ECLI:NL:RVS:2018:4154
Raad van State — Uitspraak 


201800987/1/A2.
Datum uitspraak: 19 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 december 2017 in zaak nr. 17/3113 in het geding tussen:
[appellant]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2017 heeft de raad een aanvraag van [appellant] om een toevoeging voor rechtsbijstand afgewezen.
Bij besluit van 6 april 2017 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2018, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Doets en mr. C.W. Wijnstra, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft op 30 december 2016 een toevoeging aangevraagd voor rechtsbijstand in een verzetprocedure in het kader van een zakelijk geschil over de huur van een bedrijfspand tussen de verhuurder van dit pand en European Care Company B.V., de onderneming van [appellant]. De raad heeft de aanvraag bij het besluit van 25 januari 2017, gehandhaafd bij het besluit van 6 april 2017, afgewezen omdat het verzoek betrekking heeft op een rechtsbelang dat de uitoefening van een zelfstandig beroep of bedrijf betreft. Het geschil over een huurovereenkomst vindt zijn oorsprong in bedrijfsmatig handelen. Ook is geen sprake van een van de uitzonderingssituaties van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb). De onderneming van [appellant] is een bestaande onderneming die wordt gevoerd in de vorm van een rechtspersoon en de onderneming is niet langer dan één jaar beëindigd.
Wettelijk kader
2.    Artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) luidt:
"Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld."
Artikel 1 van de Wrb luidt:
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
rechtsbijstand: rechtskundige bijstand aan een rechtzoekende ter zake van een rechtsbelang dat hem rechtstreeks en individueel aangaat, voor zover in deze wet en de daarop berustende bepalingen geregeld;
(…)"
Artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wrb luidt:
"Rechtsbijstand wordt niet verleend indien het rechtsbelang waarop de aanvraag betrekking heeft, de uitoefening van een zelfstandig beroep of bedrijf betreft, tenzij:
1º. voortzetting van het beroep of bedrijf voorzover het niet in de vorm van een rechtspersoon wordt gevoerd, afhankelijk is van het resultaat van de aangevraagde rechtsbijstand, of
2º. het beroep of bedrijf ten minste één jaar geleden is beëindigd, de aanvrager in eerste aanleg als verweerder bij een procedure is betrokken of betrokken is geweest en de kosten van rechtsbijstand niet op andere wijze kunnen worden vergoed."
Beroep
3.    De raad heeft zich in het verweerschrift in beroep op het standpunt gesteld dat [appellant] op grond van artikel 1 van de Wrb geen rechtstreeks en individueel belang heeft bij de procedure. De procedure waarvoor rechtsbijstand is aangevraagd wordt niet door [appellant] maar door European Care Company B.V. gevoerd.
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de raad terecht de aanvraag om een toevoeging heeft afgewezen omdat de aanvraag geen rechtsbelang betreft dat [appellant] rechtstreeks en individueel aangaat. In de procedure waarvoor een toevoeging is aangevraagd is de vennootschap procespartij, waardoor alleen de vennootschap rechtzoekende is in de zin van de Wrb. Dat [appellant] alle aandelen houdt van de rechtspersoon is onvoldoende om tot het oordeel te komen dat hij een rechtstreeks en individueel belang heeft bij de procedure waarvoor de toevoeging is aangevraagd.
Hoger beroep
Omvang van het geschil
5.    De Afdeling constateert ambtshalve dat de aangevallen uitspraak in strijd is met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), nu aan de uitspraak ten grondslag is gelegd dat de aanvraag om een toevoeging geen rechtsbelang betreft dat [appellant] rechtstreeks en individueel aangaat, terwijl deze grond niet door de raad aan het besluit van 6 april 2017 ten grondslag is gelegd. De rechtbank is in haar uitspraak derhalve uitgegaan van een onjuiste vaststelling van de inhoud van het bestreden besluit.
Beginsel van hoor en wederhoor
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor heeft gehandeld door aan partijen mede te delen een onderzoek ter zitting niet nodig te achten. Hiermee heeft de rechtbank de schijn van vooringenomenheid gewekt.
6.1.    De rechtbank is ingevolge artikel 8:57 van de Awb bevoegd om te bepalen dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft indien geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, binnen een door hem gestelde redelijke termijn heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Met het doen van een dergelijke mededeling heeft de rechtbank niet het beginsel van hoor en wederhoor geschonden, nu voor [appellant] de mogelijkheid bestond om de toestemming voor het achterwege laten van een zitting te weigeren. De rechtbank heeft met deze handelwijze evenmin de schijn van vooringenomenheid gewekt.
Het betoog faalt.
Recht op toegang tot de rechter
7.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de strenge uitleg die de raad aan artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e onder 1º, van de Wrb geeft in strijd is met de geest van de Grondwet en het recht op toegang tot de rechter dat wordt gewaarborgd in artikel 6 van het EVRM. Hij voert daartoe aan dat doordat ondernemers worden uitgesloten van het ontvangen van een toevoeging een eenpitter die een besloten vennootschap opricht wordt uitgesloten van rechtsbescherming, terwijl er een maatschappelijke ontwikkeling is geweest die ertoe heeft geleid dat er voor een eenpitter geen belemmering meer bestaat om een besloten vennootschap op te richten.
7.1.    Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) heeft in onder meer Airey tegen Ierland, arrest van 9 oktober 1979 (ECLI:CE:ECHR:1981:1009JUD000628973), punt 26, overwogen dat, hoewel artikel 6 van het EVRM geen recht op gratis rechtsbijstand voor min- of onvermogenden toekent buiten het geval van strafrechtelijke procedures, het daarin besloten liggende recht op toegang tot de rechter in andere rechtsgedingen, waarbij bijvoorbeeld ingewikkelde feitenvaststelling of ingewikkelde rechtsvragen aan de orde zijn, ook een verplichting voor de verdragsstaten kan meebrengen dienaangaande positieve actie te ondernemen. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt echter evenzeer dat deze verplichting niet betekent dat onbeperkt recht op gratis rechtsbijstand bestaat. In onder meer Steel en Morris tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 15 februari 2005 (ECLI:CE:ECHR:2005:0215JUD006841601), punt 62, heeft het EHRM overwogen dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is, maar aan verschillende beperkingen mag worden onderworpen. Dergelijke beperkingen mogen evenwel het recht op toegang tot de rechter niet in essentie aantasten, moeten een gerechtvaardigd doel dienen en moeten proportioneel zijn aan dat doel. Uit onder meer het arrest van 26 juli 2005, Podbielski en PPU Polpure tegen Polen (ECLI:CE:ECHR:2005:0726JUD003919998), punt 65, volgt dat het EHRM daarbij een zuiver financiële beperking aan het recht op toegang tot de rechter, die niet gerelateerd is aan de inhoudelijke aspecten van de zaak, ontoelaatbaar acht.
7.2.    In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wrb (Kamerstukken II 1992/93, 22 609, nr. 6, blz. 12) is het volgende vermeld:
"Rechtsbijstand wordt verstrekt aan degenen die geacht worden zelf de kosten daarvan niet of niet volledig te kunnen dragen. Ook rechtspersonen en natuurlijke personen die een zelfstandig beroep of bedrijf uitoefenen kunnen in een situatie terecht komen waarin zij rechtsbijstand nodig hebben. Voorzover het bij zelfstandigen gaat om rechtsbelangen die niet in verband staan met hun beroep of bedrijf, bijvoorbeeld bij een verzoek om echtscheiding, verkeren zij in dezelfde positie als alle andere natuurlijke personen die een dergelijke procedure aanhangig willen maken. Zij komen, indien zij minder draagkrachtig zijn, voor rechtsbijstand in aanmerking. Voorzover die rechtsbelangen echter de uitoefening van hun beroep of bedrijf betreffen, komt hun situatie overeen met die van een als rechtspersoon georganiseerde onderneming. Het kan naar ons oordeel niet zo zijn dat de rechtsbijstandkosten die voortvloeien uit de bedrijfsvoering van de rechtzoekende worden afgewenteld op de overheid. Deelname aan het economisch leven brengt nu eenmaal risico's met zich. De ondernemer, of deze zelfstandige is of niet, kan voor dit soort risico's reserveren of zich verzekeren. Voor hem zijn de kosten van rechtsbijstand bovendien een fiscale aftrekpost. Om deze redenen worden, zoals ook thans het geval is, rechtsbelangen die de zelfstandige beroeps- of bedrijfsuitoefening betreffen, van rechtsbijstand uitgesloten. Deze bepaling geldt zowel voor de natuurlijke persoon als de rechtspersoon."
Verder is in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wrb (Kamerstukken II 2002/03, 27 553, nr. 8, blz. 11-12), naar aanleiding van een vraag of die bepaling niet in strijd is met artikel 6 van het EVRM, opgemerkt:
"De beperking in Nederland waarbij in beginsel geen beroep op gesubsidieerde rechtsbijstand kan worden gedaan, indien de zaak betrekking heeft op de uitoefening van een beroep of bedrijf betreft met name burgerrechtelijke- of handelsrechtelijke zaken. Aangenomen wordt dat een onderdeel voor de keuze van het ondernemerschap is dat de ondernemer zich rekenschap geeft van de bedrijfsrisico’s. Deze risico’s wordt hij geacht in te dekken. Een ondernemer is beter dan een particulier in staat om maatregelen te nemen met het oog op mogelijke ondernemersrisico’s. Het is geen taak van de overheid om een deel van de kosten die ten gevolge van problemen die uit de beroeps- of bedrijfsactiviteiten voortvloeien voor zijn rekening te nemen. Dit laat overigens onverlet dat als de ondernemer als particulier rechtsbijstand behoeft hij een beroep kan doen op het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand".
7.3.    De Afdeling heeft eerder overwogen (uitspraak van 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2315) dat in het licht van voormelde rechtspraak van het EHRM niet kan worden gezegd dat artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wrb op zichzelf in strijd is met artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Mede met het oog op de financiële beheersbaarheid van het systeem van rechtsbijstandsverlening moet het gerechtvaardigd worden geacht rechtsbijstandskosten in civiele procedures die voortvloeien uit beroep of bedrijf voor rekening van de ondernemer te laten. In het kader van een verantwoorde bedrijfsvoering dient deze met dit soort kosten rekening te houden.
7.4.    Vervolgens moet worden bezien of de gevolgen van de afwijzing voor [appellant] onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel. Naar het oordeel van de Afdeling is dat hier niet het geval. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het tot de normale ondernemersrisico's behoort dat in verband met de werkzaamheden van de ondernemer gerechtelijke procedures worden ingesteld, waaraan kosten zijn verbonden. Een ondernemer kan ervoor kiezen, gelet op deze risico’s, zich tegen rechtsbijstandskosten te verzekeren. Ook kan hij middelen reserveren voor dergelijke kosten. Dat het inmiddels voor "eenpitters" mogelijk is om een besloten vennootschap op te richten maakt dit niet anders. Ook "eenpitters" kunnen reserveren dan wel zich verzekeren tegen een eventuele aansprakelijkstelling als enig bestuurder en aandeelhouder van een onderneming. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wrb als zodanig het recht op toegang tot de rechter in de kern aantast en niet een gerechtvaardigd belang dient.
7.5.    Tot slot staat artikel 120 van de Grondwet eraan in de weg dat de Afdeling in de beoordeling treedt van de grondwettigheid van formele wetgeving zoals de Wrb.
7.6.    Het betoog faalt.
Beoordeling beroep
8.    De Afdeling zal de in beroep aangevoerde gronden bespreken, waaraan de rechtbank niet is toegekomen.
Gelijkheidsbeginsel
9.    [appellant] heeft in beroep betoogd dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van de uitzonderingssituaties van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e onder 1º, van de Wrb. Bij de uitleg van die bepaling dient het bedrijf van [appellant] gelijk gesteld te worden met een bedrijf dat niet in de vorm van een rechtspersoon wordt gevoerd, omdat hij enig bestuurder en aandeelhouder van de besloten vennootschap is en het bij de oprichting van een besloten vennootschap niet langer noodzakelijk is dat bij de oprichting een derde betrokken is. Indien het bedrijf van [appellant] niet gelijk gesteld wordt met een bedrijf dat niet in de vorm van een rechtspersoon gevoerd wordt, wordt in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld, aldus [appellant]. [appellant] voert voorts aan dat de procedure waarvoor een toevoeging is aangevraagd voortvloeit uit handelingen die zijn verricht ter voorbereiding van het opstarten van een onderneming. Het bedrijf heeft nimmer inkomsten gehad, doordat de huurovereenkomst is opgezegd voordat het bedrijf inkomen kon genereren. [appellant] voert verder aan dat sprake is van een bedrijf waarvan voorzetting afhankelijk is van het resultaat van de aangevraagde rechtsbijstand.
9.1.    European Care Company B.V. is een rechtspersoon. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:382) is bij de beoordeling of het beroep of bedrijf in het verband van een rechtspersoon wordt gevoerd, het tijdstip waarop het geschil waarop de aangevraagde rechtsbijstand betrekking heeft is ontstaan bepalend. Uit het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 23 november 2016 volgt dat het geding is ontstaan op 28 oktober 2016, de datum van de dagvaarding van F.M.T. BEHEER B.V. Op dat moment stond het bedrijf van [appellant], European Care Company B.V., ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. De raad heeft zich in het besluit van 6 april 2017 aldus terecht op het standpunt gesteld dat European Care Company B.V. ten tijde van het ontstaan van het geschil waarop de aangevraagde rechtsbijstand betrekking heeft een bestaande onderneming was.
De tekst van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e onder 1º, van de Wrb laat de raad niet de ruimte om in afwijking daarvan de uitzonderingssituatie van toepassing te achten. Er bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat de raad op grond van het gelijkheidsbeginsel van die bepaling had dienen af te wijken. Er is geen sprake is van gelijke of gelijk te stellen gevallen. Wanneer sprake is van een rechtspersoon handelt de rechtzoekende meer als een ondernemer, terwijl als de onderneming niet in de vorm van een rechtspersoon wordt gevoerd de rechtzoekende meer als een particulier handelt die bij een eventuele aansprakelijkheidsstelling in zijn privévermogen geraakt kan worden. Indien de voortzetting van het beroep of bedrijf dat niet in de vorm van een rechtspersoon wordt gevoerd afhankelijk is van het resultaat van de aangevraagde rechtsbijstand, vloeien de kosten voor rechtsbijstand niet langer voort uit het bedrijfsrisico (zie Kamerstukken II, 2001/02, 27 553, nr. 5, blz. 16).
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de uitzonderingssituatie van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder e onder 1º, van de Wrb zich reeds hierom niet voordoet.
Het betoog faalt.
Motiveringsbeginsel
10.    [appellant] heeft voorts betoogd dat het besluit van 25 januari 2017 in strijd met het motiveringsbeginsel is genomen omdat daarin niet wordt ingegaan op de in de aanvraag om een toevoeging genoemde omstandigheden op grond waarvan hij in aanmerking wenst te komen voor een toevoeging.
10.1.    Dit betoog faalt. De raad heeft in het besluit van 25 januari 2017 de grond voor afwijzing van de aanvraag om een toevoeging genoemd, waarmee de raad dit besluit voldoende heeft gemotiveerd.
Conclusie
11.    Gelet op hetgeen onder 5 is overwogen is het hoger beroep gegrond. Gelet op hetgeen onder 9.1 en 10.1 is overwogen zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het besluit van 6 april 2017 ongegrond verklaren.
12.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
13.    De griffier van de Raad van State zal aan [appellant] met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 december 2017 in zaak nr. 17/3113;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV.    veroordeelt het bestuur van de raad voor rechtsbijstand tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 126,00 (zegge: honderdzesentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Komduur
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
809.