ECLI:NL:CBB:2018:152
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1258
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 april 2018 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [woonplaats] , appellante
(gemachtigde: ing. G.M.W.A. Lemmens),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.F. Bosma en mr. C. Cromheecke).
Procesverloop
Bij besluit van 10 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellante ontvangt aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 5 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
Appellante heeft op 11 mei 2016 een Gecombineerde opgave bij verweerder ingediend en hierin verzocht om toewijzing van betalingsrechten en uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling.
1.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de basis- en de vergroeningsbetaling vastgesteld op € 5.121,51. Verweerder heeft daartoe slechts 7,90 hectaren (ha) van de 15,77 ha bouwland in aanmerking genomen, omdat van de verplichte oppervlakte van 0,7875 ha voor het ecologisch aandachtsgebied door appellante 0,0000 ha is gerealiseerd. Volgens verweerder heeft appellante een vanggewas ingezaaid dat niet voldoet aan de voorwaarde voor het mengsel van zaaizaad en heeft appellante dientengevolge niet voldoende ecologisch aandachtsgebied (EA) ingericht.
2. Appellante is het in bezwaar niet eens met de door verweerder opgelegde korting op de vergroeningsbetaling. Daartoe voert appellante, onder verwijzing naar de producties 3 (aankoopbewijzen) en 4 (factuur werkzaamheden) bij bezwaar, aan dat zij de groenbemester Greencover Humus heeft aangeschaft en ingezaaid. Greencover Humus bevat BCA (50%), gele mosterd (25%) en Japanse haver (25%). Met deze laatste twee vanggewassen wordt volgens appellante voldaan aan de Uitvoeringsregeling, bijlage 2, categorie 1, onderdeel B, lid 1, nu gele mosterd en Japanse haver zijn terug te vinden in onderdeel A, van bijlage 2. Volgens appellante heeft zij met BCA, gele mosterd en Japanse haver voldaan aan de combinatie van vanggewassen. Appellante stelt dat de woordencombinatie “Lijst van vanggewassen die in combinatie met een of meer andere vanggewassen kunnen worden geteeld” in onderdeel A van bijlage 2 bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d, van de Uitvoeringsregeling geen onderscheid maakt tussen gewassen die wel of niet op de lijst staan. Ook wordt geen percentage genoemd met betrekking tot de samenstelling van het mengsel, aldus appellante. Appellante stelt dat zij voldoet aan de voorwaarde zoals gesteld in onderdeel B, lid 1, van de voornoemde bijlage 2. In dit lid is geen voorbehoud gemaakt dat soorten die niet in de lijst zijn opgenomen niet mogen worden gebruikt in het zadenmengsel.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat alle vanggewassen in het zaadmengsel moeten zijn toegestaan. Appellante heeft perceel 1 ingezaaid met een zadenmengsel dat bestaat uit 50% zonnebloemen. Nu zonnebloemen geen toegestaan gewas is als bedoeld in onderdeel A van bijlage 2, categorie 1, kan perceel 1 niet in aanmerking worden genomen voor de inrichting van het ecologisch aandachtsgebied, aldus verweerder.
4. Het geschil in beroep spitst zich toe op de vraag of appellante heeft voldaan aan de vergroeningseisen en meer in het bijzonder of het door appellante voor perceel 1 gebruikte zadenmengsel voldoet aan de voorwaarden voor de inrichting van het ecologisch aandachtsgebied.
5.1.
Op grond van artikel 43, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) moet een landbouwer die recht heeft op betaling in het kader van de basisbetalingsregeling klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken in acht nemen, waaronder de aanwezigheid van een ecologisch aandachtsgebied op het landbouwareaal.
5.2.
In artikel 45, negende lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 639/2014) is, voor zover relevant, bepaald dat onder de arealen met vanggewassen en groenbedekking vallen arealen met vanggewassen of groenbedekking, op voorwaarde dat deze zijn aangelegd door een mengsel van gewassoorten te zaaien of door onder het hoofdgewas gras te zaaien. De lidstaten stellen de lijst van te gebruiken mengsels van gewassoorten en de periode voor de inzaai van de vanggewassen of de groenbedekking op en kunnen aanvullende voorwaarden vaststellen voor met name de productiemethoden.
5.3
Artikel 2.17 van de Uitvoeringsregeling luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 2.17. Ecologisch aandachtsgebied
1 Als ecologisch aandachtsgebied als bedoeld in artikel 46, eerste en tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 wordt beschouwd:
(…)
d. areaal, anders dan het areaal waarop artikel 45, negende lid, tweede alinea, van Verordening (EU) nr. 639/2014 van toepassing is, waarop combinaties van vanggewassen worden geteeld als bedoeld in bijlage 2, onder de voorwaarden die per categorie voor de desbetreffende soorten in deze bijlage zijn vermeld;
(…)”
5.4.
Bijlage 2. bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Categorie 1. Combinaties van vanggewassen (algemeen)
A. Lijst van vanggewassen die in combinatie met een of meer andere vanggewassen kunnen worden geteeld:
Bladrammenas
Raphunus sativus
Gele mosterd
Sinapsis alba
Sarepta mosterd/Caliente
Brassica juncea
Bladkool
Brassica napus
Engels raaigras
Lolium perenne
Italiaans/Westerwolds raaigras
Lolium multiflorum
Rietzwenkgras
Festuca arundinacea
Soedangras/Sorghum
Sorghum bicolor
Facelia
Phacelia tanacetifolia
Spurrie
Spergula arvensis
Japanse haver
Avena strigosa
Voederwikke
Vicia sativa
Alexandrijnse klaver
Trifolium alexandrinum
Perzische klaver
Trifolium resupinatum
Rode klaver
Trifolium pratense
Witte klaver
Trifolium repens
Bladraap
Brassica rapa L. var. sylvestris
Deder
Camelina sativa
Ethiopische mosterd
Brassica carinata
Franse boekweit
Fagopyrum tataricum
Incarnaat klaver
Trifolium incarnatum
Lupine
Lupinus angustifolius
Niger
Guizotia abyssinica
Seradelle
Ornithopus sativa
Stoppelknollen
Brassica rapa var. rapa
Festulolium
Lolium sp. x Festuca sp.
Vlas
Linum usitatissimum
Zwaardherik
Eruca sativa
Beemdlangbloem
Festuca pratensis
Veldbeemdgras
Poa pratensis
Timothee
Phleum pratense
Erwten
Pisum sativum
Winterwikke, bonte wikke of zachte wikke
Vicia villosa
B. Voorwaarden waaronder de vanggewassen, bedoeld in onderdeel A, kunnen worden geteeld:
1. De combinatie van vanggewassen bestaat uit een zadenmengsel van ten minste twee soorten als bedoeld in onderdeel A.
(…)”
5.5.
De toelichting bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d, van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2014, nr. 36127, 16 december 2014) luidt:
“In artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d, wordt areaal met combinaties van vanggewassen aangewezen onder verwijzing naar bijlage 2.”
5.6.
De brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 25 juni 2014 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“(…) Ik heb ervoor gekozen om, zoals de verordening voorschrijft, een aantal opties van de generieke lijst open te stellen. (…) Ik licht hieronder toe welke gewassen in deze opties een rol spelen.
A. De generieke lijst
Van de generieke lijst stel ik die opties open die in Nederland aan de orde zijn en in voldoende mate bijdragen aan de biodiversiteit. Boeren kunnen één of meer van de volgende invullingen kiezen:
(…)–	vanggewassen mits voorafgaand vezelgewassen zijn geteeld,
(…)
Vanggewassen erken ik op deze generieke lijst niet ongeclausuleerd als EFA-invulling. In Nederland staan op dit moment al enkele honderdduizenden hectares vanggewas omdat bijvoorbeeld na de teelt van maïs of granen het inzaaien van een vanggewas gebruikelijk of zelfs verplicht is. Dat is enkele malen meer dan de circa 100.000 ha vanggewas die nodig is om aan de totale Nederlandse EFA-verplichting te voldoen. (…) Met een ongeclausuleerde erkenning van alle vanggewassen als EFA op de generieke lijst zou daarom van de vergroening naar verwachting in de praktijk weinig tot niets merkbaar zijn.
(…)”
5.7.
De brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 3 juli 2014 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“(…) Ik heb uw Kamer eerder toegelicht, onder andere in mijn brief van 25 juni, dat er in Nederland al zoveel vanggewas geteeld wordt dat daarmee ruimschoots aan de totale EFA-verplichting kan worden voldaan. Daarmee zou geen sprake zijn van een daadwerkelijke vergroening in Nederland. Daarom is mijn voornemen om vanggewassen niet generiek toe te staan als EFA, maar alleen bij voorafgaande teelt van vlas of hennep, in combinatie met een beheerde akkerrand, en (onder nader uit te werken voorwaarden) bij de bestrijding van aaltjes.
(…)
De motie van het lid Dijkgraaf c.s. (Kamerstuk 28 625, nr. 210) verzoekt om het erkennen van (…) zonnebloem (…) als EFA-gewassen. (…)
Voor zonnebloem en koolzaad geldt dat zij zowel mest als gewasbeschermingsmiddelen nodig hebben. Daarmee is de opname als equivalente maatregel (…) zinloos. (…)”
5.8.
Uit artikel 26, tweede lid, van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) volgt dat indien het vereiste ecologische aandachtsgebied groter is dan het geconstateerde ecologische aandachtsgebied, het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling wordt berekend, verlaagd wordt met 50 % van het totale geconstateerde bouwland vermenigvuldigd met de verschilfactor. De verschilfactor komt overeen met het aandeel van het verschil tussen het vereiste ecologische aandachtsgebied en het geconstateerde ecologische aandachtsgebied in het vereiste ecologische aandachtsgebied.
6. Het College is van oordeel dat, uit de hiervoor weergegeven bepalingen van de Europese Verordeningen en de Uitvoeringsregeling in onderlinge samenhang bezien en de toelichting bij artikel 2.17, eerste lid, en onderdeel d, van de Uitvoeringsregeling, volgt dat uitsluitend een zadenmengsel kan worden gebruikt van vanggewassen die op de generieke lijst zijn opgenomen. Immers, artikel 45, negende lid, van Verordening 639/2014 bepaalt dat de lidstaten een lijst opstellen “van te gebruiken mengsels van gewassoorten”. Nederland heeft deze lijst vastgesteld in bijlage 2 bij de Uitvoeringsregeling. Hieruit volgt dat het mengsel alleen uit vanggewassen kan en mag bestaan die op deze lijst voorkomen. Deze uitleg vindt steun in de brieven van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 25 juni 2014, respectievelijk 3 juli 2014 (TK vergaderjaar 2013-2014, 28 625, nr. 211, respectievelijk  nr. 215). De stelling van appellante dat het voldoende is indien de combinatie van vanggewassen bestaat uit een zadenmengsel van ten minste twee soorten als bedoeld op de generieke lijst en dat uit niets blijkt dat enkel vanggewassen uit de lijst mogen worden gebruikt volgt het College daarom niet. Het beroep faalt.
6. Het door appellante gebruikte zadenmengsel voldoet niet aan de voorwaarden voor de inrichting van het ecologisch aandachtsgebied. Appellante heeft niet voldaan aan de vergroeningsvoorwaarden voor 2016. Verweerder heeft terecht een verlaging van de vergroeningsbetaling toegepast, gelet op artikel 26 van Verordening 640/2014.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. J.A.M. van den Berk en
mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 april 2018.
w.g. A. Venekamp	w.g. C.S. de Waal