ECLI:NL:RVS:2018:2518
Raad van State — Uitspraak 


201708474/1/A2.
Datum uitspraak: 25 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 september 2017 in zaak nr. 16/3489 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] een boete opgelegd van € 6.007,00.
Bij besluit van 16 augustus 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
16 augustus 2016 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, de hoogte van het boetebedrag bepaald op € 2.330,00 en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E.G.W. Hendriks, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door
drs. J.G.C. van der Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 5 november 2014 is op naam van [appellante] een aanvraag kinderopvangtoeslag per 1 augustus 2014 ingediend in verband met de opvang van haar kinderen bij [kinderopvang]. Op 24 november 2014 en 22 december 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek om nadere informatie gericht aan [appellante]. Hierop zijn contracten en facturen betreffende de opvang van de kinderen van [appellante] door [kinderopvang] aan de Belastingdienst/Toeslagen overgelegd. Bij de beoordeling van de aanspraak op kinderopvangtoeslag is de Belastingdienst/Toeslagen gebleken dat de kinderen van [appellante] niet bekend zijn bij het kinderdagverblijf. Bij besluit van 27 februari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] voor het jaar 2014 vastgesteld op nihil. Aan [appellante] is geen voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 uitbetaald. Bij besluit van 28 april 2016, gehandhaafd bij besluit van 16 augustus 2016, heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] een boete opgelegd. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen is sprake van het opzettelijk verstrekken van onjuiste informatie om zo onterecht kinderopvangtoeslag te ontvangen.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft overwogen dat het feit dat [appellante] een aanvraag heeft ingediend terwijl zij geen gebruik van kinderopvang wilde maken, een vergrijp is als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), en dat sprake is van opzet als bedoeld in paragraaf 2, tweede lid, van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen (hierna: het BBBB/T). Volgens de rechtbank kon de Belastingdienst/Toeslagen de boete opleggen. Naar aanleiding van het verweer van de Belastingdienst/Toeslagen en de ernst en omvang van het gepleegde vergrijp, acht de rechtbank oplegging van een boete van € 2.330,00 passend en in overeenstemming met de draagkracht van [appellante].
Wettelijk kader
Het wettelijk kader en de toepasselijke beleidsregels zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die daarvan geacht wordt deel uit te maken.
Hoger beroep
3.    [appellante] betoogt dat haar ten onrechte een boete is opgelegd. Volgens haar is de rechtbank ten onrechte de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd in zijn standpunt dat er sprake is van opzet, nu zij daadwerkelijk voornemens was kinderopvang af te nemen. Dit voornemen is volgens [appellante] vervolgens gewijzigd. Degene die zij heeft gevraagd namens haar de aanvraag in te dienen, heeft niettemin de aanvraag buiten haar medeweten doorgezet. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat zij wist dan wel behoorde te weten dat het indienen van een aanvraag kinderopvangtoeslag tot gevolg zou hebben dat haar een voorschot kinderopvangtoeslag zou worden verstrekt. Zij heeft geen nadere gegevens verstrekt en niets meer van de Belastingdienst/Toeslagen vernomen zodat zij ervan is uitgegaan dat de aanvraag niet verder in behandeling is genomen. Er is ook geen voorschot uitbetaald, waaraan zij de conclusie heeft verbonden dat er niets met haar aanvraag is gedaan. De brieven met het verzoek om nadere gegevens die naar haar adres zijn gezonden, heeft zij niet ontvangen omdat zij in die periode is verhuisd. Daarom kan niet worden aangenomen dat zij aan het inzenden van nadere stukken heeft meegewerkt.
4.    Ter beoordeling staat allereerst of [appellante] redelijkerwijs had moeten of kunnen begrijpen dat haar gedrag tot gevolg kon hebben dat haar ten onrechte kinderopvangtoeslag zou kunnen worden toegekend.
4.1.    Niet in geschil is dat [appellante] in 2014 voor haar kinderen geen gebruik heeft gemaakt van kinderopvang. Gelet op artikel 1.5 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen had zij in dat jaar geen aanspraak op kinderopvangtoeslag. [appellante] heeft toegelicht dat de kinderopvangtoeslag met haar instemming en gebruikmaking van haar DigiD is aangevraagd door een derde. Haar stelling dat zij voornemens was om kinderopvang af te nemen, doch dat zij vervolgens van dit voornemen heeft afgezien, kan niet worden gevolgd, nu de kinderopvangtoeslag op 5 november 2014 is aangevraagd met terugwerkende kracht tot 1 augustus 2014 terwijl haar kinderen in het geheel niet naar de opvang gingen. Dat zij er niet van op de hoogte was dat de door haar ingeschakelde derde de aanvraag heeft doorgezet, doet er niet aan af dat zij verantwoordelijk was voor die aanvraag. [appellante] heeft na het doen van de aanvraag de Belastingdienst/Toeslagen niet laten weten van de aanvraag af te zien, terwijl dit wel op haar weg had gelegen. In artikel 14, eerste lid, van de Awir staat dat een tegemoetkoming op aanvraag wordt toegekend door de Belastingdienst/Toeslagen. Zij kon er aldus niet vanuit gaan dat, omdat zij niets over de aanvraag had vernomen en geen nadere stukken heeft ingediend, de aanvraag niet in behandeling zou worden genomen. Dat zij geen voorschot heeft ontvangen, laat onverlet dat zij een aanvraag heeft ingediend op een moment waarop zij wist of behoorde te weten dat zij geen aanspraak op kinderopvangtoeslag maakte.
Voorts heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat zij de brieven van de Belastingdienst/Toeslagen van 24 november 2014 en 22 december 2014 met het verzoek om informatie niet heeft ontvangen. Deze brieven zijn verzonden naar het adres waarop [appellante] volgens de Basisregistratie personen van 2 juli 2014 tot met 3 november 2015 stond ingeschreven. [appellante] stelt dat zij in november 2014 is verhuisd. Gelet op de door haar in dezelfde periode gedane aanvraag en nu zij geen adreswijziging heeft doorgegeven, had het op haar weg gelegen om zich op de hoogte te (laten) stellen van de postbezorging op haar gestelde voormalige adres zodat zij naar aanleiding van die brieven had kunnen reageren. Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat aannemelijk is dat [appellante], zo zij niet zelf nadere stukken heeft ingezonden, zij in elk geval heeft meegewerkt aan de indiening van de, naar is gebleken niet authentieke, contracten en facturen betreffende de opvang van haar kinderen. Zoals de Belastingdienst/Toeslagen terecht heeft opgemerkt, houden deze stukken rechtstreeks verband met de aanvraag die namens [appellante] is ingediend en valt niet in te zien welk belang een derde zou hebben bij het indienen van de stukken nu in de aanvraag het rekeningnummer van [appellante] is opgegeven, waarop het voorschot zou zijn uitgekeerd indien toegekend.
Gelet op deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] een vergrijp heeft begaan als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van de Awir als gevolg van opzet bedoeld in paragraaf 2, tweede lid, van de BBBB/T.
De Belastingdienst/Toeslagen had derhalve ingevolge artikel 41 van de Awir de bevoegdheid om aan [appellante] een bestuurlijke boete op te leggen.
Het betoog faalt.
5.    [appellante] betoogt dat de hoogte van de boete disproportioneel is, gelet op haar financiële draagkracht en de bijzondere omstandigheden in de persoonlijke levenssfeer.
5.1.    Bij het opleggen van een boete op grond van artikel 41 van de Awir moet de Belastingdienst/Toeslagen, gelet op artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De dienst kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het bepalen van de hoogte van de boete. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de dienst bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig te worden vastgesteld, dat het bedrag daarvan evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.2.    In verweer bij de rechtbank, heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat, rekening houdend met de financiële positie van [appellante] ten tijde van het opleggen van de boete, het boetebedrag moet worden gematigd naar een bedrag van € 2.330,00. Dit bedrag is tot stand gekomen door 10% van de in 2016 geldende bijstandsnorm voor alleenstaanden (€ 972,70) te nemen en dat te vermenigvuldigen met 24 maanden. Daarbij is afgerond op een veelvoud van € 10,00. De rechtbank heeft geoordeeld dat met deze matiging, gelet op de ernst en de omvang van het gepleegde vergrijp, de oplegging van de boete passend en in overeenstemming met de draagkracht van [appellante] is.
5.3.    De Afdeling is van oordeel dat met deze matiging voldoende rekening is gehouden met de omstandigheden van [appellante]. De door haar aangevoerde omstandigheden gelegen in haar levenssfeer, dat zij in februari 2014 naar Nederland is gekomen en dat zij de Nederlandse taal niet voldoende machtig zou zijn, zijn geen omstandigheden die de Belastingdienst/Toeslagen aanleiding hadden moeten geven tot verdere matiging. Dat zij tevens wordt geconfronteerd met een dwanginvordering van de Dienst Uitvoering Onderwijs leidt evenmin tot het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen aanleiding had moeten zien tot verdere matiging van de vergrijpboete of daarvan zelfs in het geheel had moeten afzien. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting heeft aangegeven dat de beslagvrije voet als bedoeld in artikel 475d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in acht zal worden genomen bij de invordering van de boete.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Polak    w.g. Van Soest-Ahlers
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2018
343.  BIJLAGE
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir)
Artikel 41
1. Degene die op grond van deze wet en de daarop berustende bepalingen gehouden is tot het verstrekken van gegevens of inlichtingen en aan wiens opzet of grove schuld het is te wijten dat geen gegevens of inlichtingen zijn verstrekt dan wel degene aan wiens opzet of grove schuld het is te wijten dat onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen zijn verstrekt, begaat een vergrijp ter zake waarvan de Belastingdienst/Toeslagen hem een bestuurlijke boete kan opleggen van ten hoogste 100 percent van het bedrag dat van de belanghebbende in verband daarmee is of zou zijn teruggevorderd.
2. De bestuurlijke boete, bedoeld in het eerste lid, bedraagt ten hoogste 150 percent van het aldaar bedoelde bedrag indien het aan opzet of grove schuld van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner is te wijten dat geen, dan wel onjuiste of onvolledige gegevens en inlichtingen zijn verstrekt, mits:
a. een eerdere overtreding van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner is geconstateerd, en
b. de bestuurlijke boete of strafrechtelijke sanctie wegens de eerdere overtreding, bedoeld in onderdeel a, onherroepelijk is geworden binnen een periode van vijf jaren voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding waarvoor de bestuurlijke boete, bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd.
In het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen zijn beleidsregels opgenomen die gelden bij het opleggen van bestuurlijke boeten door de Belastingdienst/Toeslagen.
Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen
§2 Algemene bepalingen inzake grove schuld en opzet
1. Grove schuld is een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid en omvat mede grove onachtzaamheid. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had belanghebbende redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou kunnen worden toegekend.
2. Opzet is het willens en wetens handelen of nalaten. Onder opzet wordt mede verstaan voorwaardelijk opzet. Onder voorwaardelijk opzet wordt verstaan het willens en wetens aanvaarden van de aanmerkelijke kans dat een handelen of nalaten tot gevolg heeft dat de beboetbare gedraging wordt begaan.
3. De Belastingdienst/Toeslagen dient de aanwezigheid van opzet of grove schuld te stellen en te bewijzen. De Belastingdienst/Toeslagen kan zich voor het bewijs van opzet of grove schuld baseren op door hem gestelde, en door belanghebbende niet of niet voldoende ontzenuwde vermoedens die gebaseerd zijn op feiten.
(…)
§ 4 Vergrijpen (artikel 41 Awir)
1. Ter zake van een overtreding als bedoeld in artikel 41 van de Awir kan de Belastingdienst/Toeslagen een boete opleggen van maximaal 150 procent van het bedrag dat van de belanghebbende in verband met het beboetbare feit is of zou zijn teruggevorderd.
2. In geval van grove schuld legt de Belastingdienst/Toeslagen een boete op van 25 procent van het bedrag dat van de belanghebbende in verband met het beboetbare feit is of zou zijn teruggevorderd.
3. In geval van opzet legt de Belastingdienst/Toeslagen een boete op van
50 procent van het bedrag dat van de belanghebbende in verband met het beboetbare feit is of zou zijn teruggevorderd.
(…)
7. Bij het opleggen van de boete houdt de Belastingdienst/Toeslagen rekening met eventuele bijzondere omstandigheden die strafverminderend en strafverzwarend kunnen zijn. Zie het in § 1 genoemde BBBB.
8. Bij het opleggen van een boete op grond van deze paragraaf zal de Belastingdienst/Toeslagen steeds toepassing geven aan artikel 5.53 van de Awb.