ECLI:NL:PHR:2018:1055
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


Zaaknr:	 17/05700
mr. F.F. Langemeijer
Zitting:	 21 september 2018
Conclusie inzake:
[eiser]
tegen
Staat der Nederlanden
In deze zaak is bij vonnis de vervroegde onteigening uitgesproken. De rechtbank verwierp het verweer van de grondeigenaar dat de Kroon heeft nagelaten het onteigeningsverzoek te toetsen aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarover klaagt het cassatiemiddel.
1
Feiten en procesverloop
1.1
In deze zaak kan worden uitgegaan van de feiten zoals vastgesteld in het bestreden vonnis onder 2. In cassatie is daarvan het volgende van belang:
1.1.1
Bij Koninklijk Besluit (KB) van 23 maart 2017, no. 2017000496, Stcrt. 13 april 2017, no. 18499, is goedgevonden en verstaan dat − voor de uitvoering van het bestemmingsplan Heesseltsche Uiterwaarden van de gemeente Neerijnen − ten name van de Staat ter onteigening zijn aangewezen de onroerende zaken zoals aangeduid op de grondtekeningen en opgenomen in de aan dit besluit gehechte lijst. Het gaat hier om het perceel kadastraal bekend gemeente Varik, sectie E nummer 56, ter grootte van 2.81.28 ha en het perceel kadastraal bekend gemeente Varik, sectie E nummer 213, ter grootte van 2.72.09 ha. In het KB is [eiser], thans eiser tot cassatie (hierna: de eigenaar), aangewezen als (enig) eigenaar van de te onteigenen percelen.
1.1.2
De te onteigenen percelen zijn buitendijks gelegen in een gebied dat wordt gekenmerkt door een open agrarisch landschap, diverse plassen, nevengeulen en strangen, omringd door bosschages, wegen en wandelpaden. De herinrichting van de Heesseltsche Uiterwaarden heeft tot doel het verhogen van de waterveiligheid, het verbeteren van de waterkwaliteit en het leveren van een bijdrage aan de natuur. Daarvoor zullen nevengeulen en strangen worden aangelegd en moerassen en zachthoutooibos worden ontwikkeld.
1.1.3
De percelen worden door de eigenaar via de stille maatschap [A] geëxploiteerd ten behoeve van een veehouderijbedrijf.
1.2
Op verzoek van de Staat heeft de rechtbank Gelderland bij beschikking van 2 augustus 2017 een rechter-commissaris en drie deskundigen benoemd op de voet van art. 54a Ow. De vervroegde opneming van de te onteigenen percelen heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2017.
1.3
Op 26 september 2017 heeft de Staat de eigenaar doen dagvaarden voor de rechtbank Gelderland. De Staat heeft, kort samengevat, gevorderd dat de rechtbank vervroegd de onteigening zal uitspreken van de hiervoor onder 1.1.1 genoemde percelen. Daarnaast heeft de Staat gevorderd dat de rechtbank de schadeloosstelling zal bepalen en daartoe aan de benoemde deskundigen zal opdragen deze te begroten. De dagvaarding vermeldt dat de laatstelijk door de Staat aangeboden schadeloosstelling, ten bedrage van € 332.783,97, niet door de eigenaar is aanvaard
.
1.4
De eigenaar heeft verweer gevoerd. Dit verweer hield in dat niet is voldaan aan het vereiste van minnelijk overleg als bedoeld in art. 17 Ow en dat het besluit tot onteigening in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsvereiste. Volgens de eigenaar is geen redelijke poging gedaan om de te onteigenen gronden te verwerven door middel van een overeenkomst
. Onvoldoende staat vast dat bij adequaat en zorgvuldig handelen van de overheid, waarbij recht wordt gedaan aan de belangen van de eigenaar en de maatschap, de te onteigenen grond niet verworven zou kunnen worden in minnelijk overleg. Omdat de Kroon het te nemen onteigeningsbesluit - ondanks herhaald verzoek - niet heeft getoetst aan die beginselen van behoorlijk bestuur, kan dat besluit volgens de eigenaar niet in stand blijven.
1.5
Bij vonnis van 8 november 2017 heeft de rechtbank de onteigening uitgesproken van voormelde percelen. Het voorschot op de schadeloosstelling heeft de rechtbank, overeenkomstig het aanbod van de Staat, vastgesteld op € 332.783,97. De rechtbank heeft de deskundigen opgedragen om een voorlopig oordeel te geven over de schadeloosstelling en een datum bepaald voor het deponeren van het definitieve deskundigenrapport.
1.6
In rov. 4.3 - 4.9 van het vonnis besprak de rechtbank de argumenten van de eigenaar ter onderbouwing van zijn verweer dat de Staat niet serieus heeft onderhandeld over verwerving door middel van een overeenkomst. Die bespreking resulteerde in het oordeel van de rechtbank in rov. 4.10 dat de Staat voldoende heeft getracht de te onteigenen percelen door middel van een overeenkomst te verkrijgen en in de onderhandelingen voldoende zorgvuldigheid heeft betracht. Met name heeft de Staat geprobeerd recht te doen aan de belangen van de eigenaar, door ook te onderzoeken of aankoop van het bedrijf door de verschillende (bij deze en bij toekomstige grondverwerving in dit gebied betrokken) overheidsinstanties gezamenlijk mogelijk was. De rechtbank vervolgt:
“De rechtbank gaat ervan uit dat de Kroon, hoewel niet expliciet overwogen, bij de besluitvorming ook de algemene beginselen van openbaar bestuur heeft betrokken. Uit het feit dat bij KB de percelen ter onteigening zijn aangewezen volgt dat de Kroon tot het oordeel is gekomen dat de onteigening niet in strijd met de zorgvuldigheid komt. Dat de Kroon in redelijkheid niet tot dat besluit kon komen kan dan ook niet gezegd worden.”
1.7
De eigenaar heeft - tijdig en regelmatig
- beroep in cassatie ingesteld. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep en zijn standpunt schriftelijk laten toelichten.
2
Bespreking van het cassatiemiddel
2.1
Het middel klaagt over onbegrijpelijkheid van de overweging in rov. 4.10, dat de rechtbank ervan uitgaat dat de Kroon, hoewel niet expliciet, bij de besluitvorming ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft betrokken en dat de Kroon tot het oordeel is gekomen dat het besluit tot onteigening niet in strijd komt met het zorgvuldigheidsvereiste. Het middel voert aan dat de eigenaar in de gerechtelijke onteigeningsprocedure uitdrukkelijk erop heeft gewezen dat op geen enkele wijze uit het Koninklijk Besluit blijkt dat de Kroon het onteigeningsverzoek heeft getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Uit  de – hierna te bespreken − Handreiking administratieve onteigeningsprocedure blijkt dat de Kroon die toets had moeten verrichten. Indien de Kroon aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zou hebben getoetst, had dit uit het koninklijk besluit zelf moeten blijken. Volgens het middel volgt dit laatste uit het motiveringsbeginsel (van art. 3:46 Awb) en is de rechtbank in zoverre ook van een onjuiste rechtsopvatting uitgegaan.
2.2
Een verzoek tot het nemen van een koninklijk besluit tot onteigening wordt door de Kroon getoetst aan de criteria: rechtmatigheid, het belang van de ruimtelijke ontwikkeling of volkshuisvesting, publiek belang, noodzaak en urgentie. Dat kan gebeuren naar aanleiding van ‘zienswijzen’ tegen de voorgenomen onteigening, maar ook ambtshalve
. Met betrekking tot onteigeningen op basis van titel IV (‘bestemmingsplanonteigeningen’) waren de genoemde criteria, met uitzondering van rechtmatigheid, in de periode 1998-2010 ‘als gecodificeerde jurisprudentie’ opgenomen in art. 79 lid 1 (oud) Ow
. De toetsingscriteria worden beschreven in handreikingen die de betrokken ministeries sinds eind 2010 hebben uitgebracht. De actuele versie is de in het cassatieberoepschrift genoemde Handreiking Administratieve Onteigeningsprocedure van 16 januari 2016, uitgegeven door Rijkswaterstaat Corporate Dienst. In paragraaf 2.1 is met betrekking tot het criterium ‘strijd met het recht’ vermeld: “
De Kroon zal nagaan of het verzoek(besluit) niet in strijd is met het recht en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo zal de Kroon onder meer nagaan of voldaan is aan de wettelijke vereisten inzake de te volgen UOV”
(de afkorting staat voor: uniforme openbare voorbereidingsprocedure). In paragraaf 2.3 van de handleiding wordt vermeld dat het criterium ‘noodzaak’ onder meer inhoudt dat de te onteigenen zaak niet door middel van minnelijk overleg kan worden verkregen. Daarover wordt in paragraaf 2.3.2 opgemerkt: “
Aan deze eis is naar het oordeel van de Kroon in het algemeen genoegzaam voldaan, indien vóór het verzoek(besluit) een redelijke poging tot minnelijke verwerving is ondernomen en ten tijde van het nemen van het verzoekbesluit voldoende aannemelijk is dat het minnelijk overleg voorlopig nog niet tot het gewenste resultaat zal leiden.
”
2.3
De eigenaar heeft in alinea’s 13 en 14 van zijn ‘zienswijze’
zowel betoogd dat geen redelijke poging tot minnelijke verwerving is ondernomen als betoogd dat de onteigening in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ik citeer:
“Nu in het kader van het onderhandelingstraject verzoeker tot onteigening:
- weigert een poging te doen de ter onteigening aangewezen gronden te verwerven via aankoop van het gehele bedrijf, terwijl vaststaat dat binnen afzienbare tijd door de gebiedspartners van verzoeker een groot deel van de resterende gronden zal worden ontpacht (Staatsbosbeheer) en onteigend (Waterschap Rivierenland en Provincie Gelderland);
- weigert de schadeloosstelling van de ter onteigening aangewezen gronden op zijn minst ook de beëindiging van de pachtgronden in de Heesseltsche Uiterwaarden te betrekken;
- geen serieus aanbod voor vervangende grond heeft gedaan;
- niet de reeds in 2011 geboden grondprijs heeft geactualiseerd;
- geen nader inzicht heeft gegeven over de (hoeveelheid) te winnen bodembestanddelen;
- niet reageert op het verzoek een voorschot op de kosten van deskundigen en rechtsbijstand in het kader van de onderhandelingen te verstrekken,
is het onteigeningsverzoek (…) in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel en is door al deze omstandigheden afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang bezien, geen redelijke poging gedaan de in de onteigening betrokken gronden te verwerven en/of staat onvoldoende vast dat bij een adequaat en zorgvuldig handelen van de overheid, waarbij recht zal worden gedaan aan de belangen van de Maatschap, de gronden niet minnelijk in eigendom zouden kunnen worden verkregen. Het onteigeningsverzoek is daarom prematuur.”
2.4
De Kroon heeft – blijkens zijn weergave van het standpunt van de eigenaar − diens betoog aldus opgevat dat sprake is van strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
omdat
de Staat zich in de onderhandelingen niet redelijk heeft opgesteld
:
“Reclamanten voeren aan dat het verzoek om onteigening in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel. Daartoe voeren zij aan dat verzoeker geen redelijke poging heeft gedaan om de in de onteigening betrokken gronden minnelijk te verwerven. (…)”
Zijn standpunt dat de Staat zich niet redelijk heeft opgesteld in het overleg had de eigenaar in zijn ‘zienswijze’ uitgewerkt onder de zes gedachtestreepjes van alinea 14, hiervoor reeds geciteerd. Deze argumenten van de eigenaar zijn door de Kroon weergegeven als punten 1 t/m 6 en besproken in het KB. De Kroon kwam tot de slotsom dat “
de zienswijze van reclamanten Ons geen aanleiding geeft om het verzoek tot aanwijzing ter onteigening geheel of gedeeltelijk af te wijzen.
”
2.5
In de gerechtelijke procedure is de uitleg die de Kroon aan de ‘zienswijze’ van de eigenaar heeft gegeven - m.i. terecht - niet bestreden
. Gezien die uitleg, is niet rechtens onjuist en ook niet onbegrijpelijk het oordeel dat de Kroon in zijn besluitvorming ook het beroep van de eigenaar op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft betrokken en uiteindelijk tot het oordeel is gekomen dat de voorgenomen onteigening niet in strijd is met het zorgvuldigheidsvereiste. Het middel faalt.
3
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
plv.
Voor de specificatie van dit totaalbedrag: zie de brief van de advocaat [NAAM]7 juli 2017, blz. 3 (overgelegd als productie 15 bij conclusie van antwoord in eerste aanleg).
Zoals blijkt uit het citaat in alinea 2.3 hierna, ging het de eigenaar niet alleen om de aankoop van de nu te onteigenen percelen, maar mede om de aankoop van het gehele veehouderijbedrijf.
Op 20 november 2017 is ter griffie van de rechtbank de in 54l lid 1 jo. art. 52 lid 3 Ow bedoelde verklaring ontvangen, zie de daarvan opgemaakte akte van dezelfde datum. De door art. 54l lid 1, in verbinding met art. 53 lid 1, Ow voorgeschreven betekening aan de Staat heeft plaatsgevonden op 6 december 2017.
Zie over de toetsing: J.A.M.A. Sluysmans en J.J. van der Gouw, Onteigeningsrecht (2015), blz. 42 – 46; P. Overwater en D. Frikkee, in: Behoeden en vergoeden – Een geschiedenis van 175 jaar Onteigeningswet, (red. J.A.M.A. Sluysmans en J.S. Procée, VvOR 2016), blz. 82-84; J. de Roos, Kroniek Onteigening 2010, Tijdschrift voor Agrarisch recht 2011/9, blz. 359-367; A.Ch. Fortgens, Tekst & Commentaar Ruimtelijk bestuursrecht, art. 79 Ow, aant. 4. In de rechtspraak van de Hoge Raad is – in ander verband (nl. de onteigeningsnoodzaak) – de toetsing laatstelijk aan de orde geweest in HR 5 januari 2018, ECLI:NL:HR:2018:7 (Hedwigepolder) en de daaraan voorafgaande conclusie van de wnd. A-G Van Oven.
Bij de wijziging van de Onteigeningswet ingevolge de Crisis- en herstelwet (Wet van 18 maart 2010, Stb. 2010, 135) zijn de toetsingscriteria uit de wet verdwenen. Zie ook art. 10:27 Awb: “De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of op een grond neergelegd in de wet waarin of krachtens welke de goedkeuring is voorgeschreven.”
Zie over de toetsing door de Kroon van het minnelijk overleg: J.A.M.A. Sluysmans en J.J. van der Gouw, Onteigeningsrecht (2015), blz. 45-46; J.W. van Zundert, Module Grondzaken, art. 77 Ow; Den Drijver-Van Rijckevorsel e.a., Handboek Onteigening (2013), blz. 14-15; J. de Roos, Kroniek Onteigening 2010, reeds aangehaald, blz. 363-364; J.A.M.A. Sluysmans en W.J.E. van der Werf, Verweer in de administratieve onteigeningsfase, BR 2005/169, punt 5.
Onder het opschrift “Ontbreken noodzaak onteigening; strijd zorgvuldigheidsbeginsel” (prod. 11 bij CvA in eerste aanleg).
Vgl. Module Grondzaken, art. 77 Ow, aant. (onder “Minnelijk overleg en (schriftelijk) aanbod”), waarin Van Zundert spreekt van “het als een beginsel van behoorlijk bestuur ontwikkeld vereiste van voorafgaand minnelijk overleg, zoals mede voortvloeit uit art. 4:8 Algemene wet bestuursrecht (horen belanghebbenden bij een belastende beschikking) welk beginsel overigens bij onteigening ook voortvloeit uit art. 17 onteigeningswet.”
Zie ook rov. 4.2 (slot) van het bestreden vonnis, waarin het verweer in de gerechtelijke procedure is samengevat.