ECLI:NL:RVS:2018:2784
Raad van State — Uitspraak 


201708639/1/A3.
Datum uitspraak: 22 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Rederij Eureka B.V., gevestigd te Deventer,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 september 2017 in zaak nr. 16/7610 in het geding tussen:
Eureka
en
het college van burgemeester en wethouders van Rheden.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 29 april 2016 heeft het college aan Eureka en de Veluwsche Stoomtrein Maatschappij (hierna: VSM) ontheffingen verleend voor het aanmeren met een rondvaartboot aan de aanmeerkade Aan 't Veer in Dieren (hierna: de aanmeerkade) in de zomer van 2016.
Bij besluit van 3 november 2016 heeft het college het door Eureka daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 september 2017 heeft de rechtbank het door Eureka daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 november 2016 vernietigd, het bezwaar van Eureka gegrond verklaard, het besluit van 29 april 2016 van het college waarin aan Eureka een ontheffing
is verleend voor het aanmeren met een rondvaartboot aan de aanmeerkade Aan ’t Veer in Dieren herroepen en de op 30 december 2015 ingediende aanvraag van Eureka om een ontheffing voor het aanmeren aan de aanmeerkade Aan ’t Veer in Dieren afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Eureka hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2018, waar Eureka, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door B. Jolink, R. Arenhorst en I. Kerkhoff, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Gedurende tientallen jaren vervoerde Eureka passagiers over de IJssel in het kader van de Veluwe IJssel Boemel. Dat is een historische driehoek tussen Apeldoorn, Dieren en Zutphen, waarbij een stoomtrein van VSM het traject Dieren-Apeldoorn verzorgt, Eureka het traject Dieren-Zutphen per boot over de IJssel en de Nederlandse Spoorwegen, en later Arriva, het traject Zutphen-Apeldoorn. Tot en met 2011 werd voor het aanmeren gebruik gemaakt van de Veerstoep in Dieren. In 2015 is de opzet van de Veluwe IJssel Boemel gewijzigd door deze te combineren met de zogenaamde "fietspendelboot". In plaats van het traject Dieren-Zutphen te varen, werd vanaf Arnhem naar Zutphen gevaren met stops in Doesburg en Dieren. Daarbij konden fietsers één of meerdere etappes met de boot afleggen en werd 2 keer per dag in Dieren aangesloten op de stoomtrein van VSM. In dat jaar is ook de aanmeerkade in gebruik genomen. De fietspendelboot is mede door Europese subsidies tot stand gekomen. Voor 2016 waren geen subsidies beschikbaar. Eureka was evenwel bereid de combinatie fietspendelboot en Veluwe IJssel Boemel te continueren. Alleen deze combinatie is voor haar rendabel.
3.    Op 30 december 2015 heeft Eureka verzocht om ontheffing van het verbod om aan te meren aan de aanmeerkade voor de periode van 26 juli tot en met 25 augustus 2016 voor de dinsdagen, woensdagen en donderdagen van 11.30 uur tot 12.30 uur en van 15.00 uur tot 16.00 uur. In dit verzoek is te kennen gegeven dat de mps Eureka in het kader van de (fiets)pendelboot het traject Arnhem - Zutphen v.v. vaart en daarbij in Dieren op zowel heen- als terugvaart hoopt aan te kunnen sluiten op de stoomtrein in het kader van de Veluwe IJssel Boemel.
Op 8 februari 2016 heeft VSM verzocht om ontheffing van het verbod om aan te meren aan de aanmeerkade voor de periode 12 juli tot en met 25 augustus 2016 voor de dinsdagen, woensdagen en donderdagen van 11.15 uur tot 11.45 uur en van 14.45 uur tot 15.15 uur.
Besluitvorming
4.    Bij besluiten van 29 april 2016 heeft het college de door Eureka en VSM gevraagde ontheffingen verleend, met dien verstande dat de ontheffing aan Eureka tot en met 23 augustus 2016 is verleend. Bij het besluit van 3 november 2016 heeft het college die besluiten gehandhaafd onder verwijzing naar het advies van de Commissie bewaarschriften van 29 september 2016. Uit het advies volgt dat de Commissie van mening is dat de besluiten niet juist zijn, omdat de daarin opgenomen aanmeertijden elkaar overlappen. Omdat Eureka te kennen heeft gegeven geen gebruik te hebben gemaakt van de ontheffing, heeft de situatie dat twee boten tegelijkertijd willen aanmeren zich echter niet voorgedaan. De overlappende tijden hebben derhalve geen gevolgen gehad. De commissie heeft het college geadviseerd in het vervolg de tijden van de ontheffingen op elkaar af te stemmen.
Aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft overwogen dat het besluit van 3 november 2016 in strijd is met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens de rechtbank zijn ten onrechte twee ontheffingen verleend met een overlap in de aanmeertijden. Dat deze overlap volgens het college in de praktijk geen problemen opleverde, laat onverlet dat het college de ontheffingen niet op deze wijze had kunnen verlenen. De weigeringsgrond 'openbare veiligheid’ zoals opgenomen in artikel 1:8 van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV) is hier van toepassing en had voor het college aanleiding moeten zijn om één van de twee ontheffingen te weigeren dan wel de tijden aan te passen bij het verlenen van de ontheffingen aan Eureka en VSM.
De rechtbank heeft voorts aanleiding gezien zelf in de zaak te voorzien, omdat de termijn waarvoor de ontheffingen waren verleend al is verstreken en Eureka geen gebruik heeft gemaakt van de ontheffing. In dat kader heeft de rechtbank overwogen dat Eureka en VSM beide niet bereid of in staat waren om de aanvragen zodanig aan te passen dat van een overlap in aan- en afmeertijden geen sprake meer zou zijn. Door die omstandigheden was het college gedwongen een keuze te maken door één van de gevraagde ontheffingen te verlenen en de andere te weigeren. Op de zitting heeft Eureka nogmaals verklaard dat zij alleen een ontheffing wilde waarvan de aan- en afmeertijden aansloten op de vertrektijden van de Veluwe IJssel Boemel. VSM was (ook) afhankelijk van de vertrektijden van de Veluwe IJssel Boemel en had belang bij het aansluiten van de aanmeertijden op deze vertrektijden. Dit belang had Eureka niet, of in ieder geval minder, omdat zij geen contract met VSM had voor het verzorgen van de bootreis van Zutphen naar Dieren. Aan het feit dat Eureka in het verleden altijd het vervoer van passagiers in het kader van de Veluwe IJssel Boemel verzorgde, komt in dit verband geen gewicht toe, omdat vaststaat dat zij voor 2016 geen contract heeft kunnen sluiten met VSM. Daarom dient meer waarde te worden gehecht aan het belang van VSM bij een ontheffing die aansluit op de stoomtrein van VSM. Dit heeft tot gevolg dat de door Eureka aangevraagde ontheffing geweigerd had moeten worden. De rechtbank heeft het bezwaar van Eureka daarom zelf voorziend gegrond verklaard en het besluit van het college van 29 april 2016, waarmee aan Eureka een ontheffing is verleend voor het aanmeren met een rondvaartboot aan de aanmeerkade, herroepen en de op 30 december 2015 ingediende aanvraag van Eureka om een ontheffing alsnog afgewezen.
Hoger beroep
6.    Eureka betoogt dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak voorziend haar aanvraag om een ontheffing heeft afgewezen. Zij voert hiertoe aan dat het college de zaak nog op verschillende manieren had kunnen afdoen. Gelet hierop was het niet aan de rechtbank om de zaak finaal te beslechten. De rechtbank heeft vervolgens ten onrechte het belang van VSM bij een ontheffing die aansluit op de stoomtrein zwaarder laten wegen dan het belang van Eureka bij eenzelfde ontheffing. Eureka heeft meermaals gewezen op haar belangen bestaande uit de aansluiting van de aanmeertijden op de Veluwe IJssel Boemel in combinatie met de fietspendelboot. Door de verleende ontheffingen heeft Eureka haar lijndienst in het kader van de fietspendelboot moeten beëindigen, omdat die alleen rendabel is in combinatie met de aansluiting op de Veluwe IJssel Boemel. Het oordeel van de rechtbank is ten slotte in strijd met het verbod op reformatio in peius, aldus Eureka.
6.1.    De rechtbank heeft het besluit van 3 november 2016 vernietigd wegens strijd met artikel 3:4 van de Awb, omdat de aanmeertijden in de verleende ontheffingen overlap vertoonden.
Eureka betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om zelf in de zaak te voorzien. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college bij het nemen van besluiten tot verlening van ontheffingen gelet op artikel 5:31A van de APV, gelezen in samenhang met artikel 1:8 van de APV, beslissingsruimte heeft. In die gevallen bestaat in beginsel geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Hoewel de rechtbank heeft opgemerkt dat zowel Eureka als VSM te kennen hebben gegeven niet bereid of in staat te zijn om de aanvragen zodanig aan te passen dat van een overlap in aan- en afmeertijden geen sprake meer zou zijn, stond de uitkomst van een nieuw te nemen besluit nog niet vast. De Afdeling volgt de rechtbank niet in de overweging dat het college hierdoor gedwongen werd een keuze te maken om slechts één van de aangevraagde ontheffingen te verlenen. Het staat het college immers vrij om de aanvragen om ontheffingen slechts gedeeltelijk in te willigen en zo alsnog te bewerkstelligen dat de aanmeertijden niet overlappen. Dat de periode waarvoor de ontheffingen waren verleend reeds was verstreken en Eureka geen gebruik heeft gemaakt van de ontheffing, maakt het voorgaande niet anders. Hierbij is van belang dat Eureka te kennen heeft gegeven schade te hebben geleden en in dat kader belang heeft bij een nieuw besluit van het college. De rechtbank heeft gelet hierop niet in redelijkheid aanleiding kunnen zien om zelf in de zaak te voorzien.
Het betoog slaagt.
7.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, behoeft het betoog van Eureka dat de rechtbank onvoldoende gewicht heeft toegekend aan haar belangen en het oordeel van de rechtbank in strijd is met het verbod op reformatio in peius geen bespreking meer.
Incidenteel hoger beroep
8.    Het college heeft zijn incidenteel hoger beroep ter zitting ingetrokken.
Slotsom
9.    Het hoger beroep van Eureka is gelet op hetgeen onder 6.1 is overwogen gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het bezwaar van Eureka gegrond heeft verklaard, het besluit van 29 april 2016 waarin aan Eureka een ontheffing is verleend voor het aanmeren met een rondvaartboot aan de aanmeerkade heeft herroepen en de op 30 december 2015 ingediende aanvraag van Eureka om een ontheffing voor het aanmeren aan de aanmeerkade heeft afgewezen. Het college dient derhalve opnieuw te beslissen op het bezwaar van Eureka tegen de afzonderlijke besluiten van 29 april 2016. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
10.    Het college dient ten aanzien van Eureka op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van Rederij Eureka B.V. gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 september 2017 in zaak nr. 16/7610, voor zover de rechtbank het bezwaar van Eureka tegen de primaire besluiten gegrond heeft verklaard, het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rheden van 29 april 2016, kenmerk: RHD-346132, heeft herroepen en de op 30 december 2015 ingediende aanvraag van Eureka om een ontheffing voor het aanmeren aan de aanmeerkade Aan ’t Veer in Dieren heeft afgewezen;
III.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Rheden te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van Rederij Eureka B.V slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rheden tot vergoeding van bij Rederij Eureka B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 534,17 (zegge: vijfhonderdvierendertig euro en zeventien eurocent), waarvan € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rheden aan Rederij Eureka B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Kranenburg    w.g. Veenboer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
730.  BIJLAGE
Algemene Plaatselijke Verordening Rheden
Artikel 1:8 Weigeringsgronden
De vergunning of ontheffing kan door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde;
b. de openbare veiligheid;
c. de volksgezondheid;
d. de bescherming van het milieu.
Artikel 5:31A Aanmeren (of aanleggen)
1. Het is verboden, zonder ontheffing van het college, met een vaartuig aan te meren aan de aanmeerkade Aan ’t Veer te Dieren.
2. De ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt voor maximaal 12 maanden verleend.
3. De aanvraag voor een ontheffing moet vergezeld worden van een voorgenomen vaarschema en aanmeertijden voor de periode waarvoor de ontheffing wordt aangevraagd.
4. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt geweigerd in de in artikel 1:8 van deze verordening genoemde gevallen.
5. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt tevens geweigerd voor vaartuigen, niet zijnde rondvaartboten of cruiseschepen.
6. Voor de toepassing van dit artikel wordt verstaan onder:
a. aanmeervoorziening: de aanmeervoorziening of aanmeerkade is bestemd voor het aan- en afmeren van rondvaartboten vanaf de IJssel;
b. rondvaartboten: hieronder worden boten verstaan die worden gebruikt voor rondvaarten door een in oppervlakte beperkt gebied, vooral ten behoeve van toeristen. Particuliere jachten etc. en binnenscheepvaart worden hierbij uitgesloten;
c. cruiseschip: een passagiersschip dat gebouwd en uitgerust wordt om er cruises mee te maken.