ECLI:NL:RBOVE:2018:1559
Rechtbank OVE — Uitspraak 


RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/2463
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. R. Imkamp,
en
het college van burgemeester en wethouders van Kampen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) voor de periode van
1 januari 2017 tot en met 31 maart 2017 begeleiding individueel, traject 3, toegekend en voor de periode van 1 april 2017 tot en met 31 maart 2018 begeleiding individueel, traject 2.
Bij besluit van 10 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2018.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en door de heer M.L. Bulten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.J. van Galen en M. Eerkes.
Overwegingen
1. Na een indicatie voor begeleiding op grond van de Algemene wet bijzondere
ziektekosten, is aan eiseres met ingang van 1 januari 2015 op grond van de Wmo 2015 een
indicatie voor begeleiding individueel, traject 3, toegekend tot en met 31 maart 2015 en
aansluitend (van 1 april 2015 tot en met 30 september 2015) een indicatie voor begeleiding
individueel, traject 2. Laatstgenoemde indicatie is bij besluit van 5 oktober 2015 verlengd
voor de periode van 1 oktober 2015 tot en met 30 september 2016. Door eiseres is bezwaar
gemaakt tegen het besluit van 5 oktober 2015, wat ertoe heeft geleid dat het besluit is
herzien; de duur van traject 2 is beperkt tot en met 31 december 2015 en voor de periode van
1 januari 2016 tot en met 31 december 2016 is begeleiding individueel, traject 3, toegekend.
Op 2 februari 2017 heeft eiseres zich bij verweerder gemeld voor een herindicatie. In dit
kader heeft er op 20 februari 2017 een keukentafelgesprek plaatsgevonden en is de
begeleidingsbehoefte van eiseres onderzocht.
Vervolgens heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals hierboven onder ‘Procesverloop’ uiteengezet.
2. Aan het bestreden besluit ligt de motivering ten grondslag dat, op basis van het
begeleidingsplan van november 2016 en het feit dat dit plan minder doelen kent dan het plan
waarop de eerdere indicatie (van traject 3) was gebaseerd, twee keer begeleiding per week
voldoende is.
3. Het standpunt van partijen.
3.1
Eiseres voert – samengevat – aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte stelt dat bij begeleiding een zekere speelruimte onontbeerlijk is bij de toekenning van de omvang van de indicatie. Volgens eiseres moet, meer dan in het bestreden besluit is gedaan, worden gespecificeerd welke hulp zij naar aard en omvang nodig heeft, met name nu haar is gebleken dat zij met het toegekende ‘traject 2’ minder begeleiding krijgt dan de twee keer twee uur per week die volgens haar en haar begeleiders nodig zijn. De redenering van verweerder dat van doorslaggevend belang is dat eiseres zorg in natura (ZIN) ontvangt in plaats van een persoonsgebonden budget (PGB) kan eiseres niet volgen. Miskend is dat eiseres meer begeleiding nodig heeft dan nu is toegekend.
3.2
Volgens verweerder is het tot 1 april 2017 toegekende traject 3 gebaseerd op de gestelde doelen en het begeleidingsplan van april 2015. Een aantal van die doelen is inmiddels behaald. Het traject is zorgvuldig doorlopen en de belangen van eiseres zijn goed in acht genomen. Er is duidelijk aangegeven aan welke doelen nog gewerkt moet worden.
Voorop staat volgens verweerder dat een traject een mate van begeleiding inhoudt, niet per definitie bestaande uit een wekelijks vast aantal uren. Een traject is een geldbedrag waar een bepaalde mate van begeleiding voor geleverd wordt. Om aan bepaalde doelen te werken zullen het ene moment meer uren begeleiding nodig zijn dan op andere momenten. Volgens verweerder is voldoende gemotiveerd welk proces heeft geleid tot het genomen besluit.
3.3
Eiseres meent dat verweerder op grond van artikel 2.3.2, vierde lid, onder a, van de Wmo 2015 haar behoeften dient vast te stellen op basis van een eigen zorgvuldig onderzoek. De omvang van de benodigde hulp maakt daar volgens haar deel van uit. Dit geldt juist temeer nu er in het begeleidingsplan geen concreet aantal uren wordt genoemd. Het heeft er volgens eiseres de schijn van dat verweerder zich volledig heeft gebaseerd op een vergelijking tussen de begeleidingsplannen van 2015 en 2016, terwijl dat gelet op de vergaande onderzoeksplicht van verweerder onvoldoende is. De vraag staat voorop of eiseres met de aan haar toegekende maatwerkvoorziening gelet op haar situatie een passende compensatie heeft gekregen. Uit een e-mailbericht van 7 september 2017 dat bij de stukken is gevoegd, blijkt dat het toegekende traject wel gebaseerd is op een aantal uren per week. Blijkbaar acht verweerder tweemaal een klein uur begeleiding per week voldoende. Dit is op geen enkele wijze gemotiveerd.
4.	De beoordeling door de rechtbank.
4.1
Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, voor zover hier van belang, definieert maatschappelijke ondersteuning als het ondersteunen van de zelfredzaamheid van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert zelfredzaamheid als het in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
Artikel 1.2.1, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 bepaalt dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit, door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
Artikel 2.1.2 van de Wmo bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning. Op grond van artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad bij verordening de regels vast die noodzakelijk zijn voor uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan.
De gemeenteraad van Kampen heeft ter uitvoering hiervan de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Kampen 2015 (de Verordening) vastgesteld.
Artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot het achtste lid.
Ingevolge artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015 onderzoekt het college, voor zover hier van belang:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht, of met gebruikelijke hulp, zijn zelfredzaamheid te verbeteren;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder e van de Verordening kan het college in ieder geval de maatwerkvoorziening begeleiding verlenen.
4.2
In het primaire besluit wordt bij de weergave van het juridisch kader onder meer melding gemaakt van de “beleidsregels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp gemeente Kampen 2015” (de rechtbank begrijpt dat bedoeld wordt: de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning gemeente Kampen 2015, hierna: de beleidsregels). Deze beleidsregels zijn op 12 mei 2015 gepubliceerd en op 11 juni 2015 in werking getreden en zijn nog steeds van kracht. In de beleidsregels wordt over het bepalen van de omvang van de te indiceren begeleiding het volgende overwogen:
“
Omvang
Om erachter te komen hoe vaak de cliënt begeleiding nodig heeft, wordt gekeken naar de doelen die de cliënt met de maatwerkvoorziening begeleiding wil bereiken.
Omvang Begeleiding Basis of Speciaal
Individuele begeleiding wordt vastgesteld in uren, minimaal 1 uur maximaal 13 uur per week. Meer uren per week zijn indien nodig duidelijk gemotiveerd mogelijk. Hier wordt een offerte voor gevraagd bij twee aanbieders. De omvang van de indicatie (het aantal uren begeleiding) is gebaseerd op de optelsom van de duur van de betreffende activiteiten: dus welke activiteiten zijn nodig, hoeveel tijd kosten deze activiteiten, hoe vaak per week en zijn de activiteiten planbaar of niet planbaar of is er ook vaak toezicht nodig? Om te objectiveren hoeveel tijd er nodig is voor activiteiten en in welke frequentie zal gebruik worden gemaakt van een normtijden- overzicht (klassen 1 t/m 5) dat is gebaseerd op de Indicatiewijzer van het CIZ en is aangepast aan de Wmo-werkwijze.
Er is gekozen om het principe van klasse aan te houden in verband met het overgangsrecht. Het Rijk heeft aangegeven dat cliënten zorg gerelateerd aan hun klasse behouden. De trajectbedragen op basis waarvan het maatwerk uitbetaald wordt aan de aanbieder is per klasse bepaald voor de begeleiding en begeleiding speciaal. De klant krijgt een beschikking op basis van een klasse; de aanbieder bepaalt samen met de klant hoeveel uur zorg per week er binnen de klasse ingezet gaat worden.”
Hoewel het primaire besluit dus suggereert dat verweerder toepassing heeft gegeven aan de geldende beleidsregels, stelt de rechtbank vast dat verweerder niet overeenkomstig deze beleidsregels heeft gehandeld, nu noch in het bestreden besluit, noch in de daaraan ten grondslag liggende stukken de omvang van de indicatie is bepaald. Verweerder heeft dit desgevraagd ter zitting ook bevestigd: volgens verweerder wordt voor de indicatiestelling al sinds 2015 een andere werkwijze gehanteerd dan in de beleidsregels is vastgelegd. Door verweerder zijn geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die in dit geval het afwijken van het beleid kunnen rechtvaardigen. Voorts is geenszins gebleken van een voor eiseres onevenredig nadeel bij de toepassing van het beleid. De rechtbank is dan ook van oordeel dat artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht in dit geval geen grondslag biedt voor de gekozen afwijking van het beleid. Indien verweerder van mening is dat voor gevallen als het onderhavige toepassing van het beleid leidt tot een resultaat dat het doel van het beleid voorbijschiet, dan ligt het op de weg van verweerder zijn beleid te wijzigen.
De rechtbank is van oordeel dat hiermee aan het bestreden besluit een gebrek kleeft.
4.3
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat op basis van het bestreden besluit onvoldoende concreet is waar eiseres recht op heeft. Onduidelijk is wat traject 2 inhoudt en hoe gewaarborgd is dat eiseres de door haar benodigde zorg ontvangt. Weliswaar zijn de doelen en de ondersteuningsbehoefte nader omschreven in de onderliggende stukken, niet blijkt wat er nodig is om deze doelen te bereiken. Het enkele feit dat er minder doelen zijn dan ten tijde van de eerder indicatie (waarbij traject 3 was geïndiceerd), is onvoldoende om te concluderen dat eiseres minder begeleiding nodig heeft en dat de nu geïndiceerde begeleiding voldoende is.
Ook dit levert naar het oordeel van de rechtbank een gebrek aan het bestreden besluit op.
5. In de hiervoor onder 4.2 en 4.3 geconstateerde gebreken ziet de rechtbank aanleiding het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Nu verweerder tot een geheel nieuwe beoordeling, onderzoek én motivering dient te komen op basis van het in eerste instantie niet toegepaste beleidskader, ziet de rechtbank geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de bestuurlijke lus).
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.002,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,-- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en
mr. W.P.M. Elderman, leden, in aanwezigheid van mr. M.D. Moeke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier								voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.