ECLI:NL:RVS:2018:3823
Raad van State — Uitspraak 


201709211/1/A1.
Datum uitspraak: 21 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 oktober 2017 in zaak nr. 17/1653 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Oss.
Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 2016 heeft het college het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen een poort in de erfafscheiding op het perceel [locatie A] te Oss afgewezen.
Bij besluit van 31 augustus 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 augustus 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Bij brief van 5 juni 2017 heeft [appellante] bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar door het college.
Bij uitspraak van 11 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit gegrond verklaard en heeft de rechtbank het daarmee gelijk te stellen besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Hangende dit hoger beroep heeft het college op 25 oktober 2017 opnieuw op het bezwaar beslist. Bij dat besluit is, voor zover hier van belang, het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden afgewezen.
Hiertegen heeft [appellante] beroepsgronden ingediend.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [partijen] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2018, waar het college, vertegenwoordigd door H.W.J. Staassen, is verschenen. Voorts zijn [partijen] ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] woont op het perceel [locatie B] te Oss. Zij heeft het college in april 2016 gevraagd handhavend op te treden tegen de poort die volgens haar illegaal is gebouwd in de erfafscheiding op het perceel [locatie A]. [appellante] stelt dat het verzoek om handhaving onder meer is ingegeven door het tekort aan parkeerplaatsen in de buurt en door het feit dat zij boetes heeft gekregen voor het parkeren voor de poort.
2.    Het perceel [locatie A] is eigendom van [partijen].
3.    Het college heeft het verzoek van [appellante] afgewezen omdat volgens het college geen sprake was van een overtreding, zodat het niet bevoegd was om handhavend op te treden. Het college heeft dit besluit op 31 augustus 2016 in bezwaar gehandhaafd.
4.    In de hiervoorgenoemde uitspraak van 24 januari 2017 heeft de rechtbank het besluit van 31 augustus 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. De rechtbank heeft daarbij geoordeeld dat voor het realiseren van de poort weliswaar geen omgevingsvergunning voor bouwen nodig was, maar dat wel een omgevingsvergunning voor het maken van een uitweg als bedoeld in artikel 2:12 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Oss (hierna: de APV) was vereist. Nu die vergunning ontbrak, was op dit punt sprake van een overtreding, zo heeft de rechtbank geoordeeld. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
5.    [appellante] heeft vervolgens beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op het bezwaar door het college.
6.    In de thans aangevallen uitspraak van 11 oktober 2017 is vastgesteld dat het college geen uitvoering heeft gegeven aan de opdracht om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] daarom gegrond verklaard en heeft het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank het college opgedragen om binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Verder is in de uitspraak bepaald dat het college aan [appellante] een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het college de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 20,00 per dag bedraagt, met een maximum van € 1.000,00.
Wettelijk kader
7.    De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep over het niet tijdig beslissen
8.    [appellante] betoogt dat zij het college rechtsgeldig in gebreke heeft gesteld. Daartoe voert zij aan dat een ingebrekestelling vormvrij is en dat haar brieven aan het college als ingebrekestellingen zijn aan te merken. De rechtbank heeft dit volgens haar ten onrechte niet onderkend. Bovendien heeft de rechtbank ten onrechte geen rekening gehouden met de brief die op 28 april 2017 is afgegeven bij de ontvangstbalie van het gemeentehuis, zo stelt [appellante].
Volgens [appellante] heeft het college in deze procedure onzorgvuldig gehandeld. Daarom stelt zij dat de rechtbank het college had moeten veroordelen in de kosten van deze procedure, inclusief de reis- en verletkosten en het betaalde griffierecht, en dat de rechtbank het college daarnaast had moeten opdragen om het bedrag van de reeds verbeurde dwangsom aan haar te betalen.
8.1.    Zoals hiervoor, onder 6, is vastgesteld, heeft de rechtbank het beroep van [appellante] in de aangevallen uitspraak gegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank het college veroordeeld in de proceskosten van [appellante], waarbij de rechtbank rekening heeft gehouden met de reis- en verletkosten van [appellante]. Ook heeft de rechtbank bepaald dat het college het door [appellante] betaalde griffierecht moet vergoeden.
De Afdeling begrijpt het hoger beroepschrift daarom aldus dat [appellante] zich uitsluitend keert tegen de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank daarin heeft geoordeeld dat het college geen dwangsom aan [appellante] is verschuldigd als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb.
8.2.    Een dwangsom als hiervoor bedoeld kan pas worden verbeurd nadat de aanvrager een ingebrekestelling heeft gedaan.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4682) is van een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb sprake als duidelijk is dat de belanghebbende het bestuursorgaan maant om alsnog een bepaald besluit te nemen. Daarvan is sprake indien voldoende duidelijk is op welke aanvraag het geschrift betrekking heeft, dat belanghebbende zich op het standpunt stelt dat het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag heeft beslist en dat belanghebbende erop aandringt dat een zodanige beslissing alsnog wordt genomen.
8.3.    Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, kan de brief van [appellante] van 10 april 2017 niet als een ingebrekestelling in de zin van artikel 4:17 van de Awb worden aangemerkt, omdat die brief aan het college is verzonden voor het verstrijken van de termijn waarbinnen het college het nieuwe besluit op bezwaar diende te nemen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3711).
De rechtbank is verder terecht tot het oordeel gekomen dat de brief van [appellante] van 1 mei 2017 geen ingebrekestelling is, omdat daarin niet is vermeld dat het college te laat was met het nemen van een besluit.
8.4.    De bij het hogerberoepschrift gevoegde brief van 28 april 2017, die slechts drie dagen eerder is gedateerd dan de hiervoor vermelde brief van 1 mei 2017 die niet als ingebrekestelling kan worden aangemerkt, maakte geen onderdeel uit van het procesdossier bij de rechtbank. [appellante] heeft in haar beroepschrift bij de rechtbank wel gewezen op andere brieven die zij ter zake aan het college heeft gestuurd, maar zij heeft daarbij geen melding gemaakt van een brief van 28 april 2017. Blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank heeft [appellante] die brief ook niet ter sprake gebracht op het moment dat de rechtbank ter zitting de vraag aan de orde stelde of [appellante] een ingebrekestelling aan het college heeft verzonden na het verstrijken van de beslistermijn. Aan de brief van 28 april 2017 - waarvan het college de ontvangst heeft betwist omdat deze niet is geregistreerd in het postregistratiesysteem van de gemeente - kan naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet die betekenis worden toegekend die [appellante] daaraan in dit geval toegekend wil zien.
8.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb ontbrak en dat het college geen dwangsom aan [appellante] verschuldigd is.
8.6.    Het betoog faalt.
Beroepsgronden over het besluit van 25 oktober 2017
9.    Op 25 oktober 2017 heeft het college opnieuw afwijzend beslist op het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat op 28 augustus 2017 een omgevingsvergunning aan [partijen] is verleend voor het realiseren van een uitweg ter plaatse van de poort in de erfafscheiding. De overtreding van artikel 2:12 van de APV is daarmee inmiddels beëindigd, zo stelt het college.
10.    Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op het besluit van 25 oktober 2017, nu dit niet geheel aan het beroep van [appellante] tegemoet komt.
11.    [appellante] kan zich niet verenigen met het besluit van 25 oktober 2017. Zij voert aan dat de uitweg destijds is gerealiseerd in strijd met de daarvoor geldende regels. Volgens haar is het dan ook niet juist dat het college daartegen niet handhavend is opgetreden.
11.1.    De Afdeling stelt voorop dat het college slechts bevoegd is om handhavend op te treden op de wijze die [appellante] voor ogen staat, indien sprake is van een overtreding. De vraag of sprake is van een overtreding, heeft het college in het besluit van 25 oktober 2017 terecht beantwoord aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordeden. Gelet op het ex nunc-karakter van deze toetsing, stond daarbij niet meer ter beoordeling of in het verleden sprake was van een overtreding waartegen het college handhavend had moeten optreden.
11.2.    [appellante] heeft niet bestreden dat ten tijde van het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar geen sprake meer was van een overtreding, omdat de vereiste omgevingsvergunning voor het realiseren van een uitweg inmiddels was verleend. Hoewel het besluit tot vergunningverlening nog niet onherroepelijk was, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de overtreding op dat moment was beëindigd, zodat het college niet meer bevoegd was om handhavend op te treden.
11.3.    Gelet hierop heeft het college het verzoek om handhaving terecht afgewezen. Het betoog faalt.
Conclusie en slotoverwegingen
12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Het beroep dat van rechtswege is ontstaan tegen het besluit van 25 oktober 2017 is eveneens ongegrond.
13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oss van 25 oktober 2017 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Breunese-van Goor
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2018
208.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:17
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
4. Indien de aanvraag elektronisch kon worden gedaan, is artikel 4:3a van overeenkomstige toepassing op de ingebrekestelling.
5. Beroep tegen het niet tijdig geven van de beschikking schort de dwangsom niet op.
6. Geen dwangsom is verschuldigd indien:
a. het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld,
b. de aanvrager geen belanghebbende is, of
c. de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
7. Indien er meer dan één aanvrager is, is de dwangsom aan ieder van de aanvragers voor een gelijk deel verschuldigd.
Artikel 6:12
1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
3. Indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, kan het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen.
4. Het beroep is niet-ontvankelijk indien het beroepschrift onredelijk laat is ingediend.
Artikel 6:20
1. Indien het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit, blijft het bestuursorgaan verplicht dit besluit te nemen, tenzij de belanghebbende daarbij als gevolg van de beslissing op het beroep geen belang meer heeft.
2. Het bestuursorgaan stelt een besluit als bedoeld in het eerste lid onverwijld ter beschikking aan het orgaan waarbij het beroep aanhangig is.
3. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
4. De beslissing op het beroep kan echter worden verwezen naar een ander orgaan waarbij bezwaar of beroep tegen het alsnog genomen besluit aanhangig is, dan wel kan of kon worden gemaakt of ingesteld.
5. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan alsnog gegrond worden verklaard, indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft.
Artikel 7:10
1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken (…).