ECLI:NL:RVS:2018:2404
Raad van State — Uitspraak 


201706432/1/A1.
Datum uitspraak: 18 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Poeldijk, gemeente Westland,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 juni 2017 in zaak nr. 16/6518 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland.
Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2016 heeft college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van de gronden en bouwwerken op het perceel plaatselijk bekend [locatie] te Poeldijk, kadastraal bekend gemeente Westland, sectie I, nummer 2399 te staken en gestaakt te houden voor zover [appellant] deze voor privédoeleinden gebruikt.
Bij besluit van 5 juli 2016 heeft college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2018, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. B.J.P.M. Zwinkels, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Jansen, zijn verschenen.
Overwegingen
inleiding
1.    [appellant] heeft op 22 januari 2015 de percelen, kadastraal bekend gemeente Westland, sectie I, nummers 2399 en 2401, plaatselijk bekend als [locatie] te Poeldijk, gekocht van [persoon]. De overdracht vond plaats in juni 2015.
Op het perceel 2399 rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Boomawatering" de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw". Op dit perceel staat een kas, die bijna de gehele oppervlakte van het perceel beslaat. De kas heeft een oppervlakte van 615 m².
Op het oostelijk deel van het perceel 2401 staat een woning. Dit deel heeft de bestemming "Wonen". Op het westelijk deel van het perceel 2401 bevindt zich een waterpartij. Dit deel heeft de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw".
Op beide percelen heeft op 2 september 2015 een controle plaatsgevonden. De toezichthouder heeft vastgesteld dat de kas op het perceel 2399 tijdelijk werd gebruikt voor de opslag van huisraad, dat in die kas twee vouwwagens, twee aanhangwagentjes en een boottrailer met boot stonden en dat in de kas groente voor eigen gebruik werd geteeld. In het rapport van de toezichthouder is geconcludeerd dat de kas op perceel 2399 niet voor agrarische doeleinden werd gebruikt. Het college heeft vervolgens besloten hiertegen handhavend op te treden. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen.
het hoger beroep
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend er geen sprake is van een overtreding omdat het gebruik dat hij maakt van de kas op perceel 2399 onder het overgangsrecht valt. Hij voert aan dat privégebruik van de kas op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Monster" was toegestaan. Bovendien werd de kas al voor 1986 privé gebruikt.
2.1.    Het bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Boomawatering" is vastgesteld op 28 januari 2014 en inwerking getreden op 25 april 2014.
Artikel 24.2 van de planregels luidt:
"a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
b. het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het bepaalde onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
[…]
d. het bepaalde onder a. is niet van toepassing op het gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan."
Daarvoor gold voor perceel 2399 het bestemmingsplan "Buitengebied", zoals gewijzigd bij het bestemmingsplan "Parapluherziening bestemmingsplannen Buitengebied Westland". Dit bestemmingsplan is vastgesteld op 26 mei 2009 en op 11 november 2009 in werking getreden.
Artikel 11 luidt:
De artikelen inhoudende overgangsrechtelijke of gelijksoortige bepalingen zoals opgenomen in artikel 1 van dit bestemmingsplan in het geldende bestemmingsplan voor […] buitengebied Monster, […], worden vervangen door het volgende voorschrift:
" 3. Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkintreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
4. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het derde lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door de verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
[…]
6. Het derde lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
Het daarvoor geldende bestemmingsplan is het bestemmingsplan "Buitengebied" van de voormalige gemeente Monster (hierna: het bestemmingsplan "Buitengebied Monster") vastgesteld op 25 maart 1986 door de gemeenteraad en op 16 december 1986 goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland. Het bestemmingsplan is voor die delen waartegen geen bezwaren bij dit college waren ingediend en waaraan goedkeuring is verleend in werking getreden op 16 december 1986. Artikel 3, lid A, onder 1, van de planvoorschriften luidt:
"De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor de uitoefening van tuinbouwbedrijven, met de daarbij behorende agrarische bedrijfsgebouwen en bedrijfswoningen, kassen, andere bouwwerken, open terreinen, watergangen en agrarische kavelwegen."
Artikel 3, lid C, II, onder 1, luidt:
"Het is verboden bouwwerken anders te gebruiken dan ten dienste van de in deze voorschriften aan de bijbehorende grond gegeven bestemming."
Artikel 65, lid B, luidt:
"1. Het op het tijdstip van het rechtskracht verkrijgen van het plan bestaande gebruik van onbebouwde gronden en bouwwerken, dat met de in het plan aangewezen bestemming in strijd is, mag worden voortgezet.
2. Het bestaande gebruik als bedoeld onder 1 mag worden gewijzigd in een ander met het plan strijdig gebruik, mits de afwijking van het plan naar de aard niet wordt vergroot.
3. Het bepaalde onder 1 en 2 geldt niet voor een gebruik dat strijdig is met het voor bedoeld tijdstip geldend bestemmingsplan en tegen welk verboden gebruik een procedure loopt tot het terugbrengen in de oude toestand."
2.2.      Niet in geschil is dat het privégebruik van de kas op perceel 2399 in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Boomawatering" op dit perceel rustende bestemming. Evenmin is in geschil dat dit gebruik in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" zoals dit luidde na inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Parapluherziening bestemmingsplannen buitengebied Westland" op dit perceel rustende bestemming. Daarom dient te worden beoordeeld of het gebruik wordt beschermd door het in dit bestemmingsplan neergelegde overgangsrecht. Dat betekent dat ter beoordeling staat of dit gebruik was toegestaan ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Monster". Dit is het geval indien dit gebruik was begonnen voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Parapluherziening bestemmingsplannen buitengebied Westland" en was toegestaan op grond van de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Monster" toegekende bestemming. Ook is het gebruik toegestaan ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Monster" indien dit gebruik was begonnen voor de inwerkingtreding van dat bestemmingsplan.
Niet in geschil is dat de kas op perceel 2399 in ieder geval sinds 2001, na de verkoop van de overige kassen door [persoon] aan een derde, voor een deel door [persoon] werd gebruikt voor privédoeleinden en voor een deel voor opslag van materiaal voor zijn onderhoudsbedrijf. Dit privégebruik van de kas staat echter niet ten dienste van de uitoefening van een tuinbouwbedrijf en is daarmee gelet op het bepaalde in artikel 3, lid C II, onder 1, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Monster" niet toegestaan. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de kas op perceel 2399 al voordat het bestemmingsplan "Buitengebied" in werking was getreden voor privédoeleinden werd gebruikt. De enkele stelling van [appellant] is daarvoor onvoldoende.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het beroep op het overgangsrecht niet slaagt.
2.3.    De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het gebruik van de kas op perceel 2399 voor privédoeleinden in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is daartegen handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dat niet doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet heeft kunnen besluiten tot handhaving over te gaan. Hij voert aan dat perceel 2399 niet meer kan worden gebruikt voor agrarische doeleinden. Daarnaast voert [appellant] aan dat het besluit is genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel, omdat het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat niet zou worden opgetreden tegen het privégebruik van de kas. Hij stelt zich op het standpunt dat toezeggingen zijn gedaan. Hij wijst in dit verband op een verslag van 12 november 2012 (lees: 28 november 2012) over een gesprek met [persoon] over een eventuele gedoogbeschikking wat betreft het bedrijfsmatige- dan wel privégebruik van de kas. Ook is door een consulente van de gemeente, W. Overgaag, aan hem en aan de verkoopmakelaar informatie verstrekt over het mogelijke gebruik van perceel 2399. Ook voert [appellant] aan dat hij anders wordt behandeld, omdat in andere gevallen niet handhavend wordt opgetreden tegen privégebruik van agrarische gronden.
4.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de gronden nog voor de glastuinbouw kunnen worden ingezet. Daarbij heeft het college betrokken dat in het bestemmingsplangebied grootschalige reconstructie van de glastuinbouw plaatsvindt en dat in de toekomst bij het perceel een geheel nieuw glastuinbouwbedrijf kan worden gevormd waarbij de gronden worden betrokken. De gronden kunnen volgens het college bijvoorbeeld worden gebruikt voor het laden, lossen en keren van vrachtauto’s en/of als parkeerplaats voor auto’s van werknemers en bezoekers van het glastuinbouwbedrijf.
Niet in geschil is dat onder meer vanwege de ingevolge de planregels aan te houden afstanden tot de woning van [appellant], de mogelijkheden om op perceel 2399 bouwwerken te plaatsen ten behoeve van een glastuinbouwbedrijf beperkt zijn. Echter perceel 2399 zal ook zonder bouwwerken voor een glastuinbouwbedrijf kunnen worden gebruikt. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor de conclusie dat gebruik overeenkomstig de bestemming niet meer mogelijk is.
4.2.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949), nodig dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van een dergelijke toezegging in dit geval niet is gebleken, reeds omdat [appellant] heeft gesteld maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat Overgaag tegen hem dan wel tegen de verkoopmakelaar zou hebben gezegd dat privégebruik van de kas zou worden gedoogd. Ook uit het verslag van 28 november 2012 van het gesprek met [persoon] gehouden op 26 november 2012 blijkt niet dat is toegezegd dat privégebruik van de kas zou worden gedoogd. Blijkens dit verslag zijn meer opties besproken over hoe de gemeente zou kunnen omgaan met het geconstateerde strijdige gebruik, waaronder de mogelijkheid dit gebruik tijdelijk te gedogen. Dat deze optie zou worden toegepast, is niet toegezegd.
Het betoog faalt.
4.3.    De rechtbank heeft het beroep het gelijkheidsbeginsel terecht verworpen. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat het college de hoogste prioriteit heeft gegeven aan overtredingen in het gebied Boomawatering waarin het perceel van [appellant] ligt. De door [appellant] genoemde percelen Plaats 16b te Honselersdijk en Galgeweg 3 te Naaldwijk liggen niet in dit gebied. [appellant] wijst ook op 5 wijzigingsplannen, waarbij een perceel met een woonbestemming in glastuinbouwgebied wordt vergroot door de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw" te wijzigen in de bestemming "Wonen". Van gelijke gevallen is geen sprake, alleen al niet omdat in dit geval niet een besluit op een verzoek van [appellant] om zijn perceel met de woonbestemming te vergroten aan de orde is, maar een besluit om handhaving.
conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
270.