ECLI:NL:RVS:2018:1926
Raad van State — Uitspraak 


201705743/1/A2.
Datum uitspraak: 13 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 juni 2017 in zaak nr. 16/6187 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] tot het treffen van een persoonlijke betalingsregeling gebaseerd op haar betalingscapaciteit voor terugvorderingsbesluiten die betrekking hebben op kinderopvangtoeslag voor de jaren 2009 tot en met 2012, afgewezen en haar uitstel van betaling verleend onder de voorwaarde dat zij gedurende 24 maanden een bedrag van € 5.425,00 per maand betaalt.
Bij besluit van 16 juni 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 mei 2018, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] dient een bedrag van in totaal € 130.182,00 aan te veel ontvangen kinderopvangtoeslag over de berekeningsjaren 2009 tot en met 2012 terug te betalen aan de Belastingdienst/Toeslagen. Dit betekent dat zij gedurende 24 maanden een bedrag van € 5.425,00 dient te betalen.
De rechtbank heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen in het besluit op bezwaar het maandbedrag op € 5.295,00 heeft gesteld, waarbij uit coulance de uiterste betaaldatum van de eerste termijn op 29 juli 2016 is gesteld en is bepaald dat de laatste termijn voor 30 juni 2018 dient te zijn betaald. Tegen het oordeel van de rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen geen hoger beroep ingesteld, zodat, zoals de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting ook heeft erkend, van een maandbedrag van € 5.295,00 gedurende 24 maanden moet worden uitgegaan.
Besluitvorming
2.    [appellante] heeft verzocht om een persoonlijke betalingsregeling gebaseerd op haar betalingscapaciteit, omdat zij het verschuldigde bedrag niet in één keer kan terugbetalen. Bij besluit van 18 februari 2016, gehandhaafd bij besluit van 16 juni 2016, heeft de Belastingdienst/Toeslagen dit verzoek afgewezen.
Aan die afwijzing heeft de dienst ten grondslag gelegd dat [appellante], door niet te reageren op herhaalde verzoeken om informatie voor de toeslagjaren 2009 tot en met 2012, ernstig nalatig is geweest waardoor de ontstane schuld aan haar is te wijten. Voor het toeslagjaar 2009 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] verzocht om betaalbewijzen op te sturen, hetgeen zij niet heeft gedaan. Daardoor heeft zij niet aangetoond dat zij kosten heeft gemaakt voor de kinderopvang. Ook voor de jaren 2010 en 2011 heeft [appellante] niet gereageerd op herhaalde verzoeken om informatie. Voor het toeslagjaar 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen verzocht om betaalbewijzen, jaaropgaven en gastouderovereenkomsten dan wel plaatsingsovereenkomsten over te leggen. [appellante] heeft hier niet op gereageerd, zodat de dienst niet kon vaststellen of de kinderen van [appellante] daadwerkelijk gebruik hebben gemaakt van de kinderopvang in het jaar 2012. Ook heeft [appellante] om die reden niet aangetoond dat zij de totale kosten voor de kinderopvang heeft betaald.
Voorts heeft de dienst voor de jaren 2010 en 2011 aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat de vader de gastouder van de kinderen was, terwijl artikel 1, eerste lid, van de Wet kinderopvang bepaalt dat onder gastouderopvang kinderopvang in een gezinssituatie wordt verstaan door een ander dan degene die als ouder op grond van artikel 5, eerste lid, aanspraak kan maken op een kinderopvangtoeslag. [appellante] had derhalve redelijkerwijs moeten weten dat de vader geen gastouder kan zijn en zij om die reden geen recht op kinderopvangtoeslag had. De ontstane schuld is daarom aan haar te wijten. In een dergelijk geval, waarin sprake is van opzet of grove schuld, kan geen persoonlijke betalingsregeling worden toegekend.
Kern en afbakening van het geschil
3.    Het geschil betreft de vraag of de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het ontstaan van de terugvordering van de toeslagen is te wijten aan grove schuld van [appellante].
4.    De afwijzing, voor zover deze betrekking heeft op de toeslagjaren 2010 en 2011, steunt ten eerste op de grond dat [appellante] niet heeft gereageerd op herhaalde verzoeken om informatie en ten tweede op de grond dat de vader van de kinderen de gastouder was. [appellante] is met haar hoger beroep tegen de eerste grondslag opgekomen. Tegen de laatstgenoemde grondslag is zij echter zowel in beroep als in hoger beroep niet opgekomen, zodat deze grond de afwijzing kan dragen. Dit betekent dat de afwijzing voor de jaren 2010 en 2011, ongeacht of haar betoog slaagt of niet, reeds daarom in stand kan blijven. Het geschil beperkt zich om die reden nog enkel tot de toeslagjaren 2009 en 2012.
Hoger beroep
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van grove schuld aan haar zijde en dat de dienst haar verzoek om die reden terecht heeft afgewezen. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank haar persoonlijke omstandigheden onvoldoende bij de beoordeling heeft betrokken. Zij stelt op verzoek tientallen stukken aan de Belastingdienst/Toeslagen te hebben toegezonden, maar dat de dienst iedere keer weer andere stukken wenste te ontvangen. Zij heeft inmiddels meermaals contact gehad met de Belastingdienst/Toeslagen over de over te leggen documenten. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de stukken bovendien niet tijdig opgevraagd en zij vraagt zich af hoe lang zij de documenten moet bewaren. Daarbij is van belang dat de gastouderbureaus inmiddels failliet zijn. Voorts heeft zij als alleenstaande moeder tot het jaar 2013 volop gewerkt en verdiende zij meer dan een gemiddeld inkomen. Dat had niet gekund zonder kinderopvang.
5.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
5.2.    Uitgangspunt van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) is, gelet op de artikelen 26 en 28, dat een belanghebbende, indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot tot een terug te vorderen bedrag leidt dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, het bedrag van de terugvordering in zes weken moet terugbetalen. Artikel 31 van de Awir geeft de bevoegdheid nadere regels te stellen met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling dienaangaande. Hiervan is gebruik gemaakt met artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir. De mogelijkheid tot het treffen van een persoonlijke betalingsregeling is volgens het zesde lid van dit artikel niet van toepassing indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner. In dat geval staat alleen de regeling van artikel 79.8a van de Leidraad Invordering 2008 voor een belanghebbende open en kan de Belastingdienst/Toeslagen onder omstandigheden een betalingsregeling van ten hoogste 24 maanden toestaan, waarbij de volledige schuld dient te worden voldaan.
Voor de betekenis van de termen opzet en grove schuld heeft de Belastingdienst/Toeslagen aansluiting gezocht bij de tekst van paragraaf 2, eerste en tweede lid, van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen. In het eerste lid is vermeld dat grove schuld een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid is en mede grove onachtzaamheid omvat. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had belanghebbende redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou kunnen worden toegekend.
5.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3389) is het in geval de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling afwijst vanwege opzet of grove schuld, aan de Belastingdienst/Toeslagen om aannemelijk te maken dat de belanghebbende opzet of grove schuld aan het ontstaan van de terugvordering kan worden tegengeworpen.
5.4.    De rechtbank is op juiste gronden tot het oordeel gekomen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan grove schuld aan de zijde van [appellante]. Daartoe is van belang dat [appellante] als de aanvrager van kinderopvangtoeslag verantwoordelijk is voor het overleggen van juiste, voor het vaststellen van de aanspraak op kinderopvangtoeslag relevante documenten. [appellante] heeft weliswaar diverse malen op verzoek van de Belastingdienst/Toeslagen een overeenkomst tussen haar en de gastouderbureaus [gastouderbureau A] en [gastouderbureau B] overgelegd alsook jaaropgaven van deze gastouderbureaus, maar zij heeft niet gereageerd op de verzoeken om bewijsstukken, en meer specifiek betaalbewijzen in de vorm van bankafschriften, over te leggen waaruit blijkt dat zij in 2009 en 2012 kosten voor kinderopvang tot de bedragen van de terugvorderingen heeft gemaakt en dat zij deze ook heeft betaald. Zij had dan ook kunnen en moeten begrijpen dat dit zou leiden tot terugvordering van de over 2009 en 2012 aan haar betaalde voorschotten. Dat de gastouderbureaus - naar zij stelt - inmiddels failliet zijn, ontslaat haar evenwel niet van de verantwoordelijkheid om de juiste voor het vaststellen van de kinderopvangtoeslag relevante documenten over te leggen, nog daargelaten dat zij voor het overleggen van betalingsbewijzen dan wel bankafschriften niet afhankelijk is van de gastouderbureaus. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] in onvoldoende mate heeft gereageerd op de verzoeken om informatie die de dienst aan haar heeft gezonden. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat [appellante] geen verwijt te maken valt.
5.5.    De Afdeling heeft eerder overwogen (uitspraak van 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1111) dat in een geval als dit, waarin de terugvordering is te wijten aan grove schuld van [appellante], gelet op artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir een persoonlijke betalingsregeling waarbij rekening wordt gehouden met haar draagkracht niet mogelijk is. Daar komt bij dat de Uitvoeringsregeling Awir het niet toestaat om bij de vaststelling van een betalingsregeling op basis van artikel 79.8a van de Leidraad Invordering 2008 rekening te houden met de persoonlijke financiële situatie van [appellante]. Uit de Leidraad volgt dat in dit geval de gehele toeslagschuld in maximaal 24 maanden moet worden terugbetaald.
De Afdeling heeft voorts eerder overwogen (uitspraak van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3886) dat in een geval waarin een persoonlijke betalingsregeling niet aan de orde is omdat de toeslagschuld door opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner is ontstaan, in het invorderingstraject rekening kan worden gehouden met de beslagvrije voet en niet direct tot dwanginvordering hoeft te worden overgegaan. De belanghebbende moet bij de Belastingdienst/Toeslagen dan wel verzoeken om rekening te houden met de beslagvrije voet.
Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen bij zijn besluitvorming verder rekening had moeten houden met de financiële situatie van [appellante].
5.6.    De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek om een persoonlijke terugbetalingsregeling terecht heeft afgewezen. De conclusie is dan ook dat het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Dit betekent dat [appellante] gedurende 24 maanden een bedrag van € 5.295,00 per maand aan de Belastingdienst/Toeslagen dient te betalen.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Pans    w.g. Rijsdijk
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2018
705.  BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 18
1. Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
2. De gegevens en inlichtingen worden verstrekt binnen een door de Belastingdienst/Toeslagen te stellen termijn.
3. Indien de gegevens of inlichtingen niet op tijd zijn verstrekt door de persoon aan wie dit is gevraagd, maant de Belastingdienst/Toeslagen hem aan onder het stellen van een nadere termijn om alsnog de gevraagde gegevens en inlichtingen te verstrekken.
4. Indien niet aan de in de vorige leden genoemde verplichtingen is voldaan, bepaalt de Belastingdienst/Toeslagen ambtshalve de hoogte van de tegemoetkoming. […]
Artikel 26
Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
Artikel 28
1. De belanghebbende heeft de verplichting om het bedrag van een terugvordering alsmede de op de voet van artikel 27 verschuldigde rente binnen zes weken na de dagtekening van de beschikking tot terugvordering te betalen aan de Belastingdienst/Toeslagen.
[…]
Artikel 31
Bij ministeriële regeling worden regels gesteld met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling.
Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 7
[…]
4. Op schriftelijk verzoek van de belanghebbende die aangeeft niet in staat te zijn de terugvordering overeenkomstig de voorgaande leden te betalen kan de Belastingdienst/Toeslagen, in afwijking in zoverre van de voorgaande leden, een betaling in termijnen toestaan gebaseerd op de betalingscapaciteit. […].
[…]
6. De voorgaande leden zijn niet van toepassing indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner.
Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen 2009
§ 2. Algemene bepalingen inzake grove schuld en opzet
1. Grove schuld is een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid en omvat mede grove onachtzaamheid. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had belanghebbende redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat bijvoorbeeld een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou worden toegekend.
[…]
3. De Belastingdienst/Toeslagen dient de aanwezigheid van opzet of grove schuld te stellen en te bewijzen. De Belastingdienst/Toeslagen kan zich voor het bewijs van opzet of grove schuld baseren op door hem gestelde, en door de belanghebbende niet of niet voldoende ontzenuwde vermoedens die gebaseerd zijn op feiten.
[…].
Leidraad Invordering 2008
Artikel 79.8a
[…]
Voor een toeslagschuld die is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner kan de Belastingdienst/Toeslagen een betalingsregeling van ten hoogste 24 maanden toestaan als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
- De belanghebbende verzoekt de Belastingdienst/Toeslagen om zo’n regeling.
- De belanghebbende of diens partner maakt aannemelijk dat zij niet meer beschikken over het ten onrechte geïnde voorschot belichaamd in de toeslagschuld.
- De regeling leidt tot betaling van de volledige schuld binnen 24 maanden.
Als het mogelijk is om een regeling van korter dan 24 maanden te treffen, moet die kortere regeling worden overeengekomen, afhankelijk van de betalingscapaciteit.
Een toeslagschuld die is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner en waarvoor geen betalingsregeling overeengekomen kan worden, moet geheel worden ingevorderd. Als belanghebbende of diens partner aannemelijk maakt dat zij niet meer beschikken over het ten onrechte ontvangen voorschot, belichaamd in de toeslagschuld, houdt de Belastingdienst/Toeslagen, op verzoek, bij de verrekening van een voorschot met die toeslagschuld, er rekening mee dat belanghebbende een bedrag aan bestaansmiddelen overhoudt dat overeenkomt met de voor hem geldende beslagvrije voet. […]