ECLI:NL:CBB:2018:422
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 17/42 en 17/167
5111
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juni 2018 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: is. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. van der Zwaard).
Procesverloop
17/42
Bij besluit van 21 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om toewijzing van betalingsrechten op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (hierna: Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 7 december 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 17/42.
Bij besluit van 27 november 2017 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder bestreden besluit I gewijzigd en de betalingsrechten opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft een nadere reactie ingediend.
17/167
Bij besluit van 27 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om de uitbetaling van betalingsrechten (de basisbetaling) en vergroeningsbetaling op grond van de Uitvoeringsregeling.
Bij besluit van 23 december 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gegrond verklaard
.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 16/167.
Bij besluit van 8 december 2017 (bestreden besluit II) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het bestreden besluit I gedeeltelijk herzien en de hoogte van de uitbetaling gewijzigd vastgesteld.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend en nadere stukken in het geding gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 mei 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
17/42
1.
Appellante heeft met het doen van de Gecombineerde opgave 2015 toewijzing van betalingsrechten en de uitbetaling van de betalingsrechten en de vergroeningsbetaling aangevraagd.
2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellant 75,85 betalingsrechten toegewezen. Bij de vaststelling hiervan is verweerder uitgegaan van 75,85 ha geconstateerde subsidiabele landbouwgrond. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder de tegen het primaire besluit gemaakte bezwaren van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, dit besluit herroepen en aan appellant 77,19 betalingsrechten toegewezen.
3. Hangende beroep heeft verweerder naar aanleiding van de bezwaren van appellante bestreden besluit I gewijzigd
,
namelijk ten aanzien van perceel 6, en aan appellante 77,54 betalingsrechten toegewezen. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het wijzigingsbesluit.
4. Verweerder heeft bij brief van 10 januari 2018 aan het College medegedeeld dat de noordwestzijde van perceel 1 ruimer kan worden vastgesteld en er een oppervlakte van 4,74 ha kan worden goedgekeurd, maar dat de aangepaste oppervlakte nog niet heeft geleid tot een herziene vaststelling van de betalingsrechten.
5.1
Appellante kan zich niet verenigen met de door verweerder vastgestelde oppervlakten voor de percelen 1, 34, 36, 39, 51 en 52. Met betrekking tot die percelen heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat uit het bestreden besluit niet blijkt hoe verweerder heeft vastgesteld dat sprake is van verruiging en bosssages. Daarbij is appellante van mening dat verruiging een subjectief criterium is en afhangt van de kwaliteit van de luchtfoto’s en het moment waarop deze worden genomen. Voorts heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat de percelen in het geheel worden beweid en gemaaid.
5.2.1
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat uit de luchtfoto’s is gebleken dat op de percelen 1en 34, 36, 39, 51 en 52 sprake is van dusdanige verruiging en bosschages dat deze oppervlakte daarom niet (in zijn geheel) kan worden aangemerkt als landbouwgrond als bedoeld in artikel 32, tweede lid, van Verordening 1307/2013. Die oppervlakte is daarom (deels) niet als subsidiabel aangemerkt. Om die reden is de perceelgrens dan ook op de grens met de bosschages en verruiging gelegd.
5.2.2
In het verweerschrift heeft verweerder zich op het nadere standpunt gesteld dat aan meerdere zijden en in het midden van perceel 1 bomenrijen staan. Ook aan de oost- en zuidzijde van perceel 51 en de westzijde van perceel 52 staan bomenrijen. Volgens verweerder heeft appellante een gedeelte van deze bomenrijen aangevraagd. Nu uit de luchtfoto’s niet is gebleken dat grassen niet overheersen op de gedeelten waar bomen staan is deze oppervlakte niet aan te merken als subsidiabele landbouwgrond. Voorts is verweerder van mening dat de bomen het uitvoeren van landbouwactiviteiten in de weg staan.
5.3
Het College overweegt dat het feit dat het vee ook op door verweerder als niet-subsidiabel aangemerkte (delen van) gronden graast, zoals appelante stelt, niet betekent dat deze grond door verweerder ten onrechte als niet-subsidiabel is bestempeld. Op grond van artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) wordt onder een subsidiabele hectare verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit. Om voor betalingsrechten in aanmerking te komen, is dus onvoldoende dat grond voor landbouwactiviteiten, zoals begrazing door vee, wordt gebruikt. De grond moet tevens landbouwareaal zijn. Landbouwareaal is gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013, om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten. Onder blijvend grasland en blijvend weiland (samen blijvend grasland) verstaat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013, grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel vanuit maken
,
mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen.
5.4
Het College stelt vast dat op de luchtfoto’s van perceel 1, 34, 36 en 39 zichtbaar is dat de kleur en structuur van het gewas op stroken grond aan meerdere zijden van die percelen en op die percelen afwijkend is van de naastgelegen oppervlakte die als blijvend grasland is goedgekeurd.
Verweerder heeft ter zitting foto’s van verschillende delen van de afgewezen oppervlakte overgelegd. Op die foto’s is te zien dat stroken grond deels zijn begroeid met een ander gewas dan gras of een andere kruidachtig voedergewas en wel zodanig dat niet meer gezegd kan worden dat grassen en andere kruidachtige voedergewassen daar overheersen. Naar het oordeel van het College is dan ook aannemelijk dat dit geen blijvend grasland, maar verruiging is. Die delen van de percelen 1, 34, 36 en 39 heeft verweerder dan ook terecht afgekeurd omdat geen sprake is van subsidiabel landbouwareaal.
5.5
Met betrekking tot percelen 1, 51 en 52 heeft verweerder ter zitting toegelicht dat   bomenrijen die grenzen aan het perceel of op de buitengrens van het perceel staan niet meetellen bij de oppervlakte landbouwgrond. De perceelgrens wordt dan door verweerder vastgesteld op de gewasgrens tussen grasland en de aangrenzende bomenrij, in die zin dat de perceelgrens wordt gelegd op een halve meter van de stam. Verweerder heeft in dit concrete geval deze halve meter vastgesteld door het ter beschikking staande beeldmateriaal verder  in te zoomen. Gezien de ter zitting overgelegde luchtfoto’s en de ter zitting geven toelichting van verweerder ziet het College in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanknopingspunt om te twijfelen aan het standpunt van verweerder.
5.6
Ten aanzien van de percelen 8, 29 en 33 heeft verweerder een gedeelte van deze percelen afgekeurd omdat - kort gezegd - sprake is van bermen en deze grond niet kan worden aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal.
5.7
Bij uitspraak van 12 maart 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:65) heeft het College geoordeeld dat de nationale regelgever in redelijkheid tot het de vaststelling heeft kunnen komen dat bermen tot een breedte van drie meter van de weg overwegend voor niet landbouwactiviteiten worden gebruikt en deze aldus op grond van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling categoraal mogen worden uitgesloten. Het College is van oordeel dat sprake is van bermen en dat, anders dan appellante heeft gesteld, ten aanzien van de percelen 8, 29 en 33 niet is gebleken dat verweerder bij het vaststellen van de bermstroken buiten deze grens van drie meter is gegaan. Het betoog van appellante faalt derhalve.
5.8
Wat betreft de percelen 10, 12, 16, 18, 20 t/m 25, 30, 31, 42, 44, 45, 50, 53 en 54 heeft
verweerder in het verweerschrift verwezen naar artikel 5, derde lid, van Gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden, waarin is bepaald dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat het subsidiabele maximumareaal per referentieperceel als bedoeld in het tweede lid, onder a, correct wordt gekwantificeerd binnen een marge van maximaal 2%, rekening houdend met de omtrek en conditie van het referentieperceel. Nu het verschil tussen de door appellante opgegeven oppervlakte en de door verweerder geconstateerde oppervlakte in dit geval binnen de marge van 2% ligt, ziet verweerder in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding om te concluderen dat de oppervlakte van dit perceel niet goed is vastgesteld.
5.9.
Appellante heeft het door verweerder in het verweerschrift ingenomen standpunt op zichzelf niet betwist. Volgens appelante heeft verweerder in dit geval echter ten onrechte nagelaten voorafgaand aan het toepassen van de 2% marge te beoordelen of sprake is van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld. Dat is volgens appellante hier het geval omdat verweerder er ter onrechte van uit is gegaan dat sprake is van taluds. Er zijn geen taluds aanwezig en appellante maait tot de insteek van de sloot. Naar haar mening is er dan ook sprake van een verandering in het veld en verweerder had derhalve het referentieperceel moeten aanpassen.
5.10
Voorafgaand aan het toepassen van de 2% marge, dient verweerder te beoordelen of sprake is van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld. Indien sprake is van een duidelijke verandering in het veld, bijvoorbeeld door aanleg van een weg of het dempen van een sloot, dan dient dit te leiden tot aanpassing van het referentieperceel (zie de uitspraken van het College van 2 november 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:416) en
8 februari 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:52). Ter zitting is, aan de hand van luchtfoto’s van verweerder en de door appellant overgelegde foto’s van de feitelijke situatie van de percelen, komen vast te staan dat er sprake is van sloten zonder talud. Het College kan echter op basis van deze vaststelling niet tot het oordeel komen dat sprake is van een duidelijke verandering in het veld. Het College heeft op basis van de getoonde foto’s geconstateerd dat appellante de percelen grotendeels heeft ingetekend langs de rand van de sloot en soms in de sloot. Tevens heeft het College vastgesteld dat de door verweerder ingetekende perceelgrens in een aantal gevallen marginaal afwijkt van de door appellante ingetekende grens - bijvoorbeeld daar waar appelante ten onrechte de perceelgrens in de sloot heeft gelegd of daar waar sprake is van verruiging langs de slootkant (perceel 16) - maar dat verweerder veelal ook heeft ingetekend op de grens van land en water. Het College komt op basis van deze foto’s en de daarop gegeven toelichting tot de conclusie dat de verandering van de intekening is toe te schrijven aan onduidelijke grenzen, dat verweerder de perceelgrenzen terecht heeft gelegd op de waterlijn en de grenzen van de percelen juist zijn vastgesteld. Daarmee is tevens vast komen te staan er geen sprake is van een verandering in het veld en dat verweerder derhalve niet was gehouden de oppervlakte van de referentiepercelen (AAN-Laag) aan te passen.
5.11
Met betrekking tot perceel 17 heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat verweerder weliswaar terecht heeft geconstateerd dat er een afrastering aan de noordzijde van het perceel staat en dat de perceelgrens op de afrastering moet worden gelegd, maar dat dit niet wegneemt dat verweerder het perceel had moeten splitsen, omdat het buiten de afrastering ingetekende deel van het perceel een substantiële oppervlakte vertegenwoordigd en eveneens voor agrarische doeleinden wordt gebruikt.
5.12
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het verschil in de door appellante aangevraagde oppervlakte van perceel 17 en de door verweerder vastgestelde maximale subsidiabele oppervlakte van het referentieperceel minder dan 2% bedraagt en is om die reden niet overgegaan tot splitsing van het perceel. Appellante heeft ter zitting betwist dat sprake is van een verschil minder dan 2%.
5.13
Wat betreft perceel 17 stelt het College vast dat appellante dit perceel bij de Gecombineerde opgave heeft opgegeven met een oppervlakte van 0,52 ha en dat verweerder bij het bestreden besluiten de oppervlakte van dit perceel heeft vastgesteld op 0,50 ha. Het College stelt dan ook vast dat de door appellante aangevraagde oppervlakte van het perceel en de door verweerder vastgestelde maximale subsidiabele oppervlakte van het referentieperceel niet minder dan 2% bedraagt. Het College is daarom niet kunnen blijken  waarom verweerder dit deel van het perceel niet heeft gesplitst.
6. Gelet op het onder 4 en 5.13 overwogene moet worden geoordeeld dat verweerder het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid en dat het niet steunt op een deugdelijke motivering. Dit betekent dat het beroep van appellante in zoverre slaagt en het beroep gegrond moet worden verklaard. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van zes weken stellen.
17/167
7.
Appellante heeft in het onderhavige beroep aangevoerd dat de uit te betalen basisbetaling en vergroeningsbetaling door verweerder te laag is vastgesteld. Daarnaast heeft verweerder volgens appellante ten onrechte een korting toegepast.
8. Het College stelt vast dat het bestreden besluit II in zaak 17/167 is gebaseerd op het wijzigingsbesluit in zaak 17/42. Daarom is het bestreden besluit II in zaak 17/167 eveneens onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
9. Gelet op het overwogene onder 8 slaagt het onderhavige beroep eveneens. Dit betekent dat het beroep van appellante gegrond moet worden verklaard. Het bestreden besluit II moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor eveneens een termijn van zes weken stellen.
Proceskosten
10. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.252,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor repliek, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1). Het College is er hierbij vanuit gegaan dat de beroepschriften in zaak 17/42 en 17/167 samenhangend zijn, nu deze gelijktijdig zijn behandeld en de voor het indienen hiervan verrichte werkzaamheden nagenoeg identiek zijn.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep met zaak nummer 16/42 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I en het wijzigingsbesluit;
- verklaart het beroep met zaak nummer 17/167 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van appellante met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht in beide zaken van € 666,- (2 x
333,-) aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.252,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juni 2018.
w.g. J.A. Hagen	 	w.g. L.N. Nijhuis