ECLI:NL:RVS:2017:3149
Raad van State — Uitspraak 


201608933/1/A1.
Datum uitspraak: 15 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Breda,
2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Breda (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 oktober 2016 in zaken nr. 16/1015 en 16/1016 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2015 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant sub 2] verbeurde dwangsom van € 30.000,00.
Bij besluit van 29 oktober 2015 heeft het college dit besluit gewijzigd in die zin dat het is ondertekend door een daartoe bevoegde ambtenaar.
Bij besluit van 18 januari 2016 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 oktober 2016, voor zover thans van belang, heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 18 januari 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de besluiten van 13 juli 2015 en 29 oktober 2015 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door haar vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] heeft nog nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2017, waar het college, vertegenwoordigd door D. Oostvogels en B. Suntjens, beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden- en West Brabant, en [appellant sub 2], bijgestaan door ing. J.B.M. Lauwerijssen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant sub 2] exploiteert een inrichting bestemd voor het houden van fok- en vleesvarkens en het opslaan en verwerken van bijproducten tot veevoer voor eigen gebruik. Bij besluit van 7 augustus 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant aan [appellant sub 2] een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend (thans: omgevingsvergunning). Aan deze omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden die onder meer betrekking hebben op het aantal te houden dieren en toe te passen stalsystemen. Nadat bij een controlebezoek op het bedrijf op 12 juni 2014 is gebleken dat desbetreffende voorschriften niet dan wel onvoldoende werden nageleefd, heeft het college bij besluit van 14 juli 2014 [appellant sub 2] onder oplegging van een dwangsom onder meer gelast het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.1.1 na te leven door stallen 3 en 4 voor het houden van vleesvarkens uit te voeren conform stalsysteem BWL 2008.01.V1 (of vergelijkbaar). Bij uitspraak van 21 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] ingestelde beroep tegen het besluit op bezwaar van 18 januari 2016, waarin deze last is gehandhaafd, ongegrond verklaard. Partijen zijn niet opgekomen tegen dit oordeel, zodat dit besluit in rechte vast staat.
De aan de opgelegde last verbonden begunstigingstermijn van zes maanden is verstreken op 15 januari 2015. Naar aanleiding van een door twee toezichthouders van de Omgevingsdienst Midden- en West Brabant op 2 maart 2015 ter plaatse uitgevoerde controle heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant sub 2] € 30.000,00 aan dwangsommen heeft verbeurd, omdat de stallen 3 en 4 voor het houden van vleesvarkens niet zijn uitgevoerd conform het voorgeschreven stalsysteem. Het college heeft hierbij in aanmerking genomen dat tijdens het controlebezoek op 2 maart 2015 voor de stallen 3 en 4 weliswaar een gecombineerde luchtwasser BWL 2009.12.V1 in aanbouw was, maar dat deze nog niet volledig aangesloten en in werking was.
De rechtbank heeft overwogen dat het aan het invorderingsbesluit ten grondslag gelegde rapport van 2 maart 2015 niet voldoet aan de daaraan te stellen minimumeisen en dat het college zich dan ook niet op basis van dat rapport op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant sub 2] gedurende de periode van 15 januari 2015 tot en met 2 maart 2015 geen uitvoering heeft gegeven aan de hem opgelegde last en dat daarom dwangsommen zijn verbeurd. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat uit de door [appellant sub 2] overgelegde opleveringsakte van Robos Air van 25 februari 2015 volgt dat ter plaatse van het bedrijf een luchtwassysteem volgens BWL 2009.12.V1 is geplaatst en dat voormeld rapport van 2 maart 2015 in het licht van deze opleveringsakte onvoldoende relevante feiten en omstandigheden bevat om de conclusie te rechtvaardigen dat dwangsommen zijn verbeurd. Voorts heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de in de bijlage bij het rapport vermelde informatie dat de luchtwasser in werking is niet strookt met de weergave in het rapport dat de luchtwasser niet in werking was.
Het hoger beroep van het college
2.    Het college betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college zich niet op basis van het rapport van 2 maart 2015 op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant sub 2] geen uitvoering heeft gegeven aan de opgelegde last, heeft miskend dat het rapport voldoet aan de daaraan te stellen minimumeisen. Hiertoe voert het college aan dat uit de opleveringsakte slechts kan worden opgemaakt dat de luchtwasser is geplaatst en niet dat de luchtwasser in werking is gesteld. Voorts voert het college aan dat de door de rechtbank vermelde passages in de bijlage over het in werking zijn van de luchtwasser betrekking hebben op het operationele luchtwassysteem in stal 2 en niet op die van de hier aan de orde zijnde stallen 3 en 4.
2.1.    In het rapport van 2 maart 2015 is op pagina 5 vermeld dat voor stal 3 en de laatste drie afdelingen van stal 4 een gecombineerde luchtwasser BWL 2019.12.V1 (lees: BWL 2009.12.V1) in aanbouw is en dat de verwachting is dat deze luchtwasser in mei in gebruik kan worden genomen. Het college heeft terecht aangevoerd dat de in de bijlage bij het rapport gegeven beschrijving van het in werking zijnde luchtwassysteem BWL 2009.12.V1 blijkens pagina 11 geen betrekking heeft op de stallen 3 en 4, zoals de rechtbank heeft aangenomen, maar op stal 2. De door de rechtbank bedoelde in de bijlage bij het rapport vermelde informatie over het in werking zijn van de luchtwasser is derhalve niet tegenstrijdig met de vaststelling op pagina 5 van het rapport dat de luchtwasser niet in werking was. De rechtbank heeft dat niet onderkend. De opleveringsakte van 25 februari 2015 biedt evenmin aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de op pagina 5 vermelde constatering. Uit de opleveringsakte kan uitsluitend worden opgemaakt dat de luchtwasser voor stallen 3 en 4 op 11 februari 2015 is geplaatst en op 25 februari 2015 is opgeleverd. Het biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de luchtwasser ten tijde van het controlebezoek in werking was. De rechtbank heeft dat evenmin onderkend. De door de rechtbank in aanmerking genomen omstandigheden geven derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat het controlerapport onvoldoende relevante feiten en omstandigheden bevat om te concluderen dat dwangsommen zijn verbeurd.
Het betoog slaagt.
Incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
3.    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het betoog van het college slaagt. [appellant sub 2] betoogt dat ook in dat geval, gelet op de door hem in beroep aangevoerde en niet door de rechtbank besproken gronden, moet worden geconcludeerd dat het door het college aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegde controlerapport van 2 maart 2015 niet voldoet aan de daarvoor op grond van de jurisprudentie van de Afdeling geldende strenge eisen. Hiertoe voert [appellant sub 2] aan dat uit het rapport niet blijkt dat het controlebezoek ook ten doel had om na te gaan of [appellant sub 2] aan de opgelegde last had voldaan en dat dit evenmin aan [appellant sub 2] is medegedeeld. [appellant sub 2] betwist voorts de juistheid van de weergave in het rapport van de feitelijke situatie ter plaatse op 2 maart 2015. Volgens [appellant sub 2] was de luchtwasser op dat moment geplaatst en tevens in werking, behoudens voor drie afdelingen van stal 4 die nog moest worden aangesloten. Omdat daar op dat moment geen varkens aanwezig waren, hoefde volgens [appellant sub 2] ook geen luchtwassysteem in werking te zijn. [appellant sub 2] heeft nog gewezen op de door hem in hoger beroep overgelegde verklaring van Robos Air, waarin onder verwijzing naar de bijgevoegde uitdraai van diverse parameters van de luchtwasinstallatie is vermeld dat de luchtwasser op 11 februari 2015 in gebruik is genomen.
3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
3.2.    In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het controlerapport van 2 maart 2015 niet voldoet aan de door de Afdeling geformuleerde eisen, zoals hiervoor weergegeven. De constateringen zijn gedaan door twee toezichthouders, waarvan een ook buitengewoon opsporingsambtenaar is. In het rapport is vermeld dat de controle betrekking heeft op de naleving van de aan [appellant sub 2] verleende omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. Nu de last aan [appellant sub 2] is opgelegd om naleving van de aan deze omgevingsvergunning verbonden voorschriften te bewerkstelligen, is niet in te zien waarom de beoordeling van de feitelijke situatie ter plaatse geen betrekking kan hebben gehad op de naleving van die last, zoals [appellant sub 2] stelt.
Evenmin bestaat in hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de in het controlerapport vermelde constatering dat de gecombineerde luchtwasser voor de stallen 3 en 4 op 2 maart 2015 nog in aanbouw was en later in mei in gebruik zou worden genomen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant sub 2] in het bezwaarschrift van 18 augustus 2015 zelf te kennen heeft gegeven dat de constatering dat de luchtwasser niet in gebruik was op zichzelf juist is, maar dat desondanks geen sprake is van een overtreding, omdat ten tijde van de controle in de stallen 3 en 4 geen varkens werden gehouden. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant sub 2] toegelicht dat dit betoog aldus moet worden begrepen dat de luchtwasser wel functioneerde, behalve in drie afdelingen van stal 4 waar geen varkens gehuisvest waren.
Nog daargelaten of aan de door [appellant sub 2] in beroep en hoger beroep overgelegde stukken van Robos Air de betekenis moet worden toegekend die [appellant sub 2] daaraan gehecht wil zien, is in hoger beroep niet meer in geschil dat de luchtwasser ten tijde van de controle nog niet was aangesloten op drie afdelingen van stal 4 en in zoverre niet in gebruik was. Daarmee staat vast dat de luchtwasser nog in aanbouw was, zoals op 2 maart 2015 is gerapporteerd. Dat in het rapport niet is vermeld of er ten tijde van de controle op 2 maart 2015 varkens aanwezig waren in de stallen 3 en 4, brengt niet mee dat het rapport onvolledig is en het college het rapport om die reden niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De aan [appellant sub 2] opgelegde last hield in dat hij de stallen 3 en 4 diende uit te voeren conform het in de last vermelde stalsysteem. Dat er in verband met werkzaamheden tijdelijk geen varkens aanwezig waren in de drie afdelingen van stal 4, hetgeen door het college gemotiveerd is weersproken en wat daarvan ook zij, is niet van belang voor de beoordeling of aan de opgelegde last is voldaan. De stallen van de in bedrijf zijnde varkenshouderij zijn geschikt voor het houden van varkens en zijn niet definitief buiten gebruik gesteld, zodat onverkort aan de last moet worden voldaan.
Gelet op vorenstaande heeft het college zich op basis van het controlerapport van 2 maart 2015 terecht op het standpunt dat [appellant sub 2] gedurende zes weken niet heeft voldaan aan de opgelegde last.
Het betoog faalt.
4.    Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant sub 2] toegelicht dat in het hogerberoepschrift niet is beoogd te betogen dat het invorderingsbesluit van 13 juli 2015 door een daartoe onbevoegde medewerker van de gemeente is ondertekend, maar dat is bedoeld te betogen dat de Omgevingsdienst niet bevoegd is om het college in hoger beroep te vertegenwoordigen.
4.1.    Dit betoog faalt evenzeer. Blijkens de ter zitting door de Omgevingsdienst overgelegde machtiging van 30 augustus 2017 is de Omgevingsdienst gemachtigd om namens de gemeente Breda verweer te voeren in procedures en alle proceshandelingen te verrichten die het belang van de gemeente dienen.
Conclusie
5.    Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant sub 2] de last gedurende zes weken niet heeft nageleefd en dat om die reden een bedrag va € 30.000,00 aan dwangsommen is verbeurd.
6.    Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover deze betrekking heeft op het besluit tot invordering. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 januari 2016 van het college alsnog ongegrond verklaren.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Breda gegrond;
II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 oktober 2016 in zaken nrs. 16/1015 en 16/1016, voor zover deze betrekking heeft op het besluit tot invordering;
IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 18 januari 2016, kenmerk 1.2015.0258.001 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Deen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
604.