ECLI:NL:CBB:2018:349
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/32
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2018 in de zaken tussen
[naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.F. Bosma en M.G. Dusseljee).
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de graasdierpremie voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 1 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2018.
Appellante is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Appellante heeft op 13 mei 2015 een Gecombineerde opgave 2015 bij verweerder ingediend en verzocht om uitbetaling van de graasdierpremie.
1.2
Verweerder heeft bij het primaire besluit geen graasdierpremie aan appellante toegekend omdat het vastgestelde bedrag lager is dan het drempelbedrag van € 1.000.
1.3
Bij bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en daartoe het volgende overwogen. Gebleken is dat 97 schapen niet voldoen aan de eisen van het systeem van Identificatie en Registratie (I&R-systeem), zodat deze schapen niet voor graasdierpremie in aanmerking komen. Appellante heeft de afvoer van schapen van haar bedrijf te laat gemeld. Daarom komen van de in totaal 248 registreerde schapen slechts 151 schapen in aanmerking voor graasdierpremie. Appellante heeft de schapen 28.904 dagen aangehouden. Appellante heeft gemiddeld (28.904 : 288) 100,3611 schapen gehouden. Dit leidt tot een bruto toegekend bedrag aan graasdierpremie van € 2.408,67. Na toepassing van een administratieve sanctie van € 2.408,67 leidt dit tot een netto uit te betalen bedrag van € 0,00.
1.4
Appellante stelt dat ten onrechte een administratieve sanctie is opgelegd. Verweerder heeft de spelregels tijdens het spel gewijzigd. Pas bij brief van 30 juli 2016 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat een juiste registratie in het I&R-systeem inhoudt dat op het moment van indienen van de steunaanvraag en gedurende het verdere verloop van het jaar waarop de aanvraag betrekking heeft geen enkele fout in de registratie mag zijn, ook niet voor het verleden. Voor het jaar 2015 was het niet mogelijk om voor individuele dieren graasdierpremie aan te vragen, zodat haar niet kan worden tegengeworpen dat zij de graasdierpremie voor alle dieren heeft aangevraagd. Ter zitting heeft appellante hieraan  toegevoegd dat zij voldeed aan de voorwaarde dat haar schapen ten tijde van de aanvraag op 13 mei 2015 juist geregistreerd waren. Als verweerder haar eerder over de voorwaarden had geïnformeerd, had appellante, nadat het op 8 augustus 2015 misging het registreren van de geruilde dieren, de registratie tijdig op orde kunnen brengen dan wel de desbetreffende 97 dieren uit de aanvraag kunnen terugtrekken. Verder heeft appellante aangevoerd dat het doel van het I&R-systeem is om dieren te kunnen traceren bij een uitbraak van dierziekten. Verweerder kan niet de graasdierpremie gebruiken om schapenhouders af te rekenen op registratiefouten in het I&R-systeem. Bovendien lag de fout de niet bij appellante zelf, maar bij het managementsysteem Litams dat appellante gebruikte om haar schapen te registreren. Dat appellante door de fout bij de ruil van de 97 schapen bijna € 6.000 aan graasdierpremie misloopt staat niet in redelijke verhouding tot de ernst van die fout. Ten slotte heeft appellante gevorderd dat verweerder de voorwaarden voor de graasdierpremie voorafgaand aan 30 juli 2016 dient te herzien.
2.1
Artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 52
Algemene voorschriften
1.   De lidstaten kunnen landbouwers onder de in dit hoofdstuk gestelde voorwaarden gekoppelde steun verlenen (in dit hoofdstuk "gekoppelde steun" genoemd).
(…)”
2.2
Artikel 53 van de Gedelegeerde verordening (EU) Nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 639/2014) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 53
Voorwaarden voor de steunverlening
1.   De lidstaten stellen subsidiabiliteitscriteria voor gekoppelde steunmaatregelen vast overeenkomstig het kader van Verordening (EU) nr. 1307/2013 en de voorwaarden van de onderhavige verordening.
(…)
4.   Wanneer de gekoppelde steunmaatregel betrekking heeft op runderen en/of schapen en geiten, stellen de lidstaten als een van de subsidiabiliteitsvoorwaarden vast dat de eisen inzake identificatie en registratie van dieren waarin respectievelijk Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad voorzien, in acht moeten worden genomen.
(…)”
2.3
Artikel 31 van de Gedelegeerde verordening (EU) Nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden luidde, ten tijde en voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 31
Administratieve sancties met betrekking tot dieren die in het kader van steunregelingen voor dieren of in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen zijn aangegeven
1.   Wanneer ten aanzien van een steunaanvraag in het kader van een steunregeling voor dieren of een betalingsaanvraag in het kader van een diergebonden bijstandsmaatregel een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het overeenkomstig artikel 30, lid 3, geconstateerde aantal, wordt het totale bedrag aan steun of bijstand waarop de begunstigde in het kader van die steunregeling of bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar recht heeft, verlaagd met het overeenkomstig lid 3 van het onderhavige artikel te bepalen percentage indien voor niet meer dan drie dieren een niet-naleving wordt vastgesteld.
2.   Indien voor meer dan drie dieren een niet-naleving wordt vastgesteld, wordt het totale bedrag aan steun of bijstand waarop de begunstigde in het kader van de in lid 1 bedoelde steunregeling of bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar recht heeft, verlaagd met:
a) het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage indien dit niet hoger is dan 10 %;
b) tweemaal het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage indien dit hoger dan 10 % maar niet hoger dan 20 % is.
Is het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage hoger dan 20 %, dan wordt de steun of bijstand waarop de begunstigde overeenkomstig artikel 30, lid 3, recht zou hebben gehad in het kader van de steunregeling of bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar, niet verleend.
(…)
3.   Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 genoemde percentages wordt het aantal dieren dat in het kader van een steunregeling voor dieren of een diergebonden bijstandsmaatregel is aangegeven en waarvoor een niet-naleving is geconstateerd, gedeeld door het aantal dieren dat in het kader van die steunregeling voor dieren of die bijstandsmaatregel met betrekking tot de steunaanvraag of betalingsaanvraag voor het betrokken aanvraagjaar is geconstateerd.
Wanneer de lidstaat gebruikmaakt van de mogelijkheid van een aanvraagloos systeem overeenkomstig de door de Commissie op basis van artikel 78, onder b), van Verordening (EU) nr. 1306/2013 vastgestelde voorschriften, worden potentieel subsidiabele dieren die niet correct geïdentificeerd of geregistreerd overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor dieren blijken te zijn, beschouwd als dieren ten aanzien waarvan een niet-naleving is vastgesteld.
(…)”
2.4
Artikel 21 van de Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:
“Artikel 21
Eisen met betrekking tot de steunaanvraag van vee en betalingsaanvragen in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen
1.   Een steunaanvraag voor vee (…) of een (…) betalingsaanvraag in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen (…) bevat alle informatie die nodig is om te bepalen of aanspraak op de steun en/of bijstand kan worden gemaakt, en met name:
(…)
c) het aantal dieren van elk type waarvoor een steunaanvraag voor vee of een betalingsaanvraag wordt ingediend en, voor runderen, hun identificatiecode;
(…)
f) een verklaring van de begunstigde dat hij kennis heeft genomen van de voorwaarden die voor de betrokken steun en/of bijstand gelden.
2.   (…) Bij de indiening van zijn steunaanvraag voor vee of zijn betalingsaanvraag verklaart de begunstigde dat die gegevens juist en volledig zijn, dan wel corrigeert hij de onjuiste gegevens of vult hij de ontbrekende gegevens aan.
(…)
4.   De lidstaten kunnen procedures invoeren die het mogelijk maken de in het geautomatiseerde gegevensbestand voor dieren opgenomen gegevens te gebruiken ten behoeve van de steunaanvraag voor vee of de betalingsaanvraag, mits het geautomatiseerde gegevensbestand voor dieren de mate van zekerheid en implementatie biedt die voor een goed beheer van de betrokken steunregelingen of bijstandsmaatregelen op het niveau van de individuele dieren nodig is.
De in de eerste alinea bedoelde procedures kunnen bestaan in een systeem waarbij een begunstigde steun en/of bijstand kan aanvragen voor alle dieren die op een door de lidstaat te bepalen datum of gedurende een door de lidstaat te bepalen periode op basis van de in het geautomatiseerde gegevensbestand voor dieren opgenomen gegevens voor steun en/of bijstand in aanmerking komen.
In dat geval nemen de lidstaten de nodige maatregelen om te waarborgen dat:
a)	de in de tweede alinea bedoelde datum of periode duidelijk zijn aangegeven en aan de begunstigde zijn meegedeeld, overeenkomstig de voor de betrokken steunregelingen en/of bijstandsmaatregel geldende voorschriften;
b)	het de begunstigde bekend is dat alle potentieel subsidiabele dieren die niet correct geïdentificeerd of geregistreerd overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor dieren blijken te zijn, worden beschouwd als in artikel 31 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 bedoelde dieren waarvoor een niet-naleving is geconstateerd.
(…)”
2.5
Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 1306/2013) bepaalt in welke gevallen geen administratieve sanctie wordt toegepast. Deze bepaling luidt als volgt:
“Artikel 77
Het opleggen van administratieve sancties
1.   Dit artikel is van toepassing op administratieve sancties bedoeld in artikel 63, lid 2, in geval van niet-naleving met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die voortvloeien uit de toepassing van de in artikel 67, lid 2, bedoelde regels inzake steun.
2.   In de volgende gevallen worden geen administratieve sancties opgelegd:
a) de niet-naleving is toe te schrijven aan overmacht;
b) de niet-naleving is toe te schrijven aan kennelijke fouten, als bedoeld in artikel 59, lid 6;
c) de niet-naleving is toe te schrijven aan een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit, en de fout kon door de persoon aan wie de administratieve sanctie is opgelegd is, redelijkerwijs niet worden geconstateerd;
d) de betrokkene kan ten genoegen van de bevoegde autoriteit aantonen dat hij geen schuld heeft aan de niet-naleving van de in lid 1 genoemde verplichtingen, of de bevoegde autoriteit oordeelt anderszins dat de betrokkene geen schuld treft;
e) de niet-naleving is van gering belang, waaronder begrepen het geval waarin de niet- naleving een door de Commissie overeenkomstig lid 7, onder b), vast te stellen drempelwaarde niet overschrijdt;
f) andere, door de Commissie overeenkomstig lid 7, onder b), vast te stellen gevallen, waarin het opleggen van een sanctie niet passend is.
(…)”
2.6
Artikel 2.23 van de Uitvoeringsregeling bepaalde ten tijde van belang het volgende:
“Artikel 2:23 Gekoppelde steun inzake graasdierhouderij schapen
1. Een landbouwer ontvangt op aanvraag vrijwillige gekoppelde steun inzake graasdierhouderij voor schapen.
2. De steun, bedoeld in het eerste lid, wordt verstrekt voor elk schaap dat is geboren voorafgaand aan het jaar van aanvraag en dat op enig moment in de periode van 1 januari tot en met 15 mei van het jaar van aanvraag aanwezig is op het bedrijf van de aanvrager.
3. Het schaap, bedoeld in het eerste lid, wordt voor steun in aanmerking genomen voor elke dag dat het in de periode van 1 januari tot en met 15 oktober van het jaar van aanvraag aanwezig is op het bedrijf van de aanvrager.
4. De eisen inzake identificatie en registratie van schapen waarin Verordening (EG) nr. 21/2004 voorziet, worden door de landbouwer in acht genomen.
5. Het voldoen aan de voorwaarden in het tweede en derde lid wordt beoordeeld op basis van het I&R-systeem schapen en geiten, bedoeld in artikel 34, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren.”
3.1
Nederland heeft in 2015 gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 21, vierde lid, van Verordening 809/2014 biedt door in artikel 2.23, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling een koppeling te leggen met het I&R-systeem schapen en geiten als bedoeld in artikel 34, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren. Dit brengt met zich dat ingevolge artikel 21, vierde lid, van Verordening 809/2014 gewaarborgd dient te zijn dat het een begunstigde bekend is dat alle potentieel subsidiabele dieren die niet correct geïdentificeerd of geregistreerd overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor dieren blijken te zijn, worden beschouwd als in artikel 31 van Verordening 640/2014 bedoelde dieren waarvoor een niet-naleving is geconstateerd. Het College is van oordeel dat met een enkele vermelding op de website van verweerder bij de toelichting op de aanvraag voor de graasdierpremie in 2015 dat de aanvrager dient te verklaren dat zijn dieren juist zijn geregistreerd in het I&R-systeem, aan dit vereiste niet is voldaan. Dit klemt te meer nu verweerder in 2015 de aanvraagprocedure zodanig heeft ingericht dat het niet mogelijk was de graasdierpremie voor individuele schapen aan te vragen en dat van de begunstigden – zonder dat zij daarvan vooraf op de hoogte waren gesteld – werd verlangd zelfstandig afzonderlijk melding te maken van schapen waarbij zich onjuistheden of onvolledigheden in de registratie hadden voorgedaan of die zich in de loop van het subsidiejaar zouden voordoen. Evenmin waren begunstigden geïnformeerd over de mogelijkheid om na indiening van de aanvraag voor een of meer individuele schapen die aanvraag ook weer in te trekken. Dat appellante bij het indienen van de aanvraag een verklaring ondertekent dat de schapen correct geregistreerd zijn in het I&R-systeem kan daaraan niet afdoen.
3.2
Verweerder heeft voor de opvolgende jaren de aanvraagprocedure voor graasdierpremie aangepast en de informatievoorziening daarover verbeterd. Zo heeft verweerder de aanvraag voor het subsidiejaar 2016 zodanig ingericht dat schapenhouders voor individuele dieren graasdierpremie kunnen aanvragen. Verder heeft verweerder bij brief van 30 juli 2016 alle schapenhouders die in 2016 een aanvraag voor graasdierpremie hebben ingediend geïnformeerd over het belang van de juiste registratie in Identificatie en Registratie, waarbij verweerder voorbeelden van onjuiste meldingen en/of onvolledige administratie heeft genoemd. Daarnaast heeft verweerder in deze brief gewezen op de gevolgen van onjuiste registratie en op de mogelijkheid de aanvraag van graasdierpremie in zijn geheel in te trekken of de aanvraag voor specifieke dieren in te trekken, zolang de aanvrager nog niet op de hoogte is gebracht van een controle of de resultaten van een controle. In 2015 ontbrak dit alles. Verweerder heeft in 2015 niet voldaan aan het bepaalde in artikel 21, vierde lid, van Verordening 809/2014. Bij gebreke van de vereiste informatie valt het appellante niet aan te rekenen dat zij steun voor niet juist dan wel onvolledig geregistreerde dieren heeft aangevraagd, respectievelijk deze dieren niet tijdig uit haar steunaanvraag heeft ingetrokken. Onder deze omstandigheden had verweerder gelet op het bepaalde in artikel 77, tweede lid, onder d, van Verordening 1306/2013 van het opleggen van een sanctie moeten afzien. De beroepsgrond slaagt.
3.3
Voor zover appellante met haar vordering dat verweerder de voorwaarden van de graasdierpremie voorafgaand aan 30 juli 2016 dient aan te passen heeft beoogd te betogen dat verweerder voor de 97 onjuist en/of onvolledig geregistreerde schapen alsnog graasdierpremie dient toe te kennen overweegt het College als volgt. Schapenhouders zijn sinds 1 januari 2010 verplicht om te voldoen aan de registratie-eisen zoals neergelegd in Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad van 17 december 2003 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten, welke verplichting in Nederland nader is uitgewerkt in het Besluit identificatie en registratie van dieren en in de Regeling identificatie en registratie van dieren. Het College volgt appellante dan ook niet in haar betoog dat de registratie-eisen waaraan zij diende te voldoen ten tijde van de aanvraag niet bekend waren en/of dat deze in de besluitvormingsfase zijn gewijzigd. Dat verweerder voor het subsidiejaar 2017 een folder heeft uitgebracht getiteld “Controleren I&R registratie schapen voor graasdierpremie”, waarin verweerder een toelichting geeft op de voorwaarden voor de graasdierpremie, de regels voor  I&R schapen, het controleren van  I&R registratie met het bedrijfsregister, andere mogelijkheden om de registratie te controleren en hoe ervoor te zorgen dat schapen waarvoor graasdierpremie is aangevraagd ook daarna blijven voldoen aan de voorwaarden, betekent niet dat appellante in 2015 niet met de registratie-eisen bekend diende te zijn. Voor zover appellante daarover vragen had mocht van haar worden verlangd dat zij die aan verweerder voorlegde, dan wel een deskundig adviseur raadpleegde. Ook de stelling van appellante, dat verweerder het I&R-systeem gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het in het leven is geroepen, kan niet leiden tot een ander oordeel. In artikel 53, vierde lid, van Verordening 639/2014 en in artikel 21, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat een juiste registratie van de graasdieren een voorwaarde is om voor de graasdierpremie in aanmerking te komen. Appellante heeft niet betwist dat voor 97 schapen in 2015 niet aan deze voorwaarde werd voldaan. Verweerder heeft daarom terecht voor deze dieren geen graasdierpremie toegekend. De omstandigheid dat appellante een managementsysteem gebruikte dat niet goed bleek te functioneren komt voor rekening en risico van appellante. Appellante heeft weliswaar pogingen ondernomen om de registratie op orde te brengen, maar zij heeft zich daarvoor niet tot verweerder gewend, maar de leverancier van voornoemd managementsysteem ingeschakeld. De beroepsgrond faalt.
4. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van zes weken stellen.
5. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellante te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. B. Bastein en mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2018.
w.g. J.A.M. van den Berk	w.g. J.B.C. van der Veer