ECLI:NL:RVS:2018:2875
Raad van State — Uitspraak 


201707289/1/A3.
Datum uitspraak: 29 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] (hierna: de vennootschap) en [appellant B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Meliskerke, gemeente Veere,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 augustus 2017 in zaken nrs. 16/2482, 16/8341, 16/8342 en 16/10538 in het geding tussen:
de vennootschap en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Veere.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2015 heeft het college [appellant B] gelast jaarlijks buiten het kampeerseizoen alle kampeermiddelen, met uitzondering van de vijf vaste kampeermiddelen die zijn toegestaan, op het kampeerterrein aan de [appellant A] 24 volledig te verwijderen en verwijderd te houden onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 per kampeermiddel per week met een begunstigingstermijn van twee weken. Bij besluit van 16 maart 2016 heeft het college het door [appellant B] en de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard (hierna: besluit I).
Bij brief van 16 november 2015 heeft het college [appellant B] medegedeeld dat de niet-vaste kampeermiddelen uiterlijk aan het eind van week 47 verwijderd dienen te zijn. Bij besluit van 19 september 2016 heeft het college het door [appellant B] en de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard (hierna: besluit II).
Bij brief van 23 december 2015 heeft het college [appellant B] medegedeeld dat niet aan de last is voldaan. Bij besluit van 19 september 2016 heeft het college het door [appellant B] en de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard (hierna: besluit III).
Bij besluit van 24 maart 2016 heeft het college besloten om onder een voorwaarde niet over te gaan tot invordering van verbeurde dwangsommen (hierna: besluit IV). Het college heeft het bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank.
Bij uitspraak van 22 augustus 2017 heeft de rechtbank de door [appellant B] en de vennootschap tegen de besluiten I, II en III ingestelde beroepen ongegrond verklaard en het tegen besluit IV ingesteld beroep niet-ontvankelijk. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de vennootschap en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2018, waar de vennootschap en [appellant B], die de vennootschap vertegenwoordigde, bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.A. Kaan, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant B] is eigenaar van het perceel aan de [appellant A] 24 en exploiteert op dat perceel "Boerderijcamping [appellant A]". Daartoe heeft het college hem in 2008 op grond van de Verordening kleinschalig kamperen 2008 een kampeervergunning verleend.
Besluit I
1.1.    Op 1 december 2014 hebben toezichthouders van de gemeente vastgesteld dat op het kampeerterrein buiten het kampeerseizoen, dat van 1 maart tot en met 15 november 2014 liep, veertien safaritenten stonden. De last van 13 januari 2015 strekt tot het verwijderen en verwijderd houden van die safaritenten.
Bij besluit van 3 maart 2015 heeft het college [appellant B] medegedeeld dat op 16 februari 2015 is vastgesteld dat niet geheel aan de last is voldaan. Omdat er toen nog maar twee weken resteerden voordat het nieuwe kampeerseizoen op 1 maart 2015 zou beginnen, heeft het college wegens bijzondere omstandigheden besloten de verbeurde dwangsommen over de periode 29 januari tot 1 maart 2015 niet in te vorderen. In het besluit van 3 maart 2015 is voorts vermeld dat indien de safaritenten op 16 november 2015 niet geheel, inclusief de vloeren die deel uitmaken van de safaritenten, zijn verwijderd het college zal overgaan tot het invorderen van verbeurde dwangsommen.
Bij besluit I heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2015 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift van 4 december 2015 buiten de bezwaartermijn is ingediend en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is.
Besluiten II en III
1.2.    Bij brief van 16 november 2015 heeft het college [appellant B], onder verwijzing naar de last onder dwangsom en het besluit van 3 maart 2015, medegedeeld dat uiterlijk aan het eind van week 47 de niet-vaste kampeermiddelen, inclusief vlonders, verwijderd dienen te zijn. Bij besluit II heeft het college het bezwaar, voor zover dat is gemaakt door [appellant B], niet-ontvankelijk verklaard, omdat in die brief geen besluit is vervat. Het bezwaar, voor zover dat is gemaakt door de vennootschap, is niet-ontvankelijk verklaard, omdat de vennootschap geen belanghebbende is.
Bij brief van 23 december 2015 heeft het college [appellant B] medegedeeld dat aan de last niet is voldaan, omdat tijdens een controle van het kampeerterrein op 7 december 2015 is vastgesteld dat op de plaatsen waar de tenten stonden onder meer nog paaltjes aanwezig zijn.
De paaltjes vormen de fundering van de vlonders en zijn daarmee een onderdeel van die tenten. Bij besluit III heeft het college het bezwaar, voor zover dat is gemaakt door [appellant B], niet-ontvankelijk verklaard, omdat in die brief geen besluit is vervat. Het bezwaar, voor zover dat is gemaakt door de vennootschap, is niet-ontvankelijk verklaard, omdat de vennootschap geen belanghebbende is.
Besluit IV
1.3.    Bij besluit IV heeft het college besloten om de dwangsommen ter hoogte van € 120.000,00, die in de periode van 16 november 2015 tot 28 december 2015 zijn verbeurd, niet in te vorderen onder de voorwaarde dat uiterlijk op 16 november 2016 alle kampeermiddelen, inclusief houten vloeren en eventuele funderingspaaltjes zijn verwijderd. Het college heeft het bezwaarschrift daartegen van [appellant B] en de vennootschap vanwege artikel 5:39, eerste lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank. Bij brief van 29 november 2016 heeft het college [appellant B] na verscheidene controles van het kampeerterrein medegedeeld dat hij heeft voldaan aan de voorwaarde, zoals vermeld in het besluit IV. Het college zal de verbeurde dwangsommen daarom niet invorderen.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant B] bij brief van 20 november 2015 bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 13 januari 2015 en dit bezwaar bij brief van 30 november 2015 onvoorwaardelijk heeft ingetrokken, zodat dat besluit in rechte onaantastbaar is geworden. Omdat het bezwaar van 4 december 2015, voor zover dat is gemaakt door [appellant B], daarom niet-ontvankelijk is, kan in het midden worden gelaten of de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de vennootschap geen belanghebbende is bij het besluit van 13 januari 2015. De last is alleen aan [appellant B] als overtreder opgelegd. Dat [appellant B] vennoot is van de vennootschap maakt de vennootschap nog geen belanghebbende. Omdat het bezwaar, voor zover dat is gemaakt door de vennootschap, daarom niet-ontvankelijk is, kan de vraag of de termijnoverschrijding door de vennootschap verschoonbaar is ook in het midden worden gelaten.
De rechtbank volgt het standpunt van het college dat de brieven van 16 november 2015 en 23 december 2015 geen besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat die brieven niet zijn gericht op enig rechtsgevolg. Daarbij is voorts van belang dat [appellant B] in het besluit van 13 januari 2015 is gelast alle kampeermiddelen volledig te verwijderen en verwijderd te houden. De last ziet derhalve op de kampeermiddelen in hun geheel met de daarbij behorende vlonders en paaltjes. De bezwaren tegen die brieven zijn daarom in onderscheidenlijk besluit II en besluit III terecht niet-ontvankelijk verklaard.
De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant B] en de vennootschap geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen besluit IV. Dat een veroordeling in de proceskosten van beroep zou moeten worden uitgesproken, is daartoe onvoldoende. Daarnaast zijn er geen kosten van bezwaar gemaakt, omdat het bezwaarschrift tegen besluit IV is doorgezonden naar de rechtbank om als beroepschrift te worden behandeld. Verder hebben [appellant B] en de vennootschap niet aannemelijk gemaakt dat zij schade hebben geleden als gevolg van besluit IV. Dat zij naast de vlonders en paaltjes ook betonblokken moesten verwijderen, is niet in dat besluit vermeld, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
3.    Ter zitting hebben [appellant B] en de vennootschap de hogerberoepsgronden tegen het oordeel van de rechtbank dat zij geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen besluit IV ingetrokken.
3.1.    [appellant B] en de vennootschap betogen dat de rechtbank ten onrechte het college in zijn standpunt is gevolgd dat het bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2015 niet-ontvankelijk is. De rechtbank heeft miskend dat [appellant B] bij de intrekking van het bezwaar tegen de last onder dwangsom heeft gedwaald door uitlatingen die de toenmalige verantwoordelijke wethouder in een gesprek met hem heeft gedaan. De rechtbank heeft verder miskend dat de vennootschap belanghebbende is bij de last onder dwangsom, omdat zij als exploitant van de boerderijcamping strafbaar is voor overtredingen van de Kampeerverordening 2015.
De rechtbank is het college ook ten onrechte gevolgd in zijn standpunt dat de bezwaren tegen besluit II en besluit III niet-ontvankelijk zijn. De rechtbank heeft miskend dat de brieven van 16 november 2015 en 23 december 2015 besluiten behelzen. Daartoe stellen [appellant B] en de vennootschap dat de vlonders en paaltjes geen onderdelen waren van de safaritenten en derhalve niet onder de reikwijdte van de last onder dwangsom vielen. Volgens hen zijn de brieven gericht op rechtsgevolg, omdat [appellant B] die vlonders en paaltjes op grond van deze brieven moest verwijderen.
3.2.    Artikel 1 van de Kampeerverordening 2015, vastgesteld op 11 juni 2015, luidt: "In deze verordening wordt verstaan onder:
[…].
4. kampeermiddel:
a. tent, tentwagen, kampeerauto of caravan, dan wel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, ten behoeve van recreatief nachtverblijf, of
b. vast kampeermiddel.
5. vast kampeermiddel: een op de grond staand of vast met de grond verbonden bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, waarvoor ingevolge artikel 3, tweede lid, van Bijlage II behorend bij het Besluit omgevingsrecht geen omgevingsvergunning vereist is.
6. kampeerseizoen: de jaarlijkse periode die loopt van 1 maart tot en met 15 november."
Artikel 3, eerste lid, luidt: "Uitgezonderd vaste kampeermiddelen dienen alle kampeermiddelen buiten het kampeerseizoen van het kampeerterrein volledig te zijn verwijderd."
3.3.    Ter zitting heeft het college gesteld dat [appellant B] en de vennootschap eerst op 4 december 2015 bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 13 januari 2015. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, heeft [appellant B] op 20 november 2015 geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 13 januari 2015, maar tegen het besluit van 3 maart 2015. Met de brief van 30 november 2015 is het bezwaar van 20 november 2015 ingetrokken. Daarom staat ter beoordeling of de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is, omdat pas op 4 december 2015 bezwaar is gemaakt tegen het besluit van 13 januari 2015. Niet ter beoordeling staat of dat bezwaar niet-ontvankelijk is, omdat een eerder bezwaar onvoorwaardelijk is ingetrokken, aldus het college.
Niet eenduidig is vast te stellen of eerst op 20 november 2015 of op 4 december 2015 bezwaar is gemaakt tegen het besluit van 13 januari 2015. Op die data was de bezwaartermijn ruimschoots overschreden. Volgens [appellant B] heeft de toenmalige verantwoordelijke wethouder hem in een gesprek op 21 januari 2015 medegedeeld dat de vlonders niet verwijderd hoefden te worden, zodat hij toen geen aanleiding zag om bezwaar te maken. Pas op 3 maart 2015, kort na het verstrijken van de bezwaartermijn, is hem duidelijk geworden dat de vlonders ook onder de reikwijdte van de last vielen. [appellant B] heeft niettemin pas na het kampeerseizoen, dat van 1 maart tot en met 15 november 2015 liep, alsnog bezwaar gemaakt. Onder deze omstandigheden is de overschrijding van de bezwaartermijn niet verschoonbaar en heeft de rechtbank hoe dan ook terecht geoordeeld dat het bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2015 niet-ontvankelijk is.
3.4.    De vennootschap is tegen de last onder dwangsom opgekomen als exploitant van de camping. Die last is niet opgelegd aan de vennootschap, maar alleen aan [appellant B]. De vennootschap heeft een aan [appellant B] parallel belang. Het college heeft de vennootschap daarom terecht niet als belanghebbende bij de last aangemerkt. Niet valt in te zien waarom de vennootschap belanghebbende is op grond van haar betoog dat een overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Kampeerverordening 2015 als een strafbaar feit wordt aangemerkt. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2015, voor zover dat is gemaakt door de vennootschap, terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
3.5.    De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de brieven van 16 november 2015 en 23 december 2015 geen besluiten zijn. In die brieven wordt niet de verplichting opgelegd om onderscheidenlijk vlonders en paaltjes, die als fundering van de safaritenten werden gebruikt, te verwijderen en verwijderd te houden. Die verplichting vloeide, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, reeds voort uit de last onder dwangsom. In de brief van 16 november 2015 wordt de last onder dwangsom in herinnering gebracht en de brief van 3 maart 2015 waarin is vermeld dat op 16 november 2015 de kampeermiddelen, inclusief vlonders, moeten zijn verwijderd. In de brief van 23 december 2015 wijst het college [appellant B] erop dat nog steeds niet aan de last is voldaan. Onder meer de paaltjes, die de fundering van de vlonders vormen en daarmee een onderdeel zijn van de tenten, zijn niet verwijderd. De brieven zijn niet gericht op rechtsgevolg. De Afdeling onderschrijft dan ook het oordeel van de rechtbank dat het college de bezwaren tegen de brieven terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
3.6.    Het betoog faalt.
Slotsom
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Van der Beek    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
629.