ECLI:NL:RBDHA:2018:9754
Rechtbank DHA — Uitspraak 


REchtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR  18/4909
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 augustus 2018 op het verzoek om een voorlopige voorziening tussen
Roei- en Zeilvereniging ‘Gouda’, Watersportvereniging ‘Jachtclub Reeuwijk’, [A.] , [B.] en [C.] , [D.] en [E.] , [F.] ,
[G.] en [H.] ,
te Reeuwijk, verzoekers
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk
, verweerder
(gemachtigden: [gemachtigde] ).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Exploitatiemaatschappij Elfhoeven B.V. (Elfhoeven)
, te Reeuwijk (gemachtigde: [gemachtigde] ), vergunninghoudster.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan Elfhoeven een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een hotel-restaurant, bedrijfswoning en milieustalling aan de Burgemeester Lucasselaan 1, 3 en 5 in Reeuwijk en het aanleggen van een inrit/uitweg.
Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 augustus 2018. Namens verzoekers zijn verschenen [I.] , [J.] , [K.] , bijgestaan door  [gemachtigde] , kantoorgenote van hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [L.] en [M.] .
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Ter zitting is gebleken dat Elfhoeven al is aangevangen met de bouwwerkzaamheden in het kader van de verleende omgevingsvergunning, zodat daarmee het spoedeisend belang is gegeven.
3. Elfhoeven heeft op 19 juni 2018 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het bouwplan Villapark Elfhoeven.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder ingevolge artikel 2.1, lid 1a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een hotel-restaurant, bedrijfswoning en milieustalling aan de Burgemeester Lucasselaan 1, 3 en 5 in Reeuwijk en de activiteit inrit/uitweg op grond van artikel 2.2. lid 1e, van de Wabo. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De inrit/uitweg voldoet aan de van toepassing zijnde Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk (APV). Voorts heeft verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat voor de aangevraagde activiteit ‘aanleggen’ ingevolge artikel 2.1, lid 1b, van de Wabo, geen omgevingsvergunning is vereist.
5.1.
Verzoekers voeren - samengevat - aan dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dat verweerder de afwijkingsprocedure had moeten volgen. Daartoe voeren zij allereerst aan dat de vloeroppervlakte van het hotel-restaurant met een bedrijfswoning (appartement) en de bouw van een tweetal facilitaire ruimten (voor onder andere opslag/milieustalling) ertoe leidt dat de horecafunctie ter plaatse zwaarder is dan het bestemmingsplan toelaat. De aangevraagde horecagelegenheid valt volgens verzoekers onder categorie 1c en niet onder categorie 1b van de bij het bestemmingsplan behorende Staat van Horeca-activiteiten. Verzoekers verwijzen naar de toelichting bij de Staat van Horeca-activiteiten, waarin is aangegeven dat voor categorie 1c een onderscheid is gemaakt in oppervlakte om de verkeersaantrekkende werking van deze horeca-activiteiten in de categorisering op te nemen. Hierbij wordt volgens verzoekers uitgegaan van het vloeroppervlak van de betreffende horeca-activiteiten, waarmee wordt gedoeld op de totale bebouwde ruimte (inclusief opslag- en overige dienstruimten) en de totale onbebouwde ruimte inclusief terras voor zover deze binnen de horecabestemming is gelegen. De vloeroppervlakte van het restaurant/bedrijfswoning/hotel en de facilitaire ruimten moeten volgens verzoekers bij elkaar worden opgeteld. Tezamen hebben deze functies een bruto vloeroppervlakte van meer dan 400 m², namelijk 1.063 m² (hoofdgebouw, bestaande uit twee verdiepingen, en de aangebouwde facilitaire ruimte) en 36 m² voor de separate facilitaire ruimte (‘milieuopslag’), derhalve in totaal 1.099 m². Daar moet de buitenruimte (483 m²) volgens verzoekers nog bij worden opgeteld, aangezien deze in zijn geheel binnen de bestemming Recreatie-Verblijfsrecreatie is gelegen en daarmee valt binnen de horecabestemming die ingevolge artikel 12.1 van de planregels ter plaatse is toegelaten. Het vloeroppervlak is daarmee in totaal 1.582 m² en is volgens verzoekers bijna vier keer zo groot als het maximaal toegelaten vloeroppervlak van 400 m² dat geldt voor een categorie 1b-bedrijf.
Ook als alleen wordt uitgegaan van de begane grond wordt de grens van 400 m² volgens verzoekers overschreden. De
footprint
van het hoofdgebouw met aangebouwde facilitaire ruimte bedraagt reeds 503 m² en 84 m²= 587 m². Op grond van het gemeentelijke beleid dient de oppervlakte van de buitenruimte (483 m²) daar nog bij te worden opgeteld (totaal 1.070 m²), zodat hier ook sprake is van een overschrijding van 670 m² van wat op grond van de Staat van Horeca-activiteiten onder categorie 1b valt. Daar komt het vrijstaande bijgebouw (36 m²) nog bij.
5.2.
Verzoekers voeren voorts aan dat de vergunning in strijd is met de Algemene plaatselijke verordening gemeente Bodegraven-Reeuwijk (APV). Zij betogen dat door het verlenen van een vergunning voor een sterk verkeersaantrekkende functie, zoals het hotel-restaurant dat hier aan de orde is, dat aan het einde van de Notaris d’Aumerielaan is gelegen, het verkeer op deze smalle weg zeer zal toenemen. Omdat het verkeer elkaar op een groot deel van de Notaris d’Aumerielaan over een grote lengte niet kan passeren, zullen daardoor volgens verzoekers onherroepelijk verkeersgevaarlijke situaties ontstaan.
6.	Verweerder heeft zich in zijn verweerschrift op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder verwijst daarbij naar het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Plassen, Natuur- en Weidegebieden 2e partiele herziening’, waarin op grond van artikel 19, derde lid, sub n, van de planregels op de onderhavige locatie gebouwen voor een hotel
en
(
onderstreping verweerder
) een restaurant mochten worden gebouwd met een maximale oppervlakte van 506 m² (exclusief bedrijfswoning, de bij de bedrijfswoning behorende bijgebouwen en de gebouwen als bedoeld onder sub p van dit artikel), een goothoogte van ten hoogste 4,75 m en een bouwhoogte van ten hoogste 8,50 meter. Uit de toelichting op dit bestemmingsplan blijkt ook dat een hotel
en
(
onderstreping verweerder
) een restaurant waren toegestaan. Ook het huidige bestemmingsplan ‘Plassengebied’ maakt, zo blijkt uit artikel 12, eerste lid onder a, van de planregels ter plaatse onder meer een hotel
en
(
onderstreping verweerder
) een restaurant mogelijk. Voorafgaand aan de vaststelling van dit bestemmingsplan is horecacategorisering ingevoerd; omdat het voorgaande bestemmingsplan geen enkele beperking ten aanzien van het type horeca kende is deze categorisering in het bestemmingsplan opgenomen.
Volgens verweerder heeft de aanvraag betrekking op een afzonderlijk hotel en een afzonderlijk restaurant en zijn het hotel en het restaurant blijkens de bij de aanvraag behorende tekeningen weliswaar in hetzelfde gebouw gesitueerd maar fysiek van elkaar gescheiden. Zowel het hotel als het restaurant hebben volgens verweerder elk een vloeroppervlakte van minder dan 400 m²; daarmee vallen zij onder categorie 1b van de Staat van Horeca-activiteiten. De buitenruimte bij het gebouw hoeft volgens verweerder niet bij de oppervlaktebepaling te worden betrokken, omdat deze niet wordt gebruikt ten dienste van de horeca.
7.1.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan Plassengebied. Aan de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft, zijn de bestemmingen ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ en ‘Waarde-archeologie-4’ gegeven.
Ingevolge artikel 12.1 van de planregels zijn de voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden bestemd voor:
een hotel en restaurant in ten hoogste categorie 1b van de Staat van Horeca-activiteiten;
recreatiewoningen;
een ondergrondse parkeerkelder met bovengrondse voorzieningen;
ter plaatse van de aanduiding 'oever': het behoud en/of herstel van natuurvriendelijke oevers met de daarbij behorende landschaps- en natuurwaarden;
ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning': 20 recreatiewoningen;
ter plaatse van de aanduiding 'aanlegsteiger': 46 ligplaatsen;
bedrijfswoningen en de daarbij behorende voorzieningen zoals erven, (onderheide) terrassen en zwembaden;
bijbehorende voorzieningen zoals parkeervoorzieningen, milieustalling, stalling ten behoeve van terreinonderhoud, aanlegsteigers en ontsluitingswegen.
Op grond van artikel 12.2 (Bouwregels) aanhef en onder f, mag op deze gronden worden gebouwd en gelden de volgende regels:
- gebouwen ten behoeve van hotel en restaurant: inhoud 506 m²;
- corridor tussen hotel en restaurant: inhoud 65 m²;
- bedrijfswoning: inhoud 600 m²;
- overige bedrijfsgebouwen: inhoud 120 m².
Volgens de Staat van Horeca-activiteiten wordt onder categorie I ‘lichte horeca ’verstaan: Horecabedrijven die, gelet op hun activiteiten en de aard van de omgeving, overwegend overdag en ’s avonds zijn geopend. Dit hoofdzakelijk voor de verstrekking van etenswaren, maaltijden en dranken al dan niet in combinatie met het tegen vergoeding verstrekken van logies. Hierdoor veroorzaken zij slechts beperkte hinder voor omwonenden.
Binnen deze categorie worden onder meer de volgende subcategorieën onderscheiden:
1b. ‘overige lichte horeca:
- hotel-restaurant;
1c. bedrijven met een relatief grote verkeersaantrekkende werking
Horeca bedrijven zoals o.a.:
- bedrijven genoemd onder 1a en 1b met een vloeroppervlak van meer dan 400 m².
Op grond van de toelichting op de Staat van Horeca-activiteiten gelden, in aanvulling op de gegevens uit de VNG-publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering’ ruimtelijk relevante criteria:
(…)
de mate waarin een bedrijfstype naar verwachting bezoekers en in het bijzonder bezoekers per auto en/of brommers (scooters) aantrekt. Hierbij is voor categorie 1 een onderscheid gemaakt in oppervlakte om de verkeersaantrekkende werking van deze horeca-activiteiten in de categorisering op te nemen. Hierbij wordt uitgegaan van het vloeroppervlak van de betreffende horeca-activiteiten.
Achter deze zin is een voetnoot genummerd ‘1’ geplaatst, welke luidt: Dat wil zeggen de totale bebouwde ruimte (inclusief opslag- en overige dienstruimten) en de totale onbebouwde ruimte inclusief terras voor zover deze binnen de horecabestemming is gelegen.
Op grond van de toelichting bij de Staat van Horeca-activiteiten wordt de horecacategorie namelijk bepaald door het vloeroppervlak van (a) de totale bebouwde ruimte én (b) de totale onbebouwde ruimte. Opslag- en dienstruimte en de bedrijfswoning tellen mee, alsook de gehele buitenruimte voor zover gelegen binnen een bestemming die horeca toelaat.
7. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
7.1.
Uit het op 19 juni 2018 door Elfhoeven ingediende aanvraagformulier, dat zich bij de stukken bevindt, blijkt dat de aanvraag betrekking heeft op een reguliere procedure met als projectomschrijving (de voorzieningenrechter citeert)
“Deze aanvraag voor een reguliere omgevingsvergunning met betrekking tot de herinrichting van het plangebied en de nieuwbouw van een hotel-restaurant met een bedrijfswoning en de bouw van een tweetal facilitaire gebouwen.”
Bij het onderdeel Bouwen (Overig bouwwerk bouwen 2) onder 1 (De bouwwerkzaamheden) van het aanvraagformulier staat letterlijk het volgende:
“Deze aanvraag betreft de nieuwbouw van een hotel-restaurant met een bedrijfswoning (appartement) en facilitaire ruimten voor onder andere opslag/milieustalling.”
Uit de bij die aanvraag behorende bouwtekeningen blijkt dat het gaat om een project genaamd “Villapark Elfhoeven Nieuwbouw restaurant, havenfaciliteitengebouw”. Het hoofdgebouw wordt op de tekeningen aangeduid als “restaurant/bedrijfswoning/hotel”. Ook blijkt uit de tekeningen dat het gebouw bestemd is voor de restaurantketen Loetje, nu het logo daarvan op de tekening van de noord- en westgevels is aangebracht. Het gebouw heeft blijkens één van de tekeningen diverse gebruiksfuncties, te weten restaurant (verkoop) met een bebouwde oppervlakte van 350 m², waarvan verblijfsruimte 340 m², restaurant secundair met een bebouwde oppervlakte van 49 m², hotel met een bebouwde oppervlakte van 430 m² alsmede functies facilitair jachthaven, buitenruimte en wonen. Uit de tekeningen blijkt voorts dat er een hoofdingang is voor het gebouw in de vorm van een tourniquet (10 m²) welke tot het restaurant behoort; het hotel heeft geen eigen ingang, wel een receptie in een hal, een trappenhuis en verblijfsruimtes. De totale bebouwde oppervlakte ten behoeve van het hotel-restaurant bedraagt aldus naar voorlopig oordeel 350 + 49 + 430 + 10 = 839 m².
7.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag ziet op twee los van elkaar te beschouwen horeca-activiteiten, te weten een hotel en een restaurant. Gelet op de aanvraag en de daarbij behorende tekeningen, die betrekking hebben op één hotel-restaurant met verschillende gebruiksfuncties en één hoofdingang (het tourniquet), volgt de voorzieningenrechter verweerder niet in diens stelling dat in feite sprake is van twee aanvragen, te weten één voor een hotel en één voor een restaurant.
7.3
Ook verweerders stelling dat het bestemmingsplan ter plaatse zowel een hotel als een restaurant toestaat, elk met een bebouwde oppervlakte van 506 m², is naar voorlopig oordeel niet houdbaar.
Dit blijkt om te beginnen uit de bouwregels zelf. Ingevolge artikel 12.1 van de planregels zijn de gronden bestemd voor een hotel en restaurant. Op grond van artikel 12.2 (Bouwregels) aanhef en onder f, mogen worden gebouwd ‘gebouwen ten behoeve van hotel en restaurant: inhoud 506 m²’. De voorzieningenrechter overweegt daarover dat het woord ‘inhoud’ evident moet worden gelezen als ‘oppervlakte 506 m²’, zoals ook verweerder blijkens zijn verweerschrift doet. De regel bepaalt dus dat de oppervlakte van alle gebouwen voor een hotel en restaurant samen maximaal 506 m² mag bedragen en niet dat er een hotel mag worden gebouwd met een maximale oppervlakte van 506 m² alsmede een restaurant met eenzelfde maximale oppervlakte.
Die lezing van de bouwregels wordt bevestigd in de toelichting op het bestemmingsplan. De toelichting op artikel 12 van de planregels bevat onder meer de volgende tekst: “Het watersportcentrum Elfhoeven is bestemd als Recreatie-Verblijfsrecreatie, waar ter plaatse een hotel met restaurant, recreatiewoningen en aanlegsteigers zijn toegestaan.”.
Verweerder heeft ook een beroep gedaan op het voorgaande bestemmingsplan ‘Plassen, Natuur- en Weidegebieden, 2e partiele herziening’ van de gemeente Reeuwijk, stellende dat ook al in dat plan op de onderhavige locatie een hotel
en
(
onderstreping verweerder
) een restaurant mochten worden gebouwd, ieder met een maximale oppervlakte van 506 m². Ook hierin volgt de voorzieningenrechter verweerder niet. Uit de door verweerder van dat plan ingezonden gedeeltes blijkt namelijk dat in hoofdstuk 3 (Planbeschrijving) is omschreven dat het plan Elfhoeven bestaat uit de bouw van 20 recreatiewoningen van 50 m², een hotel van 230 m², een restaurant van 230 m² en een bedrijfswoning van 600 m³ met een bijgebouw van 50 m². Hieruit volgt weliswaar dat verweerder met juistheid betoogt dat op de betreffende locatie onder dat plan een hotel en een restaurant waren toegestaan, maar daaruit blijkt tevens dat de oppervlakte van het hotel was beperkt tot maximaal 230 m²; ook voor het restaurant gold dat maximaal 230 m² oppervlakte was toegestaan. Dit vindt bevestiging in de Bestemmingsregeling (hoofdstuk 7, p.19) van het oude bestemmingsplan; daarin is geregeld dat gebouwen mogen worden gebouwd “voor een hotel/restaurant met een totale maximale oppervlakte van 460 m² met een maximale uitbreiding naar in totaal 506 m²”.
7.4
Het voorgaande betekent naar voorlopig oordeel dat ter plaatse gebouwen zijn toegestaan ten behoeve van zowel een hotel als een restaurant, en dat de gezamenlijke oppervlakte van de voor het hotel en restaurant bestemde gebouwen niet meer mag bedragen dan 506 m².
7.5.
Wat betreft de horecacategorisering overweegt de voorzieningenrechter nog dat uit de toelichting op de Staat van Horeca-activiteiten blijkt dat voor de indeling van horecabedrijven een onderscheid wordt gemaakt in oppervlakte om de verkeersaantrekkende werking van deze horeca-activiteiten in de categorisering op te nemen. Hierbij wordt uitgegaan van het vloeroppervlak van de betreffende horeca-activiteiten. Uit de Staat van Horeca-activiteiten blijkt dat in categorie 1c - Bedrijven met een relatief grote verkeersaantrekkende werking, bedrijven zijn genoemd onder 1a en 1b met een totale bebouwde ruimte van meer dan 400 m² (de voorzieningenrechter wijst op de onder 7.1 geciteerde voetnoot). Daargelaten dat er mogelijk (enig) verschil kan zijn tussen bebouwde ruimte en bebouwd oppervlak, en ook dat de voorzieningenrechter een terras buiten beschouwing heeft gelaten, nu dat volgens Elfhoeven niet is aangevraagd, maakt de onder 7.1 hierboven vastgestelde oppervlakte van 839 m² voor het hotel-restaurant dat dit naar voorlopig oordeel niet valt onder categorie 1b, maar moet worden geschaard onder categorie 1c.
7.6.
Gelet op het vorenstaande is het bouwplan naar voorlopig oordeel in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Dit leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in de weg staat aan verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwplan. Gezien het voorgaande had verweerder, overeenkomstig artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo, de aanvraag mede moeten aanmerken als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Ten aanzien van de aanvraag om een omgevingsvergunning zal verweerder dus een procedure tot afwijking van het bestemmingsplan dienen te volgen. Reeds op grond van het vorenstaande zal naar verwachting de verleende omgevingsvergunning niet in stand kunnen blijven. Om die reden zal de voorzieningenrechter het verzoek toewijzen en de voorlopige voorziening treffen dat het bestreden besluit van 6 juli 2018 wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
7.7.
De overige door verzoekers aangevoerde gronden die zien op de verleende omgevingsvergunning voor het bouwplan en op de verleende uitwegvergunning worden, gelet op het voorgaande, onbesproken gelaten.
8. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder het door verzoekers betaalde griffierecht vergoedt.
9. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,-(1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
schorst het bestreden besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan verzoekers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.P. Jadoenathmisier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 augustus 2018.
griffier						voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.