ECLI:NL:RVS:2018:3687
Raad van State — Uitspraak 


201801248/1/A2.
Datum uitspraak: 14 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 9 januari 2018 in zaak nr. 17/2002 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2014 heeft het college de subsidie voor het realiseren van drie woonruimten gelegen boven de winkel aan de [locatie] te Haarlem ambtshalve op nihil vastgesteld.
Bij besluit van 14 maart 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A] en vergezeld door [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.E. Kapel, J.J.M. Paulussen en P.M. Wijkhuizen RT/RMT, adviseur en taxateur bij Wagenhof Taxaties, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    Op grond van de Gemeentelijke Subsidieverordening Stadsvernieuwing (hierna: de GSSV) en de Uitvoeringsregels stimuleren wonen boven winkels 2008 (hierna: de Uitvoeringsregels) kan het college subsidie verlenen in de kosten van het realiseren van woonruimten boven bestaande winkels in door het college aangewezen winkelstraten in de gemeente Haarlem indien het bouwproject een onrendabele top heeft die redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager kan blijven. Definitieve vaststelling van de subsidie vindt plaats nadat het werk is gereedgemeld en de gereedmelding een verklaring van een onafhankelijke accountant bevat waaruit blijkt wat de werkelijke kosten van het bouwproject zijn geweest.
3.    [appellant] heeft op 26 september 2010 een aanvraag voor subsidie op grond van de GSSV ingediend bij het college voor de nieuwbouw van drie bovenwoningen in een pand aan de [locatie] te Haarlem. [appellant] is eigenaar van dit pand. In 2008 is dit pand verwoest door een brand. Bij besluit van 6 januari 2011 heeft het college de subsidie, ter hoogte van een bedrag van maximaal € 45.000,00, verleend, omdat voldoende aannemelijk is dat het bouwproject een onrendabele top heeft.
Besluitvorming
4.    Bij het besluit van 27 november 2014 heeft het college de subsidie ambtshalve op nihil vastgesteld, omdat is gebleken dat aan [appellant] in verband met de brand in 2008 door de schadeverzekeraar een bedrag is uitgekeerd ter hoogte van € 211.882,22 op basis van de herbouwwaarde van het pand en dat daardoor onvoldoende aannemelijk is dat het bouwproject een onrendabele top heeft. Hiertegen heeft [appellant] bezwaar gemaakt.
5.    Op 14 maart 2016 heeft [appellant] de realisatie van de drie woonruimten gereed gemeld en vermeld dat de definitieve bouwkosten € 870.349,93 bedragen. De gereedmelding wordt ondersteund door een controleverklaring van een onafhankelijke accountant.
6.    Het college heeft hierop advies ingewonnen bij Wagenhof Taxaties, waarbij de vraag is voorgelegd of kan worden vastgesteld dat sprake is van een onrendabele top. Wagenhof Taxaties heeft, voor zover van belang, in adviezen van 10 juni 2016 en 27 januari 2017 geconcludeerd dat het bouwproject een rendabele top heeft en dat de grondkosten ten bedrage van € 135.000,00 en een door [appellant] opgevoerde schadeclaim van een buurman van € 22.500,00 van de geclaimde bouwkosten moeten worden afgetrokken, omdat deze niet onder de aanvaardbare kosten vallen, als bedoeld in artikel 1 van de Uitvoeringsregeling.
7.    Bij het besluit op bezwaar van 15 maart 2017 heeft het college het besluit van 27 november 2014 gehandhaafd, waardoor [appellant] geen aanspraak kan maken op de subsidie. Hieraan heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de adviescommissie voor bezwaarschriften, ten grondslag gelegd dat [appellant] niet voldoet aan de in artikel 4.2, onder B, van de GSSV gestelde voorwaarde dat aannemelijk wordt gemaakt dat er een onrendabele top is die redelijkerwijs niet ten laste van de aanvrager kan blijven.
Aangevallen uitspraak
8.    De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat de (on)rendabele top van het bouwproject wordt berekend door de investeringskosten op de marktwaarde in mindering te brengen. Als het resterende bedrag positief is, dan is sprake van een rendabele top. Ook is tussen partijen niet in geschil dat de bouwkosten, exclusief de grondkosten, € 735.349,00 bedragen. In geschil is welke kosten bij de investeringskosten moeten worden betrokken.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij de berekening van de (on)rendabele top geen rekening hoeft te worden gehouden met de grondkosten. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de grondkosten geen onderdeel uit maken van de investeringskosten die [appellant] heeft gemaakt voor de realisering van het bouwproject, omdat hij reeds eigenaar was van de grond.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij de berekening van de (on)rendabele top geen rekening hoeft te worden gehouden met de schadevergoeding die [appellant] al dan niet aan de buurman dient te betalen, omdat dergelijke kosten niet als investeringskosten voor de realisering van een bouwproject kunnen worden gezien.
De rechtbank heeft vastgesteld dat het bouwproject waarvoor [appellant] subsidie heeft aangevraagd reeds gelet op het voorgaande een rendabele top heeft, zodat hetgeen is aangevoerd over de uitkering van de schadeverzekering geen bespreking meer behoeft.
Hoger beroep
9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een onrendabele top. Hiertoe voert hij aan dat bij de berekening van de (on)rendabele top rekening moet worden gehouden met de grondkosten en de aan de buurman betaalde schadevergoeding omdat deze kosten onderdeel vormen van de investeringskosten. In de Uitvoeringsregels en de subsidievoorwaarden wordt niet voorgeschreven hoe de (on)rendabele top moet worden berekend. Artikel 1 van de Uitvoeringsregels somt slechts de ‘aanvaardbare kosten’ op aan de hand waarvan de hoogte van de subsidie wordt berekend, nadat geconstateerd is dat sprake is van een onrendabele top. Deze bepaling belemmert dus niet dat de grondkosten en de schadevergoeding worden meegenomen als investeringskosten voor de berekening van de (on)rendabele top. De investeringskosten bepalen of er al dan niet sprake is van een onrendabele top zodat er wel of geen subsidie wordt verleend. Nadat is bepaald dat subsidie wordt verleend, bepalen de ‘aanvaardbare kosten’ als bedoeld in artikel 1 van de Uitvoeringsregels de hoogte van de subsidie.
Ten aanzien van de grondkosten voert [appellant] aan dat de omstandigheid dat hij reeds eigenaar was van de grond er niet aan afdoet dat de grondkosten moeten worden meegenomen als investeringskosten bij de berekening van de (on)rendabele top. Wanneer de grondkosten niet worden meegenomen als investeringskosten zou dat een scheve berekening opleveren, omdat de grondwaarde wel in de marktwaarde van de appartementen is verdisconteerd, aldus [appellant].
Ten aanzien van de aan de buurman betaalde schadevergoeding voert [appellant] aan dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd waarom deze betaling niet onder de investeringskosten zou vallen die zijn gemaakt ten behoeve van de realisatie van het bouwproject. De schadevergoeding van € 22.500,00 is overeengekomen, opdat de buurman zijn bezwaar tegen de bouwplannen van de appartementen zou intrekken en de realisatie van de appartementen door kon gaan, aldus [appellant].
9.1.    Het college kan op grond van artikel 4.1, gelezen in samenhang met artikel 4.2, onder B, van de GSSV, subsidie verlenen in de kosten van voorbereiding en de kosten van het realiseren van woonruimte boven bestaande winkels en andere bedrijfsruimte. De subsidie kan worden verleend als de (ver)bouwkosten zijn vastgelegd in een open/transparante begroting waaruit kan worden opgemaakt wat de onrendabele top van het bouwproject is en aan de hand van een exploitatieopzet aannemelijk wordt gemaakt dat die onrendabele top redelijkerwijs niet ten laste van de aanvrager kan blijven. Het college heeft op grond van artikel 4.5 van de GSSV in de Uitvoeringsregels nadere voorwaarden gesteld voor het verlenen van de subsidie. Blijkens artikel 3 van de Uitvoeringsregels bedraagt de subsidie 30% van de aanvaardbare kosten van de te treffen voorziening tot een maximum van € 15.000,00 per zelfstandige woning. In artikel 1 van de Uitvoeringsregels is opgenomen wat de aanvaardbare kosten zijn.
9.2.    De Afdeling leidt hieruit af dat de aanvaardbare kosten als bedoeld in artikel 1 van de Uitvoeringsregels bepalend zijn voor de vraag welke kosten als investerings- of (ver)bouwkosten voor de bepaling van de (on)rendabele top van een bouwproject kunnen worden opgevoerd. Dat [appellant] de grondkosten en de aan de buurman betaalde schadevergoeding in de vorm van een afkoopsom als een investering beschouwt die nodig was om de woonruimten te realiseren, vormt geen grond voor het oordeel dat deze kosten als investeringskosten bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een onrendabele top moeten worden betrokken. Het door [appellant] gemaakte onderscheid tussen het brede begrip ‘investeringskosten’, die bepalend zouden zijn voor het antwoord op de vraag of er al dan niet sprake is van een onrendabele top en dus of er al dan niet subsidie wordt verleend, en het engere begrip ‘aanvaardbare kosten’, aan de hand waarvan vervolgens de hoogte van de subsidie wordt bepaald, berust niet op de GSSV of de Uitvoeringsregels. Die bieden voor een dergelijk onderscheid geen ruimte. Hier komt bij dat de aanvaardbare kosten die zijn opgenomen in artikel 1 van de Uitvoeringsregels overeenkomen met de (bouw)kosten die in het aanvraagformulier voor de subsidie kunnen worden opgevoerd en die daarmee de grondslag vormen voor de subsidieverlening. De Afdeling ziet ook daarom geen grond voor de stelling dat de aanvaardbare kosten slechts bepalend zijn voor de hoogte van de subsidie en niet voor de beantwoording van de vraag of al dan niet subsidie wordt verleend. Reeds omdat de grondkosten en de aan de buurman betaalde schadevergoeding niet vallen onder de aanvaardbare kosten als bedoeld in artikel 1 van de Uitvoeringsregels, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat bij de berekening van de (on)rendabele top van het bouwproject geen rekening hoeft te worden gehouden met deze door [appellant] opgevoerde kosten. Het overige dat [appellant] met betrekking tot de grondkosten en de schadevergoeding heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking meer. Nu voorts niet in geschil is dat de bouwkosten, exclusief de grondkosten en de schadevergoeding, minder bedragen dan de marktwaarde van de appartementen in verhuurde staat, die door Wagenhof Taxaties is getaxeerd op € 743.000,00, heeft de rechtbank met juistheid vastgesteld dat het bouwproject een rendabele top heeft.
9.3.    Het betoog faalt.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Dallinga
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
18-856.  BIJLAGE
Gemeentelijke Subsidieverordening Stadsvernieuwing
Artikel 4.1 Toepassingsbereik
Op grond van dit hoofdstuk kan het college van burgemeester en wethouders subsidie verlenen in de kosten van voorbereiding en de kosten van het realiseren van woonruimte boven bestaande winkels en andere bedrijfsruimte in daartoe door burgemeester en wethouders aangewezen winkelstraten mits een of meerdere van de volgende doelen in voldoende mate worden gediend:
- De verbetering van de veiligheid en leefbaarheid van de binnenstad;
- De vergroting en de verbetering van de woningvoorraad;
- Vergroting van het lokale economische draagvlak voor winkels en bedrijven;
- Voorkomen van (bouw)technische achteruitgang van de verdiepingen van de winkel/bedrijfspanden;
- Het behoud van het historisch erfgoed.
Artikel 4.2 Verlenen subsidie
A Het subsidie wordt verleend aan de eigenaar van de bij de winkel of het bedrijfsgebouw te realiseren woonruimte.
B Het subsidie kan worden verleend als de (ver)bouwkosten zijn vastgelegd in een open/transparante begroting waaruit kan worden opgemaakt wat de onrendabele top van het bouwproject (waarbinnen de woonruimte(n) wordt gerealiseerd) is en aan de hand van een exploitatieopzet aannemelijk wordt gemaakt dat die onrendabele top redelijkerwijs niet ten laste van aanvrager kan blijven.
Artikel 4.3 Subsidieplafond
Het subsidie bedraagt maximaal € 15.000,= per te realiseren zelfstandige woonruimte en € 10.000,=voor niet zelfstandige woonruimte. Zelfstandige woonruimte moet beschikken over een eigen huisnummer, eigen keuken en eigen natte cel.
Artikel 4.5 Uitvoeringsregels
Burgemeester en wethouders maken uitvoeringsregels waarin nadere voorwaarden zijn gesteld voor het verlenen van subsidie op grond van dit hoofdstuk. Burgemeester en wethouders stellen die uitvoeringsregels pas vast nadat de raadscommissie ontwikkeling hierover is gehoord.
Uitvoeringsregels stimuleren wonen boven winkels 2008
Artikel 1 Begripsomschrijving
Aanvaardbare kosten zijn:
- De Aanneemsom voor het verrichten van de werkzaamheden, inclusief die voor casco en fundering;
- Kosten voor het haalbaarheidsonderzoek;
- De risicoverrekening van materiaalprijsstijgingen en loonstijgingen;
- Het honorarium van de architect en de constructeur;
- Het toezicht op de uitvoering;
- De aansluiting op de nutsvoorzieningen;
- De verschuldigde maar niet verrekenbare omzetbelasting;
- Technisch onderzoek aan het pand;
- Adviezen van benodigde deskundigen;
- Administratieve begeleiding;
- Een bouwtechnisch garantiecertificaat;
- De leges voor de bouwvergunning of de melding.
Artikel 3 Hoogte subsidie
De subsidie bedraagt 30% van de aanvaardbare kosten van de te treffen voorzieningen tot een maximum van € 15.000,= per zelfstandige woning en € 10.000,= per onzelfstandige woning, uitgaande van een vloeroppervlak van 70m2 per woning. In het geval van grotere of kleinere woningen (oppervlakte met stahoogte van 2.10 = Y) kan het subsidie naar boven of naar beneden worden  aangepast, naar rato van het vloeroppervlak, volgens de formule: te verlenen subsidie = (y m² /70 m² x 30%) x (kosten per woning).
Artikel 4 Subsidieaanvraag en beslistermijn
Aanvrager komt in aanmerking voor subsidie als:
- hij (toekomstig) eigenaar is van het pand;
- de ruimte zich bevindt boven een winkel of bedrijfsruimte in een van de in artikel 2 genoemde winkelstraten;
- een haalbaarheidsonderzoek heeft plaatsgevonden om te beoordelen of realisatie mogelijk is;
- het bouwproject waarbinnen de woningen worden gerealiseerd een open/transparante begroting kent;
- Het bouwproject (waarbinnen de woonruimte(n) wordt gerealiseerd) een onrendabele top heeft en aan de hand van een exploitatieopzet aannemelijk wordt gemaakt dat die onrendabele top redelijkerwijs niet ten laste van aanvrager kan blijven;
- De ruimte(s) waarin de woning wordt gerealiseerd niet permanent wordt/worden bewoond en niet illegaal is/zijn onttrokken aan de woningvoorraad;
- Een bouwvergunning wordt/is verleend.
Artikel 6 Voorwaarden subsidieverlening
De subsidieaanvraag wordt verleend binnen twee maanden na ontvangst als aan de hand van overgelegde gegevens kan worden beoordeeld of is voldaan aan de in artikel 4 gestelde bepalingen en vastgesteld is dat aannemelijk is dat onrendabele top redelijkerwijs niet ten laste van de aanvrager kan komen.
Artikel 7 Vaststelling en gereedmelding
Definitieve vaststelling en uitbetaling van het subsidie vindt plaats nadat het werk is gereedgemeld. De gereedmelding dient tevens een verklaring van een accountant te bevatten waaruit blijkt wat de werkelijke kosten van de te treffen voorzieningen zijn geweest.