ECLI:NL:RVS:2018:2841
Raad van State — Uitspraak 


201707267/1/A1.
Datum uitspraak: 29 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 juli 2017 in zaken nrs. 16/7395, 16/7567 en 17/2734 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juli 2016 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de recreatiewoning op het adres [locatie 1] te Amsterdam (hierna: het perceel) voor permanente bewoning te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 5 oktober 2016 heeft het college geweigerd om aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan vernieuwen en verplaatsen van de bestaande woning op het perceel.
Bij besluit van 19 december 2016 heeft het college het verzoek van [appellant] om verlenging van de in het besluit van 27 juli 2016 gestelde begunstigingstermijn afgewezen.
Bij uitspraak van 28 juli 2017 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 27 juli 2016, 5 oktober 2016 en 19 december 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. R. Brouwer, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Looij, ir. C. van der Velde en mr. Y.H.M. Huisman, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is sinds 22 december 2010 eigenaar van het perceel en heeft aldaar zijn hoofdverblijf. Hij staat sinds 19 januari 2011 op dit adres ingeschreven en hij stelt dat hij sinds 1988 ter plaatse woont. Op grond van het geldende bestemmingsplan "IJburg 1e fase, 2013" (hierna: het geldende bestemmingsplan) heeft het perceel de bestemming "Groen - 3" en de functieaanduiding "recreatiewoning". Op 23 september 2015 heeft [appellant] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend om de recreatiewoning te vernieuwen en te verplaatsen. Bij besluit van 27 juli 2016 heeft het college [appellant] gelast om het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het perceel voor permanente bewoning te staken. Bij besluit van 5 oktober 2016 heeft het college geweigerd om in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning te verlenen voor het vernieuwen en verplaatsen van de bestaande woning op het perceel. Bij besluit van 24 augustus 2017 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 1 maart 2018.
2.    De rechtbank heeft overwogen dat het beroep van [appellant] op de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht niet slaagt, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning op het perceel. Over het besluit van 5 oktober 2016 heeft de rechtbank overwogen dat het college de aanvraag op goede gronden in strijd heeft geacht met het Bouwbesluit 2012 en redelijke eisen van welstand, zodat het college reeds hierom gehouden was de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de door het college in het besluit van 27 juli 2016 gestelde begunstigingstermijn van twaalf maanden niet onredelijk is.
Overgangsrecht
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat de permanente bewoning van de recreatiewoning wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht. Hij voert daartoe aan dat de permanente bewoning in 1950 is aangevangen en sindsdien ononderbroken is voortgezet. [appellant] verwijst in dit verband naar de verklaring van zijn ouders en stukken die die verklaring ondersteunen. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte in aanmerking genomen dat in de koopovereenkomst van 22 december 2010, waarbij hij het perceel heeft gekocht, de [locatie 2] te Amsterdam als zijn woonadres wordt vermeld en dat dit niet zou stroken met zijn stelling dat hij sinds 1988 woont op het perceel. Hiertoe stelt hij dat inschrijving op het adres Diemerzeedijk niet mogelijk was, omdat er geen huisnummer aan verbonden was. Het in de koopovereenkomst genoemde adres was een beleggingsobject. [appellant] wijst verder op een aantal stukken die volgens hem een beroep op het overgangsrecht rechtvaardigen.
3.1.    In artikel 1.54 van de regels van het geldende bestemmingsplan is het begrip "permanent wonen" als volgt gedefinieerd:
"bewoning van een verblijf als hoofdverblijf"
In artikel 1.56 is het begrip "recreatiewoning" als volgt gedefinieerd:
"een gebouw, dat bestemd is voor recreatief verblijf, niet zijnde permanent wonen, waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben"
Artikel 14.1 luidt:
"De voor "Groen - 3" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. groen;
b. fiets- en/of voetpaden;
c. natuur;
d. recreatief medegebruik;
e. speelvoorzieningen;
f. water, waterstaatsdoeleinden en oevervoorzieningen;
g. nutsvoorzieningen;
h. objecten van beeldende kunst;
i. ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning" zijn recreatiewoningen toegestaan;
j. ter plaatse van de aanduiding "brug" zijn kunstwerken ten behoeve van weg- en waterbouw toegestaan."
Artikel 45.4 luidt:
"Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."
Artikel 45.7 luidt:
"Bepaling 45.4 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
Het voorheen geldende bestemmingsplan "IJburg, eerste fase" (1996) (hierna: het voorheen geldende bestemmingsplan) is op 11 januari 2000 van kracht geworden.
Artikel 10, derde lid, van de voorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan luidt:
"Het gebruik van gronden en bebouwing dat afwijkt van het bestemmingsplan op het tijdstip waarop dat rechtskracht verkrijgt, mag worden voortgezet."
3.2.    Niet in geschil is dat het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning in strijd is met artikel 14.1 van de regels van het geldende bestemmingsplan. De vraag die voorligt is of dit gebruik wordt beschermd door het in artikel 45.4 van de regels van het geldende bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht. In dat verband is, gelet op artikel 45.7 van de regels van het geldende bestemmingsplan en artikel 10, derde lid, van de voorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan, van belang of het gebruik, dat ook in strijd was met de ingevolge het laatstgenoemd bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming, reeds bestond ten tijde van het van kracht worden van dat bestemmingsplan, op 11 januari 2000.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1872, dient degene die zich op het overgangsrecht beroept, de feiten en omstandigheden, waarop dat berust, aannemelijk te maken. Dit betekent dat ter beoordeling staat de vraag of [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel reeds plaatsvond op de peildatum 11 januari 2000.
Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2974, levert inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie voor persoonsgegevens (thans: de basisregistratie personen) in het algemeen een vermoeden op dat de betrokkene zijn hoofdverblijf heeft op het adres waarop hij is ingeschreven. Vast staat dat [appellant] ten tijde van de peildatum niet stond ingeschreven op het adres [locatie 1] te Amsterdam, en dat hij zich pas op 19 januari 2011, dus ruim na de peildatum, op het adres [locatie 1] te Amsterdam heeft ingeschreven. [appellant] heeft ter zitting toegelicht dat hij ten tijde van de peildatum in de gemeentelijke basisadministratie voor persoonsgegevens stond ingeschreven op het adres van zijn ouders. Dit levert het vermoeden op dat [appellant] op de peildatum niet zijn hoofdverblijf had op het adres aan de Diemerzeedijk te Amsterdam.
[appellant] heeft dit bewijsvermoeden met de door hem overgelegde stukken niet weerlegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft hij op grond van deze stukken niet aannemelijk gemaakt dat de permanente bewoning van de recreatiewoning vóór 11 januari 2000 is begonnen. Aan de verklaring van zijn ouders, waarin zij verklaren dat sinds 1950 op het adres aan de Diemerzeedijk te Amsterdam permanent wordt gewoond, komt niet de waarde toe die [appellant] daaraan gehecht wil zien. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze verklaring onvoldoende objectief is en niet op juistheid kan worden gecontroleerd. Uit de overige door [appellant] overgelegde stukken, waaronder een offerte voor zonnepanelen, een rekening voor een aggregaat en gegevens met betrekking tot gasleveranties, kan evenmin worden afgeleid dat op de peildatum reeds permanent op het perceel werd gewoond. Daargelaten dat de meeste stukken dateren van na de peildatum 11 januari 2000, kan uit deze stukken hooguit worden afgeleid dat [appellant] regelmatig in de woning op het perceel verbleef, niet dat de woning permanent werd bewoond. De door [appellant] gestelde omstandigheid dat inschrijving op het adres aan de Diemerzeedijk niet mogelijk was voor 19 januari 2011, is onvoldoende om niet van het hiervoor genoemde bewijsvermoeden uit te gaan. Uit de omstandigheid dat de woning op het adres [locatie 2] te Amsterdam een beleggingsobject van [appellant] is, wat daar verder van zij, volgt evenmin dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hem geen beroep op de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht toekomt. Van belang is immers dat uit de koopovereenkomst van 22 december 2010 niet blijkt dat het hoofdverblijf van [appellant] zich in de woning aan de Diemerzeedijk te Amsterdam bevond.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] geen beroep toekomt op de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het geldende bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
4.    Nu vaststaat dat door [appellant] is gehandeld in strijd met het geldende bestemmingsplan, was het college bevoegd handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, dan wel dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe stelt hij dat door toekenning van een woonbestemming aan de percelen Diemerzeedijk 78, 80 en 100 er geen rechtvaardiging bestaat om [locatie 1] niet ook een woonbestemming te geven. Daarbij komt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de toekenning van een woonbestemming aan nummer 78 berust op een fout. Volgens [appellant] is er een bewuste keuze gemaakt om de percelen met nummers 78, 80 en 100 een woonbestemming te geven.
5.1.    Het college heeft in zijn voornemen tot oplegging van de last onder dwangsom van 6 mei 2015 aangegeven dat er geen bereidheid is om mee te werken aan legalisering van de geconstateerde situatie en dit standpunt in het besluit van 27 juli 2016 nader onderbouwd. Het enkele ontbreken van deze bereidheid maakt dat reeds hierom geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Voor zover [appellant] betoogt dat hem los daarvan een beroep op het gelijkheidsbeginsel toekomt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat zijn beroep hierop niet slaagt. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college onbetwist heeft aangegeven dat de  percelen Diemerzeedijk 80 en 100 al onder het voorheen geldende bestemmingsplan een woonbestemming hadden. Omdat deze percelen een woonbestemming hebben en er op het perceel [locatie 1] geen woonbestemming rust, is reeds hierom geen sprake van met dit perceel gelijke gevallen. Nu op het perceel Diemerzeedijk 78 ook een woonbestemming rust, is ook hier geen sprake van een gelijk geval. Dat bij de totstandkoming van het geldende bestemmingsplan abusievelijk aan het perceel Diemerzeedijk 78 een woonbestemming is toegekend, leidt niet tot een ander oordeel. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8131, heeft de rechtbank terecht overwogen dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat het bestuursorgaan een gemaakte fout moet herhalen.
Het betoog faalt.
Begunstigingstermijn
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft geweigerd om de in het besluit van 27 juli 2016 gestelde begunstigingstermijn van twaalf maanden te verlengen. Volgens hem is deze te kort om aan de lastgeving te kunnen voldoen. Daartoe stelt hij dat binnen die termijn geen vervangende woonruimte kan worden gevonden. Hij verzoekt de Afdeling de begunstigingstermijn te verlengen met vier jaar dan wel met een door de Afdeling redelijk te achten begunstigingstermijn.
6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:210, geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient er toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
In het besluit van 27 juli 2016 heeft het college de begunstigingstermijn gesteld op twaalf maanden. Deze termijn is gaan lopen vanaf de datum waarop de last is verzonden, in dit geval 1 augustus 2016. Bij besluit van 19 december 2016 heeft het college geweigerd de begunstigingstermijn te verlengen. Bij besluit van 18 juli 2017 is de begunstigingstermijn verlengd met vier weken na de uitspraak van de rechtbank en bij besluit van 24 augustus 2017 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 1 maart 2018, waarna de voorzieningenrechter van de Afdeling bij uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:559, bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 27 juli 2016 heeft geschorst tot en met de dag waarop onderhavige uitspraak van de Afdeling openbaar is gemaakt. Daarbij heeft de voorzieningenrechter [appellant] op de noodzaak gewezen dat hij zijn zoektocht naar alternatieve woonruimte voortzet. Het college heeft ter zitting aangegeven dat het niet gaat controleren of [appellant] aan de last heeft voldaan, totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in het door [appellant] ingestelde hoger beroep met zaak nr. 201805286/1/A1.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de begunstigingstermijn van twaalf maanden niet onredelijk is. Weliswaar kan het vinden van woonruimte in Amsterdam problematisch zijn, maar [appellant] is al geruime tijd op de hoogte van de noodzaak om tijdig maatregelen te treffen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college reeds op 7 mei 2015 een vooraankondiging aan [appellant] heeft verzonden. Bovendien laten de omstandigheden dat zijn kinderen in de omgeving van het perceel naar school gaan en hij werkzaam is op IJburg, onverlet dat hij buiten Amsterdam woonruimte kan zoeken. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de geboden begunstigingstermijn niet toereikend is om aan de opgelegde last te voldoen. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn niet in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
Het betoog faalt.
Overige beroepsgronden
7.    Het hoger beroep van [appellant] richt zich niet tegen de overwegingen van de rechtbank dat het college de gevraagde omgevingsvergunning op goede gronden in strijd heeft geacht met redelijke eisen van welstand en het Bouwbesluit 2012, op grond waarvan het college ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gehouden was de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Wat [appellant] overigens heeft aangevoerd, waaronder zijn betoog dat ziet op het vragen van een verklaring van geen bedenkingen en zijn betoog dat ziet op het advies van de Technische Adviescommissie Hoofdgroenstructuur, heeft de rechtbank, gelet op het voorgaande, terecht buiten beschouwing gelaten.
Slotoverwegingen
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Michiels
lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
374-855.