ECLI:NL:RVS:2018:3198
Raad van State — Uitspraak 


201709159/1/R2.
Datum uitspraak: 3 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Rhenen,
en
de raad van de gemeente Rhenen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Woonzorgvoorziening Achterberg West" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2018 waar [appellant A] en [appellant B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. I.M.C van Leeuwen, advocaat [NAAM], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Rhenam Wonen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en Quarijn, vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet voor de nog onbebouwde gronden ter plaatse van de zogenoemde "Grote akker" in een maatschappelijke bestemming, die onder meer een woonzorgvoorziening mogelijk maakt. Het plangebied bevindt zich aan de westkant van de kern van Achterberg tussen de Cuneraweg en de spoorlijn Rhenen-Utrecht. Het gebied sluit aan de oostzijde direct aan op een nieuwbouwlocatie voor woningen.
[appellant A] en [appellant B] wonen op deze nieuwbouwlocatie aan de [locatie 1] respectievelijk de [locatie 2], beiden op ongeveer 16 m van het plangebied. Zij kunnen zich niet met het plan verenigen en vrezen door dit plan en de grotere ontwikkeling Achterberg West 2 in de toekomst, door bebouwing ingesloten te worden.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Inhoudelijk
Relativiteit
3.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de gronden voor een niet-marktconforme prijs worden geleverd, waardoor sprake zou zijn van ongeoorloofde staatssteun. Zij stellen dat het plan daardoor niet uitvoerbaar is.
3.1.    Volgens de raad staat het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan de behandeling van het betoog. Overigens is volgens de raad geen sprake van ongeoorloofde staatssteun.
3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2892), brengt een redelijke toepassing van artikel 8:69a van de Awb met zich dat belanghebbenden die zich niet met succes kunnen beroepen op Europese regels over aanbesteding en staatssteun omdat die regels kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, zich evenmin op die regels kunnen beroepen ten behoeve van het betoog dat het plan niet uitvoerbaar is.
[appellant A] en [appellant B] zijn geen concurrenten van de in het plan mogelijk gemaakte maatschappelijke voorziening. Ook zijn zij niet onderworpen aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel die in strijd is met de Europese regels over staatssteun. Hun belang is als omwonenden enkel gelegen in de bescherming van hun woon- en leefklimaat. Gelet hierop strekken de Europese regels over aanbesteding en staatssteun naar het oordeel van de Afdeling niet ter bescherming van de belangen van [appellant A] en [appellant B]. Artikel 8:69a van de Awb staat er dan ook aan in de weg dat het bestreden besluit als gevolg van dit betoog wordt vernietigd. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van dit betoog.
Ladder voor duurzame verstedelijking
4.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de uitgevoerde toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking, zoals neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), onjuist is. Volgens hen is de behoefte aan de in het plan mogelijk gemaakte woonzorgvoorziening onvoldoende aangetoond, omdat geen aandacht is besteed aan de vraag of de uiteindelijke exploitatie wel aansluit bij de religieuze oriëntatie van de inwoners van Achterberg. Gelet daarop is volgens hen ten onrechte geen specifiek marktonderzoek gedaan.
Volgens [appellant A] en [appellant B] zijn alternatieve locaties, zoals een voormalige gereformeerde kerk in het centrum van Achterberg, onvoldoende bezien.
4.1.    Volgens de raad is voldaan aan de ladder voor duurzame verstedelijking, zoals bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Er bestaat volgens de raad behoefte aan de in het plan voorziene ontwikkeling en binnen bestaand stedelijk gebied kan niet in deze behoefte worden voorzien. Voorts stelt de raad dat een alternatievenonderzoek is uitgevoerd, waarnaar in paragraaf 3.1 van de plantoelichting wordt verwezen, en dat daarin alle alternatieven zijn bezien en als ongeschikt zijn beoordeeld.
4.2.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
4.3.    Zoals ook is vermeld in paragraaf 3.1 van de plantoelichting, maakt het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk en moet daarom de ladder voor duurzame verstedelijking worden doorlopen. In de plantoelichting worden vervolgens de treden van de ladder doorlopen voor de in het plan voorziene ontwikkeling.
Zo is gemotiveerd dat er behoefte bestaat aan de in het plan voorziene ontwikkeling en dat niet binnen bestaand stedelijk gebied in deze behoefte kan worden voorzien. Wat betreft het gebruik voor een woonzorgvoorziening specifiek, volgt uit de plantoelichting dat de provincie Utrecht per gemeente de woningbehoefte bijhoudt met behulp van de Woningmarktmonitor inclusief cijfermatige gegevens voor wonen met zorg. Uit de Woningmarktmonitor volgt volgens de raad dat er tot 2020 een tekort is aan 30 plaatsen wanneer het gaat om intramuraal aanbod voor mensen met een zware vorm van dementie. Met een woonzorgvoorziening wordt volgens de raad een deel van de benodigde plaatsen binnen de intramurale zorg voor mensen met een psychische beperking ingevuld en is daarmee de kwantitatieve behoefte aan de ontwikkeling gegeven. Over de kwalitatieve behoefte zegt de plantoelichting dat een kleinschalige zorgvoorziening, zoals met het initiatief is voorzien, past bij de kleinschaligheid van de kern Achterberg en beter aansluit op de menselijke maat dan grootschalige complexen in een verpleeghuissetting.
In hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat - met het bovenstaande - de behoefte in het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, onvoldoende is onderbouwd. De enkele stelling van [appellant A] en [appellant B] dat de inwoners van Achterberg, gelet op de religieuze achtergrond, geen behoefte hebben aan een woonzorgvoorziening met neutrale grondslag, is daartoe onvoldoende. De behoefte wordt immers berekend aan de hand van andere, objectieve, factoren op de schaal van de gemeente Rhenen. Gelet daarop behoeft aan deze berekening dan ook niet het specifieke marktonderzoek ten grondslag te liggen dat [appellant A] en [appellant B] wensen.
Wat betreft de stelling over mogelijke alternatieven, stelt de Afdeling vast dat in paragraaf 3.1 van de plantoelichting is vermeld dat een alternatievenonderzoek heeft plaatsgevonden. In dit onderzoek zijn allerlei alternatieven, waaronder de door [appellant A] en [appellant B] genoemde, bezien. De conclusie van dit alternatievenonderzoek is dat er redelijkerwijs geen geschikte of geschikt te maken alternatieven zijn. [appellant A] en [appellant B] hebben dit onderzoek, of deze conclusie daaruit, niet onderbouwd bestreden. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de alternatieven in het kader van artikel 3.1.6., tweede lid, van het Bro, onvoldoende zijn bezien.
Dit betoog faalt.
Flora- en fauna
5.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat flora- en fauna-aspecten onvoldoende zijn onderzocht, zodat het plan niet uitvoerbaar is. Zij wijzen daartoe in het bijzonder naar eventuele negatieve effecten op het verblijf- en foerageergebied van de in het plangebied voorkomende steenuil.
5.1.    Eerst stelt de Afdeling vast dat voor de aspecten waarop [appellant A] en [appellant B] doelen, een regeling is neergelegd in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in die wet nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
De raad stelt zich op het standpunt dat de Wnb niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Hij baseert zich daartoe, zo is vermeld in paragraaf 4.3 van de plantoelichting, op twee onderzoeken. Het eerste is een ecologisch onderzoek voor het gebied dat Achterberg West 2 wordt genoemd en waarin het plangebied is betrokken. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Quick scan Ecologie Achterberg West 2" van december 2016 van Milieudienst Zuidoost-Utrecht (hierna: ecologisch onderzoek). In de plantoelichting is vermeld dat in het ecologisch onderzoek is bezien of er beschermde soorten in het gebied verblijven, dan wel dit als leef- of foerageergebied gebruiken. De conclusie is dat de kans op zeldzame soorten niet groot is en ook geen beschermde soorten zijn aangetroffen. Wel wordt aangeraden om naar aanleiding van meldingen van omwonenden, nader te bezien of een biotoop van de steenuil aanwezig is. In de plantoelichting is vermeld dat dit nader onderzoek is uitgevoerd en dat de resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Nader onderzoek Steenuil en Huismus Achterberg West 2" van april 2017 van Milieudienst Zuidoost-Utrecht (hierna: nader ecologisch onderzoek). Uit dit nader ecologisch onderzoek volgt dat in het plangebied geen verblijfplaats is van een steenuil. Het gebied maakt wel deel uit van het foerageergebied. De conclusie in het nader ecologisch onderzoek is dat geen ontheffing nodig is, omdat het deel van het foerageergebied dat verloren gaat door de verwezenlijking van het plan klein en van matige kwaliteit is en er voldoende foerageergebied overblijft.
De Afdeling ziet in hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd geen reden voor het oordeel dat bovengenoemd onderzoek onvolledig of gebrekkig is. De enkele omstandigheid dat het ecologisch onderzoek is aangevuld in het nader ecologisch onderzoek, betekent niet dat het uitgevoerde onderzoek als geheel onvolledig of gebrekkig is. Daartoe is mede van belang dat zij de resultaten uit bovengenoemde onderzoeken niet, met gegevens onderbouwd, hebben bestreden. De raad heeft zich dan ook, op grond hiervan, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog faalt.
6.    Tevens voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat bestaande monumentale eikenbomen in het plangebied en direct tegenover de woning van [appellant A], onvoldoende zijn beschermd doordat parkeerplaatsen kunnen worden aangelegd onder de bomen en de bomen daardoor onherstelbaar kunnen beschadigen.
6.1.    De raad stelt dat de voorwaardelijke verplichting die in artikel 4, lid 4.3.2, van de planregels is opgenomen het voortbestaan van de twee monumentale eiken waarborgt. Het aanbrengen van parkeervoorzieningen ter plaatse van de eikenbomen en het wortelstelsel is op grond van de planregels niet toegestaan, aldus de raad. Bedoelde eikenbomen worden als monumentaal gezien en de raad vindt het van groot belang dat deze bomen worden gehandhaafd en beschermd.
6.2.    De Afdeling stelt vast dat aan de gronden waarop bedoelde eikenbomen staan, de bestemming "Groen" is toegekend. Deze bestemming staat gebruik van deze gronden voor plantsoenen en beplantingen toe, maar geen gebruik voor parkeerplaatsen. Op de rest van de gronden met de bestemming "Maatschappelijk", waar een deel van het wortelstelsel van de bomen kan liggen, staat het plan wel gebruik voor parkeerplaatsen toe. Zoals de raad stelt, is in de planregels over deze bestemming een voorwaarde opgenomen die inhoudt dat de gronden met die bestemming  alleen mogen worden gebruikt als deze twee eikenbomen in stand worden gehouden. [appellant A] van [appellant B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat met deze voorwaardelijke verplichting de bescherming van de eikenbomen onvoldoende is geregeld. De enkele stelling van [appellant A] en [appellant B] dat het de voorkeur heeft een aan te houden afstand vanaf de boomkroon direct in de planregels of -verbeelding wordt neergelegd, is daartoe onvoldoende. Daarbij staat het plan er overigens niet aan in de weg dat bij de toepassing van de voorwaardelijke verplichting van bedoelde afstand wordt uitgegaan.
Het betoog faalt.
Overigens is namens Rhenam Wonen, ontwikkelaar, ter zitting toegelicht dat ook hij waarde hecht aan de eikenbomen en dat daarmee bij de inrichting van het terrein goed rekening wordt gehouden. Volgens Rhenam Wonen zijn in de omgeving van deze bomen, waarbij feitelijk in ieder geval de door [appellant A] en [appellant B] gewenste afstand wordt aangehouden, bewust geen voorzieningen als een parkeergelegenheid, leidingen of riolering gepland.
Overige gronden
7.    Weliswaar betogen [appellant A] en [appellant B] dat de verkeersdruk toeneemt door de voorziene ontwikkeling, maar zij bestrijden het standpunt van de raad dat de verkeerstoename ten gevolge van het plan binnen de gehanteerde kaders past, niet. Zij hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat desondanks onaanvaardbare verkeershinder zal ontstaan door de verwezenlijking van de voorziene ontwikkeling. Voor zover zij aanvoeren dat gestimuleerd moet worden dat de ‘hoofdroute’ wordt gevolgd en dat daarvoor een passende weginrichting moet worden gerealiseerd, is dat een uitvoeringsaspect dat niet bij de beoordeling van het bestemmingsplan wordt betrokken.
Het betoog faalt.
8.    Voor wat betreft het betoog van [appellant B] over hinder door inschijnende koplampen, is de Afdeling van oordeel dat aan dat aspect bij de vaststelling van het plan door de raad geen doorslaggevende betekenis hoefde te worden gehecht. Daarbij heeft de raad belang kunnen toekennen aan het geringe aantal te verwachten extra verkeersbewegingen als gevolg van het plan. Tevens heeft de raad erop kunnen wijzen dat het plan in artikel 4, lid 4.3., onder 4.3.3., wat betreft de gronden met de bestemming "Maatschappelijk" voorziet in een voorwaardelijke verplichting die inhoudt dat deze gronden en bouwwerken daarop alleen gebruikt mogen worden als rondom de aan te leggen parkeerplaatsen hagen worden aangelegd en in stand gehouden zoals aangegeven op bijlage 1 bij het plan. Op deze bijlage, de landschappelijke inpassing, is ter hoogte van de woning van [appellant B] een groenstrook met hagen ingetekend. De raad heeft ervan kunnen uitgaan dat deze hagen in afscherming zullen voorzien voor de door [appellant B] gevreesde hinder.
In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in zoverre niet in redelijkheid heeft mogen vaststellen.
Het betoog faalt.
9.    Voor zover [appellant A] en [appellant B] vrezen dat de gronden met de bestemming "Maatschappelijk" overwegend voor, al dan niet grootschalige, horeca kunnen worden gebruikt, overweegt de Afdeling dat uit het samenstel van artikel 4, lid 4.1, en artikel 1, lid 1.44, van de planregels volgt dat eventuele horeca ten dienste moet staan van de maatschappelijke voorziening, met andere woorden ondergeschikt moet zijn. Het plan staat een overwegend of volledig gebruik van deze gronden voor horeca dan ook niet toe.
Het betoog faalt.
Conclusie
10.    Het beroep is ongegrond.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, griffier.
w.g. Van Heijningen    w.g. Vogel-Carprieaux
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2018
458-858.