ECLI:NL:RBDHA:2018:11404
Rechtbank DHA — Uitspraak 


Rechtbank den haag
Team Handel - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: C/09/556384 / KG ZA 18/716
Vonnis in kort geding van 21 augustus 2018
in de zaak van
Catom Distribution B.V.
te Breda,
eiseres,
advocaat [NAAM]. J.P.M. Borsboom te Rotterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat)
te Den Haag,
gedaagde,
advocaten mr. E.H. Pijnacker Hordijk en mr. G.A. Dictus te Den Haag.
Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘Catom’ en ‘de Staat’.
1
De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
-	de dagvaarding met producties;
-	de door de Staat overgelegde conclusie van antwoord met producties en aanvullende producties 23 tot en met 25;
-	de bij de mondelinge behandeling door beide partijen overgelegde pleitnotities.
1.2.
De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 7 augustus 2018. Ter zitting is vonnis bepaald op heden.
2
De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1.
Catom is een groothandel in minerale oliën en actief op het gebied van handel, distributie en verkoop van brandstoffen. Zij is tevens houder van een vergunning voor een accijnsgoederenplaats. Catom levert een deel van de bij haar uitgeslagen brandstoffen tot verbruik aan niet voor de weg bestemde mobiele machines.
2.2.
Voor bedrijven die, zoals Catom, brandstoffen op de Nederlandse markt brengen, gelden diverse verplichtingen, waaronder de zogenoemde jaarverplichting hernieuwbare energie vervoer (hierna: jaarverplichting). De jaarverplichting is een verplichting om een bepaald percentage van de energie-inhoud van de tot verbruik uitgeslagen benzine en diesel te vervangen door hernieuwbare energievormen voor vervoer. Leveranciers tot eindverbruik voldoen aan hun jaarverplichting voor een kalenderjaar door op 1 april van het volgende kalenderjaar over voldoende hernieuwbare brandstofeenheden (hierna: HBE’s) op hun rekening te beschikken. De leveranciers tot eindverbruik kunnen HBE’s verkrijgen door zelf een geleverde hoeveelheid hernieuwbare energie voor vervoer in het register hernieuwbare energie vervoer in te boeken of HBE’s op de markt te verkrijgen van een andere onderneming die HBE’s op haar rekening in het register heeft staan.
2.3.
In de periode 2011 tot en met 2014 verkregen brandstofleveranciers die (onder andere) een hoeveelheid diesel voor eindgebruik aan mobiele machines hadden geleverd van rechtswege een jaarverplichting. In de periode 2015 tot en met 2017 gold de jaarverplichting enkel voor tot eindverbruik
aan weg- en spoorvoertuigen
geleverde benzine, diesel, vloeibare brandstof en hernieuwbare brandstof. Ten aanzien van brandstoffen die Catom in die periode uitsloeg tot gebruik aan mobiele machines, was zij dus geen HBE’s verschuldigd.
2.4.
Op 8 augustus 2016 heeft het ministerie van Infrastructuur en Milieu een consultatieversie van de Wijzigingswet milieubeheer gepubliceerd. In die consultatieversie staat onder meer vermeld:
“De vervoersbestemmingen van de geleverde brandstoffen zijn voor de jaarverplichting en de rapportageverplichting echter gelijk. Het betreft bestemmingen waarvan de leverancier brandstof langs een punt voert waar accijns verschuldigd wordt. Deze verplichtingen betreffen dus ook de leveringen aan niet voor de weg bestemde mobiele machines (zoals locomotieven, vorkheftrucks en wegenbouwmachines), landbouwtrekkers, bosbouwmachines en pleziervaartuigen.”
2.5.
In de periode vanaf 8 november 2016 tot en met 22 november 2016 heeft het ministerie het Besluit energie vervoer opengesteld voor een openbare internetconsultatie. Daarbij is bericht dat de voorgestelde wetswijziging volgens planning per 1 januari 2018 van kracht wordt. Catom heeft op deze internetconsultatie gereageerd.
2.6.
Op 9 mei 2017 is het voorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer aan de Tweede Kamer gezonden. Bij brief van 12 juni 2017 heeft de toenmalige staatssecretaris het ontwerp-Besluit energie vervoer aan de Tweede Kamer verzonden. Uit het voorstel en het ontwerp-besluit blijkt dat de jaarverplichting ook betrekking zal gaan hebben op niet voor de weg bestemde mobiele machines, landbouwtrekkers, bosbouwmachines en pleziervaartuigen.
2.7.
Bij brief van 26 juli 2017 heeft het ministerie – voor zover hier relevant – aan de sector bericht:
“Met deze brief wil ik u informeren over de toekomstige belangrijkste wijzigingen en het proces betreffende regelgeving hernieuwbare energie vervoer die naar waarschijnlijkheid op 1 januari 2018 in werking zal treden. Ik adviseer u kennis te nemen van het onderstaande zodat u zich tijdig op de wijzigingen kunt voorbereiden.
(...)
Belangrijkste wijzigingen
Jaarverplichting
De vervoersbestemmingen waarvoor een jaarverplichting geldt, worden uitgebreid. Naast leveringen aan weg- en spoorvervoer, zijn vanaf 2018 ook leveringen aan mobiele machines, landbouwtrekkers, bosbouwmachines en pleziervaartuigen die niet op zee varen onderwerp van de jaarverplichting.”
2.8.
In 2018 is de wetgeving met betrekking tot de jaarverplichting gewijzigd zoals aangekondigd, waardoor de vervoersbestemmingen waarvoor een jaarverplichting geldt weer zijn uitgebreid. Naast leveringen voor gebruik aan weg- en spoorvervoer, zijn ook leveringen voor gebruik aan niet voor de weg bestemde mobiele machines, landbouwtrekkers, bosbouwmachines en pleziervaartuigen die niet op zee varen onderwerp van de jaarverplichting (hierna: de wetswijziging).
2.9.
De wijzigingen vloeien voort uit de Wet van 18 april 2018 tot wijziging van de Wet milieubeheer, het Besluit energie vervoer en de Regeling energie vervoer. Bij brief van 17 mei 2018 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan de Tweede Kamer bericht:
“Hierbij bied ik u aan het Besluit energie vervoer. (...)
De inwerkingtreding van het besluit is voorzien op 1 juli 2018. Aan de inwerkingtreding zal terugwerkende kracht worden verleend tot en met 1 januari 2018, teneinde aan te sluiten bij de jaarsystematiek van de regelgeving en gelet op de reeds verstreken implementatietermijn van de ILUC-richtlijn. Het bedrijfsleven is regelmatig geïnformeerd over zowel de inhoud als het proces, waaronder de verwachte tijd van inwerkingtreding.”
2.10.
Bij Besluit van 20 juni 2018 is bepaald dat de Wet van 18 april 2018 tot wijziging van de Wet milieubeheer en het Besluit energie vervoer in werking treden met ingang van 1 juli 2018 en terugwerken tot en met 1 januari 2018. Met de inwerkingtreding van de Wet van 18 april 2018 tot wijziging van de Wet milieubeheer en het Besluit energie vervoer is eveneens de Regeling energie vervoer met terugwerkende kracht op 1 januari 2018 in werking getreden.
3
Het geschil
3.1.
Catom vordert, zakelijk weergegeven:
primair:
de Staat te verbieden aan de inwerkingtreding van de wetswijziging terugwerkende kracht toe te kennen, althans de Staat te verbieden met terugwerkende kracht een jaarverplichting ten aanzien van brandstoffen voor mobiele machines in te voeren;
subsidiair:
een andere ordemaatregel te treffen die ertoe leidt dat aan Catom niet eerder dan per 1 juli 2018 een jaarverplichting met betrekking tot mobiele machines wordt opgelegd.
3.2.
Daartoe voert Catom – samengevat – het volgende aan. Het toekennen van terugwerkende kracht aan de wetswijziging is onrechtmatig, primair omdat die in strijd is met het (Europeesrechtelijke) rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. De nieuwe HBE-maatregel voor mobiele machines is belastend, terwijl geen sprake is van een uitzonderlijk geval en niet is voldaan aan het kenbaarheidsvereiste. De inwerkingtreding met terugwerkende kracht was niet voorzienbaar, althans Catom kon daarop niet anticiperen. Subsidiair geldt dat het égalité-beginsel wordt geschonden en de onevenredig nadelige gevolgen die Catom ondervindt niet worden gecompenseerd.
De wetswijziging heeft omvangrijke financiële consequenties voor Catom. Catom heeft niet de mogelijkheid de kosten van de HBEs voor mobiele machines met terugwerkende kracht aan haar klanten door te berekenen. Daardoor wordt de continuïteit van de onderneming bedreigd.
3.3.
De Staat voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
4
De beoordeling van het geschil
4.1.
Catom heeft ter zitting toegelicht dat haar bezwaren zich slechts richten tegen dat deel van de wetswijziging dat bewerkstelligt dat de jaarverplichting ook van toepassing is op brandstoffen en energie voor niet voor de weg bestemde mobiele machines. Catom vordert primair de Staat te verbieden terugwerkende kracht toe te kennen aan de wetswijziging, althans een jaarverplichting ten aanzien van brandstoffen voor mobiele machines in te voeren. Die vordering kan niet worden toegewezen, alleen al omdat de wetswijziging – en daarmee ook de jaarverplichting voor niet voor de weg bestemde mobiele machines – reeds in werking is getreden. De primaire vordering  wordt dan ook afgewezen.
4.2.
Indien de primaire vordering wordt begrepen als een gebod om reeds in werking getreden wetgeving in te trekken, geldt dat de vordering evenmin voor toewijzing in aanmerking komt. Voor het intrekken van de wetswijziging is immers een daad van wetgeving nodig. Een bevel tot het tot stand brengen van wetgeving is volgens vaste jurisprudentie niet toewijsbaar, net zomin als een bevel tot het intrekken van een wet (HR 21 maart 2003, NJ 2003, 691 (Waterpakt) en HR 1 oktober 2004, NJ 2004, NJ 2004, 679 (Faunabescherming/Friesland)).
4.3.
Catom vordert subsidiair een andere ordemaatregel te treffen die ertoe leidt dat aan Catom niet eerder dan per 1 juli 2018 een jaarverplichting met betrekking tot mobiele machines wordt opgelegd. De voorzieningenrechter begrijpt deze vordering aldus, dat Catom vordert de wetswijziging buiten toepassing te laten voor zover het gaat om de terugwerkende kracht van de jaarverplichting voor niet voor de weg bestemde mobiele machines, in afwachting van een oordeel van de bodemrechter.
4.4.
In het kader van de beoordeling van de subsidiaire vordering wordt vooropgesteld dat de vordering zich richt tegen de Staat als wetgever en strekt tot het buiten toepassing doen verklaren van een deel van een wet in formele zin. De burgerlijke rechter kan (onderdelen van) een wet in formele zin in kort geding slechts buiten toepassing verklaren indien en voor zover deze
onmiskenbaar onverbindend
is (zijn) wegens strijd met eenieder verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Dit criterium vloeit voort uit artikel 94 van de Grondwet en vaste jurisprudentie (vgl. HR 1 juli 1983, NJ 1984, 360) en wijst op grote terughoudendheid, te meer nu in een kortgedingprocedure als de onderhavige slechts een voorlopig oordeel kan worden gegeven. De in acht te nemen terughoudendheid vindt haar grondslag in de op de Grondwet berustende verdeling van bevoegdheden van de verschillende staatsorganen, de scheiding der machten. Wetten in formele zin worden vastgesteld door de wetgever. Het is bij uitstek de taak van de wetgever om alle in het geding zijnde argumenten en belangen tegen elkaar af te wegen, waarbij aan hem een grote mate van beleidsvrijheid toekomt. Er is dan ook geen plaats voor een eigen “volle” toetsing door de burgerlijke rechter.
4.5.
Catom stelt zich op het standpunt dat de wetswijziging onrechtmatig is omdat het daaraan toekennen van terugwerkend kracht niet is geoorloofd. Op zichzelf is juist dat de wetswijziging nadelig moet worden geacht voor Catom. Dat betekent echter niet dat het daaraan toekennen van terugwerkende kracht niet is toegestaan. Het Europese Hof van Justitie heeft in diverse zaken bepaald dat het toekennen van terugwerkende kracht aan wetgeving is toegestaan indien (i) dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en (ii) het rechtmatige vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht is genomen (zie onder meer HvJ EG 25 januari 1979, zaak C-98/78 (Racke)).
4.6.
In dit kort geding is uitgangspunt dat aan het eerste criterium is voldaan. De wetgever heeft de wetswijziging immers noodzakelijk geacht. Weliswaar is Catom van mening dat de wetswijziging in strijd is met de Europese richtlijnen waarop die is gebaseerd, maar de discussie daarover is geen onderwerp van geschil in deze procedure. Catom is voornemens die discussie te voeren in een bodemprocedure.
4.7.
Voor de beoordeling van de vraag of ook aan het tweede criterium is voldaan, is van belang of de wetswijziging voorzienbaar was voor een marktdeelnemer (HvJ EG 15 juli 2014, gevoegde zaken C-37/02 en C-38/02 (Dilexport)). Ook in nationale jurisprudentie is bepaald dat inwerkingtreding met terugwerkende kracht mogelijk is, indien de wetswijziging in zodanige mate voorzienbaar was dat sprake is van een bijzondere omstandigheid die een inbreuk wettigt op het op de eisen van de rechtszekerheid berustende rechtsbeginsel dat wetgevende maatregelen alleen voor de toekomst behoren te gelden. Van belang daarbij is niet of de terugwerkende kracht zelf voorzienbaar was, maar of de maatregel als zodanig voldoende voorzienbaar was (HR 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BG4806).
4.8.
Catom stelt zich op het standpunt dat in november 2017 nog geheel onduidelijk was dat en wanneer de wetswijziging er zou komen. Volgens Catom kwamen in december 2017 de eerste berichten waarin werd gewezen op een mogelijke inwerkingtreding per 1 januari 2018. Dat standpunt kan niet worden gevolgd. Reeds op 8 augustus 2016 is immers de consultatieversie van de Wijzigingswet gepubliceerd. Uit die versie volgt dat de jaarverplichting ook zal zien op niet voor de weg bestemde mobiele machines. Bij de internetconsultatie voor het Besluit hernieuwbare energie vervoer is bovendien bericht dat de wetswijziging volgens planning per 1 januari 2018 van kracht wordt. Catom zelf heeft op de laatstgenoemde internetconsultatie gereageerd. Uit haar reactie volgt dat zij op dat moment op de hoogte was van de voorgenomen aanpassing van de jaarverplichting.
4.9.
Op 9 mei 2017 is het wetsvoorstel gepubliceerd, gevolgd door het ontwerp-Besluit energie vervoer op 12 juni 2017. Ook uit deze publicaties volgt onmiskenbaar dat de  brandstofleveranciers die brandstoffen leveren voor gebruik aan niet voor de weg bestemde mobiele machines onder de jaarverplichting komen te vallen. Voorts heeft de Staat de sector bij brief van 26 juli 2017 geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot de wetswijziging. In die brief wordt eveneens uitdrukkelijk gemeld dat vanaf 2018 ook leveringen aan mobiele machines onderwerp zijn van de jaarverplichting.
4.10.
Gelet op voornoemde informatievoorziening van de zijde van de Staat, wordt geconcludeerd dat het voor marktdeelnemers zoals Catom voorzienbaar was dat de jaarverplichting zou worden uitgebreid op de wijze waartegen Catom thans bezwaar maakt. Het betoog van Catom dat het voor haar ook met de genoemde informatievoorziening niet meer mogelijk was om (tijdig) te anticiperen op de wetswijziging, maakt dat niet anders. De regelgeving in de sector waarin Catom opereert, wordt geregeld gewijzigd. Indien marktdeelnemers daar geen rekening mee houden door – zoals Catom kennelijk in sommige gevallen heeft gedaan – langdurige contracten te sluiten zonder mogelijkheid van tussentijdse prijsaanpassing, behoort dat tot het ondernemersrisico dat voor hun eigen rekening behoort te blijven. Bovendien geldt in het algemeen dat de mogelijkheden voor individuele ondernemers om op een bepaald moment te anticiperen op toekomstige wetgeving niet van belang zijn voor de beoordeling van de rechtsgeldigheid van de wetswijziging. Van belang voor de beoordeling van de rechtsgeldigheid is enkel de voorzienbaarheid van de wetswijziging. Zoals hiervoor overwogen, was de gewijzigde regelgeving met betrekking tot de jaarverplichting voldoende voorzienbaar.
4.11.
Catom heeft nog aangevoerd dat een woordvoerder van de Nederlandse Emissieautoriteit in november 2017 heeft meegedeeld dat de wetswijziging niet zou doorgaan. Nu de Staat dat heeft weersproken, kan niet worden aangenomen dat een uitlating is gedaan met de strekking dat de wetswijziging niet zou worden gerealiseerd.
4.12.
Een en ander leidt tot de conclusie dat geen sprake is van schending van het (Europese) rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Catom heeft subsidiair aangevoerd dat het zogenoemde egalité-beginsel wordt geschonden met de wetswijziging. Om een succesvol beroep op dat beginsel te kunnen doen, moet evenwel sprake zijn van een speciale last, namelijk een last die op een beperkte groep burgers of instellingen onevenredig zwaar drukt. Nu Catom heeft erkend dat haar positie zich niet onderscheidt van die van concurrerende leveranciers van brandstoffen voor gebruik aan mobiele machines, kan ook het subsidiaire standpunt van Catom niet slagen.
4.13.
De conclusie van het voorgaande luidt dat niet aannemelijk is dat de bodemrechter zal oordelen dat de wetswijziging onmiskenbaar onverbindend is (op onderdelen). Gelet hierop zal ook de subsidiaire vordering van Catom worden afgewezen.
4.14.
Catom zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding. Voor veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237).
5
De beslissing
De voorzieningenrechter:
5.1.
wijst het gevorderde af;
5.2.
veroordeelt Catom om binnen veertien dagen nadat dit vonnis is uitgesproken de kosten van dit geding aan de Staat te betalen, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.606,--, waarvan € 980,-- aan salaris advocaat [NAAM]€ 626,-- aan griffierecht;
5.3.
bepaalt dat bij gebreke van tijdige betaling de wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is;
5.4.
verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. S.J. Hoekstra-van Vliet en in het openbaar uitgesproken op 21 augustus 2018.
hvd