ECLI:NL:CRVB:2018:2607
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


16
5599 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
21 juli 2016, 15/4672 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Wijchen (college)
Datum uitspraak: 21 augustus 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E. Tesnjak, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. Nadien heeft mr. Y. Kayabasi, advocaat, zich als opvolgend gemachtigde van appellante gesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 mei 2018. Appellante is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.C.P.J. Vermeeren.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante heeft van 3 september 2007 tot 31 oktober 2011 in de vorm van een eenmanszaak de spirituele praktijk [naam eenmanszaak] geëxploiteerd. Vervolgens heeft appellante over de periode van 31 oktober 2011 tot 1 januari 2014 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) ontvangen naar de norm voor een alleenstaande. De bijstand is beëindigd wegens werkaanvaarding.
1.2.
Naar aanleiding van het vermoeden dat appellante haar zelfstandige activiteiten na de toekenning van bijstand had voortgezet, hebben sociaal rechercheurs in dienst van de intergemeentelijke sociale recherche Gelderland-Zuid (sociaal rechercheurs) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In het kader van dat onderzoek hebben de sociaal rechercheurs onder meer dossieronderzoek gedaan, informatie bij de Kamer van Koophandel (KvK), de Belastingdienst en het bedrijf [BV] opgevraagd, onderzoek op internet gedaan, bankafschriften bij appellante opgevraagd en appellante op 10 maart 2014 gehoord. De sociaal rechercheurs hebben de bevindingen van hun onderzoek neergelegd in een rapport van 25 juli 2014. Daarin is beschreven dat appellante over een aantal bankrekeningen beschikte die zij bij de bijstandsaanvraag niet had opgegeven. De internetsite [site] is gedurende de bijstandsperiode actief gebleven. Per 1 augustus 2013 heeft appellante een eenmanszaak ingeschreven bij de KvK met de handelsnaam [handelsnaam] . De bijbehorende internetsite staat vanaf 16 april 2013 op naam van appellante geregistreerd. Uit overgelegde bankafschriften blijkt dat appellante over de periode vanaf 31 oktober 2011 inkomsten heeft ontvangen uit zelfstandige werkzaamheden. Appellante heeft verder over de periode van
juli 2013 tot en met januari 2014 vergoedingen ontvangen van [BV] voor freelance werkzaamheden. Appellante heeft van de werkzaamheden en daaruit verkregen inkomsten geen melding gemaakt bij het college. Appellante heeft tijdens het onderzoek niet alle gevraagde bankgegevens overgelegd.
1.3.
De resultaten uit het onderzoek hebben voor het college aanleiding gevormd om bij besluit van 9 oktober 2014 de bijstand met ingang van 31 oktober 2011 in te trekken en bij besluit van 22 oktober 2014 de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 31 oktober 2011 tot en met 31 december 2013 tot een bedrag van € 31.223,12 van appellante terug te vorderen. Voorts heeft het college bij besluit van 12 november 2014 appellante een boete opgelegd van € 12.066,06.
1.4.
Bij besluit van 23 juni 2015 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 9 oktober 2014 en 22 oktober 2014 ongegrond verklaard, het bezwaar tegen het besluit van 12 november 2014 gegrond verklaard en de boete verlaagd tot € 8.100,-. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van het feit dat zij activiteiten als zelfstandige heeft ontplooid, daaruit inkomsten heeft verworven en geen dan wel onvoldoende inzicht heeft gegeven, door middel van het overleggen van bankafschriften en jaarstukken, van haar financiële transacties. Als gevolg hiervan kan appellante over het jaar 2013 niet tot de doelgroep van de WWB worden beschouwd aangezien zij als zelfstandige moest worden aangemerkt temeer ook omdat zij aan het zogenaamde urencriterium voldeed. In verband hiermee bestond voor appellante geen recht op bijstand. Met name door het ontbreken van een aantal bankafschriften bestaat onvoldoende inzicht in de financiële situatie van appellante in de periode in geding en kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld, zodat de bijstand terecht is ingetrokken en tot terugvordering van de bijstand is overgegaan. Bij de bepaling van de hoogte van de boete is het college voor wat betreft de mate van verwijtbaarheid uitgegaan van grove schuld. De hoogte van de boete kwam volgens de berekening van het college uit op € 9.045,55, uitgaande van de maatregel die over de periode tot 1 januari 2013 op grond van de destijds geldende Maatregelverordening kon worden opgelegd en van 75% van het benadelingsbedrag over de periode vanaf 1 januari 2013. Gelet op het maximum boetebedrag als genoemd in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht bij een gedraging van de derde categorie heeft het college de boete vervolgens vastgesteld op € 8.100,-.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking en terugvordering
4.1.
De periode in geding loopt in dit geval van 31 oktober 2011, de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken, tot 1 januari 2014, de datum met ingang waarvan de bijstand is beëindigd.
4.2.
Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.3.
Vaststaat dat appellante in de periode in geding de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van al haar bankrekeningen, het verrichten van activiteiten als zelfstandige en het bij de KvK op haar naam inschrijven van het bedrijf [naam bedrijf] en van de daaruit verworven inkomsten.
4.4.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of, en zo ja in hoeverre, de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de desbetreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.
4.5.
Indien ondanks de schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand toch kan worden vastgesteld, ook al is dit nihil, dient het bijstandverlenend orgaan daartoe over te gaan. In dat geval is geen plaats voor intrekking van de bijstand op de grond dat als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Indien na de schending van de inlichtingenverplichting de door de betrokkene gestelde en aannemelijk gemaakte feiten geen grondslag bieden voor een precieze vaststelling van het recht op bijstand, dan is het bijstandverlenend orgaan, indien mogelijk, gehouden schattenderwijs vast te stellen tot welk bedrag de betrokkene in ieder geval wel recht op bijstand zou hebben, op basis van de vaststaande feiten. Het eventuele nadeel voor de betrokkene voortvloeiende uit de resterende onzekerheden, mag daarbij wegens schending van de inlichtingenverplichting voor diens rekening worden gelaten. Vergelijk de uitspraak van 17 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2130.
4.6.
Appellante heeft aangevoerd dat zij inmiddels volledige openheid van zaken heeft gegeven en alle door het college gevraagde documenten heeft overgelegd, waardoor haar financiële situatie nu voor het college inzichtelijk moet zijn en haar recht op (aanvullende) bijstand kan worden vastgesteld. Het college heeft onvoldoende onderzoek verricht. Ter onderbouwing hiervan heeft appellante in hoger beroep een schematisch overzicht overgelegd van de zeven bankrekeningen die in de periode in geding op haar naam stonden. Tevens heeft appellante overzichten overgelegd met specificaties van haar werkzaamheden en inkomsten per maand in de periode in geding. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.6.1.
Niet in geschil is dat appellante ten tijde van het in 1.2 genoemde onderzoek niet alle gevraagde gegevens heeft overgelegd. Nadat appellante in de bezwaarfase alsnog boekhoudkundige gegevens en belastingaangiftes had overgelegd, heeft het college zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat met name door het ontbreken van een aantal bankafschriften met betrekking tot de jaren 2011, 2012 en 2013 onvoldoende inzicht in de financiële positie van appellante in de periode in geding bestond, waardoor het recht op bijstand niet is vast te stellen. Nadat appellante in beroep vervolgens nadere financiële gegevens had overgelegd, heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat appellante een incomplete administratie had overgelegd, waarbij in het bijzonder is benadrukt dat afschriften van twee bankrekeningen ontbraken. Voorts blijkt volgens de rechtbank uit de wel overgelegde bankafschriften van inkomsten uit consulten. Zonder een nadere administratie dan wel boekhouding is onduidelijk aan welke perioden de ontvangen inkomsten moeten worden toegerekend, terwijl met de bankafschriften voorts geen inzicht is geboden in de mogelijk contant ontvangen bedragen.
4.6.2.
Ter zitting bij de Raad is namens het college verklaard dat appellante de afschriften van de bankrekeningen nu volledig heeft overgelegd. Gelet op het in 4.4 weergegeven beoordelingskader kon het college in het verweer in hoger beroep vervolgens niet volstaan met de constatering dat het recht toch niet is vast te stellen in verband met mogelijke contante betalingen, uitgaven zoals die blijken uit de belastingaangifte en leningen van familieleden. Het college heeft geen nader onderzoek gedaan naar de op de nu beschikbare bankafschriften zichtbare kasstortingen, overschrijvingen en uitgaven. Voorts blijkt uit wat het college naar voren heeft gebracht niet dat er aanknopingspunten bestaan voor meer contante betalingen dan uit de kasstortingen kan worden afgeleid, dan wel voor het bestaan van andere inkomstenbronnen. Ook overigens berust het standpunt van het college dat er zoveel onduidelijkheden zijn over de omvang van de middelen waarover appellante beschikte dat het (aanvullend) recht op bijstand niet kan worden vastgesteld, niet op voldoende onderzoek en is het niet deugdelijk gemotiveerd.
4.6.3.
Uit 4.6.1 en 4.6.2 volgt dat het standpunt van het college dat ook nu nog onvoldoende inzicht bestaat in de financiële positie van appellante en dat als gevolg daarvan het (aanvullend) recht van appellante op bijstand over de gehele te beoordelen periode niet kan worden vastgesteld, niet berust op een zorgvuldig onderzoek en een deugdelijke motivering.
4.7.
Het standpunt van het college dat appellante in het jaar 2013 geen recht had op bijstand omdat zij zelfstandige was als bedoeld in het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) is evenmin deugdelijk gemotiveerd. Artikel 1, aanhef en onder b, van het
Bbz 2004 bepaalt dat onder zelfstandige wordt verstaan de belanghebbende van 18 tot 65 jaar, die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep hier te lande en die, voor zover nu van belang, voldoet aan het urencriterium, bedoeld in artikel 3.6 van de Wet inkomstenbelasting 2001. Niet duidelijk is waarop het college zijn standpunt baseert dat appellante in 2013 voldeed aan het hierboven genoemde urencriterium.
4.8.
Uit 4.6 tot en met 4.7 volgt dat de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit, voor zover deze de intrekking betreffen, niet in stand kunnen blijven. Het college zal nader onderzoek moeten doen naar de overgelegde gegevens.
Terugvordering
4.9.
Uit 4.8 volgt dat de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit evenmin in stand kunnen blijven voor zover het de terugvordering betreft. Het college zal opnieuw moeten beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 22 oktober 2014. Daarbij is nog het volgende van belang.
4.10.
Appellante heeft aangevoerd dat sprake is van dringende redenen om van terugvordering af te zien, omdat de terugvordering het voor appellante onmogelijk maakt haar bedrijf voort te zetten. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dringende redenen als bedoeld in artikel 58, achtste lid van de Participatiewet (PW) kunnen naar vaste rechtspraak (zie de uitspraak van
15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:952) slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van een terugvordering voor de betrokkene. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. Degene die zich beroept op dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat daarvan in haar geval sprake is. In dit verband is van belang dat financiële gevolgen van een besluit tot terugvordering zich in het algemeen pas voordoen indien daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan en dat appellante in dat kader als schuldenaar bescherming heeft, of deze zo nodig kan inroepen, van de regels over de beslagvrije voet als neergelegd in artikel 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
Boete
4.11.
Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van de Raad van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, de tekst van artikel 18a van de PW en de artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), zoals deze per 1 januari 2017 luiden.
4.12.
Uit 4.3 volgt dat het college heeft aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Daarvan kan haar een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het college in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de PW een boete op te leggen van ten hoogste het vastgestelde benadelingsbedrag.
4.13.
Bij het bestreden besluit is het college bij de afstemming in het kader van de mate van verwijtbaarheid terecht uitgegaan van grove schuld. Onder grove schuld wordt verstaan een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Daarvan is in dit geval sprake, nu appellante in het gehoor van 10 maart 2014 weliswaar heeft verklaard dat zij het extra verdiende geld niet zag als inkomsten omdat zij de inkomsten gebruikte om schulden af te betalen, maar ook heeft verklaard dat zij wel wist dat “dit er aan zat te komen”.
4.14.
Dit leidt volgens vaste rechtspraak (vergelijk de onder 4.11 genoemde uitspraak) tot een boete van 75% van het benadelingsbedrag, waarbij op grond van artikel 18a van de PW de boete ten hoogste bedraagt het bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
4.15.
Verder dient te worden bezien of rekening moet worden gehouden met de draagkracht van appellante. Uit de door appellante overgelegde gegevens blijkt dat appellante een inkomen heeft dat niet hoger is dan het bijstandsniveau. Uit de in 4.11 genoemde uitspraak volgt, dat de boete bij grove schuld dan moet worden vastgesteld op achttien maal 10% van de voor appellante geldende bijstandsnorm.
4.16.
Gelet op de reeds in de overzichten van appellante vermelde bijschrijvingen van klanten en byteplanet.com B.V. staat vast dat ook het (schattenderwijs) vaststellen van het recht op bijstand over de periode van 31 oktober 2011 met 31 december 2013 zal leiden tot een terugvordering van een aanzienlijk bedrag. Reeds gelet hierop is het uitgesloten dat de op 75% van het netto terug te vorderen bedrag te baseren boete lager uitvalt dan wanneer de boete wordt vastgesteld op achttien maal 10% van de voor appellante geldende bijstandsnorm. Gelet hierop ziet de Raad in dit geval aanleiding om de boete vast te stellen met inachtneming van het juiste normbedrag, ten tijde van deze uitspraak € 996,56. Dat betekent dat in het geval van appellante een boete van (18 × 10% van € 996,56 =) € 1.793,80 passend en geboden is.
Conclusie
4.17.
Uit 4.8, 4.9 en 4.16 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het bestreden besluit vernietigen, voor zover dit de intrekking en de terugvordering betreft. Nu het college nader onderzoek zal moeten doen, kan de Raad het geschil niet definitief beslechten en zal het college worden opgedragen een nieuwe beslissing op de bezwaren tegen de besluiten van 9 oktober 2014 en 22 oktober 2014 te nemen. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op de bezwaren slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld. De boete zal worden vastgesteld op € 1.793,80.
Kosten
5. Nu appellante pas in hoger beroep de afschriften van de bankrekeningen volledig heeft overgelegd, bestaat geen aanleiding het college te veroordelen in de kosten van appellante in beroep. Wel bestaat aanleiding het college te veroordelen in de kosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 501,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
vernietigt de aangevallen uitspraak;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op de bezwaren tegen de besluiten van
9 oktober 2014 en 22 oktober 2014 en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
stelt het bedrag van de boete vast op € 1.793,80 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in
de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit voor zover deze de boete betreft;
veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 501,-;
bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 169,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en E.C.R. Schut als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2018.
(getekend) J.L. Boxum
(getekend) F. Dinleyici
IJ