ECLI:NL:RBOVE:2017:2142
Rechtbank OVE — Uitspraak 


RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/2972
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser]
, te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. M.J. van Noort,
en
het college van burgemeester en
wethouders van Almelo, verweerder
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het door eiser op grond van de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) op 27 mei 2016 gedane verzoek om verstrekking van alle nieuwsberichten van de gemeente op grond van het bepaalde in artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) afgewezen, omdat sprake is van een herhaald verzoek waarbij geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn vermeld.
Bij besluit van 31 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard en het verzoek alsnog in die zin toegewezen dat is verwezen naar de verschillende digitale platforms waarop verweerder informatie verstrekt.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2017.
Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en D.J.H. Dijkstra.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.F. Heijerman, P. Jonkman en
mr. A.J.G. Leijdekkers, allen ambtenaren van de gemeente Almelo.
Overwegingen
1.1
Eiser heeft op 29 februari 2016 aan verweerder verzocht om op grond van de Who alle nieuwsberichten binnen de gemeente te verstrekken. Nadat eiser niet reageerde op het verzoek om zijn Who-verzoek nader te specificeren heeft verweerder eiser op 5 april 2016 bericht dat zijn verzoek buiten behandeling is gesteld.
1.2
Bij schrijven van 27 mei 2016 heeft eiser een meer gespecificeerd Who-verzoek bij verweerder ingediend. Hierop heeft besluitvorming plaatsgevonden als vermeld onder “Procesverloop”.
1.3
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het Who-verzoek alsnog in die zin toegewezen dat is verwezen naar de verschillende digitale platforms waarop verweerder informatie verstrekt, te weten https://www.almelo.nl, Almelo Actueel, iBabs, facebook en Twitter. Verweerder geeft daarbij aan dat het archief slechts terug gaat tot 10 december 2013. Volgens verweerder is de informatie beschikbaar gesteld in de vorm waarin ze bij verweerder aanwezig is en kan niet alle informatie in de door eiser gewenste vorm worden aangeboden. Verweerder stelt dat hij hiermee voldoet aan zijn wettelijke inspanningsverplichting. Tevens wijst verweerder het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten toe.
2.	Eiser voert in beroep, kort weergegeven, aan dat verweerder ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar sites waarop nieuwsberichten zijn gepubliceerd. Verweerder had de nieuwsberichten moeten en kunnen aanbieden in een open en machinaal leesbaar formaat voorzien van alle in de database opgeslagen metadata.
De simpele verwijzing naar op de gemeentelijke website gepubliceerde bestanden is onvoldoende, omdat een databasebeheerder de informatie met een simpele handeling geheel of gedeeltelijk in een datadump in de vorm van een open standaard kan plaatsen, zodat van een onevenredige inspanning geen sprake kan zijn.
Voorts wijst eiser er op dat verweerder, ondanks de in het bestreden besluit opgenomen toewijzing van proceskosten, geen bedrag aan proceskosten heeft vastgesteld en evenmin tot uitbetaling is overgegaan.
3.1
Verweerder is in september 2014 overgestapt van een closed source website naar een open source website. Eiser heeft in verband daarmee ter zitting te kennen gegeven dat kan worden volstaan met de gevraagde informatie vanaf september 2014. Daarbij heeft eiser gemeld dat de nu op de toptaken website van verweerder aanwezige, uitgebreide RSS-feed voldoet aan wat eiser wil. Gelet hierop stelt de rechtbank vast dat het geschil met betrekking tot de door eiser gevraagde overheidsinformatie zich beperkt tot de gedepubliceerde berichten vanaf september 2014 tot aan eisers aanvraag van 29 februari 2016. Daarbij tekent de rechtbank aan, dat een verzoek om hergebruik naar zijn aard slechts kan zien op beschikbare (en niet op toekomstige) gegevens.
Verder heeft verweerder erkend dat ten onrechte geen bezwaarkostenvergoeding is vastgesteld. Verweerder meent dat een bezwaarkostenvergoeding van € 247,50 volstaat, waarbij de zwaarte van de zaak is gewaardeerd op 0,5. Eiser is het hier niet mee eens.
3.2
Eiser heeft in zijn schrijven van 27 mei 2016 verzocht om
“de digitaal beschikbare nieuwsberichten vanaf 2010 voor hergebruik ter beschikking te stellen, …”
en om
“alle nieuwsberichten binnen uw gemeente, inclusief de daarbij behorende publicatiedata, afbeeldingen, verantwoordelijke afdeling, bijvoorbeeld in- of externe doelgroep en ander metadata. Ik wil u vragen deze gegevens te genereren in een open overzichtelijk formaat.
Ik wil u verzoeken deze informatie in elektronische vorm te verstrekken, nu dit verzoek gedaan wordt op grond van de Wet hergebruikoverheidsinformatie. Daarbij verdient het de voorkeur om informatie te verstrekken in een open formaat, zoals een database, xml-bestand, JSON formaat of SQLite bestand. Wat mij betreft is aanleveren in een andere vorm zoals Access ook mogelijk, zolang het voor u maar het gemakkelijkste aan te leveren is. Het komt er op neer dat de data eenvoudig te migreren is tussen systemen. Ik ga er vanuit dat deze gegevens bij u eveneens in een database opgeslagen zijn en met een simpele query op uw data base te plaatsen zijn in een uitwisselbaar bestand.”
.
3.3
Richtlijn 2003/98/EG, zoals gewijzigd door richtlijn 2013/37/EU, is sinds 18 juli 2015 geïmplementeerd in de Who. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Who wordt de voor hergebruik beschikbare informatie verstrekt zoals de informatie bij de met een publieke taak belaste instelling aanwezig is en voor zover mogelijk langs elektronische weg, in een open en machinaal leesbaar formaat, samen met de metadata. Daarbij moeten het formaat en de metadata, voor zover mogelijk, voldoen aan formele open standaarden, een en ander overeenkomstig artikel 5, eerste lid, van de richtlijn.
Op grond van het tweede lid is een met een publieke taak belaste instelling niet verplicht vervaardiging van documenten voort te zetten en deze documenten op te blijven slaan, enkel met het oog op hergebruik.
3.4
In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2014-2015, 34123 nr. 3) staat over de wijze van terbeschikkingstelling van informatie het volgende:
“Belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de oorspronkelijke richtlijn
[…]
4. Instellingen kunnen niet langer volstaan met het langs elektronische weg beschikbaar stellen van de informatie maar hebben een inspanningsverplichting om de informatie in een open en machineleesbaar formaat aan te bieden en gebruik te maken van open standaarden.”
(p. 2)
“Een belangrijk uitgangspunt bij hergebruik is dat de documenten beschikbaar worden gesteld in de vorm waarin ze aanwezig zijn bij de organisatie waaraan het verzoek om hergebruik is gericht. Het is niet de bedoeling dat de gevraagde informatie voorafgaand aan het ter beschikking stellen op grote schaal moet worden bewerkt. De gewijzigde richtlijn bepaalt dat documenten elektronisch beschikbaar moeten worden gesteld voor hergebruik en indien mogelijk en passend, in een open en machineleesbaar formaat, samen met de metagegevens. Er wordt wel van uit gegaan dat het gebruik van open standaarden in toenemende mate wordt gefaciliteerd door de huidige documentmanagementsystemen waardoor verstrekking “as is” ook meteen verstrekking in open formaat is. Een document wordt als document in machineleesbaar formaat beschouwd als het een bestandsformaat heeft met een zodanige structuur dat softwaretoepassingen eenvoudig gegevens in het document kunnen identificeren, herkennen en extraheren. Op deze manier is automatische verwerking ook gemakkelijker. Deze inspanningsverplichting houdt niet in dat met een publieke taak belaste instellingen in alle gevallen verplicht zijn documenten elektronisch, machineleesbaar en met open standaarden beschikbaar te stellen. De gewijzigde richtlijn verplicht hier niet toe indien dit een onevenredig grote inspanning vereist die verder gaat dan een eenvoudige handeling. Een verzoek dat digitalisering van grote aantallen pagina’s of documenten vereist, van documenten waarvan de staat digitalisering niet toelaat (oude manuscripten) kan op deze grond worden afgewezen, mits onderbouwd.”
(p. 7 en 8)
Daarbij is onder verwijzing naar artikel 2, derde lid, van de richtlijn en artikel 1, aanhef en onder d, van de Who aangetekend, dat van documenten sprake is “
eender welke inhoud, eender welk deel van een dergelijke inhoud en ongeacht het medium”
en dat het bij verzoeken om hergebruik gaat om
“de informatie in documenten, niet om de documenten zelf” (
p. 11).
“Het aanbieden van informatie “as is” houdt […] in dat er geen verplichting bestaat tot het verlenen van toegang tot, of het openstellen van databases om hergebruikers te faciliteren. Er kunnen ook andere manieren zijn om gegevens te verstrekken, zoals het aanbieden van een downloadbaar bestand. Daarnaast kan er evenmin aanspraak worden gemaakt […] op de software waarmee de instelling de gevraagde gegevens verwerkt.”
(p. 13)
3.5
Verweerder heeft voor de nog in geschil zijnde historische berichten vanaf september 2014 volstaan met een verwijzing naar Archiefweb (www.archiefweb.eu). Op deze site staat (onder andere) van de gemeente Almelo een volledige historische en doorklikbare versie (per dag) van de website in het zogeheten WARC formaat. De rechtbank is van oordeel dat hiermee weliswaar door verweerder (historische) nieuwsberichten elektronisch beschikbaar worden gesteld aan derden voor hergebruik, maar niet met alle metadata en niet in een open en machinaal leesbaar formaat als omschreven in de Who, zoals ook ter zitting van de zijde van verweerder is bevestigd. Dat wordt niet anders als, zoals door hem onderzocht, verweerder de nieuwsberichten aan zou bieden als een export uit Archiefweb in de vorm van een lijst met urls die verwijzen naar die nieuwsberichten uit het archief. De rechtbank wijst in dit kader ook nog op de overwegingen 20 en 21 uit de preambule van de richtlijn.
Daarbij stelt de rechtbank vast dat, zoals ter zitting is besproken, ongeveer 2000 nieuwsberichten vanaf september 2014 wel in machine leesbare vorm bij verweerder aanwezig zijn in een relationele database. Verweerder maakt gebruik van het contentmanagementsysteem (cms) Drupal voor Gemeenten (DvG).
3.6
Nu het door verweerder gebruikte Drupal-systeem een export-functie kent en de informatie “as is” dient te worden verstrekt, had het naar het oordeel van de rechtbank – gelet op de richtlijn, artikel van 5, eerste lid, van de Who en de memorie van toelichting daarbij – in beginsel op de weg van verweerder gelegen om die informatie  te verstrekken in de vorm van een export van de gegevens.
3.7
Verweerder heeft betoogd dat het verstrekken van de ruwe data uit de relationele database niet van hem kan worden gevergd, omdat dit een onevenredig grote inspanning vereist die verder gaat dan een eenvoudige handeling, gelet op de daarbij te maken kosten. Daarbij is aangevoerd dat de verstrekking van gepubliceerde en gedepubliceerde nieuwberichten in de gevraagde vorm grof geschat een investering van circa € 6.000,-- zou vergen, uitgaande van de wijze van verstrekking die door de leverancier van DvG als de beste oplossing wordt gezien.
3.8
Dat het voldoen aan de inspanningsverplichting niet van verweerder is te vergen is naar het oordeel van de rechtbank door verweerder onvoldoende onderbouwd. Daarbij tekent de rechtbank aan dat de door haar te beoordelen inspanning niet ziet op het bieden van een oplossing voor de toekomst, maar op het voorliggende verzoek. Ter zitting is in dat kader onweersproken van de zijde van eiser naar voren gebracht dat de exportfunctie van Drupal zou kunnen worden gebruikt, waarmee geen uren werk gemoeid zouden zijn. Verder kan de ter zitting genoemde omstandigheid dat informatie waarvan een derde de rechthebbende is in de zin van de Auteurswet wordt uitgefilterd niet meewegen, omdat dit ziet op niet door eiser gevraagde informatie, waarop de Who niet van toepassing is.
4. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding om het geschil definitief te beslechten. Daarbij betrekt de rechtbank dat de rechtbank niet de beschikking heeft over alle relevante gegevens. Bovendien kunnen partijen in de bezwaarfase vanuit het nu uitgesproken oordeel wellicht in goed overleg tot een oplossing komen. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daarbij zal verweerder ook een overweging moeten wijden aan de bezwaarkosten, in welk kader de rechtbank er op wijst dat de rechtbank deze zaak als een zaak met een normaal gewicht ziet.
5. Er bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs voor de behandeling van zijn beroep heeft moeten maken. Deze kosten bestaan allereerst uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze vast op €  990,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 495,-; wegingsfactor 1).
Verder dient verweerder de reiskosten van eiser voor het bijwonen van de zitting aan hem te vergoeden. Deze reiskosten ter hoogte van € 42,36 heeft eiser gemaakt voor drie ná elkaar behandelde beroepszaken. Om die reden stelt de rechtbank deze kosten vast op
€ 42,36 : 3 = € 14,12.
Eiser heeft voorts verzocht om vergoeding van verletkosten ter hoogte van € 343,75 in verband met het bijwonen van de zitting (€ 62,50) en de reistijd tussen zijn woning en de rechtbank (€ 281,25). Eiser heeft dit bedrag en het uurtarief waar dit op is gebaseerd nader onderbouwd en aannemelijk gemaakt. Ook acht de rechtbank het aantal bestede uren aannemelijk. Nu de reisuren, zoals hiervoor is aangegeven, zijn gemaakt voor drie ná elkaar behandelde beroepszaken ziet de rechtbank ook hier aanleiding om deze voor 1/3 deel aan deze beroepszaak toe te rekenen en vast te stellen op € 281,25 : 3 = € 93,75.
De rechtbank zal de verletkosten daarom vaststellen op € 62,50 + € 93,75 = € 156,25. De rechtbank is van oordeel dat deze verletkosten zijn aan te merken als redelijkerwijs gemaakte kosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten voor een totaalbedrag van € 1.160,37  (€ 990,--  + € 14,12 + € 156,25)
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 168,-- vergoedt
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt, met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,-- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.160,37.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Hardonk-Prins, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. W.J.B. Cornelissen, leden, in aanwezigheid van M.W. Hulsman, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier	                                                                                      		voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.