ECLI:NL:RVS:2018:2653
Raad van State — Uitspraak 


201700830/1/A2.
Datum uitspraak: 8 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 december 2016 in zaak nr. 16/2957 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2016 heeft de minister bepaald dat [appellante] op 1 september 2016 moet beginnen met het terugbetalen van een lening voor het volgen van een inburgeringscursus.
Bij besluit van 20 mei 2016 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.R. Vlieger, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Jansen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] kreeg op 19 september 2012 een verblijfsvergunning asiel en begon in 2013 met een inburgeringscursus. In 2014 is zij verhuisd en heeft zij de minister om een lening gevraagd, om de inburgeringscursus in haar nieuwe woonplaats te betalen. Op 19 december 2015 heeft [appellante] het inburgeringsexamen gehaald. Volgens de minister moet [appellante] de lening terugbetalen, in maandelijkse termijnen van € 138,92. [appellante] vindt dat zij de lening niet hoeft terug te betalen omdat zij de cursus op tijd heeft afgerond.
Besluitvorming
2.    Volgens de minister moet [appellante] de lening terugbetalen. De lening komt niet voor kwijtschelding in aanmerking. De Wet inburgering (hierna: Wi) bepaalde tot 2013 dat een lening alleen kan worden kwijtgescholden als de inburgeringsplichtige geen verblijfsrecht meer heeft. Deze situatie doet zich bij [appellante] niet voor. Per 1 januari 2013 zijn de Wi en de onderliggende regelingen gewijzigd en kan de lening worden omgezet in een gift als het inburgeringsexamen binnen drie jaar is behaald. Die wijziging geldt volgens de minister niet voor [appellante], omdat zij al vóór 2013 inburgeringsplichtig was, en daarom voor haar het oude recht blijft gelden. Bovendien heeft [appellante] het examen niet binnen drie jaar gehaald. Tot slot bevat de Wi geen hardheidsclausule op grond waarvan een uitzondering kan worden gemaakt.
Aangevallen uitspraak
3.    Volgens de rechtbank heeft de minister terecht besloten dat [appellante] de lening moet terugbetalen. Dit volgt uit artikel 16, derde lid, van de Wi, en dat artikel is in 2013 niet gewijzigd. Volgens de rechtbank doet zich geen grond voor kwijtschelding voor en bevat de Wi geen hardheidsclausule op grond waarvan toch kan worden afgezien van terugvordering.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. [appellante] heeft volgens de rechtbank niet onderbouwd dat haar een toezegging is gedaan door een daartoe bevoegde persoon. Zij heeft een brief overgelegd van het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer (thans: Midden Groningen; hierna: het college) van 10 juni 2013, maar daaruit blijkt niet dat is toegezegd dat bij het aangaan van een door de minister verstrekte lening kwijtschelding zou volgen. Bovendien is op het aanvraagformulier van de lening vermeld dat deze moet worden terugbetaald, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4.    [appellante] komt allereerst op tegen het oordeel van de rechtbank dat zich geen grond voordoet voor kwijtschelding van de lening. Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat artikel 4.13, derde lid, van het Besluit inburgering (hierna: Bi) die mogelijkheid biedt, en dat de minister die bepaling verkeerd uitlegt. Volgens deze bepaling kan de lening van de vreemdeling die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig is geworden worden kwijtgescholden, als de vreemdeling binnen de geldende termijn aan de inburgeringsplicht heeft voldaan. Volgens [appellante] kan daaraan niet de conclusie worden verbonden dat degene die daarvóór al inburgeringsplichtig was, niet in aanmerking komt voor kwijtschelding van de lening. Voor 1 januari 2013 sloten inburgeringsplichtigen geen lening, omdat de gemeente de cursus betaalde. De datum moet daarom niet strikt worden opgevat. [appellante] is tijdens de cursus, in 2014, verhuisd naar een gemeente die de financiering niet wilde overnemen. Strikte lezing van de bepaling leidt ertoe dat zij in afwijking van zowel de oude als de nieuwe regelgeving de cursus zelf moet betalen, aldus [appellante].
Volgens [appellante] heeft de rechtbank verder niet onderkend dat de minister de lening in elk geval op grond van het vertrouwensbeginsel had moeten kwijtschelden. Het college heeft bij besluit van 10 juni 2013 bepaald dat [appellante] voor de cursus slechts € 270,00 moest betalen en uiterlijk op 19 maart 2016 het inburgeringsexamen moest hebben gehaald. Hoewel het door de aard van de lening en de achtergrond van [appellante] op zijn weg lag, heeft de minister bij het verstrekken van de lening nooit verteld dat [appellante] de inburgeringscursus niet voor 19 maart 2016, maar uiterlijk op 19 september 2015 moest afronden om voor kwijtschelding van de lening in aanmerking te komen. Een te strikte toepassing van de wet komt daardoor in strijd met het vertrouwensbeginsel, aldus [appellante].
Toepassing artikel 4.13, derde lid, van het Bi
4.1.    Anders dan [appellante] aanneemt, was het ook vóór 1 januari 2013 mogelijk om een lening aan te gaan. De zogenoemde sociale lening is sinds de inwerkingtreding van de Wi, op 1 januari 2007, geregeld in artikel 16 van die wet. Tot 1 januari 2013 kon de minister de lening niet kwijtschelden als de vreemdeling op tijd aan zijn inburgeringsplicht had voldaan. Deze mogelijkheid is sinds 1 januari 2013 neergelegd in artikel 4.13, derde lid, van het Bi. Deze wijziging is onderdeel van een grotere stelselwijziging. In de Wet van 13 september 2012 tot wijziging van de Wet inburgering en enkele andere wetten in verband met de versterking van de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige, waarbij deze stelselwijziging is geregeld, is het volgende overgangsrecht opgenomen:
"Artikel X
1. In het tweede tot en met vijfde lid wordt onder Wet inburgering verstaan: Wet inburgering als laatstelijk luidend voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van deze wet.
2. Op de inburgeringsplichtige, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet inburgering, voor wie de termijn voor het behalen van het examen, bedoeld in artikel 13, eerste lid, van die wet op grond van artikel 7, eerste lid, of 26 van die wet is aangevangen, blijven hoofdstuk 2 en de artikelen 16, 17, eerste lid, 18, 23, eerste tot en met derde lid, 29 tot en met 37, 47 en 49 van de Wet inburgering van toepassing.
[…]"
[appellante] werd op 19 september 2012 inburgeringsplichtig. Uit het overgangsrecht volgt dat voor haar de genoemde artikelen van de Wi blijven gelden zoals deze vóór 1 januari 2013 luidden. Dat geldt ook voor het Bi en de Regeling inburgering, omdat deze regelingen op de Wi zijn gebaseerd. Omdat artikel 4.13, derde lid, van het Bi niet vóór maar op 1 januari 2013 is ingevoerd, kan [appellante] zich niet op die bepaling beroepen. Een ruimere uitleg van die bepaling, zoals [appellante] wil, is daarom niet aan de orde. Dat door de verhuizing naar een andere gemeente de kosten van de cursus voor haar rekening blijven, is een gevolg van het door de wetgever uitdrukkelijk bepaalde overgangsrecht. Wat [appellante] heeft aangevoerd, kan niet afdoen aan dat overgangsrecht.
Vertrouwensbeginsel
4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:529), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
4.3.    [appellante] wijst op een besluit van het college van 10 juni 2013. Daarin is bepaald dat zij voor de inburgeringscursus € 270,00 moest betalen en dat zij uiterlijk op 19 maart 2016 het inburgeringsexamen moest hebben gehaald. Daaraan kon [appellante] niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat de minister de lening zou kwijtschelden als zij voor die datum het inburgeringsexamen zou hebben gehaald. Het besluit waarin die datum is vermeld, gaat niet over de later door de minister verstrekte lening. Het gaat over de door het college aangeboden inburgeringsvoorziening. In het besluit staat dan ook geen ondubbelzinnige toezegging over de kwijtschelding van de lening. Bovendien mag het college ook geen toezegging doen over een door de minister verstrekte lening.
4.4.    De Afdeling volgt [appellante] ook niet in haar stelling dat de minister haar had moeten laten weten dat de lening alleen kon worden kwijtgescholden als zij uiterlijk op 19 september 2015 het examen had gehaald. Zoals hiervoor is geoordeeld, onder 4.1, geldt voor [appellante] het recht van vóór 1 januari 2013. Kwijtschelding van de lening omdat de vreemdeling het examen heeft gehaald, was onder dat recht niet mogelijk.
Conclusie
4.5.    Het oordeel van de rechtbank, dat de minister terecht heeft bepaald dat [appellante] de lening moet terugbetalen, is juist. Ook het oordeel dat [appellante] zich niet kan beroepen op het vertrouwensbeginsel, is juist.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Baart
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
799.  BIJLAGE
Wettelijk kader tot 1 januari 2013
Wet inburgering
Artikel 16
1.     Onze Minister verstrekt op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de lening wordt verstrekt.
[…]
3.     De inburgeringsplichtige of gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug.
4.     Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent:
a. de hoogte van de lening;
b. de betaling en de terugbetaling van de lening, en
c. kwijtschelding.
[…]
Besluit inburgering
Artikel 4.13
1.     De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
2.     Onze Minister geeft binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag van een debiteur om gehele of gedeeltelijke kwijtschelding een beschikking.
Aan artikel 4.13 is per 1 januari 2013 het volgende lid toegevoegd:
3.     Aan vreemdelingen die rechtmatig verblijf in Nederland hebben verkregen op grond van artikel 8, onderdeel c, van de Vreemdelingenwet 2000 en op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de opgebouwde schuld ambtshalve verleend indien:
a. voldaan is aan de inburgeringsplicht binnen de termijn, bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de wet of gedurende de verlengde termijn, bedoeld in artikel 7, derde en vierde lid, aanhef en onderdeel a, van de wet; of
b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet; of
c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de wet.
Regeling inburgering
Artikel 4.17
1.     De minister kan de achterstallige termijnen alsmede het resterende verschuldigde bedrag van de debiteur die direct voorafgaande aan de beëindiging van de inburgeringsplicht houder is geweest van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000, op verzoek geheel kwijtschelden, indien:
a. uit de gegevens in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens blijkt dat de debiteur geen verblijfsrecht meer heeft, en
b. de Immigratie- en Naturalisatiedienst kan bevestigen dat de debiteur niet langer inburgeringsplichtig is omdat de verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 29 van de Vreemdelingenwet 2000, is ingetrokken aangezien de grond voor verlening daarvan is komen te vervallen.
2.     Als tijdstip van indiening van het verzoek wordt aangemerkt het moment dat de minister op grond van de gegevens in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens heeft geconstateerd dat er geen sprake meer is van een verblijfsrecht.