ECLI:NL:RBOVE:2018:1881
Rechtbank OVE — Uitspraak 


RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/2715
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. K. Wevers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Losser, verweerder,
gemachtigde: K.A.G Tijhaar.
Procesverloop
Bij besluit van 22 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) met ingang van 22 mei 2017 voor onbepaalde tijd een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning (basismodule) toegekend.
Bij besluit van 8 november 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2018.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door K. Wassen.
Overwegingen
1. Eiseres had eerder, op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007 (Wmo), een indicatie voor 3 uur huishoudelijke ondersteuning per week
.
Op grond van de Wmo 2015 is dit gewijzigd in een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning. Deze maatwerkvoorziening was gebaseerd op oud beleid van verweerder. Naar aanleiding van jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is dit beleid per 1 april 2017 gewijzigd.
Op basis van het nieuwe beleid (en naar aanleiding van medisch onderzoek door Argonaut) heeft vervolgens de besluitvorming plaatsgevonden zoals hierboven onder ‘Procesverloop’ uiteengezet.
2. Aan het bestreden besluit ligt de motivering ten grondslag dat uit onderzoek is gebleken dat de zware huishoudelijke taken en de lichte huishoudelijke taken (hoog en laag) van eiseres moeten worden overgenomen.  De toegekende maatwerkvoorziening voorziet hierin, volgens verweerder. De ruimten die hebben te gelden als ruimten die nodig zijn voor het normale gebruik van de woning en die daadwerkelijk dagelijks in gebruik zijn worden in het kader van de maatwerkvoorziening schoongemaakt. Verweerder heeft daarbij per woonruimte toegelicht welke activiteiten met welke frequentie worden verricht om het resultaat, een leefbaar huishouden, te realiseren.
3. Eiseres voert aan dat de inhoud van de indicatie c.q. de omvang van de hulp onbekend is. Daardoor valt niet na te gaan of zij voldoende is gecompenseerd. Na verloop van tijd heeft de zorgaanbieder aangegeven slechts 2 uur per week aan huishoudelijke hulp in te zetten. Dit is weliswaar een kwartier meer dan eiseres ontving op basis van het oude beleid onder de Wmo 2015, maar nog altijd een uur minder dan zij op basis van de Wmo ontving, terwijl haar gezondheid juist achteruit is gegaan. Volgens de indicatie moet, naast overname van de zware huishoudelijke taken, een deel van de lichte huishoudelijke taken worden overgenomen. Eiseres is echter van mening dat alle lichte huishoudelijke taken moeten worden overgenomen, nu zij zelf, behoudens een beetje afwas, geen lichte huishoudelijke taken kan verrichten. Zij acht het onbegrijpelijk dat de medisch adviseur haar hiertoe wel in staat acht. Deze conclusie acht zij onvoldoende onderbouwd. Uitgaande van het CIZ-protocol komt de totale indicatieomvang volgens eiseres uit op in ieder geval 3 uur per week of 3 uur en 15 minuten per week.
Daarnaast heeft eiseres zich gekeerd tegen het “Beleidskader huishoudelijke ondersteuning 2018” (het beleidskader) dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit en tegen het HHM-rapport “Norm huishoudelijke ondersteuning in Twente” van 10 februari 2017, waarop verweerder het beleidskader heeft gebaseerd. Dit rapport kan volgens eiseres niet dienen als objectieve maatstaf die voldoet aan de eisen zoals gesteld in de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Het college heeft met het bestreden besluit nagelaten om zelf de ondersteuningsbehoefte van eiseres te onderzoeken. De zorgaanbieder heeft namelijk de hulpomvang bepaald, zonder dat hierbij objectieve maatstaven worden gehanteerd. Eiseres ziet niet in dat het HHM-rapport er voor zorgt dat zij voldoende wordt ondersteund, nu de zorgaanbieder de omvang van de hulp bepaalt en het rapport in zoverre verder niet wordt toegepast. Daar komt bij dat ten aanzien van de in het rapport genoemde tijden expliciet is aangegeven dat ze niet als normtijden kunnen worden gezien. Daarnaast gaat het rapport over gemiddelden en wijken de gemeten tijden erg af van bijvoorbeeld het CIZ-protocol. De gehanteerde normtijden zijn in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Volgens eiseres is de afgegeven indicatie onvoldoende concreet en had in tijd moeten worden geïndiceerd. Ter onderbouwing hiervan heeft zij verschillende uitspraken van diverse rechtbanken en de CRvB aangehaald.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het evaluatierapport maatwerkvoorziening van 22 mei 2017 voldoende concreet is gemaakt hoe de toegekende maatwerkvoorziening de ondervonden beperkingen compenseert. De licht huishoudelijke taken zijn voor een groot deel meegenomen in de indicatie. Volgens verweerder is niet van belang hoe lang de zorgaanbieder over de activiteiten doet, nu is vastgesteld welke concrete activiteiten worden uitgevoerd en in welke frequentie. Het huidige beleidskader is volgens verweerder gebaseerd op objectief onafhankelijk onderzoek. De omvang van de hulp is door verweerder vastgesteld en voldoende concreet en rechtszeker voor eiseres, aldus verweerder.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1
Partijen zijn verdeeld over de vraag of eiseres met het bestreden besluit, dat berust op het nieuwe beleidskader van verweerder, voldoende in haar zelfredzaamheid wordt ondersteund. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de aanspraken van eiseres voldoende zijn geconcretiseerd, nu verweerder opnieuw een beleid hanteert dat uitgaat van resultaatsgebieden, en in het besluit noch in het beleidskader staat beschreven hoeveel tijd met de toegekende maatwerkvoorziening gemoeid is.
5.2
Zoals de CRvB in de uitspraken van 18 mei 2016 heeft overwogen, dient uit een toegekende maatwerkvoorziening voort te vloeien welke concrete zorg aan betrokkene moet worden geboden en hoe die zorg bijdraagt aan compensatie van de door betrokkene ondervonden beperkingen bij het voeren van een huishouden. In de uitspraken met registratienummers ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403 heeft de CRvB zijn oordeel als volgt verwoord:
‘
De Raad heeft in zijn uitspraken van 11 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4262, en 27 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:430, geoordeeld dat een college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bevoegd is om ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis beleidsregels vast te stellen. Deze regels mogen echter niet willekeurig zijn en dienen, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek te berusten. In die uitspraken is geoordeeld dat overleg met gecontracteerde zorgaanbieders en cliëntenraden niet toereikend is. Dat deze uitspraken zijn gedaan onder de werking van de Wmo en niet, zoals namens de gemeente ter zitting is aangevoerd, onder de Wmo 2015, maakt niet dat het onder de Wmo 2015 te voeren beleid niet op objectief, door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te verrichten onderzoek zou moeten berusten. Nu de in de Beleidsregels genoemde maatstaven voor een schoon en leefbaar huis niet op zodanig onderzoek berusten, bestaat geen inzicht in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning.
’
Uit deze rechtspraak vloeit voort, dat verweerder bevoegd is om ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis beleidsregels op te stellen. Deze beleidsregels moeten op objectieve criteria berusten, steunend op deugdelijk onderzoek. In de aangehaalde uitspraken worden de elementen niveau van schoon, tijd, activiteit en frequentie met name genoemd. Te samen bieden deze immers in ieder geval de waarborg dat de aanspraken van de betrokkene voldoende worden geconcretiseerd.
In een andere uitspraak van de CRvB van 18 mei 2016, geregistreerd onder ECLI:NL:CRVB:2016:1491, was beleid aan de orde waarbij geïndiceerd werd in resultaatsgebieden zonder tijdsindicatie, zoals ook verweerder doet. In deze uitspraak heeft de CRvB geoordeeld dat de wijze van toekenning van huishoudelijke verzorging in resultaatsgebieden een duidelijke maatstaf mist, en dat inzicht moet worden verschaft in de vraag op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan het bereiken van de resultaten een schoon en leefbaar huis en het kunnen beschikken over schone en draagbare kleding. Zowel ten aanzien van het resultaat als de wijze waarop dit moet worden bereikt moet derhalve door verweerder een duidelijke en toetsbare maatstaf worden gehanteerd.
5.3
De rechtbank is van oordeel dat, anders dan eiseres meent, het onderzoek waarop het beleidskader van verweerder is gebaseerd wel degelijk voldoet aan de eisen die daaraan door de CRvB worden gesteld; het onderzoek is objectief en is verricht door een onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derde, te weten het bureau HHM. Op basis van dit onderzoek zijn objectieve criteria geformuleerd ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis, neergelegd in het rapport van het bureau HHM van 10 februari 2017. In hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank geen grond om aan te nemen dat het onderzoek niet deugdelijk is geweest. Eiseres heeft er terecht op gewezen dat op onderdelen de tijdsindicatie voor vergelijkbare activiteiten in verschillende ruimtes uiteenloopt. Verweerder heeft deze verschillen desgevraagd niet kunnen verklaren. De rechtbank verbindt hieraan echter thans geen negatieve conclusies voor kwaliteit van het onderzoek, omdat niet is gesteld en gebleken dat deze verschillen willekeurig zijn. In het rapport is immers uiteengezet dat de tijdsbesteding die is opgenomen een gemiddelde tijdsbesteding per activiteit in een gemiddelde situatie is en dat deze is gebaseerd op daadwerkelijke gemeten inzet voor de diverse activiteiten. Dat deze meting heeft geleid tot verschillen betekent nog niet dat het onderzoek en de daaruit voortvloeiende tijdsindicaties ondeugdelijk zijn. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in het rapport uitdrukkelijk wordt gesteld dat de vermelde tijdsbesteding geen uitvoeringsnorm of instructietijd is en dat de gemeenten zelf verder invulling moeten geven aan het beleid, ook in dit opzicht.
5.4
Naar het oordeel van de rechtbank voldoet het vervolgens door verweerder vastgestelde beleidskader echter niet aan de daaraan gestelde eisen. Daartoe acht de rechtbank ten eerste redengevend dat het beleid in strijd is met de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Losser 2016.
Artikel 3.2, tweede lid, van de Verordening bepaalt dat het schoon en leefbaar houden van de woning uitsluitend betrekking heeft op woonruimten die:
a. nodig zijn voor het normale gebruik van de woning, en
b. daadwerkelijk in gebruik zijn.
Daar waar in de Verordening wordt gesproken over woonruimten die
daadwerkelijk
in gebruik zijn, hanteert verweerder in het beleidskader (bij de nadere uitwerking van de Basismodule) het criterium van woonruimten die daadwerkelijk
dagelijks
in gebruik zijn. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een ontoelaatbare beperking van hetgeen in de Verordening is bepaald. Een opslagruimte of een logeerkamer, bijvoorbeeld, vervult een functie die bij een normale woning past en is dus, indien aanwezig, nodig en daadwerkelijk in gebruik. Dat zo’n ruimte minder eisen stelt als het gaat om het bereiken van het resultaat ‘schoon en leefbaar huis’ is goed mogelijk, maar het geheel uitsluiten daarvan in het Beleidskader strookt naar het oordeel van de rechtbank niet met de strekking van de Wmo 2015 en de tekst van de Verordening.
Ten tweede heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet in redelijkheid tot het beleidskader kunnen komen, nu het beleidskader enkel voorziet in vooraf vastgestelde modules, waarbij het niet mogelijk is om op enige wijze te differentiëren. Dat het beleid uitgaat van bepaalde gemiddelden is inherent aan het maken van algemene (beleids)regels en is dan ook acceptabel; maar het beleid moet daarnaast wel de mogelijkheid  bieden om rekening te houden met bijzondere, individuele omstandigheden. Die mogelijkheid ontbreekt in dit geval.
Ter toelichting op het beleidskader heeft verweerder ter zitting weliswaar aangegeven dat het, wanneer de situatie zich voordoet (bijvoorbeeld bij een in gebruik zijnde logeerkamer), mogelijk is om extra ondersteuning te indiceren, maar daaraan heeft verweerder toegevoegd dat dit binnen de bestaande omvang van de module gebeurt. Oftewel – zo begrijpt de rechtbank – de extra handelingen die verricht moeten worden (zoals het stofzuigen en dweilen van de logeerkamer), worden dan wel benoemd in het besluit of het ondersteuningsplan, maar dit zal feitelijk ten koste gaan van de andere activiteiten en niet leiden tot een wijziging van de inzet van tijd en middelen.
5.5
Los van hetgeen hiervoor omtrent het beleidskader is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat op basis van het bestreden besluit en de daarbij behorende bijlagen onvoldoende concreet is hoe de geboden ondersteuning bijdraagt aan de zelfredzaamheid van eiseres bij het voeren van haar huishouden. In het ondersteuningsplan en het evaluatierapport die aan het bestreden besluit ten grondslag liggen, kunnen geen concrete aanknopingspunten gevonden worden voor de ondersteuning die eiseres daadwerkelijk behoeft om in haar beperkingen te worden gecompenseerd, anders dan dat daarin wordt opgemerkt dat zij ondersteuning nodig heeft bij de zware en een deel van de lichte huishoudelijke taken en dat zij moet kunnen beschikken over een leefbaar huis, waarbij vervolgens wordt verwezen naar de basismodule huishoudelijke ondersteuning. Weliswaar maakt een bijlage “frequentie basismodule schoon en leefbaar huis reguliere activiteiten” deel uit van het bestreden besluit, maar daarin worden enkel alle activiteiten van de basismodule en hun frequentie opgesomd en aangegeven of het om zwaar of licht huishoudelijk werk gaat. Niet is gespecificeerd welke activiteiten in het geval van eiseres aan de orde zijn.
6. In hetgeen hiervoor onder 5.4 en 5.5 is bepaald, ziet de rechtbank aanleiding het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. De rechtbank zal het primaire besluit herroepen en zelf in de zaak voorzien, in die zin dat eiseres met ingang van
22 mei 2017, in aansluiting op de daarvóór aan haar toegekende indicatie voor huishoudelijke ondersteuning, in aanmerking zal worden gebracht voor 3 uur huishoudelijke ondersteuning per week.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 2.004,-- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
bepaalt dat eiseres met ingang van 22 mei 2017 in aanmerking komt voor
3 uur per week huishoudelijke ondersteuning;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,-- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.004,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Banda, voorzitter, mr. J.H.M. Hesseling en
mr. W.R.H. Lutjes, leden, in aanwezigheid van mr. M.D. Moeke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier								voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.