ECLI:NL:RBNNE:2018:3384
Rechtbank NNE — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 17/3822 en LEE 17/3823
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juli 2018 in de zaak tussen
[eiser] , eiser, en [eiseres] eiseres,
beiden te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. B. van Dijk),
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen, verweerder
(gemachtigde: H.J. Roerig).
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 1.170,- vanwege schending van de in artikel 17 van de Participatiewet (PW) neergelegde inlichtingenverplichting.
Bij besluit van 18 juli 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 1.170,- op dezelfde grond.
Bij besluit van 23 oktober 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Bij besluit van 23 oktober 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft gelijktijdig plaatsgevonden op 29 maart 2018. Eiser en eiseres zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.	De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser ontving sinds 5 september 2008 bijstand, naar de norm voor een alleenstaande, op
het uitkeringsadres [uitkeringsadres 1] te [plaats] .
1.2.
Eiseres is bij besluit van 3 november 2009 bijstand toegekend, naar de norm voor een
alleenstaande, op het uitkeringsadres [uitkeringsadres 2] te [plaatsnaam]
1.3.
Naar aanleiding van een melding van eiseres dat op haar adres tijdelijk een persoon
inwoonde, heeft verweerder een onderzoek ingesteld. Op grond van dat onderzoek heeft verweerder geconcludeerd dat, sinds de geboorte op 5 november 2015 van de dochter van eisers, eiseres een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met eiser, tot en met 31 augustus 2016.
1.4.
Bij de besluiten van 13 september 2016, respectievelijk 14 september 2016
heeft verweerder op grond van strijd met de in artikel 17 van de PW neergelegde inlichtingenverplichting het recht van eiser, respectievelijk van eiseres op een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande met ingang van 5 november 2015 ingetrokken en de te veel betaalde bijstand over de periode 5 november 2015 tot en met
31 augustus 2016 teruggevorderd.
1.5.
Bij de besluiten van 24 november 2016 heeft verweerder het bezwaar van
eiser, respectievelijk eiseres, gedeeltelijk gegrond verklaard, in die zin dat de uitkering is omgezet naar een uitkering naar de norm voor een echtpaar en heeft verweerder de terugvordering op basis daarvan gematigd.
1.6.
Bij uitspraken van 9 juni 2017 heeft de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van
24 november 2016 ongegrond verklaard (LEE 16/4802 en LEE 16/4840). Tegen deze uitspraken is hoger beroep ingesteld.
2.	Bij brieven van 2 maart 2017 heeft verweerder eisers medegedeeld voornemens te zijn
een boete op te leggen en heeft eisers tevens in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Dat heeft de gemachtigde van eisers gedaan, bij e-mail van 7 maart 2017.
2.1.
Na de uitspraken van 9 juni 2017 (zie onder 1.6) heeft verweerder bij brieven van
26 juni 2017 eisers wederom op de hoogte gesteld van het voornemen een boete op te leggen, waarbij de maximale hoogte van de boete is verlaagd naar € 6.512,30 netto, en hen in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. Bij e-mail van 29 juni 2017 heeft de gemachtigde van eisers gereageerd.
2.2.
In de rapporten boete van 13 juli 2017 is geconcludeerd dat uit het onderzoek door de
afdeling Handhaving, neergelegd in het rapport van 8 september 2016, is gebleken dat eisers vanaf 5 november 2015 tot en met 31 augustus 2016 samenwoonden op het adres van eiser. Er is sprake van normale verwijtbaarheid, zodat de hoogte van de op te leggen boete over voormelde periode 50% van het netto benadelingsbedrag van € 6.512,30 moet zijn en dus
€ 3.256,15 bedraagt. De boete is voor een ieder bepaald op € 1.170,-.
2.3.
Bij de primaire besluiten, gehandhaafd bij de bestreden besluiten, heeft verweerder
eisers ieder een boete van € 1.170,- opgelegd. Redengevend daartoe is dat uit onderzoek is gebleken dat eisers niet tijdig hebben meegedeeld dat zij gedurende de periode 5 november 2015 tot en met 31 augustus 2016 hebben samengewoond op het adres van eiser en een gezamenlijke huishouding hebben gevormd. Van de bestreden besluiten maakt deel uit het na de op 19 september 2017 gehouden hoorzitting door de Adviescommissie bezwaarschriften uitgebrachte (ongedateerde) advies. In dat advies staat dat de vaststelling dat sprake is van gezamenlijk hoofdverblijf niet alleen is gebaseerd op de verklaring van eiseres, maar ook op telkens bij winkels in de nabije omgeving van eisers adres door haar uitgevoerde pintransacties in plaats van in de nabije omgeving van haar eigen adres. Voorts is tijdens het huisbezoek op het adres van eiseres nauwelijks voedsel en kleding van eiseres en haar dochter aangetroffen. De heer [naam eiser] stond vanaf 22 juni 2016 ingeschreven op het adres van eiseres en tijdens het huisbezoek zijn spullen van andere personen aangetroffen. Verder is sprake van duidelijke aanwijzingen van financiële verstrengeling.
3. Eisers hebben de bestreden besluiten gemotiveerd bestreden. Onder 5 zal de rechtbank
ingaan op de beroepsgronden.
4. In het verweerschrift heeft verweerder erop gewezen dat eiseres op 6 september 2016
heeft verklaard dat zij vanaf de geboorte van haar dochter op 5 november 2015 haar hoofdverblijf bij eiser heeft gehad en dat zij die verklaring ondertekend heeft. Daarbij komt dat uit onderzoek is gebleken dat haar pingedrag volledig in lijn is met die verklaring. Daarmee, zo stelt verweerder, is aangetoond dat eisers ten onrechte een uitkering hebben ontvangen naar de norm voor een alleenstaande en dat hen dat te verwijten valt.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Uit artikel 18a, eerste lid, van de PW volgt dat verweerder gehouden is een bestuurlijke
boete op te leggen indien de in artikel 17, eerste lid, van de PW opgenomen inlichtingenverplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen.
5.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) (zie de uitspraak
van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12) dienen (ook) boetes die ingevolge artikel 18a van de (ten tijde van belang nog) WWB zijn opgelegd volledig te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.3.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 28 juni
2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024, en van 6 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:664) moet het bestuursorgaan bij het opleggen van een boete wegens schending van de inlichtingenverplichting feiten stellen en, voor zover betwist, aantonen dat betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Ook als de besluitvorming over de intrekking of herziening en de terugvordering vaststaat, dient in het kader van de boete een zelfstandig oordeel over de schending van de inlichtingenverplichting te worden gegeven (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 28 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024, en van 25 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2730). Ook bij betwisting van de feiten moet een zelfstandig oordeel worden gegeven. Dit uitgangspunt bij de waardering van het bewijsmateriaal bij een opgelegde boete kan met zich brengen dat de bestuursrechter bepaalde feiten, die bij beantwoording van de vraag of sprake is van schending van de inlichtingenverplichting als vaststaand hebben te gelden, in het kader van de toetsing van een met de schending van de inlichtingenverplichting direct samenhangende bestuurlijke boete, niet als vaststaand mag aannemen, omdat het bewijsmateriaal daarvoor niet overtuigend genoeg is. Zie in dat kader de uitspraken van de CRvB van 6 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:664, van 25 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2730, en van 28 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024.
5.4.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder bij het opleggen van een boete dient aan te
tonen dat voldaan is aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 18a van de PW. In onderhavig geval moet verweerder dus aantonen dat sprake was van een gezamenlijke huishouding gedurende de periode 5 november 2015 tot en met 31 augustus 2016 op het adres van eiser en dat eisers de inlichtingenverplichting hebben geschonden.
5.5.
Eisers hebben allereerst aangevoerd dat de juistheid van de besluiten van 24 november
2016 (zie onder 1.5) nog niet vast staat, omdat eisers tegen de uitspraken van 9 juni 2017 (zie onder 1.6) van de rechtbank hoger beroep hebben ingesteld. Daarom stellen eisers zich primair op het standpunt dat de boetes ten onrechte zijn opgelegd.
5.6.
Die beroepsgrond slaagt niet. Een besluit tot het opleggen van een boete kan ook zonder
een in rechte onaantastbaar besluit tot intrekking/herziening en terugvordering worden genomen. In het kader van het opleggen van een boete dient een zelfstandig oordeel over de schending van de inlichtingenverplichting te worden gegeven, zoals eerder is overwogen onder 5.3 (zie ook de uitspraak van 30 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:326). Voorts verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de CRvB van 26 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3338, in welke uitspraak de CRvB erop heeft gewezen dat bezwaar, beroep en hoger beroep geen schorsende werking hebben. Dat betekent dat de boetes kunnen worden opgelegd, zonder dat het benadelingsbedrag in rechte vaststaat.
5.7.
Eisers hebben verder aangevoerd dat uit jurisprudentie van de CRvB volgt dat in het
geval van het opleggen van een boete de bewijslast voor het bestuursorgaan zwaarder is dan bij het intrekken van een uitkering en het terugvorderen van ten onrechte betaalde uitkering en dat verweerder in hun geval niet aan die zwaardere bewijslast heeft voldaan. Er is namelijk niet bewezen dat sprake is geweest van verzwegen samenwoning. In de bestreden besluiten is verweerder daar niet op ingegaan en is alleen beoordeeld of verweerder de boete op de juiste wijze heeft vastgesteld. Er bestond daarom geen bevoegdheid om de boete op te leggen.
5.8.
Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat het onjuist is, dat zij zou hebben verklaard dat zij sinds de geboorte van hun dochter bij eiser woont.
5.8.1.
Ten aanzien van de door eiseres ter zitting naar voren gebrachte stelling omtrent de door haar afgelegde verklaring als hiervoor aangegeven, overweegt de rechtbank als volgt. In het kader van het onder 1.3 vermelde onderzoek heeft verweerder op 6 september 2016 een gesprek gevoerd met eiseres en heeft verweerder aansluitend, met toestemming van eiseres, een huisbezoek afgelegd op haar adres. Tijdens het huisbezoek hebben [naam handhaver] , handhaver, (hierna: [achternaam] ) en [klantenondersteuner] , klantondersteuner, geconstateerd dat in de woning weinig spullen voor de dochter aanwezig waren, alleen enkele kledingstukken. Ook van eiseres zelf waren weinig spullen aanwezig. Daarnaast bleek dat het pingedrag van eiseres in de van belang zijnde periode niet heeft plaatsgevonden in de omgeving van haar adres. Nadat eiseres met de bevindingen geconfronteerd was, heeft zij het volgende verklaard:
“Ik heb gelogen over mijn woonsituatie. Vanaf het moment dat mijn dochter is geboren woon ik niet meer aan de [uitkeringsadres 2] te [plaatsnaam] Ik woon aan de [uitkeringsadres 1] te [plaatsnaam] Mijn vriend krijgt ook een uitkering.”.
Eiseres heeft de verklaring ondertekend. Boven de handtekening is vermeld dat eiseres na ondertekening een week de gelegenheid krijgt te reageren op het verslag van het op
6 september 2016 uitgevoerde huisbezoek en dat, in het geval zij niet reageert, verweerder ervan uitgaat dat zij akkoord gaat met het verslag.
5.8.2.
Eiseres heeft op 8 september 2016 schriftelijk laten weten het niet eens te zijn met
het verslag. Daarbij heeft zij er op gewezen dat er veel dingen in het verslag staan die zij niet (zo) heeft gezegd en dat haar Nederlands niet goed genoeg is om alles goed te hebben kunnen begrijpen. Zij heeft daarbij aangegeven graag in de gelegenheid te worden gesteld om alles nogmaals uit te leggen, met behulp van een Somalische tolk.
5.8.3.
Naar aanleiding van de brief van 8 september 2016 en omdat eisers hadden
aangegeven gehoord te willen worden, heeft op 29 september 2016 een gesprek plaatsgevonden tussen eisers en [achternaam] en [naam medewerker] .
5.8.4.
Weliswaar is eiseres in de brief van 8 september 2016 teruggekomen op haar op
6 september 2016 afgelegde verklaring, maar tijdens het op 29 september 2016 gehouden gesprek – waarbij een tolk telefonisch heeft vertaald – heeft zij (daar) niets meer (over) gezegd. Aan het eind van het op 29 september 2016 gevoerde gesprek is tegen eisers gezegd dat in het geval zij op- en/of aanmerkingen hebben op het verslag, zij dat schriftelijk moeten indienen. Desgevraagd hebben eisers aangegeven geen vragen meer te hebben en vervolgens is het gesprek beëindigd. Nadien is geen schrijven van eisers ontvangen met op- en/of aanmerkingen op het verslag.
5.8.5.
Gegeven de hiervoor beschreven gang van zaken heeft verweerder er naar het
oordeel van de rechtbank van mogen uitgaan dat eiseres akkoord is gegaan met haar in het verslag van het op 6 september 2016 afgelegde huisbezoek opgenomen verklaring. Dat leidt de rechtbank voorts tot het oordeel dat de eerst ter zitting door eiseres naar voren gebrachte verklaring als weergegeven onder 5.8, niet kan worden gevolgd.
5.9.
Reeds met de verklaring van eiseres, als opgenomen onder 5.8.1, staat vast dat
eiseres niet onverwijld en uit eigen beweging bij verweerder heeft gemeld dat zij niet op het door haar opgegeven adres woonde. Daaruit volgt dat eiseres de inlichtingenverplichting heeft geschonden en dat haar daarvan een verwijt valt te maken. Verweerder was daarom gehouden een boete op te leggen. De hoogte van de boete heeft eiseres niet bestreden. Gesteld noch gebleken is van financiële omstandigheden op grond waarvan eiseres de boete niet zou kunnen voldoen.
5.10.
Ten aanzien van eiser heeft verweerder zich bij het opleggen van een boete op
diezelfde verklaring van eiseres gebaseerd.
5.11.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee niet voldaan aan de
op verweerder rustende bewijslast. Eiser is niet (uitdrukkelijk) in de gelegenheid gesteld te reageren op de door eiseres op 6 september 2016 afgelegde verklaring. Dat had gemakkelijk gekund, omdat eiser aanwezig was tijdens het op die datum afgelegde huisbezoek en tijdens het op 29 september 2016 gehouden gesprek. Van belang is voorts dat verweerder geen onderzoek heeft verricht op het adres van eiser. Uit het voorgaande volgt dat het standpunt van verweerder dat eiser zich niet aan de inlichtingenverplichting heeft gehouden, enkel is gebaseerd op de verklaring van eiseres. Daarmee heeft verweerder niet voldaan aan de waarborg dat een ieder tegen wie een strafvervolging is ingesteld – het opleggen van een boete dient te worden aangemerkt als strafvervolging – voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld volgens de wet is bewezen (zie de uitspraak van de CRvB van 28 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024). Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd aangegeven dat de verklaring van eiseres, aangevuld met haar pingedrag en hetgeen bij haar thuis is aangetroffen, voldoende is om aan te nemen dat sprake was van een gezamenlijke huishouding op het adres van eiser. Die redenering van verweerder houdt naar het oordeel van de rechtbank een aannemelijkheidstoets in en daarmee heeft verweerder de op hem rustende bewijslast niet onderkend. Verweerder was ten aanzien van eiser dan ook niet bevoegd om op grond van artikel 18a van de PW een boete op te leggen.
6. Het beroep van eiser slaagt. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit 1 wegens
strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen en, met toepassing van artikel 8:72a van de Awb, het primaire besluit 1 herroepen. Daarmee vervalt de boete voor eiser.
Het beroep van eiseres zal ongegrond worden verklaard.
7. Omdat de rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat
verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze
kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep in LEE 17/3822 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 1;
- herroept het primaire besluit 1 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het
vernietigde bestreden besluit 1;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.004,-;
- verklaart het beroep in LEE 17/3823 ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Coster, voorzitter, en mr. C.H. de Groot en
mr. L. Willems-Keekstra, leden, in aanwezigheid van H.M. Eleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2018.
griffier											voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.