ECLI:NL:RVS:2018:1640
Raad van State — Uitspraak 


Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201706439/1/V1.
Datum uitspraak: 16 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 19 juli 2017 in zaak nr. 17/8031 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om haar een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 22 maart 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 juli 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2018, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.E.M. Jacquemard, advocaat [NAAM]'s-Hertogenbosch, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat [NAAM]n Haag, en mr. J.E.J. ten Berg,
zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    De vreemdeling is, naar gesteld, geboren op 1 juli 1995 en heeft, naar gesteld, de Eritrese nationaliteit. Zij beoogt verblijf bij de referent, haar gestelde echtgenoot. De referent is in het bezit van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, verleend krachtens artikel 29, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).
Besluit
3.    De staatssecretaris heeft de aanvraag onder verwijzing naar paragraaf C2/4.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 afgewezen omdat de vreemdeling haar identiteit en de gestelde familierelatie met de referent niet met officiële documenten heeft aangetoond. De staatssecretaris heeft erop gewezen dat hij, nu de vreemdeling haar identiteit niet met officiële identiteitsdocumenten heeft aangetoond, niet kan vaststellen of zij de persoon is die op de door haar overgelegde kopie van een kerkelijke huwelijksakte is vermeld.
Volgens de staatssecretaris heeft de vreemdeling niet aannemelijk gemaakt dat zij in bewijsnood verkeert. Weliswaar kan van de vreemdeling niet worden verwacht dat zij zich alsnog wendt tot de Eritrese autoriteiten, maar zij heeft niet aannemelijk gemaakt waarom zij niet beschikt over officiële documenten om haar identiteit en de gestelde familierelatie met de referent aan te tonen. De staatssecretaris heeft erop gewezen dat de vreemdeling in het geheel niet heeft toegelicht waarom zij geen identiteitsdocument heeft kunnen overleggen terwijl uit landeninformatie volgt dat de Eritrese autoriteiten documenten verstrekken. Daarnaast heeft de staatssecretaris erop gewezen dat een identiteitskaart in Eritrea is vereist voor bureaucratische procedures en het maken van binnenlandse reizen en dat de vreemdeling, nu zij op 1 juli 2013 achttien jaar werd, reeds een identiteitskaart had moeten hebben. Hij heeft hiervoor verwezen naar het rapport 'Eritrea Country Focus' van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) van mei 2015 (hierna: het EASO-rapport), het Algemeen ambtsbericht Eritrea van het ministerie van Buitenlandse Zaken van juli 2015 (hierna: het ambtsbericht 2015) en het Algemeen ambtsbericht Eritrea van het ministerie van Buitenlandse Zaken van 6 februari 2017 (hierna: het ambtsbericht 2017).
Verder heeft de staatssecretaris erop gewezen dat de referent tegenstrijdig heeft verklaard over registratie van de kerkelijke huwelijksakte. Hij heeft erop gewezen dat de referent in zijn asielprocedure heeft verklaard dat hij in het bezit is van een kerkelijke huwelijksakte en dat deze akte weliswaar is geregistreerd bij een Eritrese gemeente maar dat hij geen bewijs hiervan heeft, dat de referent dit bij de mvv-aanvraag in een brief van 2 november 2015 heeft herhaald en dat hij vervolgens in de mvv-procedure bij brief van 10 mei 2016 heeft laten weten dat de kerkelijke huwelijksakte niet is geregistreerd omdat dit niet gebruikelijk is in zijn dorp.
3.1.    In het EASO-rapport is het volgende vermeld (blz. 50-51).
"All Eritreans over the age of 18 must have an identity card. Since February 2014 no identity cards have been issued. However, in rare cases, embassies have issued identity cards for urgent purposes.  Identity cards are issued by the Department for Immigration and Nationality. […]
The Department for Immigration and Nationality is planning to introduce a new, credit-card-sized and machine-readable identity card. […] It is still unclear when the new identity card will be introduced."
In het ambtsbericht 2015 is het volgende vermeld (blz. 29-30).
"Volgens de Noren waren travel permits voor Eritreeërs niet meer onontbeerlijk om binnenlandse reizen te maken. Een ID en een bewijs van verlof voor dienstplichtigen zouden voldoende zijn. Dit werd bevestigd door bronnen tijdens de dienstreis naar Khartoum en Kassala in maart 2015. Volgens een andere vertrouwelijke bron spelen travel permits en wegversperringen nog steeds een rol in andere maanden van het jaar.
[…]
Tot februari 2014 kon vanaf de leeftijd van 18 jaar een (blauwe) identiteitskaart worden aangevraagd. […] Identiteitskaarten zijn nodig voor allerlei bureaucratische procedures. Als men niet over een identiteitskaart beschikt kan dat de toegang tot overheidsdiensten en voorzieningen belemmeren."
In het ambtsbericht 2017 is het volgende vermeld (blz. 21-22).
"Alle Eritreeërs die ouder zijn dan achttien jaar moeten in het bezit zijn van een identiteitskaart. […]
Omdat de Eritrese Migratiedienst de echtheidskenmerken van de oude identiteitskaart als onvoldoende beschouwde werd in juni 2014 een nieuwe identiteitskaart ingevoerd. […] Volgens een schatting van de Eritrese Migratiedienst zouden vanaf juni 2014 tot september 2016 ongeveer 150.000 identiteitskaarten zijn aangevraagd. […]. Begin 2015 is men begonnen met de afgifte. Er zouden pas 70.000 nieuwe kaarten zijn afgegeven. […] Hoe wordt omgegaan met mensen die in de tussentijd niet over een identiteitskaart beschikken is onbekend. Volgens de Eritrese Migratiedienst beschikken de meeste Eritreeërs over een identiteitskaart. In de steden heeft iedereen identiteitsdocumenten. Buiten de steden - waar minder controle is - kan men gemakkelijk zonder een ID-card en heeft niet iedereen een identiteitsdocument."
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij in bewijsnood verkeert en dat hij evenmin ten onrechte heeft afgezien van aanvullend onderzoek zoals een identificerend gehoor. De rechtbank heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de staatssecretaris zich, onder verwijzing naar het ambtsbericht 2015 en het ambtsbericht 2017, niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij niet eerder een identiteitsdocument heeft verkregen en dat het haar daarom is toe te rekenen dat zij zo'n document niet heeft overgelegd. Verder heeft de rechtbank hieraan ten grondslag gelegd dat de staatssecretaris de vreemdeling niet ten onrechte heeft tegengeworpen dat de referent tegenstrijdig heeft verklaard over het registreren van de huwelijksakte nu zijn verklaringen tegenstrijdig zijn en de referent zijn in de asielprocedure gegeven verklaring niet in die procedure heeft gecorrigeerd. Reeds daarom heeft de vreemdeling volgens de rechtbank dan ook tevergeefs betoogd dat de verklaring in de onder 3. vermelde brief van 2 november 2015 te wijten is aan een fout van de medewerker van Vluchtelingenwerk die deze brief heeft opgesteld.
Grieven
5.    In de grieven bestrijdt de vreemdeling deze overwegingen van de rechtbank. Zij voert aan dat de rechtbank niet is ingegaan op haar betoog dat zij uit een dorp komt en dat uit het ambtsbericht 2017 volgt dat Eritreeërs van buiten de steden niet allen een identiteitsdocument hebben. Daarnaast voert de vreemdeling aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een fout van Vluchtelingenwerk of het niet corrigeren van een verklaring door de referent onvoldoende is om haar aanvullend onderzoek te onthouden. Zij wijst erop dat de referent erop heeft gewezen dat hij steeds heeft bedoeld dat het huwelijk is geregistreerd bij de kerk.
Toelichting staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling
6. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij voor het aantonen van de identiteit van een vreemdeling en de gestelde familierelatie met een referent primair officiële documenten eist. Voor het aantonen van de identiteit eist hij specifiek daarvoor bestemde documenten zoals een paspoort of een identiteitskaart. Als bewijs van de gestelde familierechtelijke relatie aanvaardt hij in beginsel geboorteakten en huwelijksakten, mits die zijn opgenomen in het register van de burgerlijke stand van het desbetreffende land.
Indien een vreemdeling stelt een bepaald officieel document niet te kunnen overleggen, eist de staatssecretaris dat hij dit aannemelijk maakt. De staatssecretaris beoordeelt aan de hand van verklaringen van die vreemdeling, eventuele bewijsstukken, en informatie over de algemene situatie in het desbetreffende land of die vreemdeling in bewijsnood verkeert. Als een vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat hij in bewijsnood verkeert, betrekt de staatssecretaris onofficiële documenten bij zijn beoordeling en kan hij aanvullend onderzoek aanbieden. De staatssecretaris heeft hiertoe gewezen op artikel 1.26 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) en paragraaf C1/4.4.6 van de Vc 2000, zoals luidend met ingang van 1 januari 2018 (WBV 2017/14, onderdeel W; Stcrt. 2017, nr. 70919).
6.1.    In aanvulling hierop heeft de staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hetgeen onder 6. is vermeld, nog steeds geldt maar dat hij recent het beoordelingskader voor nareisaanvragen als volgt heeft gewijzigd.
Als een vreemdeling geen officiële documenten heeft overgelegd om zijn identiteit of de gestelde familierelatie met een referent aan te tonen, betrekt de staatssecretaris onofficiële documenten bij zijn beoordeling of die vreemdeling de door hem gestelde identiteit of familierelatie aannemelijk heeft gemaakt. De staatssecretaris doet dit nu ongeacht of die vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat hij in bewijsnood verkeert. Hij heeft hiervoor gewezen op zijn brief van 23 november 2017 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal (Kamerstukken II 2017/18, 19 637, nr. 2354). Volgens deze brief is dit aangepaste beoordelingskader van toepassing op zowel nieuwe als lopende aanvragen, waaronder aanvragen in zaken waarin hoger beroep is ingesteld. Dit kan ertoe leiden dat de staatssecretaris een aanvullende motivering geeft op een besluit of een besluit intrekt om na nader onderzoek opnieuw een besluit te nemen.
Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij nu ook aanvullend onderzoek kan aanbieden in de situatie dat een vreemdeling geen officiële documenten over de gestelde familierelatie heeft overgelegd zonder aannemelijk te hebben gemaakt dat hij dergelijke documenten niet kan overleggen en dus niet in bewijsnood verkeert ten aanzien van de gestelde familierelatie. De staatssecretaris eist voor het aanbieden van aanvullend onderzoek in deze situatie in de eerste plaats dat die vreemdeling substantieel bewijs van de gestelde familierelatie heeft overgelegd in de vorm van één of meer onofficiële documenten over die familierelatie. In de tweede plaats eist de staatssecretaris dat hij de identiteit van die vreemdeling kan vaststellen of aannemelijk achten. Een vreemdeling die geen officiële identiteitsdocumenten heeft overgelegd, moet daarom aannemelijk maken dat hij dergelijke identiteitsdocumenten niet kan overleggen of substantieel bewijs in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten overleggen. Het vaststellen of aannemelijk achten van de identiteit is immers een basisvereiste voor verlening van een mvv, aldus de staatssecretaris, omdat hij onder meer moet beoordelen of de desbetreffende vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde en of artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is.
In geval van een contra-indicatie ziet de staatssecretaris evenwel af van het aanbieden van aanvullend onderzoek, bijvoorbeeld als een vreemdeling een Eritrese kerkelijke huwelijksakte heeft overgelegd en heeft gesteld dat hij geen bewijs van inschrijving in het register van de Eritrese burgerlijke stand kan overleggen omdat zijn huwelijk niet is ingeschreven, maar eerder heeft verklaard dat zijn huwelijk wel is ingeschreven.
Een aanvullend onderzoek als hier bedoeld kan een identificerend gehoor zijn, bijvoorbeeld om gestelde huwelijkspartners in de gelegenheid te stellen hun huwelijk door middel van verklaringen aannemelijk te maken, of - indien het een biologisch kerngezin betreft - DNA-onderzoek.
Het overleggen van één onofficieel document is in de regel onvoldoende voor het aannemelijk maken van de identiteit of de gestelde familierelatie, aldus de staatssecretaris. Hij beoordeelt het geheel aan overgelegde documenten en afgelegde verklaringen en kent aan documenten die zijn opgesteld op basis van eigen verklaringen minder betekenis toe dan aan documenten die zijn gebaseerd op andere documenten of verklaringen.
6.2.    De staatssecretaris heeft zich op de zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat de aanvraag van de vreemdeling ook niet voor inwilliging in aanmerking komt als hij het gewijzigde beoordelingskader, zoals weergegeven onder 6.1., toepast.
Beoordeling grieven
7.    In de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2018:1508, heeft de Afdeling overwogen dat zij het gewijzigde beoordelingskader, zoals weergegeven onder 6.1., ziet als een nieuwe vaste gedragslijn die de staatssecretaris volgt bij de beoordeling of herbeoordeling van alle op 23 november 2017 lopende nareisaanvragen. Als de staatssecretaris zo'n aanvraag afwijst, moet hij deugdelijk motiveren waarom die aanvraag, gelet op overgelegde officiële en onofficiële documenten en afgelegde verklaringen, niet voor inwilliging in aanmerking komt.
Verder heeft Afdeling in die uitspraak overwogen dat zij de nieuwe vaste gedragslijn van de staatssecretaris, zoals weergegeven onder 6.1., als volgt begrijpt. Een vreemdeling moet zowel de gestelde familierelatie met de desbetreffende referent als zijn identiteit aantonen met officiële documenten. Indien een vreemdeling stelt dat hij geen officiële documenten over de gestelde familierelatie kan overleggen, moet hij dit aannemelijk maken. Als die vreemdeling dit aannemelijk heeft gemaakt, betrekt de staatssecretaris onofficiële documenten bij zijn beoordeling en kan hij aanvullend onderzoek aanbieden. Als die vreemdeling dit niet aannemelijk heeft gemaakt maar wel één of meer onofficiële documenten over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, betrekt de staatssecretaris deze onofficiële documenten bij zijn beoordeling. Deze documenten kunnen de staatssecretaris aanleiding geven om de desbetreffende vreemdeling aanvullend onderzoek aan te bieden. Hiervoor is in de eerste plaats vereist dat de onofficiële documenten die die vreemdeling over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, substantieel bewijs zijn. In de tweede plaats is vereist dat die vreemdeling, als hij geen officiële documenten heeft overgelegd om zijn identiteit aan te tonen en stelt dat hij geen officiële identiteitsdocumenten kan overleggen, dit met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk maakt óf substantieel bewijs van zijn identiteit in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten overlegt. De staatssecretaris biedt echter geen aanvullend onderzoek aan als een contra-indicatie van toepassing is.
8.    Voor zover de vreemdeling aanvoert dat de rechtbank niet is ingegaan op haar betoog dat zij uit een dorp komt en dat uit het ambtsbericht 2017 volgt dat Eritreeërs van buiten de steden niet allen een identiteitsdocument hebben, is de klacht terecht voorgedragen. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, gelet op het volgende.
8.1.    Het betoog dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een fout van Vluchtelingenwerk of het niet corrigeren van een verklaring door de referent onvoldoende is om de vreemdeling aanvullend onderzoek te onthouden, faalt, gelet op het volgende.
Uit de toelichting van de staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling volgt dat de staatssecretaris, overeenkomstig zijn nieuwe vaste gedragslijn, zoals weergegeven onder 6.1., ervan heeft afgezien de vreemdeling aanvullend onderzoek aan te bieden omdat de referent tegenstrijdig heeft verklaard over de registratie van het gestelde huwelijk. Dit beschouwt hij als een contra-indicatie. De Afdeling acht het niet onredelijk dat de staatssecretaris, als een vreemdeling of referent heeft verklaard dat hij geen bewijs van inschrijving van zijn huwelijk kan overleggen omdat zijn huwelijk niet is ingeschreven in het register van de Eritrese burgerlijke stand, consistente verklaringen hierover eist.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de vreemdeling tevergeefs heeft betoogd dat de verklaring in de onder 3. vermelde brief van 2 november 2015 te wijten is aan een fout van een medewerker van Vluchtelingenwerk, reeds omdat de referent zijn verklaring niet tijdens de asielprocedure heeft gecorrigeerd. Dat de referent dit niet heeft gedaan en dat deze verklaring ook in voormelde brief is opgenomen, komt voor rekening van de vreemdeling omdat het aan haar is om aannemelijk te maken dat zij geen bewijs van inschrijving van haar huwelijk kan overleggen omdat het niet is ingeschreven in het register van de Eritrese burgerlijke stand. De referent heeft, wat zijn bedoelingen ook zijn geweest, hierover tegenstrijdig verklaard. De rechtbank heeft dus eveneens terecht overwogen dat de staatssecretaris niet ten onrechte heeft afgezien van aanvullend onderzoek.
De grieven falen.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.K. de Keizer, griffier.
w.g. Verheij    w.g. De Keizer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2018
716.  BIJLAGE
Vw 2000
Artikel 29
2. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan voorts worden verleend aan de hierna te noemen gezinsleden, indien deze op het tijdstip van binnenkomst van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling behoorden tot diens gezin en gelijktijdig met die vreemdeling Nederland zijn ingereisd dan wel zijn nagereisd binnen drie maanden nadat aan die vreemdeling de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, is verleend:
a. de echtgenoot of het minderjarige kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling;
b. de vreemdeling die als partner of meerderjarig kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling zodanig afhankelijk is van die vreemdeling, dat hij om die reden behoort tot diens gezin;
[…]
Vc 2000
Paragraaf C2/4.1
Feitelijke gezinsband
De IND verleent de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29 tweede lid, Vw, als de kinderen, ouders, echtgeno(o)t(e) of partner feitelijk behoren tot het gezin van de referent. De IND verstaat onder kinderen als bedoeld in artikel 29 tweede lid, Vw, ook niet-biologische (adoptie- of pleeg)kinderen van een referent.
De referent in Nederland moet aantonen dat zijn kinderen, ouders, echtgeno(o)t(e) of partner op het moment van binnenkomst van de referent in Nederland feitelijk tot zijn gezin behoren en dat die feitelijke gezinsband niet verbroken is. De referent onderbouwt dit met documenten. De referent moet aanvullende gegevens en/of plausibele, aannemelijke en consistente verklaringen verstrekken over het feitelijk behoren tot zijn gezin van zijn kinderen, ouders, echtgeno(o)t(e) of partner, als de referent de feitelijke gezinsband niet met documenten kan onderbouwen. […]