ECLI:NL:RVS:2018:2411
Raad van State — Uitspraak 


201704175/1/A1.
Datum uitspraak: 18 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Nistelrode, gemeente Bernheze,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank) van 7 april 2017 in zaak nrs. 17/696 en 17/697 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bernheze.
Procesverloop
Bij besluit van 22 augustus 2016 heeft het college [appellante] gelast het gebruik van de gemeentegrond, kadastraal bekend sectie F, nummer 639 (hierna: het perceel) ongedaan te maken en ongedaan te houden, te weten de erfafscheiding terug te plaatsen op de erfgrens en op de erfgrens te houden.
Bij besluit van 31 januari 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 23 augustus 2017 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een bedrag van € 1.500,00 aan door [appellante] verbeurde dwangsommen.
[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. H.M.A. van den Boogaard, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door F. Özcan en M. van Rijbroek, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 16 februari 2016 is door een toezichthouder in dienst van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. Hij heeft tijdens deze controle geconstateerd dat op het perceel een tweede erfafscheiding met een hoogte van ongeveer 1.50 m is gebouwd, gemaakt van houten palen en groen afzetgaas. Deze erfafscheiding grenst aan struiken waaraan aansluitend een speeltuin is voorzien. Volgens de toezichthouder is een strook gemeentegrond van ongeveer 1.60 m door [appellante] illegaal in gebruik genomen. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Kommen van Bernheze" rust op het perceel dat [appellante] in gebruik heeft genomen de enkelbestemming "Groen". Het college heeft aan het besluit van 22 augustus 2016 ten grondslag gelegd dat [appellante] zonder toestemming van het college de gronden in strijd met het bestemmingsplan gebruikt. Het college heeft de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 500,00 per week met een maximum van € 2.500,00. Bij het besluit van 31 januari 2017 is de last gewijzigd, [appellante] is daarin gelast het strijdig gebruik als tuin van de naast haar woning gelegen grond met de bestemming "Groen" ongedaan maken en ongedaan houden. Volgens het besluit van 31 januari 2017 kan [appellante] dit doen door de erfafscheiding en de tegels van de bestemming "Groen" te verwijderen en verwijderd te houden.
Strijd bestemmingsplan
2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is handhavend op te treden. Zij voert hiertoe aan dat uit artikel 8.1 van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "De Kommen van Bernheze" niet kan worden afgeleid dat deze bestemming een openbare groenbestemming betreft zodat het plaatsen van een hek geen overtreding van het bestemmingsplan oplevert. Volgens [appellante] heeft het college zelf een begrenzing geplaatst door struiken te plaatsen op de speeltuin naast haar perceel.
2.1.    Artikel 8 van de planregels bij het bestemmingsplan "De Kommen van Bernheze" luidt:
"8.1 Bestemmingsomschrijving
De voor "Groen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. groenvoorzieningen, bermen en beplanting;
b. parken en plantsoenen;
c. paden, speelvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding;
d. kunstwerken;
e. incidentele parkeervoorzieningen;
f. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van groen - evenementen toegestaan’: evenementen;
met bijbehorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen en verhardingen en met inachtneming van de keur van het waterschap."
8.2 Bouwregels
8.2.1 Bebouwen
Gebouwen mogen niet worden gebouwd;
8.2.2 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
Bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde maximaal:
a. lichtmasten en kunstwerken: 6 m;
b. erf- en terreinafscheidingen: 2 m;
c. overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde: 3 m."
2.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik dat [appellante] van het perceel maakt in strijd is met het bestemmingsplan. Hierbij is van belang dat het college heeft geconstateerd dat [appellante] een deel van het perceel waarop de bestemming "Groen" rust gebruikt als tuin, zij heeft immers een grindtegelpad en erfafscheiding ter afbakening van haar tuin gerealiseerd op het perceel. De tegels zijn niet door [appellante] gelegd voor de bestemming "Groen" zodat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dergelijk gebruik gelet op artikel 8.1 van de planregels niet is toegestaan. Een vergelijking met de door haar genoemde uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 juli 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:4825 gaat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet op, reeds omdat, anders dan in de onderhavige zaak, bij de in die zaak aan de orde zijnde bestemming "Groen" ook het gebruik van het perceel als tuin is toegestaan.
Het betoog faalt.
3.    Gelet op het voorgaande is het college bevoegd handhavend op te treden tegen het door [appellante] gemaakte gebruik van het perceel.
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
Belangenafweging
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid handhavend kan optreden, nu het perceel volgens haar door verjaring aan haar toebehoort. Zij voert hiertoe aan dat het perceel reeds sinds 1975 wordt gebruikt voor woondoeleinden.
4.1.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over de door haar gestelde verjaring terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot handhavend optreden tegen het door haar gemaakte gebruik van het perceel. Daarbij is van belang dat voor de beantwoording van de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot handhavend optreden niet van belang is of de eigendom is overgegaan wegens de door [appellante] gestelde verjaring, nu het college ook tegen gebruik in afwijking van het bestemmingsplan zou kunnen optreden als het perceel waarop dat gebruik plaatsvindt eigendom zou zijn geworden van [appellante]. Bovendien heeft de rechtbank terecht overwogen dat gelet op de door het college aan het besluit ten grondslag gelegde foto's vooralsnog niet aannemelijk is geworden dat het gebruik van het perceel reeds geruime tijd voortduurt en het college om die reden van handhavend optreden had behoren af te zien. De enkele omstandigheid dat [appellante] het hek heeft geplaatst ter voorkoming van overlast van jongeren maakt niet dat het college daartegen niet in redelijkheid handhavend kan optreden.
Het betoog faalt.
Conclusie hoger beroep
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Invorderingsbesluit
6.    Bij het besluit van 23 augustus 2017 is het college overgegaan tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen van een bedrag van € 1.500,00. [appellante] is het daar niet mee eens.
7.    Artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist."
8.    [appellante] betoogt dat het college niet duidelijk heeft gemaakt binnen welke termijn zij aan de opgelegde last onder dwangsom diende te voldoen.
8.1.    Het college heeft aan [appellante] een afschrift gestuurd van de aan de rechtbank gestuurde brief van 2 maart 2017 waarin het college heeft medegedeeld dat de begunstigingstermijn is verlengd tot zes weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening. Gelet hierop mist het betoog feitelijke grondslag.
Het betoog faalt.
9.    Voor zover [appellante] betoogt dat zij het hekwerk heeft verwijderd voordat het college een voornemen tot invordering kenbaar heeft gemaakt overweegt de Afdeling dat dit voor de vraag of dwangsommen zijn verbeurd niet van belang is. Bovendien ziet de last niet alleen op het verwijderen van het hekwerk maar ook op het verwijderen van tegels en het beëindigen van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel. De door haar neergelegde grindtegels zijn blijkens de door de toezichthouder van het college ter plaatse verrichte controles eerst tussen 14 juni 2017 en 22 juni 2017 verwijderd en derhalve na afloop van bovenvermelde begunstigingstermijn. Het college heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet tijdig heeft voldaan aan de last en dwangsommen zijn verbeurd. Het betoog van [appellante] faalt.
10.    Voor zover [appellante] een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel en stelt dat de opgelegde last onduidelijk is overweegt de Afdeling dat deze bezwaren betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom en in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking niet meer aan de orde kunnen komen. Het college heeft zich in zoverre terecht op het standpunt gesteld dat het tot invordering van de door haar verbeurde dwangsom mocht overgaan.
11.    [appellante] betoogt dat het college gelet op haar persoonlijke omstandigheden niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot invordering van de door haar verbeurde dwangsommen.
11.1.    Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
De Afdeling acht in dit geval geen bijzondere omstandigheden aanwezig die daartoe aanleiding geven. Overigens kan het college desgewenst een betalingsregeling vaststellen die voorziet in gespreide betaling van het verschuldigde bedrag. Het college heeft ter zitting van de Afdeling te kennen gegeven daartoe bereid te zijn.
12.    Het beroep is ongegrond.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 31 januari 2017 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
w.g. Van der Spoel    w.g. Vermeulen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
700.