ECLI:NL:RVS:2018:1777
Raad van State — Uitspraak 


201705379/1/A3.
Datum uitspraak: 30 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2017 in zaak nr. 16/5183 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Rotterdam,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 3 december 2015 heeft het college [wederpartij] een bestuurlijke boete van € 8.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 16b, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening Stadsregio Rotterdam 2006.
Bij besluit van 22 juni 2016 heeft het college het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 19 mei 2017 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 juni 2016 vernietigd, het besluit van 3 december 2015 herroepen, de boete vastgesteld op € 500,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het proces-verbaal van deze mondelinge uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.W. de Jong en mr. P.G. Struijk, en [wederpartij], bijgestaan door mr. D. Schaap, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Bij brief van 17 juni 2015 met bijgevoegd ingevuld aanvraagformulier heeft [wederpartij] bij het college een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning voor woningonttrekking ten behoeve van kamerverhuur voor het huisvesten van maximaal vier personen voor de woning aan de [locatie] te Rotterdam. Bij besluit van 10 juli 2015 heeft het college [wederpartij] een onttrekkingsvergunning voor kamerbewoning in die woning verleend ten behoeve van maximaal vier personen.
Op 15 september 2015 heeft een inspectie van de woning plaatsgevonden. Hieruit is naar voren gekomen dat ten tijde van de inspectie in de woning zeven personen in vijf woonruimten woonden, onder wie [wederpartij] met zijn echtgenote en kind in één van de woonruimten. Omdat kamerbewoning op grond van de verleende onttrekkingsvergunning volgens het college slechts was toegestaan voor vier personen, heeft het college [wederpartij] de boete opgelegd wegens overtreding van het in de artikelen 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 en 16b, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening neergelegde verbod om zonder vergunning zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte om te zetten. Bij het besluit van 22 juni 2016 heeft het college dit besluit gehandhaafd.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht een overtreding heeft geconstateerd en derhalve bevoegd was een boete op te leggen. De rechtbank heeft een boete van € 8.000,00 echter disproportioneel geacht, omdat het handelen van [wederpartij] volgens de rechtbank berust op een begrijpelijk misverstand over de reikwijdte van de verleende vergunning, de illegale situatie kort heeft geduurd en het college [wederpartij] eind 2015 een onttrekkingsvergunning voor kamerbewoning ten behoeve van zes personen heeft verleend. Volgens de rechtbank is een boete van € 500,00 in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
2.    Het college is het niet eens met de matiging van de boete door de rechtbank. Hiertoe voert het aan dat [wederpartij] op het aanvraagformulier heeft aangekruist dat hij bekend is met het gemeentelijk beleid inzake woonruimteonttrekking, zoals vermeld in de geldende Huisvestingsverordening Rotterdam en de Nadere regels voor kamerbewoning 2014, en heeft ingevuld dat het de bedoeling is dat in de woning vier personen zullen worden gehuisvest. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Nadere regels, tellen, indien degene die een zelfstandige woonruimte voor kamerbewoning in gebruik geeft tevens bewoner van de woonruimte is, diegene en de overige leden van zijn huishouden voor de bepaling van het in het eerste lid bedoelde aantal personen als één persoon. In de toelichting bij deze bepaling zijn voorts duidelijke voorbeelden over deze manier van tellen gegeven, aldus het college. Volgens het college was het [wederpartij] gelet hierop duidelijk dat hij in de woning, waarin hij met zijn gezin zou blijven wonen, maximaal drie andere kamerbewoners mocht huisvesten, zodat hij willens en wetens de overtreding heeft begaan. De boete van € 8.000,00 is voorts overeenkomstig de Huisvestingsverordening en het evenredigheidsbeginsel opgelegd, aldus het college.
2.1.    Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is."
Ingevolge artikel 2 van bijlage 2 bij de Huisvestingsverordening en de bij dat artikel behorende tabel 2 bedraagt het boetebedrag voor het als eerste overtreding onvergund omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte vanuit een bedrijfsmatige exploitatie € 8.000,00.
Artikel 3, eerste lid, van de Nadere regels luidt: "Indien een zelfstandige woonruimte volgens de definitie van kamerbewoning wordt bewoond door vier of meer personen, is een onttrekkingsvergunning voor kamerbewoning vereist."
Het tweede lid luidt: "Indien degene die de in het vorige lid bedoelde woonruimte voor kamerbewoning in gebruik geeft (als eigenaar of als verhuurder), tevens bewoner van de woonruimte is, tellen hij en de overige leden van zijn huishouden als één persoon mee voor de bepaling van het in het vorige lid genoemde aantal personen."
2.2.    De rechtbank heeft in hoger beroep onbestreden geoordeeld dat het college bevoegd was een boete op te leggen wegens het onvergund omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Omdat [wederpartij] vier kamers verhuurde, gaat het hierbij volgens paragraaf 5 van de Beleidsnotitie Bestuurlijke boete Huisvestingswet Rotterdam 2013 om bedrijfsmatige exploitatie. De hoogte van de boete voor deze overtreding is ingevolge artikel 2 van bijlage 2 bij de Huisvestingsverordening en de bij dat artikel behorende tabel 2 € 8.000,00.
2.3.    Zoals volgt uit onder meer de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649, en 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953, kunnen een verminderde verwijtbaarheid en een beperkte ernst van een overtreding worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven een boete te matigen.
2.4.    Gelet op de tekst van artikel 3 van de Nadere regels moet [wederpartij] worden geacht te hebben geweten dat hij en zijn gezin meetelden als één van de vier in de verleende onttrekkingsvergunning vermelde personen voor wie kamerbewoning was toegestaan. Over de uitleg van de verleende onttrekkingsvergunning kon derhalve geen misverstand bestaan. In geval van een niettemin bij [wederpartij] gerezen onduidelijkheid had het op zijn weg gelegen hierover contact te zoeken met de gemeente, hetgeen hij niet heeft gedaan. Van een verminderde verwijtbaarheid was derhalve geen sprake.
Dat [wederpartij] en zijn gezin de woning kort na de inspectie hebben verlaten en [wederpartij] op 19 oktober 2015 een aanvraag heeft ingediend om verlening van een vergunning voor woningonttrekking ten behoeve van kamerverhuur voor het huisvesten van maximaal zes personen, welke aanvraag eind 2015 is ingewilligd, doet aan de ernst van de overtreding niet af. Zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, ligt de woning in een gebied dat ten tijde van de overtreding onder grote woondruk stond en is de verhuur van kamers zeer lucratief. Van een beperkte ernst van de overtreding was derhalve evenmin sprake.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank de opgelegde boete ten onrechte gematigd.
Het betoog slaagt.
3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 22 juni 2016 alsnog ongegrond verklaren.
4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de mondelinge uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2017 in zaak nr. 16/5183;
III.    verklaart het beroep in die zaak ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Borman    w.g. Hartsuiker
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018
620.