ECLI:NL:RBNNE:2016:5662
Rechtbank NNE — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 15/1883
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 december 2016 in de zaak tussen
[eiseres] ., te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. I.J. Woltman),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: F. Sarwari en G.H. Heijnen).
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres op grond van de Arbeidsomstandighedenwet een boete ten bedrage van € 21.600,- opgelegd.
Bij besluit van 21 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2015. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door [medewerkers van eiseres] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door F. Sarwari, mr. S.I.A. Hensen en ing. T. van der Wal.
Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst om een deskundige onderzoek te laten verrichten.
Bij brief van 12 november 2015 heeft de rechtbank ing. J.N. Schouten, werkzaam bij [bedrijf] te [plaats] (Schouten), benoemd tot deskundige en verzocht om een schriftelijk advies uit te brengen.
Op 4 februari 2016 heeft Schouten een schriftelijk advies aan de rechtbank uitgebracht.
Bij brief van 8 maart 2016 heeft verweerder op dat advies gereageerd.
Bij brief van 23 maart 2016 heeft eiseres op dat advies ingediend.
Op 2 mei 2016 heeft Schouten een nader schriftelijk advies aan de rechtbank uitgebracht.
Bij brief van 1 juni 2016 heeft eiseres een reactie op dat nader schriftelijk advies ingediend. Eiseres heeft de rechtbank geen toestemming verleend om uitspraak te doen zonder dat een nadere zitting plaatsvindt.
Bij brief van 3 juni 2016 heeft verweerder een reactie op het nader schriftelijk advies ingediend. Verweerder heeft de rechtbank toestemming verleend om uitspraak te doen zonder dat een nadere zitting plaatsvindt.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 24 augustus 2016. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door [medewerker van eiseres] , ing. J. Ockhuizen en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens is Schouten verschenen.
Overwegingen
1. 		Bij de beoordeling van het onderhavige beroep neemt de rechtbank de volgende feiten als vaststaand aan.
1.1.
Bij besluit van 28 september 2011 heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd wegens overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (het Arbobesluit).
1.2.
Op 15 mei 2014 is bij de Inspectie SZW een melding gedaan dat werkzaamheden op hoogte werden verricht op een systeemsteiger rondom de kerktoren van de Parochiekerk Maria Geboorte gelegen aan de It Heech te Dronryp. De werkzaamheden bestonden uit het op hoogte afbreken van een systeemsteiger van het type Layher Allround steiger.
Diezelfde dag heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie SWZ ter plaatse een controle verricht. Geconstateerd is dat de werkzaamheden werden verricht door twee werknemers van eiseres en dat één van die werknemers, [werknemer] (de werknemer), op een geschatte hoogte van twaalf meter de werkzaamheden aan het verrichten was op de bovenste slag van de systeemsteiger.
De bevindingen van de arbeidsinspecteur zijn vastgelegd in het boeterapport van 17 juni 2014 en het aanvullende boeterapport van 10 november 2014.
1.3.
Bij brief van 1 december 2014 heeft verweerder eiseres bericht dat hij voornemens is eiseres een boete op te leggen ten bedrage van € 21.600,-.
Hierover heeft eiseres haar zienswijze gegeven.
Bij primair besluit van 22 december 2014 heeft verweerder aan eiseres de voorgenomen boete opgelegd.
Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder – kort samengevat – overwogen dat de geconstateerde situatie een overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (het Arbobesluit) vormt omdat de werknemer werkzaamheden op hoogte aan het verrichten was terwijl geen doelmatige (voorloop)leuningen of andere dergelijke voorzieningen waren aangebracht. Hierdoor was er gevaar aanwezig dat de werknemer naar beneden zou kunnen vallen. Onder verwijzing naar artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de beleidsregel) en de gedingstukken heeft verweerder overwogen dat eiseres het risico van valgevaar bij steigerwerkzaamheden heeft onderkend, maar dat niet is gebleken dat eiseres een veilige werkwijze heeft ontwikkeld voor het uitvoeren van de betreffende werkzaamheden. Door eiseres is als werkwijze ter voorkoming van valgevaar voorgeschreven dat de werknemers een harnasgordel moeten dragen en, indien deugdelijk leuningwerk ontbreekt, aangelijnd dienen te zijn. Dit betreffen echter individuele beschermingsmiddelen, terwijl collectieve voorzieningen op grond van
artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit vóór individuele voorzieningen gaan. Uit de Richtlijn steigers (de richtlijn) blijkt dat bij het afbouwen van steigers als collectieve voorziening bijvoorbeeld voorloopleuningen kunnen worden geplaatst. Pas als de collectieve voorzieningen niet mogelijk zijn, komt de harnasgordel en vallijn aan de orde. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid, nu eiseres niet alles heeft gedaan wat redelijkheid van haar verwacht mocht worden om de overtreding te voorkomen.
Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de boete terecht met 100% is verhoogd, nu eiseres bij besluit van 28 september 2011 ook een boete heeft gekregen wegens overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit.
Daarnaast heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er in dit geval geen omstandigheden zijn gesteld of gebleken die reden zijn om van de beleidsregel af te wijken.
3. Ten behoeve van de beslechting van het onderhavige geschil heeft de rechtbank Schouten verzocht om de rechtbank schriftelijk te adviseren. De rechtbank heeft Schouten in dat kader schriftelijk een aantal concrete vragen gesteld.
4.1.
Eiseres voert – kort samengevat – aan dat het Schouten niet vrij stond zijn mening op dit gebied te verstrekken en dat geen acht mag worden geslagen op zijn adviezen, omdat sprake is van belangenverstrengeling. Schouten is jaren werkzaam geweest als arbeidsinspecteur bij de Arbeidsinspectie, waardoor thans de schijn van partijdigheid wordt gewekt. Die hoedanigheid kwalificeert Schouten niet meer als een onafhankelijke deskundige als bedoeld in artikel 198, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Eiseres meent dat er voldoende omstandigheden zijn om haar twijfel bij de onpartijdigheid van Schouten objectief te rechtvaardigen. In dit kader wijst eiseres op hetgeen door de Hoge Raad is overwogen in de uitspraak van 2 mei 2014 (ECLI:NL:HR:2014:1067). Voorts stelt eiseres dat de rechtbank niet mag afgaan op de inhoud van de adviezen van Schouten, omdat Schouten een onjuist beeld over de richtlijn schetst en hij Arbobeleidsregel 3.16 ten onrechte aan de kant schuift.
4.2.1.
Ingevolge artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) kan de bestuursrechter een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek.
Gelet op hetgeen ter zitting van 24 september 2015 door partijen is aangevoerd, heeft de rechtbank aanleiding gezien om na die zitting van die bevoegdheid gebruik te maken door Schouten als deskundige te benoemen.
4.2.2.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de AbRS) (onder meer de uitspraak van 16 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3819) en de uitspraak van 13 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:986)) volgt dat een bestuursrechter in beginsel mag afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in
artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
4.2.3.
In de stellingen van eiseres ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van Schouten, dan wel om zijn adviezen niet bij haar oordeelsvorming te betrekken. Het feit dat Schouten tot mei 2000 werkzaam was als inspecteur bij de Arbeidsinspectie betekent niet dat in het onderhavige geval sprake is van partijdigheid, nu sindsdien bijna zestien jaren zijn verstreken en Schouten sinds mei 2000 werkzaam is bij een onafhankelijk en niet aan de Arbeidsinspectie gelieerde bedrijf. Schouten heeft de door de rechtbank gestelde vragen beantwoord na een analyse van de processtukken (waaronder de foto’s van de op 15 mei 2014 gebruikte steiger en de door eiseres gehanteerde werkinstructies), een analyse van de productinformatie van Layher, een oriëntatie naar de in de markt zijnde voorloopleuningen en een beschouwing van de richtlijn. Uit zijn adviezen blijkt dat Schouten de richtlijn heeft gebruikt als één van de aanwijzingen over het op- en afbouwen van steigers in de steigerbranche. De handelswijze van Schouten geeft de rechtbank om die redenen geen aanleiding om te twijfelen aan zijn onafhankelijkheid en/of de zorgvuldige totstandkoming van zijn adviezen.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.1.
Voorts voert eiseres – kort samengevat – aan dat in het onderhavige geval het gebruik van collectieve voorzieningen in de vorm van (voorloop)leuningen redelijkerwijs niet van haar kon worden gevergd, omdat die voorzieningen niet konden worden aangebracht en het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren met zich meebracht dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen. In dit geval betrof het een complexe steiger die uit meerdere delen (in de breedte) bestond, ter versteviging van de constructie. Het van binnen naar buiten voorzien van al die bredere steigerdelen van vloerdelen en voorloopleuningen betekende aanzienlijk meer werk en een veel groter gewicht van de steiger, hetgeen grotere gevaren met zich meebracht dan de beveiliging waar de voorloopleuningen voor zouden moeten dienen. Elke extra handeling bij de steigeropbouw en -afbraak levert in potentie een extra gevaar op. Hoe meer materiaal in een steiger moet worden aangebracht, hoe groter het valgevaar van mensen en steigermateriaal. Volgens eiseres is het gebruik van collectieve voorzieningen in deze situatie niet gebruikelijk in de steigerbranche. Ter onderbouwing van haar stellingen verwijst eiseres naar een brief van Ockhuizen van 22 maart 2016; in die brief wordt gewezen op het gebruik van steunberen in de gebruikte steiger en het feit dat die steunberen de vrije ruimte doorbreken die nodig is om voorloopleuningen te gebruiken. Ter zitting van 24 augustus 2016 hebben eiseres en Ockhuizen deze stellingen toegelicht aan de hand van een maquette van de gebruikte steiger.
5.2.
In artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit is bepaald dat bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer is aangebracht of het gevaar is tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
In het vijfde lid van dit artikel is bepaald dat indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze zijn aangebracht of doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte worden gebruikt, dan wel andere technische middelen worden toegepast die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
5.3.
In het schriftelijk advies heeft Schouten, in antwoord op de door de rechtbank gestelde vragen, geconcludeerd dat het mogelijk was om op 15 mei 2014 bij het afbreken van de gebruikte steiger collectieve voorzieningen in de zin van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit te gebruiken. Deze collectieve voorzieningen konden bestaan uit zowel voorgemonteerde leuningen als voorloopleuningen. Tevens is geconcludeerd dat onder de specifieke omstandigheden van dit geval bij het afbreken van de gebruikte steiger (tijdelijke) voorzetleuningen konden worden gebruikt. Ter onderbouwing van deze conclusies heeft Schouten – kort samengevat – overwogen dat de steigerconstructie in dit geval was opgebouwd vanaf het maaiveld en op hoogte was uitgebouwd over de dakconstructie. Overwogen is dat er gebruik is gemaakt van steunberen om de basis van de steiger te verbreden, waarschijnlijk omwille van de stabiliteit. De steigerconstructie valt daarom als een complexe steiger te beschouwen. Overwogen is dat aan de hand van de foto’s in de processtukken valt te zien dat er een steiger is opgebouwd die in de basis drie vakken breed is en naar boven toe smaller wordt. Bij het opbouwen van deze constructie kan telkens aan de buitenzijde van een te bouwen steigervak een voorloopleuning worden toegepast. Omdat ook in de brede basis het verplicht is om montagevloeren/werkvloeren toe te passen, is de mogelijkheid om veilig de voorloopleuningen te gebruiken ook aanwezig. Bij een versmalling van de steiger kan er voor gekozen worden om de voorloopleuning te laten zitten voor de demontage. De voorloopleuningen zijn er in vele uitvoeringen; van vaste hekwerken die in een steigervak passen tot samen te stellen voorloopleuningen die kunnen worden aangepast aan de vakmaten van een steiger. Aangegeven is dat een dergelijke voorloopleuning uit samen te stellen losse onderdelen in het geval van de onderhavige steiger kon worden toegepast.
In het nader schriftelijk advies heeft Schouten, in reactie op de stellingen van eiseres, overwogen dat de door hem benoemde voorloopleuningen worden samengesteld uit staanders en liggers en passend worden gemaakt op het steigervak. Daardoor kunnen die leuningen worden toegepast. Doordat de voorloopleuningen telkens opnieuw worden gebruikt bij zowel montage als demontage, hoeven zij slechts één keer te worden samengesteld. Schouten acht het aanbrengen van voorloopleuningen vanaf een dichtgelegde werkvloer niet risico verhogend, waardoor die werkzaamheden geen groter gevaar met zich mee dan het gevaar van vallen van hoogte.
De rechtbank is van oordeel dat de stellingen van eiseres en de toelichting van Ockhuizen geen afbreuk doen aan de overwegingen en conclusies van Schouten. In tegenstelling tot Schouten, heeft Ockhuizen zijn visie over de (on)mogelijkheid van gebruik van collectieve voorzieningen nauwelijks gerelateerd aan de specifieke steiger zoals die op 15 mei 2014 is gebruikt. Hierdoor kan aan de visie van Ockhuizen minder gewicht worden toegekend dan aan de visie van Schouten. Aan de hand van constructie-technische argumenten heeft Schouten voldoende inzichtelijk gemaakt waarom het gebruik van collectieve voorzieningen in dit specifieke geval bij het afbreken van de steiger mogelijk en niet risico verhogend was. De stelling van eiseres dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 3.16, vijfde lid, eerste volzin, van het Arbobesluit slaagt dus niet.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.		Gelet op het vorenoverwogene staat vast dat bij het verrichten van de werkzaamheden op 15 mei 2014 ten onrechte geen gebruik is gemaakt van collectieve voorzieningen als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Gelet daarop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres dat artikel op 15 mei 2014 heeft overtreden en dat hij bevoegd was om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.
7.1.
Eiseres voert – kort samengevat – aan dat sprake is van ontbreken van verwijtbaarheid. Zij had in dit geval een veilige werkwijze ontwikkeld, nu zij middels een risico-inventarisatie heeft vastgesteld dat een harnasgordel met vallijn dient te worden gebruikt op momenten dat steigerbouwers op werkvloeren zonder leuningen verblijven.
7.2.1.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRS (onder meer de uitspraak van 30 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BY9911) en de uitspraak van 13 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ4006)) volgt dat artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel bevat. Derhalve is sprake van een overtreding indien aan de toepassingsvoorwaarden van dat artikel is voldaan. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt is te maken, zal hij dit in geval van geschil aannemelijk moeten maken.
7.2.2.
De rechtbank is van oordeel dat hetgeen eiseres heeft gesteld, onvoldoende is om de slotsom te kunnen rechtvaardigen dat zij zodanige zorg heeft betracht dat haar om die reden geen enkel verwijt valt te maken. Uit het V&G-deelplan volgt dat eiseres de risico’s voor valgevaar van het afbouwen van de steiger in Dronryp heeft geïnventariseerd. Daarbij is aangegeven dat bij voorkeur (tijdelijke) voorzetleuningen dienden te worden toegepast, maar dat die niet in voldoende mate beschikbaar waren waardoor een valstopblok (rollijn) gebruikt diende te worden op momenten dat steigerbouwers op werkvloeren zonder leuningen verblijven. Tevens is in dat deelplan aangegeven dat medewerkers in situaties waar valgevaar dreigt, een harnasgordel met vallijn dienen te dragen en te gebruiken. Nu dat deelplan leidend was voor de uitvoering van de werkzaamheden op 15 mei 2014, heeft eiseres er onvoldoende op toegezien dat een veilige werkwijze werd ontwikkeld en dat adequate voorzieningen ter voorkoming van het valgevaar werden getroffen ten tijde van de te verrichten werkzaamheden. Hoewel uit de toolboxmeeting blijkt dat eiseres zich bewust was van de voorrang van gebruik van middelen gericht op collectieve bescherming, heeft eiseres bij het verrichten van de werkzaamheden in Dronryp bewust de voorkeur gegeven aan gebruik van maatregelen gericht op individuele bescherming.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
8.1.
Voorts meent eiseres dat tot matiging van de boete met 75% moet worden overgegaan. Eiseres stelt dat betekenis toekomt aan het feit dat zij veilig werken op hoogte hoog in het vaandel heeft staan, de risico’s van de werkzaamheden genoegzaam heeft geïnventariseerd en dat zij zich dus alle benodigde inspanningen heeft getroost om overtreding van het Arbobesluit te voorkomen. Daarnaast heeft zij zorggedragen voor voldoende instructie en toezicht; zo heeft onder meer een werkinspectie ter plaatse plaatsgevonden op 14 mei 2014. Dat de werknemer op 15 mei 2014 zijn vallijn niet gebruikte, kan haar niet worden verweten. In dat kader verwijst eiseres naar hetgeen door de AbRS is overwogen in de uitspraak van 18 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2185).
Tevens stelt eiseres dat bij de boeteberekening ten onrechte is uitgegaan van een totaal aantal van 130 werknemers. Door dat aantal te gebruiken is sprake van een onevenredige toepassing van de beleidsregel, nu er in haar bedrijf maar twintig werknemers in de steigerbouw werkzaam zijn.
8.2.
In reactie op deze beroepsgronden heeft verweerder – kort samengevat – aangevoerd dat per abuis in het bestreden besluit is opgenomen dat bij eiseres meer dan
500 werknemers werkzaam zijn waardoor dient te worden uitgegaan van het volledige boetenormbedrag van € 9.000,-. Dit hadden 130 werknemers moeten zijn, waardoor het boetenormbedrag neer komt op € 5.400,-. Dat boetenormbedrag moet vervolgens worden vermenigvuldigd met twee, aangezien sprake is van een zware overtreding. De hoogte van de boete komen dan uit op € 10.800,-. Wegens recidive is de boete met 100% verhoogd naar € 21.600,-. Wat de ernst van de overtreding betreft, heeft verweerder overwogen dat gelet op de hoogte waarop de werkzaamheden plaatsvonden (op ongeveer 12 meter), de hoogte van de boete recht doet aan de ernst van de overtreding van artikel 3.16, eerst lid, van het Arbobesluit. Voorts heeft verweerder aangevoerd dat nu het gebruik van (voorloop)leuningen voor de concrete werkzaamheden niet was voorgeschreven, het toezicht daar ook niet op kon zien. Eiseres heeft zelf als werkwijze voor het afbouwen van steigers een harnasgordel met vallijn voorgeschreven en vervolgens ook aan de werknemer geïnstrueerd om de werkzaamheden op deze wijze te verrichten. Volgens verweerder zijn de gebleken inspanningen van eiseres dus gericht op een onjuiste werkwijze. Daarnaast heeft verweerder aangevoerd dat een werkgever die een valharnas als werkwijze voorschrijft, wel meer heeft gedaan om het valgevaar te bestrijden dan een werkgever die helemaal niets voorschrijft. Verweerder acht hierbij van belang dat het gebruik van een valharnas op zich een vorm van valbeveiliging is die onder omstandigheden door de wet wordt toegestaan. Het gebruik van een valharnas zou ook effectief zijn in die zin dat het de gevolgen van een eventuele val zou hebben beperkt. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het feit dat eiseres alle redelijke inspanningen heeft verricht om er voor te zorgen dat een harnas werd gebruikt, onder deze omstandigheden tot uiting dient te komen in de boetehoogte. Hoewel die keuze van eiseres niet in overeenstemming is met artikel 3.16 van het Arbobesluit acht verweerder een matiging van de boete met 25% aangewezen tot een totaalbedrag van € 16.200,-. Verder zijn geen omstandigheden gesteld of gebleken die reden geven om van de beleidsregel af te wijken op grond van verminderde verwijtbaarheid of anderszins, aldus verweerder.
Verweerder heeft geconcludeerd dat het bezwaarschrift (gedeeltelijk) gegrond verklaard had moeten worden wat de hoogte van de boete betreft, zodat het onderhavige beroep eveneens (gedeeltelijk) gegrond dient te worden verklaard.
8.3.1.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRS (onder meer de uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015: 2136) volgt dat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van voormelde bepaling van het Arbobesluit gaat om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
Voort volgt uit vaste jurisprudentie van de AbRS (onder meer de uitspraak van 4 november 2015; ECLI:NL:RVS:2015:3345) dat het in beginsel niet onredelijk is dat de minister de in artikel 1, achtste lid, van de beleidsregel, gemaakte indeling in omvang van bedrijven en instellingen voor de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete baseert op het totaal aantal werknemers van een bedrijf of instelling. Daarbij heeft de AbRS in aanmerking genomen dat de minister als uitgangspunt heeft genomen dat een groter bedrijf een hogere omzet heeft.
8.3.2.
Vaststaat dat de onderhavige overtreding de tweede overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit is binnen een tijdvak van vijf jaren. Er is dus sprake van recidive. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.3. en 7.2.2. is overwogen, is voorts duidelijk dat eiseres ten tijde van de onderhavige overtreding geen veilige werkwijze had ontwikkeld om de werkzaamheden op hoogte in Dronryp uit te voeren ter voorkoming van valgevaar als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Nu die veilige werkwijze niet was ontwikkeld, is ook duidelijk dat eiseres de werknemer onvoldoende instructie had gegeven over de veilige werkwijze waarop de werkzaamheden in Dronryp moesten worden verricht. Reeds daarom kon eiseres geen adequaat toezicht houden op het conform het Arbobesluit uitvoeren van die werkzaamheden.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiseres echter voldoende aannemelijk gemaakt dat zij zich bewust was van de risico’s van het verrichten van die werkzaamheden op hoogte voor de individuele werknemer, dat zij de werknemer voldoende instructie heeft gegeven over het gebruik van maatregelen gericht op individuele bescherming (harnasgordel en vallijn) en dat zij geschikte persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking had gesteld aan de werknemer om die werkzaamheden te verrichten. Gelet daarop was matiging van de boete met 25% aangewezen.
Gelet op alle relevante omstandigheden acht de rechtbank een boetebedrag van € 16.200,- een evenredige sanctie. Dat volgens eiseres feitelijk twintig werknemers in de steigerbouw werkzaam zijn, laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat eiseres overeenkomstig haar totaal aantal van 130 werknemers kan worden beboet. Daarbij acht de rechtbank van belang dat eiseres geen bijzondere omstandigheden betreffende haar bedrijfsvoering heeft aangevoerd waarin verweerder aanleiding had moeten zien om van artikel 1, achtste lid, van de beleidsregel af te wijken.
Deze beroepsgrond slaagt, voor zover die beroepsgrond betrekking heeft op de door verweerder vastgestelde hoogte van de boete.
8.3.3.
In het licht van het voorgaande is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij de hoogte van de boete is gehandhaafd op € 21.600,-.
De rechtbank ziet aanleiding om in het onderhavige geval zelf in de zaak te voorziening door het primaire besluit gedeeltelijk te herroepen en door eiseres een bestuurlijke boete met een totaalbedrag van € 16.200,- (75% van € 21.600,-) op te leggen.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,- vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.480,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting van
18 maart 2015, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 24 september 2015, ½ punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een verslag van deskundigenonderzoek, ½ punt voor het verschijnen op de zitting van 24 augustus 2016, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 21 april 2015, voor zover daarbij de hoogte van de boete is gehandhaafd op € 21.600,-;
- verklaart het bezwaarschrift van eiseres gegrond, voor zover dat is gericht tegen de hoogte van de boete van € 21.600,-;
- herroept het primaire besluit van 22 december 2014, voor zover daarin de boete is vastgesteld op € 21.600,-;
- legt aan eiseres een bestuurlijke boete op met een totaalbedrag van € 16.200,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.480,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, rechter, in aanwezigheid van
mr. R.A. Schaapsmeerders, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2016.
griffier											rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
typ: SCHA
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.