ECLI:NL:RVS:2018:2005
Raad van State — Uitspraak 


201704054/1/A1.
Datum uitspraak: 20 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 maart 2017 in zaken nrs. 16/230 en 16/231 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2015 heeft het college [appellant] gelast de bouwwerkzaamheden op het perceel aan de [locatie] te Veenendaal (hierna: het perceel) te staken onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 per geconstateerde overtreding tot een maximum van € 60.000,00.
Bij besluit van 7 september 2015 heeft het college de bouwstop gedeeltelijk opgeheven.
Bij besluit van 15 september 2015 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 60.000,00.
Bij besluit van 6 oktober 2015 heeft het college besloten tot invordering van een bij besluit van 4 augustus 2015 opgelegde dwangsom van € 30.000,00.
Bij besluit van 1 december 2015 heeft het college het door [appellant] tegen de besluiten van 22 juli en 7 september 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 15 september en 6 oktober 2015 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 maart 2017 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 1 december 2015 en 5 januari 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2018, waar het college, vertegenwoordigd door drs. R.W. Bekker en mr. M.R. Groenewoud, is verschenen.
Overwegingen
1.    Op 24 augustus 2010 is aan [appellant] een bouwvergunning verleend voor de bouw op het perceel van één zelfstandige woning en een berging.
Op 22 juli 2015 heeft een toezichthouder van de gemeente naar aanleiding van een handhavingsverzoek geconstateerd dat op het perceel bouwwerkzaamheden plaatsvonden die in strijd waren met de verleende vergunning. Deze bestonden uit het realiseren van vijf zelfstandige woonunits, het realiseren van een inpandig balkon waardoor de vergunde vide is komen te vervallen, het wijzigen van de plaats van de trap en het wijzigen van de raamindeling in alle gevels. Op dezelfde dag heeft het college mondeling het besluit genomen, dat bij brief van 23 juli 2015 schriftelijk aan [appellant] is bevestigd.
Op 24, 28, 29 en 31 juli 2015 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat geen gehoor is gegeven aan de bouwstop en dat de bouwwerkzaamheden zijn voortgezet. Bij brief van 31 juli 2015 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat met deze vier overtredingen de maximale dwangsom van € 60.000,00 is verbeurd. Bij het besluit van 15 september 2015 is het college tot invordering hiervan overgegaan.
Bij besluit van 4 augustus 2015 heeft het college de bouwstop nogmaals bevestigd, ditmaal onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,00 per geconstateerde overtreding. Tegen dit besluit heeft [appellant] geen bezwaar gemaakt. Op 14 augustus 2015 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat geen gehoor is gegeven aan de bouwstop en dat de bouwwerkzaamheden zijn voortgezet. Bij brief van 17 augustus 2015 is aan [appellant] medegedeeld dat hij deze dwangsom heeft verbeurd. Bij het besluit van 6 oktober 2015 is tot invordering daarvan overgegaan.
2.    In hoger beroep betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij in strijd heeft gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zodat het college bevoegd was om de bouwstop en de daaraan gekoppelde last onder dwangsom op te leggen. Daartoe stelt hij dat de wijzigingen in de uitvoering van de verleende omgevingsvergunning vergunningvrij waren, gelet op artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen verandering van de draagconstructie behelsden. Voorts heeft de rechtbank miskend dat [medewerker] van de afdeling Veiligheid en Handhaving van de gemeente, het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de wijzigingen vergunningvrij konden worden uitgevoerd en dat dus geen sprake was van een wijziging van de draagconstructie.
2.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt: "het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk".
Artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Bor luidt: "een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie […]."
2.2.    De rechtbank heeft voor haar oordeel van belang geacht dat de bezwaarschriftencommissie in het advies van 24 november 2015, dat ten grondslag is gelegd aan het besluit van 1 december 2015, heeft gesteld dat door het wegvallen van de vide en het bouwen van een inpandig balkon de draagconstructie van het bouwwerk wordt gewijzigd en dat het college ter zitting in beroep aan de hand van bouwtekeningen heeft toegelicht dat met het wegvallen van de vide de omvang van de verdiepingsvloer, en daarmee ook de draagconstructie verandert. [appellant] heeft die toelichting ter zitting in beroep niet gemotiveerd bestreden. Ter zitting in hoger beroep is [appellant] niet verschenen en is dus eveneens niet gemotiveerd waarom van de, ook ter zitting bij de Afdeling door het college toegelichte, wijziging van de draagconstructie geen sprake zou zijn. Reeds hierom bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is voldaan aan artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Bor.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt reeds omdat het oordeel van de rechtbank dat Middel niet bevoegd was enige toezegging te doen of enig besluit te nemen over de rechtmatigheid van de bouwwerkzaamheden of het overgaan tot handhaving in hoger beroep onweersproken is gebleven.
De beroepsgrond faalt.
3.    [appellant] betoogt vervolgens dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de bouwstop van 22 juli 2015 heeft overtreden, omdat hij alle werkzaamheden op het perceel moest staken, en niet louter de omgevingvergunningplichtige werkzaamheden. Daartoe stelt hij dat de last niet strekte tot het stopzetten van niet-bouwkundige werkzaamheden. De door de inspecteurs op 24, 28 29 en 31 juli 2015 geconstateerde werkzaamheden waren niet van bouwkundige aard, maar behelsden slechts installatietechnische werkzaamheden ten behoeve van de elektra die vergunningvrij waren en dus niet onder de bouwstop vielen. Voor zover al geoordeeld zou moeten worden dat die werkzaamheden wel onder de bij besluit van 22 juli 2015 opgelegde last vielen, dient geconcludeerd te worden dat het besluit daaromtrent onvoldoende duidelijk was en op grond daarvan niet tot invordering van dwangsommen kon worden overgegaan, aldus [appellant].
3.1.    Uit het besluit blijkt voldoende duidelijk dat daarmee werd beoogd dat [appellant] alle werkzaamheden op het perceel moest staken, daaronder begrepen de tijdens voormelde controles geconstateerde werkzaamheden ten behoeve van het aanleggen van elektra. In verschillende passages in het besluit wordt in algemene zin gesproken over het stilleggen van de werkzaamheden, zonder dit te beperken tot omgevingsvergunningplichtige werkzaamheden, waarbij voorts duidelijk wordt dat de intentie van het besluit en de daarin opgenomen bouwstop is dat niet met de uitvoering van het project wordt voortgegaan alvorens [appellant] daarover overleg heeft gehad met het college.
Voorts kan niet, zoals [appellant] betoogt, zonder meer een onderscheid worden gemaakt tussen omgevingsvergunningplichtige werkzaamheden en daarvan losstaande, ondergeschikte werkzaamheden. Het geheel van werkzaamheden dat [appellant] uitvoerde op het perceel, namelijk het realiseren van vijf zelfstandige woonunits, was immers in strijd met de verleende vergunning. Dat bepaalde werkzaamheden die daaraan bijdragen, zoals in dit geval de aanleg van elektra, op zichzelf wellicht van ondergeschikt belang kunnen worden geacht, betekent niet dat deze niet onderdeel van de opgelegde bouwstop moesten worden geacht.
De beroepsgrond faalt.
4.    [appellant] betoogt voorts dat hij niet in strijd met de opgelegde last heeft gehandeld, omdat de werkzaamheden die de toezichthouders op 24, 28 29 en 31 juli 2015 hebben geconstateerd niet door hem, maar door zijn toekomstige huurder buiten zijn medeweten zijn uitgevoerd op een moment waarop hij, door zijn vakantie, ook nog niet op de hoogte was van de opgelegde bouwstop. In dat kader heeft hij een verklaring van de toekomstige huurder overgelegd. Onder deze omstandigheden behoort te worden afgezien van invordering van de dwangsommen, aldus [appellant].
4.1.    Uit voormelde verklaring kan daaruit niet worden afgeleid dat de toekomstige huurder zijn werkzaamheden buiten medeweten van [appellant] heeft verricht. De enkele stelling van [appellant] is onvoldoende om aan te kunnen nemen dat dit het geval is geweest en dat de werkzaamheden die de toezichthouders tijdens hun controle hebben geconstateerd, en daarmee de overtredingen van de bouwstop, niet aan hem kunnen worden toegerekend.
De beroepsgrond faalt.
5.    [appellant] betoogt vervolgens dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door hem, dan wel de aannemer die de werkzaamheden uitvoerde, niet telefonisch te informeren over de bouwstop en over de vervolgens geconstateerde overtredingen van die bouwstop.
5.1.    In hoger beroep is niet bestreden dat het college de brief van 23 juli 2015 aangetekend heeft verzonden naar het correcte adres van [appellant] en dat aannemelijk moet worden geacht dat die brief op 24 juli is bezorgd en [appellant] vanaf dat moment kennis had kunnen nemen van de bouwstop. Evenmin is in geschil dat een afschrift van de brief van 23 juli 2015 is uitgereikt aan een op dat moment op het perceel aanwezige installateur. Hiermee heeft het college [appellant] op afdoende wijze geïnformeerd over de opgelegde bouwstop. De omstandigheid dat [appellant] ten tijde van belang op vakantie was en er kennelijk niet voor heeft gezorgd dat hij op de hoogte blijft van zijn post, komt voor zijn rekening.
De beroepsgrond faalt.
6.    Ten slotte betoogt [appellant] dat de ingevorderde dwangsommen dienden te worden gematigd. Daartoe stelt hij dat de bouwstop is nageleefd vanaf het moment dat de aannemer daarvan op de hoogte is geraakt en het doel daarvan, het stopzetten van alle werkzaamheden, dus was bereikt. Daarnaast zijn de dwangsommen verbeurd op basis van elektrotechnische, en dus niet bouwkundige, werkzaamheden, die door een derde zonder zijn medeweten zijn uitgevoerd. Onder deze omstandigheden is volledige invordering van de dwangsommen niet evenredig, aldus [appellant].
6.1.    Deze grond heeft [appellant] voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
De beroepsgrond faalt
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Van den Broek    w.g. Verbeek
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
574.