ECLI:NL:RVS:2018:4160
Raad van State — Uitspraak 


201802478/1/R1.
Datum uitspraak: 19 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant A]), wonend te Bergen, Noord-Holland,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Bergen, Noord-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 februari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 2], Bergen" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant A] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2018, waar [appellant B], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door drs. L.T.M. Kok-Brink, zijn verschenen. Voorts is [partij] als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant A] heeft in 2016 een deel van het landgoed "Karperton", dat in totaal 3,3 hectare groot is, gekocht. Het landgoed is door de vorige eigenaar opgedeeld, en zijn er diverse kadastrale grenzen aangebracht. [appellant A] is met de koop eigenaar geworden van perceel [locatie 1], waar het landhuis op staat. [locatie 2], dat in het noordwestelijke deel van het landgoed ligt, is aangekocht door [partij]. Op het landgoed staan een landhuis, een voorwoning, een zomerwoning, enkele opslagruimtes en een voormalig natuurzwembad. Verder omvat het landgoed grasland en bos.
2.    In 2013 is in het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Zuid" een bouwvlak van 15 x 15 m met de bestemming "Wonen" op het noordwestelijke deel van het landgoed gelegd. Op dat moment waren er nog geen concrete bouwplannen bij de toenmalige eigenaar. Het bouwvlak ligt thans op de kadastrale grens tussen perceel [locatie 1], alwaar [appellant A] woont, en perceel [locatie 2], dat in eigendom is van [partij]. Een gedeelte van het bouwvlak ter grootte van 15 x 3 m ligt op perceel [locatie 1] en een gedeelte van 15 x 12 m op perceel [locatie 2]. Bij nader inzien acht de raad het ruimtelijk gezien wenselijk om het bouwvlak richting het zuidwesten te verplaatsen. Deze wens heeft volgens de raad niet alleen te maken met de nieuw aangebrachte kadastrale grens, maar ook met de omstandigheid dat het oude vlak in het bos en dicht op de toegangsweg was gesitueerd.
3.    Om de verplaatsing van het bouwvlak mogelijk te maken, is het voorliggende bestemmingsplan "[locatie 2], Bergen" vastgesteld. Het plan voorziet erin dat het bouwvlak waarop de bestemming "Wonen" rust, circa 7 m naar het zuiden en circa 16 m naar het westen wordt opgeschoven. Daarmee komt het vlak volledig op het perceel [locatie 2] te liggen. De locatie van het huidige bouwvlak wordt wederom als "Natuur" bestemd.
4.    [appellant A] komt op tegen het verplaatsen van het bouwvlak, omdat dit volgens hem tot een ongewenste intensivering van het woongebruik op het landgoed leidt. De rust en de ruimte worden naar zijn mening onaanvaardbaar aangetast. Bovendien is [appellant A] bevreesd voor verkeersoverlast op de ontsluitingsweg ten behoeve van de woning. Voorts doet [appellant A] een beroep op enkele bepalingen uit de Provinciale Ruimtelijke Verordening Noord-Holland (hierna: PRV), waarmee het bestemmingsplan naar zijn mening in strijd is.
Toetsingskader
5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Provinciale Ruimtelijke Verordening (Noord-Holland)
Artikel 5c
6.    Ter zitting heeft [appellant A] ten aanzien van de beroepsgrond dat het besluit is genomen in strijd met artikel 4 van de PRV aangegeven dat sprake is geweest van een kennelijke verschrijving. Hij beoogt aan te voeren dat het besluit is genomen in strijd met artikel 5c van de PRV. [appellant A] stelt in dit kader dat sprake is van een nieuwe ontwikkeling, aangezien het bouwblok in de oude situatie op twee percelen lag en er in de nieuwe situatie een transformatie heeft plaatsgevonden van een feitelijke onmogelijkheid tot bouwen naar een mogelijkheid tot bouwen. Voorts heeft [appellant A] met een beroep op r.o. 76.1 uit de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2331, gesteld dat het besluit heroverwogen moet worden, aangezien verantwoording dient te worden afgelegd over het in overeenstemming zijn van de nieuwe ontwikkeling met de goede ruimtelijke ordening en een belangenafweging dient te worden gemaakt.
6.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat er reeds een woning mogelijk was en de situatie in zoverre derhalve niet wijzigt. Er is, volgens de raad, slechts sprake van een verplaatsing van een bouwvlak en niet van een nieuwe ontwikkeling.
6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling kan uit het inhoudelijke betoog van [appellant A] in voldoende mate worden afgeleid dat het hem in dit opzicht gaat om artikel 5c van de PRV en niet om artikel 4 van de PRV. Derhalve zal hierna worden beoordeeld of het besluit in overeenstemming is met artikel 5c van de PRV. Artikel 5c, eerste lid en tweede lid van de PRV, zoals die ten tijde van het vaststellen van het bestemmingplan gold, luidde: "1. Een bestemmingsplan maakt een kleinschalige ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied uitsluitend mogelijk binnen een bestaand bouwblok dat al voorziet in een stedelijke functie. Het aantal woningen mag hierbij niet toenemen. 2. In afwijking van het eerste lid is bebouwing buiten het bestaande bouwblok mogelijk, mits het bebouwd oppervlak niet wordt vergroot."Artikel 2, aanhef en onder j, wordt onder ‘bestaand bouwblok’ luidt: "In deze verordening wordt verstaan onder: j. bestaand bouwblok: bouwblok, vastgelegd in een bestaan bestemmingsplan, zoals dat geldt ten tijde van de inwerktreding van de verordening;".
Artikel 1, lid 1.31, van de planregels van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Zuid" bepaalt dat onder bouwvlak wordt verstaan: "Een geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels bepaalde gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegelaten."
6.3.    Vast staat dat het bestemmingsplan "[locatie 2], Bergen" voorziet in een kleinschalige ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied als bedoeld in artikel 5c, eerste lid van de PRV. Of die ontwikkeling is voorzien binnen een bestaand bouwblok dat al voorziet in een stedelijke functie, is echter niet op voorhand duidelijk nu het begrip "bouwblok", anders dan het begrip "bouwvlak", niet voorkomt in het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Zuid". De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan "Landelijke Gebied Zuid" voor het overgrote deel van het landgoed voorziet in de bestemming "Natuur" en dat voorts is voorzien in vier verhoudingsgewijs kleine plandelen met de bestemming "Wonen". Deze laatste plandelen vallen volledig samen met de bouwvlakken binnen het landgoed die in het plan zijn toegekend. Het plan voorziet voor het overige niet in enigerlei afbakening tussen de verschillen onderdelen van het landgoed. Onder die omstandigheid kan het landgoed naar het oordeel van de Afdeling niet in zijn geheel als bouwvlak worden beschouwd, maar dient het begrip "bouwblok" in dit geval zodanig te worden uitgelegd dat het samenvalt met "bouwvlak" in de zin van het bestemmingsplan "Landelijke Gebied Zuid". Zoals is vermeld onder 2, kent dit laaste plan in het noordwestelijke deel van het landgoed een bouwvlak dat de bouw van een woning mogelijk maakte. Het plan voorzag daardoor in een stedelijke functie in dit plandeel. Nu het bouwvlak ingevolge het bestemmingsplan "[locatie 2], Bergen" wordt verschoven naar een plandeel dat ingevolge het bestemmingsplan "Landelijke Gebied Zuid" de bestemming "Natuur" had, wordt niet voldaan aan het vereiste in artikel 5c, eerste lid, van de PRV dat een kleinschalige ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied uitsluitend plaatsvindt binnen een bestaand bouwblok dat al voorziet in een stedelijke functie. Gelet daarop dient te worden nagegaan of met toepassing van het tweede lid van het eerste lid mocht worden afgeweken. Het bouwvlak zoals dat is opgenomen in het bestemmingsplan "Landelijke Gebied Zuid", heeft dezelfde afmetingen als het bouwvlak in het bestemmingsplan "[locatie 2], Bergen". In die zin is derhalve aan het tweede lid voldaan. [appellant A] stelt zich evenwel op het standpunt dat er niet aan voorbij kan worden gegaan dat het oorspronkelijke bouwvlak door de ligging op een perceelsgrens feitelijk niet, althans niet ten volle, kan worden benut. Duidelijk is dat de ligging van de perceelsgrens het inderdaad moeilijker maakte om gebruik te maken van de bouwmogelijkheden die het plan "Landelijk Gebied Zuid" in dit opzicht bood door de aanwezigheid van de perceelsgrens. De Afdeling volgt [appellant A] echter niet in zijn standpunt dat die mogelijkheden volledig teniet zijn gegaan. De eigenaren van de beide percelen hadden in beginsel immers de mogelijkheid om in onderling overleg de bestaande bouwmogelijkheden volledig te benutten, al dan niet na het doorvoeren van een correctie van de perceelsgrens. Onder deze omstandigheden voorziet het plan ook in zoverre niet in een vergroting van het bouwvlak. Reeds hierom treft het betoog van [appellant A] dat niet is voldaan aan de afwijkingsvoorwaarde die is vervat in artikel 5c, tweede lid, van de PRV, geen doel. De Afdeling is van oordeel dat het beroep van [appellant A] op de uitspraak van 24 augustus 2016 niet slaagt, aangezien in die uitspraak sprake is van een andere situatie en een andere provincie.
Het betoog faalt.
Artikel 8: Aardkundig waardevol gebied
7.    [appellant A] voert verder aan dat het besluit is genomen in strijd met artikel 8 van de PRV, aangezien in het plan geen aardkundige waarden worden genoemd. [appellant A] wijst er in dit kader op dat het plangebied onderdeel is van het ‘Aardkundig waardevol gebied’.
7.1.    De raad betoogt dat de verplaatsing van het bouwvlak niet leidt tot negatieve effecten op het aardkundig waardevol gebied, waarop artikel 8 van de PRV ziet.
7.2.    Artikel 8 van de PRV, zoals die ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan gold, luidde: "In de toelichting van een bestemmingsplan wordt aangegeven in hoeverre rekening is gehouden met de in het gebied, zoals aangegeven op kaart 10 en op de digitale verbeelding ervan, voorkomende bijzondere aardkundige waarden zoals beschreven in het bijlage-rapport Actualisatie Intentieprogramma Bodembeschermingsgebieden (vastgesteld door Provinciale Staten d.d. 12 januari 2004, nr. 68)."
7.3.    De Afdeling overweegt dat uit kaart 10 en de digitale verbeelding ervan volgt dat het plangebied deel uitmaakt van een ‘Aardkundig waardevol gebied’. De raad heeft ter zitting aangegeven dat het bij de aardkundige waarden in de gemeente Bergen in het bijzonder gaat om strandwallen. Voorts heeft de raad zich onweersproken op het standpunt gesteld dat er binnen het plangebied geen strandwallen liggen. De Afdeling stelt vast dat in de toelichting bij het bestemmingsplan (bladzijde 8) en de Nota van Zienswijzen (bladzijde 2, punt 3) aandacht aan aardkundige waarden is besteed. In het summiere betoog van [appellant A] kan geen aanleiding worden gevonden voor de verwachting dat er negatieve effecten optreden ten aanzien van aardkundige waarden als gevolg van de verplaatsing van het bouwvlak. De Afdeling betrekt hierbij dat het, gezien de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie - 4", die rust op het volledige plangebied, ingevolge artikel 5.4, lid 5.4.1, van de planregels, verboden is om zonder omgevingsvergunning werkzaamheden van een zekere omvang uit te voeren, hetgeen mede bescherming biedt aan de aardkundige waarden in het plangebied.
Het betoog faalt.
Artikel 19: Natuurnetwerk Nederland
8.    Ook betoogt [appellant A] dat zich strijd voordoet met artikel 19 van de PRV, gezien het feit dat het plangebied deel uitmaakt van de ‘Ecologische Hoofdstructuur’ (hierna: EHS), thans geheten het ‘Natuurnetwerk Nederland’ (hierna: NNN).
8.1.    De raad wijst erop dat in het kader van artikel 19, eerste lid, onder a, van de PRV een natuurbestemming moet worden toegekend wanneer de natuurfunctie ook daadwerkelijk is gerealiseerd. Op de locatie van het nieuwe bouwvlak is dat echter niet het geval, aldus de raad. Verder volgt uit de ‘Ecologische Quickscan [locatie 1]’ (hierna: Quickscan) voor het plangebied dat het plan en de werkzaamheden geen invloed hebben op de wezenlijke waarden van het NNN, zo stelt de raad.
8.2.    Artikel 19, eerste lid, onder a, en tweede lid tot en met derde lid van de PRV, zoals die ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan gold, luidde, voor zover hier van belang: "1. Voor de gronden aangeduid op kaart 4 en op de digitale verbeelding ervan, als Ecologische Hoofdstructuur en als Ecologische Verbindingszone, geldt dat
a. dat een bestemmingsplan de gronden als ‘natuur’ bestemt, indien de natuurfunctie reeds is gerealiseerd; […]
2. In aanvulling op het eerste lid beschrijft de toelichting van het bestemmingsplan:
a. de wezenlijke kenmerken en waarden van het desbetreffende deel van de Ecologische Hoofdstructuur of de Ecologische Verbindingszone, zoals aangegeven in het Natuurbeheerplan;
b. hoe de wezenlijke kenmerken en waarden worden beschermd en;
c. hoe negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden worden voorkomen.
3. In afwijking van het eerste en tweede lid kan een bestemmingsplan voorzien in:
a. nieuwe activiteiten dan wel wijziging van bestaande activiteiten voor zover:
1o er sprake is van een groot openbaar belang;
2o er geen reële andere mogelijkheden zijn en;
3o de negatieve effecten waar mogelijk worden beperkt en de overblijvende effecten worden gecompenseerd of;
b. een activiteit of een combinatie van activiteiten die mede tot doel heeft de kwaliteit of kwantiteit van de Ecologische Hoofdstructuur of de Ecologische Verbindingszone per saldo te verbeteren. […]".
8.3.    De Afdeling stelt vast dat uit kaart 4 en de digitale verbeelding ervan volgt dat het plangebied deel uitmaakt van het NNN. Allereerst staat ter toetsing of ter plaatse van het plangebied sprake is van gerealiseerde natuur als bedoeld in artikel 19, eerste lid, onder a, van de PRV. De Afdeling stelt vast dat uit het Natuurbeheerplan 2018 volgt dat gebied nr. 55 van toepassing is. De beschrijving van de natuurwaarden in dit gebied is als volgt (bladzijde 67): "Bergermeer en Loterijlanden - De Loterijlanden bestaan uit kruidenrijke graslanden en bloemrijk hooiland. In de Bergermeer worden vochtige hooilanden en kruiden- en faunarijke graslanden ontwikkeld in combinatie met waterberging". Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1817, volgt dat bij de beoordeling van de vraag of natuur is gerealiseerd, gekeken moet worden naar de feitelijke situatie ter plaatse. Bij de behandeling van het beroep is naar voren gekomen dat het bouwvlak zoals dat is voorzien in het bestemmingsplan "[locatie 2], Bergen", bestaat uit grasland. In 4.1 van de Quickscan staat dat het perceel bestaat uit verruigd grasland met algemene grassoorten en pitrus. In hetgeen [appellant A] naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze vermelding. De Afdeling acht dan ook aannemelijk dat het plangebied in zoverre niet beantwoordt aan de beschrijving van gebied nr. 55, namelijk Bergermeer en Loterijlanden, en er, gelet daarop, van moet worden uitgegaan dat geen sprake is van reeds gerealiseerde natuur. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad niet verplicht was om op grond van artikel 19, eerste lid, onder a, van de PRV, de gronden als "Natuur" te bestemmen.
Uit de Quickscan komt naar voren dat het plan en de werkzaamheden geen invloed hebben op de wezenlijke waarden van het NNN. Zo is er volgens de Quickscan geen zone met bijzondere ecologische kwaliteit aanwezig, heeft het natuurnetwerk ter plaatse een matige verbindende functie en zijn er geen bijzondere soorten aangetroffen. De Afdeling stelt vast dat de raad in zoverre aandacht heeft geschonken aan de aspecten die zijn genoemd in artikel 19, tweede lid, van de PRV. Van schending van dat artikellid is evenmin sprake. Aangezien, gelet op het voorgaande, het betoog van [appellant A] geen aanleiding geeft voor de conclusie dat niet aan het eerste en tweede lid van artikel 19 van de PRV is voldaan, behoeft het betoog dat niet is voldaan aan het derde lid, dat een afwijking vormt op het eerste en tweede lid, geen verdere bespreking.
Het betoog faalt.
Artikel 25: Weidevogelleefgebied
9.    [appellant A] voert aan dat het plan niet te verenigen is met artikel 25 van de PRV.
9.1.    Ten aanzien van dit artikel stelt de raad dat het plangebied ongeschikt is als leefgebied voor weidevogels. Het gebied kenmerkt zich immers niet als een voldoende open gebied.
9.2.    Artikel 25, eerste en derde lid, van de PRV luidde ten tijde van het nemen van het besluit en voor zover hier van belang: "1. Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op weidevogelleefgebieden, zoals op kaart 4 ervan aangegeven, voorziet niet in:
a. de mogelijkheid van nieuwe bebouwing, anders dan binnen een bestaand bouwblok of een uitbreiding daarvan; […]
d. de mogelijkheid van verstorende activiteiten, buiten de huidige agrarische activiteiten, te verrichten die het weidevogelleefgebied verstoren. […]
3. In afwijking van het eerste lid kan een bestemmingsplan wel voorzien in de in dat lid omschreven ontwikkelingen indien dit geschiedt ten behoeve van: […]
d. een ingreep die netto geen verstoring van het weidevogelleefgebied geeft."
9.3.    Uit artikel 25, eerste lid, van de PRV volgt dat voor de vraag of het plangebied is aangewezen als weidevogelleefgebied dient te worden gekeken naar kaart 4 bij de PRV en de digitale verbeelding daarvan. Daaruit volgt dat het plangebied onderdeel uitmaakt van het aangewezen weidevogelleefgebied.
Het artikel verzet zich in een weidevogelleefgebied in beginsel tegen de mogelijkheid van nieuwe bebouwing, anders dan binnen een bestaand bouwblok of uitbreiding daarvan. Aan dat laatste wordt in dit geval niet voldaan, aangezien, zoals onder 6.3 is overwogen, sprake is van het verplaatsen van een bouwblok.
Het derde lid, aanhef en onder d, biedt echter een mogelijkheid om van het eerste lid af te wijken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad voldoende aannemelijk gemaakt dat in dit geval wordt voldaan aan de daarin vervatte voorwaarde dat de ingreep geen netto verstoring van het weidevogelleefgebied geeft. Daarbij wordt in ogenschouw genomen dat het bouwvlak weliswaar uit verruigd grasland met algemene grassoorten en pitrus bestaat, maar dat dit in verhouding met het grasland in de omgeving slechts een beperkte oppervlakte beslaat en wordt omgeven door bos. De Afdeling acht het aannemelijk dat het bouwvlak, hoewel deel uitmakend van een weidevogelleefgebied in de zin van de PRV, niet daadwerkelijk van grote betekenis is voor weidevogels. In het summiere betoog van [appellant A] wordt geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat desalniettemin niet is voldaan aan de voorwaarde van artikel 25, derde lid, onder d, van de PRV dat netto geen verstoring van het weidevogelleefgebied plaatsvindt.
Het betoog faalt.
Aantasting woon- en leefklimaat
10.    [appellant A] stelt zich op het standpunt dat met het verplaatsen van het bouwvlak sprake is van een nieuwe ontwikkeling die niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De extra bouwmogelijkheid levert volgens hem een onaanvaardbare aantasting van de privacy, rust en ruimte op. [appellant A] vreest voorts voor verkeersoverlast op de verbindingsweg tussen het perceel en de Groeneweg. [appellant A] wijst er verder op dat de raad alle betrokken belangen dient af te wegen.
10.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing door het bouwvlak te verplaatsen. Volgens de raad is het ruimtelijk gezien wenselijk om het bouwvlak te verplaatsen. De raad wijst erop dat het bouwvlak wordt verschoven naar een plek waar geen bomen zijn en het bouwvlak verder van het woonhuis van [appellant A] komt te liggen. Voorts liggen er al enkele andere bouwvlakken op het landgoed, aldus de raad.
10.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten. Bij dit oordeel neemt de Afdeling in aanmerking, zoals zij eerder heeft beslist in haar uitspraak van 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2902, dat in het algemeen geen blijvende rechten kunnen worden ontleend aan een geldend bestemmingsplan. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van de betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Evenmin bestaat recht op vrij ongestoord uitzicht. In aanmerking genomen dat de afstand tussen de woning van [appellant A] en het bouwvlak ongeveer 60 m bedraagt en dat het tussengelegen gebied bebost is, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen gegronde vrees voor een onaanvaardbare aantasting van privacy en rust. De Afdeling acht het voorts niet aannemelijk dat de komst van de enkele woning die ter plaatse is voorzien, onaanvaardbare verkeersoverlast oplevert. De raad heeft dan ook in redelijkheid overwegende betekenis kunnen toekennen aan de belangen die zijn gemoeid met het verplaatsen van het bouwvlak. Het betoog faalt.
Conclusie
11.    Het beroep is ongegrond.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Van Diepenbeek    w.g. Sparreboom
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
195-890.