ECLI:NL:RVS:2018:3988
Raad van State — Uitspraak 


201802894/1/A3.
Datum uitspraak: 5 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen,
2.    [appellant sub 2], wonend te [plaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 februari 2018 in zaak nr. 16/9532 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 18 maart 2016 heeft het college [appellant sub 2] geweigerd als gemachtigde van [persoon].
Bij besluit van 4 oktober 2016 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 13 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 oktober 2016 vernietigd, het besluit van 18 maart 2016 herroepen, de hoogte van de door het college verschuldigde dwangsom vastgesteld op € 1.260,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A. Schreijenberg, rechtshulpverlener te Middelburg, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 16 juli 2015 heeft [persoon] het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht (hierna: het Wob-verzoek) om openbaarmaking van documenten ter verkrijging van inzicht in de inrichting van de IT voorzieningen van de gemeente. Hij heeft verzocht om documenten in de breedste zin des woords, met uitzondering van jaarverslagen of soortgelijke documenten (grootboekrekeningen, balans, etc.), uit de periode 2011 tot en met de dagtekening van het verzoek over:
1° het aantal unieke bezoekers van de door de gemeente beheerde websites;
2° de uitgaven voor soft- en hardware, met inbegrip van eventuele kosten voor installatie of ontwikkeling;
3° de uitgaven voor zoekmachines;
4° de kosten voor ontwikkeling en onderhoud van de door de gemeente beheerde websites;
5° de uitgaven voor de domeinnaam van de gemeente.
[persoon] heeft verder verzocht om de documenten te publiceren op de website van de gemeente en hem daarvan per brief op de hoogte te stellen. Voor het geval het college niet mee wil werken aan dat verzoek, heeft hij verzocht om de documenten op een cd te branden of hem per e-mail te verstrekken. Hij heeft te kennen gegeven dat hij het besluit graag per post wil ontvangen, omdat hij zijn e-mail daarvoor nog niet open heeft gesteld. Voorts heeft hij gevraagd om een toelichting indien de door hem voorgestelde opties voor verstrekking volgens het college niet uitvoerbaar zijn en hem in dat geval afschriften van de documenten te verstrekken indien hem daarvoor niet meer dan een bedrag van € 2,75 aan leges in rekening wordt gebracht. Voor het geval dat bedrag wordt overschreden, heeft hij gevraagd alle documenten ter inzage te leggen. In dat geval wil hij, omdat hij slecht ter been is, op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob eveneens inlichtingen ontvangen uit de ter inzage gelegde documenten.
2.    Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college het Wob-verzoek gedeeltelijk toegewezen, voor het overige afgewezen en vastgesteld dat het geen dwangsom is verschuldigd. Naar aanleiding van het daartegen door [appellant sub 2], als gemachtigde van [persoon], gemaakte bezwaar heeft het college het besluit van 18 maart 2016 genomen. Blijkens het besluit van 18 maart 2016 heeft het college [appellant sub 2] om de volgende redenen geweigerd als gemachtigde van [persoon]. Het college verwijst, onder vermelding van een kenmerk, naar een door [appellant sub 2] in 2013 bij de gemeente Terneuzen ingediend Wob-verzoek dat dermate omvangrijk was dat het niet binnen de wettelijke termijn kon worden afgehandeld. [appellant sub 2] heeft soortgelijke verzoeken ingediend bij andere gemeenten en daarbij te kennen gegeven open te staan voor afkoop van het verzoek, aldus het college. De Afdeling heeft bij uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2311, over die handelwijze van [appellant sub 2] geoordeeld dat sprake is van misbruik van recht, omdat daarvoor geen andere plausibele verklaring kan worden gevonden dan dat [appellant sub 2] uitsluitend het oogmerk had om ten laste van de overheid geld te innen door dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren of door het treffen van een schikking. Daarnaast stelt het college dat [appellant sub 2] namens een aantal "cliënten" Wob-procedures voert, waarbij nagenoeg identieke Wob-verzoeken naar vele instanties worden gestuurd en waarin [appellant sub 2] optreedt als gemachtigde. Dat [appellant sub 2] in die hoedanigheid misbruik van recht heeft gemaakt, volgt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 november 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:14064, aldus het college. Door dit herhaalde misbruik van recht hebben andere bestuursorganen [appellant sub 2] al geweigerd als gemachtigde. Ter illustratie wijst het college op een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 9 maart 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:1754. Voorts wijst het college op de vermelding in het Wob-verzoek dat de opgevraagde informatie zal worden gepubliceerd op de website ikwilinformatie.nl. Op de registratiedatum van deze website en ten tijde van de indiening van het Wob-verzoek stond deze website op naam van [appellant sub 2]. Daaruit volgt dat [appellant sub 2] reeds bij het Wob-verzoek was betrokken, dan wel het Wob-verzoek heeft geïnitieerd, aldus het college in het besluit van 18 maart 2016.
3.    Voor de motivering van het besluit van 4 oktober 2016 heeft het college de motivering, vermeld in de nota van inlichtingen van de plaatsvervangend secretaris van de Commissie voor de bezwaarschriften van 30 augustus 2016 en het verslag van het besloten gedeelte van de vergadering van die Commissie op 21 september 2016, overgenomen. Naast een herhaling van de motivering als vermeld in het besluit van 18 maart 2016, vermeldt het besluit van 4 oktober 2016 nog de volgende redenen voor de weigering van [appellant sub 2] als gemachtigde van [persoon]. Het college wijst erop dat bij veel bestuursorganen op naam van [persoon] gestelde Wob-verzoeken zijn ingediend die op het Wob-verzoek lijken. Volgens het college duidt dit op een nieuwe poging van [appellant sub 2] om de Wob op oneigenlijke wijze te gebruiken. Het college wijst erop dat het Wob-verzoek en de overgelegde machtiging, waarin is vermeld dat [persoon] [appellant sub 2] machtigt om hem te vertegenwoordigen, dezelfde digitale handtekening van [persoon] bevatten, hetgeen er op kan wijzen dat [persoon] geen weet heeft van de desbetreffende Wob-procedure, dan wel dat hij niet zelf heeft getekend voor deze specifieke machtiging. Een andere indicatie om in dit geval misbruik van recht aan te nemen, is gelegen in de formulering van het Wob-verzoek waarbij documenten in de breedste zin des woords worden opgevraagd. Deze formulering is vaag, waardoor de op het Wob-verzoek te nemen besluiten extra vatbaar worden voor discussie in bezwaar en beroep, terwijl de opgevraagde documenten in een ver verwijderd verband staan tot het in het Wob-verzoek vermelde doel om inzicht te krijgen in de inrichting van de IT voorzieningen van de gemeente. Voorts stelt het college dat niet aannemelijk is geworden dat het indienen van het Wob-verzoek en de vele daarop gelijkende Wob-verzoeken een ander doel dienen dan het incasseren van geldsommen ten laste van de overheid. Het naar aanleiding van die Wob-verzoeken op de website ikwilinformatie.nl gepubliceerde verslag maakt het tegendeel niet aannemelijk, omdat dat verslag zeer summier is en niet verder gaat dan een verwijzing naar de opgevraagde informatie en een vermelding van teksten als: "Heeft in de afgelopen jaren enkele miljoenen weg gegooid (tel de facturen maar op)" en "15 tot 20 MILJOEN JA! Ehhh: koffie?". Er zijn derhalve concrete aanwijzingen voor ernstige bezwaren als bedoeld in artikel 2:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), aldus het college.
De hoger beroepen
4.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college ten onrechte [appellant sub 2] als gemachtigde van [persoon] heeft geweigerd. Het college licht dit toe aan de hand van de aan het besluit van 4 oktober 2016 ten grondslag liggende motivering. Ten behoeve van zijn standpunt dat [appellant sub 2] met het indienen van het Wob-verzoek misbruik heeft gemaakt van het recht om Wob-verzoeken in te dienen, beroept het college zich op de uitspraken van de Afdeling van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1499, ECLI:NL:RVS:2018:1500, ECLI:NL:RVS:2018:1501 en ECLI:NL:RVS:2018:1502. Omdat sprake is van misbruik van recht heeft de rechtbank voorts ten onrechte vastgesteld dat het college een dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 maart 2016, aldus het college.
4.1.    Artikel 2:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan kan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, weigeren."
4.2.    Eerder heeft de Afdeling overwogen (uitspraken van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1585 en ECLI:NL:RVS:2018:1587) dat van de in artikel 2:2, eerste lid, van de Awb gegeven bevoegdheid slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik mag worden gemaakt. Er moeten ernstige bezwaren aan de orde zijn. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling kunnen deze bezwaren van uiteenlopende aard zijn. Gedacht kan worden aan gevallen van evidente en ernstige ondeskundigheid. Ook kan gedacht worden aan gemachtigden die herhaaldelijk de normale gang van zaken, eventueel met bedreiging van geweld, verstoren. In aanvulling daarop heeft de Afdeling overwogen dat ook gevallen van misbruik van recht door een bepaalde persoon ernstige bezwaren kunnen vormen op grond waarvan die persoon als gemachtigde mag worden geweigerd. Ernstige bezwaren zijn evenwel niet reeds aan de orde indien de betrokken persoon in een incidenteel en op zichzelf staand geval misbruik van recht heeft gemaakt. Gelet op het ingrijpende karakter van de bevoegdheid tot weigering van een gemachtigde, vereist de zorgvuldigheid dat het bestuursorgaan uiteenzet op grond van welke concrete feiten en omstandigheden het zich op het standpunt stelt dat ernstige bezwaren tegen die persoon bestaan, aldus de Afdeling in die uitspraak van 9 mei 2018.
4.3.    In haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2018:3927, heeft de Afdeling geoordeeld dat [persoon] met het indienen van het Wob-verzoek misbruik heeft gemaakt van het recht om Wob-verzoeken in te dienen. Onder verwijzing naar haar hiervoor onder 4 vermelde uitspraken van 9 mei 2018, heeft de Afdeling daartoe overwogen dat [persoon], in samenwerking met [appellant sub 2], een project heeft opgezet waarbij Wob-verzoeken die, de adressering daargelaten, hetzelfde luiden als het Wob-verzoek bij een groot aantal gemeenten zijn ingediend met de vooropgezette bedoeling om met procedures over die verzoeken zo veel mogelijk proceskostenveroordelingen en dwangsommen te verkrijgen. Uit die uitspraken van 9 mei 2018 volgt dat de betrokkenheid van [appellant sub 2] bij het Wob-verzoek en voormeld project blijkt uit de betrokkenheid van [appellant sub 2] bij de website ikwilinformatie.nl.
4.4.    Gelet op het vorenoverwogene is de Afdeling van oordeel dat het college in het besluit van 4 oktober 2016 op deugdelijk gemotiveerde wijze aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant sub 2] bij de indiening van het Wob-verzoek betrokken is geweest, dat hij daarbij misbruik heeft gemaakt van het recht om Wob-verzoeken in te dienen en dat dit misbruik geen incidenteel en op zichzelf staand geval is. Gelet daarop heeft het college zich in het besluit van 4 oktober 2016 op het standpunt mogen stellen dat jegens [appellant sub 2] ernstige bezwaren bestaan als bedoeld in artikel 2:2 van de Awb. Het hiervoor onder 4.3 weergegeven oordeel over misbruik van het recht om Wob-verzoeken in te dienen, geldt ook voor het verzoek om vaststelling van een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar en het beroep tegen het besluit van 4 oktober 2016.
Het betoog slaagt.
5.    Om dezelfde reden als hiervoor onder 4.4 is vermeld, geldt het oordeel over misbruik van het recht om Wob-verzoeken in te dienen in dit geval evenzeer voor het recht om incidenteel hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak in te stellen.
6.    Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk. De rechtbankuitspraak dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen. Dat betekent dat de rechtbankuitspraak uitsluitend in stand blijft, voor zover de rechtbank daarbij een verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 oktober 2016 van het college alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    verklaart het incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 februari 2018 in zaak nr. 16/9532, voor zover aangevallen;
IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Borman    w.g. Robben
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2018
610.