ECLI:NL:RVS:2018:2967
Raad van State — Uitspraak 


201708140/1/A3.
Datum uitspraak: 12 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 september 2017 in zaak nr. 17/1066 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2016 heeft het college [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 16.000,- wegens het voor bewoning in gebruik geven van de woonruimte op het adres [locatie] te Rotterdam aan een huishouden dat geen huisvestingsvergunning heeft. Dit is in strijd met artikel 8, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 2.2, tweede lid, van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad (hierna: de Verordening). Daarnaast heeft het college besloten over te gaan tot invordering van deze boete.
Bij besluit van 3 januari 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 4.000.
Bij uitspraak van 4 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. M.Th.A. van Maris, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A. Karreman, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellante] heeft een bestuurlijke boete gekregen vanwege het zonder huisvestingsvergunning verhuren van de woning [locatie] te Rotterdam aan een huishouden. Niet in geding is dat geen huisvestingsvergunning is verleend. [appellante] betoogt echter dat de huurders vanwege hun inkomen geen huisvestingsvergunning konden verkrijgen. Zij acht dat in strijd met het discriminatieverbod. Ook stelt zij dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel aan andere verhuurders geen boetes worden opgelegd.
2.    De rechtbank overweegt onder 6:
"Het beroep van eiseres op artikel 2 van het Vierde Protocol van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), op artikel 14 van het EVRM en op de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 23 februari 2016, Garib tegen Nederland (ECLI:CE:ECHR:2016:0223JUD004349409) kan niet slagen. De rechtbank acht hierbij van belang dat het in deze zaak gaat om een overtreding van de Huisvestingswet en de Verordening, namelijk het in gebruik geven van een woonruimte aan een huishouden dat niet beschikt over een huisvestingsvergunning en niet om het wel of niet verlenen van een huisvestingsvergunning. Het recht op vrijheid te kiezen waar je woont en de vrijheid van beweging zijn, voor zover een rechtspersoon als eiseres al een beroep op dat recht en die vrijheid kan doen, in deze zaak niet in geding. Ook het betoog van eiseres dat het voor buitenlanders (lees: niet ingezetenen) veel moeilijker is dan voor een ingezetene om zich in te kunnen schrijven, kan om die reden niet slagen. Overigens is een zelfstandig beroep op artikel 14 van het EVRM niet mogelijk; dat artikel kan alleen aan de orde komen indien de gestelde feiten binnen de reikwijdte van een andere bepaling van het EVRM vallen."
2.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar geen beroep op artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en artikel 2 van het Vierde Protocol van het EVRM toekomt. Zij meent dat het hanteren van een inkomenseis in artikel 2.5 van de Verordening om in aanmerking te komen voor een huisvestingsvergunning voor bepaalde wijken van Rotterdam discriminerend is. Als dat het geval is, en om die reden het onderscheid niet in stand kan blijven, kan het verhuren door haar aan een huishouden dat niet aan deze eis voldoet ook niet gestraft worden. Ook het betoog van [appellante] dat buitenlanders zich moeilijker kunnen inschrijven is ten onrechte niet beoordeeld door de rechtbank.
[appellante] betoogt dat wel aan artikel 14 van het EVRM getoetst kan worden omdat de feiten materieel binnen een andere bepaling van het EVRM vallen. Het feitencomplex is volgens [appellante] duidelijk, om discriminerende redenen mogen minderverdienenden niet huren in bepaalde wijken en er mag dus ook niet aan hen verhuurd worden om dezelfde discriminerende redenen. Voorts betoogt [appellante] dat getoetst moest worden aan het verbod op discriminatie in artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Zij meent dat de inkomensvoorwaarde in de Huisvestingsverordening in strijd is met voornoemde bepalingen.
2.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat de Huisvestingswet en de Verordening overtreden zijn. Enkel is in geschil of hiertegen opgetreden kon worden.
2.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BE9698, is eerst sprake van ongeoorloofd onderscheid indien er geen objectieve en redelijke rechtvaardiging is voor het gemaakte onderscheid en het daaruit voortvloeiende verschil in behandeling. Of daarvan sprake is, dient te worden beoordeeld aan de hand van de vraag of het maken van onderscheid een legitiem doel dient en proportioneel is in verhouding tot het te bereiken doel, dus een geschikt middel is om het doel te bereiken en het doel niet met andere, minder ingrijpende middelen kan worden bereikt.
2.4.    In het arrest Garib heeft het EHRM geoordeeld dat het huisvestingsvergunningsysteem in Rotterdam, waar een te laag inkomen kan leiden tot weigering, geen schending oplevert van artikel 2 van het Vierde Protocol van het EVRM (recht om vrijelijk woonplaats te kiezen). Het EHRM oordeelt dat het besluit om de huisvestingsvergunning te weigeren een basis heeft in het Nederlandse recht, namelijk de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek, de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening van de gemeente Rotterdam, en dat deze maatregel een legitiem doel nastreefde, namelijk het tegengaan van de neergang van armoedige stadsgebieden en het verbeteren van de kwaliteit van leven in die stadsgebieden. Ook oordeelde het EHRM dat het besluit om de huisvestingsvergunning te weigeren proportioneel was. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 4 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1845, overwogen dat het indirecte onderscheid dat het destijds geldende artikel 2.6, tweede lid, van de Huisvestingsverordening 2003 met zich brengt een legitiem doel dient en noodzakelijk en proportioneel is. Artikel 2.5 van de Verordening betreft een vergelijkbare bepaling. Daargelaten of [appellante] een beroep op artikel 14 van het EVRM toekomt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel ten aanzien van het ten tijde van de boeteoplegging geldende artikel 2.5 van de Verordening. De gestelde eisen aan verlening van de huisvestingsvergunning in dit artikel zijn niet in strijd met artikel 1 van het Twaalfde protocol van het EVRM en artikel 14 van het EVRM.
Het betoog van [appellante] faalt.
3.    De rechtbank overweegt onder 7.1:
"Uit de door eiseres overgelegde brief aan een andere verhuurder van 13 februari 2013 blijkt dat verweerder na het indienen van de zienswijze heeft afgezien van het opleggen van een boete voor het in gebruik geven van woonruimte aan een huishouden dat niet beschikte over een huisvestingsvergunning. Uit deze brief is echter niet op te maken of sprake is van bedrijfsmatige exploitatie. Voorts volgt uit deze brief dat het afzien van de boete "zeer uitzonderlijk is en mede is ingegeven door het feit dat u in beginsel van goede wil bent geweest". Evenmin blijkt of er aan die verhuurder, evenals aan eiseres, eerder boetes zijn opgelegd voor het in gebruik geven van woonruimte aan een huishouden dat niet beschikte over een huisvestingsvergunning. Gelet hierop is niet komen vast te staan dat sprake is van gelijke gevallen."
3.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het door haar aangedragen geval uit 2013, waarbij aan [verhuurder] voor het verhuren zonder huisvestingsvergunning geen bestuurlijke boete is opgelegd, niet gelijk is aan de situatie bij [appellante]. Ook bij [verhuurder] was sprake van bedrijfsmatige verhuur. De rechtbank heeft ter zitting ook niet doorgevraagd op dit punt waardoor de rechtbank in het midden laat of bij [verhuurder] sprake is van bedrijfsmatige exploitatie. De exploitatievorm moet bovendien niets uitmaken voor de vraag of het een beboetbare overtreding is. Ook is niet duidelijk waarom het een "uitzonderlijk geval" was. Dat de verhuurder "van goede wil" was, zoals in de brief over het afzien van de boete staat, maakt evenmin dat de zaak van [verhuurder] anders is dan die van [appellante]. De criteria die de rechtbank hanteert, zijn willekeurig, niet relevant, niet door het college aangedragen en niet aan [appellante] voorgelegd. De rechtbank heeft zelf feiten en redenen verzonnen om te kunnen concluderen dat het aangehaalde geval anders is. Het oordeel van de rechtbank dat de situatie bij [verhuurder] niet hetzelfde is als bij [appellante] kan daarom niet in stand blijven, aldus [appellante]. Zij betoogt dat het college dient aan te tonen dat het beleid dat altijd een boete wordt opgelegd voor het verhuren zonder huisvestingsvergunning consequent wordt toepast door aan te geven wanneer zij, in afwijking van dat beleid geen boete heeft opgelegd. Volgens [appellante] voert het college het beleid niet consequent uit en dient het daarom uit te leggen waarom aan [appellante] wel een boete is opgelegd.
3.2.    Het college heeft ter zitting toegelicht dat in beginsel altijd een boete wordt opgelegd bij het in strijd met de Huisvestingswet en de Verordening verhuren van een woning zonder huisvestingsvergunning. In uitzonderlijke gevallen kan vanwege bijzondere omstandigheden van dit beleid afgeweken worden. [appellante] betwist de overtreding niet en heeft volgens het college geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan van het beleid moest worden afgeweken. De boete is daarom overeenkomstig het beleid aan [appellante] opgelegd.
3.3.    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd zijn geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het college het beleid willekeurig toepast. Ook zijn geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan van het beleid zou moeten worden afgeweken.
Over de door [appellante] gemaakte vergelijking met [verhuurder] overweegt de Afdeling dat het college zich gedurende de procedure in bezwaar en beroep steeds op het standpunt heeft gesteld dat bijzondere omstandigheden aanwezig waren om in het geval van [verhuurder] af te zien van het opleggen van een boete en dat deze bijzondere omstandigheden er in het geval van [appellante] niet zijn. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college de bijzondere omstandigheden waarom destijds aan [verhuurder] geen boete is opgelegd, toegelicht. De woning waar het toen om ging, werd bewoond door een hoofdbewoner met een inwonende medebewoner. Toen de hoofdbewoner uit de woning vertrok, bleef de medebewoner achter. De hoofdbewoner beschikte over een huisvestingsvergunning en zo lang hij in de woning woonde, had de inwonende medebewoner geen huisvestingsvergunning nodig. Bij vertrek van de hoofdbewoner werd de inwonende medebewoner echter hoofdbewoner, waardoor voor hem een huisvestingsvergunningsplicht ontstond. Omdat verzuimd was deze aan te vragen, is een voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan de verhuurder verzonden. Na de zienswijze op het voornemen is onder andere vanwege de hiervoor genoemde omstandigheden afgezien van het opleggen van een bestuurlijke boete aan [verhuurder].
In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de situatie bij [verhuurder] niet overeenkomt met de feiten en omstandigheden waarvoor de boete is opgelegd ten aanzien van het gebruik van de woning [locatie] te Rotterdam.
4.     De rechtbank overweegt onder 7.2:
"Eiseres heeft voorts gewezen op het verschil in handhaving door verweerder ten aanzien van woningcorporaties en andere verhuurders.  Verweerder heeft toegelicht dat woningcorporaties een bijzondere positie innemen op grond van de Hw en in een bijzondere verhouding tot de gemeente staan. De woningcorporaties zijn gemandateerd om taken op grond van de Hw namens de gemeente uit te voeren. De woningcorporaties zijn zelf verantwoordelijk voor het opsporen van misstanden rondom de bewoning van hun panden. Bij geconstateerde overtredingen dienen wel boetes opgelegd te worden. Ter zitting is toegelicht dat de woningcorporaties voorafgaand aan het aangaan van een huurovereenkomst toetsen of een huisvestingsvergunning kan worden verleend en dat in de huurovereenkomst het verkrijgen van een huisvestingsvergunning als ontbindende voorwaarde is opgenomen. Er is geen reden om aan de juistheid van deze toelichting te twijfelen. Gelet hierop is niet komen vast te staan dat sprake is van gelijke gevallen. Eiseres heeft bovendien geen concrete gevallen genoemd waarin verweerder niet handhavend heeft opgetreden tegen woningcorporaties voor het in gebruik geven van woonruimte aan een huishouden dat niet beschikte over een huisvestingsvergunning. Ook van ongelijke behandeling is daarom niet gebleken."
4.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat de situatie bij woningbouwcorporaties niet gelijk is aan die bij [appellante]. Zij betoogt dat de door het college aangevoerde verschillen tussen haar en woningbouwcorporaties die de rechtbank voor juist aanneemt, klinkklare onzin zijn.
Zij betoogt dat de woningcorporaties geen taken meer hebben op grond van de Huisvestingswet en dat er geen mandaat is. Ook wordt niet gecontroleerd of huurders een huisvestingsvergunning hebben en worden dus ook nooit boetes opgelegd. Ook [appellante] toetst vooraf of huurders een huisvestingsvergunning kunnen krijgen en geeft aan hen verhuurdersverklaringen en getekende aanvraagformulieren mee. De ontbindende voorwaarde als geen huisvestingsvergunning wordt verleend die volgens de rechtbank in de overeenkomsten van woningcorporaties staat, is in strijd met artikel 7:231 van het Burgerlijk wetboek en staat volgens [appellante] niet in de huurovereenkomsten van de woningbouwcorporaties. Alleen de rechter kan op verzoek tot ontbinding overgaan. Nu de veronderstelde verschillen op onjuistheid berusten, kan het oordeel dat het niet om gelijke gevallen gaat volgens [appellante] niet in stand blijven. Ter zitting heeft [appellante] betoogd dat bij verschillende woningcorporaties, waaronder Vestia, de sleutels al worden afgegeven in afwachting van de voor de huisvestingsvergunning noodzakelijke buitenlandse bewijsstukken ten aanzien van de identiteit van huurders en dus zonder huisvestingsvergunning wordt verhuurd en dat daar geen boetes voor worden opgelegd.
4.2.    De Verordening maakt geen onderscheid tussen verhuurders, hetgeen betekent dat de eis van een huisvestingsvergunning gelijk is voor  woningcorporaties en andere huurders. Door [appellante] zijn geen concrete gevallen aangedragen waarin het college niet is opgetreden tegen verhuur zonder de vereiste huisvestingsvergunning door een woningcorporatie. De algemene stelling dat daar niet op gecontroleerd wordt, voldoet hiertoe niet. Het college heeft ter zitting gesteld dat het niet bekend is met de door [appellante] gestelde werkwijze van woningcorporaties om sleutels te verstrekken aan huurders terwijl zij nog geen huisvestingsvergunning hebben omdat de bewijsstukken uit hun geboorteland nog ontbreken. Voor zover het juist is dat woningcorporaties sleutels verstrekken aan huurders terwijl de noodzakelijke bewijsstukken ten aanzien van de identiteit nog niet overgelegd zijn, overweegt de Afdeling dat die situatie niet gelijk is aan de situatie waarvoor [appellante] beboet is. De huurders van [appellante] waren niet in afwachting van bewijsstukken uit het buitenland, maar kwamen niet in aanmerking voor een huisvestingsvergunning omdat zij niet aan de inkomenseis voldeden. Het betoog dat het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden, faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
w.g. Borman    w.g. Rietberg
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
725.  Bijlage
EVRM
Artikel 14. Verbod van discriminatie
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Vierde protocol
Artikel 2. Vrijheid van verplaatsing
1 Een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, heeft binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen.
[…]
3 De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
4 De in het eerste lid genoemde rechten kunnen ook, in bepaalde omschreven gebieden, worden onderworpen aan beperkingen die bij de wet zijn voorzien en gerechtvaardigd worden door het algemeen belang in een democratische samenleving.
Twaalfde protocol
Artikel 1. Algemeen verbod van discriminatie
1  Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2  Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
Artikel 3. Verhouding tot het Verdrag
De Staten die Partij zijn beschouwen de artikelen 1 en 2 van dit Protocol als aanvullende artikelen van het Verdrag, en alle bepalingen van het Verdrag zijn dienovereenkomstig van toepassing.
Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek
artikel 8
1 De gemeenteraad kan, indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van grootstedelijke problematiek in de gemeente en voldoet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, in de huisvestingsverordening bepalen dat woningzoekenden die minder dan zes jaar voorafgaand aan de aanvraag van een huisvestingsvergunning onafgebroken ingezetene zijn van de regio waarin de gemeente is gelegen, slechts voor een huisvestingsvergunning voor het in gebruik nemen van in die verordening aangewezen categorieën van woonruimte in aanmerking komen indien zij beschikken over:
a een inkomen op grond van het in dienstbetrekking verrichten van arbeid;
b een inkomen uit zelfstandig beroep of bedrijf;
c een inkomen op grond van een regeling voor vrijwillig vervroegd uittreden;
d een ouderdomspensioen als bedoeld in de Algemene Ouderdomswet;
e een ouderdoms- of nabestaandenpensioen als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964, of
f een aanspraak op studiefinanciering als bedoeld in de Wet studiefinanciering 2000.
2 De gemeenteraad bepaalt in de huisvestingsverordening dat burgemeester en wethouders aan een woningzoekende die niet voldoet aan de eisen, genoemd in het eerste lid, een huisvestingsvergunning voor het in gebruik nemen van woonruimte als bedoeld in dat lid kunnen verlenen, indien het weigeren van die huisvestingsvergunning tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden.
Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad
Artikel 2.2 Vergunningvereiste
1 Het is verboden een te huur aangeboden zelfstandige of onzelfstandige woonruimte met een huurprijs onder de huurprijsgrens zonder een huisvestingsvergunning in gebruik te nemen voor bewoning.
2 Het is verboden de in het vorige lid bedoelde woonruimte voor bewoning in gebruik te geven aan een huishouden dat niet beschikt over een huisvestingsvergunning voor deze woonruimte.
Artikel 2.5 Inkomen uit arbeid
1 Onverminderd artikel 2.4, komt de aanvrager die minder dan zes jaar voorafgaand aan de aanvraag van een huisvestingsvergunning onafgebroken ingezetene is van één van de gemeenten van de regio slechts in aanmerking voor een huisvestingsvergunning, indien hij beschikt over:
a een inkomen op grond van het in dienstbetrekking verrichten van arbeid;
b een inkomen uit zelfstandig beroep of bedrijf;
c een inkomen op grond van een regeling voor vrijwillig vervroegd uittreden;
d een ouderdomspensioen als bedoeld in de Algemene Ouderdomswet;
e een ouderdoms- of nabestaandenpensioen als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964, of
f studiefinanciering als bedoeld in de Wet studiefinanciering 2000.
2 Indien het inkomen afkomstig is van de in het vorige lid onder a. en b. genoemde bronnen, moet de hoogte van het inkomen ten minste gelijk zijn aan de voor de aanvrager geldende bijstandsnorm, zoals bedoeld in de artikelen 20, 21 en 22 van de Participatiewet.
3 Aan de aanvrager die niet voldoet aan de in de voorafgaande leden bedoelde eisen, kunnen burgemeester en wethouders de aangevraagde huisvestingsvergunning verlenen, indien het weigeren van de huisvestingsvergunning tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden.