ECLI:NL:RVS:2018:1634
Raad van State — Uitspraak 


201706224/1/A3.
Datum uitspraak: 16 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 juni 2017 in zaak nr. 16/3479 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2016 heeft het college de verzoeken van [wederpartij] van 16 november 2015 en 6 december 2015 om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 7 juni 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar onderscheidenlijk ongegrond en niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 20 juni 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 juni 2016 vernietigd voor zover het bezwaar tegen de afwijzing van het Wob-verzoek van 6 december 2015 niet-ontvankelijk is verklaard, het college opgedragen binnen 8 weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen en het besluit van 7 juni 2016 voor het overige in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Gangabisoensingh, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij brief van brief van 6 december 2015 heeft [gemachtigde] namens [wederpartij] het college op grond van artikel 3 van de Wob verzocht uit de personeelsdossiers van alle personen die vanaf 1 januari 2012 werkzaam zijn of zijn geweest in de functie van medewerker bij de afdeling Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte (hierna: THOR) de hieronder vermelde documenten openbaar te maken:
"a. personeelsadvertentie of functiebeschrijving,
b. sollicitatiebrief,
c. verklaring omtrent het gedrag,
d. vragenlijst staat van dienst,
e. aanstellingsbesluit,
f. benoemingsbesluit,
g. integriteitsverklaring,
h. meldingsformulier nevenwerkzaamheden,
i. meldingsformulier financiële belangen,
j. bevorderingsbesluiten,
k. wijzigingsbesluiten bezoldiging en eventuele andere rechtspositionele aangelegenheden,
l. personeelsbeoordeling of resultaatafsprakenformulier met bijbehorend resultaatbeoordelingsformulier,
m. verzoek om ontslag,
n. ontslagbesluit,
o. afschriften van besluiten die het personeelslid betreffen."
Bij het besluit van 19 januari 2016 heeft het college het Wob-verzoek afgewezen. Bij het besluit van 7 juni 2016 heeft het college het bezwaar daartegen niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat [wederpartij] misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid een Wob-verzoek in te dienen. De rechtbank heeft de niet-ontvankelijkverklaring niet rechtmatig geacht.
Hoger beroep
2.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat [gemachtigde] alleen uit is op het incasseren van dwangsommen en proceskostenvergoedingen. In andere procedures heeft de rechtbank verscheidene keren geoordeeld dat hij misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen. [gemachtigde] beoogt niet de verzochte informatie voor een ieder openbaar te maken. Het Wob-verzoek is ingediend naar aanleiding van een verkeersboete. Daarnaast omvat het Wob-verzoek een zeer groot aantal documenten. Het gaat om informatie uit de personeelsdossiers van alle medewerkers van de afdeling THOR. [gemachtigde] weet voorts als ervaren rechtsbijstandverlener dat sommige documenten niet zijn opgenomen in het personeelsdossier. Het gestelde belang van het Wob-verzoek staat niet in redelijke verhouding tot het grote beslag op de capaciteit om op dat verzoek te beslissen, aldus het college.
2.1.    Artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt."
Het tweede lid luidt: "Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen."
Artikel 15 luidt: "[Artikel 13 vindt] buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet."
2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst. Ze bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
2.3.    [wederpartij] heeft een verkeersboete gekregen. Op 16 maart 2015 heeft hij een Wob-verzoek ingediend om stukken te verkrijgen over die boete. Het college heeft dat verzoek gedeeltelijk ingewilligd. Zijn bezwaar daartegen is ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 2 december 2016, waartegen geen hoger beroep is ingesteld, heeft de rechtbank zijn beroep daartegen gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. In die Wob-procedure heeft [wederpartij] zich laten bijstaan door [gemachtigde]. [wederpartij] stelt dat in die Wob-procedure twijfels zijn gerezen over de vraag of toezichthouders van de afdeling THOR hun bevoegdheden op de juiste wijze toepassen. Om die reden heeft hij het Wob-verzoek van 6 december 2015 ingediend. [wederpartij] stelt dat het Wob-verzoek van 6 december 2015 los staat van de verkeersboete. Na openbaarmaking van de verzochte informatie kan een ieder het handelen van de toezichthouders controleren, aldus [wederpartij].
2.4.    Het Wob-verzoek betreft een omvangrijke hoeveelheid documenten. Meer dan 100 personeelsdossiers dienen te worden beoordeeld en voor een eventuele openbaarmaking dient bovendien een zienswijzeprocedure te worden gevolgd. Gelet hierop heeft het college aannemelijk gemaakt dat het ook na verdaging van de beslistermijn tot 8 weken onmogelijk is daarop tijdig te beslissen.
De Afdeling stelt voorop, zoals ook door het college naar voren is gebracht, dat het voor de hand zou hebben gelegen dat [wederpartij] naar aanleiding van de genoemde feiten en omstandigheden eerst contact met de gemeente had opgenomen om concrete informatie in te winnen. Dat is niet gebeurd. In plaats daarvan heeft [wederpartij] direct een omvangrijk verzoek om verstrekking van documenten ingediend. Dat verzoek is daarmee uit de lucht komen vallen.
[gemachtigde] heeft namens [wederpartij] het Wob-verzoek opgesteld en ondertekend. [wederpartij] was, zoals [gemachtigde] heeft gesteld, in staat dit verzoek zelf in te dienen. [gemachtigde] heeft niet duidelijk gemaakt waarom [wederpartij] hem desondanks het Wob-verzoek heeft laten indienen. [wederpartij] heeft [gemachtigde] een algemene machtiging van 1 november 2015 verleend met een zo ruime omschrijving dat [gemachtigde] daarmee bij elk bestuursorgaan en over elke bestuurlijke aangelegenheid een Wob-verzoek mag indienen en over een besluit op dat Wob-verzoek mag doorprocederen. Uit die machtiging volgt niet dat die is verleend met het oog om [gemachtigde] het Wob-verzoek van 6 december 2015 te laten indienen. Uit de algemene machtiging noch uit enig ander stuk is af te leiden dat [wederpartij] [gemachtigde], zoals [gemachtigde] heeft gesteld, het Wob-verzoek na onderling overleg heeft laten indienen.
Voorts is [wederpartij] niet verschenen op de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie en ter zitting bij de rechtbank en de Afdeling om vragen te beantwoorden over het doel van het Wob-verzoek. Voor zover [gemachtigde] zich op het standpunt stelt dat de Afdeling [wederpartij] had kunnen oproepen, gaat hij eraan voorbij dat het op de weg van [wederpartij] ligt om daarover duidelijkheid te verschaffen.
Dat [wederpartij] voor het indienen van het Wob-verzoek een beroep heeft gedaan op [gemachtigde] is des te opmerkelijker gelet op de kosten die daarvoor moeten worden gemaakt. Uit een factuur blijkt dat voor het Wob-verzoek ter zake van de verkeersboete bijna € 2.000,-- in rekening is gebracht. Het is ongeloofwaardig dat [wederpartij] er dusdanig hoge bedragen voor over zouden hebben om de gewenste documenten te verkrijgen. [gemachtigde] heeft hierover ter zitting geen duidelijkheid kunnen scheppen. Zijn betoog dat die declaratie destijds is gemaakt om geclaimde kosten te onderbouwen moet daarentegen tot de conclusie leiden dat in werkelijkheid op basis van no cure no pay wordt gewerkt.
De door [wederpartij] verleende machtiging biedt ook alle ruimte om op de geschetste wijze te werken. Op grond van die machtiging mag [gemachtigde] namens [wederpartij] geldsommen in ontvangst nemen waaronder toegekende proceskostenvergoedingen, griffierechten en verbeurde dwangsommen en al hetgeen doen om die geldsommen te incasseren. [gemachtigde] heeft in dat verband verklaard dat het bedrag voor de te betalen rechtsbijstand gelijk is aan eventuele verbeurde dwangsommen en toegekende proceskostenvergoedingen. Een dergelijke wijze van rechtsbijstandverlening maakt hem rechtstreeks financieel gebaat bij het verbeuren van dwangsommen en een veroordeling tot betaling van een proceskostenvergoeding.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat voor het Wob-verzoek geen andere plausibele verklaring kan worden gevonden dan dat [gemachtigde] het oogmerk heeft gehad om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren.
Nu [gemachtigde] de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen, heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, heeft hij die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft [gemachtigde] misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep en hoger beroep in te stellen, omdat dat gebruik niet los kan worden gezien van het doel waarmee hij de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan [wederpartij] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen voor [wederpartij] heeft verricht en [wederpartij] [gemachtigde] daartoe heeft gemachtigd. Hetgeen overigens in hoger beroep is aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank dat [wederpartij] misbruik van recht heeft gemaakt behoeft derhalve geen bespreking meer.
Het betoog faalt.
Slotsom
3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 juni 2016, waarbij het bezwaar tegen het besluit op het verzoek van 6 december 2015 niet-ontvankelijk is verklaard, alsnog ongegrond verklaren.
4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 juni 2017 in zaak nr. 16/3479, voor zover aangevallen;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 7 juni 2016, waarbij het bezwaar tegen het besluit op het verzoek van 6 december 2015 niet-ontvankelijk is verklaard, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2018
629.