ECLI:NL:RVS:2018:3204
Raad van State — Uitspraak 


201802068/1/A1.
Datum uitspraak: 3 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Heemskerk,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 februari 2018 in zaak nr. 17/3754 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2017 heeft het college [appellant] gelast binnen acht weken na de verzenddatum van dit besluit de overtreding op het perceel [locatie] te Heemskerk te beëindigen door de honden die bedoeld zijn om mee te fokken of te verkopen van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, het eventuele fokken van honden te beëindigen en beëindigd te houden en de verkoop van honden te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom.
Bij besluit van 17 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2018, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Vast staat dat [appellant] op het perceel honden houdt met het doel om deze te verkopen of te fokken.
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat moet worden getoetst aan het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" en dat de activiteiten op het perceel niet in strijd zijn met de bepalingen in dat plan. Volgens [appellant] is sprake van een agrarisch bedrijf en was het college niet bevoegd om handhavend op te treden. [appellant] doet tevens een beroep op het overgangsrecht.
2.1.    [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor de vraag of sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift het op 6 juli 2017 vastgestelde bestemmingsplan "Partiële herziening Heemskerk Buitengebied 2017" het toetsingskader vormt. Het bestemmingsplan "Partiële herziening Heemskerk Buitengebied 2017" was ten tijde van het besluit op bezwaar van 17 juli 2017 nog niet in werking getreden. Het voorgaande leidt, gelet op het navolgende, evenwel niet tot het door [appellant] beoogde doel.
2.2.    Bij besluit van 17 december 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied" vastgesteld. Ingevolge dit bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Agrarisch - Tuindersgebied". Bij uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, heeft de Afdeling de tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan van 17 december 2015 ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 17 december 2015 vernietigd onder meer voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Agrarisch - Tuindersgebied", voor zover geen verbod is opgenomen om nieuwe glastuinbedrijven te vestigen, en het plandeel met de bestemming "Agrarisch - Tuindersgebied" geschorst totdat het door de raad te nemen nieuwe besluit in werking treedt. Uit de omstandigheid dat de raad pas op 6 juli 2017 het bestemmingsplan "Partiële herziening Heemskerk Buitengebied 2017" heeft vastgesteld, volgt dat het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009 het ten tijde van het besluit van 20 april 2017 en het besluit op bezwaar van 17 juli 2017 geldende bestemmingsplan " was.
2.3.    De relevante artikelen van het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009" zijn opgenomen in een bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
2.4.    Ingevolge het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch". Het fokken en verkopen van honden is in strijd met deze bestemming, omdat dat niet kan worden gekwalificeerd als het uitoefenen van een agrarisch bedrijf met een in hoofdzaak grondgebonden agrarische bedrijfsvoering, als bedoeld in artikel 3.1.1 van de planregels. Anders dan [appellant] betoogt kan het fokken en verkopen van honden niet worden aangemerkt als het houden van dieren en daarmee als agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 1.12 van de planregels. Dit gebruik valt voorts evenmin onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009". Zoals de Afdeling in de uitspraak van 6 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI2969, heeft overwogen was het onderhavige gebruik van het perceel voor het fokken en verkopen van honden ook in strijd met de ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp" op het perceel rustende agrarische bestemming. Het college was dan ook bevoegd om handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan zijn betoog dat sprake is van onbehoorlijk bestuur en wijst in dit kader op het in opdracht van het college opgestelde rapport van 29 mei 2017 "Organisatieonderzoek gemeente Heemskerk" van adviesbureau Rijnconsult. Voorts betoogt hij dat de rechtbank heeft miskend dat aan hem een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt en dat het college heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur.
4.1.    Het door [appellant] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld. Voor zover hij onder verwijzing naar het rapport van Rijnconsult aanvoert dat hem als gevolg van vriendjespolitiek en een "ons-kent-ons"-cultuur niet duidelijk is wie er achter het besluit van het college om tot handhavend optreden over te gaan zit, wordt overwogen dat het om besluitvorming van het college gaat. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zijn bevoegdheid om tot handhaving over te gaan heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is voorts, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949), nodig dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van een dergelijke toezegging in dit geval niet is gebleken. Dat, zoals [appellant] betoogt, naar aanleiding van beloftes aan hem beleid is gemaakt en dit resulteerde in de nota "Uitgangspunten voor actualisering van het bestemmingsplan Heemskerkerduin Noorddorp 1998" biedt daarvoor, wat daar verder van zij, geen grond. Uit deze nota blijkt niet van een toezegging aan [appellant] dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen onderhavige activiteiten op het perceel.
Het is voorts niet gebleken dat het college in strijd met het verbod van willekeur of het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. De omstandigheid dat, zoals [appellant] betoogt, voor een hondenschool, een omgevingsvergunning is verleend terwijl deze buiten het bouwblok is gelegen, biedt daarvoor, wat daar verder van zij, geen grond. Het college heeft ter zitting voorts toegelicht dat in het geval van de hondenschool geen agrarische bestemming geldt.
Het betoog faalt.
5.    Voor zover [appellant] een verzoek om schadevergoeding heeft gedaan, heeft de rechtbank, gelet op het voorgaande, terecht overwogen dat geen aanleiding bestaat voor toekenning van schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Lubberdink
voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2018
580.  BIJLAGE
Bestemmingsplan Heemskerkerduin en Noorddorp 2009
Artikel 3.1.1 luidt:
"De voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[..]
b. de uitoefening van een agrarisch bedrijf met een in hoofdzaak grondgebonden agrarische bedrijfsvoering
[..]"
Artikel 1.12 luidt:
"Agrarisch bedrijf:
Een volwaardig bedrijf, gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en het houden van dieren, nader te onderscheiden in:
a. akker- en vollegrondstuinbouw: de teelt van gewassen op open grond, daaronder niet begrepen bosbouw, sier- en fruitteelt;
b. grondgebonden veehouderij: het houden van mel- en ander vee (nagenoeg) geheel op open grond;
c. intensieve veehouderij: de teelt van slacht-, fol-, leg- of pelsdieren in gebouwen en nagenoeg zonder weide gang, waarbij de teelt niet afhankelijk is van de agrarische grond als productiemiddel;
d. paardenfokkerij: het fokken van paarden en het houden van paarden ten behoeve van de vlees- en/of melkproductie;
e. glastuinbouw:
de teelt van gewassen (nagenoeg) geheel met behulp van kassen;
f. sierteelt: de teelt van siergewassen al dan niet met behulp van kassen en al dan niet gecombineerd met de handel in boomkwekerijgewassen en vaste planten;
g. fruitteelt: de teelt van fruit op open grond;
h. bollenteelt: de teelt van bloembollen in samenhang met de teelt van bolbloemen;
i. intensieve kwekerij: de teelt van gewassen of het kweken van dieren (anders dan bij wijze van intensieve veehouderij) (nagenoeg) zonder gebruik te maken van daglicht."
Artikel 28.2 luidt:
"28.2.1 Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is mag worden voortgezet.
[..]
28.2.4 Lid 28.2.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."