ECLI:NL:RVS:2018:2859
Raad van State — Uitspraak 


201707391/1/A1.
Datum uitspraak: 29 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Middelburg,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 4 augustus 2017 in zaak nrs. 17/4614 en 17/4615 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Middelburg.
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het perceel aan de [locatie 1] te Middelburg (hierna: het perceel) in overeenstemming te brengen met de voor het perceel geldende bestemming.
Bij besluit van 8 juni 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van 29 september 2016, onder aanvulling van de gronden, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 4 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 juni 2017 vernietigd, het besluit van 29 september 2016 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en [partij A] en [partij B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2018, waar [appellant], bijgestaan door ir. H.M.P.J. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.E. Jansen-van der Hoek, zijn verschenen. Voorts is [partij B], bijgestaan door mr. T.A.M. van Oosterhout, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Overwegingen
1.    [appellant] is sinds april 2016 eigenaar en bewoner van het perceel. Op het perceel exploiteert hij een minicamping. [partij A] en [partij B] wonen op het naastgelegen perceel [locatie 2] en hebben het college verzocht om handhavend op te treden ten aanzien van met het bestemmingsplan strijdige activiteiten op het perceel. Het college heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 29 september 2016 [appellant] gelast om het gebruik van het perceel in overeenstemming te brengen met de voor het perceel geldende bestemming. Daarbij heeft het college, voor zover thans van belang, aangegeven dat het stuk grond achter het perceel [locatie 2] (hierna: de strook grond) niet mag worden gebruikt ten dienste van de minicamping en voor andere bedrijfsactiviteiten, zoals de opslag van materialen. Het college heeft in het besluit op bezwaar aangegeven dat de betonnen stelconplaten van de strook grond verwijderd moeten worden en dat de strook grond weer moet worden teruggebracht in de oude situatie, te weten een groenstrook zonder opslag van bepaalde zaken.
De rechtbank heeft overwogen dat het besluit op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd, nu het college heeft nagelaten het besluit van 29 september 2016 te herroepen en in het besluit op bezwaar een nieuwe last te formuleren. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de Commissie Bezwaarschriften Middelburg (hierna: de Commissie), wiens advies van 26 april 2017 aan het besluit op bezwaar ten grondslag is gelegd, heeft geconcludeerd dat de herstelmaatregelen die door [appellant] moeten worden verricht niet nauwkeurig zijn omschreven, omdat niet duidelijk is welke activiteiten moeten worden beëindigd. De rechtbank heeft aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 29 september 2016 te herroepen en de last op te leggen zoals die in het besluit op bezwaar staat opgenomen, met dien verstande dat de strook grond niet persé behoeft te worden ingericht als groenstrook, omdat het bestemmingsplan dit volgens de rechtbank niet voorschrijft. Dat houdt in dat [appellant] de opslag van de in het besluit op bezwaar genoemde zaken, zoals stenen, grond, zand, hout en dergelijke, op de strook grond moet beëindigen, de stelconplaten moet verwijderen en de strook grond niet mag gebruiken als parkeerterrein voor gasten van zijn minicamping.
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake is van handelen in strijd met het bestemmingsplan. Daartoe stelt hij dat de door de rechtbank genoemde zaken op de strook grond zijn bestemd voor privégebruik en voor het overige gebruikt worden voor aanpassing van de standplaatsen op de minicamping. Hij stelt dat de door de gemeentelijke controleurs aangetroffen zaken te kleinschalig zijn om als opslag in de zin van het bestemmingsplan te worden aangemerkt en dat de opslag kortdurend en incidenteel is. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de gebiedsaanduiding voor de minicamping in het bestemmingsplan afwijkt van de feitelijke begrenzing van de minicamping. Daartoe wijst hij op luchtfoto’s en tekeningen behorende bij een ontheffing voor uitbreiding van de minicamping van 1 maart 2010. Verder stelt hij dat hij inmiddels het aantal standplaatsen op de minicamping heeft teruggebracht naar 25, voor welk aantal bij voormeld besluit van 1 maart 2010 ontheffing is verleend, zodat volgens hem geen grond bestaat voor oplegging van een last onder dwangsom.
2.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Middelburg" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Wonen".
Artikel 25.1 van de planregels luidt:
"De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het wonen en tevens voor het aan huis gebonden beroep;
[…]
d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 3': tevens een minicamping;
[…]."
Artikel 25.4 luidt:
"Met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken gelden de volgende regels:
a. de opslag van goederen anders dan in gebouwen is niet toegestaan;
[…]."
2.2.    Uit het controlerapport van de toezichthouder van de gemeente van 30 augustus 2016 blijkt dat de strook grond op dat moment was voorzien van betonnen stelconplaten en dat daarop aanwezig waren: een hoeveelheid afgezaagde stammen, een hoop zand, afvalbakcontainers zonder bodem, een open laadbak met restanten bestratingsmateriaal, een trampoline, een aantal pallets met trottoirbanden, een big bag met zwart zand en een personenauto, waarschijnlijk van een gast van de minicamping. Ook lag er los gestort bestratingsmateriaal. Bij de controle op 3 november 2016 lagen op de stelconplaten een berg zand, een big bag met zand, een metalen roosterbak, pallets met opsluitbanden, zakken met zand of iets dergelijks, stoepbanden, een pak dakpannen en houten balken. Verder stond er een aanhangwagen. Ook waren nog aanwezig de rolcontainers, de trampoline en de boomstammen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL6212, verzet een bestemmingsplan zich niet tegen kortdurend en incidenteel gebruik van een terrein in strijd met het bestemmingsplan. Nu zowel tijdens de controle op 30 augustus 2016 als op 3 november 2016 zaken van dezelfde strekking zijn aangetroffen op de strook grond, kan niet worden gesproken van kortdurend en incidenteel gebruik. De Afdeling acht deze opslag, gelet op de omvang en samenstelling alsmede het feit dat deze na een tussenpoos van twee maanden nog steeds aanwezig was, niet zodanig kleinschalig dat niet gesproken kan worden van opslag in de zin van de planregels. Nu de opslag van goederen anders dan in gebouwen op grond van het bestemmingsplan op het perceel niet is toegestaan, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de strook grond wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2313, zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of in strijd met het desbetreffende bestemmingsplan wordt gehandeld. Niet in geschil is dat de strook grond volgens de verbeelding de bestemming "Wonen" heeft, zonder aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 3'. Dit betekent dat de strook grond een woonbestemming heeft en als zodanig gebruikt dient te worden. Dat, als door [appellant] gesteld, de gebiedsaanduiding voor de minicamping op de verbeelding afwijkt van de feitelijke begrenzing van de minicamping, baat [appellant] derhalve niet. De strook grond mag niet gebruikt worden ten behoeve van een minicamping. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het college heeft in het besluit op bezwaar aangegeven dat is gebleken dat [appellant] op dat moment, anders dan ten tijde van het besluit van 29 september 2016, aan het maximum van 25 standplaatsen op de minicamping voldoet. De door de rechtbank geherformuleerde last bevat geen verplichting het aantal standplaatsen op de minicamping terug te brengen naar 25. Dat [appellant] het aantal standplaatsen heeft teruggebracht naar 25, maakt niet dat het college ten tijde van het besluit van 29 september 2016 niet bevoegd was om terzake handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
3.    Gelet op het hetgeen hiervoor is overwogen, wordt door [appellant] gehandeld in strijd met artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zodat het college bevoegd is terzake handhavend op te treden.
4.    [appellant] betoogt dat uit het besluit van 29 september 2016, het besluit op bezwaar van 8 juni 2017 en de uitspraak van de rechtbank niet eenduidig blijkt wat de last onder dwangsom inhoudt. Volgens hem blijkt uit de door de rechtbank opgelegde last niet welk gebruik van de strook grond is toegestaan en is het onduidelijk welke herstelmaatregelen hij dient te nemen om aan de last te voldoen. Verder stelt hij dat de rechtbank de last ten onrechte niet in het dictum van de uitspraak heeft vermeld.
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1316, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dient te worden dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. [appellant] betoogt terecht dat uit het besluit van 29 september 2016 en het besluit op bezwaar van 8 juni 2017 niet eenduidig blijkt wat de last inhoudt. Dit leidt echter niet tot het door hem daartoe beoogde doel, nu de rechtbank dat heeft onderkend en de last zelf voorziend heeft geherformuleerd. De rechtbank heeft uiteengezet dat de opslag van de in het besluit op bezwaar van 8 juni 2017 genoemde zaken op de strook grond, zoals stenen, grond, zand, hout en dergelijke, moet worden beëindigd, dat de stelconplaten moeten worden verwijderd en dat de strook grond niet gebruikt mag worden als parkeerterrein voor gasten van de minicamping.
Uit de aangevallen uitspraak blijkt dat de overtreding het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de strook grond tussen het perceel [locatie 2] en de minicamping betreft. Gelet op het beoogde doel van de last om dat gebruik te beëindigen en beëindigd te houden, bestaat er geen aanleiding om aan te nemen dat de opgelegde last zodanig onduidelijk is dat [appellant] redelijkerwijs niet heeft kunnen begrijpen wat gedaan of nagelaten moest worden om het verbeuren van de dwangsom te voorkomen. Dat de rechtbank de last niet in het dictum van de uitspraak heeft vermeld, maakt niet dat de last niet duidelijk is. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 8 juni 2017 vernietigd en het besluit van 29 september 2016 herroepen. Verder heeft de rechtbank de last in de overwegingen geherformuleerd en in het dictum bepaald dat deze uitspraak, dus inclusief de overwegingen, in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Het betoog faalt.
5.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank zelf voorziend bij de herformulering van de last ten onrechte planologisch irrelevante eisen aan de materiaalkeuze voor verharding van de strook grond heeft gesteld. Daartoe stelt hij dat de toepassing van stelconplaten niets zegt over het feitelijk gebruik van de verharding.
5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] ter zitting heeft toegelicht dat hij de strook grond in eerste instantie heeft ingericht om voor zijn bestratingsbedrijf en ten behoeve van de minicamping te gebruiken. Daarmee stond voor de rechtbank voldoende vast dat de betonnen stelconplaten met het oog op dat gebruik zijn toegepast. De rechtbank heeft zich bij de herformulering van de last gebaseerd op de besluiten van 29 september 2016 en 8 juni 2017, waarbij het college heeft geconstateerd dat zich op de strook grond stelconplaten bevinden. Onderdeel van de door het college opgelegde last was het verwijderen van de stelconplaten. De rechtbank heeft overwogen dat een dergelijke verharding gebruikelijk niet op privéterreinen wordt aangebracht, maar dat stelconplaten zich vanwege de constructie en de aard van het materiaal bij uitstek lenen voor toepassing op bedrijfsterreinen en parkeerterreinen.
In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan het oordeel van de rechtbank ten aanzien van het gebruik van de stelconplaten te twijfelen. Weliswaar kunnen stelconplaten worden gebruikt voor privé parkeren, maar het samenstel van feiten en omstandigheden maakt aannemelijk dat de stelconplaten worden gebruikt ten behoeve van bedrijfsmatige activiteiten. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank bij de herformulering van de last niet het verwijderen van de stelconplaten heeft mogen opnemen.
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Graaff-Haasnoot
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
531-855.