ECLI:NL:CBB:2018:350
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/55
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2018 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: [naam 2] )
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr A.F. Bosma en M.G. Dusseljee).
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2016 heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om uitbetaling van de graasdierpremie voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (hierna: Uitvoeringsregeling). Bij besluit van 13 oktober 2016 heeft verweerder het bedrag voor de uitbetaling van de graasdierpremie voor het jaar 2015 opnieuw vastgesteld op grond van gewijzigde gegevens.
Bij besluit van 1 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2018.
Appellant en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Appellant heeft op 4 juni 2015 een Gecombineerde opgave 2015 bij verweerder ingediend en verzocht om uitbetaling van de graasdierpremie.
1.2
Verweerder heeft bij het gewijzigde primaire besluit het bedrag voor de uitbetaling van de graasdierpremie vastgesteld op € 36.999,78.
1.3
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het gewijzigde primaire besluit gehandhaafd en daartoe het volgende overwogen. Gebleken is dat 99 schapen niet voldoen aan de eisen van het systeem van Identificatie en Registratie (I&R-systeem), zodat deze schapen niet voor graasdierpremie in aanmerking komen. Appellant heeft de schapen 482.020 dagen aangehouden. Appellant heeft gemiddeld (482.020 : 288) 1.673,68 schapen gehouden. Verweerder heeft daarbij van de 2.151 in het I&R-systeem geregistreerde schapen 2.052 schapen in aanmerking genomen voor de toekenning van graasdierpremie, zodat het bruto bedrag voor de graasdierpremie € 39.703,40 is. Na toepassing van een administratieve sanctie van € 1.915,69, leidt dit tot een netto te betalen bedrag van € 36.999,78.
1.4
Appellant stelt dat ten onrechte een administratieve sanctie is opgelegd. Appellant bestrijdt dat hij had kunnen weten welke eisen de EU-verordeningen stellen aan de juiste registratie. Op de website van verweerder stond alleen dat de schapen juist geregistreerd moesten zijn, waaruit appellant begreep dat dit inhield dat het dier aanwezig moest zijn en dat het op zijn stallijst moest staan. Daarnaast voert appellant aan dat fouten die verweerder heeft geconstateerd voor hem niet direct zichtbaar waren in het I&R-systeem. Dat zou een individuele controle gevergd hebben die bij een hoeveelheid van meer dan tweeduizend schapen niet mag worden verlangd. Ook was het in 2015 niet mogelijk om de graasdierpremie per individueel dier aan te vragen, zodat onterecht aanvragen onmogelijk als een bewuste fout kan worden aangemerkt, aldus appellant.
2.1
Artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 52
Algemene voorschriften
1.   De lidstaten kunnen landbouwers onder de in dit hoofdstuk gestelde voorwaarden gekoppelde steun verlenen (in dit hoofdstuk "gekoppelde steun" genoemd).
(…)”
2.2
Artikel 53 van de Gedelegeerde verordening (EU) Nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 639/2014) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 53
Voorwaarden voor de steunverlening
1.   De lidstaten stellen subsidiabiliteitscriteria voor gekoppelde steunmaatregelen vast overeenkomstig het kader van Verordening (EU) nr. 1307/2013 en de voorwaarden van de onderhavige verordening.
(…)
4.   Wanneer de gekoppelde steunmaatregel betrekking heeft op runderen en/of schapen en geiten, stellen de lidstaten als een van de subsidiabiliteitsvoorwaarden vast dat de eisen inzake identificatie en registratie van dieren waarin respectievelijk Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad voorzien, in acht moeten worden genomen.
(…)”
2.3
Artikel 31 van de Gedelegeerde verordening (EU) Nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden luidde, ten tijde en voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 31
Administratieve sancties met betrekking tot dieren die in het kader van steunregelingen voor dieren of in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen zijn aangegeven
1.   Wanneer ten aanzien van een steunaanvraag in het kader van een steunregeling voor dieren of een betalingsaanvraag in het kader van een diergebonden bijstandsmaatregel een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het overeenkomstig artikel 30, lid 3, geconstateerde aantal, wordt het totale bedrag aan steun of bijstand waarop de begunstigde in het kader van die steunregeling of bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar recht heeft, verlaagd met het overeenkomstig lid 3 van het onderhavige artikel te bepalen percentage indien voor niet meer dan drie dieren een niet-naleving wordt vastgesteld.
2.   Indien voor meer dan drie dieren een niet-naleving wordt vastgesteld, wordt het totale bedrag aan steun of bijstand waarop de begunstigde in het kader van de in lid 1 bedoelde steunregeling of bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar recht heeft, verlaagd met:
a) het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage indien dit niet hoger is dan 10 %;
b) tweemaal het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage indien dit hoger dan 10 % maar niet hoger dan 20 % is.
Is het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage hoger dan 20 %, dan wordt de steun of bijstand waarop de begunstigde overeenkomstig artikel 30, lid 3, recht zou hebben gehad in het kader van de steunregeling of bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar, niet verleend.
(…)
3.   Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 genoemde percentages wordt het aantal dieren dat in het kader van een steunregeling voor dieren of een diergebonden bijstandsmaatregel is aangegeven en waarvoor een niet-naleving is geconstateerd, gedeeld door het aantal dieren dat in het kader van die steunregeling voor dieren of die bijstandsmaatregel met betrekking tot de steunaanvraag of betalingsaanvraag voor het betrokken aanvraagjaar is geconstateerd.
Wanneer de lidstaat gebruikmaakt van de mogelijkheid van een aanvraagloos systeem overeenkomstig de door de Commissie op basis van artikel 78, onder b), van Verordening (EU) nr. 1306/2013 vastgestelde voorschriften, worden potentieel subsidiabele dieren die niet correct geïdentificeerd of geregistreerd overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor dieren blijken te zijn, beschouwd als dieren ten aanzien waarvan een niet-naleving is vastgesteld.
(…)”
2.4
Artikel 21 van de Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:
“Artikel 21
Eisen met betrekking tot de steunaanvraag van vee en betalingsaanvragen in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen
1.   Een steunaanvraag voor vee (…) of een (…) betalingsaanvraag in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen (…) bevat alle informatie die nodig is om te bepalen of aanspraak op de steun en/of bijstand kan worden gemaakt, en met name:
(…)
c) het aantal dieren van elk type waarvoor een steunaanvraag voor vee of een betalingsaanvraag wordt ingediend en, voor runderen, hun identificatiecode;
(…)
f) een verklaring van de begunstigde dat hij kennis heeft genomen van de voorwaarden die voor de betrokken steun en/of bijstand gelden.
2.   (…) Bij de indiening van zijn steunaanvraag voor vee of zijn betalingsaanvraag verklaart de begunstigde dat die gegevens juist en volledig zijn, dan wel corrigeert hij de onjuiste gegevens of vult hij de ontbrekende gegevens aan.
(…)
4.   De lidstaten kunnen procedures invoeren die het mogelijk maken de in het geautomatiseerde gegevensbestand voor dieren opgenomen gegevens te gebruiken ten behoeve van de steunaanvraag voor vee of de betalingsaanvraag, mits het geautomatiseerde gegevensbestand voor dieren de mate van zekerheid en implementatie biedt die voor een goed beheer van de betrokken steunregelingen of bijstandsmaatregelen op het niveau van de individuele dieren nodig is.
De in de eerste alinea bedoelde procedures kunnen bestaan in een systeem waarbij een begunstigde steun en/of bijstand kan aanvragen voor alle dieren die op een door de lidstaat te bepalen datum of gedurende een door de lidstaat te bepalen periode op basis van de in het geautomatiseerde gegevensbestand voor dieren opgenomen gegevens voor steun en/of bijstand in aanmerking komen.
In dat geval nemen de lidstaten de nodige maatregelen om te waarborgen dat:
a)	de in de tweede alinea bedoelde datum of periode duidelijk zijn aangegeven en aan de begunstigde zijn meegedeeld, overeenkomstig de voor de betrokken steunregelingen en/of bijstandsmaatregel geldende voorschriften;
b)	het de begunstigde bekend is dat alle potentieel subsidiabele dieren die niet correct geïdentificeerd of geregistreerd overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor dieren blijken te zijn, worden beschouwd als in artikel 31 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 bedoelde dieren waarvoor een niet-naleving is geconstateerd.
(…)”
2.5
Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 1306/2013) bepaalt in welke gevallen geen administratieve sanctie wordt toegepast. Deze bepaling luidt als volgt:
“Artikel 77
Het opleggen van administratieve sancties
1.   Dit artikel is van toepassing op administratieve sancties bedoeld in artikel 63, lid 2, in geval van niet-naleving met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die voortvloeien uit de toepassing van de in artikel 67, lid 2, bedoelde regels inzake steun.
2.   In de volgende gevallen worden geen administratieve sancties opgelegd:
a) de niet-naleving is toe te schrijven aan overmacht;
b) de niet-naleving is toe te schrijven aan kennelijke fouten, als bedoeld in artikel 59, lid 6;
c) de niet-naleving is toe te schrijven aan een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit, en de fout kon door de persoon aan wie de administratieve sanctie is opgelegd is, redelijkerwijs niet worden geconstateerd;
d) de betrokkene kan ten genoegen van de bevoegde autoriteit aantonen dat hij geen schuld heeft aan de niet-naleving van de in lid 1 genoemde verplichtingen, of de bevoegde autoriteit oordeelt anderszins dat de betrokkene geen schuld treft;
e) de niet-naleving is van gering belang, waaronder begrepen het geval waarin de niet- naleving een door de Commissie overeenkomstig lid 7, onder b), vast te stellen drempelwaarde niet overschrijdt;
f) andere, door de Commissie overeenkomstig lid 7, onder b), vast te stellen gevallen, waarin het opleggen van een sanctie niet passend is.
(…)”
2.6
Artikel 2.23 van de Uitvoeringsregeling bepaalde ten tijde van belang het volgende:
“Artikel 2:23 Gekoppelde steun inzake graasdierhouderij schapen
1. Een landbouwer ontvangt op aanvraag vrijwillige gekoppelde steun inzake graasdierhouderij voor schapen.
2. De steun, bedoeld in het eerste lid, wordt verstrekt voor elk schaap dat is geboren voorafgaand aan het jaar van aanvraag en dat op enig moment in de periode van 1 januari tot en met 15 mei van het jaar van aanvraag aanwezig is op het bedrijf van de aanvrager.
3. Het schaap, bedoeld in het eerste lid, wordt voor steun in aanmerking genomen voor elke dag dat het in de periode van 1 januari tot en met 15 oktober van het jaar van aanvraag aanwezig is op het bedrijf van de aanvrager.
4. De eisen inzake identificatie en registratie van schapen waarin Verordening (EG) nr. 21/2004 voorziet, worden door de landbouwer in acht genomen.
5. Het voldoen aan de voorwaarden in het tweede en derde lid wordt beoordeeld op basis van het I&R-systeem schapen en geiten, bedoeld in artikel 34, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren.”
3.1
Nederland heeft in 2015 gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 21, vierde lid, van Verordening 809/2014 biedt door in artikel 2.23, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling een koppeling te leggen met het I&R-systeem schapen en geiten als bedoeld in artikel 34, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren. Dit brengt met zich dat ingevolge artikel 21, vierde lid, van Verordening 809/2014 gewaarborgd dient te zijn dat het een begunstigde bekend is dat alle potentieel subsidiabele dieren die niet correct geïdentificeerd of geregistreerd overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor dieren blijken te zijn, worden beschouwd als in artikel 31 van Verordening 640/2014 bedoelde dieren waarvoor een niet-naleving is geconstateerd. Het College is van oordeel dat met een enkele vermelding op de website van verweerder bij de toelichting op de aanvraag voor de graasdierpremie in 2015 dat de aanvrager dient te verklaren dat zijn dieren juist zijn geregistreerd in het I&R-systeem, aan dit vereiste niet is voldaan. Dit klemt te meer nu verweerder in 2015 de aanvraagprocedure zodanig heeft ingericht dat het niet mogelijk was de graasdierpremie voor individuele schapen aan te vragen en dat van de begunstigden – zonder dat zij daarvan vooraf op de hoogte waren gesteld – werd verlangd zelfstandig afzonderlijk melding te maken van schapen waarbij zich onjuistheden of onvolledigheden in de registratie hadden voorgedaan of die zich in de loop van het subsidiejaar zouden voordoen. Evenmin waren begunstigden geïnformeerd over de mogelijkheid om na indiening van de aanvraag voor een of meer individuele schapen die aanvraag weer in te trekken. Dat appellant bij het indienen van de aanvraag een verklaring ondertekent dat de schapen correct geregistreerd zijn in het I&R-systeem doet daaraan niet af.
3.2
Verweerder heeft voor de opvolgende jaren de aanvraagprocedure voor graasdierpremie aangepast en de informatievoorziening daarover verbeterd. Zo heeft verweerder de aanvraag voor het subsidiejaar 2016 zodanig ingericht dat schapenhouders voor individuele dieren graasdierpremie kunnen aanvragen. Verder heeft verweerder bij brief van 30 juli 2016 alle schapenhouders die in 2016 een aanvraag voor graasdierpremie hebben ingediend geïnformeerd over het belang van de juiste registratie in het I&R systeem. Daarbij heeft verweerder voorbeelden van onjuiste meldingen en/of onvolledige administratie genoemd. Daarnaast heeft verweerder in deze brief gewezen op de gevolgen van onjuiste registratie en op de mogelijkheid de aanvraag van graasdierpremie in zijn geheel in te trekken of de aanvraag voor specifieke dieren in te trekken, zolang de aanvrager nog niet op de hoogte is gebracht van een controle of de resultaten van een controle. In 2015 ontbrak dit alles. Verweerder heeft  in 2015 niet voldaan aan het bepaalde in artikel 21, vierde lid, van Verordening 809/2014. Bij gebreke van de vereiste informatie valt het appellant niet aan te rekenen dat hij steun voor niet juist dan wel onvolledig geregistreerde dieren heeft aangevraagd, respectievelijk deze dieren niet tijdig uit zijn steunaanvraag heeft teruggetrokken. Onder deze omstandigheden had verweerder gelet op het bepaalde in artikel 77, tweede lid, onder d, van Verordening 1306/2013 van het opleggen van een sanctie moeten afzien. De beroepsgrond slaagt.
3.3
Voor zover appellant heeft beoogd te betogen dat verweerder voor de onjuist en/of onvolledig geregistreerde schapen graasdierpremie had moeten toekennen, overweegt het College als volgt. Schapenhouders zijn sinds 1 januari 2010 verplicht om te voldoen aan de registratie-eisen zoals neergelegd in Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad van 17 december 2003 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten, welke verplichting in Nederland nader is uitgewerkt in het Besluit  identificatie en registratie van dieren en in de Regeling identificatie en registratie van dieren. Het College volgt appellant niet in zijn betoog dat de registratie-eisen waaraan hij diende te voldoen ten tijde van de aanvraag niet bekend waren en/of dat deze in de besluitvormingsfase zijn gewijzigd. Dat verweerder voor het subsidiejaar 2017 een folder heeft uitgebracht getiteld “Controleren I&R registratie schapen voor graasdierpremie”, waarin verweerder een toelichting geeft op de voorwaarden voor de graasdierpremie, de regels voor  I&R schapen, het controleren van  I&R registratie met het bedrijfsregister, andere mogelijkheden om de registratie te controleren en hoe ervoor te zorgen dat schapen waarvoor graasdierpremie is aangevraagd ook daarna blijven voldoen aan de voorwaarden, betekent niet dat appellant in 2015 niet met de registratie-eisen bekend diende te zijn. Voor zover appellant daarover vragen had, mocht van hem worden verlangd dat hij die aan verweerder voorlegde, dan wel een deskundig adviseur raadpleegde. Ook de stelling van appellant dat verweerder het I&R-systeem gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het in het leven is geroepen, kan niet leiden tot een ander oordeel. In artikel 53, vierde lid, van Verordening 639/2014 en in artikel 21, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat een juiste registratie van de graasdieren een voorwaarde is om voor de graasdierpremie in aanmerking te komen. Appellant heeft niet betwist dat voor 99 schapen in 2015 niet aan deze voorwaarde werd voldaan. Verweerder heeft terecht voor deze dieren geen graasdierpremie toegekend. De beroepsgrond faalt.
3.4
Ter zitting heeft appellant ten aanzien van 62 dieren waarvan de verblijfplaats in het I&R systeem enkele dagen niet bekend is geweest een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Appellant heeft gewezen op een schapenhouder die een aantal schapen had afgevoerd naar dezelfde exportverzamelplaats waarna de verblijfplaats van deze dieren in het I&R systeem enkele dagen onbekend was. Volgens appellant heeft verweerder aan deze schapenhouder in bezwaar alsnog graasdierpremie voor deze dieren toegekend. Verweerder heeft toegelicht dat de desbetreffende schapenhouder door middel van vrachtbrieven heeft aangetoond dat hij een juiste afmelddatum in het I&R-systeem heeft opgenomen. Appellant heeft aangevoerd dat hij de data waarop de desbetreffende dieren van zijn bedrijf zijn afgevoerd met zodanige documenten kan aantonen. Nu appellant  in bezwaar een beroep op het ontbreken van de verwijtbaarheid heeft gedaan en verweerder daarop in het kader van de behandeling van het bezwaar onvoldoende concreet is ingegaan, dient verweerder bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar appellant alsnog in de gelegenheid te stellen daartoe bewijstukken over te leggen.
4. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van zes weken stellen
5. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. B. Bastein en mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2018.
w.g. J.A.M. van den Berk	w.g. J.B.C. van der Veer