ECLI:NL:RVS:2018:1760
Raad van State — Uitspraak 


201704357/1/A3.
Datum uitspraak: 30 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], wonend te Amstelveen,
2.    Woningnet N.V., gevestigd te Weesp,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 april 2017 in zaak nr. 16/6636 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen.
Procesverloop
Bij brief van 18 april 2016 heeft Woningnet te kennen gegeven niet te kunnen voldoen aan het verzoek van [appellant sub 1] om haar woonduur, die zij in haar vorige woning had opgebouwd, toe te voegen of te verdisconteren in haar inschrijfduur.
Bij besluit van 8 september 2016 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 25 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en Woningnet hoger beroep ingesteld.
Woningnet en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2018, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. N.J.F. Snoek, advocaat [NAAM], en Woningnet, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. L.W. Feenstra, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant sub 1] staat bij Woningnet ingeschreven als woningzoekende met inschrijfdatum 21 mei 2008. Zij heeft bij brief van 11 april 2016 een verzoek ingediend bij Woningnet om de woonduur die zij heeft opgebouwd in haar vorige woningen, toe te voegen aan haar huidige woonduur of te verdisconteren in de inschrijfduur.
Bij brief van 18 april 2016 heeft Woningnet op het verzoek van [appellant sub 1] geantwoord dat niet aan het verzoek kan worden voldaan, omdat [appellant sub 1] niet voldoet aan de voorwaarden van de Regeling Tijdelijk Behoud Woonduur (hierna: de Regeling). Een vereiste is dat de verhuizing heeft plaatsgevonden van een sociale huurwoning naar een sociale huurwoning. [appellant sub 1] is van een sociale huurwoning van een woningcorporatie verhuisd naar een woning in particulier eigendom en voldoet derhalve niet aan voormelde eis.
Besluitvorming
3.    [appellant sub 1] heeft tegen de brief van 18 april 2016 bezwaar gemaakt bij onder meer het college en daarbij te kennen gegeven dat zij niet op de hoogte is van de juiste rechtsgang. Bij het besluit van 8 september 2016 heeft het college in overeenstemming met het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat Woningnet een bestuursorgaan is en op
18 april 2016 een besluit heeft genomen over de woonduur van [appellant sub 1]. Nu het college niet bevoegd is te beslissen over de woonduur van een ingeschrevene en het besluit van 18 april 2016 niet namens het college is genomen, is het niet bevoegd op het bezwaar te beslissen. Iemand kan bezwaar maken tegen een besluit door het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij heeft hiertoe overwogen dat voor het antwoord op de vraag of het college bevoegd is om een besluit te nemen op het bezwaarschrift van [appellant sub 1] tegen de brief van Woningnet van 18 april 2016 beoordeeld dient te worden of die brief een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). In dit artikel is bepaald dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Voor het antwoord op de vraag of Woningnet als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb kan worden aangemerkt is bepalend of aan haar een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. De rechtbank is met het college van oordeel dat aan Woningnet de publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie van woningzoekende is toegekend. Woningnet stelt immers de woonduur van woningzoekende vast. De vastgestelde woonduur is doorslaggevend voor de rangorde die Woningnet gebruikt bij woningtoewijzing. De grondslag voor deze bevoegdheden wordt gevormd door de Huisvestingsverordening van de gemeente Amstelveen (hierna: Hvv) in samenhang met de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw 2014). De rechtbank is daarom van oordeel dat Woningnet dient te worden aangemerkt als bestuursorgaan en dat de brief van Woningnet moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
Hoger beroep Woningnet
5.    Woningnet betoogt dat de rechtbank ten onrechte het college is gevolgd in zijn standpunt dat Woningnet een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb en dat de brief van 18 april 2016 moet worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Zij voert hiertoe aan dat de Hw 2014, de Hvv noch het Convenant woonruimteverdeling Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: het Convenant) haar een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten toekent. Hierbij is van belang dat Woningnet als organisatie voorziet in een aanbodinstrument als bedoeld in artikel 2.2.3 van de Hvv, maar dat dit artikel haar geen zelfstandige publiekrechtelijke bevoegdheden toekent. Wat betreft het eenzijdig bepalen van de rechtspositie is van belang dat artikel 2.2.4 van de Hvv weliswaar regels bevat over de inschrijfduur en beëindiging van de inschrijving via een aanbodinstrument voor een woningzoekende, maar dat niet automatisch een recht op een huisvestingsvergunning ontstaat door inschrijving bij Woningnet. Die bepaling verschaft Woningnet evenmin de bevoegdheid eenzijdig de rechtspositie van woningzoekenden omtrent de inschrijving als woningzoekende vast te stellen. De regels over inschrijfduur en de beëindiging van inschrijving vloeien immers rechtstreeks voort uit het eerste tot en met het vijfde lid van dat artikel. De inschrijving via het aanbodinstrument effectueert die regels slechts en creëert zelf geen rechtsgevolg. De inschrijfduur bij Woningnet is gelet op artikel 2.4.8 van de Hvv voorts slechts bepalend voor de volgorde waarin woningzoekenden in aanmerking komen voor een huisvestingsvergunning, maar het is het college dat op grond van artikel 2.3.2 van de Hvv beslist over het afgeven van een huisvestingsvergunning. Daarbij komt dat [appellant sub 1] haar verzoek heeft gebaseerd op de Regeling. Die Regeling is echter onderdeel van het Convenant, welk Convenant sinds de inwerkingtreding van de Hw 2014 niet meer geldt. Het Convenant biedt derhalve evenmin basis voor de toekenning van openbaar gezag aan Woningnet. Echter, ook wanneer geoordeeld zou worden dat het Convenant betrokken dient te worden bij de beantwoording van de vraag of Woningnet een bestuursorgaan is, kan niet worden aangenomen dat op basis daarvan aan Woningnet publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend. Zij verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9644, waaruit zij afleidt dat als woningtoewijzing, waaronder de registratie van woningzoekenden, plaatsvindt via een privaatrechtelijk stelsel door middel van een Convenant geen sprake is van toekenning van een publiekrechtelijke bevoegdheid.
5.1.    Woningnet is geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, aangezien Woningnet geen orgaan is van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon. Beoordeeld dient te worden of Woningnet moet worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Voor het antwoord op de vraag of Woningnet met enig openbaar gezag is bekleed, als bedoeld in die bepaling, is bepalend of aan haar een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend.
5.2.    In de Hw 2014 noch in de Hvv is aan Woningnet de publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten toegekend. Hierbij is van belang dat Woningnet in opdracht van een aantal woningcorporaties voorziet in een aanbodinstrument als bedoeld in artikel 2.2.3 van de Hvv, maar in dat kader geen zelfstandige publiekrechtelijke bevoegdheden heeft. Een woningzoekende geeft aan Woningnet zijn woonduur door, die Woningnet vervolgens omzet in inschrijfduur. Dit is, zoals Woningnet ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, louter een administratieve handeling waarbij geen beoordeling plaatsvindt. Hoewel de rechtbank terecht heeft overwogen dat de woonduur doorslaggevend is voor de rangorde die Woningnet gebruikt bij woningtoewijzing, wordt deze woonduur niet door Woningnet vastgesteld. Ter zitting heeft zij hierover voorts te kennen gegeven ook niet te kunnen beoordelen of de woonduur juist is, omdat zij geen inzicht heeft in de daarvoor van belang zijnde gegevens. De controle van dit soort gegevens, maar ook van bijvoorbeeld gegevens over inkomen, wordt door de woningcorporaties uitgevoerd. Woningnet past dergelijke gegevens derhalve alleen aan in opdracht van een woningcorporatie. Hetgeen Woningnet in de brief 18 april 2016 uiteen heeft gezet bevat slechts informatie over de Regeling waarop [appellant sub 1] zich heeft beroepen. Indien een woningzoekende het niet eens is met de vastgestelde woonduur, dient hij zich in beginsel te richten tot de woningcorporaties. De Hw 2014 en de Hvv bevatten geen bepalingen op grond waarvan het vaststellen van de woonduur moet worden aangemerkt als publiekrechtelijke handeling. Het verzoek tot het wijzigen van de woonduur is derhalve geen verzoek tot het nemen van een schriftelijke beslissing inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De reactie daarop is daarom niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is er derhalve ten onrechte van uitgegaan dat Woningnet in zoverre een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. De brief van
18 april 2016 is geen besluit.
Het betoog slaagt.
6.    Het hoger beroep van Woningnet is gegrond.
Hoger beroep [appellant sub 1]
7.    [appellant sub 1] betoogt dat, indien Woningnet niet bevoegd is een besluit te nemen op haar aanvraag, het college dat wel is. De rechtbank heeft in dat geval ten onrechte overwogen dat het college haar bezwaarschrift had moeten doorzenden aan Woningnet.
7.1.    Zoals onder 5.2 is overwogen betreft het verzoek tot het wijzigen van de woonduur geen verzoek tot het nemen van een beslissing inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De reactie daarop is daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat hiertegen geen bezwaar kan worden gemaakt als bedoeld in artikel 7:1, eerste lid, van die wet. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend en ten onrechte overwogen dat het college het bezwaar van [appellant sub 1] conform artikel 6:15, eerste lid, van de Awb had moeten doorsturen aan Woningnet.
Het betoog slaagt.
8.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond.
Slotsom
9.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 8 september 2016 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. Omdat het college gelet op hetgeen onder 7.1 is overwogen het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, ziet de Afdeling voorts aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de door Woningnet en [appellant sub 1] gemaakte proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de hoger beroepen van Woningnet N.V. en [appellant sub 1] gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 april 2017 in zaak nr. 16/6636;
III.    verklaart het door [appellant sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen van 8 september 2016, kenmerk: Z-2016/025438;
V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen tot vergoeding van bij Woningnet N.V. in verband met het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen aan Woningnet N.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Veenboer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018
730.  BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Artikel 4
1. De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en
b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
2. Het eerste lid is ten aanzien van het kunnen geven van regels met betrekking tot het in gebruik nemen of geven van voor verkoop bestemde goedkope woonruimte slechts van toepassing op de gemeenten Ameland, Schiermonnikoog, Terschelling, Texel en Vlieland.
Artikel 5
De gemeenteraad stelt, indien hij toepassing heeft gegeven aan artikel 7, 21 of 22, in de huisvestingsverordening regels over:
a. de wijze van aanvragen van vergunningen als bedoeld in die artikelen, en
b. de gegevens die door de aanvrager worden verstrekt bij de aanvraag van een vergunning als bedoeld in die artikelen.
Artikel 6
1. Bij de voorbereiding van de vaststelling of wijziging van een huisvestingsverordening plegen burgemeester en wethouders overleg met de in de gemeente werkzame toegelaten instellingen, met woonconsumentenorganisaties en met andere daarvoor naar hun oordeel in aanmerking komende organisaties.
2. Bij de voorbereiding van de vaststelling of wijziging van een huisvestingsverordening stemmen burgemeester en wethouders deze af met burgemeester en wethouders van de overige gemeenten die deel uitmaken van de woningmarktregio waarin de gemeente is gelegen.
Artikel 7
1. In de huisvestingsverordening kan de gemeenteraad categorieën goedkope woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mogen worden genomen of gegeven indien daarvoor geen huisvestingsvergunning is verleend.
2. Het eerste lid is ten aanzien van het kunnen aanwijzen van voor verkoop bestemde goedkope woonruimte slechts van toepassing op de gemeenten Ameland, Schiermonnikoog, Terschelling, Texel en Vlieland.
Artikel 8
1. Het is verboden om woonruimte die is aangewezen krachtens artikel 7 voor bewoning in gebruik te nemen zonder vergunning van burgemeester en wethouders.
2. Het is verboden om woonruimte die is aangewezen krachtens artikel 7 voor bewoning in gebruik te geven aan een persoon die niet beschikt over een huisvestingsvergunning.
Huisvestingsverordening Amstelveen 2016
Artikel 2.2.3 Aanbieden van woonruimte
1. Corporaties bieden hun voor verhuur beschikbare woonruimten eenduidig en transparant te huur aan via een aanbodinstrument of via meerdere aanbodinstrumenten.
2. Bij het aanbieden van woonruimte wordt vermeld aan welke eisen de woningzoekende moet voldoen om in aanmerking te komen voor de aangeboden woonruimte.
3. Het bepaalde in het eerste en tweede lid is niet van toepassing op directe bemiddeling.
Artikel 2.2.4 Woningzoekenden en inschrijving
1. Personen van 18 jaar en ouder kunnen zich als woningzoekenden inschrijven via een aanbodinstrument. De inschrijving in een in de woningmarktregio gebruikt aanbodinstrument geldt als inschrijving in elk in de woningmarktregio gebruikt aanbodinstrument.
2. De inschrijfduur is gelijk aan de periode dat men als woningzoekende ingeschreven staat.
3. De inschrijving eindigt nadat een woningzoekende als huurder woonruimte aangewezen in artikel 2.1.1 in gebruik heeft genomen.
4. De in het derde lid bedoelde beëindiging van de inschrijving geldt voor de ingeschreven woningzoekende en de leden van zijn huishouden, niet-zijnde meeverhuizende inwonende kinderen, wiermedeverhuizing noodzakelijk was voor het verkrijgen van een huisvestingsvergunning voor de bewoning van de betreffende woonruimte.
5. In afwijking van het bepaalde in het derde lid eindigt de inschrijving niet nadat een woningzoekende als huurder woonruimte aangewezen is in artikel 2.1.1 in gebruik heeft genomen, voor zover die woonruimte geen eigendom is van een corporatie en niet via het aanbodinstrument Woningnette huur is aangeboden.
Artikel 2.2.5. Voorwaarden aan inschrijving via het aanbodinstrument
Door of namens de corporatie die verantwoordelijk is voor een aanbodinstrument kunnen voorwaarden aan de in het eerste lid bedoelde inschrijving worden verbonden. De voorwaarden zijn openbaar en te raadplegen via de website van het aanbodinstrument.
Artikel 2.2.6. Aanvraag vergunning en in te dienen bescheiden
1. Op een aanvraag om een huisvestingsvergunning beslissen burgemeester en wethouders.
[…].
Artikel 2.4.6. Algemene volgordebepaling
1. Indien woonruimte te huur wordt aangeboden via een aanbodinstrument wordt de volgorde waarin de woningzoekenden die op het aanbod gereageerd hebben in aanmerking komen voor een huisvestingsvergunning bepaald overeenkomstig het bepaalde in artikel 2.4.6 tot en met 2.4.8.
[…].
Artikel 2.4.8. Volgorde van de overige woningzoekenden
1. De volgorde waarin woningzoekenden, niet zijnde houders van een urgentieverklaring, die behoren tot één van de in artikel 2.4.6, tweede lid, aanhef en onder a tot en met d, bedoelde groepen of tot één van de in artikel 2.4.6a, tweede lid aanhef en onder a tot en met i bedoelde groepen, in aanmerking komen voor een huisvestingsvergunning, wordt bepaald aan de hand van een in de volgende leden beschreven rangordecriterium.
2. De volgende rangordecriteria kunnen worden toegepast:
a. Inschrijfduur. De woningzoekende met de langste inschrijfduur komt als eerste in aanmerking voor de huisvestingsvergunning.
[…].