ECLI:NL:RVS:2018:3366
Raad van State — Uitspraak 


201708649/1/A3.
Datum uitspraak: 17 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland (hierna: FBE), gevestigd te Den Haag,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 september 2017 in zaken nrs. 16/3826 en 16/4946 in het geding tussen:
1. Stichting de Faunabescherming (hierna: Faunabescherming), gevestigd te Amstelveen,
2. Stichting Natuur en Milieufederatie Zuid-Holland (hierna: NMF), gevestigd te Den Haag, en anderen,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 14 april 2016 heeft het college op basis van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) FBE ontheffing verleend om roeken te doden ten behoeve van verjaging met ondersteunend afschot, met alle wettelijke middelen genoemd in artikel 5 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (hierna: Bbsd). De ontheffing is verleend voor de werkgebieden van de wildbeheereenheden Alblasserwaard-West, Alblasserwaard-Oost, Tielerwaard-West, Vijfheerenlanden, Goeree-Overflakkee, Voorne, Putten, De Hoeksche Waard en Eiland IJsselmonde voor de periode tot en met 31 maart 2018 voor percelen met maïs van 1 april tot en met 31 oktober, percelen met granen van 1 november tot en met 31 augustus en voor percelen met fruit van 1 juni tot en met 15 november.     Bij besluit van 12 juni 2017 (hierna: het wijzigingsbesluit) is het besluit gewijzigd en zijn aan de ontheffing twee voorschriften toegevoegd. Jaarlijks mogen maximaal 40 roeken in de provincie Zuid-Holland worden geschoten en gebruikers van de ontheffing moeten afschot van roeken binnen 24 uur registreren in Dora.
Bij uitspraak van 25 september 2017 heeft de rechtbank de door Faunabescherming en NMF en anderen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en het besluit van 12 juni 2017 en het gewijzigde besluit van 14 april 2016 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft FBE hoger beroep ingesteld.
Het college, Faunabescherming en NMF hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
FBE heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2018, waar FBE, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en bijgestaan door [persoon A] en [persoon B], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.M. Drouen-Gemser en mr. H.K. Melchers, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Faunabescherming, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door [persoon] en mr. B.N. Kloostra, advocaat [NAAM], en NMF, vertegenwoordigd door [gemachtigde], verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het college heeft ontheffing verleend voor het doden van 40 roeken per jaar in een deel van Zuid-Holland ter voorkoming van schade aan fruit, maïs en granen. De rechtbank heeft de ontheffing vernietigd. De aanvrager van de ontheffing, FBE, is tegen die uitspraak in hoger beroep gekomen.
2.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) in werking getreden en de Ffw ingetrokken. Nu het besluit van 14 april 2016 voor die datum is genomen, is de Ffw op dit geding wat dat besluit betreft nog van toepassing. Het wijzigingsbesluit is genomen na 1 januari 2017, zodat op dat besluit de Wnb van toepassing is. De in de uitspraak aangehaalde bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Staat van instandhouding
3.    De rechtbank overweegt dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de staat van instandhouding van de roek niet zal verslechteren door de beperking van het aantal af te schieten roeken tot 40 per jaar. Hierbij heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen dat er in de periode vanaf 2014 tot heden geen afschot heeft plaatsgevonden. Gelet op de conclusies uit het faunabeheerplan 2017-2023 moet ervan uit worden gegaan dat de staat van instandhouding van de roek, gelet op het afnemend aantal broedparen, matig ongunstig is, althans, anders dan in het bestreden besluit staat vermeld, niet stabiel lijkt te zijn omdat sprake is van een dalende trend. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet worden uitgesloten dat de staat van instandhouding wordt verslechterd door het toestaan van afschot. Weliswaar heeft FBE zich tijdens de zitting van de rechtbank op het standpunt gesteld dat aan de conclusie "matig ongunstig" moet worden voorbijgegaan omdat het criterium "indicatieve staat van instandhouding" geen juridisch criterium is, maar de rechtbank gaat hieraan voorbij nu zij in die enkele stelling van FBE ter zitting onvoldoende aanleiding ziet ervan uit te gaan dat de in het recentelijk vastgestelde en goedkeurde faunabeheerplan 2017-2023 opgenomen informatie voor onjuist moet worden gehouden of anders moet worden geïnterpreteerd.
De verwijzing van FBE naar de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7500, waaruit blijkt dat een afnemende trend op zichzelf niet leidt tot de conclusie dat de staat van instandhouding ongunstig is, betekent volgens de rechtbank niet dat daarin op zichzelf aanleiding kan worden gevonden om de gevraagde ontheffing te verlenen en gaat eraan voorbij dat in het onderhavige geval niet is voldaan aan het voor ontheffing noodzakelijke vereiste van "belangrijke schade".
3.1.    FBE betoogt dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat de trend van de roek in Zuid-Holland niet stabiel is, maar afnemend. FBE stelt dat de trend van 1999 tot en met 2015 in Zuid-Holland sterk toenemend is met gemiddeld 7,6% per jaar en over de recente 10 jaar stabiel. Dit blijkt uit de gegevens van Sovon.
Voorts betoogt FBE dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat de staat van instandhouding gelet op het afnemend aantal broedparen matig ongunstig is. FBE betoogt dat voldaan wordt aan de definitie van gunstige staat van instandhouding in artikel 1.1 van de Wnb. De roek is door Birdlife International, ondanks een lichte afname van de populatie vanaf 2013, op de rode lijst categorie "Least concern" geplaatst. De populatie is in Nederland met 50.000 broedparen van zodanige omvang dat de levensvatbaarheid niet in het geding is. Het verspreidingsgebied van broedplaatsen is tussen de jaren 1970 en 2000 toegenomen en sindsdien is, ondanks een daling in aantal, het verspreidingsgebied niet wezenlijk veranderd. Hoewel er negatieve invloeden zijn op de habitat van de roek door betere ontwatering, omzetting van gras in bouwland en verstedelijking blijft er voldoende geschikte habitat beschikbaar voor roeken. Volgens de definitie van de Wnb is er derhalve sprake van een gunstige staat van instandhouding.
De rechtbank heeft daarnaast ten onrechte geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de staat van instandhouding niet zal verslechteren door afschot van 40 roeken per jaar. FBE betoogt dat de populatie dusdanig groot is dat het afschot van 40 roeken per jaar niet zal leiden tot een aantasting van de gunstige staat van instandhouding.
3.2.    In het faunabeheerplan 2012-2017 staan alleen gegevens over de landelijke stand van de roek. Die laten een toename zien van minder dan 5% per jaar vanaf 1990 en een afname van minder dan 5% per jaar voor de laatste 10 jaar tot 2011. Uit een overzicht van het afschot in de wildbeheereenheden Alblasserwaard en Vijfheerenlanden in het faunabeheerplan blijkt dat in 2009, 40 roeken zijn afgeschoten, in 2010, 39 en in 2011, 42. In de bijlagen bij de aanvraag staat dat het afschot in 2012, 84 bedroeg en in 2013, 8.
Het wijzigingsbesluit is gebaseerd op het faunabeheerplan Roek 2017-2023. In hoofdstuk 4.2 van het faunabeheerplan 2017-2023 staat: "De ontwikkeling van de Zuid-Hollandse broedpopulatie tot en met 2015 (afbeelding 6) is op de langere termijn (vanaf 1990) geclassificeerd als sterk toenemend (met gemiddeld 7,6 % per jaar) en over de meest recente 10 jaar stabiel. Hiermee steekt de recente trend gunstig af bij die in de meeste andere provincies. In het jaar 2000 werden in Zuid-Holland 546 nesten geteld. Tussen 2010 en 2014 broedden er ongeveer 1.000 paren roeken, het hoogste aantal in de laatste 40 jaar. In 2015 waren er naar schatting circa 860 roekennesten."  Deze cijfers zijn ook in het wijzigingsbesluit opgenomen. De cijfers zijn afkomstig van Sovon en zijn op advies van Sovon in het faunabeheerplan opgenomen.
In hoofdstuk 9 van het faunabeheerplan 2017-2023 staan de cijfers en conclusies over de invloed van afschot. De conclusie is dat er landelijk niet uitgesloten kan worden dat afschot tot een negatief effect leidt, maar dat de gegevens om daar met zekerheid wat over te zeggen ontbreken. Advies is daarom om het afschot tot een minimum te beperken. FBE heeft ervoor gekozen om hetzelfde afschot toe te staan dat in de jaren 2009 tot en met 2013, toen de populatie stabiel bleef, gemiddeld werd geschoten. Dat zijn 40 roeken per jaar.
3.3.    Uit de gegevens van Sovon die in het faunabeheerplan 2017-2023 en het wijzigingsbesluit zijn opgenomen blijkt dat de populatie in Zuid-Holland in de periode 2005-2015 stabiel is gebleven. Tussen partijen is niet in geschil dat de cijfers van Sovon een betrouwbaar beeld geven van de ontwikkeling van de populaties. In de jaren 2009-2013 heeft afschot plaatsgevonden van gemiddeld 40 roeken per jaar. Uit de gegevens blijkt niet dat het aantal broedparen in Zuid-Holland daardoor sterk is verminderd en dus mogelijk de gunstige staat van instandhouding als gevolg van het afschot wordt aangetast. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de staat van instandhouding van de roek niet zal verslechteren door de beperking van het aantal af te schieten roeken tot 40 per jaar.
Het betoog slaagt.
Noodzaak ontheffing en dreiging belangrijke schade
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ontheffing strikt noodzakelijk is. Daarnaastheeft de rechtbank geoordeeld dat het college zijn standpunt dat sprake is van een concrete dreiging van belangrijke schade aan gewassen door roeken in de betreffende negen wildbeheereenheden, mede in het licht van de aangevoerde beroepsgronden, onvoldoende heeft onderbouwd.
4.1.    FBE betoogt dat deze overweging van de rechtbank onjuist is. FBE stelt dat niet ter discussie staat dat roeken grote schade kunnen aanrichten aan verschillende landbouwgewassen. In het verleden zijn hoge schadebedragen getaxeerd. Als groepen roeken foerageren op schadegevoelige gewassen, zoals fruit, maïs en graan, treedt per definitie belangrijke schade op. In de gebieden met gevoelige gewassen en roekenkolonies dreigt daarom per definitie belangrijke schade.  De ontheffing is ook alleen voor deze gewassen verleend, aldus FBE.
FBE betoogt voorts dat de taxatie van schadefevallen met weinig zekerheid iets kan zeggen over de effectiviteit van afschot van roeken ter voorkoming van die schade. De schade is ontstaan ondanks het afschot en is daarnaast afhankelijk van andere factoren zoals weersomstandigheden en aanbod van ander voedsel. Ook wijzigingen in de regelgeving in de loop van de jaren, zoals een drempelbedrag, een korting van 5% met een minimum van € 250,- en het in rekening brengen van de kosten voor de taxatie, zijn van invloed op de uitgekeerde schadebedragen en op de bereidwilligheid om vergoeding van schade aan te vragen. Daarnaast wordt alleen schade uitgekeerd als een afschotvergunning is verleend. Omdat de schadecijfers geen indicatie geven over de effectiviteit van de maatregel heeft de rechtbank ten onrechte waarde toegekend aan het feit dat het college de stelling niet heeft weerlegd dat gelet op de cijfers over schade kan worden betwijfeld of afschot van roeken leidt tot vermindering van de schade.
Ook heeft de rechtbank ten onrechte waarde toegekend aan de stelling dat het getaxeerde schadegeval in Numansdorp discutabel is omdat in de nabijheid van het betreffende perceel geen roekenkolonie is. Hetzelfde geldt voor de stelling dat niet is vast te stellen of de schade door roeken is veroorzaakt. FBE betoogt dat de schade door een beëdigd taxateur is vastgesteld en het college van de juistheid van deze schade mag uitgaan.
4.2.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9067, heeft overwogen is aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw gestelde vereiste van belangrijke schade voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Bij de invulling van het begrip 'belangrijke schade' en bij het bepalen of sprake is van een concrete dreiging daarvan, komt het college een zekere beoordelingsruimte toe. Niet vereist is dat belangrijke schade zich al heeft voorgedaan, maar een besluit waarbij een ontheffing van het verbod op afschot is verleend, dient strikt noodzakelijk te zijn en op een nauwkeurige en treffende motivering te berusten die verwijst naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG (PB 1979, L103; hierna: de Vogelrichtlijn) opgesomde redenen, voorwaarden en vereisten.
4.3.    In het besluit van 14 april 2016 heeft het college de dreiging van belangrijke schades onderbouwd door te verwijzen naar getaxeerde schade bij schadegevoelige gewassen in de provincie Zuid-Holland in de periode 2006 tot en met 2014. Het college verwijst voor de schade over de jaren 2006-2010 naar hoofdstuk 12.4 van het faunabeheerplan Roek en voor schades over de jaren 2011-2014 naar de door FBE verstrekte schadehistorie van het Faunafonds.
Volgens het faunabeheerplan Roek bedroegen de schadegevallen van 2006 tot en met 2010 tezamen € 20.466, en volgens het Faunafonds in 2011, € 680, in 2012, € 5.121, in 2013, € 1.237 en in 2014, € 5.244.
Uit de bij de aanvraag overgelegde schadehistorie in de verschillende wildbeheereenheden voor de periode 2006 tot en met 2014 blijkt het volgende.
- In de Wildbeheereenheid (hierna: WBE) Alblasserwaard-Oost (inclusief Tielerwaard-West) is voor appels en/of peren in 2010, 2011, 2012 en 2013 respectievelijk schade getaxeerd van € 424, € 47, € 87 en € 137. Voor 2014 is een schade aan peren gemeld, die in het overzicht nog niet getaxeerd is. Voor maïs zijn in 2007 en 2008 schadeverzoeken afgewezen. In 2009 zijn er twee schadegevallen voor maïs getaxeerd op € 1.310 en € 638 en is één schadeverzoek voor maïs afgewezen. In 2014 is een schade aan maïs van € 3.465 getaxeerd.
- In WBE Vijfheerenlanden is voor appels en/of peren in 2009 schade getaxeerd van € 1.005, in 2010 van € 1.552 en € 986, in 2011 van € 138 en € 310, in 2012 van € 120, € 525 en € 886, in 2013 van € 466 en € 234 en in 2014 van € 56, € 92, € 65, € 257 en € 279. In 2012 zijn drie schadeverzoeken voor maïs gemeld, die zijn afgewezen.
- In WBE Putten is in 2009 en 2010 schade van € 642 en € 521 getaxeerd voor appels en peren. In 2006 en 2007 zijn schadeverzoeken gedaan voor graan, maar deze zijn afgewezen en dus niet getaxeerd.
- In WBE De Hoeksche Waard is voor appels en peren in 2010 schade getaxeerd van € 418, € 1.754, € 1.202, € 1.470, € 1.001, € 833 en € 3.219, in 2011 van € 24 en € 161, in 2013 van € 400 en in 2014 van € 1.032
- In WBE Eiland IJsselmonde is in 2010 schade aan appels en peren getaxeerd van € 916.
- In WBE Goeree-Overflakkee is in 2010 schade aan appels en peren getaxeerd van € 505.
- In WBE Voorne is in 2012 schade aan wintergraan getaxeerd van €3.391.
- In Alblasserwaard-West zijn geen schademeldingen bekend.
Tot 2013 is ontheffing verleend voor WBE Alblasserwaard-West, WBE Alblasserwaard-Oost, inclusief het Zuid-Hollandse gedeelte van Tielerwaard-West, en WBE Vijfheerenlanden.
In het faunabeheerplan 2012-2017 staat in hoofdstuk 12.6:
"In Zuid-Holland bevinden zich roekenkolonies in het oosten en dan met name in het zuidoosten van de provincie, en enkele in het Deltagebied. Roeken veroorzaken ieder jaar schade, met name aan granen en fruit. Per jaar komen er nul tot enkele schademeldingen bij het Faunafonds binnen, de schade per geval kan hoog oplopen. De afgelopen jaren kon deze schade worden beperkt in de Alblasserwaard en Vijfheerenlanden (zuidoosten van Zuid-Holland), waarbij in totaal 121 roeken zijn gedood. Ondanks de uitgevoerde maatregelen is er nog incidentele schade ontstaan. In het Deltagebied is op enkele plaatsen (aanzienlijke) schade ontstaan. Indien het uitgevoerde beheer niet wordt voortgezet en uitgebreid naar het Deltagebied dreigt de jaarlijkse schade toe te nemen. Dit doordat roeken dan tijdens de schadegevoelige perioden niet van de schadepercelen kunnen worden verjaagd."
4.4.    FBE heeft toegelicht dat het soort schade niet door de aanvrager wordt bepaald maar dat de taxateur zelf een oordeel geeft over de schadeveroorzakende soort. Ter zitting heeft een taxateur de werkwijze toegelicht. Schade door roeken en zwarte kraaien op peren kan van elkaar worden onderscheiden omdat roeken naast grove pikken ook strepen op de peren maken. De taxateur bezoekt de locatie meerdere malen en kijkt dan welke vogels er voorkomen. FBE heeft het taxatierapport van de schade in Numansdorp uit 2016 ingediend. Uit dat rapport en de toelichting blijkt dat de taxateur driemaal ter plaatse is geweest en aldaar roeken heeft geconstateerd. Door NMF en Faunabescherming zijn geen tegenrapporten overgelegd waaruit de onjuistheid blijkt van de taxaties die ten grondslag liggen aan de ontheffing. De enkele stelling dat het twijfelachtig is of de schade wel door roeken is veroorzaakt, is niet voldoende voor het oordeel dat het college niet van deze gegevens mag uitgaan.
4.5.    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1649, heeft overwogen kan uit het enkele gegeven dat een schadeveroorzakende diersoort en schadegevoelige gewassen in een gebied voorkomen, niet de conclusie worden getrokken dat belangrijke schade zich in die gebieden voordoet. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1688, komt daarbij aan de schadehistorie belangrijke betekenis toe. De ontheffing dient zich te beperken tot die specifieke situaties waarvoor op grond van de schadehistorie aannemelijk is gemaakt dat ten aanzien daarvan belangrijke schade is aangericht of dreigt te worden aangericht.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college uit de schadehistorie en het verloop daarvan in dit specifieke geval niet zonder nadere motivering heeft kunnen concluderen dat in alle wildbeheereenheden een concrete dreiging van belangrijke schade aan maïs, granen en fruit valt te verwachten. Voor een deel van de ontheffing is de Afdeling, anders dan de rechtbank van oordeel dat de ontheffing voldoende gemotiveerd is.
De ontheffing voor percelen met fruit voor WBE Alblasserwaard-Oost, inclusief Tielerwaard-West, WBE Vijfheerenlanden en WBE De Hoeksche Waard is met schadegevallen onderbouwd. De ontheffing voor percelen met maïs voor Alblasserwaard-Oost, inclusief Tielerwaard-West, is eveneens voldoende onderbouwd met schadegevallen. De rechtbank heeft deze onderbouwing ten onrechte niet voldoende geacht.
Voor WBE Alblasserwaard-West zijn geen schademeldingen opgevoerd en is de enkele aanwezigheid van de roekenkolonie grondslag om een ontheffing te verlenen. De rechtbank heeft dat terecht onvoldoende geacht. In de werkgebieden van de wildbeheereenheden Goeree-Overflakkee, Voorne, Putten en Eiland IJsselmonde zijn incidenteel of geen schadegevallen getaxeerd in de jaren 2006 tot en met 2014. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de ontheffing voor fruit voor deze gebieden onvoldoende onderbouwd is. De ontheffing voor percelen met maïs voor de werkgebieden van de wildbeheereenheden Vijfheerenlanden, Goeree-Overflakkee, Voorne, Putten, De Hoeksche Waard en Eiland IJsselmonde is gebaseerd op incidentele schadegevallen in de jaren 2006 tot en met 2014. In enkele gebieden zijn in het geheel geen schademeldingen voor maïs bekend. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de ontheffing voor maïs voor deze gebieden onvoldoende onderbouwd is. De ontheffing voor percelen met graan is ook onvoldoende onderbouwd. Uit de schadehistorie blijken slechts drie gevallen, twee schadeverzoeken in Putten, die afgewezen zijn, en één in Voorne. Eén getaxeerde schade is onvoldoende om van een concrete dreiging van belangrijke schade aan granen te spreken. Voor de overige gebieden zijn geen schadegevallen bekend en is de onderbouwing daarom onvoldoende.
Het betoog van FBE slaagt in zoverre dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ontheffing niet voldoende is onderbouwd voor percelen met fruit voor de werkgebieden  van WBE Alblasserwaard-Oost, WBE Vijfheerenlanden en WBE De Hoeksche Waard en voor percelen met maïs voor het werkgebied van WBE Alblasserwaard-Oost, inclusief Tielerwaard-West .
Tussenconclusie
5.    Het betoog van FBE slaagt. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van Faunabescherming en NMF beoordelen, voor zover de gronden in het voorgaande niet reeds zijn behandeld.
6.    Faunabescherming betoogt dat de ontheffing te ruim is. Ten onrechte is de ontheffing voor fruit niet beperkt tot appels en peren. Voorts betoogt Faunabescherming dat de periode voor de ontheffing voor maïs voor de periode van 1 april tot en met 31 oktober te ruim is. Dit gewas is alleen gevoelig voor schade na inzaaien en vlak voor de oogst. De ontheffing is verleend voor de gehele periode dat het gewas op het land staat.
7.    Het college heeft toegelicht dat de roek meerdere fruitsoorten eet en dat gelet op de schade aan appels en peren ook schade aan ander fruit kan ontstaan. Daarom is de ontheffing voor de categorie fruit verleend. FBE en het college hebben voorts toegelicht dat het inzaaien van maïs niet altijd in dezelfde periode gebeurt. Dat is onder andere afhankelijk van het weer. De periode van zaaien is daardoor verspreid over een langere periode. Als gevolg daarvan vindt ook het rijpen over een gespreide periode plaats. Ook verschillen de soorten in de rijpingsduur. Het inzaaien van maïs kan van half april tot juni. De rijping kan al vanaf 3 maanden voltooid zijn. Binnen de gehele periode waarvoor de ontheffing verleend is, kan maïs dus gevoelig zijn voor schade. Het is onmogelijk om dit per perceel uit te splitsen, aldus FBE en het college.
7.1.    Het college heeft daarmee voldoende gemotiveerd waarom de ontheffing voor maïs voor de periode van 1 april tot en met 31 oktober is verleend. Ook heeft het college voldoende onderbouwd waarom binnen de categorie fruit geen onderscheid wordt gemaakt. Het betoog van Faunabescherming faalt.
8.    Faunabescherming betoogt voorts dat onvoldoende is gemotiveerd dat geen andere bevredigende oplossing voorhanden is. Zij verwijst naar alternatieve oplossingen die door het Faunafonds worden gegeven. In de jaren 2014 en 2015 zijn geen ontheffingen verleend. Dit lijkt geen effect op de hoogte van de schade te hebben gehad. Zij wijst op de volgende getallen:
2012 = 84 roeken geschoten; schade € 5120 euro
2013 = 8 roeken geschoten; schade € 1237 euro
2014 = 0 roeken geschoten; schade € 5244 euro
2015 = 0 roeken geschoten; schade € 633 euro
De maatregel is dus ofwel niet effectief ofwel andere alternatieve maatregelen werken net zo goed, aldus Faunabescherming.
8.1.    In voorschrift 4 van de ontheffing staat:
"4. Alvorens tot uitvoering van deze ontheffing kan worden overgegaan, dienen preventieve middelen in het veld te worden opgesteld, op een wijze zoals de Handreiking Faunaschade (2009) van het Faunafonds dit voorschrijft. Er dient ten minste één visueel middel en één akoestisch middel in voldoende mate te worden ingezet. Het geweer wordt als akoestisch middel beschouwd."
Het Faunafonds geeft verschillende methoden voor verjaging. Afschot is een van de methoden die het Faunafonds noemt. In de Handreiking faunaschade van het Faunafonds wordt nader op de verschillende vormen van preventieve maatregelen ingegaan. Op pagina 17 staat:
"Een probleem bij schadepreventie is dat diersoorten kunnen wennen aan maatregelen. Dit geldt zowel voor de visuele middelen als vogelverschrikkers en vlaggen, als voor knalapparaten en geurstoffen. Het is daarom van groot belang dat middelen afwisselend en door elkaar worden toegepast. Visuele middelen dienen voor een optimale werking regelmatig verplaatst te worden en bij voorkeur worden gecombineerd met akoestische middelen of zelf regelmatig het veld inlopen om te verjagen.
In bepaalde gevallen kan afschot van één of enkele dieren, als aanvulling op verjagingsmiddelen, de schrik er in houden. Over het algemeen kan gesteld worden dat hoe afwisselender en onvoorspelbaarder middelen worden ingezet, hoe hoger de effectiviteit."
Op pagina 34 staat:
"Er zijn ook diersoorten die vanuit de wijde omgeving, soms in grote aantallen, op bepaalde landbouwpercelen of -gewassen trekken. Regulering van de stand draagt bij deze soorten nauwelijks bij aan de beperking of voorkoming van de schade. Op het moment dat de schade optreedt zal de plaatselijke jachthouder (in opdracht van de grondgebruiker) de schade kunnen beperken door verjaging door middel van ondersteunend afschot. Zo zal in veel gevallen het afschieten van een beperkt aantal schadeveroorzakende individuen op een schadeperceel voldoende zijn om de schade te beperken of te voorkomen.".
In het faunabeheerplan 2012-2017 staat:
"In oktober 2009 heeft het Faunafonds de Handreiking Faunaschade uitgebracht. In de Handreiking worden de verschillende preventieve middelen beschreven en de werking toegelicht. Aan bod komen onder andere visuele en akoestische middelen zoals vogelverschrikkers en knalapparaten, het gebruik van geur- en smaakstoffen en afscherming door bijvoorbeeld rasters. In de ontheffing die aan de Faunabeheereenheid is verleend schrijft de provincie voor dat voordat tot afschot mag worden overgaan preventieve middelen worden ingezet."
In het faunabeheerplan Roek 2017-2023 staat in hoofdstuk 6:
"Er bestaat een reeks van middelen waarmee men kan proberen vogels bij een gewas weg te houden of ervandaan te jagen. Deze preventieve middelen en maatregelen van akoestische en visuele aard kennen het nadeel, dat dieren aan deze middelen wennen en ervaren dat er geen werkelijke dreiging van uitgaat. Hoewel er middelen zijn die enige tijd goed werken, vragen ze erom dat ze permanent worden verplaatst en afgewisseld zodat gewenning zoveel mogelijk wordt voorkomen. Veelal werken ze te kort om het gewas in de kwetsbare periode zodanig te beschermen dat de schade voor de grondgebruiker enigszins acceptabel wordt. Deze gewenning treedt minder op bij de inzet van jachtvogels. Aan het gebruik van preventieve middelen en dan met name de akoestische, kleven ook nadelen. Kan de grondgebruiker vrede hebben met een gaskanon dat de hele dag staat te knallen, niet iedere omwonende is gelukkig met zo’n apparaat. Daar komt bij dat Zuid-Holland nog een reeks van geregistreerde eendenkooien kent. Binnen de afpalingskring moet de rust worden bewaard. […] Het gebruik van gaskanonnen kan ook permanente verstoring van andere diersoorten inhouden. Lasertechniek staat nog in de kinderschoenen. […] de veiligheid van laser voor mens en dier alsmede het effect ten aanzien van andere dieren […] zijn nog onbekend. De lasertechniek is ter preventie van roekenschade overigens van weinig nut. Dit omdat de stralen bij hoge gewassen en in boomgaarden te veel worden gereflecteerd. Daarom moet soms worden teruggegrepen naar afschot ter ondersteuning van verjaging. Door enkele dieren te doden wordt de overige dieren enige tijd ingeprent, dat er ter plaatse wezenlijk gevaar dreigt. In diverse publicaties betreffende van roeken verschillende schadeveroorzakende vogels wordt gemeld dat deze methode het meest effectief wordt geacht. Bij in groepen foeragerende diersoorten als de roek heeft afschot een nog beter effect. Ontstaat er trek op een perceel met kwetsbaar gewas, dan moet men ook vanwege het door de roek groepsgewijs foerageren snel kunnen optreden om de schade te beperken."
8.2.    Het college heeft met de verwijzing naar de Handreiking faunaschade en de nadere toelichting in het faunabeheerplan Roek 2017-2023 voldoende onderbouwd waarom aanvullend afschot noodzakelijk is bij verjaging van roeken en daarvoor een efficiënt middel is. De hoogte van de schade is niet een doorslaggevend gegeven voor de vraag of afschot efficiënt is. De hoogte van de schade kan door meerdere oorzaken hoger of lager uitvallen. Afschot is slechts een van de factoren die daarop van invloed kunnen zijn. Het betoog van Faunabescherming faalt.
9.    NMF betoogt dat de ontheffing onvoldoende specifiek is over de middelen, installaties of methoden die mogen worden aangewend. Zij stelt dat op grond van artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn lidstaten moeten vermelden welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan, onder welke voorwaarden afwijkende maatregelen mogen worden genomen en welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend. In de ontheffing moet daarom worden bepaald welke van de wettelijk toegestane middelen mogen worden aangewend voor het doden van roeken, aldus NMF.
9.1.    Onder II van de ontheffing is besloten dat het doden is toegestaan met alle wettelijke middelen zoals vermeld in artikel 5 van het Bbsd.
9.2.    Artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, c en d, van de Vogelrichtlijn verplicht de lidstaten tot het in de afwijkende bepalingen vermelden welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan,  onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen en welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen.
Artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn strekt niet tot het opnemen van de daarin genoemde vereisten in de ontheffing zelf, maar tot het in de bepalingen, die de ontheffing mogelijk maken, vastleggen van deze vereisten. Artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c en artikel 72 van de Ffw in combinatie met het Bbsd zijn de implementatie van artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn. In artikel 5 van het Bbsd zijn de middelen opgenomen. NMF heeft niet onderbouwd waarom de Ffw en het Bbsd niet aan artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn voldoen.
Het betoog van NMF faalt.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover het besluit van het college van 14 april 2016 en het besluit van het college van 12 juni 2017 om ontheffing te verlenen om roeken te doden op percelen met fruit in de werkgebieden van WBE Alblasserwaard-Oost, inclusief WBE Tielerwaard-West, WBE Vijfheerenlanden en WBE De Hoeksche Waard en op percelen met maïs in het werkgebied van WBE Alblasserwaard-Oost, inclusief WBE Tielerwaard-West, zijn vernietigd.
11.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 september 2017 in zaken nrs. 16/3826 en 16/4946, voor zover de rechtbank het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 14 april 2016 en het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 12 juni 2017 om ontheffing te verlenen om roeken te doden op percelen met fruit in de werkgebieden van WBE Alblasserwaard-Oost, inclusief WBE Tielerwaard-West, WBE Vijfheerenlanden en WBE De Hoeksche Waarden en op percelen met maïs in het werkgebied van WBE Alblasserwaard-Oost, inclusief WBE Tielerwaard-West, heeft vernietigd;
III.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
w.g. Borman    w.g. Rietberg
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
725.  Bijlage
Vogelrichtlijn
Artikel 1
1. Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Artikel 9
1. De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5, 6, 7 en 8:
a. - in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,
- in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,
- ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
- ter bescherming van flora en fauna;
[…]
2. In de afwijkende bepalingen moet worden vermeld:
a. voor welke soorten mag worden afgeweken,
b. welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan,
c. onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen,
d. welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen,
e. welke controles zullen worden uitgevoerd.
Ffw
Artikel 4 (vervallen per 01-01-2017)
1. Als beschermde inheemse diersoort worden aangemerkt:
a. [...]
b. alle van nature op het Europese grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels met uitzondering van gedomesticeerde vogels behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten;
[...]
Artikel 9 (vervallen per 01-01-2017)
Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Artikel 68 (vervallen per 01-01-2017)
1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74:
[…]
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
Artikel 72 (vervallen per 01-01-2017)
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden, voorzover noodzakelijk in afwijking van artikel 15, de middelen aangewezen waarmee, met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 65 tot en met 70, dieren mogen worden gevangen of gedood. Als middelen worden slechts aangewezen middelen die geen onnodig lijden van dieren veroorzaken.
2. Bij de maatregel, bedoeld in het eerste lid, worden tevens de middelen aangewezen waarmede de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis mogen worden bestreden. Naast middelen als bedoeld in het eerste lid zijn tevens toegelaten middelen die krachtens de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden zijn toegelaten.
3. Bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, worden regels gesteld met betrekking tot het gebruik van de in het eerste en tweede lid bedoelde middelen. Deze regels betreffen in ieder geval:
a. de soorten waarop de middelen betrekking hebben;
b. de afmetingen van de gronden waarop de middelen gebruikt mogen worden en
c. de vaardigheden waarover bij het gebruik van de middelen beschikt moet worden.
4. Bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, kan tevens worden bepaald dat het gebruik van middelen afhankelijk kan worden gesteld van de toestemming daartoe van gedeputeerde staten.
5. Het is verboden dieren te vangen of te doden met andere dan de in het eerste of tweede lid bedoelde middelen of in strijd met de toestemming, bedoeld in het vierde lid of de regels die op grond van het derde lid worden gesteld.
6. Voorzover het bij of krachtens het eerste tot en met het derde lid is toegestaan gebruik te maken van het geweer, is het bepaalde bij of krachtens de artikelen 54 en 55 van overeenkomstige toepassing.
Bbsd (vervallen per 01-01-2017)
Artikel 5
1. Onverminderd artikel 50 van de wet, zijn als middelen als bedoeld in artikel 72, eerste lid, van de wet waarmee dieren mogen worden gevangen of gedood aangewezen:
a. geweren;
b. honden, niet zijnde lange honden;
c. jachtvogels;
d. fretten;
e. kastvallen;
f. vangkooien;
g. klemmen, niet zijnde pootklemmen;
h. buidels;
i. lokvogels, mits niet blind of verminkt;
j. kunstmatige lichtbronnen;
k. middelen die krachtens de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden zijn toegelaten of vrijgesteld, en
l. rodenators.
[…]
3. De middelen, genoemd in het eerste lid, onderdelen e, f en j, mogen niet worden gebruikt voor het doden of vangen van:
a. vogels als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel b, van de wet, en
b. dieren die behoren tot de soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, of in bijlage V, onderdeel a, bij richtlijn 92/43/EEG.
Wnb
Artikel 1.1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
gunstige staat van instandhouding van een soort:
staat van instandhouding van een soort waarvoor geldt dat:
a. uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en
b. het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
c. er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden;
Artikel 3.1
1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.
Artikel 3.3
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
[…]
4. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
[…]
3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren;
[…]
c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
Artikel 3.17
1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
a. ingeval van vogels:
[…]
3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren, of
[…]
Artikel 9.5
[…]
7. Ontheffingen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, van de Flora- en faunawet gelden als ontheffingen als bedoeld in 3.17, eerste lid.
Artikel 9.10
[…]
3. Beroepszaken, gericht tegen besluiten krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet of de Boswet die zijn bekendgemaakt voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, worden behandeld en beslist overeenkomstig de bepalingen van die desbetreffende wetten.