heeft meer gewicht toegekend aan het aantal strafbare feiten en de aard daarvan, het geringe tijdsverloop sinds het laatste justitiecontact en de strafrechtelijke afdoening van die strafbare feiten.
Gelet op deze motivering van de staatssecretaris is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris heeft mogen besluiten dat het subjectieve criterium geen aanleiding geeft om alsnog over te gaan tot afgifte van de VOG. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris alle relevante feiten en omstandigheden bij zijn beoordeling betrokken, zodat de stelling van [appellante] dat de staatssecretaris dit niet heeft gedaan feitelijke grondslag mist.
Dat [appellante] als gevolg van de weigering van de afgifte van een VOG de door haar beoogde functie niet kan uitoefenen en dat zij belang heeft bij het voortduren van de arbeidsovereenkomst hoefde de staatssecretaris in dit geval niet zwaarder te laten wegen dan het belang van het beschermen van de samenleving tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico, in aanmerking genomen het beperkte tijdsverloop sinds de datum waarop [appellante] voor het laatst met Justitie in aanraking is gekomen, alsmede de aard, hoeveelheid en de afdoening van de in het JDS aangetroffen strafbare feiten.
De omstandigheid dat het vonnis van de rechtbank van 3 maart 2017 niet onherroepelijk is, doet aan het vorenstaande niet af nu de staatssecretaris ingevolge de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens de in het JDS voorkomende justitiële gegevens bij de beoordeling van de aanvraag om een VOG mag betrekken. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat een expliciet verschil in de belangenafweging in het kader van het subjectieve criterium moet worden gemaakt wanneer in de beoordeling van het objectieve criterium een veroordeling is betrokken die nog niet onherroepelijk is.
Voorts diende de staatssecretaris uit te gaan van het strafrechtelijke vonnis zoals dat voorligt. Het is niet aan de staatssecretaris om zich zelfstandig een oordeel te vormen over de feiten die aan een strafrechtelijke uitspraak ten grondslag liggen. De strafrechtelijke procedure is de aangewezen procedure om daarover van een onafhankelijke en onpartijdige rechter een oordeel te krijgen. De waarde van een strafrechtelijke uitspraak wordt aangetast indien de staatssecretaris niet uitgaat van hetgeen in een strafrechtelijke uitspraak is vermeld. De stelling van [appellante] dat de rechtbank in het vonnis haar slachtofferperiode te laat heeft aangenomen met als gevolg dat ze als dader is aangemerkt, kan hier dan ook niet aan de orde komen.
Verder heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraak van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:18), dat de weigering een VOG af te geven een bestuursrechtelijk instrument is dat een preventief doel dient en geen oplegging van een sanctie inhoudt. De Afdeling volgt [appellante] dan ook niet voor zover zij aanvoert dat de weigering in haar geval een sanctie zou inhouden.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris de afgifte van de VOG heeft mogen weigeren.
Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. Soffner
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
818.  BIJLAGE
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
Artikel 28
Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Artikel 35
1. Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
[…]
Artikel 36
1. Onze Minister kan bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag van een natuurlijk persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens alsmede van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet politiegegevens, met uitzondering van de gegevens waarover op grond van artikel 21 geen mededeling kan worden gedaan aan de verzoeker, die gebruik maakt van zijn recht, als bedoeld in artikel 18, eerste lid.
[…]
Beleidsregels VOG-NP-RP 2013
Paragraaf 3
Ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag ontvangt het COVOG alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS. […] Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium.
Paragraaf 3.1
Bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager wordt een terugkijktermijn in acht genomen. Voor de terugkijktermijn zijn van belang:
1. de periode waarover wordt teruggekeken en
2. de uitgangspunten om te bepalen of een justitieel gegeven binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn valt.
Paragraaf 3.1.1.
Ten aanzien van de periodes waarover wordt teruggekeken wordt een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de terugkijktermijn niet in duur wordt beperkt en gevallen waarin de terugkijktermijn wel in duur wordt beperkt. [...]
Terugkijktermijn in duur beperkt
In alle andere gevallen dan hiervoor genoemd, is sprake van een terugkijktermijn die in duur wordt beperkt. Dit houdt in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS. […]
Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt het COVOG bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt, nu deze buiten de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, onvoldoende gewicht toe om zelfstandig te worden betrokken bij de beoordeling van de VOG-aanvraag. Deze strafbare feiten worden echter wel betrokken bij de subjectieve criteria en zullen derhalve een rol spelen bij de belangenafweging. Op grond van de zowel binnen als buiten de termijn aangetroffen strafbare feiten wordt een inschatting gemaakt van het risico dat de aanvrager opnieuw met justitie in aanraking komt.
Paragraaf 3.1.2.
Om te bepalen of een relevant justitieel gegeven binnen de terugkijktermijn valt wordt als uitgangspunt genomen:
a. de datum van rechterlijke uitspraak in eerste aanleg, of bij gebreke daarvan
b. de datum dat het Openbaar Ministerie een strafbeschikking heeft uitgevaardigd, of bij gebreke daarvan
c. de datum van de transactie zoals vermeld in het JDS, of bij gebreke daarvan
d. de datum dat het Openbaar Ministerie de beslissing heeft genomen de zaak te seponeren, of bij gebreke daarvan
e. de pleegdatum.
Alleen in onderstaande gevallen wordt van het bovenstaande afgeweken:
1. Wanneer tussen de pleegdatum en de datum zoals onder a, b, c of d genoemd een langere periode is verstreken dan twee jaren geldt de pleegdatum als uitgangspunt, tenzij sprake is van zedendelicten als bedoeld in deze beleidsregels en/of fraudedelicten, en/of
2. Wanneer sprake is van zedendelicten als bedoeld in deze beleidsregels en/of fraudedelicten wordt in geval van een openstaande zaak als uitgangspunt genomen de datum waarop het justitiële gegeven bij het Openbaar Ministerie is aangebracht en is ingeschreven in het JDS.
Paragraaf 3.2.
De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd. Het objectieve criterium bestaat uit de volgende elementen die hieronder nader worden uitgewerkt:
1. justitiële gegevens (strafbaar feit);
2. indien herhaald;
3. risico voor de samenleving en
4. een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
Paragraaf 3.2.2
Het COVOG toetst of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat.
Toepassing van het objectieve criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer dit of een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Bij de beoordeling van het objectieve criterium is niet relevant of het feit plaatsvond in de privésfeer. Evenmin is het relevant of er sprake is van een reëel recidivegevaar.
Paragraaf 3.2.3
Bij de vaststelling van het risico voor de samenleving wordt een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
Paragraaf 3.3.
Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
[…]
Paragraaf 3.3.1.
Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn:
- de afdoening van de strafzaak;
- het tijdsverloop;
- de hoeveelheid antecedenten.
[…]