ECLI:NL:RVS:2018:4138
Raad van State — Uitspraak 


201708143/1/A3.
Datum uitspraak: 19 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
en
de burgemeester van Den Haag,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2015 heeft de burgemeester bevolen de seksinrichting voor raamprostitutie aan de Geleenstraat [....] te Den Haag (hierna: de seksinrichting) voor de duur van drie maanden te sluiten, met ingang van 16 juni 2015 om 12.00 uur.
Bij besluit van 5 september 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.G. Evers, juridisch adviseur te Leiden, en de burgemeester, vertegenwoordigd door K. Ypenburg, vergezeld door J.G. van Berkum, werkzaam bij de politie Haaglanden, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het besluit van 5 september 2017 is het tweede besluit op het door [appellant] tegen het besluit van 15 juni 2015 gemaakte bezwaar. Eerder heeft de burgemeester dit door [appellant] gemaakte bezwaar bij besluit van 31 augustus 2015 ongegrond verklaard. Het door [appellant] daartegen ingestelde beroep heeft de rechtbank Den Haag bij uitspraak van 15 april 2016 in zaak nr. 15/7007 ongegrond verklaard. Voorts heeft de Afdeling het daartegen door [appellant] ingestelde hoger beroep bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1317, gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank van 15 april 2016 vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 augustus 2015 vernietigd en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
2.    De relevante bepalingen uit hoofdstuk 3 van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag, zoals dat hoofdstuk in 2015 (hierna: de Apv 2015) onderscheidenlijk in 2017 (hierna: de Apv 2017) luidde, en de relevante onderdelen uit het Handhavingsarrangement seksinrichtingen en escortbedrijven (hierna: het beleid) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
3.    [appellant] is exploitant en beheerder van de seksinrichting en hij beschikt over een vergunning voor de exploitatie ervan. De Koninklijke Marechaussee (hierna: KMar) heeft in het kader van het onder de projectnaam Wimber opgestarte opsporingsonderzoek op 2 juni 2015 een inval gedaan in de seksinrichting.
Een door de KMar op 2 juni 2015 opgestelde bestuurlijke rapportage over Wimber (hierna: het rapport) vermeldt dat Wimber is opgestart op grond van informatie over Hongaarse vrouwen die in de raamprostitutie in Den Haag werden uitgebuit. Het rapport gaat over meer dan één seksinrichting. Op 9 juni 2015 heeft de KMar een aanvullende bestuurlijke rapportage (hierna: het aanvullend rapport) over de seksinrichting opgesteld. Daaruit blijkt onder meer dat de boekhouding van de seksinrichting op 2 juni 2015 in beslag is genomen om inzicht te krijgen in de afgedragen gelden voor de huur van werkruimten en in de gewerkte dagen over de periode van 1 januari 2010 tot 2 juni 2015 door sekswerkers waarvan aannemelijk is dat zij slachtoffers van mensenhandel zijn.
Het besluit van 15 juni 2015 vermeldt onder verwijzing naar het rapport en het aanvullend rapport dat aannemelijk is dat twee Hongaarse sekswerkers in de seksinrichting werkzaam zijn geweest, terwijl zij werden uitgebuit door O., een verdachte in Wimber. Het gaat om de sekswerkers [slachtoffer A] en [slachtoffer B] (hierna: de slachtoffers). De burgemeester stelt zich in dit besluit op het standpunt dat sprake is van buitensporige werkdagen, omdat de slachtoffers zeven dagen in de week van 11.00 uur tot middernacht en op vrijdag en zaterdag tot 01.00 uur werkten. Zij moesten zelfs werken als zij ziek of ongesteld waren. Gemiddeld werkten zij drie weken achter elkaar, waarna zij voor één week teruggingen naar Hongarije, vermoedelijk om het geld af te dragen. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de lange werkdagen achtereen duidelijke signalen zijn van uitbuiting die voor [appellant] ten minste aanleiding hadden moeten zijn om zijn controleverplichtingen na te komen. [appellant] heeft onvoldoende maatregelen genomen om mensenhandel en uitbuiting in de seksinrichting te voorkomen. De burgemeester heeft de sluiting van de seksinrichting gebaseerd op artikel 3.7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Apv 2015 en het beleid. Bij zijn belangenafweging heeft de burgemeester betrokken dat [appellant] bij het team commerciële zeden over één slachtoffer zijn zorgen heeft geuit, zodat [appellant] in enige mate heeft getracht mensenhandel in de seksinrichting te voorkomen. Deze verzachtende omstandigheid leidt tot een sluiting voor de duur van drie in plaats van zes maanden.
4.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 17 mei 2017 overwogen dat de burgemeester ingevolge artikel 3:7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3:2, van de Apv 2015 bevoegd is om in de in de eerste bepaling genoemde gevallen een seksinrichting al dan niet tijdelijk geheel of gedeeltelijk te sluiten. Deze bevoegdheid is nader ingevuld in het beleid. Volgens het beleid geeft de burgemeester een bevel tot tijdelijke sluiting van een seksinrichting voor drie, zes of twaalf maanden, indien daarin voor de eerste keer een zeer ernstig incident als mensenhandel heeft plaatsgevonden. Hoewel de vraag of een exploitant en een beheerder van een seksinrichting voldoende toezicht hebben gehouden een rol kan spelen bij het bepalen van de duur van de sluiting, is het antwoord op deze vraag niet bepalend voor het oordeel of een dergelijk incident heeft plaatsgevonden. Het ligt op de weg van de burgemeester aannemelijk te maken dat dat incident heeft plaatsgevonden. Voorts heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat de seksinrichting in het rapport slechts zijdelings aan de orde komt. Het vermelde in het rapport over werken tijdens ziekte en ongesteldheid heeft, anders dan in het besluit van 15 juni 2015 is vermeld, geen betrekking op de seksinrichting. Voorts heeft de burgemeester zich in het besluit van 31 augustus 2015 op het standpunt gesteld dat uit de omstandigheid dat de slachtoffers hele dagen kamers huurden niet volgt dat zij hele dagen hebben gewerkt. Met dit standpunt is de burgemeester teruggekomen op hetgeen in het besluit van 15 juni 2015 over de duur van de werkdagen is vermeld. Gelet daarop zijn er onvoldoende aanknopingspunten om het standpunt van de burgemeester over mensenhandel in de seksinrichting te kunnen rechtvaardigen. Daaraan doet niet af dat de burgemeester ter staving van dat standpunt in hoger beroep heeft verwezen naar de inhoud van de in de processen-verbaal van de getuigenverhoren van de slachtoffers weergegeven telefoongesprekken die in de periode van 29 oktober 2014 tot en met 1 juli 2015 zijn afgetapt. Daartoe is redengevend dat de burgemeester ter zitting van de Afdeling te kennen heeft gegeven dat hij, in weerwil van de mogelijkheid daartoe, het dossier van het opsporingsonderzoek Wimber, waar die telefoontaps deel van uitmaken, nimmer heeft opgevraagd, zodat hij die telefoontaps niet aan het besluit van 31 augustus 2015 ten grondslag heeft gelegd, aldus de Afdeling in haar uitspraak van 17 mei 2017. Ten tijde van de aan die uitspraak voorafgaande zitting van de Afdeling had een inhoudelijke behandeling van de strafzaak van O. door de strafrechter nog niet plaatsgevonden.
5.    Bij het besluit van 5 september 2017 heeft de burgemeester, door naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 30 augustus 2017 te verwijzen en de daarin vermelde motivering te onderschrijven en over te nemen, het besluit van 15 juni 2015 opnieuw gehandhaafd. De Adviescommissie wijst in dat advies op hetgeen de Afdeling in haar uitspraak van 17 mei 2017 over artikel 3:7, eerste lid, van de Apv 2015 en het beleid heeft overwogen en op de omstandigheid dat de burgemeester thans het dossier van het opsporingsonderzoek Wimber over heeft gelegd. Volgens de adviescommissie blijkt uit dat dossier dat de slachtoffers in de seksinrichting werkzaam zijn geweest en dat zij slachtoffers van mensenhandel zijn. Nu het beleid geen kortere sluitingsduur dan drie maanden kent, kan de persoonlijke verwijtbaarheid van [appellant] niet leiden tot een kortere sluitingsduur dan drie maanden, aldus het advies. Blijkens bijlage 2 bij het advies is de bevoegdheid van de burgemeester om in dit geval tot sluiting te bevelen ten tijde van het advies neergelegd in artikel 3:20, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3:14, tweede lid, aanhef en onder h, van de Apv 2017.
6.    [appellant] betoogt dat de burgemeester niet tot sluiting van de seksinrichting had mogen bevelen. [appellant] voert daarbij aan dat de burgemeester nog steeds niet aannemelijk heeft gemaakt dat het in het beleid vermelde incident "Mensenhandel" in de seksinrichting heeft plaatsgevonden. Uit het dossier van het opsporingsonderzoek Wimber blijkt weliswaar dat de slachtoffers in de seksinrichting hebben gewerkt, maar daaruit blijkt niet dat zij slachtoffers zijn geweest van mensenhandel. Evenmin is O. strafrechtelijk vervolgd of veroordeeld voor mensenhandel, gepleegd jegens de slachtoffers, aldus [appellant]. [appellant] betoogt voorts dat de burgemeester, voor zover dat incident wel in de seksinrichting heeft plaatsgevonden, de seksinrichting ten onrechte voor de duur van drie maanden heeft gesloten. [appellant] voert daarbij aan dat niet is gebleken dat hem enig verwijt valt te maken, in de zin dat hij moet worden geacht op de hoogte te zijn geweest van signalen van mensenhandel en heeft nagelaten die signalen bij de politie te melden. In dit kader wijst [appellant] op een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 augustus 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:5516, waaruit volgens [appellant] volgt dat exploitanten van seksinrichtingen niet zijn getraind en opgeleid in het herkennen van signalen van uitbuiting en mensenhandel. Gelet daarop stelt [appellant] dat de burgemeester in het besluit van 5 september 2017 niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom een sluiting van de seksinrichting voor de duur van drie maanden is gerechtvaardigd.
6.1.    Bij vonnis van 14 november 2017, parketnrs. 08/963689-14 en 08/963617-16, heeft de rechtbank Overijssel O., wegen het plegen van de misdrijven mensenhandel, meermalen gepleegd, en mishandeling veroordeeld tot een gevangenisstraf van vier jaren. Uit dit vonnis blijkt dat O. zich in of omstreeks de periode van 1 november 2011 tot en met 2 juni 2015 in Nederland schuldig heeft gemaakt aan mensenhandel, gepleegd jegens de slachtoffers. De strafrechter heeft de bewezenverklaring gebaseerd op informatie uit het dossier van het opsporingsonderzoek Wimber.
6.2.    Niet in geschil is dat de slachtoffers gedurende de periode van 1 november 2011 tot en met 2 juni 2015, althans gedurende een gedeelte van deze periode, in de seksinrichting werkzaam zijn geweest. Gelet op het vonnis van 14 november 2017 heeft de burgemeester in het besluit van 5 september 2017, door daaraan het dossier van het opsporingsonderzoek Wimber ten grondslag te leggen, aannemelijk gemaakt dat de slachtoffers als slachtoffer van mensenhandel in de seksinrichting werkzaam zijn geweest. Gelet op hetgeen hiervoor onder 4 is vermeld over hetgeen de Afdeling eerder in haar uitspraak van 17 mei 2017 heeft overwogen, heeft de burgemeester in het bestreden besluit aannemelijk gemaakt dat het incident mensenhandel zich in de seksinrichting heeft voorgedaan. In het betoog van [appellant] dat niet is gebleken dat hem enig verwijt kan worden gemaakt, is geen grond gelegen voor het oordeel dat de burgemeester ten onrechte en ondeugdelijk gemotiveerd heeft bevolen de seksinrichting voor de duur van drie maanden te sluiten, omdat een eerste constatering van een incident als hier aan de orde volgens het beleid tot een sluiting voor de duur van ten minste drie maanden leidt, de Afdeling dat beleid als niet onredelijk heeft aangemerkt en in de stelling van [appellant] geen grond is gelegen van het beleid af te wijken.
Het betoog faalt.
7.    Het beroep is ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Robben
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
610.  BIJLAGE
De Apv 2015
Artikel 3:2
In [hoofdstuk 3] wordt verstaan onder bevoegd bestuursorgaan: het college of, voor zover het betreft voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende ervan als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, de burgemeester.
Artikel 3:7
1. Met het oog op de in artikel 3:13, tweede lid, genoemde belangen of in geval van strijdigheid met de bepalingen in deze paragraaf kan het bevoegd bestuursorgaan van een afzonderlijke seksinrichting -al dan niet tijdelijk- de gedeeltelijke of algehele sluiting bevelen.
Artikel 3:8
2. De exploitant en de beheerder zien er voortdurend op toe […] dat in de seksinrichting of bij de exploitatie van het escortbedrijf:
a. geen strafbare feiten plaatsvinden, waaronder in ieder geval de feiten genoemd in de titels XIV (misdrijven tegen de zeden), XVIII (misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid), XX (mishandeling), XXII (diefstal) en XXX (heling) van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, in de Opiumwet en in de Wet wapens en munitie; en
b. […].
Artikel 3:13
2. […]:
a.     in het belang van de openbare orde;
b.     in het belang van het voorkomen of beperken van overlast;
c.    in het belang van het voorkomen of beperken van aantasting van het     woon- en leefklimaat;
d.     in het belang van de veiligheid van personen of goederen;
e.     in het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid;
f.     in het belang van de gezondheid of zedelijkheid;
g.     in het belang van de arbeidsomstandigheden van de prostituee;
[…].
De Apv 2017
Artikel 3:2
In [hoofdstuk 3] wordt verstaan onder […] bevoegd bestuursorgaan: het college of, voor zover het betreft voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, de burgemeester; […].
Artikel 3:14
[…]
2. De exploitant van een prostitutiebedrijf draagt er zorg voor dat:
[…]
h. geen strafbare feiten plaatsvinden in of vanuit het prostitutiebedrijf.
Artikel 3:20
1. In geval van strijdigheid met de bepalingen in [hoofdstuk 3] kan het bevoegd bestuursorgaan van een afzonderlijke seksinrichting -al dan niet tijdelijk- de gedeeltelijke of algehele sluiting bevelen.
Het beleid
I. Handhavingsarrangement seksinrichtingen.
B. Exploitatie van een seksinrichting in strijd met de Apv of vergunningsvoorwaarden.
Stap 1    Stap 2    Stap 3    Stap 4
Overtreding    Constatering en actie toezichthouders    Actie gemeente     Actie Openbaar Ministerie
Categorie 1: Zeer ernstige incidenten, zoals:
[…]
- Mensenhandel/
mensensmokkel
[…]    Rapport opmaken
[…]    1e keer: Bevel tot sluiten van de inrichting (3, 6 of 12 maanden).
[…]    […]
[…]    […]    […]    […]
Toelichting sluitingsduur
Een sluiting geldt in beginsel voor een periode van zes maanden. Ingeval er aanleiding is tot matiging kan de duur van de sluiting worden beperkt tot een periode van drie maanden. Mocht de ernst en de aard van de feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven dan kan de burgemeester besluiten tot een sluiting van twaalf maanden. […]