ECLI:NL:RVS:2018:4241
Raad van State — Uitspraak 


201706651/1/A3.
Datum uitspraak: 27 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 juli 2017 in
zaak nr. 16/7147 in het geding tussen:
[appellant]
en
de korpschef van politie.
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2016 heeft de korpschef een aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring van betrouwbaarheid afgewezen.
Bij besluit van 3 oktober 2016 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 juli 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juli 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. W. Suttorp, advocaat [NAAM], en de korpschef, vertegenwoordigd door V. Vermeulen LLM, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant] heeft op 4 februari 2016 een aanvraag om afgifte van een verklaring van betrouwbaarheid als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Wpbr) ingediend, omdat hij wil werken als alarminstallateur als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder g, van die wet.
De korpschef heeft bij de beoordeling van de aanvraag van [appellant] de criteria gehanteerd die zijn neergelegd in de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014 (hierna: de Beleidsregels). De korpschef heeft de aanvraag van [appellant] op grond van paragraaf 2.3, aanhef en onder b en c, in samenhang gelezen met paragraaf 2.6 van de Beleidsregels, afgewezen. Daaraan heeft de korpschef ten grondslag gelegd dat uit het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: het JDS) blijkt dat [appellant] op 16 november 2015 is veroordeeld wegens handelen in strijd met artikel 13, eerste lid, van de Wet wapens en munitie, wegens handelen in strijd met artikel 26, eerste lid, van de Wet wapens en munitie en wegens het opzettelijk handelen in strijd met het in artikel 2, aanhef en onder C, van de Opiumwet gegeven verbod tot 100 uur taakstraf subsidiair 50 dagen hechtenis en acht weken voorwaardelijke gevangenisstraf met een proeftijd van twee jaar. Ook is in het JDS geregistreerd dat [appellant] is gedagvaard voor het handelen in strijd met het in artikel 2, aanhef en onder C, van de Opiumwet gegeven verbod. De korpschef heeft van het Openbaar Ministerie vernomen dat [appellant] ervan wordt verdacht op 6 juni 2015 in bezit te zijn geweest van harddrugs, waaronder twintig xtc-pillen, een halve gram cocaïne en een hoeveelheid MDMA.
Hogerberoepsgronden
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de korpschef in zijn standpunt is gevolgd dat hij onvoldoende betrouwbaar is als bedoeld in paragraaf 2.3, aanhef en onder c, van de Beleidsregels om als alarminstallateur te kunnen werken. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de korpschef in redelijkheid heeft kunnen afzien van toepassing van de hardheidsclausule als bedoeld in paragraaf 2.3.1 van de Beleidsregels (hierna: de hardheidsclausule).
Hij voert aan dat hij de strafbare feiten ruim twee tot drie jaar geleden heeft gepleegd en dat rekening moet worden gehouden met de aard en ernst van de strafbare feiten. Weliswaar is hij veroordeeld, omdat hij in het bezit was van een verzameling boksbeugels, maar deze heeft hij nooit gebruikt. Het geweer dat hij in zijn bezit had en waarvoor hij ook is veroordeeld, was volgens [appellant] wel onklaar gemaakt, alleen niet op de in de Nederlandse wet gestelde correcte wijze. [appellant] stelt verder dat hij is veroordeeld tot taakstraffen, waaruit blijkt dat de politierechter het hem niet zwaar heeft aangerekend. Daarnaast heeft hij sindsdien een positieve ontwikkeling doorgemaakt. Hij is niet meer in aanraking gekomen met justitie, hij heeft werk en een vriendin en zijn omgeving is nu stabiel. Volgens [appellant] is recidive dan ook niet aan de orde. Verder had de korpschef aanleiding moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen. Als hij geen verklaring van betrouwbaarheid krijgt, is de kans groot dat hij zijn baan verliest, wat onevenredig zou zijn. Vanwege zijn dyslexie en gebrek aan opleiding zal hij niet of zeer moeilijk aan ander werk komen, aldus
[appellant].
Onvoldoende betrouwbaar?
3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2950), mogen aan medewerkers in de beveiligingsbranche, gelet op de aard van deze branche, hogere eisen worden gesteld dan aan medewerkers in willekeurige andere betrekkingen. Dit betekent dat de korpschef als maatstaf mag toepassen dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven moeten zijn.
3.2.    De rechtbank heeft de korpschef terecht in zijn standpunt gevolgd dat [appellant] onvoldoende betrouwbaar als bedoeld in paragraaf 2.3, aanhef en onder c, van de Beleidsregels is om als alarminstallateur te kunnen werken. Daaraan heeft de korpschef het volgende ten grondslag mogen leggen.
3.3.    [appellant] is bij uitspraak van 16 november 2015 door de politierechter veroordeeld voor het plegen van drie strafbare feiten. Ten eerste was [appellant] in het bezit van verdovende middelen. Daarnaast is hij veroordeeld, omdat hij in het bezit was van slag- en/of stootwapens en een vuurwapen. Over de stelling van [appellant] dat hij de boksbeugels nooit heeft gebruikt, heeft de korpschef zich op het standpunt mogen stellen dat [appellant] volgens eigen zeggen wist dat de boksbeugels verboden waren, maar dat hij deze toch thuis voorhanden heeft gehad. Daarmee heeft [appellant] te kennen gegeven dat hij de in Nederland geldende rechtsregels niet serieus neemt. Over het geweer dat op onjuiste wijze onklaar was gemaakt, stelt de korpschef dat het voorstelbaar is dat [appellant] daarvan niet op de hoogte was. Zowel de overtreding van de Wet wapens en munitie als de overtreding van de Opiumwet zijn door de wetgever gekwalificeerd als misdrijven, waarmee de ernst van deze strafbare feiten is gegeven. Deze feiten moeten dan ook worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Dat [appellant] voor deze strafbare feiten is veroordeeld tot taakstraffen, betekent niet dat de politierechter hem deze licht heeft aangerekend.
3.4.    Daarnaast is [appellant] gedagvaard voor het wederom handelen in strijd met het in artikel 2, aanhef en onder C, van de Opiumwet gegeven verbod. De korpschef heeft van het Openbaar Ministerie vernomen dat [appellant] ervan wordt verdacht op 6 juni 2015 in bezit te zijn geweest van harddrugs, waaronder twintig xtc-pillen, een halve gram cocaïne en een hoeveelheid MDMA. De korpschef heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat een serieuze verdenking tegen [appellant] bestaat en dat het bezit van verdovende middelen als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde moet worden beschouwd.
3.5.    Anders dan [appellant] verder stelt, waren de door hem gepleegde strafbare feiten ten tijde van het besluit van 3 oktober 2016 in elk geval recent van aard en heeft hij deze kort achter elkaar gepleegd. De korpschef heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat de kans op recidive niet gering is. Over de door [appellant] gestelde positieve ontwikkelingen in zijn leven, heeft de korpschef zich op het standpunt mogen stellen dat [appellant] nog niet over een langere periode heeft laten zien dat hij zich niet langer schuldig maakt aan het plegen van strafbare feiten.
Gelet op het voorgaande heeft de korpschef zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat de integriteit en betrouwbaarheid van [appellant] niet boven iedere twijfel verheven zijn.
Het betoog faalt.
Hardheidsclausule
3.6.    De hardheidsclausule van paragraaf 2.3.1 van de Beleidsregels kan alleen worden toegepast in de in paragraaf 2.3, aanhef en onder a en b, van die Beleidsregels vermelde gevallen. Nu aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag ligt dat [appellant] onvoldoende betrouwbaar als bedoeld in paragraaf 2.3, aanhef en onder c, van de Beleidsregels is om als alarminstallateur te kunnen werken, kon, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, de hardheidsclausule in dit geval niet worden toegepast. Daarom wordt aan het betoog van [appellant] hierover niet toegekomen.
Het betoog faalt.
Conclusie
4.    Uit het vorenoverwogene volgt dat de korpschef de aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring van betrouwbaarheid terecht heeft afgewezen.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Crombach
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2018
689.  BIJLAGE
Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
Artikel 1
In deze wet wordt verstaan onder:
[…]
g. alarminstallateur: een persoon die
1°. alarmapparatuur, installeert of zorgdraagt voor het onderhoud van alarmapparatuur,
2°. een plan voor de installatie van alarmapparatuur ontwerpt of
3°. assistentie verleent aan een persoon als bedoeld onder 1° of 2°;
Artikel 7
[…]
2. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. […]
4. De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, wordt onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. […]
Artikel 10
1. Een beveiligingsorganisatie aan welke een vergunning is verleend en die werkzaamheden verricht als bedoeld in artikel 3, onder b, laat het plan voor de installatie, de installatie en het onderhoud van de alarmapparatuur die hij gebruikt, slechts opstellen dan wel uitvoeren door alarminstallateurs die  voldoen aan de door Onze Minister bij ministeriële regeling vast te stellen eisen van vakbekwaamheid en die beschikken over een verklaring van betrouwbaarheid. Zij verleent uitsluitend diensten aan derden die deze werkzaamheden eveneens slechts laten verrichten door alarminstallateurs die aan de genoemde voorwaarden voldoen.
[…]
5. De verklaring van betrouwbaarheid, bedoeld in het eerste lid, wordt afgegeven door de korpschef […].
[…]
Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014
Paragraaf 2.3. Betrouwbaarheid personeel en leidinggevenden
De toestemming aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau om personen te werk stellen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de wet wordt onthouden indien:
[…]
b) de betrokkene binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een (on)voorwaardelijke vrijheidsstraf of taakstraf is opgelegd, of
c) op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden.
Ad. a en b
Om te bepalen of een antecedent binnen de termijn van toetsing valt, wordt uitgegaan van de datum van de rechterlijke uitspraak in eerste aanleg. Bij gebreke daarvan wordt de datum dat het Openbaar Ministerie een strafbeschikking heeft uitgevaardigd als uitgangspunt genomen. Bij gebreke daarvan wordt de datum van de transactie zoals vermeld in het Justitieel Documentatie Systeem aangehouden. Indien de betrokkene binnen de termijn van vier dan wel acht jaren voorafgaande aan het moment van toetsing enige tijd een vrijheidsbenemende straf of maatregel heeft ondergaan, wordt deze termijn van vier dan wel acht jaar verlengd met de feitelijke duur van de vrijheidsbenemende straf of maatregel. Dit totdat de termijn bestaat uit in totaal vier dan wel acht jaren, waarin geen sprake is geweest van een vrijheidsbenemende straf of maatregel. De betrokkene heeft immers gedurende de duur van de vrijheidsbenemende straf of maatregel niet kunnen laten zien dat hij geen (relevante) strafbare feiten meer zal plegen.
Ad. c
Van het bepaalde onder c zal sprake zijn indien de betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding beschouwd kan worden als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Dat de betrokkene onvoldoende betrouwbaar is, kan worden aangenomen op basis van andere, niet uit veroordelingen of transacties gebleken, omtrent betrokkene bekende feiten. Zo kunnen (tegen betrokkene) opgemaakte processen-verbaal of (dag/mutatie)rapporten ertoe leiden dat betrokkene onvoldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking bestaat.
Ook sepots kunnen een rol spelen bij de beoordeling van de betrouwbaarheid. Hierbij dient de aard van het sepot in ogenschouw te worden genomen. Een technisch sepot, bijvoorbeeld wegens onvoldoende bewijs, zal bij de beoordeling naar de betrouwbaarheid een minder grote rol spelen dan een sepotbeslissing die op beleidsmatige gronden is genomen. In het geval dat een sepot wordt meegenomen in de beoordeling, wordt als datum gehanteerd de datum dat het Openbaar Ministerie de beslissing heeft genomen de zaak te seponeren. In geval van aanwijzingen dat de aanvrager verkeert in kringen waarbinnen (dreiging met) geweld niet wordt geschuwd, dan wel indicaties die wijzen in de richting van betrokkenheid van aanvrager bij enige vorm van afpersing, drugshandel of andere zware (georganiseerde) criminaliteit dan wel het verkeren door hem in (zware) criminele kringen, kan er eveneens aanleiding zijn aan te nemen dat de betrokkene onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten. In het geval er een vermoeden bestaat dat de betrokkene verkeert in criminele kringen dient dit vermoeden recent en objectief bepaalbaar te zijn op grond van de onderliggende politiegegevens. Daarbij moet worden bedacht dat betrokkene zoveel mogelijk de gelegenheid moet krijgen zich te verweren tegen de tegen hem bestaande bedenkingen.
Wanneer de informatie (van bijvoorbeeld van de Criminele Inlichtingen Eenheid) niet mag worden prijsgegeven zijn de desbetreffende gegevens dus niet bruikbaar in een bestuursrechtelijke procedure. Vastlegging in een rapport of proces-verbaal is noodzakelijk maar ter bescherming van de identiteit van de informant kan worden volstaan met het beknopt vermelden van de gegevens waarmee de aanvrager in verband wordt gebracht en wat de betrouwbaarheid is van deze informatie. In het kader van een eventuele beroepsprocedure kan de rechtbank zo nodig vertrouwelijk kennis nemen van de onderliggende informatie om zich zodoende een oordeel te kunnen vormen over de juistheid van het bestreden besluit.
De periode die in acht moet worden genomen bij toepassing van het bepaalde onder c is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. De periode kan echter - behoudens uitzonderlijke gevallen - nooit langer zijn dan de 8 jaar als hiervoor genoemd.
Paragraaf 2.3.1. Hardheidsclausule
De korpschef […] kan van het hiervoor onder ad. a en ad. b bepaalde afwijken indien, gelet op de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd, de geringe kans op recidive en recente persoonlijke ontwikkelingen, toepassing daarvan een voor betrokkene onevenredig nadeel zou meebrengen ten opzichte van het daarmee te dienen belang.
Paragraaf 2.6. Verklaring van betrouwbaarheid
In artikel 10, eerste lid, van de wet is opgenomen dat particuliere alarmcentrales de alarmapparatuur die zij gebruiken alleen mogen laten installeren en onderhouden door gediplomeerde alarminstallateurs die in het bezit zijn van een verklaring van betrouwbaarheid. Zoals bepaald in
artikel 10, vijfde lid, van de wet, wordt de verklaring van betrouwbaarheid afgegeven door de korpschef. In de praktijk zal de alarminstallateur zich daarvoor moeten wenden tot de politiechef van de regionale eenheid waar de alarminstallateur woont. Alarminstallateurs, zoals gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, onder g van de wet, die deze werkzaamheden voor een particuliere alarmcentrale willen verrichten moeten een verklaring van betrouwbaarheid hebben. Personen die assistentie verlenen aan een alarminstallateur moeten eveneens beschikken over een verklaring van betrouwbaarheid. Ondersteunend kantoorpersoneel is geen alarminstallateur zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g van de wet. Voor ondersteunend kantoorpersoneel wordt derhalve door de korpschef geen verklaring van betrouwbaarheid verleend.
De betrouwbaarheidscriteria genoemd in onderdeel 2.3 en 2.4 die gelden voor het verlenen van toestemming aan personeel van een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau zijn van overeenkomstige toepassing op het afgeven van een verklaring van betrouwbaarheid.
De geldigheidsduur van de verklaring is - analoog aan die van personeel zonder legitimatiebewijs - drie jaren. De verklaring is - net als de toestemming - vormvrij.
Voor de afgifte van een verklaring van betrouwbaarheid worden geen kosten in rekening gebracht.