ECLI:NL:CBB:2018:310
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/24
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2018 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. T. Potharst),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigden: mr. M. van der Zwaard en mr. C. Cromheecke).
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante
betalingsrechten toegewezen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 29 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 april 2018. De gemachtigden van partijen zijn ter zitting verschenen. Voor appellante is verder verschenen [naam 2] .
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende, in dit geding van belang zijnde, feiten en omstandigheden.
1.2
Appellante heeft op 8 mei 2015 een Gecombineerde opgave 2015 bij verweerder ingediend en daarmee verzocht om toewijzing van betalingsrechten en uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling 2015. Appellante heeft 17 percelen landbouwgrond opgegeven met een oppervlakte van in totaal 45,50 hectare (ha). Perceel 15 heeft zij opgegeven als ‘vaste planten, open grond’ en met een oppervlakte van 2,39 ha. Appellante gebruikt dit perceel voor de teelt van sedum.
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellante 39,34 betalingsrechten toegewezen. Verweerder heeft daarbij het door appellante opgegeven perceel 15 niet subsidiabel geacht, omdat dit perceel niet voldoet aan de voorwaarden van subsidiabele landbouwgrond.
2.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft over perceel 15 het volgende uiteengezet. Bij perceel 15 is er sprake van teelt van gewascode 1080 (Vaste planten, open grond) op (anti)worteldoek. Dit gewas kan niet worden aangemerkt als een subsidiabel gewas dat geteeld wordt op bouwland, omdat het niet in de volle grond geteeld wordt maar op (anti)worteldoek. Door het (anti)worteldoek kan er niet gesproken worden van teelt in de open grond. Appellante heeft in bezwaar ook niet aannemelijk gemaakt dat appellante het gewas in de volle grond teelt, nu uit de door haar overgelegde foto’s blijkt dat er inderdaad sprake is van teelt op (anti)worteldoek. Perceel 15 kan daarom niet aangemerkt worden als landbouwgrond.
3.1
Appellante heeft het volgende aangevoerd. Op perceel 15 is sprake van teelt van gewascode 1080 (vaste planten, open grond) wat blijkens de door verweerder gehanteerde Tabel gewascode 2015 en GLB 2015 subsidiabel is. Anders dan verweerder heeft gesteld, is wel sprake van blijvende teelten van gewassen. Daargelaten dat het door verweerder gehanteerde vereiste dat de teelt in volle grond zou moeten plaatsvinden geen steun vindt in de regelgeving, voldoet sedum aan de definitie van blijvende teelten. Het op het perceel aangebrachte (anti)worteldoek is uitsluitend aangebracht om zo effectief en efficiënt mogelijk te kunnen oogsten. Het gewas wortelt zich vanzelfsprekend door het doek en neemt dan ook grond in beslag.
3.2
Ter zitting van het College heeft appellante meer in het bijzonder nog het volgende aangevoerd. Sedum is een (vet)plantje dat op arme ondergrond kan groeien. Zij kweekt dit voor haar afnemer, een daktuinenleverancier, op matten van schapenwol, zodat deze matten na de oogst op een onderlaag op daken van gebouwen kan worden gelegd. Op het perceel ligt (anti)worteldoek, met daarop de matten van schapenwol. De plantjes groeien door de mat en het (anti)worteldoek waardoor zij in contact zijn met de grond en daar water en voedingsstoffen uithalen. De mat van schapenwol met sedum wordt bij het oogsten opgerold waarbij de wortels die in de grond zitten afscheuren.
4.1
Verweerder heeft in het verweerschrift het volgende uiteengezet.
4.2
Het door appellante geteelde sedum op (anti)worteldoek kan niet worden beschouwd als een gewas dat wordt geteeld op landbouwareaal, omdat het sedum niet in open grond wordt geteeld maar op (anti)worteldoek. Om die reden kan niet worden geconcludeerd dat de grond wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen en bijgevolg geen sprake is van subsidiabel landbouwareaal. Verweerder heeft daartoe mede van belang geacht dat door het sedum te kweken op (anti)worteldoek het duidelijk de bedoeling van appellante is geweest om het sedum niet te laten verbinden met de onderliggende grond, zodat zij bewust heeft gekozen voor teelt op afgedekte grond. Uit de stelling van appellante dat het (anti)worteldoek het sedum beschermt tegen onkruid dat uit de grond zou kunnen komen en dat het (anti)worteldoek de oogst minder zwaar maakt omdat er geen grond aan blijft kleven, leidt verweerder af dat het sedum op (anti)worteldoek is gelegen om contact met de open of volle grond te vermijden, Verweerder acht het daarom ook onaannemelijk dat het de bedoeling is van appellante om de wortels van de op het (anti)worteldoek groeiende sedum door te laten dringen in de grond. Om die reden kan reeds door het feit dat sprake is van een afgedekte grond, perceel 15 feitelijk niet gezien worden als subsidiabele oppervlakte. In aanvulling hierop is volgens verweerder een met (anti)worteldoek afgedekte grond in essentie niet anders dan grond die is afgedekt ten behoeve van pot- en containerteelt, wat evenmin als subsidiabel kan worden aangemerkt. Ook in dat geval is de grond immers afgedekt met (anti)worteldoek om te voorkomen dat er onkruid bij het gewas komt. De gaten of mazen in het (anti)worteldoek zijn in dat geval bedoeld voor de afvoer van hemelwater naar de grond. Daarbij acht verweerder het van belang dat de gewassen hoofdzakelijk in het (anti)worteldoek zelf geworteld zitten. Dat er mogelijk ook wortels van het gewas door de gaten of mazen in het (anti)worteldoek kunnen schieten, maakt in de ogen van verweerder nog niet dat er sprake is van bebouwing of gebruik van landbouwgrond.
4.3
Voorts heeft verweerder erop gewezen dat de teelt van sedum niet gericht is op het
voortbrengen van, en de handel in, landbouwproducten. Krachtens het bepaalde in artikel 38, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie gaat het bij landbouwproducten in essentie om voortbrengselen van de grond. Het door appellante op (anti)worteldoek geteelde sedum kan niet als dergelijke voortbrengselen van de grond worden aangemerkt. Daarbij merkt verweerder tevens op dat het sedum wordt gebruikt als dak  begroeiing op daken van bedrijfsgebouwen in dorpen en/of steden. Ter vergelijking acht verweerder het van belang dat rietvelden waarvan de oogst gebruikt wordt ten behoeve van de bedekking van daken ook niet als subsidiabele landbouwgrond kunnen worden aangemerkt.
5.1
Het College overweegt als volgt.
5.2
Uit artikel 24, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013), volgt dat het aantal toegewezen betalingsrechten per landbouwer in 2015 gelijk is aan het aantal subsidiabele hectaren dat de landbouwer in zijn steunaanvraag voor 2015 aangeeft en waarover hij op 15 mei 2015 beschikt. Onder ‘subsidiabele hectare’ wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013).
Artikel 4 van Verordening 1307/2013 luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
1.  In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
e) "landbouwareaal" : om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland (…) ;
f) "bouwland" : grond die voor de teelt van gewassen wordt gebruikt (…), ongeacht of die grond zich al dan niet onder een kas of onder een vaste of verplaatsbare beschutting bevindt;
g) "blijvende teelten" : niet in de vruchtwisseling opgenomen teelten van gewassen, andere dan blijvend grasland en blijvend weiland, die de grond gedurende ten minste vijf jaar in beslag nemen en die geregeld een oogst opleveren, met inbegrip van producten van kwekerijen en hakhout met korte omlooptijd;
(…)”
5.3
Vaststaat dat perceel 15 in 2015 door appellante is gebruikt voor de teelt van sedum. Ter zitting van het College heeft verweerder verklaard zijn standpunt dat sedum geen subsidiabel gewas is niet langer te handhaven. Blijkens het bestreden besluit, gelezen in samenhang met het verweerschrift, is verweerder ervan uitgegaan dat de teelt van sedum plaatsvindt op met (anti)worteldoek afgedekte grond en dat het aldus de bedoeling van appellante is geweest om het sedum niet te laten verbinden met de onderliggende grond. Verweerder heeft ter zitting van het College verklaard zich daarbij te hebben gebaseerd op door appellante in de bezwaarfase overgelegde informatie (waaronder foto’s en een memo). Appellante heeft echter reeds in die memo aangevoerd dat de plantjes sedum door het (anti)worteldoek in de grond groeien en aldus in contact zijn met de grond en dat dit ook de bedoeling en een noodzakelijk onderdeel is van de gebruikte teeltmethode, omdat zij daar water en voedingsstoffen uithalen. Nu verweerder deze teeltmethode niet heeft weersproken en het College ook anderszins geen aanleiding ziet daaraan te twijfelen, moet worden geoordeeld dat verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit is uitgegaan van een onjuiste voorstelling van zaken.
5.4
Ter zitting van het College heeft verweerder het standpunt ingenomen dat ook indien van die teeltmethode moet worden uitgegaan geen sprake is van landbouwareaal en meer in bijzonder bouwland, omdat, zo begrijpt het College, sedum niet rechtstreeks in de grond wordt geteeld. Het College heeft geen aanwijzingen dat de teeltmethode als hier de orde eraan in de weg staat dat de grond wordt aangemerkt als bouwland in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening 1307/2013. Uit de definitie van het begrip bouwland volgt dat het moet gaan om grond die voor de teelt van gewassen wordt gebruikt. Nu de plantjes sedum door het (anti)worteldoek heen in de grond groeien en aldus in contact zijn met de grond en daar water en voedingsstoffen uithalen, moet worden geoordeeld dat de onderhavige grond voor de teelt van gewassen wordt gebruikt en bijgevolg moet worden aangemerkt als bouwland.
6. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 (zorgvuldigheidsbeginsel) en 7:12 (motiveringsbeginsel) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen. Het College zal daarvoor een termijn bepalen van acht weken.
7. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.002,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en
mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2018.
w.g. A. Venekamp 	w.g. J.W.E. Pinckaers