ECLI:NL:RVS:2018:2591
Raad van State — Uitspraak 


201607180/2/R1.
Datum uitspraak: 1 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, wonend te Amsterdam,
en
de raad van de gemeente Amsterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1886, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen een termijn van 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak het daarin geconstateerde gebrek in het besluit van 13 juli 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Eerste herziening het Nieuwe Diep 2012" te herstellen.
Bij beschikking van 4 januari 2018 in zaak nr. 201607180/3/R1 heeft de Afdeling op verzoek van de raad de hersteltermijn verlengd tot en met 22 maart 2018.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad op 14 maart 2018 een nadere motivering van het besluit van 13 juli 2016 vastgesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellant] en anderen een zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak wederom ter zitting behandeld op 6 juli 2018 waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. M.A. Schricker, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman en mr. M. van Looij, zijn verschenen.
Overwegingen
Tussenuitspraak
1.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 12 juli 2017 overwogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom - voor zover door de betreffende bewoners gewenst - aan de ligplaatsen niet een persoonsgebonden overgangsrecht met de in overweging 8.2. van de tussenuitspraak beschreven strekking is toegekend. Voorts heeft de Afdeling in de tussenuitspraak overwogen dat die beoordeling niet voor alle appellanten gezamenlijk, maar op individueel niveau dient te worden verricht. Het plan is in zoverre dan ook vastgesteld in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Om die reden is het beroep gegrond en dient het besluit te worden vernietigd. De Afdeling zal evenwel beoordelen of de rechtsgevolgen ervan in stand kunnen blijven en overweegt daartoe als volgt.
Inhoudelijk
2.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om het gebrek dat in het besluit van 13 juli 2016 is geconstateerd te herstellen. Daartoe diende de raad per ligplaats te motiveren waarom is gekozen deze niet als zodanig te bestemmen in plaats van daaraan persoonsgebonden overgangsrecht als beschreven in overweging 8.2. van de tussenuitspraak toe te kennen, dan wel op grond van nader onderzoek het plan gewijzigd vast te stellen door voor één of meerdere ligplaats(en) persoonsgebonden overgangsrecht vast te stellen.
3.    De raad heeft op 14 maart 2018 beslist omtrent een nadere motivering van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Eerste herziening het Nieuwe Diep 2012". Daartoe is een nieuwe paragraaf 9.3.4, ‘Beroep en tussenuitspraak Raad van State’, aan de plantoelichting toegevoegd. In deze paragraaf heeft de raad nader toegelicht dat en waarom geen aanleiding bestaat voor het toekennen van persoonsgebonden overgangsrecht aan de bewoners van de woonboten, waarmee ligplaats wordt ingenomen aan de Diemerzeedijk. Volgens de raad is aannemelijk dat de woonboten binnen de planperiode van in beginsel tien jaar - vrijwillig, dan wel via handhaving of via privaatrechtelijke weg - verplaatst kunnen worden naar beschikbare alternatieve ligplaatsen en wordt er geen zodanige schade toegebracht aan de woonbootbewoners dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. Daarom ziet de raad geen grondslag om in afwijking van het algemene overgangsrecht een persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen aan de woonboten die aan de Diemerzeedijk liggen.
4.    [appellant] en anderen hebben in hun zienswijze aangevoerd dat de raad onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht. Daartoe voeren zij aan dat in plaats van maatwerk toe te passen aan alle bewoners van de woonboten dezelfde standaardbrief is verzonden. Daarnaast stellen [appellant] en anderen dat zij, anders dan de raad stelt, wel degelijk hebben gereageerd op deze brief. Ten onrechte is de raad daarna niet op individueel niveau het gesprek met de verschillende bewoners van de woonboten aangegaan.
4.1.    De raad stelt dat [appellant] en anderen naar aanleiding van de tussenuitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017, afzonderlijk van elkaar, zijn uitgenodigd om ter zake met de gemeente in overleg te treden, maar dat zij van deze mogelijkheid geen gebruik hebben gemaakt.
4.2.    Bij brieven van 4 oktober 2017 heeft de raad aan [appellant] en anderen een toelichting gegeven op de tussenuitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017. Verder zijn zij in deze brieven geïnformeerd over het persoonsgebonden overgangsrecht en de per 1 januari 2018 in werking tredende Wet verduidelijking voorschriften woonboten. Voorts bevatten deze brieven een aankondiging dat hun op korte termijn een andere ligplaats zal worden aangeboden. Bij brieven van 18 oktober 2017 zijn aan [appellant] en anderen alternatieve ligplaatsen aangeboden. Bij brieven van 29 november 2017 heeft de raad aan [appellant] en anderen bevestigd dat zij niet op de eerder verzonden brieven hebben gereageerd en dat de gemeente zich beraadt op de te nemen vervolgstappen gericht op het verplaatsen van de woonboten en het ontruimen van de dijk. Ter zitting heeft de raad overigens aangegeven bereid te zijn op basis van de brieven van 18 oktober 2017 met appellanten te overleggen over een verplaatsing van hun woonboten naar alternatieve ligplaatsen en ter zake te maken afspraken.
4.3.    Op 11 november 2017 hebben [appellant] en anderen een brief verzonden aan (enkele personen werkzaam binnen) de gemeente. Blijkens de aanhef van deze brief is die verzonden in reactie op de brieven van de raad van 4 oktober 2017 en 16 (lees: 18) oktober 2017. Inhoudelijk bevat de brief van 11 november 2017 evenwel geen enkele reactie op die brieven, nu daarin niet wordt ingegaan op de uitnodiging van de raad om ter zake te overleggen. De brief van 11 november 2017 komt er in de kern op neer dat appellanten hun standpunt omtrent het ter plaatse blijven innemen van ligplaats handhaven. Gelet daarop kan de raad niet in redelijkheid worden verweten niet op individueel niveau met [appellant] en anderen in gesprek te zijn getreden.
Het betoog dat de raad in zoverre onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht faalt derhalve.
5.    [appellant] en anderen hebben in hun zienswijze aangevoerd dat voor de ligplaatsen aan de Diemerzeedijk ten onrechte geen persoonsgebonden overgangsrecht is vastgesteld. Zij vinden dat gelet op de voorgeschiedenis en de bijzondere omstandigheden in dit geval sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 3.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). In dit kader wijzen [appellant] en anderen erop dat zij de betreffende ligplaatsen al in de jaren ’70 van de vorige eeuw - legaal - hebben ingenomen en dat zij inmiddels reeds op leeftijd zijn. Voorts zijn aan hen herhaaldelijk gedoogbeschikkingen verleend en is de gemeente bekend met de forse investeringen die zij ten behoeve van de ligplaatsen hebben gemaakt, waarmee volgens appellanten een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat deze investeringen toekomstbestendig zouden zijn. In dit verband wijzen [appellant] en anderen tevens op de penibele financiële situatie waarin zij zich bevinden, die het hun feitelijk ook onmogelijk maakt de door de gemeente aangeboden alternatieve ligplaatsen te accepteren. Daarnaast stellen [appellant] en anderen dat de Ecologische Verbindingszone (EVZ) is verlegd en dat de ligplaatsen aan de Diemerzeedijk om die reden niet langer als storend element voor de EVZ kunnen worden aangemerkt. Ter onderbouwing van hun betoog voeren [appellant] en anderen tot slot aan dat in de tussenuitspraak ten onrechte is overwogen dat zowel de voorkeursgrenswaarde als de ontheffingswaarde ruim worden overschreden. Gelet op het Actieplan Geluid 2015-2018, dat op 29 maart 2016 door het college van burgemeester en wethouders is vastgesteld, is de Wet geluidhinder verouderd en dient de geluidsnorm voor onder meer rijkswegen te worden verruimd. Omdat dit actieplan van latere datum is dan het akoestisch onderzoek dat aan het bestemmingsplan ten grondslag is gelegd, is de uitkomst van het akoestisch onderzoek achterhaald. Tot slot wordt gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 9 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2147. Het niet toekennen van persoonsgebonden overgangsrecht leidt tevens tot strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
5.1.    Artikel 3.2.3 van het Bro luidt:
"Indien toepassing van het overeenkomstig artikel 3.2.2 in het plan opgenomen overgangsrecht gebruik zou kunnen leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor een of meer natuurlijke personen die op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan grond en opstallen gebruikten in strijd met het voordien geldende bestemmingsplan, kan de gemeenteraad met het oog op beëindiging op termijn van die met het bestemmingsplan strijdige situatie, in het plan persoonsgebonden overgangsrecht toekennen."
5.2.    De raad heeft beoordelingsruimte bij de keuze om al dan geen persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid kunnen beslissen dat in dit geval niet te doen. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
5.3.    In de tussenuitspraak is geoordeeld dat er niet een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat met de woonboten aan de Diemerzeedijk voor onbepaalde tijd ligplaats zou kunnen worden ingenomen. Met betrekking tot geluid is in de tussenuitspraak overwogen dat zowel de voorkeursgrenswaarden als de maximale ontheffingswaarde ruim worden overschreden en dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de Wet geluidhinder zich verzet tegen het als zodanig bestemmen van de woonboten.
Voor zover [appellant] en anderen zich keren tegen de betreffende overwegingen in de tussenuitspraak, overweegt de Afdeling dat zij behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een dusdanig geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
5.4.    Zoals de raad ter zitting verder heeft toegelicht maakt de verlegging van de EVZ ten opzichte van de situatie zoals die was ten tijde van de vaststelling van het oorspronkelijke besluit op 13 juli 2016, niet dat nu anders wordt gedacht over de noodzaak tot het verplaatsen van de woonboten. Deze verlegging doet niet af aan de natuurwaarden ter plaatse en bovendien liggen de boten nog steeds in de Hoofdgroenstructuur van de gemeente Amsterdam, die eveneens moet worden beschermd.
5.5.    Ook overigens bieden de feiten en omstandigheden die door [appellant] en anderen in dat kader worden aangevoerd, zowel los als in onderlinge samenhang bezien, geen grond voor het oordeel dat de raad op grond van artikel 3.2.3 van het Bro in redelijkheid aanleiding had moeten zien persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen.
5.6.    Voor zover [appellant] en anderen in het bijzonder op hun penibele financiële situatie wijzen en stellen een verplaatsing naar en de woonlasten van de nieuwe ligplaatsen niet te kunnen betalen, wijst de Afdeling op overweging 8.2. van de tussenuitspraak. Daaruit volgt dat ook bij het toekennen van persoonsgebonden overgangsrecht waar het de thans ingenomen ligplaatsen betreft de situatie zal veranderen, in die zin dat - anders dan voorheen - [appellant] en anderen een erfpachtcanon verschuldigd zullen zijn. Daarnaast maakt van het aanbod van de raad voor het innemen van de alternatieve ligplaatsen een tegemoetkoming in de daaraan verbonden financiële gevolgen deel uit. Met het innemen van de ligplaatsen aan de Diemerzeedijk hebben [appellant] en anderen ook gedurende een lange periode qua woonlasten financieel voordeel genoten.
Gelet hierop heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling bij de te verrichten beoordeling aan dit betoog geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen.
5.7.    De vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 9 augustus 2017 gaat niet op, omdat daarin een andere situatie voorlag. In die zaak had de raad zich - naar [appellant] en anderen stellen: onder vergelijkbare omstandigheden - op het standpunt gesteld dat zich in dat geval een onbillijkheid van overwegende aard voordeed. Nu de raad bij de toepassing van artikel 3.2.3 van het Bro beoordelingsruimte heeft, betekent dat echter niet dat een andere raad zich in een ander geval niet op een ander standpunt kan stellen.
5.8.    Gelet op het voorgaande geeft het aangevoerde tot slot geen aanleiding voor het oordeel dat de raad te kort is geschoten in een op hem rustende verplichting om redelijke en gepaste maatregelen te nemen ter bescherming van de in artikel 8, eerste lid, van het EVRM neergelegde rechten. Voor zover al sprake zou zijn van een inmenging in de zin van artikel 8 van het EVRM vindt deze haar grondslag in de Wro en het op grond van die wet door de raad vastgestelde bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro. Het vaststellen van het plan is noodzakelijk in het belang van één of meer van de in artikel 8, tweede lid, van het EVRM genoemde doelen, zoals in dit geval de bescherming van de gezondheid. De keuze van de raad is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, evenmin disproportioneel.
Slotoverwegingen
6.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad met de nadere motivering van 14 maart 2018 het gebrek in het besluit van 13 juli 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Eerste herziening het Nieuwe Diep 2012" heeft hersteld. De Afdeling ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van dat besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb in stand te laten. Dit betekent dat het bestemmingsplan "Eerste herziening het Nieuwe Diep 2012" zoals dat destijds door de raad is vastgesteld in stand blijft.
7.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Amsterdam van 13 juli 2016 gegrond;
II.    vernietigt het besluit van de raad van 13 juli 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Eerste herziening het Nieuwe Diep 2012";
III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van de bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1753,50 (zegge: zeventienhonderddrieënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door en derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V.    gelast dat de raad van de gemeente Amsterdam aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Wijker-Dekker, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Wijker-Dekker
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2018
562.