ECLI:NL:RVS:2018:2671
Raad van State — Uitspraak 


201705179/1/A1.
Datum uitspraak: 8 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 18 mei 2017 in zaak nr. 16/5123 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Velsen.
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2016 heeft het college [appellante] een omgevingsvergunning geweigerd voor het wijzigen van het gebruik van het gebouw op het perceel [locatie] te Velsen-Noord (hierna: het perceel) van kantoor naar hotel.
Bij besluit van 20 september 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering daarvan.
Bij uitspraak van 18 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 september 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. F.H.J. Koster, en het college, vertegenwoordigd door W. Dooijes, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft op 3 december 2015 bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van het gebruik van de ruimten op de eerste verdieping van het bestaande gebouw op het perceel van kantoor naar hotel/logiesfunctie.
2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Velsen-Noord" rust op het perceel de bestemming "Bedrijven". Op de plankaart is aangeduid dat bedrijfsactiviteiten tot maximaal milieucategorie 4.2, zoals opgenomen in de Staat van Bedrijfsactiviteiten, zijn toegestaan. Het project is met de bestemming in strijd, omdat een hotel of logiesfunctie niet in de Staat van Bedrijfsactiviteiten wordt vermeld.
Het college heeft geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning  met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), te verlenen.
Het heeft aan deze weigering ten grondslag gelegd dat het project in strijd is met zijn op 24 april 2012 vastgestelde "Wabo afwijkingenbeleid Velsen 2012" en dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die afwijking van het beleid rechtvaardigen. Het college heeft zich daarbij voorts op het standpunt gesteld dat het project niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college past de logiesfunctie ter plaatse  niet, omdat het perceel is gelegen op een gezoneerd industrieterrein met zware milieubelasting en mogelijk ook risico’s. Zo zijn er ter plaatse veel vrachtbewegingen. Het perceel is volgens het college gelegen binnen de in de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" aanbevolen richtafstanden tot in de omgeving aanwezige bedrijven van de milieucategorieën 4.2 en 5.2, hetgeen het college ruimtelijk ongewenst acht. Ook ziet het college geen grond voor toepassing van de zogenoemde toverformule zoals opgenomen in artikel 17, vierde lid, van de bestemmingsplanregels, waarop [appellante] zich heeft beroepen.
3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Het oordeel van de rechtbank
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
Zij heeft daartoe overwogen dat het afwijkingenbeleid niet onredelijk is en voorts dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een goede ruimtelijke ordening zich tegen medewerking aan het project verzet. Zij heeft voorts geoordeeld dat het college aan het standpunt dat de omgevingsvergunning ook niet met toepassing van de zogenoemde toverformule kon worden verleend, een deugdelijke motivering ten grondslag heeft gelegd. Zij heeft, gelet op het feit dat het college die aanvullende motivering niet in het besluit, maar eerst in beroep heeft gegeven, het beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten.
De gronden van het hoger beroep
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zijn standpunt dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Hij voert daartoe aan dat een hotel geen geluidsgevoelige functie is, alsmede dat uit een oogpunt van risicobeheersing en volksgezondheid voorwaarden aan de te verlenen omgevingsvergunning kunnen worden gesteld. Verder wijst [appellante] er op dat het project bijdraagt aan de doelstelling om het kantorenoverschot in de regio terug te dringen opgenomen in de "Monitor Uitvoeringsstrategie Plabeka 2015-2016", van het samenwerkingsverband van gemeenten, provincies en ondernemers in de regio Amsterdam.
[appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat zijn beroep op de zogenoemde toverformule zoals neergelegd in artikel 17.4 van de bestemmingsplanregels slaagt. Hij heeft naar hij stelt, voldoende aannemelijk gemaakt dat een zinvol gebruik van het perceel overeenkomstig het bestemmingsplan objectief bezien niet meer mogelijk is. Volgens een rapport van Brantjes bedrijfsmakelaars te Heemskerk heeft de verdieping van het pand sinds 2002 leeggestaan, ondanks actieve pogingen deze te verhuren. Ook de kantoorunits die in 2007 met vergunning van het college op de verdieping zijn gerealiseerd, zijn niet verhuurbaar gebleken. Geen van de in de Staat van Bedrijfsactiviteiten genoemde bedrijfsactiviteiten kan voorts op de verdieping worden uitgeoefend, aldus [appellante], onder meer door de geringe maximaal mogelijke vloerbelasting. Daarentegen bestaat volgens hem wel grote behoefte aan een zakelijk georiënteerd hotel in de regio, zoals hij dat op de verdieping wenst te realiseren.
5.1.    De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
5.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een goede ruimtelijke ordening zich tegen het vestigen van een hotel op het bedrijventerrein verzet.
Zij heeft eveneens terecht geoordeeld dat het college daaraan ten grondslag heeft kunnen leggen dat nu het project is gelegen binnen de aanbevolen richtafstanden tot bedrijven van milieucategorieën 4.2 en 5.2 in de directe omgeving, er op het perceel sprake kan zijn van een zodanige milieubelasting dat dientengevolge een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet kan worden gegarandeerd. Ook heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich op het bedrijventerrein verhoogde veiligheids- en gezondheidsrisico’s kunnen voordoen, zodat ook vanuit dat oogpunt een hotel op het perceel ongewenst is. Ook heeft het college er in het besluit van 19 januari 2016 terecht op gewezen dat bedrijventerreinen zoals deze specifiek zijn bedoeld voor de vestiging van zwaardere milieubelastende bedrijven, die zich elders niet kunnen vestigen. Ook daarom heeft het college het ruimtelijk ongewenst kunnen achten om op het perceel de vestiging van een hotel toe te staan.
Het oordeel van de rechtbank ter zake is derhalve juist. Hetgeen [appellante] daartegen heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.
5.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 4 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX0296), is het verlenen van een vrijstelling op de voet van de zogeheten toverformule pas mogelijk en ook verplicht, indien een zinvol gebruik overeenkomstig het geldende bestemmingsplan objectief gezien niet meer mogelijk is.
5.3.1.    [appellante] heeft ter zitting toegelicht dat het perceel rond het jaar 2000  is aangekocht door zijn bedrijf, dat toen nog eigendom was van zijn vader. Het perceel is daarop door het bedrijf ontwikkeld, door er het bedrijfspand op te realiseren. Op de begane grond is een autosalon gevestigd. Voor de verdieping was het beoogde gebruik de kantoorfunctie. Daarop is de constructie van het gebouw, met slechts een geringe maximaal mogelijke  vloerbelasting, afgestemd. Volgens [appellante] was het de bedoeling het gebouw in zijn geheel aan één gebruiker te verhuren, maar is dat niet gelukt. De verdieping blijkt niet apart verhuurbaar voor gebruik conform het bestemmingsplan. Ook het gebruik voor kantoren blijkt volgens [appellante] niet realiseerbaar op de verdieping.
De rechtbank heeft onder deze omstandigheden terecht geoordeeld dat een beroep op de zogenoemde toverformule niet slaagt. Het gebouw is, zoals ook [appellante] zelf stelt, gelet op de maximaal mogelijke vloerbelasting van 500 kg per m², slechts beperkt geschikt voor gebruik overeenkomstig het bestemmingsplan. Dat is in ieder geval mede het gevolg van de eigen keuze om bij de realisering van het gebouw de verdieping, met het oog op het beoogde gebruik als (bijbehorend) kantoor, slechts geschikt te maken voor een geringe maximale vloerbelasting. Daarmee zijn veel van de zwaardere bedrijfsactiviteiten zoals toegestaan volgens het bestemmingsplan uitgesloten.
Daarmee is geen sprake van een situatie waarin een zinvol gebruik overeenkomstig het geldende bestemmingsplan objectief gezien niet meer mogelijk is. Niet de bedrijfsbestemming, maar de eigen keuze om het pand daarvoor slechts beperkt geschikt te maken, ligt ten grondslag aan de onverhuurbaarheid van het pand. De rechtbank heeft daarom het college terecht gevolgd in het standpunt dat toepassing van de zogenoemde toverformule niet aan de orde is.
5.4.    Het betoog faalt.
6.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het EU Handvest), omdat hij het pand door het verbod in het bestemmingsplan op geen enkele manier economisch rendabel kan maken. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat volgens het arrest van het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: het EHRM) van 10 juli 2014 in zaak nr. 12027/10, Statileo tegen Kroatië (ECLI:NL:XX:2014:506), een ‘fair balance’, ofwel een juist evenwicht dient te bestaan tussen het algemeen belang bij de regulering van zijn eigendom en de bescherming daarvan. Dat juiste evenwicht is volgens [appellante] niet aanwezig, omdat het beleid dat het college hanteert, aanleiding geeft tot willekeur. Verder ontbreekt een ‘fair balance’ volgens [appellante] nu de regulering ertoe leidt dat hij geen enkel rendement daaruit geniet.
6.1.    Dit betoog slaagt niet. Het college heeft bij de weigering een omgevingsvergunning te verlenen het standpunt ingenomen dat in dit geval een afwijking van het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en daarom 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo in de weg staat aan verlening van de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. Daarbij zijn de belangen van [appellante] afgewogen tegen het algemene belang. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM laat de mogelijkheid van de toepassing van deze wetgeving, die noodzakelijk is om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, onverlet. Het college heeft bij de procedure van de totstandkoming van het weigeringsbesluit ruimte de belangen van de eigenaren bij hun eigendomsrecht in de afweging te betrekken. Uit het besluit blijkt dat het college een belangenafweging heeft gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de belangen van [appellante] op voldoende evenwichtige wijze meegewogen bij zijn besluitvorming. Anders dan [appellante] betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat het beleid van het college aanleiding geeft voor willekeur. Dat [appellante] naar hij stelt, geen of minder rendement behaalt uit het gebruik van het pand, maakt de regulering niet onrechtmatig. Dit is bovendien, zoals hiervoor reeds is overwogen, in ieder geval mede het gevolg van de door [appellante] zelf gekozen uitvoering van het gebouw.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat zich geen strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM voordoet. Zij heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2016 (lees: 2006) (ECLI:NL:RVS:2006:AZ2769), eveneens terecht geoordeeld dat nu artikel 17 van het EU Handvest een grondrecht betreft dat alle nationale grondwetten gemeen hebben en dat dezelfde inhoud en reikwijdte heeft als het door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM gewaarborgde recht, zich evenmin strijd voordoet met die bepaling.
7.    [appellante] heeft in hoger beroep verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij als gevolg van het besluit van 20 september 2016 heeft geleden. Ter toelichting van dat verzoek heeft hij aangevoerd dat hij ten gevolge van het besluit gedurende langere tijd € 4.000,00 per maand inkomsten heeft gemist.
7.1.    Uitgangspunt voor de beoordeling is dat de rechtbank het besluit van 20 september 2016 heeft vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand heeft gelaten. De vernietiging van het besluit brengt voor het college in beginsel de verplichting met zich om de door [appellante] ten gevolge van het besluit geleden schade te vergoeden, aangezien het besluit rechtens niet juist is. Van schade, geleden ten gevolge van dat besluit, in evenbedoelde zin is echter slechts sprake, indien deze hiermee in een zodanig verband staat, dat zij aan het bestuursorgaan dat dat besluit heeft genomen, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit moet worden toegerekend. Dat is niet het geval, indien aannemelijk is dat het college ten tijde van het nemen van het rechtens onjuiste besluit een rechtmatig besluit zou hebben genomen, dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad.
7.2.    Uit het voorgaande volgt dat de hoger beroepsgronden van [appellante] niet slagen en de Afdeling dientengevolge zal overgaan tot bevestiging van de aangevallen uitspraak. Bij de aangevallen uitspraak zijn de rechtsgevolgen van het besluit van 20 september 2016 derhalve terecht in stand gelaten.
Daarmee is aannemelijk dat het college ten tijde van het rechtens onjuiste besluit een rechtmatig besluit zou hebben kunnen nemen en gelet op de standpunten van het college in deze zaak ook zou hebben genomen, dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad.
Het verzoek om veroordeling van het college in de door [appellante] gestelde schade wordt daarom afgewezen.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De Afdeling zal het verzoek van [appellante] om schadevergoeding afwijzen.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Slump
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
641.  BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…);
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…).
Artikel 2.12, eerste lid:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
(…).
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.7:
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
Bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Velsen-Noord"
Artikel 4 van de planregels:
De op de plankaart voor bedrijven aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. Bedrijfsactiviteiten, welke zijn opgenomen in de bij de voorschriften behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten, tot en met de op de plankaart aangegeven maximale milieucategorie, dit met uitzondering van
Bevi-inrichtingen.
Artikel 17, eerste lid:
Het is verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de bestemmingsomschrijving en de overige voorschriften.
Artikel 17, vierde lid:
Burgemeester en wethouders verlenen vrijstelling van het bepaalde in lid 17.1, indien strikte toepassing van het verbod leidt tot beperkingen in het meest doelmatige gebruik die niet door dringende redenen worden gerechtvaardigd.
Wabo Afwijkingenbeleid Velsen 2012
Aan een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo juncto artikel 4 van bijlage II Bor, wordt door het college in ieder geval medewerking verleend, als het verzoek past in een van de onderstaande gevallen:
Artikel 1. Dakopbouwen en dakkapellen bij woningen (…);
Artikel 2. Bijbehorende bouwwerken bij woningen (…);
Artikel 3. Bijzondere vormen van bijbehorende bouwwerken bij woningen (…);
Artikel 4. Groendragers (…);
Artikel 5. Infrastructuur (…);
Artikel 6. Evenementen (…).
Eerste Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1:
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 17, eerste lid:
Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.