ECLI:NL:RVS:2018:2277
Raad van State — Uitspraak 


201701576/1/A1.
Datum uitspraak: 18 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 januari 2017 in zaak nr. 16/1956 in het geding tussen:
[wederpartij],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 25 augustus 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van het pand [locatie 1] te Amersfoort (hierna: het pand) ten behoeve van kamergewijze verhuur.
Bij besluit van 7 maart 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 19 oktober 2016 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak de geconstateerde gebreken in het besluit van 7 maart 2016 te herstellen met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen of om binnen twee weken na verzending van de tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen dat van deze gelegenheid geen gebruik wordt gemaakt. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij brief van 23 november 2016 heeft het college aan de rechtbank te kennen gegeven geen gebruik te maken van de gelegenheid om de geconstateerde gebreken in het besluit van 7 maart 2016 te herstellen.
Bij uitspraak van 6 januari 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 7 maart 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 25 augustus 2015 met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[wederpartij] en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. H.J.M. van Gellekom, en [wederpartij], bijgestaan door mr. [NAAM]. I.F.M. Kwint, rechtsbijstandsverlener te Leusden, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder] gehoord.
Overwegingen
Incidenteel hoger beroep van [wederpartij]
1.    [wederpartij] heeft bij brief van 11 mei 2017 incidenteel hoger beroep ingesteld. Ter zitting heeft hij verklaard dat hij zich kan verenigen met de uitspraak van de rechtbank van 6 januari 2017. Daarom heeft hij verzocht de brief van 11 mei 2017 niet langer aan te merken als een incidenteel hogerberoepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb, maar om dit te beschouwen als een nadere reactie. Dit verzoek is ingewilligd. Gelet hierop zal de Afdeling de desbetreffende brief in deze procedure betrekken als een schriftelijke uiteenzetting, in reactie op het hoger beroepschrift van het college.
Inleiding op het geschil
2.    [vergunninghouder] heeft op 30 juni 2015, ter legalisatie van een bestaande situatie, een omgevingsvergunning aangevraagd voor de kamergewijze verhuur in het pand. Daarbij gaat het om de verhuur van vier kamers met gedeelde voorzieningen. Het college heeft de gevraagde vergunning op 25 augustus 2015 verleend. Dit besluit is gehandhaafd en aangevuld in het besluit van 7 maart 2016.
Bij de verlening van de omgevingsvergunning heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), bezien in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
3.    [wederpartij] woont naast het pand, aan de [locatie 2] te Amersfoort. Hij heeft bezwaar tegen de omgevingsvergunning omdat hij overlast stelt te ondervinden van kamerbewoners in het pand. Volgens hem is het pand niet geschikt voor kamerbewoning en zijn er in de buurt al te veel panden waarin kamers worden verhuurd. Dit leidt tot een aantasting van het karakter van de wijk vanwege een andere verhouding tussen gezinnen en kamerbewoners, zo stelt hij.
Wettelijk kader en bestemmingsplan
4.    De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wabo en het Bor zijn opgenomen in een bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
5.    Op het perceel [locatie 1] was ten tijde van belang het bestemmingsplan "Centraal Stadsgebied Zuid" (hierna: het bestemmingsplan) van toepassing. In dit plan is aan het perceel, voor zover hier van belang, de bestemming "Wonen-1" toegekend.
6.    Zoals de rechtbank heeft overwogen en tussen partijen niet in geschil is, is het pand bestemd voor de huisvesting van één huishouden en is de kamergewijze bewoning van het pand op grond van de bestemming "Wonen-1" niet toegestaan.
Aangevallen uitspraak
7.     De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 19 oktober 2016 geoordeeld dat het college het besluit van 7 maart 2016 onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en dit besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
Volgens de rechtbank heeft het college de bestaande concentratie van kamerverhuur in de omgeving van het pand onvoldoende geïnventariseerd. De rechtbank heeft daarbij van belang geacht dat [wederpartij] gemotiveerd heeft gesteld dat in de omgeving van het pand meer woningen kamergewijs worden verhuurd dan alleen de panden die het college in zijn besluit in aanmerking heeft genomen. Mede gelet op de herijking van het gemeentelijk beleid voor kamerverhuur is het volgens de rechtbank aan het college om inzichtelijk te maken hoeveel panden in de nabije omgeving van het pand kamergewijs worden verhuurd. Daarbij moeten ook illegaal verhuurde panden worden betrokken en moet worden aangeven hoe daarmee wordt omgegaan, aldus de rechtbank. Verder moet het college inzichtelijk maken welk gebied het bij zijn inventarisatie betrekt. Volgens de rechtbank ligt het daarbij in de rede dat alle door [wederpartij] genoemde panden aan de Bekensteinselaan binnen het in aanmerking te nemen gebied vallen, gelet op de relatief korte afstand tot het pand.
Daarnaast is volgens de rechtbank onduidelijk waarom het college in de belangen van [wederpartij] en andere bestaande bewoners geen aanleiding heeft gezien om de vergunning te weigeren. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de kans op een afwijkend levensritme bij kamerbewoners groter is dan bij de bewoning van een pand door een gezin. Nu het college dit niet nader heeft toegelicht, valt volgens de rechtbank niet in te zien dat bewoning van een woning door drie zelfstandige huishoudens gemiddeld genomen niet tot meer overlast leidt dan bewoning van een woning door één huishouden.
Beoordeling van het hoger beroep
8.    Het college kan zich niet verenigen met de aangevallen uitspraak, waarin de rechtbank de tussenuitspraak van 19 oktober 2016 heeft overgenomen en is gebleven bij al wat zij daarin heeft overwogen.
9.    Het college betoogt primair dat de rechtbank het besluit van 7 maart 2016 ten onrechte op een te indringende wijze heeft getoetst. Volgens het college mag de rechtbank in een geval als dit slechts op basis van een terughoudende toetsing beoordelen of het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
9.1.    Zoals de rechtbank heeft overwogen, is in deze zaak de vraag aan de orde of het college gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Bor van het bestemmingsplan af te wijken. Van deze bevoegdheid kan ingevolge het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo slechts gebruik worden gemaakt indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarnaast geldt dat het college bij een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft om te beslissen of het gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan.
Dit neemt echter niet weg dat de rechtbank in een geval als dit, op basis van hetgeen in beroep is aangevoerd, dient te beoordelen of het college zijn besluit zorgvuldig heeft voorbereid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb en of het besluit deugdelijk is gemotiveerd als bedoeld in artikel 7:12 van de Awb. Een dergelijke beoordeling heeft in dit geval door de rechtbank plaatsgevonden. Wat het college heeft aangevoerd, geeft dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het besluit van 7 maart 2016 op de bovengenoemde punten terughoudender had moeten toetsen dan zij heeft gedaan.
9.2.    Het betoog faalt.
10.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de kamerverhuur in de omgeving van het pand onvoldoende heeft geïnventariseerd. Het college voert daarbij aan dat in dit geval kon worden volstaan met een inventarisatie van de bestaande en de te verwachten concentratie van kamerverhuur in een straal van 50 meter rond het pand. Volgens het college heeft een dergelijke inventarisatie in dit geval op een zorgvuldige wijze plaatsgevonden.
10.1.    In het besluit van 7 maart 2016 is ingegaan op het ten tijde van belang geldende beleid ten aanzien van kamerverhuur, op grond waarvan kamerverhuur in beginsel overal in de stad kan worden toegestaan. Blijkens de overwegingen van het besluit wil het college daarbij echter voorkomen dat in een bepaalde straat sprake is van een overmatige vertegenwoordiging van kamerverhuur.
10.2.    Het college is in het besluit, naar aanleiding van het door [wederpartij] ingediende bezwaarschrift, ingegaan op de bestaande kamerverhuurpanden in de omgeving van het pand. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college toegelicht dat het daarbij ook de panden aan de [locatie 3], [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] te Amersfoort heeft betrokken waarvoor bij besluit van 11 december 2015 omgevingsvergunning is verleend en waarop de uitspraak van heden met zaaknummer ECLI:NL:RVS:2018:2276 betrekking heeft.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank de uitgevoerde inventarisatie in dit geval terecht onvoldoende inzichtelijk en te beperkt geacht. In het besluit van 7 maart 2016 is overwogen dat het college ermee bekend is dat er meerdere kamerverhuurpanden zijn in de Bekensteinselaan en de omliggende straten en dat daarbij niet in alle gevallen sprake is van de vereiste omgevingsvergunning. Welke panden het precies betreft en welke gevolgen het college daaraan verbindt, blijkt niet uit het besluit.
De Afdeling acht op dit punt verder van belang dat [wederpartij] in de procedure over het verlenen van de omgevingsvergunning heeft aangevoerd dat hij overlast ondervindt van kamerbewoners in de omgeving van zijn woning. Hiervoor heeft het college een inventarisatie in een straal van 50 meter rond het pand in beginsel voldoende kunnen achten. [wederpartij] heeft echter ook aangevoerd dat sprake is van een oververtegenwoordiging van kamerbewoners in de wijk en dat de buurt zich niet leent voor kamerverhuur. Dit laatste betoog heeft niet alleen betrekking op de directe overlast die [wederpartij] stelt te ondervinden als gevolg van de verlening van de omgevingsvergunning, maar heeft eveneens betrekking op een volgens hem ongewenste verandering van het karakter van de wijk, waarvan de Aldegondestraat en de Bekensteinselaan onderdeel uitmaken. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college bij het maken van zijn inventarisatie en bij de vraag of de gevraagde omgevingsvergunning kon worden verleend niet had mogen voorbijgaan aan de door [wederpartij] gegeven opsomming van panden in deze straten waar volgens hem reeds sprake is van kamerverhuur.
10.3.    Het betoog faalt.
11.    Het college betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat geen onaanvaardbare overlast voor [wederpartij] wordt veroorzaakt door de kamerbewoning in het pand.
Het college voert hiertoe aan dat het bij het nemen van zijn besluit wel degelijk heeft onderkend dat kamerbewoning tot een andere ruimtelijke situatie kan leiden dan wanneer sprake is van bewoning door een gezin. Een te grote concentratie van kamerbewoning wil het college in de meeste delen van de stad dan ook voorkomen. Dit neemt volgens het college echter niet weg dat het bestemmingsplan in dit geval toestaat dat het pand wordt bewoond door één huishouden, waarbij er geen grens is gesteld aan de omvang van dat huishouden. Het feit dat een pand mag worden gebruikt voor kamerbewoning impliceert weliswaar dat dit pand wordt bewoond door verschillende huishoudens, maar dat betekent niet zonder meer dat er meer bewoners zullen zijn, aldus het college. Voor zover het gedrag van kamerbewoners anders is dan dat van bewoners van een eengezinswoning, wijst het college er bovendien op dat de verlening van een omgevingsvergunning voor kamergewijze verhuur van een pand geen toestemming inhoudt om overlast te veroorzaken. Volgens het college heeft de rechtbank dit ten onrechte niet onderkend.
11.1.    Zoals het college terecht heeft aangevoerd, hoeft het bij kamerbewoning niet zonder meer te gaan om een groter aantal bewoners per pand dan in de situatie waarin een pand wordt bewoond door een gezin. Verder heeft het college terecht naar voren gebracht dat met het verlenen van een omgevingsvergunning voor kamerverhuur geen toestemming is verleend voor het veroorzaken van overlast door kamerbewoners. Dit neemt echter niet weg dat er - zoals het college zelf ook heeft toegelicht - een ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen het gebruik van een pand voor kamerverhuur en de bewoning van een pand door één huishouden, omdat dit van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Hierbij zijn factoren als parkeerdruk en (geluid)overlast van belang (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7814).
Verder kan het college weliswaar worden gevolgd in zijn betoog dat het bij de verhuur van kamers niet zonder meer hoeft te gaan om studenten, maar in dit geval is het ook niet uitgesloten dat de kamers in het pand worden verhuurd aan studenten. Uit de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3229, volgt dat er een ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen de bewoning van een pand door een groep studenten en de bewoning van een pand door een gezin. De ruimtelijke uitstraling daarvan verschilt, alleen al vanwege de leeftijdssamenstelling en het levensritme van de onderscheiden groepen bewoners.
Gelet hierop heeft de rechtbank het college terecht niet gevolgd in zijn, aan het besluit van 7 maart 2016 ten grondslag gelegde, veronderstelling dat een aantal van drie of vier kamerbewoners per pand voor het beoordelen van de te verwachten overlast overeenkomt met de gebruiksintensiteit van een gezin en heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college blijkens de overwegingen van het besluit van 7 maart 2016 weliswaar wil voorkomen dat in een bepaalde straat sprake is van een overmatige vertegenwoordiging van kamerverhuur, maar dat daarbij niet is geconcretiseerd wanneer volgens het college sprake is van een overmatige vertegenwoordiging. Deze onduidelijkheid wordt naar het oordeel van de Afdeling versterkt door de verwijzing naar een toekomstige herijking van het beleid over kamerverhuur, waarbij het college in het besluit van 7 maart 2016 heeft toegelicht dat nog niet bekend is hoe dat beleid precies vorm krijgt.
11.2.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit van 7 maart 2016 onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd.
11.3.    Het betoog faalt.
Conclusie
12.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Dit betekent dat het college, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuw besluit dient te nemen op het bezwaarschrift dat [wederpartij] heeft ingediend tegen het besluit van 25 augustus 2015.
13.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
14.    Het college dient ten aanzien van [wederpartij] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Nu [wederpartij] in deze procedure nagenoeg dezelfde stukken heeft ingediend als in de procedure met het zaaknummer ECLI:NL:RVS:2018:2276, hij in beide zaken is vertegenwoordigd door dezelfde rechtsbijstandsverlener en nu beide zaken gezamenlijk op zitting zijn behandeld, ziet de Afdeling - gelet op het bepaalde in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht - aanleiding om deze kosten gezamenlijk vast te stellen en het college in beide zaken in de helft van deze kosten te veroordelen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 518,28 (zegge: vijfhonderdachttien euro en achtentwintig cent), waarvan € 501,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Breunese-van Goor
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
595-208.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…)
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet (…).
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
(…)
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (…).
Besluit omgevingsrecht
Bijlage II, artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
(…)
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen (..).