ECLI:NL:PHR:2018:258
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


Zaaknr:	 17/03640
mr. W.L. Valk
Zitting:	 16 maart 2018
Conclusie inzake:
[verzoeker]
tegen
Uitvoeringscommissie Saasveld-Gammelke
met als opgeroepen belanghebbenden:
1. Waterschap Vechtstromen, niet verschenen
2. [belanghebbende 2] , niet verschenen
Partijen worden hierna verkort aangeduid als [verzoeker] respectievelijk de Uitvoeringscommissie.
In deze herverkavelingszaak staat centraal de vraag of de Wet inrichting landelijk gebied
(hierna: Wilg) een grondslag biedt voor de financiële verrekening van kwaliteitsverschillen van geruilde landbouwgronden via de lijst der geldelijke regelingen (hierna: LGR).
1.
Feiten
en procesverloop
1.1. Percelen van [verzoeker] zijn betrokken in het landinrichtingsproject Saasveld-Gammelke van de provincie Overijssel.
1.2. Van 8 september 2014 tot en met 20 oktober 2014 heeft het ontwerpbesluit voor de LGR voor het blok – dat wil zeggen het geheel van de in de herverkaveling begrepen onroerende zaken (art. 1 Wilg) – ter inzage gelegen.
1.3. [verzoeker] heeft op 15 oktober 2014 via zijn gemachtigde tegen het ontwerpbesluit een zienswijze ingediend.
1.4. Nadat de Uitvoeringscommissie [verzoeker] over zijn zienswijze had gehoord, heeft zij bij besluit van 7 oktober 2015 de LGR voor het blok vastgesteld. Daarbij is de zienswijze van [verzoeker] deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Ten opzichte van het ontwerpbesluit is het bedrag voor over- en onderbedeling enigszins aangepast. Volgens de LGR dient [verzoeker] een bedrag te betalen wegens een andere hoedanigheid en gebruiksbestemming (kwaliteit) van de aan hem toegewezen gronden dan de door hem ingebrachte gronden, te weten € 93.933,—.
1.5. Bij verzoekschrift van 7 december 2015 heeft [verzoeker] overeenkomstig art. 69 Wilg beroep ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van de LGR. Hij heeft de rechtbank verzocht het besluit LGR onverbindend te verklaren, dan wel de Uitvoeringscommissie opdracht te geven een nieuw besluit LGR te nemen. Daarbij heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de Wilg alleen voorziet in de mogelijkheid om verschillen in oppervlakte te verrekenen en geen grondslag biedt voor verrekening van verschillen in kwaliteit. Volgens [verzoeker] zijn de door de Uitvoeringscommissie vastgestelde beleidsregels ex art. 68 Wilg, waarin is opgenomen dat kwaliteitsverschillen tussen inbreng en toedeling in geld worden verrekend (de zogenoemde ‘Nadere regels voor de lijst der geldelijke regelingen’, hierna: Nadere Regels), onverbindend.
1.6. De Uitvoeringscommissie heeft ten verwere onder meer aangevoerd dat niet blijkt dat er onder de Wilg geen verrekening op basis van kwaliteitsverschil van de gronden kan plaatsvinden, omdat in het Besluit inrichting landelijk gebied (Stb. 2006/243, hierna: Bilg) een niet-limitatieve lijst met verrekenposten is opgenomen en zodoende de mogelijkheid is opengelaten aan de Uitvoeringscommissie om zelf nader te noemen verrekenposten aan de LGR toe te voegen. Verder heeft de Uitvoeringscommissie aangevoerd dat verrekening van waardeverschil van de gronden redelijk en billijk is.
1.7. Bij beschikking van 10 mei 2017 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, zeer kort samengevat, overwogen dat de Wilg de mogelijkheid erkent dat gronden worden toegedeeld die van de door een eigenaar ingebrachte gronden verschillen in hoedanigheid en gebruiksbestemming en die wet wel degelijk een grondslag biedt voor verrekening van een zodanig verschil, te weten met de art. 62 lid 1 onder c sub 4 en 68 lid 1 onder b sub 4 Wilg, waar sprake is van geldelijke verrekening als gevolg van ‘de overige zaken’. In verband daarmee is het niet in strijd met de Wilg maar juist in overeenstemming met de Wilg dat de door de Uitvoeringscommissie vastgestelde Nadere Regels in een zodanige verrekening voorzien.
1.8. De dragende overwegingen van de beschikking luiden als volgt:
‘Onderdeel 1: verrekening op basis van kwaliteitsverschillen, verbindendheid Nadere Regels
4.1. Voor een goed begrip zal de rechtbank hier eerst het wettelijk kader – voor zover voor deze zaak relevant – weergeven.
4.1.1. 	De Wet inrichting landelijk gebied (Wilg) bepaalt (in paragraaf 8.3.4.3.: het plan van toedeling):
Artikel 52:
Lid 3: Voor zover het belang van de landinrichting zich hiertegen niet verzet, wordt aan iedere eigenaar een recht toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht.
Lid 4: Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld omtrent (...) de in het derde lid bedoelde gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming.
De in artikel 52, lid 4 bedoelde ministeriële regeling is de Regeling inrichting landelijk gebied (hierna: Rilg).
Paragraaf 3.2. van de Rilg heeft als opschrift “Gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming”. In deze paragraaf staat dat de gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming, bedoeld in artikel 52, lid 3 van de Wilg, wordt bepaald met inachtneming van artikel 16 tot en met 20 van deze Rilg. In de artikelen 16 tot en met 20 van de Rilg wordt vervolgens uiteengezet hoe de gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming wordt bepaald. Het komt erop neer dat de bodemgeschiktheid per gebruiksbestemming van het hele blok moet worden bepaald aan de hand van bepaalde criteria. Deze bodemgeschiktheid wordt ingedeeld in minimaal drie klassen.
In de onderhavige ruilverkaveling[
] Saasveld-Gammelke hebben Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel (hierna: GS) op 14 augustus 2007 de uitgangspunten voor het blok en de bodemgeschiktheidsklassenkaart met toelichting voor het inrichtingsplan Saasveld-Gammelke vastgesteld.
Er zijn vijf bodemgeschiktheidsklassen vastgesteld. In het op 9 maart 2016 aan de rechtbank overgelegde “algemene dossier voor de LGR Saasveld-Gammelke” zijn als productie 8 en 9 de ruilklassenkaarten (bodemgeschiktheidsklassenkaarten) overgelegd. Als bijlage 13 bij het verweerschrift in de onderhavige zaak heeft de uitvoeringscommissie de “Toelichting op de bodemgeschiktheidsklassenkaart ex artikel 52 van de Wet Inrichting Landelijk Gebied” van april 2007 overgelegd. Hierin staat dat de bodemgeschiktheidsklassenkaart op basis van artikel 20 van de Rilg in opdracht van GS is gemaakt. Uit deze toelichting blijkt ook dat de gebruiksbestemming voor het hele ruilverkavelingsblok “veeteelt” is. De indeling in bodemgeschiktheidsklassen is bedoeld als instrument om de hoedanigheid vast te leggen. Dat kan vervolgens als basis worden gebruikt voor de uitruil en compensatie bij opgetreden verschillen in hoedanigheid, aldus deze toelichting. Tot slot staat in deze toelichting dat in de “uitgangspunten voor de herverkaveling” is aangegeven wanneer en hoe compensatie wordt geregeld.
4.1.2. 	In artikel 56 Wilg is onder meer bepaald:
Artikel 56
1. Bij elk blok wordt de totale oppervlakte van alle bij de herverkaveling betrokken gronden tot een maximum van vijf procent verminderd met de oppervlakte van alle in het blok opgenomen gronden:
a. die in het belang van de herverkaveling benodigd zijn voor het tot stand brengen of verbeteren van openbare wegen en waterlopen;
b. die benodigd zijn voor de aanleg van de met die wegen en waterlopen samenhangende voorzieningen;
c. die benodigd zijn voor het verwezenlijken van maatregelen en voorzieningen met betrekking tot de natuur, het landschap en de openluchtrecreatie;
d. die anderszins bestemd zijn voor voorzieningen van openbaar nut.
2. Iedere eigenaar heeft aanspraak op een oppervlakte in kavels die gelijk is aan de oppervlakte van de door hem ingebrachte kavels, verminderd met het percentage waarmee de totale oppervlakte van alle in het blok opgenomen gronden ingevolge het eerste lid is verminderd.
(...)
Voor het blok Saasveld-Gammelke is de algemene korting vastgesteld op 2%.
4.1.3. 	In paragraaf 8.3.4.4. van de Wilg “De lijst der geldelijke regelingen” is opgenomen:
Artikel 61: Het verschil in oppervlakte tussen de ingebrachte en de na toepassing van artikel 56 toegedeelde kavels, wordt met de eigenaren in geld verrekend.
Artikel 62:
1. De lijst der geldelijke regelingen houdt in:
(...)
c. een opgave van de geldelijke verrekeningen voor de betrokken eigenaren als gevolg van:
1° de toepassing van de artikelen 58 en 61,
(...)
4° de overige zaken.
2. Voor de bepaling van de in het eerste lid, onderdeel c, onder 1° bedoelde verrekening stellen gedeputeerde staten de agrarische verkeerswaarde van de grond vast met inachtneming van de regels, bedoeld in artikel 63, tweede lid.
4.1.4. 	In paragraaf 8.3.4.5. van de Wilg “Nadere regels omtrent het ruilplan en de lijst der 4 geldelijke regelingen” is opgenomen:
Artikel 63:
1. (...)
2. Bij algemene maatregel van bestuur worden de algemene uitgangspunten ten aanzien van de onderscheiden onderdelen van artikel 62, eerste lid, alsmede de uitgangspunten ten aanzien van de bepaling van de agrarische verkeerswaarde, bedoeld in artikel 62, tweede lid, vastgesteld.
De in artikel 63 lid 2 Wilg bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit inrichting landelijk gebied (hierna: Bilg). Hoofdstuk 3 van het Bilg gaat over de lijst der geldelijke regelingen. In artikel 26 van het Bilg staat:
1. Bij de lijst der geldelijke regelingen kunnen verrekenposten worden opgenomen tussen hetzij de bij het plan van toedeling betrokken eigenaren onderling hetzij de gezamenlijkheid van eigenaren en de individuele eigenaar, die betrokken is bij het plan van toedeling.
2. De verrekenposten, bedoeld in het eerste lid, kunnen betreffen:
[a tot en met j]
4.1.5. 	In artikel 68 van de Wilg is onder meer vermeld:
Artikel 68:
1. Gedeputeerde Staten geven op een door hen te bepalen tijdstip aan door hen aan te wijzen schatters opdracht tot het schatten van:
a. de verandering van de waarde van de onroerende zaken als gevolg van de landinrichting voor iedere eigenaar;
b. de geldelijke verrekeningen tussen de oude en de nieuwe eigenaar bij overgang van onroerende zaken ten aanzien van:
(...)
4° de overige zaken.
2. Bij de schatting nemen de schatters de regels, bedoeld in artikel 63, in acht.
De “regels bedoeld in artikel 63” zijn de hierboven reeds genoemde regels uit het Bilg.
4.1.6. 	De uitvoeringscommissie heeft in de hier aan de orde zijnde zaak op basis van artikel 68 van de Wilg de “Nadere regels voor de lijst der geldelijke regelingen” vastgesteld (hierna te noemen: de Nadere Regels). Deze Nadere Regels zijn blijkens de inleiding daarvan, nadere regels voor de schatting als bedoeld in artikel 68 van de Wilg.
Deze Nadere Regels zijn overgelegd als productie 5 bij het op 9 maart 2016 aan de rechtbank overgelegde “algemene dossier voor de LGR Saasveld-Gammelke”.
Hoofdstuk 4 van deze Nadere Regels betreft de verrekenposten. Hierin staat:
De verrekenposten, als bedoeld in artikel 68, lid I sub b van de Wilg en artikel 26, lid 2 Bilg, worden als volgt geschat en vervolgens verrekend tussen de betrokken oude, afgaande eigenaren en nieuwe opkomende eigenaren, dan wel tussen de eigenaren en het herverkavelingsblok (gezamenlijke rechthebbenden).
De verrekenposten worden als volgt toegepast:
[1 tot en met 4]
De verrekenposten 1 t/m 4 worden verrekend tussen afgaande en opkomende eigenaar.
Naast de in artikel 26 lid 3 Bilg (de rechtbank leest: lid 2) vermelde verrekenposten, bestaan op grond van de Wilg nog de navolgende verrekenposten.
5. (…)
6. (…)
7. Kwaliteitsverschil tussen inbreng en toedeling wordt verrekend door het verschil in kwaliteit tussen inbreng en toedeling, uitgedrukt in een nader te bepalen geldsbedrag, met inachtneming van de vastgestelde agrarische verkeerswaarde.
8. (…)
Bovenstaande verrekenposten 5 t/m 8 worden verrekend tussen de betrokken eigenaren en het herverkavelingsblok (= gezamenlijke rechthebbenden).
4.2. 	De te beantwoorden vraag is of het bepaalde in artikel 4, lid 7 van de Nadere Regels in strijd is met de Wilg en daarom onverbindend moet worden verklaard, zoals [verzoeker] stelt.
4.3. 	De rechtbank overweegt als volgt.
De Nadere Regels moeten – zoals ter zitting door [verzoeker] erkend – worden gekwalificeerd als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, lid 4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Artikel 4:81, lid 1 van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
GS hebben een bevoegdheid op basis van artikel 68 van de Wilg. Zij moeten immers de schatters opdracht geven om geldelijke verrekening bij overgang tussen oude en nieuwe eigenaren te schatten en daarbij heeft zij van de wetgever beleidsruimte gekregen. Ten behoeve van die schatting kunnen zij dus beleidsregels vaststellen.
Ter zitting is door de voorzitter van de uitvoeringscommissie uitgelegd dat in het Instellingsbesluit (onder meer) deze bevoegdheid door GS is gedelegeerd aan de uitvoeringscommissie. Dit betreft het besluit van GS van 14 augustus 2007, bekendgemaakt in het Provinciaal Blad nr. 2007-59. Artikel 3, lid 2 van het bij dat besluit behorende Reglement uitvoeringscommissies landelijk gebied bevestigt de uitleg van de voorzitter. De uitvoeringscommissie, zijnde een bestuursorgaan, kan dus beleidsregels voor de aan haar toekomende bevoegdheid vaststellen. Dat heeft zij in haar vergadering van 3 oktober 2012 gedaan door middel van de Nadere Regels.
4.4. 	De rechter dient bij de beoordeling van beleidsregels de beleidsvrijheid van het bestuursorgaan te respecteren. Beleidsregels mogen echter niet in strijd met de wet komen.
4.5. 	Uit artikel 52 en 56 van de Wilg kan worden afgeleid dat het uitgangspunt van de wet is dat iedere rechthebbende recht heeft op toedeling van gronden van een gelijke oppervlakte van dezelfde aard en hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht. Uitruil geschiedt onder de Wilg op basis van oppervlakte en niet meer op basis van waarde. Dit wordt in de Memorie van Toelichting uitgelegd:
Zoals in de Landinrichtingswet, wordt ook bij dit wetsvoorstel voorgesteld dat een ieder aanspraak heeft op het verkrijgen van een recht van dezelfde aard als hij voor de herverkaveling had (artikel 52, eerste lid). Anders dan in de Landinrichtingswet, maar analoog aan de Reconstructiewet concentratiegebieden, wordt voor de uitruil van gronden voorgesteld als basis daarvoor te nemen de oppervlakte in grond (artikel 56, tweede lid). In beginsel bestaat dan een recht op toedeling van een gelijke oppervlakte als de betrokkene in de herverkaveling heeft ingebracht. Dat in het wetsvoorstel de aanspraak op toedeling van grond is gerelateerd aan de ingebrachte oppervlakte en niet langer aan de ruilwaarde op basis van het voortbrengend vermogen van de gronden, betekent dat de in de Landinrichtingswet geregelde eerste schatting en de vaststelling van het zogenoemde stelsel van classificatie kan vervallen, hetgeen een belangrijke versnelling en vereenvoudiging van de procedure met zich brengt. Die eerste schatting komt erop neer dat van alle gronden in het blok de aard en kenmerken, het gebruik en de gesteldheid moeten worden geïnventariseerd en in een classificatiestelsel van ruilwaarden moeten worden ingedeeld, dat vervolgens als grondslag dient voor de bepaling van de aanspraken van de onderscheiden eigenaren op toedeling van gronden. In de praktijk geschiedt deze eerste schatting voor een deel van de in een blok gelegen gronden, namelijk die gronden die in de uiteindelijke uitruil niet worden betrokken, ten overvloede. De voorgestelde overgang naar een stelsel dat de oppervlakte als basis voor de aanspraak op toedeling hanteert, zoals in de Reconstructiewet concentratiegebieden overigens al is gerealiseerd voor de herverkavelingen op basis van die wet, is alleszins verantwoord. Daarbij wordt gewezen op het feit dat de agrarische en economische waarde van de grond door ontwikkelingen in de landbouwkundige praktijk steeds minder bepaald wordt door bodemkundige factoren, terwijl aan oppervlakte gerelateerde factoren (zoals bijvoorbeeld melkquota) aan belang hebben gewonnen. Overigens geldt, niettegenstaande het feit dat de oppervlakte de basis is voor korting en toedeling, dat in beginsel gronden worden toegedeeld van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als zijn ingebracht (artikel 52, derde lid).
4.6. 	Duidelijk is derhalve dat het uitgangspunt voor de toedeling onder de Wilg is dat de eigenaar eenzelfde hoeveelheid oppervlakte krijgt toegedeeld. Niet mag echter over het hoofd worden gezien dat uitgangspunt evenzeer is dat aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld met een gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht (artikel 52, lid 3 Wilg). Daarmee vindt ook een goede en werkbare ruilverkaveling plaats: de hoeveelheid en kwaliteit van toegedeelde gronden is vergelijkbaar met die van de ingebrachte gronden, zij het op een andere locatie. Doel van een ruilverkaveling is immers concentratie van de eigendoms- (of pacht)gronden bij de huiskavel, concentratie bij de bedrijfskavel, kavelconcentratie of ten slotte afstandsverkorting.
In de praktijk is het toedelen van gronden met een vergelijkbare hoedanigheid of gebruiksbestemming echter niet altijd haalbaar. Daarom staat in artikel 52, lid 3Wilg eerst de voorwaarde “Voor zover het belang van de landinrichting zich hiertegen niet verzet”. In het belang van de ruilverkaveling mag derhalve worden afgeweken van het uitgangspunt dat gronden van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming worden toegedeeld.
4.7. 	[verzoeker] stelt echter dat uit artikel 61 Wilg volgt dat in de LGR alleen verschillen in oppervlakte verrekend mogen worden. Dus geen verschillen in hoedanigheid of gebruiksbestemming. Naar het oordeel van de rechtbank zegt artikel 61 Wilg niet meer dan dat als er een verschil in oppervlakte is tussen de ingebrachte en de toegedeeld grond, dat verschil in geld moet worden verrekend. Dat verschil is er altijd: artikel 61 Wilg noemt immers expliciet het verschil in oppervlakte als gevolg van de algemene korting (artikel 56 lid 1 en 2 Wilg), die
in elk blok
(zie artikel 56, lid 1) wordt toegepast. Artikel 61 ziet op dat verschil in oppervlakte. Dat is wat in geld moet worden verrekend.
Het onmiddellijk daaropvolgende artikel 62 geeft weer wat de LGR inhoudt. In lid 1, sub c, wordt als eerste genoemd (onder meer) de algemene korting zoals bedoeld in artikel 61. Als vierde onderdeel wordt genoemd: “overige zaken”. In de LGR worden dus, naast de verrekening van een verschil in oppervlakte als gevolg van de algemene korting, ook overige zaken verrekend.
4.8. 	Zoals overwogen wordt in de Wilg onderkend dat ruilen op basis van gelijke oppervlakte en gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming, niet altijd mogelijk is. Het belang van de landinrichting kan zich ertegen verzetten dat aan een eigenaar een recht wordt toegekend met betrekking tot onroerende zaken met een gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem ingebracht. Soms kan het niet anders dan dat een eigenaar slechtere of betere grond krijgt toegedeeld dan door hem was ingebracht, omdat het belang van de landinrichting (concentratie bij de huiskavel, concentratie bij de bedrijfskavel, kavelconcentratie op afstand, of afstandsverkorting) dat vereist.
4.9. 	De Wilg maakt het in artikel 62, lid 1, sub c, onder 4° juncto artikel 62, lid 2, mogelijk dat GS in nadere regels de mogelijkheid scheppen om in dat geval het verschil in waarde te verrekenen onder de LGR.
Zoals in r.o. 4.3. en 4.4. overwogen, is het aan GS om regels vast te stellen aan de hand waarvan de schatters de geldelijke verrekeningen tussen de oude en de nieuwe eigenaar bij de overgang van onroerende zaken kunnen schatten. GS hebben die bevoegdheid gedelegeerd aan de uitvoeringscommissie. Op basis van artikel 68, lid 1, sub b, onder 4°, van de Wilg, mogen hierin ook “overige zaken” worden betrokken. Dit zijn dezelfde “overige zaken” als bedoeld in artikel 62, lid 1, sub c, onder 4°.
De uitvoeringscommissie heeft in artikel 4, onder 7 van de Nadere Regels ook het kwaliteitsverschil tussen ingebrachte en toegedeelde gronden onder de verrekening van de LGR gebracht. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is dat niet in strijd met de Wilg maar – omdat de Wilg de mogelijkheid erkent dat gronden van verschillende hoedanigheid en gebruiksbestemming worden toegedeeld – juist in overeenstemming met de Wilg.
4.10. De rechtbank wijst in dit verband nog op artikel 19 van het Bilg. Het Bilg is gebaseerd op artikel 63 van de Wilg. Uit artikel 63, lid 1, Wilg volgt dat het Bilg, behalve regels over de inhoud van de LGR, ook regels geeft ten aanzien van de inhoud van het Ruilplan. In dat kader staat in artikel 19 van het Bilg:
Indien een eigenaar met betrekking tot een onroerende zaak een recht krijgt toegedeeld van een andere hoedanigheid of gebruiksbestemming dan door hem is ingebracht, kunnen gedeputeerde staten de betrokken eigenaar compenseren door ten aanzien van de betrokken onroerende zaak een oppervlaktecorrectie toe te passen of door hem een geldsom te betalen.
Ook uit deze bepaling moet naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat de wetgever uitdrukkelijk de mogelijkheid openlaat dat een verschil in kwaliteit tussen ingebrachte en toegedeelde grond, in geld wordt verrekend.
4.11. 	Wat betreft de inhoud van het door de uitvoeringscommissie opgestelde artikel 4, lid 7 van de Nadere Regels overweegt de rechtbank het volgende.
De uitvoeringscommissie heeft, gelet op het voorgaande, in redelijkheid een dergelijke bepaling in haar Nadere Regels kunnen opnemen. Als er geen mogelijkheid zou bestaan om kwaliteitsverschillen in geld te verrekenen, in het geval het niet mogelijk is om gronden van dezelfde hoedanigheid en gebruiksbestemming toe te delen, zou ruilverkaveling niet meer mogelijk zijn. Geen enkele eigenaar zou grond van lagere waarde accepteren zonder financiële verrekening, en het daar tegenoverstaande geval waarin een eigenaar grond van hogere kwaliteit krijgt toegedeeld zonder daarvoor te hoeven betalen, is evenmin acceptabel. De verkrijger van grond van hogere kwaliteit kan immers dan blootstaan aan een civielrechtelijke vordering uit ongerechtvaardigde verrijking van de voormalige rechthebbende op die grond, aan wie grond is toebedeeld van mindere kwaliteit. Volgens artikel 6:212 van het Burgerlijk Wetboek, dient degene die ongerechtvaardigd is verrijkt ten koste van een ander, immers de schade die de ander daardoor lijdt, te vergoeden.
In artikel 4, lid 7 Nadere Regels, wordt een verschil in kwaliteit uitgedrukt in de agrarische verkeerswaarde. Dat is in overeenstemming met het systeem van de Wilg en de daarop gebaseerde regelgeving, waarin de agrarische verkeerswaarde, via de bodemgeschiktheidsklassenkaarten, wordt vastgesteld.
Voorts heeft de uitvoeringscommissie ervoor gekozen om dergelijke waardeverschillen te verrekenen met de gezamenlijke eigenaren. Dat is een keuze die de uitvoeringscommissie naar het oordeel van de rechtbank mag maken.
4.12. 	De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat de Nadere Regels niet in strijd komen met de Wilg en dus, anders dan [verzoeker] betoogt, niet onverbindend zijn. Voor dat oordeel vindt de rechtbank overigens nog bevestiging in het navolgende.
4.13. 	De uitvoeringscommissie heeft ter onderbouwing van haar standpunt, dat de wetgever geen wijziging heeft beoogd in de mogelijkheden om waardeverschillen via de LGR te verrekenen, verwezen naar de parlementaire geschiedenis. Zij verwijst onder meer naar paragraaf 7.4.4.2 van de Memorie van Toelichting, waar staat:
Met de lijst der geldelijke regelingen wordt de herverkaveling in financiële zin afgewikkeld. Hierin worden de ook onder de werking van de Landinrichtingswet bekende verrekenposten over en weer tussen de verschillende bij de herverkaveling betrokken eigenaren opgenomen, zoals de verrekening van waardeveranderingen tussen ingebrachte en toegedeelde percelen, de financiële gevolgen van kortingen, onder en overbedelingen en van de vestiging of opheffing van beperkte rechten, het recht van huur en dergelijke.
De verwijzing naar de Landinrichtingswet impliceert volgens de uitvoeringscommissie dat de wetgever de bestaande systematiek heeft willen continueren.
4.14.	Voorts verwijst de uitvoeringscommissie naar de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2005/6, 20509, 6, p. 30).
De leden van de fractie van de LPF vinden dat in artikel 56, tweede lid, van het wetsvoorstel zou moeten worden opgenomen dat bij herverkaveling eigenaren aanspraak zouden moeten hebben op toedeling van kavels die zowel in oppervlakte als in opbrengend vermogen gelijk zijn aan de ingebrachte kavels. Een dergelijke dubbele voorwaarde zou de snelle en constructieve medewerking van boeren aan landinrichting bevorderen.
Met de hier aan het woord zijnde leden ben ik van mening dat zowel de oppervlakte als ook het opbrengend vermogen van de grond relevante criteria zijn bij de bepaling van een ieders recht op toedeling bij herverkaveling. Beide criteria zijn in het wettelijke stelsel zoals het wetsvoorstel dat introduceert ook in ogenschouw genomen. Als hoofdregel introduceert het voorgestelde artikel 56, tweede lid, dat elke in een herverkaveling betrokken eigenaar recht heeft op toedeling van een perceel van gelijke oppervlakte, afgezien uiteraard de eventuele toepassing van een korting als bedoeld in het eerste lid van dat artikel. Vervolgens echter geldt ook het uitgangspunt, verwoord in artikel 52, derde lid, van het wetsvoorstel dat aan elke eigenaar een recht wordt toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht, voor zover het belang van de landinrichting zich daartegen niet verzet.
Het verschil in oppervlakte tussen inbreng en toedeling wordt in geld verrekend (voorgesteld artikel 61 Wilg) en maakt onderdeel uit van de lijst der geldelijke regelingen, evenals de verrekening van de waardeverandering van onroerende zaken voor elke eigenaar (voorgesteld artikel 68, eerste lid onder a). Met andere woorden: afwijking van de uitgangspunten van toedeling van gelijke oppervlaktes en van percelen van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming leidt tot financiële verrekeningen. Het belang van beide factoren, dat door de hier aan het woord zijnde leden is gememoreerd, komt daarmee in het voorgestelde stelsel tot uitdrukking. De intenties van deze leden en van het wetsvoorstel liggen dus op één lijn.
De wetgever stond kennelijk voor ogen dat ook in het geval er een afwijking bestaat in kwaliteit (hoedanigheid) van toegedeelde grond (dus niet alleen bij een verschil in oppervlakte van toegedeelde grond), dat leidt tot financiële verrekeningen onder de LGR, aldus de uitvoeringscommissie.
4.15. 	Tot slot wijst de uitvoeringscommissie op de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer.
Dan de vraag in hoeverre ruilwaarde op basis van opbrengend vermogen bepalend is bij de toedeling van de grond bij herkaveling. De heer Holdijk zegt dat artikel 56, tweede lid alleen aanspraak geeft op een gelijke oppervlakte als de ingebrachte oppervlakte. Weliswaar is volgens artikel 56, tweede lid de oppervlakte in kavels de basis voor korting en toedeling, maar uitgangspunt van de wet is blijkens artikel 52, derde lid tevens dat in beginsel kwalitatief met de ingebrachte gronden vergelijkbare gronden worden toebedeeld. De Wilg hanteert daarmee hetzelfde stelsel als de Reconstructiewet concentratiegebieden. Op grond van artikel 52, vierde lid van de Wilg zullen Gedeputeerde Staten, voordat zij het ruilplan kunnen opstellen, van alle uitruilbare gronden de gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming moeten vaststellen. Het nieuwe stelsel is daarmee slagvaardiger dan het huidige stelsel via de zogenaamde eerste schatting. In dat oude stelsel worden namelijk alle in een blok gelegen gronden geschat, ook gronden die niet bij de uiteindelijke uitruil worden betrokken. Daarnaast is er, net als in de huidige Landinrichtingswet, een voorziening voor financiële compensatie bij de lijst geldelijke regelingen als in het uiterste geval sprake is van toedeling van grond met een verminderde gebruikswaarde.
4.16.	De rechtbank overweegt dat de door de uitvoeringscommissie aangehaalde citaten bevestigen dat, in de van de hoofdregel afwijkende situaties waarin gronden met een andere hoedanigheid en gebruiksbestemming worden toegedeeld, verrekening via de LGR mogelijk blijft. In het laatste citaat wordt bevestigd dat het om uitzonderingssituaties gaat. De rechtbank begrijpt dat de wetgever om die reden die situatie niet expliciet (met zoveel woorden) in de Wilg heeft geregeld (omdat het afwijkt van de hoofdregel), maar dat neemt niet weg dat de mogelijkheid wel is blijven bestaan.
4.17. 	Hetgeen [verzoeker] verder heeft aangevoerd, kan niet tot een ander oordeel leiden.
4.17.1. 	In het advies van de Commissie Wilg van de Vereniging voor Agrarisch Recht (januari 2006)
wordt voorgesteld dat, als de wetgever wil vasthouden aan de oppervlaktegrondslag, bij de LGR wordt voorgeschreven dat waardeverschillen worden verrekend. Dat is onontkoombaar, omdat anders allerlei civiele claims zullen volgen van eigenaren die grond met een lagere waarde toegedeeld krijgen, aldus dit advies. De rechtbank constateert dat de Vereniging voor Agrarisch Recht er daarbij vanuit gaat dat onder de Wilg en de daarop gebaseerde Bilg en Rilg geen mogelijkheid bestaat om waardeverschillen via de LGR te verrekenen. Zoals hierboven overwogen, geeft de wetgeving die mogelijkheid wel.
4.17.2.	 In het door [verzoeker] aangehaalde Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting landelijk gebied, wordt geconstateerd dat ruiling thans plaatsvindt op basis van oppervlakte, maar dat via de achterdeur toch de waarde van de grond weer van belang is voor het ruilproces (via de classificatie van de gronden via de artikelen 15-20 Rilg). Ruilen van grond met een andere waarde, dient strikt genomen expliciet gemotiveerd te worden omdat het een afwijking is van het uitgangspunt dat gronden van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming worden toegedeeld. “In de praktijk kan men het met systeem van ruilen op basis van oppervlakte wel uit de voeten. Gronden worden meestal geruild binnen dezelfde waardeklassen en als er al waardeverschillen zijn worden deze verrekend op basis van een per waardeklasse vastgestelde representatieve agrarische verkeerswaarde via de lijst de geldelijke regelingen”, aldus het Evaluatierapport.
De rechtbank constateert dat in de Evaluatie niet wordt gesteld dat verrekening op basis van waardeverschillen onder de Wilg niet is toegestaan. Wel ontbreekt volgens de Evaluatiecommissie een duidelijke grondslag. Met de Evaluatiecommissie is de rechtbank van oordeel dat een duidelijker verwijzing in de Wilg naar de mogelijkheid van verrekening van waardeverschillen in de LGR, discussie had kunnen voorkomen. Het systeem van toedelen op basis van oppervlakte heeft er, naar de rechtbank aanneemt, toe geleid dat in de Wilg alleen deze verrekening expliciet is genoemd. Zoals overwogen geeft de wetgeving echter nog steeds de mogelijkheid om waardeverschillen te verrekenen via de LGR, en, zoals de Evaluatiecommissie heeft geconstateerd, wordt van die mogelijkheid in de praktijk ook gebruik gemaakt.
4.17.3.	De door [verzoeker] aangehaalde motie van Van den Brink
, inhoudende dat in de Wilg zou moeten worden opgenomen dat ingebrachte en toegedeelde gronden een zelfde opbrengend vermogen zouden moeten hebben, is verworpen. De rechtbank overweegt dat dat past in het hiervoor uitgelegde nieuwe systeem van de Wilg. Er wordt geruild op basis van oppervlakte, in beginsel met gronden uit dezelfde grondklasse. Als dat niet lukt, wordt de waarde verrekend via de LGR.
4.18	Gelet op al het voorgaande, moet onderdeel 1 van het verzoekschrift ongegrond worden verklaard.’
1.9. Met een op 27 juli 2017 ter griffie van de Hoge Raad ingekomen verzoekschrift heeft [verzoeker] tijdig
beroep in cassatie ingesteld tegen de beschikking van de rechtbank van 10 mei 2017. Van het in het verzoekschrift tot cassatie (zie onderdeel II op pagina 6) gemaakte voorbehoud tot aanvulling daarvan na ontvangst van een tot het procesdossier behorend stuk – het ‘Algemene dossier voor de LGR Saasveld-Gammelke’ – is geen gebruik gemaakt. Namens de Uitvoeringscommissie is een verweerschrift ingediend.
2
Bespreking van het cassatiemiddel
2.1.
Het middel bestaat uit twee onderdelen, genummerd I en II. Onderdeel II bevat enkel een voorbehoud tot aanvulling, waarvan als gezegd geen gebruik is gemaakt, en blijft daarom verder onbesproken. Het eerste onderdeel komt met drie subonderdelen op tegen rechtsoverweging 4.18 van de bestreden beschikking, waar de rechtbank tot de conclusie komt dat onderdeel 1 van het verzoekschrift van [verzoeker] , dat zich richtte tegen de verrekening op basis van kwaliteitsverschillen en de verbindendheid van de Nadere Regels bestreed, ongegrond moet worden verklaard. Voordat ik op de diverse klachten van het onderdeel inga, verken ik eerst het terrein.
2.2.
Volgens de Wilg moet onder landinrichting worden verstaan de inrichting van landelijke gebieden door de uitvoering van werken en de herindeling van het grondgebruik, ter verbetering van de inrichting van het landelijke gebied overeenkomstig de functies van dat gebied, zoals deze in het kader van de ruimtelijke ordening zijn aangegeven (art. 1 lid 1 jo. art. 16 Wilg). In de context van landbouw wordt landinrichting vooral ingezet ter verbetering van de agrarische structuur (de verkaveling), met name door de vergroting van kavels en het verminderen van versnippering.
Aan dat laatste bestaat veelal behoefte in verband met grondmobiliteit, vererving en splitsing van bedrijven, mede tegen de achtergrond van de toenemende schaalvergroting in de landbouw.
2.3.
De Wilg voorziet in verschillende instrumenten om de landinrichting te realiseren. In de onderhavige zaak is sprake van ‘herverkaveling’, door art. 1 lid 1 Wilg gedefinieerd als de samenvoeging, verkaveling en verdeling van onroerende zaken met toepassing van titel 3 van hoofdstuk 8 van de wet. Er kan mijns inziens geen twijfel over bestaan dat herverkaveling ontneming van eigendom impliceert in de zin van art. 1 Eerste Protocol EVRM. Die ontneming moet dus het algemeen belang dienen en plaatsvinden onder de voorwaarden voorzien in de wet. De ontneming moet ook proportioneel zijn, in de zin dat een ‘fair balance’ bestaat tussen de eisen van het algemene belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu; een ‘excessive burden’ voor de individuele eigenaar is ontoelaatbaar.
2.4.
Uitgangspunt volgens art. 52 lid 3 Wilg is dat bij de herverkaveling aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht, terwijl volgens art. 56 lid 2 Wilg iedere eigenaar aanspraak heeft op een oppervlakte in kavels die gelijk is aan de oppervlakte van de door hem ingebrachte kavels, verminderd met het in art. 56 lid 1 Wilg voorziene verminderingspercentage van maximaal vijf procent in verband met, kort gezegd, openbare voorzieningen. Deze uitgangspunten (gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming, gelijke oppervlakte) hebben in hoge mate het karakter van een ideaalplaatje. Wie zich een beeld probeert te vormen van de complexiteit van een herverkaveling en de vele daarbij te dienen belangen, begrijpt dat het veelal onvermijdelijk is dat op de uitgangspunten van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming en gelijke oppervlakte inbreuk wordt gemaakt.
2.5.
De wetgever heeft dat ook onder ogen gezien. Wat betreft het uitgangspunt van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming volgt dat uit de bepaling van art. 52 lid 3 Wilg zelf, die begint met het voorbehoud ‘Voor zover het belang van de landinrichting zich hiertegen niet verzet’. Wat betreft het uitgangspunt van gelijke oppervlakte volgt het uit art. 56 lid 4 Wilg, volgens welke van lid 2 kan worden afgeweken indien toepassing daarvan aan de totstandkoming van een behoorlijke herverkaveling in de weg zou staan, waarbij opnieuw een bovengrens van vijf procent geldt.
2.6.
De eigenaar aan wie mindere grond wordt toegedeeld in hoedanigheid en/of gebruiksbestemming dan door hem wordt ingebracht, dan wel minder oppervlakte dan zijn inbreng minus het verminderingspercentage, dient voor die ‘onderbedeling’ te worden gecompenseerd. Die verplichte compensatie dunkt mij in de eerste plaats voort te vloeien uit de hiervoor benoemde eis van proportionaliteit.
Zij dunkt mij in de tweede plaats ook een eis te zijn van het beginsel dat ongerechtvaardigde verrijking behoort te worden geredresseerd, welk beginsel niet alleen in het privaatrecht geldt (art. 6:212 BW), maar ook in het bestuursrecht.
Uit dit laatste volgt ook wie de bedoelde compensatie behoort of behoren op te brengen: tegenover de onderbedeelde eigenaar staan een of meer ‘overbedeelde’ eigenaren en het is alleszins redelijk dat zij voor die compensatie worden aangeslagen.
2.7.
Met dit laatste wil ik niet zeggen dat zeker is, zoals de rechtbank in rechtsoverweging 4.11 lijkt te veronderstellen, dat zonder verrekening van waardeverschillen na de herverkaveling vorderingen uit art. 6:212 BW mogelijk zouden zijn. Uw Raad heeft met betrekking tot de Landinrichtingswet geoordeeld dat behoudens bijzondere gevallen er geen plaats is voor een algemene vordering uit ongerechtvaardigde verrijking, omdat de in die wet opgenomen termijnen ertoe dienen om binnen korte tijd het proces van ruilverkaveling onherroepelijk te kunnen afronden door middel van een onaantastbare vaststelling van de rechten op de in de ruilverkaveling betrokken percelen, en dat daarmee niet is te verenigen dat ter zake van de voordelen en nadelen die voor betrokkenen uit de ruilverkaveling voortvloeien en waarvoor in het kader van de ruilverkaveling een definitieve (financiële) regeling wordt getroffen, na het verstrijken van de wettelijke termijnen alsnog een vordering op grond van ongerechtvaardigde verrijking zou kunnen worden ingesteld.
Pleitbaar is dat in geval van een uitleg van de Wilg volgens welke waardeverschillen
niet
worden verrekend, hierover thans anders zou behoren te worden geoordeeld. Dat is echter niet waar het mij nu om gaat. Het gaat mij erom dat de Wilg, evenals iedere andere wet, mede behoort te worden uitgelegd in het licht van algemeen erkende rechtsbeginselen, waaronder het beginsel van redres van ongerechtvaardigde verrijking.
2.8.
Wat betreft een onderbedeling in oppervlakte zegt art. 61 Wilg uitdrukkelijk dat tussen de eigenaren verrekening in geld plaatsvindt. Die verrekening vindt plaats via de LGR, zie art. 62 lid 1 onder c sub 1 Wilg.
Wat betreft een onderbedeling in hoedanigheid en/of gebruiksbestemming luidt de wet helaas niet even uitdrukkelijk.
2.9.
Zoals gezegd, schrijft art. 52 lid 3 Wilg voor dat, voor zover het belang van de landinrichting zich hiertegen niet verzet, aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem ingebracht. Dit is nader uitgewerkt in art. 15 e.v. van de ministeriële Regeling inrichting landelijk gebied
(hierna: Rilg), die berust op de delegatiebepaling van art. 52 lid 4 Wilg. Art. 17 Rilg bepaalt dat de gelijke hoedanigheid wordt bepaald aan de hand van (a) de opbouw, samenstelling en fysische eigenschappen van de lagen in de bodem tot ten minste een diepte van 1 meter onder het maaiveld, en (b) de grondwaterkarakteristiek.
Van de gronden met een gelijke hoedanigheid wordt de bodemgeschiktheid per gebruiksbestemming volgens art. 19 Rilg onder meer bepaald aan de hand van de ontwateringstoestand, de beschikbaarheid van bodemvocht voor de groei van gewas en de stevigheid van de bovengrond. Een uitwerking van de wijze van toedeling is te vinden in de onder 1.6 aangeduide en in de beschikking van de rechtbank veelvuldig aangehaalde Bilg. Art. 19 Bilg zegt dat Gedeputeerde Staten de eigenaar die een recht op een kavel van een andere hoedanigheid en gebruiksbestemming toegedeeld heeft gekregen dan hij heeft ingebracht, kunnen compenseren door middel van een oppervlaktecorrectie of door betaling van een geldsom. Laatstbedoelde financiële afwikkeling krijgt zijn beslag in de LGR. Art. 24 Bilg schrijft voor dat de LGR alle aan de betrokken eigenaren toe te rekenen kosten en toe te kennen vergoedingen dient te vermelden.
2.10.
De Bilg gaat er dus vanuit dat behalve onderbedeling in oppervlakte ook onderbedeling in hoedanigheid en/of gebruiksbestemming dient te worden gecompenseerd. Is de Bilg (een algemene maatregel van bestuur) in zoverre echter niet in strijd met de hogere regeling van de Wilg (wet in formele zin) en dus onverbindend?
2.11.
Het is onmiskenbaar dat de wetgever met de Wilg heeft gekozen voor de
oppervlakte
van de in de herverkaveling begrepen gronden als ruilgrondslag. Aldus heeft de wetgever gebroken met het stelsel onder de voorganger van de Wilg, de Landinrichtingswet (Stb. 1985/299; hierna: Liwet),
die uitging van de
waarde
van de ingebrachte gronden als ruilgrondslag (art. 142 lid 2 Liwet). Een onder- of overbedeling in waarde (toegestaan tot maximaal vijf procent, art. 144 lid 1 Liwet) werd met de eigenaren in geld verrekend (art. 145 Liwet) via de LGR (art. 212 lid 1 onder c sub 1 Liwet).
Naar blijkt uit de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel dat aan de Wilg ten grondslag ligt
(door de rechtbank aangehaald in rechtsoverweging 4.5 van haar beschikking) ligt aan die breuk de gedachte ten grondslag dat de agrarische en economische waarde van grond door ontwikkelingen in de landbouwkundige praktijk steeds minder door bodemkundige factoren wordt bepaald, terwijl oppervlaktegerelateerde factoren aan belang hebben gewonnen, alsmede dat er een vereenvoudiging kon worden bereikt.
2.12.
Een keuze voor oppervlakte in plaats van waarde als ruilgrondslag, betekent echter geenszins dat waardeverschillen niet tot verrekening via de LGR zouden moeten kúnnen leiden. Sterker, significante waardeverschillen behóren daartoe ook te leiden in verband met de hiervoor aangeduide beginselen van proportionaliteit en redres van ongerechtvaardigde verrijking. Hoewel het gelukkiger zou zijn geweest wanneer dat in de Wilg met zoveel woorden tot uitdrukking was gebracht, acht ik het zeer wel verdedigbaar om met de rechtbank de benodigde ruimte te zoeken in de bepalingen van art. 62 lid 1 onder c sub 4 en 68 lid 1 onder b sub 4 Wilg, volgens welke de LGR ook in verband met ‘de overige zaken’ opgave kan doen van geldelijke verrekeningen tussen de betrokken eigenaren. In deze opvatting is de Bilg, in het bijzonder art. 19 van die regeling, dus
niet
in strijd met de Wilg (en geldt hetzelfde voor Nadere Regels die met art. 19 Bilg in overeenstemming zijn).
2.13.
Tot deze wetsuitleg draagt ook de totstandkomingsgeschiedenis van de Wilg bij. Uit de Memorie van Toelichting onder 7.4.4.2
(in de beschikking van de rechtbank aangehaald onder 4.13) blijkt dat de wetgever voor ogen had dat de onder de werking van de Landinrichtingswet bekende verrekenposten, waaronder de verrekening van waardeverschillen tussen de ingebrachte en de toegedeelde percelen, ook onder vigeur van de Wilg in de LGR zouden worden opgenomen. En uit de door rechtbank onder 4.14 aangehaalde Nota naar aanleiding van het verslag
volgt met zoveel woorden dat afwijking van het uitgangspunt van toedeling van percelen van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming, evenzeer als van het uitgangspunt van gelijke oppervlaktes, tot financiële verrekeningen leidt. Hetzelfde blijkt uit hetgeen door de verantwoordelijke Minister bij gelegenheid van de behandeling in de Eerste Kamer is gezegd,
zoals door de rechtbank onder 4.15 aangehaald.
2.14.
In dit verband is het passend om nader in te gaan op de betekenis van de verwerping door de Tweede Kamer van de motie Van den Brink, door de rechtbank kort aangeduid onder 4.17.3. Het verslag van de algemene beraadslaging over het wetsvoorstel Wilg op 31 augustus 2006
vermeldt de navolgende dialoog tussen de Minister en het lid van de Tweede Kamer Van den Brink:
‘Minister Veerman: (…) Voorzitter. De heer Van den Brink vindt terecht dat de beoordeling van de kwaliteit van de liggende gronden bij toedeling niet gemist kan worden. De heer Van den Brink krijgt dus weer gelijk van mij. Tegen hem zeg ik dan ook: tel de momenten dat ik het met u eens ben. De oppervlakte van kavels is weliswaar de basis voor de korting in de toedeling (artikel 56, tweede lid), maar het uitgangspunt is tevens dat in beginsel kwalitatief vergelijkbare gronden worden toegedeeld als die zijn ingebracht. De WILG hanteert hiermee hetzelfde stelsel als de Reconstructiewet concentratiegebieden. De beoordeling van de kwaliteit en de ligging van de gronden wordt dus wel degelijk betrokken bij de toedeling.
(…)
De heer Van den Brink (LPF): (…) De minister heeft gesproken over het opbrengend vermogen van grond bij ruilverkaveling. Ik ben de mening toegedaan dat het opbrengend vermogen van grond die is toebedeeld bij ruilverkaveling nog belangrijker is dan het aantal hectares dat toegewezen is. De minister blijkt het met mij eens te zijn. Maar ja, hoe moeten wij dat nu precies regelen? Juist in ruilverkavelingsgebieden is het veelal een probleem dat men vervuilde grond of grond van mindere kwaliteit terugkrijgt en daar kunnen de betrokkenen niets aan doen. Daarom dien ik de volgende motie in. (…)
De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
van mening zijnde dat de Wet inrichting landelijk gebied ertoe kan leiden dat bij een ruilverkaveling een eigenaar een totale oppervlakte grond toebedeeld krijgt met een opbrengend vermogen dat minder is dan de door hem ingebrachte oppervlakte grond;
van mening zijnde voorts dat het opbrengend vermogen van de grond een van de belangrijkste elementen vormt voor de mate waarin een agrarisch bedrijf rendabel is;
roept de regering op, ervoor te zorgen dat bij een ruilverkaveling de aan de eigenaar toebedeelde gronden eenzelfde opbrengend vermogen hebben als de door hem ingebrachte gronden,
en gaat over tot de orde van de dag.’
2.15.
De motie Van den Brink is op 12 september 2006 in stemming gebracht en verworpen.
Die verwerping past, zoals de rechtbank onder 4.17.3 terecht zegt, bij de keuze in de Wilg voor de oppervlakte als ruilgrondslag. De motie Van den Brink kwam er in feite op neer dat
naast
de nieuwe ruilgrondslag van de oppervlakte ook de waarde ruilgrondslag zou moeten zijn (al wordt in de tekst van de motie die waarde versmald tot het ‘opbrengend vermogen’ van de gronden). Het behoeft nauwelijks betoog dat dit onmogelijk tot een werkbaar stelsel zou hebben kunnen leiden. Uitgaande van de bandbreedte van 5% die de Landinrichtingswet kende en de Wilg kent, zou alleen een uitruil van gronden mogelijk zijn die onderling én wat betreft oppervlakte én wat betreft waarde niet meer dan 5% verschillen. Kortom, de verwerping van de motie Van den Brink bewijst slechts dat de wetgever geen (onwerkbare) dubbele ruilgrondslag heeft gewild. Die verwerping bewijst geenszins dat waardeverschillen niet tot een financiële verrekening via de LGR leiden.
2.16.
In de literatuur zijn kritische kanttekeningen geplaatst bij de ruilgrondslag onder de Wilg, in het bijzonder in verband met de verrekening van waardeverschillen. Ik citeer Zevenbergen en Van Rij, reeds over het ontwerp van de Wilg:
‘Het lijkt ons dat onder de Wilg ieder substantieel waardeverschil verrekend zou moeten worden, omdat anders het eigendomsrecht te veel wordt uitgehold. Artikel 8.3.4.15 Wilg laat in het midden tegen welke waarde de geruilde grond wordt verrekend en nu artikel 8.3.4.22 lid 1 onder b Wilg wel allerlei andere verrekenposten kent, rijst de vraag of men de verrekening van het waardeverschil opzettelijk of per ongeluk heeft weggelaten. De MvT laat dit ook in het midden. Wellicht is beoogd één en ander in de AMvB ex artikel 8.3.4.17 Wilg te regelen, maar nu de waardegrondslag de kern van de eigendom raakt, lijkt ons regeling bij wet meer in de rede liggen.’
2.17.
In vergelijkbare zin, een jaar later, de Commissie Wilg van de Vereniging voor Agrarisch Recht:
‘De Wilg gaat ten opzichte van de Landinrichtingswet uit van een andere basis voor het ruilen van gronden: niet langer op basis van het voortbrengend vermogen van de gronden, de ‘waarde’ zoals geschat en ingedeeld in klassen, maar op basis van de oppervlakte. Dit systeem is in de Reconstructiewet ook ingevoerd (zie ook par. 7.4.4.1 MvT). De verantwoording van deze keuze wordt onderbouwd door te wijzen op het feit dat agrarische en economische waarde van de grond door ontwikkelingen in de landbouwkundige praktijk steeds minder bepaald worden door bodemkundige factoren, terwijl aan oppervlakte gerelateerde factoren aan belang hebben gewonnen. De Commissie meent dat dit wellicht voor de intensieve veehouderij opgaat (en binnen de Reconstructiewet gaat het in het merendeel van de gevallen om de problematiek van de intensieve veehouderij), maar nog zeker niet voor de niet-intensieve vormen van landbouw, zoals de akkerbouw en (in iets mindere mate) de veehouderij. In deze takken van agrarische bedrijvigheid is voortbrengend vermogen nog steeds een belangrijk gegeven. Bovendien geeft de huidige wijze van waardering/toedeling/verrekening, zoals deze in de Landinrichtingswet wordt toegepast weinig problemen. Men moet zich realiseren dat er weliswaar sprake lijkt van een vereenvoudiging, maar dat dat in werkelijkheid geenszins zo is. Immers het toedelen op basis van de oppervlakte zal er niet toe mogen leiden dat de waarde van de toedeling in geen verhouding staat tot de waarde van de inbreng. Als die waarde lager is, is er immers materieel sprake van onteigening. Waardeverschillen zullen moeten worden vergoed. De Wilg geeft wel een regeling voor de verrekening van verschillen in oppervlakte (…). Artikel 8.3.4.15 Wilg biedt echter geen regeling voor de vraag tegen welke waarde de geruilde grond wordt verrekend, bij gelijkblijvende oppervlakten. Artikel 8.3.4.22 lid 1 onder b Wilg kent wel allerlei andere verrekenposten, maar niet de verrekening van het waardeverschil. Ook MvT zwijgt. De Commissie meent dat – als men al vast wil houden aan de oppervlaktegrondslag – in elk geval bij de lijst van geldelijke regeling zou moeten worden voorgeschreven dat waardeverschillen worden verrekend. Dat is onontkoombaar, tenzij men allerlei civiele claims voor lief neemt. De winst die men dan heeft geboekt met het laten vervallen van de eerste schatting raakt dan geheel verloren. Sterker nog: de zaak wordt juist veel ingewikkelder. Immers: de waardering van de inbreng onder de Landinrichtingswet heeft nog een enigszins forfaitair karakter door de indeling in waardeklassen. Het gaat ook niet om de werkelijke waarde, maar om de ruilwaarde. Dat brengt weer mee dat de eerste schatting meestal weinig echte problemen oplevert. In het nieuwe systeem zal het werkelijke waardeverschil moeten worden vergoed. Dat betekent dat ter gelegenheid van de vaststelling van de lijst geldelijke regelingen taxaties zullen moeten worden verricht, zowel van de ingebrachte grond als van de toegedeelde grond. Deze werkwijze zal vermoedelijk tot veel meer discussies en procedures leiden. De Commissie bepleit de waarde van de grond opnieuw als grondslag voor ruiling op te nemen in de Wilg.’
2.18.
In 2014 is de Wilg in opdracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken geëvalueerd door Alterra (WUR) en het Instituut voor Agrarisch Recht.
Over het loslaten van waarde als ruilgrondslag schrijven de auteurs in het eindrapport:
‘Maar dat wil niet zeggen dat de waarde onbelangrijk is geworden. Elke grondeigenaar zal de bodemkundige factoren zeer belangrijk vinden. Via een andere weg zijn deze factoren in het ruilproces onder de Wilg ook meegenomen. Artikel 52, derde lid, bepaalt dat aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken van “gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming”. Onder de Landinrichtingswet moest men daarbij vooral denken aan de geschiktheid van grond voor de verschillende vormen van land- en tuinbouw. Onder de Wilg is er een uitvoerige invulling van deze begrippen opgenomen in de Regeling inrichting landelijk gebied (art. 15 e.v.). De hoedanigheid van gronden wordt bepaald aan de hand van bodem- en grondwaterkaarten, de bodemgeschiktheid per gebruiksbestemming op basis van (agrarische) bodemkenmerken, zoals ontwatering, stevigheid, stuifgevoeligheid etc. Zo is de waarde van de grond via de achterkant toch weer van belang voor het ruilproces. Eigenlijk is het ruilen daardoor juist moeilijker geworden in plaats van gemakkelijker. Men moet zich nu immers baseren op de oppervlakte, maar kan toch ook niet om de waarde van de grond heen. Konden onder het oude systeem gronden van verschillende waarde zonder problemen (uiteraard met verrekening worden geruild, onder de Wilg dient daarvoor strikt genomen een speciale motivatie te worden verstrekt. Van een toedeling met dezelfde hoedanigheid en gebruiksbestemming, kan immers alleen in “het belang van de landinrichting” van worden afgeweken.
In de praktijk kan men met het systeem van ruilen op basis van oppervlakte uit de voeten. Gronden worden veelal geruild binnen dezelfde waardeklassen en als er al waardeverschillen zijn worden deze verrekend op basis van een per waardeklasse vastgestelde representatieve agrarische verkeerswaarde via de lijst geldelijke regelingen. De wijzigingen in het systeem hebben vooralsnog niet tot meer procedures en daarmee vertraging geleid. Toch zijn procedures voortkomend uit het ontbreken van een sterke wettelijke basis voor de wijze waarop met waardeverschillen wordt omgegaan niet denkbeeldig. Wat bijvoorbeeld in het geval een inbrenger precies dezelfde oppervlakte terug ontvangt, de toedeling ook binnen de ‘ruilklasse blijft, maar toch van mening is dat er een verschil in waarde is? Deze belanghebbende zal zich beroepen op eigendomsontneming en een schadeloosstelling eisen. De wet voorziet daar thans niet in.
Onder de werking van de Landinrichtingswet kon dat ook voorkomen. In het op basis van die wet opgestelde stelsel van classificatie werden echter veel meer waardeklassen opgesteld en bovendien stond de zaak vast als het register van schattingsuitkomsten onherroepelijk was. Bij de toedeling kon daar niet meer op worden teruggekomen. Tegen het stelsel van classificatie als zodanig stond ook maar beperkt rechtsbescherming open, via het register van schattingsuitkomsten. Daarmee was er een wettelijke grondslag voor ruilen op basis van waarde, ook al ging het dan slechts om ruilwaarde en was er sprake van een zekere bandbreedte binnen de waardeklassen. Het uitruilen op basis van oppervlakte heeft, het geheel overziend, niet tot een vereenvoudiging en versnelling geleid. De wijziging brengt zelfs het risico van vertraging met zich mee omdat de huidige wijze waarop met waardeverschillen wordt omgegaan een wettelijk basis ontbeert en aanleiding kan zijn voor procedures.’
2.19.
Wat deze literatuur ons leert, is dat het maar de vraag is of de praktijk veel is opgeschoten met de keuze voor oppervlakte in plaats van waarde als ruilgrondslag. De heersende mening lijkt te zijn van niet. Verder – en dat is in het kader van de onderhavige zaak belangrijker – is niet slechts heersende mening maar algemene opvatting dat waardeverschillen tussen de ingebrachte en toegedeelde gronden tot financiële verrekening behoren te leiden. Over wat wenselijk recht is, bestaat in de literatuur klaarblijkelijk geen verschil van mening.
2.20.
Opmerkelijk is dat het in 2016 ter consultatie aangeboden ontwerp Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, welke wet volgens de huidige planning eind 2020 in werking zal treden
en daarbij de Wilg zal vervangen, een expliciete regeling bevat voor de financiële verrekening van kwaliteitsverschillen. Zie art. 12.36 van de consultatieversie:
‘Het verschil in oppervlakte, hoedanigheid of gebruiksbestemming tussen de ingebrachte en de na toepassing van artikel 12.29 toegedeelde kavels wordt met de eigenaren in geld verrekend.’
2.21.
De concept-MvT
vermeldt over deze bepaling:
‘Nieuw is dat bij het toepassen van de korting niet alleen het verschil in oppervlakte tussen de ingebrachte kavels en de toegedeelde kavels met de eigenaren in geld wordt verrekend, maar ook het verschil in hoedanigheid of gebruiksbestemming. Dit sluit aan bij de bepaling dat aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld voor onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht.’
Uit het voorgaande volgt dat ik meen dat dit ‘nieuw’ betrekkelijk is. Ten opzichte van de Wilg is enkel nieuw dat de verrekening in geld van een verschil in hoedanigheid of gebruiksbestemming uitdrukkelijk in een wet in formele zin zal worden voorgeschreven.
2.22.
In een bijdrage waarin het ontwerp Aanvulling grondeigendom Omgevingswet wordt besproken tegen de achtergrond van het eerder aangehaalde evaluatierapport, hebben Rheinfeld en Bruil het volgende opgemerkt:
‘Nieuw is dat bij het toepassen van de korting niet alleen het verschil in oppervlakte tussen de ingebrachte kavels en de toegedeelde kavels met de eigenaren in geld wordt verrekend, maar ook het verschil in hoedanigheid of gebruiksbestemming. Dit sluit aan bij de bepaling dat aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld voor onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht, aldus de memorie van toelichting.
Dat is een verbetering ten opzichte van de Wilg. Waar gaat het om? In de oude Landinrichtingswet werden gronden geruild met als maatstaf de waarde van de grond. Dat kon betekenen dat iemand grond met een hogere waarde inbracht en daarvoor een lagere waarde terugkreeg, maar dan een groter oppervlak. In de Wilg is de oppervlakte zelf de maatstaf voor de verhouding tussen inbreng en toedeling geworden. Wel zijn via de figuur “hoedanigheid en gebruiksbestemming” grenzen gesteld aan de mogelijkheden van ruilen. In de wet ontbreekt thans een regeling voor het omgaan met waardeverschillen, bij gelijke oppervlakte. De in het wetsvoorstel voorgestelde bepaling (art. 12.36) lost dat probleem op (waardeverschillen worden verrekend), maar alleen voor zover het de toepassing van de korting (art. 12.29) betreft. Het zou aanbeveling verdienen dat deze verrekening over de hele linie kan plaatsvinden, zoals trouwens in de praktijk ook gebeurt, maar dan zonder expliciete wettelijke basis.’
2.23.
Wat betreft de literatuur verdient ten slotte nog vermelding de annotatie door dezelfde Bruil van de bestreden uitspraak in het Tijdschrift voor Agrarisch Recht:
‘De Uitvoeringscommissie heeft beleidsregels vastgesteld waarin is opgenomen dat kwaliteitsverschillen tussen inbreng en toedeling in geld worden verrekend. Volgens de verzoeker biedt de wet daarvoor geen basis en zijn de regels daarom in strijd met de wet en moeten deze onverbindend worden verklaard. De rechtbank heeft even moeten zoeken naar een grondslag en deze gevonden in art. 62 en 68 Wilg, die beide gaan over de verrekening tussen de oude en nieuwe eigenaren en wel onder het kopje “overige zaken”. Dat is niet sterk. Door de wetgever is uitdrukkelijk gekozen voor ruilen op basis van oppervlakte. Daarmee zijn waardeverschillen verdwenen. De parlementaire behandeling, die ook in deze uitspraak wordt aangehaald, is weinig verhelderend. Aan de andere kant moet worden toegegeven dat verrekening van waardeverschillen wel nodig is. Zoals de rechtbank aangeeft (r.o. 4.11): “Als er geen mogelijkheid zou bestaan om kwaliteitsverschillen in geld te verrekenen, in het geval het niet mogelijk is om gronden van dezelfde hoedanigheid en gebruiksbestemming toe te delen, zou ruilverkaveling niet meer mogelijk zijn.” Dat was dan ook precies waar de kritiek zich destijds op richtte.’
2.24.
Ook deze kritische noot verandert niets aan mijn constatering dat er geen verschil van mening bestaat over wat wenselijk recht is. De opmerking van de annotator omtrent de parlementaire behandeling als ‘weinig verhelderend’ is nogal zuinigjes. Dat verrekening van waardeverschillen via de LGR wel degelijk door de wetgever is beoogd – in ieder geval vanaf de Nota naar aanleiding van het verslag – ondanks zijn keuze voor oppervlakte als ruilgrondslag, lijkt me onmiskenbaar. Dat het gelukkiger zou zijn geweest indien die verrekening een
uitdrukkelijke
grondslag in de Wilg zou hebben gekregen, is een andere zaak.
2.25.
Ik vat mijn bevindingen tot nu toe als volgt samen. Met de Wilg heeft de wetgever gekozen voor oppervlakte als ruilgrondslag. Die keuze sluit echter niet uit dat waardeverschillen tussen de ingebrachte en toegedeelde gronden via de LGR worden verrekend. Die verrekening is in overeenstemming met zowel het beginsel van proportionaliteit zoals dat in gevallen van eigendomsontneming geldt, als met het beginsel van redres van ongerechtvaardigde verrijking. Uit de wetsgeschiedenis van de Wilg blijkt dat die verrekening door de wetgever ook inderdaad is beoogd. Dat die verrekening geboden is, is evenzeer de algemene opvatting in de literatuur. Bij die stand van zaken is alleszins gelukkig dat de rechtbank voor die verrekening een grondslag in de Wilg heeft weten aan te wijzen. Die grondslag, namelijk art. 62 en 68 Wilg (respectievelijk lid 1 onder c sub 4 en lid 1 onder b sub 4), is mijns ook niet te zeer gekunsteld. Anders gezegd: een redelijke en op de praktijk afgestemde uitleg van de Wilg, in het bijzonder van de art. 62 en 68 van die wet, brengt mee dat waardeverschillen tussen de ingebrachte en toegedeelde gronden via de LGR worden verrekend.
2.26.
Ik kom nu tot een bespreking van de afzonderlijke klachten. Na het voorgaande kan die bespreking kort zijn.
2.27.
Volgens
subonderdeel I.1
heeft de rechtbank miskend dat Wilg niet voorziet in de mogelijkheid om verschillen in kwaliteit afzonderlijk te verrekenen, zodat beleidsregels die daar wél een basis voor bieden anders dan op basis van oppervlakte, onverbindend zijn wegens strijd met de tekst en/of strekking van de Wilg. Ook heeft de rechtbank volgens het onderdeel miskend dat een besluit omtrent vaststelling van de LGR waarin een afzonderlijke financiële verrekening van kwaliteitsverschil(len) wordt toegepast een wettelijke basis mist en daarom niet in stand kan blijven. De toelichting bij het middel (zie cassatieverzoekschrift p. 7 e.v.) vermeldt in verband met subonderdeel I.1 nog het volgende. De wetgever heeft uitdrukkelijk het voorheen bestaande systeem van verrekening op basis van kwaliteit en daaraan gekoppelde waardegrondslag verlaten. Uit het systeem van de wet – in het bijzonder uit art. 61 Wilg en (a contrario) uit de limitatieve opsomming van art. 26 lid 2 Bilg, waarbij de posten genoemd onder d en h juist erop wijzen dat niet bedoeld is kwaliteitsverschillen in de agrarische grond te verrekenen – volgt dat (naar ik begrijp:
uitsluitend
) het verschil in oppervlakte tussen de eigenaren verrekend dient te worden. Als de wetgever kwaliteitsverschillen als verrekenpost in aanmerking had willen nemen, dan was dat in de Wilg, Bilg of Rilg vermeld. Uit de literatuur blijkt dat men ervan uitgaat dat de hier aan de orde zijnde verrekening een wettelijke grondslag ontbeert, aldus nog steeds de toelichting op het onderdeel.
2.28.
In het licht van hetgeen ik hiervoor onder 2.2-2.24 heb gezegd, kan het subonderdeel geen doel treffen. Het beroep op art. 61 Wilg respectievelijk art. 26 lid 2 Bilg gaat niet op. Welbeschouwd geldt voor beide dat de steller van het middel zich ten onrechte van een redenering
a contrario
bedient. Art. 61 Wilg zegt dat het verschil in oppervlakte tussen de ingebrachte en toegedeelde kavels in geld wordt verrekend. Dat sluit niet uit dat ook een verschil in hoedanigheid en gebruiksbestemming tot een zodanige verrekening kan leiden. Wat betreft art. 26 lid 2 Bilg licht het middel niet toe waaruit volgt dat die bepaling een limitatieve opsomming zou bevatten. Mijns inziens bestaat voor die lezing geen goede grond. Ook de nota van toelichting bij de regeling dwingt tot die lezing niet.
Ik wijs verder op het onder 2.9 besproken art. 19 Bilg, dat met zoveel woorden voorziet in geldelijke verrekening van kwaliteitsverschillen. Zou die verrekening niet verlopen via de LGR omdat, zoals het subonderdeel veronderstelt, de opsomming van art. 26 lid 2 Bilg limitatief is, dan zou dat leiden tot een onbegrijpelijk stelsel van verrekeningen zowel via de LGR als naast de LGR. Dit pleit dus krachtig tegen de lezing volgens welke art. 26 lid 2 Bilg een limitatieve opsomming van verrekenposten bevat.
2.29.
Uiteraard kan niet bepalend zijn hetgeen het cassatieverzoekschrift op p. 19 onder 3.6 suggereert, namelijk dat door de Uitvoeringscommissie zou zijn erkend dat een expliciete wettelijke basis voor verrekening van waardeverschillen ontbreekt. De rechtbank stelt zelfstandig vast wat de inhoud van het objectieve recht is en is daarbij niet gebonden aan enigerlei ‘erkenning’ door een procespartij.
2.30.
Ik lees in het subonderdeel nog het lastig te plaatsen voorbehoud dat het daarin bepleite standpunt dat verschillen in kwaliteit niet kunnen worden verrekend, geldt ‘ervan uitgaande dat de inbreng en toedeling voldoen aan de vereisten van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming’. Ik denk dat niet bedoeld kan zijn dat in de onderhavige zaak de ingebrachte en toegedeelde gronden
geheel
gelijk(waardig) zijn wat betreft hoedanigheid en gebruiksbestemming. Dederd Oude Weme erkent immers dat in casu is toegedeeld met een klasseverschil van 0,89 (cassatieverzoekschrift p. 6 bij voetnoot 14, alsook p. 12 en 16). Mogelijk heeft de steller van het middel bedoeld te zeggen dat als geruild wordt binnen toegestane ‘ruilklassen’, uit moet worden gegaan van de fictie dat er geen kwaliteitsverschil bestaat. Dat is namelijk de opvatting waarvan hij in subonderdeel I.2 uitgaat. Die opvatting ook in subonderdeel I.1 in te lezen, gaat mij echter te ver. Wenst uw Raad die opvatting daarin wel te lezen, dan geldt voor de aldus gelezen klacht hetgeen ik hierna onder 2.33 zeg.
2.31.
Subonderdeel I.2
vervolgt met (uitsluitend) een motiveringsklacht. Volgens het subonderdeel is het oordeel van de rechtbank niet (voldoende) begrijpelijk gemotiveerd in het licht van als essentieel te kwalificeren stellingen van [verzoeker] , die erop neerkomen dat in dit geding niet vaststaat en evenmin door (een) partij(en) is verdedigd dat de inbreng en toedeling van gronden aan [verzoeker] niet zou voldoen aan het vereiste van art. 52 lid 3 Wilg. Nu is voldaan aan de uitgangspunten van de Wilg – ruilen binnen toegestane ‘ruilklassen’ (dat wil zeggen met een verschil van minder dat één ‘ruilklasse’) en vervolgens verrekenen op basis van oppervlakte – doet het geval waarop de rechtbank kennelijk het oog heeft zich hier niet voor, namelijk dat de ruiling plaatsvindt zonder dat is voldaan aan het preliminaire vereiste dat sprake is van ‘gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming’. In de toelichting op het middel wordt wat betreft enkele specifieke rechtsoverwegingen nader aangeduid waarom deze het oordeel van de rechtbank niet zouden kunnen dragen (zie cassatieverzoekschrift, p. 14 e.v.).
2.32.
Ik betwijfel of deze klacht aldus juist is ingestoken; ik meen van niet. De klacht veronderstelt klaarblijkelijk de rechtsopvatting dat als tussen de ingebrachte en toegedeelde gronden een verschil in ‘ruilklasse’ bestaat van minder dan één – [verzoeker] erkent met zoveel woorden dat tussen de gronden een verschil van 0,89 bestond (cassatieverzoekschrift p. 6 bij voetnoot 14) – voor een financiële verrekening via de LGR geen plaats is. Een daarop gerichte rechtsklacht formuleert het subonderdeel echter niet (en lees ik ook niet in subonderdeel I.1, zie hiervoor). Daarmee moet in cassatie van de tegengestelde rechtsopvatting van de rechtbank worden uitgegaan. Hoe vervolgens de motiveringsklacht van het subonderdeel nog doel zou kunnen treffen, waar [verzoeker] immers het verschil van 0,89 erkent, vermag ik niet in te zien.
2.33.
Ten overvloede: er bestaat geen enkele grond voor de opvatting volgens welke alleen een verschil van één ‘ruilklasse’ of meer tot een financiële verrekening via de LGR kan leiden. De hoogte van de bij de LGR ten laste van [verzoeker] vastgestelde verrekenpost van € 93.933,— illustreert dat ook bij verschillen van minder dan één volle klasse een significant waardeverschil kan bestaan tussen de ingebrachte en de toegedeelde gronden.
2.34.
Eveneens ten overvloede: de door het subonderdeel veronderstelde norm omtrent toegestane ‘ruilklassen’ (niet meer verschil dan één klasse) berust niet op de wet, maar is de beleidsmatige invulling van de norm van art. 52 lid 3 Wilg. Volgens mededelingen van de zijde van de Uitvoeringscommissie bij gelegenheid van de (mondelinge) behandeling van het verzoekschrift door de rechtbank is bij de herverkaveling Saasveld-Gammelke uitgegaan van een maximaal verschil in bodemgeschiktheidsklasse (die term lijkt me juister dan ‘ruilklasse’) van één klasse, maar wordt elders in Nederland soms uitgegaan van een marge van twee klassen,
klaarblijkelijk omdat anders de herverkaveling daar niet uitvoerbaar is. Een dergelijke beleidsnorm, die bovendien variabel is naar gelang hetgeen de uitvoerbaarheid van de voorgenomen herverkaveling vereist, is uiteraard ten enenmale ongeschikt om de grens te bepalen tussen gevallen waarin wel respectievelijk geen financiële verrekening vanwege kwaliteitsverschillen mag plaatsvinden.
2.35.
Ook subonderdeel I.2 treft dus geen doel.
2.36.
Subonderdeel I.3
bevat een op de eraan voorafgaande onderdelen voortbouwende veegklacht en behoeft geen afzonderlijke bespreking.
2.37.
De slotsom is dat alle klachten van het middel falen.
3
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
Voluit: Wet van 7 december 2006, houdende regels inzake de inrichting van het landelijk gebied, Stb. 2006/666.
Grotendeels ontleend aan de beschikking van de rechtbank Overijssel van 10 mei 2017.
Individueel overzicht LGR, oktober 2015, behorende tot de processtukken.
Bedoeld zal zijn: herverkaveling. Vergelijk art. 42 e.v. Wilg. Het begrip ‘ruilverkaveling’ ziet op de ruil op basis van een overeenkomst (art. 85 e.v. Wilg).
Besluitenlijst GS vergadering d.d. 14 augustus 2007, kenmerk: 2007/0484357.
Artikel 1:3 lid 4 Awb: Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Memorie van Toelichting bij de WILG, paragraaf 7.4.4.1 (kamerstuk 30509 nr. 3).
Handelingen I 2006/07, nr. 12, pag. 493.
Overgelegd als productie 5 bij het verzoekschrift.
Handelingen Tweede Kamer vergaderjaar 2005-2006, 30 509 nr. 18.
Zie art. 70 lid 3 Wilg jo. art. 426 Rv.
Vergelijk F. Boonstra e.a., Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting landelijk gebied, Alterra Wageningen UR 2014, p. 10; D.W. Bruil & A. Verduijn, Herverkaveling en kavelruil: katalysatoren voor de inrichting van het landelijk gebied, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, 2008/2, p. 58.
Vergelijk F. Boonstra e.a., Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting landelijk gebied, Alterra Wageningen UR 2014, p. 10.
Vergelijk: J. Vande Lanotte & Y. Haeck (red.), Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar; vol. II, Antwerpen [etc.]: Intersentia 2004, p 299 e.v.; T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, De betekenis van art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM voor het Nederlandse recht inzake overheidsaansprakelijkheid, O&A 2002-4, p. 102-116; T. Barkhuysen & M.K.G. Tjepkema, Aansprakelijkheid uit ‘rechtmatige’ overheidsdaad: het samenspel tussen de nationale égalité en het Europese eigendomsrecht, RM Themis 2006-5, p. 179-201.
Dat het EHRM in zijn rechtspraak de lidstaten veel speelruimte laat en niet spoedig een ‘excessive burden’ voor de eigenaar aanneemt, is voor de nationale autoriteiten (wetgever, executieve en rechter) uiteraard geen reden om bij de uitleg van een instrument als dat van de landinrichting niet
ten volle
– en dus meer dan marginaal – op het beginsel van de proportionaliteit te letten.
Vergelijk ABRvS 26 augustus 1997, ECLI:NL:RVS:1997:ZF2913, AB 1997/461 m.nt. N. Verheij (Noord-Kennemerland), onder meer besproken door W. Snijders, Ongerechtvaardigde verrijking: bestuursrecht, gemeenschapsrecht en rechtsherstel, WPNR 2008/6739, p. 66 en M. Scheltema & M.W. Scheltema, Gemeenschappelijk recht. Wisselwerking tussen publiek- en privaatrecht, Deventer: Kluwer 2013, p. 554 e.v.
HR 24 september 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM9600, NJ 2010/508.
Vergelijk ook art. 58 Wilg voor twee gevallen waarin aan een eigenaar tegenover zijn inbreng geen grond wordt toebedeeld, maar uitsluitend vergoeding in geld plaatsvindt.
Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister van Verkeer en Waterstaat van 14 december 2006, nr. TRCJZ/2006/3910, houdende regels inzake de inrichting van het landelijke gebied (Stcrt. 2006, 249).
In artikel 1 Rilg gedefinieerd als het samenstel van gegevens inzake de langjarig gemiddeld hoogste en de langjarig gemiddeld laagste grondwaterstand ten opzichte van het maaiveld.
Voor een historische notie over de voorlopers van de Wilg, zie onder meer J.W.A. Rheinfeld en D.W. Bruil, Landinrichting in de Omgevingswet, TBR 2017/40, p. 226 e.v., alsmede J.W.A. Rheinfeld, Kavelruil. Civiel en fiscaal: waar lopen de grenzen, Deventer: Kluwer 2014, p. 27 e.v.
Vergelijk de conclusie van A-G Rank-Berenschot vóór HR 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:CA0723, RvdW 2013/886 onder 2.19.
Kamerstukken II 2005/06, 30 509, nr. 3, p. 60-61.
Kamerstukken II 2005/06, 30 509, nr. 3, p. 63.
Kamerstukken II 2005/06, 30 509, nr. 6, p. 30.
Handelingen I 2006/07, nr. 12, p. 493.
Handelingen II 2005/06, 101, p. 6241 en 6247.
Handelingen II 2005/06, 105, p. 6429.
J.A. Zevenbergen & H.E. van Rij, Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning, Tijdschrift voor Agrarisch Recht 2005/11, p. 685.
Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg), Tijdschrift voor Agrarisch Recht 2006/9, p. 494-495.
F. Boonstra e.a., Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting landelijk gebied, Alterra Wageningen UR/IAR 2014, p. 34-35, bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 11.
Vgl. https://www.omgevingswetportaal.nl/publicaties/documenten/publicaties/2018/01/19/infographics-voortgang-stelselherziening-omgevingsrecht.
Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, consultatieversie 1 juli 2016, p. 22.
Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, consultatieversie 1 juli 2016, p. 62.
J.W.A. Rheinfeld & D.W. Bruil, Landinrichting in de Omgevingswet, TBR 2017/40.
D.W. Bruil, TvAR 2017/5894.
Voor zover Bruil in zijn annotatie suggereert dat de keuze van de wetgever voor ruilen op basis van oppervlakte verrekening van waardeverschillen uitsluit (vergelijk zijn woorden: ‘Door de wetgever is uitdrukkelijk gekozen voor ruilen op basis van oppervlakte. Daarmee zijn waardeverschillen verdwenen.’), wordt die suggestie door het vervolg van zijn noot terecht ontkracht. Ook volgens Bruil is ondanks de keuze voor oppervlakte als ruilgrondslag verrekening van waardeverschillen ‘nodig’ en, met een deugdelijke wettelijke grondslag, klaarblijkelijk ook
mogelijk
.
Zie Stb. 2006/243, p. 16: ‘Met het oog op een behoorlijke en doelmatige uitvoering van de herverkaveling worden niet alle op een kavel betrekking hebbende factoren betrokken bij de bepaling van de uitruilbaarheid van de grond. Sommige factoren worden namelijk in geval van ruiling geschat. Deze factoren vormen verrekenposten tussen de daarbij betrokken oude en nieuwe eigenaren. De verrekenposten worden in de lijst der geldelijke regelingen opgenomen. In artikel 26 wordt aangeduid welke factoren in voorkomend geval als verrekenpost worden aangemerkt.’
Proces-verbaal 5 april 2017, p. 2.