ECLI:NL:RVS:2018:4231
Raad van State — Uitspraak 


201805797/1/V3.
Datum uitspraak: 20 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 9 juli 2018 in zaak nr. NL18.2121 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2018 is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
Bij uitspraak van 9 juli 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2018, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Streef, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.E. Muller, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.    De vreemdeling, van Cubaanse nationaliteit, is op 25 januari 2018 aangekomen op de luchthaven Schiphol en heeft daar aan de buitengrens om asiel verzocht. De vreemdeling is aansluitend - krachtens artikel 4.6 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) - opgedragen zich op te houden in de lounge van Schiphol en zich op 26 januari 2018 te melden bij de Koninklijke Marechaussee (hierna: de KMar) voor het indienen van zijn aanvraag. De vreemdeling is daartoe vervolgens op 28 januari 2018 in de gelegenheid gesteld, waarna hij is opgenomen in de grensprocedure en hem een vrijheidsontnemende maatregel is opgelegd krachtens artikel 6, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). De vraag ligt voor of de vreemdeling reeds in de periode voor het opleggen van de maatregel van 28 januari 2018, tijdens het verblijf in de lounge van de luchthaven Schiphol, feitelijk zijn vrijheid was ontnomen.
2.    De staatssecretaris klaagt in zijn grieven onder meer dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verblijf van de vreemdeling in de lounge van Schiphol door toedoen van de overheid onredelijk lang heeft voortgeduurd, zodat dit verblijf met ingang van 27 januari 2018 gezien moet worden als vrijheidsontneming. Daarover voert hij aan dat zij hiermee heeft miskend dat de feitelijke situatie van de vreemdeling tijdens het verblijf in de lounge niet is veranderd. De verwijzing van de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 1 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3221, gaat volgens hem niet op, omdat het in die zaak om de lounge van de luchthaven Eindhoven ging en de ongeschiktheid daarvan is gelegen in de omstandigheid dat deze tijdens de nacht gesloten is. Verder betoogt de staatssecretaris dat hem in redelijkheid niet kan worden verweten dat het verblijf in de lounge in de voorliggende zaak langer heeft geduurd dan gebruikelijk. Hij wijst erop dat in de periode waarin de vreemdeling binnenkwam sprake was van capaciteitsproblemen, omdat een grotere groep vreemdelingen dan gebruikelijk op Schiphol om asiel vroeg, terwijl er een beperkt aantal KMar-medewerkers en tolken beschikbaar was. Daarnaast wijst hij op de uitspraak van het EHRM van 25 juni 1996, Amuur tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, en stelt zich op het standpunt dat pas sprake is van vrijheidsontneming wanneer het verblijf in de lounge een veel langduriger karakter krijgt dan hier aan de orde. Omdat gelet hierop geen sprake is van vrijheidsontneming heeft de rechtbank zich volgens hem dan ook ten onrechte bevoegd geacht over de aanwijzing te oordelen. Reeds hierom heeft de rechtbank volgens hem ook ten onrechte overwogen dat hij in strijd met de motiveringsplicht bedoeld in het arrest van het Hof van Justitie van 5 juni 2014, Mahdi, ECLI:EU:C:2014:1320, heeft gehandeld en miskend dat het verblijf in de lounge al een lichter middel is.
3.    Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris nader toegelicht dat er vanaf september 2017 een steeds sterkere stijging waar te nemen was van met name vreemdelingen met de Cubaanse nationaliteit die aan de buitengrens een asielverzoek deden. In de periode van 24 tot en met 27 januari 2018, waarin de vreemdeling is aangekomen, is door ongeveer 78 vreemdelingen asiel aangevraagd op de luchthaven Schiphol, met als gevolg dat er capaciteitsproblemen ontstonden bij de KMar door een gebrek aan opgeleide medewerkers, registratiezuilen, fysieke ruimte en tolken. Hierdoor kon de asielaanvraag van de vreemdeling pas op de vierde dag na aankomst in behandeling worden genomen, aldus de staatssecretaris. In de tussentijd was de vreemdeling aangewezen op de lounge van de luchthaven Schiphol. Dat is volgens de staatssecretaris een uitgestrekt gebied met winkels, horeca en andere faciliteiten, waar vreemdelingen gebruik kunnen maken van zogeheten comfort seats om in te slapen en waar een gratis douchegelegenheid is. Ook kunnen vreemdelingen ervoor kiezen een hotelkamer te boeken. Deze omstandigheden zijn tijdens het verblijf van de vreemdeling in de lounge niet gewijzigd. Gelet hierop valt volgens de staatssecretaris niet in te zien dat de vrijheidsbeperking na twee nachten beschouwd moet worden als vrijheidsontneming.
4.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2424, is de feitelijke beperking van de bewegingsvrijheid van een individuele vreemdeling bij een grensdoorlaatpost als gevolg van een relatief grote toestroom van vreemdelingen waarvan het vermoeden bestaat dat die vreemdelingen geen van allen aan de voorwaarden voor toegang voldoen, pas vrijheidsontneming indien, bijvoorbeeld, die beperking van de bewegingsvrijheid door toedoen van de overheid onredelijk lang voortduurt.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6799, heeft de wetgever de mogelijkheid om vreemdelingen aan wie de toegang is geweigerd hun vrijheid te ontnemen, ingevoerd omdat verblijf in de lounge grote nadelen heeft. De lounge heeft volgens de wetgever geen adequate faciliteiten en is ongeschikt voor een menswaardige opvang en een adequate handhaving van de openbare orde en rust.
5.    Omdat de vreemdeling aan de buitengrens om asiel heeft verzocht kon aan hem niet de toegang geweigerd worden, maar is het besluit over de toegang uitgesteld voor de duur van de behandeling van de asielaanvraag in de grensprocedure. Omdat de asielaanvraag door capaciteitsproblemen bij de KMar niet onmiddellijk in behandeling kon worden genomen kon aan hem nog geen vrijheidsontnemende maatregel krachtens artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 worden opgelegd. Een aanwijzing krachtens artikel 4.6 van het Vb 2000 kan in die situatie een oplossing bieden om te voorkomen dat vreemdelingen die niet voldoen aan de voorwaarden voor toelating Nederland binnenkomen voordat is beoordeeld of zij recht hebben op verblijf. Omdat, zoals volgt uit voormelde uitspraken van de Afdeling van 22 mei 2012 en  van 1 december 2016, het verblijf in de lounge grote nadelen heeft is deze echter slechts bedoeld voor verblijf van korte duur.
5.1.    De Afdeling is dan ook van oordeel dat onder de door de staatssecretaris onder 3 geschetste omstandigheden het verblijf van vreemdelingen in de lounge van langer dan een nacht onacceptabel is. Hoewel omstandigheden ertoe kunnen dwingen dat het langer duurt voordat een vreemdeling een asielverzoek kan indienen, is het aan de bevoegde autoriteiten om erop toe te zien dat in de tussentijd wordt voorzien in onder andere adequate faciliteiten en rust. Daargelaten dat, zoals de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, er niet is gecontroleerd of de vreemdelingen die zich in die periode in de lounge ophielden toegang hadden tot comfort seats, zijn deze stoelen per definitie ongeschikt voor vreemdelingen om langer dan een nacht in te moeten slapen. Verder heeft de staatssecretaris ter zitting erkend dat de vreemdeling uitsluitend is voorgelicht over de in de lounge aanwezige faciliteiten en hij pas op het moment dat zijn asielaanvraag in behandeling is genomen in contact is gebracht met rechtsbijstand. Hoewel uit de overgelegde cijfers blijkt dat er op de dag dat de vreemdeling op Schiphol is aangekomen en de dagen daaromheen sprake was van een grote toestroom van asielzoekers, blijkt uit deze cijfers tevens dat daarvan al enige maanden sprake was. Dat het vinden van een oplossing, zoals de staatssecretaris ter zitting heeft betoogd, tijd kost, neemt niet weg dat op het moment dat hij voorziet dat het verblijf van een vreemdeling in de lounge langer gaat duren dan de eerste nacht, hij niet alleen moet zorgen voor handhaving van de orde maar ook voor adequate voorzieningen in de vorm van "bed, bad en brood". Mocht blijken dat hij hier niet aan kan voldoen dan zal hij moeten accepteren dat hij het grensbewakingsbelang in voorkomende gevallen moet prijsgeven.
5.2.    De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat het verblijf van de vreemdeling in de lounge van de luchthaven Schiphol door toedoen van de overheid onredelijk lang heeft voortgeduurd zodat sprake is geweest van vrijheidsontneming. De rechtbank heeft zich derhalve terecht bevoegd geacht daarover te oordelen en met juistheid vastgesteld dat voor die vrijheidsontneming een geldige titel ontbrak, zodat deze onrechtmatig was. Zij het dat hiervan gelet op wat hiervoor is overwogen, anders dan de rechtbank heeft overwogen, al na de eerste nacht in de lounge sprake was. Omdat een schriftelijk besluit voor die vrijheidsontneming ontbrak wordt reeds hierom niet voldaan aan de vereisten daarvoor, zodat aan het betoog over de motivering van een lichter middel in het licht van het arrest Mahdi niet wordt toegekomen.
De grieven falen.
6.    Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. In aanvulling op de reeds door de rechtbank toegekende vergoeding wordt aan de vreemdeling met toepassing van artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000 na te melden vergoeding toegekend over de periode van 26 januari 2018 tot en met 27 januari 2018.
7.    De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    kent aan de vreemdeling een vergoeding toe van € 80,00 (zegge: tachtig euro), ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de griffier van de Raad van State;
III.    veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Annen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2018
765.