ECLI:NL:RVS:2018:1635
Raad van State — Uitspraak 


201703402/1/A3.
Datum uitspraak: 16 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Den Haag,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 maart 2017 in zaak nr. 16/5936 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2015 heeft het college een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
Bij besluit van 8 juni 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door S.E. el Boustati, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij brief van 15 november 2015 heeft [gemachtigde] namens [appellant] het college op grond van artikel 3 van de Wob verzocht om openbaarmaking van de volgende documenten:
"a. Alle verkeersbesluiten, die zien op het aanbrengen van verkeersborden op de Lozerlaan te ’s-Gravenhage, welke genomen zijn, dan wel gelding of uitwerking hebben gehad, in de periode 1 januari 2012 tot heden.
b. Alle documenten, hieronder onder meer, maar niet limitatief, begrepen onderzoeken, evaluaties , rapportages, overzichten, lijsten, checklisten, puntenlijsten, formulieren, statistieken, beleidsdocumenten, richtlijnen, aanwijzingen, overwegingen, notulen, verslagen, draaiboeken, plannen van aanpak, planningen, concepten, briefings, digitale communicatie, interne communicatie (waaronder e-mail), meldingen, registraties, (mutaties) databestanden, enzovoorts, die zien op of een uitwerking zijn van overleg met u (de wegbeheerder), zoals bedoeld in artikel 3.3 van de Aanwijzing snelheidsovertredingen en snelheidsbegrenzers, ingevolge de infrastructuur van de Lozerlaan te ’s-Gravenhage, voor zoveel deze zich niet verenigt met de voor die weg geldende snelheid, voor zoveel deze documenten zien op de periode 1 januari 2012 tot heden.
c. Alle documenten die zien op, of waarin gewag wordt gemaakt van, een coulancebeleid ten aanzien van de handhaving van de maximumsnelheid op de Lozerlaan te ’s-Gravenhage."
2.    Bij het besluit van 22 december 2015 heeft het college het verzoek afgewezen, omdat het niet beschikt over de verzochte informatie.
Bij het besluit van 8 juni 2016 heeft het college dat besluit in stand gelaten. Daarbij heeft het college gesteld dat de verzochte verkeersbesluiten reeds openbaar zijn gemaakt. De drie verkeersbesluiten die alsnog zijn achterhaald zijn feitelijk aan [appellant] verstrekt. Documenten over een overleg als bedoeld in artikel 3.3 van de Aanwijzing zijn niet voorhanden. Documenten over het coulancebeleid voor snelheidsovertredingen berusten niet bij het college, omdat het college ten aanzien van die overtredingen geen taak heeft.
Hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte buiten de omvang van het geschil is getreden door ambtshalve te beoordelen of hij misbruik van de Wob heeft gemaakt. De rechtbank heeft in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor gehandeld, nu hij niet in de gelegenheid is gesteld zich daarover uit te laten, aldus [appellant].
3.1.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht buiten de omvang van het geschil is getreden, nu het college zich in de beroepsprocedure op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] misbruik van recht heeft gemaakt. Voorts ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor heeft gehandeld, reeds omdat [appellant] is opgeroepen voor de zitting bij de rechtbank en hij en zijn gemachtigde met kennisgeving niet zijn verschenen.
Het betoog faalt.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij misbruik van de Wob heeft gemaakt. De rechtbank heeft uit het Wob-verzoek en zijn procesgedrag ten onrechte afgeleid dat hij uit is op het incasseren van verbeurde dwangsommen en proceskostenvergoedingen. De rechtbank heeft miskend dat de beslistermijn reeds was verstreken toen de ingebrekestelling aan het college werd verzonden. Het maken van bezwaar was nodig, omdat het college geen besluit had genomen op zijn verzoek om documenten over het coulancebeleid voor snelheidsovertredingen. Pas in bezwaar kon hij weten dat sommige documenten niet bij het college berusten. Het instellen van beroep was nodig, omdat het besluit van 22 december 2015 in bezwaar is herroepen zonder toekenning van een proceskostenvergoeding. Uit de door [appellant] aan [gemachtigde] verstrekte machtigingen kan niet worden afgeleid dat hij rechtstreeks financieel belang heeft bij procedures over het Wob-verzoek. Voorts heeft de rechtbank in strijd met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) de toegang tot de rechter ontnomen, aldus [appellant].
4.1.    Artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt."
Het tweede lid luidt: "Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen."
Artikel 15 luidt: "[Artikel 13 vindt] buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet."
4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst. Ze bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
4.3.    In de voorliggende zaak stelt [appellant] het Wob-verzoek te hebben ingediend, omdat hij regelmatig wordt onderworpen aan verkeerscontroles op de Lozerlaan, die in de nabijheid van zijn woning ligt. Volgens [appellant] is de toegestane maximumsnelheid op die weg niet in overeenstemming met de weginrichting. De politie voert het zogeheten coulancebeleid voorts niet consequent uit, aldus [appellant]. Het Wob-verzoek van 15 november 2015 betreft, gezien de formulering daarvan, een omvangrijke hoeveelheid documenten.
4.4.    De Afdeling stelt voorop, zoals ook door het college naar voren is gebracht, dat het voor de hand zou hebben gelegen dat [appellant] naar aanleiding van de genoemde feiten en omstandigheden eerst contact met de gemeente had opgenomen om concrete informatie in te winnen. Dat is niet gebeurd. In plaats daarvan heeft [appellant] direct een omvangrijk verzoek om verstrekking van documenten ingediend. Dat verzoek is daarmee uit de lucht komen vallen.
In dat verband is van belang dat niet [appellant] zelf maar [gemachtigde] namens hem het Wob-verzoek heeft opgesteld en ondertekend. Ten tijde van het Wob-verzoek was er geen sprake van een juridisch geschil. [appellant] was, zoals [gemachtigde] heeft gesteld, in staat dit verzoek zelf in te dienen. [gemachtigde] heeft niet duidelijk gemaakt waarom [appellant] hem desondanks het Wob-verzoek heeft laten indienen. [appellant] heeft [gemachtigde] een algemene machtiging van 15 maart 2015 verleend met een zo ruime omschrijving dat [gemachtigde] daarmee bij elk bestuursorgaan en over elke bestuurlijke aangelegenheid een Wob-verzoek mag indienen en over een besluit op dat Wob-verzoek mag doorprocederen. Uit die machtiging volgt niet dat die is verleend met het oog om [gemachtigde] het Wob-verzoek van 15 november 2015 te laten indienen. Dit is ook niet aannemelijk, nu de algemene machtiging reeds op 15 maart 2015 is verleend. Uit de algemene machtiging noch uit enig ander stuk is af te leiden dat [appellant] [gemachtigde], zoals [gemachtigde] heeft gesteld, het Wob-verzoek na onderling overleg heeft laten indienen. De omstandigheid dat de machtiging meer dan een half jaar voor indiening van het Wob-verzoek is verleend, waardoor er geen directe relatie tussen het onderhavige Wob-verzoek en de machtiging bestaat, bevestigt daarentegen dat de machtiging voor [gemachtigde] de basis vormt om naar eigen inzicht een Wob-verzoek bij een bestuursorgaan in te kunnen dienen.
Voorts is [appellant] niet verschenen op de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie en ter zitting bij de rechtbank en de Afdeling om vragen te beantwoorden over het doel van het Wob-verzoek. Voor zover [gemachtigde] zich op het standpunt stelt dat de Afdeling [appellant] had kunnen oproepen, gaat hij eraan voorbij dat het op de weg van [appellant] ligt om daarover duidelijkheid te verschaffen.
Dat [appellant] voor het indienen van het Wob-verzoek een beroep heeft gedaan op [gemachtigde] is des te opmerkelijker gelet op de kosten die daarvoor moeten worden gemaakt. Uit een factuur in de zaak ECLI:NL:RVS:2018:1607, die gelijktijdig met deze zaak ter zitting is behandeld, blijkt dat voor een Wob-verzoek ter zake van een verkeersboete bijna € 2.000,-- bij de verzoeker in rekening is gebracht. Het is ongeloofwaardig dat verzoekers er dusdanig hoge bedragen voor over zouden hebben om de gewenste documenten te verkrijgen. [gemachtigde] heeft hierover ter zitting geen duidelijkheid kunnen scheppen. Zijn betoog dat die declaratie destijds is gemaakt om geclaimde kosten te onderbouwen moet daarentegen tot de conclusie leiden dat in werkelijkheid op basis van no cure no pay wordt gewerkt.
De door [appellant] verleende machtiging biedt ook alle ruimte om op de geschetste wijze te werken. Op grond van die machtiging mag [gemachtigde] namens [appellant] geldsommen in ontvangst nemen waaronder toegekende proceskostenvergoedingen, griffierechten en verbeurde dwangsommen en al hetgeen doen om die geldsommen te incasseren. [gemachtigde] heeft in dat verband verklaard dat het bedrag voor de te betalen rechtsbijstand gelijk is aan eventuele verbeurde dwangsommen en toegekende proceskostenvergoedingen. Een dergelijke wijze van rechtsbijstandverlening maakt hem rechtstreeks financieel gebaat bij het verbeuren van dwangsommen en een veroordeling tot betaling van een proceskostenvergoeding.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat voor het Wob-verzoek geen andere plausibele verklaring kan worden gevonden dan dat [gemachtigde] het oogmerk heeft gehad om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren.
Nu [gemachtigde] de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen, heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, heeft hij die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft [gemachtigde] misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep en hoger beroep in te stellen, omdat dat gebruik niet los kan worden gezien van het doel waarmee hij de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan [appellant] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen voor [appellant] heeft verricht en [appellant] [gemachtigde] daartoe heeft gemachtigd. Hetgeen overigens in hoger beroep is aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank dat [appellant] misbruik van recht heeft gemaakt behoeft derhalve geen bespreking meer.
Het betoog faalt.
4.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4135), mag het recht op toegang tot de rechter worden beperkt en is dat niet in strijd met artikel 6 van het EVRM, mits de beperkingen niet in essentie het recht op toegang tot de rechter schaden, een gerechtvaardigd doel dienen en proportioneel zijn. Niet-ontvankelijkverklaring van een rechtsmiddel dat misbruik van recht inhoudt, voldoet aan die eisen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM een rechterlijke procedure eerlijk dient te verlopen. Gezien het voorgaande, is de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep niet in strijd met artikel 6 van het EVRM.
Het betoog faalt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is ongegrond.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2018
629.