ECLI:NL:RVS:2018:3325
Raad van State — Uitspraak 


201707542/1/A1.
Datum uitspraak: 17 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Franeker, gemeente Waadhoeke,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 augustus 2017 in zaak nr. 17/722 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Franekeradeel (nu: Waadhoeke).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van windbreekschermen op diverse percelen langs de [locatie] te Franeker.
Bij besluit van 11 januari 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 27 augustus 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S. Maakal, advocaat [NAAM],  het college, vertegenwoordigd door mr. D. la Crois, en [vergunninghouder], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De regelgeving die ten grondslag ligt aan de hiernavolgende rechtsoverwegingen, en die daarin niet is weergegeven, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
2.    Op 24 mei 2016 heeft [vergunninghouder] verzocht om een omgevingsvergunning tot legalisering van 16 windbreekschermen op diverse percelen langs de [locatie] te Franeker. Deze schermen met een lengte tussen ongeveer 40 tot 100 m bestaan uit groen kunststof gaas gespannen tussen palen en hebben blijkens de bouwtekeningen een hoogte van ongeveer 1,8 m. De schermen staan op de percelen om de gewassen tegen weersinvloed van wind en zeelucht te beschermen. [vergunninghouder] kweekt op de percelen Hybernicums met een hoogte van 50-60 cm.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat dit gebruik van de percelen niet in strijd is met het daar geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2013" en heeft de vergunning verleend. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de toelichting van het bestemmingsplan geoordeeld dat het gebruik geen strijdig gebruik is zoals bedoeld in artikel 3.4, aanhef en onder l, van de planregels en heeft dit besluit in stand gelaten.
[appellant] woont dichtbij de percelen. Hij kan zich niet met de verleende omgevingsvergunning verenigen.
Het hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het gebruik waarvoor wordt gebouwd in artikel 3.4, aanhef en sub l, van de planregels is verboden. De rechtbank heeft in navolging van het college een onjuiste uitleg gegeven aan deze planregel. Hij voert aan dat uit de tekst van deze bepaling zelf volgt dat alle sierteelt, ook niet-opgaande, strijdig gebruik is. Bovendien past een andere uitleg niet in de systematiek van het plan. Het plan voorziet immers in een specifieke regeling voor kwekerijbedrijven en in een afwijkingsbevoegdheid voor fruitteelt. Ook wordt met die uitleg geen recht gedaan aan de belangen van omwonenden, omdat in het bestemmingsplan geen regeling is getroffen voor spuitzones die bij deze vorm van sierteelt nodig zijn. [appellant] voert ook nog aan dat sommige soorten Hypernicums een hoogte van 1,5 tot 2 m kunnen bereiken en daarom sprake is van opgaande sierteelt.
3.1.    Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2013" rust op de percelen de bestemming "Agrarisch". Aan de percelen is niet de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch-bedrijfskavel kwekerijbedrijf’ toegekend. Artikel 3 van de planregels heeft betrekking op de bestemming "Agrarisch".
Artikel 3.4, aanhef en onder l, van de planregels luidt:
"Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming wordt in aanvulling op het gestelde in artikel 45 in ieder geval gerekend: het gebruik van gronden ten behoeve van de sierteelt, fruitteelt, boomteelt of overige opgaande meerjarige teeltvormen, tenzij ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch-bedrijfskavel kwekerijbedrijf’;"
3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in onder meer de uitspraak van 19 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2636), zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
Niet in geschil is dat de teelt van Hypernicums sierteelt betreft. Naar het oordeel van de Afdeling is de tekst van artikel 3.4, aanhef en onder I, van de planregels op zichzelf duidelijk. Gelet op de bewoordingen daarvan kan de planregel niet anders worden begrepen dan dat alle sierteelt, ook niet-opgaande, strijdig gebruik betreft. De zinsnede "of overige opgaande" geeft geen reden voor een ander oordeel, omdat deze zinsnede niet terugslaat op alles wat daarvoor staat. Aan de toelichting op het bestemmingsplan komt daarom geen betekenis toe. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
4.    Omdat uit overweging 3.2 volgt dat de windbreekschermen bedoeld zijn voor gebruik in strijd met de bestemming, komt de Afdeling toe aan het betoog van [appellant] dat het in het bestemmingsplan neergelegde overgangsrecht evenmin grondslag biedt voor de verlening van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van de windbreekschermen.
4.1.    Het betoog slaagt. Dat het bestaande gebruik voor sierteelt, op grond van het overgangsrecht zou mogen worden voortgezet is niet relevant. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (de uitspraak van 18 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AG1731), brengt de omstandigheid dat het overgangsrecht bepaald gebruik toestaat niet zonder meer mee dat ten behoeve van dat gebruik ook mag worden gebouwd. Verder is van belang dat het bouwovergangsrecht zoals dat is opgenomen in artikel 50.1 van de planregels slechts een gedeeltelijke vernieuwing of verandering of herbouw na een calamiteit toestaat.
5.     Omdat het plaatsen van windbreekschermen ten behoeve van sierteelt in strijd is met het bestemmingsplan, moet de aanvraag van [vergunninghouder] ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) mede worden aangemerkt als een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college had daarop een besluit dienen te nemen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 11 januari 2017 vernietigen. Bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar dient het college te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 augustus 2017 in zaak nr. 17/722;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Franekeradeel van 11 januari 2017, kenmerk F17.300095;
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Franekeradeel tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Franekeradeel aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Drop    w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
270.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:113, tweede lid, luidt:
"Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter."
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]"
Artikel 2.10, tweede lid, luidt:
"In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
Bestemmingsplan "Buitengebied 2013"
Artikel 1.46, fruitteelt, luidt:
"de teelt of het kweken van fruit aan houtige gewassen;"
Artikel 1.90, opgaand meerjarige teelt, luidt:
"De meerjarige teelt van opgaande sierbeplanting als heesters en struiken, het kweken van fruit aan houtige gewassen en naar de aard daarmee gelijk te stellen vormen van opgaande teelt van meerjarige gewassen"
Artikel 3.1 luidt:
"De voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor :
a. het agrarisch grondgebruik;
[…]
d. de uitoefening van een agrarisch bedrijf in de vorm van een kwekerijbedrijf, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch-bedrijfskavel kwekerijbedrijf;
[…]"
Artikel 3.2.3 luidt:
"Voor het bouwen van overige bouwwerken, geen gebouwen en overkappingen zijnde, gelden de volgende regels:
a. er zullen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen en overkappingen zijnde, ten behoeve van agrarische bedrijven met de daarbijbehorende bedrijfswoningen worden gebouwd;
[…]
g. de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zal buiten het bouwvlak ten hoogste 2.00 m bedragen."
Artikel 3.5.8 luidt:
"Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in 3.4 onder l in die zin dat gronden ten behoeve van fruitteelt als ondergeschikte tweede tak bij een agrarisch bedrijf worden gebruikt, mits:
a. deze afwijking uitsluitend wordt toegepast in aansluiting op bestaande opgaande landschapselementen en/of geclusterde, dicht bij elkaar staande bebouwing, waarbij de zichtlijnen op de dorpsranden worden behouden;
b. een minimale afstand van 10,00 m wordt aangehouden tot aangrenzende agrarische productiegronden in verband met schaduwwerking;
[…]"
Artikel 50.1 luidt:
"a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen worden gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan. […]"
Artikel 50.2 luidt:
a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voorgezet, […];
d. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."