ECLI:NL:RVS:2018:1875
Raad van State — Uitspraak 


201705723/1/A3.
Datum uitspraak: 6 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
JVD Exploitatie B.V., gevestigd te Nieuwkuijk, gemeente Heusden,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 juni 2017 in zaak nr. 16/3754 in het geding tussen:
JVD
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, thans: de minister van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2016 heeft de staatssecretaris de aanvraag van JVD om een ontheffing voor het voorhanden hebben, vervoeren, doen binnenkomen en doen uitgaan van bepaalde pijlpunten, afgewezen.
Bij ongedateerd besluit heeft de staatssecretaris het door JVD daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 juni 2017 heeft de rechtbank het door JVD daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft JVD hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
JVD heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2018, waar JVD, vertegenwoordigd door mr. M. de Jong, advocaat [NAAM], vergezeld door mr. I. van der Kolk, F.J.H. Herman, D. Boer en ing. J. van Driel, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.J. Nooteboom, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Voorgeschiedenis en besluitvorming
2.    JVD is een groothandel in sportartikelen. Zij is onder meer distributeur van boogsportartikelen. In verband met die verkoopactiviteiten, heeft zij de wens om zogenoemde broadheads in het buitenland te verkopen. Broadheads hebben, anders dan de ‘klassieke’ pijlpunten, snijdende delen aan de punt. Broadheads kunnen worden gemonteerd op de pijlen en worden volgens JVD graag gebruikt door jagers, vanwege de grotere kans op een humane en snelle dood van aangeschoten dieren. De pijlpunten zijn in Nederland op grond van artikel 2, eerste lid, onder 5°, van de Wet wapens en munitie (hierna: Wwm) gekwalificeerd als wapens in categorie I en daarvoor geldt een verbod. Om de broadheads in te voeren, op te slaan en vervolgens in het buitenland te verkopen, heeft JVD een ontheffing aangevraagd voor het voorhanden hebben, vervoeren, doen binnenkomen en doen uitgaan van de broadheads.
2.1.    De staatssecretaris heeft de ontheffing bij besluit van 6 juli 2016 geweigerd, omdat het belang van de veiligheid in de samenleving zwaarder weegt dan het economische belang van JVD.
2.2.    Dat besluit heeft de staatssecretaris gehandhaafd bij zijn ongedateerde besluit op bezwaar. Hij heeft overwogen dat het legale bezit van wapens van categorie I voor particulieren in principe is uitgesloten. Slechts in beperkte mate wordt van dit uitgangspunt afgeweken. De staatssecretaris voert een strikt beleid en het economische belang van JVD vormt volgens hem geen redelijk belang als bedoeld in de Circulaire Wapens en Munitie 2016 (hierna: de Circulaire). Daarom heeft de staatssecretaris ontheffing op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wwm geweigerd. Hij heeft verder overwogen dat het in dit geval gaat om een permanente opslagplaats met een variabele hoeveelheid van ongewenste wapens, waarvan niet duidelijk is hoe lang deze zich op Nederlands grondgebied zullen bevinden. Omdat artikel 13 van de Wwm voorziet in de mogelijkheid om een tijdelijke en per zending gebonden doorvoerontheffing te verlenen voor het doen binnenkomen en uitgaan van wapens van categorie I en deze situatie zich niet voordoet, heeft hij evenmin aanleiding gezien ontheffing te verlenen op grond van dit artikel, aldus de staatssecretaris.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het ongedateerde besluit op bezwaar vernietigd wegens een gebrek in de motivering. Zij heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit echter in stand gelaten. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris in redelijkheid een ontheffing op grond van artikel 13 van de Wwm kunnen weigeren. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris het algemeen belang, te weten de veiligheid van de Nederlandse samenleving, mocht laten prevaleren boven het bedrijfseconomische belang van JVD. Om die reden heeft de staatssecretaris ook in redelijkheid een ontheffing op grond van artikel 4, eerste lid, onder e, van de Wwm kunnen weigeren, aldus de rechtbank.
Het geschil in hoger beroep
4.    JVD kan zich niet vinden in deze uitspraak voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zijn gelaten. Zij voert gronden aan over de door de staatssecretaris verrichte belangenafweging in het kader van artikel 4 van de Wwm en over de omstandigheid dat de staatssecretaris is afgeweken van het advies van de korpschef. Zij doet verder een beroep op het gelijkheidsbeginsel en zij beroept zich op het vrij verkeer van goederen. De Afdeling zal deze gronden achtereenvolgens behandelen.
-    De belangenafweging
5.    JVD betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het enkele feit dat in de onderneming erkenninghouders werkzaam zijn die handelingen met wapens mogen verrichten al betekent dat een redelijk belang bij een ontheffing aanwezig is. Een redelijk belang is namelijk ook vereist voor het verkrijgen van een erkenning. Verder voert JVD aan dat in de Circulaire weliswaar is vermeld dat de aanvrager een redelijk belang bij een ontheffing moet hebben, maar dat daarin niet als voorwaarde is gesteld dat dit belang moet worden afgewogen tegen een ander belang. Voor zover al een belangenafweging moet worden gemaakt, heeft JVD een zwaarwegend economisch belang en heeft zij de nodige maatregelen getroffen om de veiligheid van de samenleving te verzekeren. Zij beschikt over drie erkenninghouders en zij heeft de staatssecretaris uitgenodigd om zich ter plaatse op de hoogte te stellen van de veiligheidsmaatregelen. Door dat aanbod af te wijzen, heeft de staatssecretaris volgens JVD in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld. Het standpunt van de staatssecretaris dat niet is te controleren of de wapens alleen in het buitenland zullen worden verkocht, leidt er bovendien toe dat verlening van een ontheffing in alle gevallen onmogelijk is, aldus JVD.
5.1.    Het betoog van JVD dat reeds omdat bij haar erkenninghouders in de zin van artikel 9 van de Wwm werkzaam zijn er ook een redelijk belang is bij een ontheffing op grond van artikel 4, eerste lid, onder e, van de Wwm, volgt de Afdeling niet. Een erkenning dient in juridisch opzicht te worden onderscheiden van een ontheffing, waarbij bovendien geldt dat de aan de erkenninghouders verleende erkenningen niet strekken tot het verrichten van handelingen met betrekking tot broadheads.
5.2.    De Afdeling ziet evenmin grond voor het oordeel dat voor een belangenafweging in het kader artikel 4, eerste lid, van de Wwm geen plaats is. Uit voormelde bepaling volgt dat de staatssecretaris (nu de minister) een ontheffing kan verlenen van de in de Wwm neergelegde verboden. In artikel 7 van de Wwm zijn, wat betreft de toepassing van de in artikel 4, eerste lid, van de Wwm neergelegde bevoegdheid, weigeringsgronden opgenomen op grond waarvan de staatssecretaris de verzochte ontheffing moet weigeren. Voor zover deze weigeringsgronden zich niet voordoen, zoals in dit geval, heeft de staatssecretaris beslissingsruimte en dient hij in dat kader een belangenafweging te maken. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister toegelicht dat deze belangenafweging wordt gemaakt bij de vraag of een redelijk belang bij verlening van een ontheffing bestaat.
5.3.    Verder is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris het belang van de veiligheid van de samenleving in redelijkheid kon laten prevaleren boven het bedrijfseconomische belang van JVD. Daarbij is van belang dat, zoals uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wwm volgt (Kamerstukken II, 1976/77, 14 413, nrs. 1-3, p. 23-24), bij de indeling in categorieën het systeem is gevolgd dat in categorie I de als bijzonder gevaarlijk beschouwde wapens voorkomen. Voor wapens van categorie I bestaan de strengste voorschriften. In beginsel zijn deze wapens als zodanig verboden, zij het dat op dit beginsel uitzonderingen mogelijk zijn, bijvoorbeeld ten behoeve van verzamelingen of instructie aan de politie, aldus de memorie van toelichting.
Zoals de rechtbank verder terecht heeft overwogen, heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij een restrictief beleid voert bij het verlenen van ontheffingen voor wapens van categorie I. JVD heeft, aldus de staatssecretaris, een eigen commercieel belang bij het invoeren, vervoeren en opslaan van in Nederland verboden wapens, met het oog op verkoop en distributie in het buitenland. Dat enkele economische belang weegt volgens de staatssecretaris niet op tegen het algemene belang van de veiligheid van de samenleving. De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat de staatssecretaris in redelijkheid deze belangenafweging heeft kunnen maken. Daarbij is van belang dat het enkele economische belang van JVD niet een zwaarwegend maatschappelijk belang vormt en dat bij een andere afweging het door de wetgever ingestelde verbod zou kunnen worden ondermijnd. Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris niet in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel door de veiligheidsmaatregelen niet ter plaatse te beoordelen. Die veiligheidsmaatregelen maken niet, zoals de staatssecretaris heeft gesteld, dat JVD daarmee alsnog een redelijk belang heeft.
5.4.    De rechtbank heeft in dit verband ten slotte terecht geoordeeld dat, gelet op de toelichting van de staatssecretaris, niet is gebleken van het categoriaal weigeren van ontheffingen van het verbod van wapens van categorie I. De staatssecretaris heeft daarbij ter toelichting gewezen op de ontheffing die is verleend aan een verkoper van geluiddempers ten behoeve van de verkoop aan jagers die geluiddempers mogen gebruiken binnen Nederlands grondgebied.
Het betoog van JVD faalt.
-    De advisering door de korpschef
6.    JVD voert vervolgens aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het advies van de korpschef niet een advies is als bedoeld in artikel 3:50 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De staatssecretaris kon slechts vanwege zwaarwegende redenen afwijken van het positieve advies van de korpschef. Die redenen heeft de staatssecretaris niet gegeven, aldus JVD.
6.1.    Uit de Circulaire, die als beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb is te kwalificeren, volgt dat de staatssecretaris de korpschef in verband met een aanvraag voor een ontheffing om advies vraagt. Overeenkomstig de Circulaire, heeft de korpschef ook in dit geval een advies uitgebracht. De staatssecretaris heeft zich over dat advies gemotiveerd op het standpunt gesteld dat hij op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wwm een eigen belangenafweging dient te maken. In afwijking van het advies heeft de staatssecretaris daarbij gemotiveerd dat het belang van veiligheid van de samenleving volgens hem zwaarder weegt dan het enkele economische belang van JVD. De Afdeling ziet gelet hierop geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar ten onrechte in stand heeft gelaten, omdat de staatssecretaris is afgeweken van het advies van de korpschef.
-    Het gelijkheidsbeginsel
7.    Volgens JVD heeft de rechtbank haar beroep op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte verworpen. JVD heeft gewezen op de vele uitzonderingen die worden gemaakt op het verbod van wapens van categorie I, zoals duikersmessen en vlindermessen die wel vrij zijn voor een verzamelaar. Ook wordt aan sommige jagers ontheffing verleend voor een geluiddemper. Bovendien is het haar bekend dat het bedrijf Pirosport een ontheffing heeft voor fabricage en handel naar het buitenland voor onder andere geluiddempers.
7.1.    De rechtbank heeft gemotiveerd dat zij het standpunt van de staatssecretaris volgt, dat de door JVD genoemde situaties, die zij in haar hogerberoepschrift heeft herhaald, niet gelijk zijn aan de situatie waarvoor zij een ontheffing heeft verzocht. JVD heeft in hoger beroep niet gemotiveerd waarom het oordeel van rechtbank op dit punt onjuist is.
Het betoog faalt.
-    Het vrij verkeer van goederen
8.    Tot slot betoogt JVD dat het door de staatssecretaris gevoerde restrictieve beleid een beperking van het vrije verkeer van goederen oplevert. Die beperking vereist een zeer gewichtig en reëel belang voor de overheid om in dit geval de ontheffing te weigeren. Dat belang is niet aanwezig en derhalve wordt door de weigering van de ontheffing artikel 34 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) geschonden, aldus JVD.
8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5199 levert het in artikel 13, eerste lid, van de Wwm neergelegde verbod waarvan JVD ontheffing heeft verzocht, een beperking op van het in artikel 34 van het VWEU gewaarborgde vrije verkeer van goederen. Naar het oordeel van de Afdeling is het in artikel 13, eerste lid, van de Wwm neergelegde verbod om, in dit geval, broadheads voorhanden te hebben, te vervoeren, te doen binnenkomen en te doen uitgaan, niettemin gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de openbare orde en de openbare veiligheid als bedoeld in artikel 36 van het VWEU. Daarbij is van belang dat beheersing van het legale wapenbezit en bestrijding van het illegale wapenbezit de doelstellingen zijn van de Wwm (Kamerstukken II 1994/95, 24 107, nr. 3, p. 1). Wapens van categorie I worden, zoals hiervoor is overwogen, beschouwd als bijzonder gevaarlijke wapens waarvoor de strengste voorschriften gelden. Verder is relevant dat het verbod geldt voor pijlen en pijlpunten die zijn voorzien van snijdende delen die ernstig letsel veroorzaken. Om die reden voert de staatssecretaris (nu de minister) ook een strikt beleid wat betreft de verlening van een ontheffing op dat verbod. Omdat het verbod niet voor de ‘klassieke’ pijlpunten geldt, gaat het bovendien niet verder dan strikt noodzakelijk. De Afdeling wijst in dit kader nog op de arresten van het Hof van Justitie van 4 oktober 1991, Richardt, ECLI:EU:C:1991:376 en van 14 oktober 2004, Omega, ECLI:EU:C:2004:614.
Het standpunt van JVD dat broadheads, net als speelgoedwapens, binnen de EU wettig in de handel kunnen worden gebracht en de ontheffing daarom ten onrechte is geweigerd, volgt de Afdeling niet. Voor broadheads is, anders dan voor speelgoed, niet in Unierechtelijke harmonisatie voorzien. Daarom kunnen de lidstaten, binnen de grenzen van het Unierecht, dienaangaande hun eigen wetgeving vaststellen. Daarbij is ook van belang dat zelfs als de handel in broadheads vrij zou zijn, dit nog niet betekent dat ook het gebruik daarvan ongeclausuleerd zou moeten zijn. Zoals hiervoor is overwogen, is het in de Wwm neergelegde verbod gerechtvaardigd in het belang van bescherming van de openbare orde en de openbare veiligheid en heeft de staatssecretaris geen aanleiding hoeven zien om aan JVD een ontheffing te verlenen van dat verbod.
Het betoog faalt.
Slotsom
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Grimbergen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
581.  BIJLAGE
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 34
Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden.
Artikel 36
De bepalingen van de artikelen 34 en 35 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.
Wet wapens en munitie
Artikel 2
1 Wapens in de zin van deze wet zijn de hieronder vermelde of overeenkomstig dit artikellid aangewezen voorwerpen, onderverdeeld in de volgende categorieën.
Categorie I
[…].
5°. pijlen en pijlpunten bestemd om door middel van een boog te worden afgeschoten, die zijn voorzien van snijdende delen met de kennelijke bedoeling daarmee ernstig letsel te kunnen veroorzaken;
[…].
Artikel 4
1. Onverminderd de artikelen 4 en 9 van verordening (EU) nr. 258/2012 kan Onze Minister van bij of krachtens deze wet vastgestelde voorschriften of verboden vrijstelling of, op daartoe strekkend verzoek, ontheffing verlenen voor daarbij te omschrijven wapens of munitie, behorend tot een van de volgende groepen:
[…];
e. toestellen en voorwerpen voor beroeps-, hulpverlenings-, trainings- en sportdoeleinden;
[…].
Artikel 7
1. De in deze wet genoemde erkenningen, consenten, vergunningen, verloven en ontheffingen worden, onverminderd de bijzondere gronden tot weigering daarvan en onverminderd verordening (EU) nr. 258/2012, geweigerd indien:
a. de aanvrager niet de door Onze Minister bij regeling vastgestelde gegevens en bescheiden heeft overgelegd;
b. er reden is om te vrezen dat aan de aanvrager het onder zich hebben van wapens of munitie niet kan worden toevertrouwd;
c. er reden is om te vrezen dat daarvan dan wel van wapens of munitie misbruik zal worden gemaakt; of
d. wanneer daartoe dringende, aan het algemeen belang ontleende, redenen bestaan.
[…].
Artikel 13
1. Het is verboden een wapen van categorie I te vervaardigen, te transformeren, voor derden te herstellen, over te dragen, voorhanden te hebben, te dragen, te vervoeren, te doen binnenkomen of te doen uitgaan.
2. Onze Minister kan, onverminderd artikel 9, ontheffing verlenen van een of meer verboden genoemd in het eerste lid, met het oog op:
[…].
c. doorvoer van wapens of munitie.
[…].
Circulaire Wapens en Munitie 2016
A. Algemeen deel
[…].
1.4.2. Ontheffingen
Een ontheffing is een individuele uitzondering op het wettelijke verbod om (onderdelen van) wapens of munitie te bezitten, en wordt toegekend aan personen die voldoen aan de in de WWM gestelde, en in deze circulaire uitgewerkte voorwaarden. In principe gaat het hierbij om categorie I en II wapens of categorie II munitie, maar in bepaalde uitzonderlijke gevallen kan ook voor categorie III en IV wapens of categorie III munitie ontheffing worden verleend. Een ontheffing moet worden aangevraagd bij de Minister van Veiligheid en Justitie. De minister kan een ontheffing verlenen op grond van artikel 4 van de WWM, bijvoorbeeld ten behoeve van re-enactment (het nabootsen van historische veldslagen), voor wapens die deel uitmaken van zogenaamd historisch rollend materieel (bijvoorbeeld legervoertuigen die deelnemen aan militaire parades, herdenkingen en optochten) en voor wapens ten behoeve van musea.
Voor categorie I wapens bevat artikel 13, tweede lid, van de WWM een aantal specifieke ontheffingsgronden. Hierbij gaat het om gebruik van wapens door de krijgsmacht, onderwijs ten behoeve van de politie en de overige openbare dienst en de doorvoer van wapens.
1.4.2.1. Verlening en verlenging
[…].
Nadat het aanvraagformulier met alle bijlagen (in tweevoud) is ontvangen, wordt een uittreksel uit het Justitieel Documentatieregister opgevraagd. Daarna wordt de korpschef van de nationale politie om inlichtingen en advies gevraagd. Voor dit advies bestaat een formulier: ‘Advies van de korpschef inzake een verzoek om een ontheffing op grond van de Wet wapens en munitie’. Dit formulier is als Word document aan alle regio's gestuurd, maar het is ook te downloaden van de website van het ministerie van Veiligheid en Justitie.
Na ontvangst van het advies van de korpschef vindt de beoordeling van het verzoek plaats. De aanvraag wordt in principe binnen een termijn van dertien weken afgehandeld. Indien nodig kan deze termijn met zes weken worden verlengd.
Zoals dat ook geldt bij de aanvraag van een verlof dient de aanvrager van een ontheffing een ‘redelijk belang’ te hebben en mag er ten aanzien van de aanvrager geen ‘vrees voor misbruik’ bestaan.
[…].
Wanneer de aanvrager aan alle eisen voldoet en de onkostenvergoeding voor de behandeling van de aanvraag is betaald, wordt een ontheffing verleend, die vervolgens door tussenkomst van de korpschef wordt uitgereikt. De korpschef registreert deze ontheffingen. […].