ECLI:NL:RVS:2018:2427
Raad van State — Uitspraak 


201706228/1/A3.
Datum uitspraak: 18 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Groningen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 juni 2017 in zaak nr. 16/2901 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2015 heeft het college het verzoek van [appellante] om documenten over de "Groene Enclave" op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) openbaar te maken, afgewezen.
Bij besluit van 3 juni 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 juni 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft de Afdeling toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2018, waar [appellante], bijgestaan door D. Ögretici, rechtsbijstandverlener, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Groot, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De in deze uitspraak aangehaalde wetgeving is in de bijlage opgenomen. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd.
2.    In Groningen ligt de wijk Reitdiep. Eén van de uitgangspunten bij de ontwikkeling van de wijk was dat daarin een onbebouwd gebied wordt ingericht als drie speeleilanden in het water. Dat gebied wordt aangeduid als de Groene Enclave. Vanwege problemen met de verwerving van de gronden is de Groene Enclave tot nu tot toe niet gerealiseerd. Sinds 2015 is het college weer in onderhandeling met de eigenaar van de gronden. [appellante] heeft verzocht om openbaarmaking van alle documenten van de gemeente die betrekking hebben op de Groene Enclave. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat de documenten op de lijst aangeduid als nummers 1 tot en met 13 alsnog openbaar zijn gemaakt. Ten aanzien van de documenten onder nummers 14 tot en met 42 stelt het college in algemene zin dat openbaarmaking daarvan op grond van artikel 10, tweede lid, onder b en g, van de Wob moet worden geweigerd. Het document onder nummer 43 is niet openbaar gemaakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
De uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft overwogen dat aannemelijk is dat de documenten inzicht kunnen bieden in de onderhandelingsstrategie van de gemeente en de wijze waarop de aankoopbedragen tot stand komen in het kader van de door de gemeente voorgenomen eigendomsverwerving in het gebied waarop het project de Groene Enclave betrekking heeft. Met name nu er nog steeds sprake is van onderhandelingen komt de toekomstige onderhandelingspositie van de gemeente, en daarnaast ook eventueel die van grondeigenaren, onder druk te staan indien derden inzicht wordt geboden in de financiële voorwaarden waaronder de gemeente en de grondeigenaren zich bereid hebben getoond om het project te realiseren. Voorts is gebleken dat de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, onder b en g, van de Wob op alle documenten van toepassing zijn. Gelet op de aard van de verschillende documenten, het beperkte aantal en de gehanteerde weigeringsgronden, acht de rechtbank het niet nodig dat het toepassen van de weigeringsgronden per document wordt gemotiveerd. Ten slotte is [appellante] niet gelijk te stellen met een journalist of behartiger van publieke belangen en kan zij aan artikel 10 van het EVRM dan ook geen recht op informatie ontlenen, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep
4.    [appellante] betoogt dat de stukken waarom zij heeft verzocht, zoals vermeld op de lijst onder nummer 14 tot en met 42, zien op de afgeronde onderhandelingen over de Groene Enclave destijds. Dat op dit moment nieuwe onderhandelingen gaande zijn, is niet van belang. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de weigeringsgronden op alle stukken van toepassing zijn. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat zij niet is gelijk te stellen met een journalist of behartiger van publieke belangen en dat zij daarom niet op grond van artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) recht heeft op meer informatie. Met de mogelijkheden van het internet is publicatie van maatschappelijk relevante informatie niet meer voorbehouden aan personen en organisaties in de genoemde categorieën, aldus [appellante].
Mocht het openbaar maken van de stukken worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob?
5.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de stukken die zijn vermeld op de lijst van het college met nummers 13 tot en met 42. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 april 2011 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879), is blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob dit de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Wob genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Nu de openbaarmaking van de stukken door het college is geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob, zal de Afdeling gelet op het vorenstaande eerst bezien of het college zich op goede gronden heeft gebaseerd op de uitzonderingsgrond genoemd onder b.
Vaststaat dat de genoemde stukken van de lijst alle betrekking hebben op de eerdere fase van onderhandelingen over de realisatie van de Groene Enclave en daarmee samenhangende woningbouwprojecten. Hoewel deze afgebroken onderhandelingen gedurende langere tijd hebben stilgelegen, is de gemeente sinds 2015 weer in onderhandeling met dezelfde partijen op basis van dezelfde uitgangspunten en randvoorwaarden.
5.1.    De Afdeling stelt vast dat de stukken met nummers 18 en 28 brieven zijn over de conceptsamenwerkingsovereenkomst waarin data van overlegbijeenkomsten zijn vermeld. Zoals het college ter zitting ook heeft bevestigd, is er geen reden om te verwachten dat de financiële en economische belangen van de gemeente door openbaarmaking van die stukken zodanig zouden worden geschaad dat om die reden de stukken met nummers 18 en 28 niet openbaar zouden kunnen worden gemaakt.
5.2.    Verder stelt de Afdeling vast dat de stukken met nummers 16, 19, 26 en 29 brieven zijn over de verlenging van de intentieovereenkomst tot een specifieke datum. Het college heeft niet gemotiveerd waarom voor deze stukken het belang bij openbaarmaking van de stukken minder zwaar zou moeten wegen dan de financiële en economische belangen van de gemeente. Gelet hierop valt niet in te zien hoe de financiële en economische belangen van de gemeente door openbaarmaking zouden kunnen worden geschaad. Bovendien zijn de relevante data bij de stukken met nummers 19, 26 en 29 ook al op de lijst van het college vermeld.
5.3.    Het stuk met nummer 21 is een verslag van een overleg zonder bijlagen. Het stuk met nummer 33 is een notitie ten behoeve van een overleg over de stand van zaken. Ook voor deze stukken geldt dat zonder nadere motivering van het college die op het specifieke stuk betrekking heeft, onvoldoende is onderbouwd waarom het belang bij openbaarmaking van de stukken minder zwaar zou moeten wegen dan de financiële en economische belangen van de gemeente. Gelet hierop valt voor deze stukken niet in te zien hoe de financiële en economische belangen van de gemeente door openbaarmaking van deze stukken al dan niet na weglakking van bepaalde passages zouden kunnen worden geschaad.
5.4.    Ten aanzien van de overige stukken op de lijst van het college is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het openbaar maken van bepaalde informatie de financiële en economische belangen van de gemeente kan schaden. Het college heeft voorts op goede gronden een groter gewicht kunnen toekennen aan de financiële en economische belangen van de gemeente dan aan het algemeen belang dat is gebaat bij openbaarmaking van de stukken. Het college heeft openbaarmaking van de overige stukken op de lijst dan ook mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob.
5.5.    Nu onvoldoende is onderbouwd waarom openbaarmaking van de stukken met nummers 16, 18, 19, 21, 26, 28, 29 en 33 op basis van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob moest worden geweigerd, komt de Afdeling voor die documenten toe aan een beoordeling van de toepasselijkheid van de uitzonderingsgrond onder g. In dit kader stelt de Afdeling vast dat het college in de dossierstukken noch ter zitting heeft onderbouwd of het openbaar maken van de documenten zou leiden tot onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken rechtspersonen. Tevens heeft het college niet onderbouwd waarom, zo hiervan al sprake van zou zijn, aan het belang van het voorkomen van die onevenredige benadeling een zwaarder gewicht zou moeten worden toegekend dan aan het belang van openbaarmaking van de informatie. Gelet hierop heeft het college onvoldoende onderbouwd waarom het verstrekken van de documenten met nummers 16, 18, 19, 21, 26, 28, 29 en 33 op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mocht worden geweigerd.
5.6.    De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten aanzien van de stukken op de lijst met nummers 16, 18, 19, 21, 26, 28, 29 en 33 in stand konden worden gelaten.
Kan [appellante] een recht op overheidsinformatie ontlenen aan artikel 10 van het EVRM?
6.    [appellante] heeft in haar hoger beroepschrift gedoeld de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 8 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011, Magyar Helsinki Bizottság v. Hongarije (hierna: het MHB-arrest).
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 februari 2017 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2017:498) volgt uit het MHB-arrest dat journalisten, public watchdogs of public interest groups aan artikel 10, eerste lid, van het EVRM een recht op inlichtingen van de overheid kunnen ontlenen, welk recht overigens is onderworpen aan beperkingen die ingevolge het tweede lid van artikel 10 van het EVRM mogen worden gesteld. Voorts heeft de Afdeling in de uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883, overwogen dat aan aspecten die voor de beoordeling van een Wob-verzoek in beginsel niet van belang zijn, zoals de hoedanigheid van de verzoeker en het onderwerp van het verzoek, bij de vraag naar toepasselijkheid van artikel 10, eerste lid, van het EVRM en bij de vraag of zich een rechtvaardiging als bedoeld in het tweede lid van dit artikel voordoet, wél betekenis toekomt. In het betoog van [appellante] dat individuele personen ook maatschappelijke onderwerpen aan de kaak kunnen stellen door middel van door internet toegankelijke kanalen, ziet de Afdeling geen aanleiding om in afwijking van de jurisprudentie van het EHRM te oordelen dat het recht op overheidsinformatie dat kan worden ontleend aan artikel 10, eerste lid, van het EVRM, ook van toepassing is op individuele personen. Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
7.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten aanzien van de stukken met nummers 16, 18, 19, 21, 26, 28, 29 en 33 in stand zijn gelaten. Dit betekent dat het college alsnog een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met betrekking tot die stukken en daarbij hetgeen in deze uitspraak is overwogen, in acht moet nemen.
8.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 juni 2017 in zaak nr. 16/2901, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten aanzien van ten aanzien van de stukken met nummers 16, 18, 19, 21, 26, 28, 29 en 33 in stand zijn gelaten;
III.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Groningen te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Kuggeleijn-Jansen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
545.  BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
Artikel 10
1.    Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
2.    Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:29
1.    Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
2.    Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
3.    De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
4.    Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.
5.    Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 10, tweede lid
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a.    de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
b.    de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
c.    de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d.    inspectie controle en toezicht door bestuursorganen;
e.    de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f.    het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;
g.    het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.