ECLI:NL:RVS:2018:2786
Raad van State — Uitspraak 


201709564/1/A3.
Datum uitspraak: 22 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Tilburg,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 oktober 2017 in zaak nr. 16/10328 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2016 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 4.000,00 wegens het zonder vergunning onttrekken van de woonruimte aan de [locatie] te Tilburg aan de bestemming tot bewoning.
Bij besluit van 8 november 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E.H.E.J. Wijnen, advocaat [NAAM], is verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. Op 7 januari 2015 is in de huurwoning aan de [locatie] te Tilburg (hierna: de woning) een hennepkwekerij aangetroffen. In een van de drie slaapkamers werden 257 hennepkweekpotten met aarde en afgeknipte hennepstengels aangetroffen. Verder was kweekapparatuur in deze kamer aanwezig, zoals assimilatielampen, transformatoren en een afzuiginstallatie met koolstoffilter. [appellant] huurde op dat moment de woning en stond op voormeld adres ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Tevens was hij bekend als energiecontractant van de woning.
Bij brief van 6 april 2016 heeft het college aan [appellant] bekendgemaakt dat het voornemens is hem een bestuurlijke boete ter hoogte van € 4.000,00 op te leggen in verband met een overtreding van de Huisvestingswet. Het college heeft [appellant] de gelegenheid geboden zijn zienswijze kenbaar te maken. Hiervan heeft hij geen gebruik gemaakt.
Besluitvorming
3. Bij het besluit van 8 november 2016 heeft het college het opleggen van een boete van € 4.000,00 wegens het zonder vergunning onttrekken van de woonruimte aan het woonbestand gehandhaafd. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat door de aanwezigheid van de hennepkwekerij sprake is van gedeeltelijke woningonttrekking. Eén van de drie slaapkamers was door de hennepkwekerij geheel aan de bestemming tot bewoning onttrokken en die slaapkamer beslaat 32% van de totale woonoppervlakte op de eerste verdieping. De bij het besluit betrokken belangen zijn voldoende afgewogen, er is geen sprake van dubbele bestraffing en de boete is niet onevenredig hoog, aldus het college.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft allereerst overwogen dat de Beleidsregels en mandaten kamerverhuurvergunning en bestuurlijke boete (hierna: de Beleidsregels), die verdere invulling geven aan de regels over het onttrekken van woningruimte, niet kennelijk onredelijk of in strijd met de wet zijn. De rechtbank heeft voorts overwogen dat sprake is van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) en dat het college in redelijkheid een boete heeft kunnen opleggen. Het feit dat de woning tevens op grond van de Opiumwet is gesloten, maakt niet dat het college geen boete heeft mogen opleggen. De opgelegde boete is voorts niet onredelijk of onevenredig. Voor een matiging van de boete bestaat volgens de rechtbank dan ook geen grond.
Hoger beroep
5.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Beleidsregels in strijd zijn met het doel van de Hw en de Huisvestingsverordening. Hij voert hiertoe aan dat het doel van de Hw is gelegen in een rechtvaardige en evenwichtige verdeling van woonruimten. De memorie van toelichting geeft duidelijk aan dat onrechtmatig gebruik, zoals hennepteelt, aan de orde is wanneer wonen niet de hoofdactiviteit is en de woning voor andere doelen dan reguliere huisvesting wordt gebruikt. Het beleid geeft volgens hem een veel engere uitleg van wanneer sprake is van onrechtmatig gebruik waarvoor een boete kan worden opgelegd dan de Hw doet. Ter zitting heeft [appellant] voorts, net als het college in zijn nader stuk, verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1950. Daaruit volgt dat, nu de boetebedragen niet zijn opgenomen in de Huisvestingsverordening, een grondslag voor het opleggen van de boete ontbreekt, aldus [appellant].
5.1.
Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2018, bestaat in dit geval geen grond voor boeteoplegging. Hiertoe wordt overwogen dat niet is voldaan aan de uit artikel 35, derde lid, van de Hw voortvloeiende verplichting dat concrete boetebedragen in de Huisvestingsverordening moeten worden opgenomen. Op grond van de Hw is het niet mogelijk om, zoals het college in dit geval heeft gedaan, concrete boetebedragen in beleidsregels op te nemen. Aan dit oordeel liggen de letterlijke tekst van artikel 35, derde lid, van de Hw, de systematiek van dit artikel alsmede de memorie van toelichting ten grondslag, zoals de Afdeling onder 9.1 van voormelde uitspraak uiteen heeft gezet.
Het betoog slaagt.
6. Hetgeen [appellant] verder heeft aangevoerd, behoeft gelet op het voorgaande thans geen bespreking meer.
Slotsom
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] gegrond verklaren, het besluit van 8 november 2016 wegens strijd met artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 35, derde lid, van de Hw, vernietigen en het besluit van 29 april 2016 herroepen. De Afdeling zal voorts bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 oktober 2017 in zaak nr. 16/10328;
III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 8 november 2016, kenmerk: 849568/JvO/AVRHE01;
IV.    herroept het besluit van 29 april 2016, kenmerk: HORCH/PU16_12982626;
V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Kranenburg    w.g. Veenboer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
730.
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
[…].
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
2. De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
a. het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in
artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van het verbod, bedoeld in artikel 8, eerste lid, en
b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in
artikel 26.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening
Artikel 4.2 Vergunningsvereiste
1. Het is verboden om een woonruimte, aangewezen in artikel 4.1, geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning te onttrekken zonder vergunning van het college. Onder het onttrekken aan de bestemming wordt verstaan het gebruiken voor een ander doel dan permanente bewoning.
2. Een onttrekkingsvergunning is verplicht voor woonruimte of een gedeelte daarvan, die aan de woonruimtevoorraad wordt onttrokken.
3. Een onttrekkingsvergunning is niet vereist voor het uitoefenen van een beroep of bedrijf aan huis dat is toegestaan volgens het geldende bestemmingsplan.
4. Een onttrekkingsvergunning is niet vereist voor het slopen van een bouwwerk waarvoor een sloopmelding is ingediend die voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit, of waarvoor een omgevingsvergunning is verleend.
5. Een onttrekkingvergunning is niet vereist voor het geheel of gedeeltelijk onttrekking van een woonruimte waarvoor een omgevingsvergunning is verleend.
Artikel 5.2 Bestuurlijke boete
Overtreding van artikel 30, lid 1, sub a. en c. van de Huisvestingswet kan worden beboet met een bestuurlijke boete van maximaal 18.500 euro.
Beleidsregels en mandaten kamerverhuurvergunning en bestuurlijke boete
Beleidsregels bestuurlijke boete Huisvestingswet
Hoogte bestuurlijke boete
Het staat de gemeente vrij de hoogte van de boete te bepalen, mits het wettelijke maximumbedrag van € 18.500,-- per overtreding niet wordt overschreden. De gemeente hanteert dit maximum. De hoogte van de bestuurlijke boete(s) is als volgt bepaald:
Bestuurlijke boete overtreding van art. 30, lid 1, sub a. en c. Huisvestingswet:
Bij herhaling van de overtreding (recidive) wordt dus een hogere boete opgelegd. Verder worden overtredingen die vanuit een bedrijfsmatige exploitatie worden gepleegd zwaarder beboet dan overtredingen waarbij dat niet het geval is.
Bedrijfsmatige exploitatie
Overtredingen die vanuit een bedrijfsmatige/commerciële exploitatie worden begaan, worden zwaarder beboet dan andere. Indien de overtreder drie of meer woonruimten verhuurt, wordt aangenomen dat sprake is van bedrijfsmatige exploitatie. Bij een illegaal kamerverhuurpand is daarvan altijd sprake. Bij(gedeeltelijke) woonruimteonttrekking ten behoeve van hennepteelt is ook steeds sprake van bedrijfsmatige exploitatie.
Er is sprake van gedeeltelijke woningonttrekking door hennepteelt als daardoor een deel van de woonruimte niet meer voor bewoning geschikt is, of wordt gebruikt. Dit hangt af van het concrete geval.