ECLI:NL:RVS:2018:1775
Raad van State — Uitspraak 


201703248/1/A1.
Datum uitspraak: 30 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub A], wonend te Driebergen-Rijsenburg, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
2.    het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug,
appellanten,
tegen de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 22 februari 2017 in de zaken nrs. 17/76 en 17/78 in het geding tussen:
[partij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2016 heeft het college aan [appellant sub A] een omgevingsvergunning verleend voor het restaureren van de rijksmonumentale tuinmuur en het maken van twee doorgangen daarin op het perceel [locatie 1] te Driebergen-Rijsenburg.
Bij uitspraak van 22 februari 2017 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 november 2016 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub A] en het college hoger beroep ingesteld.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 27 juli 2017 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw verleend.
[partij] heeft gronden aangevoerd tegen dit besluit.
Het college en [appellant sub A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[partij] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2018, waar [appellant sub A], vertegenwoordigd door mr. J.H.M. Berenschot, advocaat [NAAM], het college, vertegenwoordigd door mr. E.T.E. Kemperman en A.V. van der Wal, en [partij], vertegenwoordigd door zijn zoon [zoon] en [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellant sub A] is eigenaar van het perceel [locatie 1]. Dit perceel is het terrein van de voormalige buitenplaats Broekbergen waarop het kloostercomplex Arca Pacis is gelegen. Het kloostercomplex, waar de tuinmuur toe behoort, is aangewezen als beschermd rijksmonument.
[partij] woont aan het [locatie 2], naast het ommuurde kloostercomplex.
1.1.    De door [appellant sub A] gevraagde omgevingsvergunning ziet op het restaureren van de in slechte staat geraakte en deels omgewaaide tuinmuur en het maken van twee doorgangen in de tuinmuur. De doorgangen zijn bedoeld om de tuinmuur zowel van binnen als van buiten zichtbaar te maken voor publiek en om publiek toegang te geven tot de in de binnentuin aanwezige wandelpaden. De doorgangen zijn aangevraagd vanwege de voor de restauratie van de tuinmuur toegekende Erfgoedparelsubsidie, waaraan als voorwaarde is verbonden dat de tuinmuur gedurende 10 jaren voor het publiek toegankelijk moet zijn.
De verleende omgevingsvergunning ziet op het bouwen van een bouwwerk, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), het gebruiken van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in dat artikellid, aanhef en onder c, en het in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument, als bedoeld in dat artikellid, aanhef en onder f.
1.2.    De rechtbank heeft aan de vernietiging van het besluit van 30 november 2016 onder meer ten grondslag gelegd dat het college, in strijd met artikel 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), geen ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken, ter inzage heeft gelegd.
1.3.    Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage."
Het hoger beroep van [appellant sub A]
2.    [appellant sub A] betoogt dat de rechtbank het beroep van [partij] ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Volgens [appellant sub A] is [partij] geen belanghebbende bij het besluit van 30 november 2016, omdat zijn perceel niet grenst aan het perceel waar de omgevingsvergunning op ziet en omdat hij geen direct zicht op de in de tuinmuur te maken doorgangen heeft.
2.1.    De noordoostelijke zijde van de tuinmuur, waarin één doorgang is voorzien, staat parallel aan het perceel van [partij] op een afstand van ongeveer 3,5 m daarvan. Gelet op deze korte afstand heeft [partij] vanaf zijn perceel, niettegenstaande de daarop aanwezige beplanting, zicht van enige betekenis op deze zijde van de tuinmuur en op de daarin te maken doorgang. Reeds hierom is hij belanghebbende bij de verleende vergunning. De omstandigheid dat de ongeveer 3,5 m brede strook grond tussen de tuinmuur en het perceel van [partij] een andere kadastrale aanduiding heeft dan het perceel waarop de tuinmuur staat, is daarbij niet van belang. De rechtbank heeft het beroep van [partij] terecht ontvankelijk geacht.
Het betoog faalt.
3.    Het hoger beroep van [appellant sub A] is ongegrond.
Het hoger beroep van het college
4.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte de door haar geconstateerde gebreken niet heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Volgens het college had de rechtbank de gebreken in de publicatie en de terinzagelegging moeten passeren omdat er geen belanghebbenden in hun belangen zijn geschaad. Het college stelt te hebben aangetoond dat het ontwerpbesluit is gepubliceerd op 22 september 2016, maar dat per abuis geen ontwerpbesluit maar een definitief besluit ter inzage is gelegd. Volgens het college had [partij] naar aanleiding van de publicatie in het gemeenteblad "Gemeentenieuws" van 22 september 2016 een zienswijze kunnen indienen. [partij] is volgens het college niet in zijn belangen geschaad, aangezien hij ruim voor het einde van de beroepstermijn over alle stukken van het definitieve besluit van 30 november 2016 beschikte en tijdig beroep heeft ingesteld. Verder stelt het college, gezien de voorgeschiedenis van alles wat betrekking heeft op het [locatie 1] en de bijzondere aandacht die dit adres bij de buurt heeft, afgezet tegen de publicaties van het ontwerpbesluit en het definitieve besluit, zeker te weten dat er geen andere belanghebbenden zijn benadeeld.
4.1.    Artikel 6:22 van de Awb luidt: "Een besluit waartegen […] beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het […] beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
4.2.    De rechtbank heeft overwogen geen aanleiding te zien om de geconstateerde gebreken te passeren, onder meer omdat niet uitgesloten kan worden dat belanghebbenden zijn benadeeld.
De publicatie van 22 september 2016 luidt: "Burgemeester en wethouders zijn van plan de volgende omgevingsvergunning, uitgebreide procedure, te verlenen voor: [locatie 1], 3972 KD Driebergen-Rijsenburg, restaureren rijksmonumentale tuinmuur (HZ_WABO-15-1989, 8 september)". Naar aanleiding van deze publicatie heeft het college een besluit van 8 september 2016 ter inzage gelegd, waarbij de door [appellant sub A] gevraagde omgevingsvergunning wordt verleend. Dit besluit heeft het college later ingetrokken bij ongedateerd besluit, aan de rechtbank Midden-Nederland gefaxt op 10 november 2016, omdat het ontwerp van dat besluit ten onrechte nooit ter inzage is gelegd. Zoals het college in zijn hoger beroepschrift heeft erkend, is er naar aanleiding van de publicatie op 22 september 2016 geen ontwerpbesluit ter inzage gelegd.
De Afdeling overweegt dat de publicatie van 22 september 2016 niet vermeldt dat er een ontwerpbesluit is genomen, dat dat besluit ter inzage zou zijn gelegd of dat zienswijzen naar voren konden worden gebracht. Vervolgens is naar aanleiding van de publicatie ook geen ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Onder deze omstandigheden konden [partij] en andere belanghebbenden niet weten dat er een ontwerpbesluit was genomen en dat zij zienswijzen naar voren konden brengen. Er zijn ook geen zienswijzen naar voren gebracht over enig ontwerp van het besluit van 30 november 2016. Omdat [partij] en andere belanghebbenden niet in de gelegenheid zijn gesteld om zienswijzen naar voren te brengen, die hadden kunnen worden betrokken bij het definitieve besluit van 30 november 2016, is het niet aannemelijk dat zij niet zijn benadeeld. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om de geconstateerde gebreken te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep van het college is ongegrond.
Het besluit van 27 juli 2017
6.    Bij besluit van 27 juli 2017 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw besloten op de aanvraag en de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw verleend. Dit besluit vervangt het door de rechtbank vernietigde besluit van 30 november 2016 en is, gelet op artikel 6:19 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, mede onderwerp van dit geding.
7.    [partij] betoogt dat in het verleden door de toenmalige wethouder aan de leden van de gemeenteraad is toegezegd dat er geen deelbesluiten worden genomen, maar dat gewerkt wordt met een integraal-/masterplan voor de herontwikkeling van de buitenplaats Broekbergen. Volgens [partij] is de verleende omgevingsvergunning strijdig met deze toezegging.
7.1.    Zoals onder 1.1 overwogen ziet de gevraagde en verleende omgevingsvergunning op het restaureren van de tuinmuur en het maken van twee doorgangen daarin om de tuinmuur zichtbaar te maken voor publiek en om publiek toegang te geven tot de binnentuin. De doorgangen zijn vereist op grond van de voorwaarden bij de voor de restauratie van de tuinmuur toegekende Erfgoedparelsubsidie. De tuinmuur is in slechte staat geraakt waardoor restauratie nu noodzakelijk is om de tuinmuur te herstellen en te behouden. Het project om de tuinmuur te restaureren is geen onderdeel van de herontwikkeling van de buitenplaats Broekbergen. Anders dan [partij] stelt, is de verleende omgevingsvergunning dan ook geen deelbesluit over de herontwikkeling. Reeds daarom is het besluit van 27 juli 2017 niet in strijd met de volgens [partij] gedane toezegging.
Het betoog faalt.
8.    [partij] voert aan dat uit de ter inzage gelegde stukken niet blijkt welke gegevens en informatie door het college zijn verstrekt aan de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (hierna: RCE) en de monumentencommissie Mooisticht en welke correspondentie heeft plaatsgevonden. Volgens [partij] kan daardoor niet worden vastgesteld dat hun adviezen zorgvuldig tot stand zijn gekomen. Ter zitting heeft hij toegelicht uit de adviezen af te kunnen leiden dat de RCE en Mooisticht ervan uitgaan dat de nu aangevraagde doorgangen in de tuinmuur de enige toegangen tot het kloostercomplex zijn, terwijl er al verschillende toegangspoorten zijn.
8.1.    Ter zitting is vastgesteld dat het college de aanvraag van [appellant sub A] heeft toegezonden aan de RCE en Mooisticht, zonder nadere inlichtingen of correspondentie. Bij de aanvraag behoren tekeningen van de bestaande en de nieuwe toestand, waarop de bestaande toegangspoorten zijn weergegeven. Gelet daarop waren de RCE en Mooisticht op de hoogte van de aanwezigheid van de bestaande toegangspoorten.
Voor het overige overweegt de Afdeling dat de adviezen van de RCE en Mooisticht als bijlage bij het besluit van 27 juni 2017 zijn gevoegd en ter inzage hebben gelegen. Beide adviezen beschrijven het plan in detail en bevatten gedetailleerde aanbevelingen voor de uitvoering van de restauratie van de tuinmuur en de doorgangen, waarbij wordt verwezen naar tekeningen van het plan. De adviezen bevatten geen aanwijzingen dat zij zijn gebaseerd op onjuiste of onvolledige gegevens. [partij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de adviezen niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen.
Het betoog faalt.
9.    [partij] betoogt dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het nu twee doorgangen in de tuinmuur toestaat terwijl het zich eerder op het standpunt heeft gesteld dat er geen extra doorgangen in de tuinmuur zouden worden toegestaan. [partij] wijst onder meer op een reactie van het college van 4 april 2013 op een principeverzoek van [appellant sub A] waarin hij het college vraagt om medewerking te verlenen aan de realisatie van zijn masterplan voor de herontwikkeling van de buitenplaats Broekbergen. Daarin staat onder meer: "Geen extra doorbraken van de tuinmuur. Denkbaar is wel dat de nu al aanwezige recente tweede doorbraak aan het kloosterlaantje, een functie kan vervullen in het ontsluiten van eventuele nieuwe gebouwde functies aan de noordzijde van de vijver. Geen ontsluiting langs het noordelijke deel van de tuinmuur."
9.1.    In het door [partij] aangehaalde stuk neemt het college een standpunt in over de bouwplannen van [appellant sub A] voor de herontwikkeling van de buitenplaats Broekbergen. Het college achtte het destijds niet wenselijk dat bij die bouwplannen extra doorbraken in de tuinmuur zouden worden gemaakt om de buitenplaats te ontsluiten.
In het besluit van 27 juli 2017 heeft het college gemotiveerd dat één van de voorwaarden van de toegekende Erfgoedparelsubsidie is dat de gerestaureerde tuinmuur gedurende 10 jaren voor het publiek toegankelijk moet zijn, waarvoor twee poorten zijn voorzien om de tuinmuur zowel van binnen als van buiten goed te kunnen waarnemen. Daarbij licht het college toe dat het uiterlijk van de te realiseren doorgangen is aangepast conform de adviezen van de RCE en Mooisticht en dat bij het situeren van de poorten rekening is gehouden met het monumentale karakter van de muur. Het college wijst erop dat de beide commissies een positief advies hebben afgegeven en dat een Erfgoedparelsubsidie is toegekend. Anders dan [partij] betoogt, heeft het college hiermee toereikend gemotiveerd waarom het nu toestaat dat deze doorgangen in de tuinmuur worden gemaakt.
Het betoog faalt.
10.    [partij] betoogt dat het college de verleende toestemming voor het gebruiken van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan ontoereikend heeft gemotiveerd, omdat het college in zijn motivering miskent dat niet alleen sprake is van het restaureren van de tuinmuur, maar ook van het maken van doorgangen in de tuinmuur.
10.1.    Op grond van het "Bestemmingsplan Buitengebied" van de gemeente Driebergen-Rijsenburg mogen ter plaatse van de tuinmuur geen bouwwerken, geen gebouw zijnde, worden gebouwd met een oppervlakte groter dan 10 m2 en een hoogte hoger dan 2 m. Omdat de bestaande tuinmuur een oppervlakte van 50 m2 en een hoogte van 2,4 tot 2,7 m heeft, is de restauratie daarvan in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, vergunning verleend. Daarbij heeft het college het "Beleid planologische afwijkingen, beleidsregel ex. artikel 4 bijlage II van het Bor" van 25 mei 2016 toegepast. Omdat de hoogte van de tuinmuur niet in overeenstemming is met dit beleid, heeft het college de in paragraaf 3.6.2 van het beleid opgenomen hardheidsclausule toegepast. Daarin is bepaald dat van het beleid kan worden afgeweken indien er bijzondere omstandigheden kunnen worden aangevoerd die tot medewerking in afwijking van het beleid noodzaken en er geen redelijke alternatieven bestaan, mits de ruimtelijke consequenties beperkt blijven en er geen (ongewenste) precedentwerking hoeft te worden gevreesd. In zijn motivering voor het toepassing van de hardheidsclausule heeft het college zich onder meer op het standpunt gesteld dat het bij de restauratie niet aansluiten op de bestaande hoogte van de tuinmuur niet passend is.
De afwijking van het bestemmingsplan die wordt toegestaan met de verleende vergunning ziet op de omstandigheid dat de tuinmuur, met de daarin voorziene doorgangen, hoger dan 2 m is. Het college is in zijn motivering voor het toestaan van die afwijking dan ook terecht ingegaan op de hoogte van de tuinmuur. Aangezien de doorgangen geen invloed hebben op de hoogte van de tuinmuur, betekent de omstandigheid dat het college in die motivering niet expliciet is ingegaan op de doorgangen, niet dat die motivering ontoereikend is.
Het betoog faalt.
11.    Het beroep van [partij] tegen het besluit van 27 juli 2017 is ongegrond.
Conclusie
12.    Zoals onder 3 en 5 overwogen, zijn de hoger beroepen van [appellant sub A] en het college ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Zoals onder 11 overwogen, is het beroep van [partij] tegen het besluit van 27 juli 2017 ongegrond.
13.    Van proceskosten ten aanzien van [partij] die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep van [partij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug van 27 juli 2017 ongegrond;
III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
w.g. Kramer    w.g. Kors
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018
687.