ECLI:NL:RVS:2018:2217
Raad van State — Uitspraak 


201706530/1/A1.
Datum uitspraak: 4 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Montfoort (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 juni 2017 in zaak nr. 17/414 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Montfoort.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de woning op het perceel [locatie]te Montfoort in overeenstemming te brengen en te houden met de bij besluit van 24 juni 2010 verleende bouwvergunning.
Bij besluit van 11 augustus 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van de woning op het perceel in overeenstemming te brengen en te houden met de bij besluit van 24 juni 2010 verleende bouwvergunning.
Bij besluit van 20 december 2016 heeft het college, voor zover van belang, het door [appellant] tegen de besluiten van 21 juli 2015 en 11 augustus 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.H.M. Harbers, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. L.J. Wildeboer en mr. E.E. Baars, beiden advocaat [NAAM], zijn verschenen. Ter zitting is tevens [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] exploiteerde in het verleden een agrarisch bedrijf op het perceel Blokland 4. In verband met de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk in Montfoort was bedrijfsverplaatsing noodzakelijk. Bij besluit van 24 juni 2010 heeft het college aan [appellant], onder verlening van vrijstelling van het bestemmingsplan "Blokland naast nummer [..]", bouwvergunning verleend voor het geheel oprichten van een ligboxenstal, een machineberging, voeropslag en een dubbele woning, bestaande uit een bedrijfswoning en een woning voor de rustende boer.
2.    Op 8 juni 2013 heeft [partij] het college verzocht handhavend op te treden omdat volgens hem wordt gehandeld in strijd met de bij besluit van 24 juni 2010 verleende bouwvergunning.
Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college dit verzoek afgewezen. Bij besluit van 15 april 2014 heeft het college het bezwaar van [partij] daartegen ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 10 december 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:6633) op het beroep van [partij] tegen dat besluit overwogen dat het college kennelijk de afspraken die de gemeente met [appellant] heeft gemaakt in het kader van de door de gemeente gewenste bedrijfsverplaatsing bepalend heeft laten zijn voor besluitvorming om binnen het bestuursrechtelijk kader niet handhavend op te treden. Van andere, gerechtvaardigde argumenten om van handhaving af te zien, is immers niet gebleken, aldus de rechtbank. Het college heeft volgens de rechtbank zijn bevoegdheid om al dan niet tot handhaving over te gaan voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven en daarmee gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, zoals neergelegd in artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft het beroep van [partij] gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en het besluit van 10 december 2013 herroepen. De rechtbank heeft het college opgedragen opnieuw te beslissen op het verzoek van [partij] om handhaving.
Het college heeft dit met de besluiten van 21 juli 2015 en 11 augustus 2015 gedaan en heeft in die besluiten besloten tot handhaving over te gaan. Het heeft aan handhavend optreden ten grondslag gelegd dat de woning op het perceel [locatie]niet in overeenstemming met de verleende bouwvergunning is gebouwd en in strijd met de bouwvergunning wordt bewoond door [appellant] die geen rustende boer is. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen.
Beoordeling van het hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college, nu er geen hoger beroep is ingesteld tegen de uitspraak van 10 december 2014, bij het nemen van de nieuwe besluiten diende uit te gaan van de rechtsoordelen in de uitspraak van 10 december 2014 over de bevoegdheid tot handhavend optreden. Hij voert daartoe aan dat de uitspraak van 10 december 2014 betrekking had op een ander geschil, namelijk tussen [partij] en het college. Volgens [appellant] is de rechtbank in de uitspraak ten onrechte niet ingegaan op hetgeen hij in beroep heeft aangevoerd.
3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0801, heeft het niet instellen van hoger beroep tegen de eerdere uitspraak van de rechtbank tot gevolg dat, indien in beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar beroepsgronden worden aangevoerd die door de rechtbank in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, de rechtbank van de juistheid van het eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden heeft uit te gaan.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7794 volgt dat slechts nieuw gebleken feiten of omstandigheden een hernieuwde beoordeling van een eerder verworpen beroepsgrond kunnen rechtvaardigen.
3.2.    In de uitspraak van 10 december 2014 was aan de orde de afwijzing van het verzoek van [partij] van 8 juni 2013 om handhavend op te treden tegen [appellant], die aan het geding als partij heeft deelgenomen. De rechtbank heeft in die uitspraak het besluit op bezwaar van 15 april 2014 vernietigd, het besluit van 10 december 2013 herroepen en overwogen dat het college opnieuw op het verzoek van [partij] diende te beslissen. Dat heeft het college met de besluiten van 21 juli 2015 en 11 augustus 2015 gedaan. Anders dan [appellant] betoogt, zag de uitspraak van 10 december 2014 derhalve niet op een ander geschil.
De Afdeling stelt vast dat de rechtbank in de uitspraak van 10 december 2014 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden, omdat [appellant] in afwijking van de bij besluit van 24 juni 2010 verleende bouwvergunning heeft gebouwd en hij de woning in afwijking van die vergunning en in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" bewoont. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld. Van nieuw gebleken feiten en omstandigheden die een hernieuwde beoordeling rechtvaardigen, is geen sprake. De feiten en omstandigheden die [appellant] aanvoert, zijn in de uitspraak van 10 december 2014 reeds betrokken.
De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college bij zijn nieuwe beoordeling diende uit te gaan van het rechtsoordeel dat over deze aspecten is gegeven en bestond voor het college geen ruimte meer om ten aanzien hiervan tot een andere conclusie te komen. De rechtbank is daarom terecht niet inhoudelijk op de beroepsgronden van [appellant] hierover ingegaan.
Het betoog faalt.
4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroepsgrond dat het college van handhavend optreden tegen het in afwijking van de verleende bouwvergunning bouwen van de woning had moeten afzien. Hij voert in dat verband aan dat het bouwen in afwijking van de bouwvergunning is gebeurd in overleg met ambtenaren van de gemeente. Hij voert verder aan dat de in afwijking van de bouwvergunning verrichte werkzaamheden interne werkzaamheden waren en er aan de buitenkant dus niets is veranderd.
5.1.    [appellant] heeft in beroep betoogd dat handhaving onevenredig is en er daarbij op gewezen dat de woning is gebouwd in overleg met de gemeente. Hij heeft er voorts op gewezen dat sprake is van een geringe overtreding, nu de woning niet groter is gebouwd dan vergund, maar alleen anders ingericht. Door handhavend optreden dient de interne constructie te worden veranderd en de keuken worden gesloopt. Dat brengt aanzienlijke kosten met zich mee, aldus [appellant] in beroep.
5.2.    Anders dan [appellant] betoogt, is de rechtbank in de aangevallen uitspraak wel ingegaan op zijn betoog dat handhaving in verband met het bouwen in afwijking van de bouwvergunning onevenredig is, omdat er in overleg met het college in afwijking van de vergunning is gebouwd. De rechtbank heeft overwogen dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden niet als zo bijzonder kunnen worden aangemerkt dat het college daarin aanleiding had moeten vinden om te weigeren van zijn bevoegdheid tot handhaving gebruik te maken en dat de gestelde afspraken tussen [appellant] en de gemeente Montfoort dit oordeel niet anders maken. De Afdeling volgt dat oordeel. De afspraken die strijdig zijn met bindende planologische, publiekrechtelijke regels kunnen in een geval als dit, ook met het oog op de positie van derden, geen aanleiding zijn deze als een bijzondere omstandigheid aan te merken om van handhaving af te zien.
[appellant] voert evenwel terecht aan dat de rechtbank niet is ingegaan op het argument dat er sprake is van een geringe overtreding. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling overweegt daartoe als volgt. De bouwwerkzaamheden die in afwijking van de vergunning zijn verricht, hebben er toe geleid dat een woning is ontstaan die groter is dan is vergund en zodanig is ingericht dat een tweede bedrijfswoning is ontstaan. De aanwezigheid van een tweede bedrijfswoning is in strijd met het thans geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2012" dat slechts één bedrijfswoning in het bouwvak toestaat en was eveneens in strijd met het tijde van de verlening van de bouwvergunning geldende bestemmingsplan "Blokland naast nummer 10". Van een geringe planologische afwijking kan dan ook niet worden gesproken. Gelet hierop heeft het college, ondanks dat de in afwijking van de verleende bouwvergunning uitgevoerde werkzaamheden niet zichtbaar zijn vanaf de openbare weg en dat [partij], naar gesteld, daarvan geen hinder ondervindt, in redelijkheid de algemene belangen die zijn gemoeid met de handhaving van wettelijke regels, zwaarder kunnen laten wegen dan het belang bij het in stand laten van de huidige inrichting van de woning.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in redelijkheid van handhavend optreden tegen het gebruik van de woning had moeten afzien. Hij voert daartoe aan dat er sprake is van een overtreding van zeer geringe aard en ernst. Volgens hem bestaan er geen ruimtelijke verschillen het gebruik door een 'rustende' boer en een 'niet rustende' boer. Ook een rustende boer blijft betrokken bij het bedrijf. [appellant] voert verder aan dat er geen precedentwerking is en [partij] geen belang heeft bij handhaving. Hij voert tot slot aan dat hij inmiddels 64 jaar oud is en daarmee op een leeftijd is dat het tijd is om aan een bedrijfsovername te gaan werken. Het moment dat hij wel een rustende boer is, komt daarmee dichterbij, aldus [appellant].
6.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst. Door het gebruik dat [appellant] van de woning maakt, is een tweede bedrijfswoning ontstaan. Deze situatie is niet vergelijkbaar met de door [appellant] ter zitting genoemde situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:868, waarin een rustende boer na beëindiging van zijn agrarisch bedrijf in de bijbehorende bedrijfswoning bleef wonen, en waaruit volgt dat dit niet zonder meer in strijd is met een agrarische bestemming. Zoals hiervoor is overwogen, is een tweede bedrijfswoning in strijd met het thans geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2012" en met het tijde van de verlening van de bouwvergunning geldende bestemmingsplan "Blokland naast nummer 10". De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college het voorkomen van precedentwerking als een zwaarwegend belang bij handhaving heeft kunnen achten. Dat [partij], naar gesteld, geen hinder van de bewoning heeft, maakt het vorenstaande niet anders. Nu ten tijde van het besluit op bezwaar niet duidelijk was wanneer de dochter van [appellant] het bedrijf zou overnemen en [appellant] kon worden aangemerkt als een rustende boer, heeft het college in de stelling van [appellant] dat het moment dat hij wel een rustende boer is dichterbij komt geen aanleiding hoeven zien om om die reden van handhavend optreden af te zien.
Het betoog faalt.
7.    De Afdeling overweegt ten overvloede dat zij met haar oordeel over het betoog van [appellant] dat handhaving onevenredig is, gelet op de gemaakte afspraken tussen hem en de gemeente over de bouw en het gebruik van de woning voor de rustende boer, niet treedt in de vraag of en in hoeverre het college vanwege het niet nakomen van die afspraken schadeplichtig is.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Pieters
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2018
473.