ECLI:NL:RBMNE:2018:5362
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/3820
uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 november 2018 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Stichting Dierbaar Flevoland
, te Lelystad, verzoekster
(gemachtigde: mr. M. van Duijn),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad
, verweerder
(gemachtigde: A.C.W.M. Maduro)
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
1)
Staatsbosbeheer
, te Amersfoort, gemachtigde: mr. G. Durville, en
2)
het college van Gedeputeerde Staten van Flevoland
, te Lelystad, gemachtigde:  mr. T. Brouwer.
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend aan Staatsbosbeheer voor de activiteit bouwen ten behoeve van het aanbrengen van rasters en het plaatsen van een vangkraal in de spoorzone van de Oostvaardersplassen.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit 1 bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter
verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft op 18 oktober 2018 bij wijze van ordemaatregel bepaald dat
het primaire besluit wordt geschorst, voor zover het primaire beluit het plaatsen van palen mogelijk maakt, tot uitspraak wordt gedaan op het ingediende verzoek om voorlopige voorziening.
Bij besluit van 22 oktober 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder een
omgevingsvergunning verleend aan Staatsbosbeheer voor de activiteiten bouwen en
handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden ten behoeve van het
aanbrengen van rasters en het plaatsen van een vangkraal in de spoorzone van de
Oostvaardersplassen.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2018. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [B] . Staatsbosbeheer heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, mr. M. van Egmond en
[C] . Het college van Gedeputeerde Staten van Flevoland heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [D] .
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Staatsbosbeheer heeft op
17 september 2018een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanbrengen van rasters en het plaatsen van een vangkraal in de spoorzone van de Oostvaardersplassen. Deze aanvraag heeft geleid tot het primaire besluit I. Staatsbosbeheer wil de te vormen vangweide van 55 hectare gebruiken voor het vangen van konikpaarden. Door Provinciale Staten is namelijk bepaald dat het aantal paarden moet worden teruggebracht naar ongeveer 450. De boventallige paarden zullen gevangen worden en verhuisd worden naar andere landen. Ter zitting heeft vergunninghouder toegelicht dat het niet om een tijdelijke vergunning gaat. De vangweide zal ook in de toekomst gebruikt worden om het aantal paarden op peil te houden.
1.2
Staatsbosbeheer heeft naast deze vergunning nog twee andere omgevingsvergunningen aangevraagd. Verweerder heeft deze omgevingsvergunningen ook op 4 oktober 2018 verleend. In deze uitspraak zijn zij geen onderdeel van de beoordeling. De beide vergunningen zien op het plaatsen van rasters om de beschuttingsbegroeiing in het grazig gebied van de Oostvaardersplassen en het aanbrengen van een raster en het plaatsen van een vangkraal in de randzone ten zuidoosten van de Oostvaardersplassen.
2. Verweerder heeft het primaire besluit 1 gewijzigd door de omgevingsvergunning bij het primaire besluit 2 te verlenen voor de activiteit ‘bouwen’ (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) en voor de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden’ (artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo). Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), is het bezwaar van verzoekster mede gericht tegen het primaire besluit 2.
3. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb een voorlopige voorziening als ‘onverwijlde spoed’ dat vereist. Voor het treffen van een voorlopige voorziening in de bezwaarprocedure is in beginsel alleen aanleiding als het besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig, in stand kan blijven. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele bodemprocedure niet.
Het primaire besluit 2
4. Verzoekster voert aan dat het primaire besluit 2 onjuist is. In het besluit staat dat de omgevingsvergunning wordt verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden’. Vervolgens wordt in de motivering van deze tweede activiteit toegelicht dat verweerder aan GS heeft gevraagd of een verklaring van geen bedenkingen vereist was, maar dat er volgens GS geen sprake is van overtreding van de verbodsbepaling in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) zodat een verklaring van geen bedenkingen niet vereist is. Verzoekster voert aan dat deze motivering en het vervolgens wel vergunnen van de activiteit niet met elkaar stroken.
5. Verweerder heeft zijn standpunt tijdens de zitting toegelicht. Het gaat om activiteiten die plaatsvinden in een Natura 2000-gebied. Staatsbosbeheer heeft de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden’ niet aangevraagd, maar verweerder heeft dit aspect wel mee genomen in de overwegingen die ten grondslag liggen aan het primaire besluit 2. Er is geen aanhaking op grond van artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor) vereist. Volgens verweerder is daarom terecht de reguliere procedure gevolgd.
6. De voorzieningenrechter is het eens met verzoekster dat het primaire besluit 2 innerlijk tegenstrijdig is en overweegt daartoe als volgt. Verweerder heeft bij de voorbereiding van het primaire besluit 2 aan GS gevraagd of een verklaring van geen bedenkingen vereist was. GS heeft daarop in een brief van 18 oktober 2018 uiteen gezet dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Een verklaring van geen bedenkingen is daarom niet vereist. Verweerder volgt deze conclusie, maar vergunt om onbegrijpelijke redenen vervolgens wel de activiteit van artikel 2.1, eerste lid, onder i van de Wabo. Een vergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i van de Wabo is echter alleen vereist wanneer er wel sprake is van een vergunningplicht op grond van de Wnb en er via artikel 2.2aa van het Bor aangehaakt kan worden bij de omgevingsvergunning.
7. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het primaire besluit 2 op dit punt een gebrek vertoont. Het gebrek is naar het oordeel van de voorzieningenrechter alleen geen gebrek dat tot de conclusie leidt dat het bestreden besluit in de bezwaarfase niet gehandhaafd kan worden. Het primaire besluit voor zover dat ziet op artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo wordt immers niet geraakt door het geconstateerde gebrek. De voorzieningenrechter ziet in de tekortschietende motivering van het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder i van de Wabo geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
Is er sprake van strijdig gebruik?
8. Verzoekster voert aan dat het door Staatsbosbeheer beoogde gebruik strijdig is met het bepaalde in artikel 3.1 van de Beheersverordening IJsselmeer – Markermeer – Oostvaardersplassen (hierna: de Beheersverordening). In dit artikel staat dat de binnen het besluitvlak ‘bestaand’ gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaand gebruik. In artikel 1.6 is ‘bestaand’ – voor zover relevant – gedefinieerd als volgt: “het gebruik van de gronden en bouwwerken zoals aanwezig op het tijdstip van de inwerkingtreding van de verordening.”. In de toelichting op de beheersverordening staat vervolgens dat in de beheerplannen is aangegeven hoe omgegaan wordt met de bestaande functies en de autonome groei ervan. De bestaande functies in het verordeningsgebied zijn daarvoor in beeld gebracht en vormen de basis voor de effectbeoordeling en deze verordening. Het beoogde gebruik vormt volgens verzoekster een radicale breuk met het tot nog toe gevoerde beleid, waardoor het in strijd is met de beheersverordening.
9. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van strijdig gebruik en dat het beoogde gebruik valt onder de definitie ‘bestaand’. De konikpaarden bevinden zich al in het gebied en met het gebruik van de vangweide als afsluitbaar gedeelte van het terrein wordt alleen de regulering van het aantal paarden in het gebied op een verantwoorde wijze mogelijk gemaakt. Het bestaande gebruik wordt hier niet door gewijzigd.
10. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de redenering van verzoekster niet tot de conclusie kan leiden dat er sprake is van strijdig gebruik. Het voorgenomen gebruik past, ook los van eventuele beleidswijzigingen, binnen het beheer van het gebied en is nodig om te voorkomen dat het aantal konikpaarden dusdanig groeit dat niet langer kan worden voldaan aan de randvoorwaarden die nodig zijn om het gebied te laten functioneren. Er is naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook geen sprake van strijdig gebruik. Deze grond slaagt niet.
Ten onrechte verharding niet vergund?
11. Verzoekster voert aan dat uit de tekening, die onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning, blijkt dat de werkzaamheden ook zien op het plaatselijk aanbrengen van oppervlakteverharding en het afgraven, ophogen en egaliseren van gronden (hierna: grondwerkzaamheden). Op grond van artikel 3.4.4. van de Beheersverordening IJsselmeer – Markermeer – Oostvaardersplassen (hierna: de Beheersverordening) zijn deze grondwerkzaamheden vergunningplichtig. Verweerder heeft hier geen rekening mee gehouden bij het verlenen van de omgevingsvergunning. Het besluit is daarom onzorgvuldig voorbereid.
12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de voorgenomen grondwerkzaamheden vallen onder de uitzonderingsbepaling voor het normale onderhoud van artikel 3.4.5, eerste lid, van de Beheersverordening. De vergunningplicht geldt daarom in dit geval niet.
13. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de voorgenomen grondwerkzaamheden niet vallen onder het normale onderhoud zoals bedoeld in de Beheersverordening en overweegt daartoe als volgt. ‘Normale onderhoudswerkzaamheden’ is in artikel 1.23 van de Beheersverordening gedefinieerd als ‘werkzaamheden die regelmatig noodzakelijk zijn voor een goed beheer van de gronden, waaronder begrepen de handhaving dan wel de realisering van de functie’. Daarnaast gaat het in de definitie van normale onderhoudswerkzaamheden om werkzaamheden die regelmatig noodzakelijk zijn voor het beheer.
De grondwerkzaamheden bij het uitlooppunt van de vangkraal dienen ertoe te voorkomen dat de paarden bij de plaatsing in een vervoermiddel met een laadklep gewond raken, doordat zij vanaf een ongelijkmatige ondergrond in een hoger gelegen laadruimte dienen te komen. De voorzieningenrechter ziet niet in hoe dergelijke eenmalige grondwerkzaamheden onder de definitie van normale, regelmatig terugkerende, onderhoudswerkzaamheden kunnen vallen.
14. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder de werkzaamheden voor wat betreft de grondwerkzaamheden ten onrechte niet heeft beoordeeld in de omgevingsvergunning, terwijl dit op grond van de Beheersverordening in combinatie met artikel 2.1, eerste lid, onder b van de Wabo wel had gemoeten. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat de omgevingsvergunning ook op dit punt een gebrek vertoont. Het geconstateerde gebrek is naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter niet dusdanig dat de omgevingsvergunning in de bezwaarfase geen stand zal kunnen houden. Dit gebrek biedt daarom evenmin aanleiding voor het treffen van een voorziening.
Het ontbreken van de voortoets
15. Verzoekster voert ook aan dat de vereiste voortoets ontbreekt, zodat onduidelijk is op grond waarvan verweerder tot de conclusie komt dat er geen sprake is van een vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het is volgens verzoekster nog onduidelijk of de combinatie van de verschillende werkzaamheden geen significante negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen zal hebben.
16. Staatsbosbeheer heeft ter zitting toegelicht dat ten onrechte ook in deze vergunningaanvraag is opgenomen dat uit onderzoek is gebleken dat er geen significante negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen worden verwacht. Staatsbosbeheer blijft wel bij dit standpunt, maar het onderzoek staat niet op papier. Staatsbosbeheer heeft ter toelichting nog verklaard dat er drie omgevingsvergunningen tegelijk zijn aangevraagd en bij één van de omgevingsvergunningen wel onderzoek is gedaan. De drie vergunningaanvragen hebben ten onrechte dezelfde tekst.
17. Verweerder heeft ter zitting erkend dat bij Staatsbosbeheer gevraagd had moeten worden naar het genoemde onderzoek. Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit wel had gemoeten, om zo te kunnen (laten) beoordelen of er sprake was van een vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Verweerder heeft verder aangegeven dit in de bezwaarfase te willen herstellen door alsnog een voortoets van Staatsbosbeheer te verlangen. Verweerder heeft toegelicht dat er in het kader van het primaire besluit 2 al wel aan GS is gevraagd of er een verklaring van geen bedenkingen nodig is. GS heeft in de brief van 18 oktober 2018 uitvoerig uiteengezet dat de werkzaamheden plaatsvinden buiten het broedseizoen van de kwalificerende broedvogels. De locatie voor de werkzaamheden bestaat uit drogere graslanden die momenteel grotendeels verruigd zijn met voornamelijk akkerdistel. Van optimale leefgebieden voor kwalificerende niet-broedvogels is derhalve geen sprake. Er komen beperkte aantallen ganzensoorten, steltlopers en weidevogels in het gebied voor. Als gevolg van de werkzaamheden kan tijdelijk enige verstoring optreden in een beperkte straal rondom de werklocatie, maar dit heeft geen invloed op de instandhoudingsdoelstellingen omdat een klein deel van suboptimaal leefgebied tijdelijk verstoord wordt en er voldoende onverstoord foerageergebied aanwezig blijft. Daarnaast is er ook geen sprake van verslechtering van het leefgebied. De locaties zijn en blijven geschikt als foerageergebied voor kiekendieven. Verder zijn de locaties marginaal geschikt foerageergebied voor steltlopers en weidevogels. Tenslotte blijven de locaties ook na de werkzaamheden toegankelijk voor vogels.
18. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het ontbreken van de voortoets inderdaad een gebrek is, maar dat dit in de bezwaarfase te herstellen is. De brief van GS bevat informatie die ook in het kader van de voortoets te gebruiken is. Hoewel uit de informatie van GS lijkt te volgen dat er geen significante effecten zullen zijn, is niet 100% uitgesloten dat de conclusie van de voortoets anders zal zijn en dat er dan een vergunning vereist kan zijn. De vraag of vooruitlopend op de inhoud van de op te stellen voortoets een voorlopige voorziening getroffen moet worden, zal de voorzieningenrechter daarom beantwoorden aan de hand van uitsluitend een belangenafweging.
19. De voorzieningenrechter stelt hiertoe vast dat uit de beschikbare informatie blijkt dat de vergunde activiteiten in de herfst/winter 2018/2019 gedurende een relatief korte periode negatieve gevolgen zouden kunnen hebben voor een beperkte groep vogels. Vergunninghouder heeft hierover ter zitting toegelicht dat de werkzaamheden maximaal vier weken zullen duren. De voorzieningenrechter is bovendien niet gebleken dat de werkzaamheden negatieve gevolgen zullen hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen. Bovendien is van belang dat deze werkzaamheden onderdeel uit maken van een samenstel van maatregelen van Provinciale Staten, bedoeld om het aantal grote grazers (konikpaarden, edelherten en heckrunderen) in het gehele gebied terug te brengen naar maximaal 1100 dieren. Als de werkzaamheden met betrekking tot de vangweide en de vangkraal voor de konikpaarden niet op korte termijn afgerond kunnen worden, heeft dit ook een negatieve invloed op de uitvoerbaarheid van andere maatregelen. Tot slot acht de voorzieningenrechter het van belang dat bij uitvoering van de werkzaamheden geen sprake is van onomkeerbare gevolgen. Verzoekster heeft weliswaar gesteld dat vogels die eenmaal opgeschrikt zijn niet meer terug zullen komen, maar de voorzieningenrechter acht dit onvoldoende onderbouwd om daar doorslaggevende betekenis aan te toe te kennen.
Conclusie
20. Het verzoek wordt afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Verder vervalt met deze uitspraak de eerder uitgesproken ordemaatregel.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. [NAAM]. R. in 't Veld, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
2 november 2018.
griffier							voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.