ECLI:NL:RVS:2018:1773
Raad van State — Uitspraak 


201701987/1/A3.
Datum uitspraak: 30 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 januari 2017 in zaken nrs. 14/3784 en 14/6730 in het geding tussen:
[wederpartij] gevestigd te [plaats],
en
de RDW.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 15 januari 2014, 18 februari 2014 en 27 maart 2014 heeft de RDW een verzoek om informatie van [wederpartij] deels afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 1 mei 2014 en 6 augustus 2014 heeft de RDW de door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 6 februari 2015 heeft de rechtbank de RDW in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak de geconstateerde gebreken te herstellen met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen.
Bij brief van 20 maart 2015 heeft de RDW een aanvullende motivering gegeven.
[wederpartij] heeft hierop een zienswijze gegeven.
Bij besluit van 20 oktober 2015 heeft de RDW het besluit van 1 mei 2014 ingetrokken, het tegen het besluit van 15 januari 2014 gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, dat besluit deels herroepen en documenten openbaar gemaakt.
[wederpartij] heeft daartegen gronden ingediend.
Bij uitspraak van 24 januari 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep gericht tegen het besluit van 1 mei 2014 niet-ontvankelijk verklaard, de beroepen gericht tegen de besluiten van 6 augustus 2014 en 20 oktober 2015 gegrond verklaard, die besluiten deels vernietigd en de RDW opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de RDW hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Bij besluit van 22 december 2017 heeft de RDW het tegen het besluit van 15 januari 2014 gemaakte bezwaar opnieuw deels ongegrond verklaard.
De RDW heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2018, waar de RDW, vertegenwoordigd door J.T.B. Brockötter, bijgestaan door mr. R.S. Wijling, advocaat [NAAM], is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij brief van 6 november 2013 heeft [wederpartij] de RDW op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om openbaarmaking van informatie over een nieuw systeem om elektronisch iemands identiteit vast te stellen. De doelstellingen van het programma eID zijn het verhogen van het betrouwbaarheidsniveau van de digitale toegang tot overheidsdienstverlening en het waarborgen van de continuïteit van het stelsel van elektronische identificatie. De RDW is bij de ontwikkeling van het nieuwe eID-stelsel betrokken.
Wegens de omvang van het verzoek heeft de RDW daarop in gedeelten besloten.
Het oordeel van de rechtbank
2.    De volgende overwegingen van de rechtbank hebben geleid tot gedeeltelijke vernietiging van de besluiten van 6 augustus 2014 en 20 oktober 2015.
Ten aanzien van documenten over de Berlijn-groep heeft de rechtbank in acht genomen dat de RDW heeft gesteld over documenten te beschikken, doch met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) te hebben afgesproken dat de RDW, nu [wederpartij] de minister om dezelfde documenten heeft verzocht, zal verwijzen naar een door de minister te nemen besluit. De rechtbank heeft overwogen dat de RDW een beslissing dient te nemen over openbaarmaking van onder hem berustende documenten. Indien al documenten openbaar zijn gemaakt door de minister van BZK, kan de RDW die niet nogmaals openbaar maken. De RDW dient dit na te gaan.
Over een begeleidende e-mail bij een curriculum vitae heeft de rechtbank overwogen dat die kan worden verstrekt na weglakking van de namen van individuele personen.
Ten aanzien van opdrachtverstrekkingen heeft de rechtbank overwogen dat de RDW onvoldoende heeft gemotiveerd dat verstrekking leidt tot onevenredige bevoordeling van [wederpartij]. Op voorhand valt niet in te zien hoe het verstrekken van bedrijfsnamen en data van opdrachtverstrekkingen de positie van [wederpartij] onevenredig zou bevoordelen ten opzichte van de betreffende bedrijven. Niet is gemotiveerd waarom de RDW niet aan het verzoek tegemoet had kunnen komen door een overzicht te verstrekken van de kosten per bedrijf.
Volgens de rechtbank bestaat een e-mail van 18 mei 2011 niet geheel uit persoonlijke beleidsopvattingen en feiten die daar zodanig mee verweven zijn dat het hele document geweigerd mocht worden. Alleen pagina 2 bevat persoonlijke beleidsopvattingen. Het "Verslag diners pensant Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & ECP-EPN" bevat volgens de rechtbank geen persoonlijke beleidsopvattingen, nu daarin discussies zijn vermeld zonder verwijzingen naar individuele personen. Ook is geen sprake van collectieve persoonlijke beleidsopvattingen, nu de groep van personen niet bekend is. Na weglakking van de namen van de voorzitters kan het hele document worden verstrekt. Het "Rapport architectuurschets voor een Nederlandse eID" is volgens de rechtbank overwegend objectief van aard, zodat het geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De nota’s en memo’s die als documenten 2.3, 2.5, 2.7, 2.8, 7.2-7.4, 10.4-10.9, 10.11, 10.12, 10.14, 10.15, 14.3, 14.7, 14.9-14.11, 14.15, 16.4 en 16.5 op de inventarislijst staan vermeld, bevatten naast persoonlijke beleidsopvattingen ook feiten die niet zodanig met beleidsopvattingen zijn verweven dat deze niet los daarvan kunnen worden gezien. Volgens de rechtbank heeft de RDW daarom ten onrechte geweigerd (gedeelten van) deze documenten openbaar te maken.
Het hoger beroep van de RDW
Documenten over de Berlijn-groep
3.     De RDW betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ten aanzien van documenten over de Berlijn-groep een besluit moet worden genomen. De RDW stelt zich op het standpunt dat indien alle documenten reeds door de minister van BZK openbaar zijn gemaakt, de RDW terecht heeft geweigerd documenten openbaar te maken. Slechts over documenten die niet door de minister van BZK openbaar zijn gemaakt, dient wellicht nog besluitvorming plaats te vinden.
3.1.    In de brief van 20 maart 2015 heeft de RDW vermeld dat de minister van BZK op 17 januari 2014 een beslissing heeft genomen over openbaarmaking van documenten over de Berlijn-groep. De RDW verwijst naar dit besluit en stelt dat het uitgesloten is dat de RDW meer documenten bezit dan de minister van BZK.
3.2.    [wederpartij] heeft op grond van de Wob verzocht om onder de RDW berustende documenten betreffende de Berlijn-groep. De RDW heeft in de bij de rechtbank bestreden besluiten niet vastgesteld dat al die documenten reeds door de minister van BZK openbaar zijn gemaakt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de RDW dat alsnog moet vaststellen en in het licht daarvan moet beslissen in hoeverre de onder hem berustende documenten over de Berlijn-groep nog openbaar gemaakt dienen te worden.
Het betoog faalt.
E-mail bij een curriculum vitae
4.    Ter zitting is gebleken dat de RDW deze e-mail alsnog openbaar heeft gemaakt en dit daarom geen bespreking meer behoeft.
Opdrachtverstrekkingen
5.    Verder betoogt de RDW dat de rechtbank niet heeft onderkend dat  met de in de brief van 20 maart 2015 gegeven motivering voldoende is toegelicht dat gedeelten van de opdrachtverstrekkingen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mogen worden geweigerd.
5.1.    De RDW heeft niet toegelicht waarom de overwegingen van de rechtbank over de opdrachtverstrekkingen onjuist, dan wel onvolledig zijn. Het betoog geeft reeds daarom geen aanleiding om de aangevallen uitspraak te vernietigen.
Documenten voor intern beraad
6.    Tot slot betoogt de RDW dat de rechtbank ten aanzien van bepaalde documenten ten onrechte heeft overwogen dat de RDW die niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. Over de e-mail van 18 mei 2011 stelt de RDW dat pagina 1 ook persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Het "Verslag diners pensant Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & ECP-EPN" bevat volgens de RDW discussies in het kader van beleidsvoorbereiding of -uitvoering. Dat de beleidsopvattingen niet zijn te herleiden tot individuele personen, maakt volgens de RDW niet dat zich geen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen voordoen. In het "Rapport architectuurschets voor een Nederlandse eID" worden volgens de RDW aannames gedaan voor een beleidskader en mogelijke oplossingsrichtingen verkend. Over de nota’s en memo’s in envelop D op de inventarislijst aangemerkt als documenten 2.3, 2.5, 2.7, 2.8, 7.2-7.4, 10.4-10.9, 10.11, 10.12, 10.14, 10.15, 14.3, 14.7, 14.9-14.11, 14.15, 16.4 en 16.5 stelt de RDW dat die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en feiten die daar zodanig mee zijn verweven dat die eveneens mogen worden geweigerd. De rechtbank heeft volgens de RDW ten onrechte niet duidelijk gemaakt welke onderdelen van de documenten in envelop D als feiten moeten worden aangemerkt die openbaar moeten worden gemaakt. De RDW verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314.
6.1.    Artikel 1 van de Wob luidt:
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. - b. (...);
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
d. - e. (...);
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g. (...)."
Artikel 11, eerste lid, van de Wob luidt:
"1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen."
6.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren." (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6, blz. 13).
Artikel 11 Wob biedt daarmee de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, verliezen, mede in aanmerking genomen de geschiedenis van de totstandkoming van voormelde bepaling, hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon.
Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve in beginsel niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.
In de door de RDW genoemde uitspraak van 31 januari 2018 heeft de Afdeling overwogen dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, dient te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
6.3.    De Afdeling heeft kennis genomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Awb onder geheimhouding overgelegde stukken.
De RDW stelt zich terecht op het standpunt dat op pagina 1 van de e-mail van 18 mei 2011 persoonlijke beleidsopvattingen staan. De e-mail bevat evenwel ook feiten die kunnen worden gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen. De e-mail kan derhalve openbaar worden gemaakt na weglakking van de persoonlijke beleidsopvattingen op pagina’s 1 en 2.
Het "Verslag diners pensant Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & ECP-EPN" bevat een samenvatting van standpunten, ideeën, opties en een reflectie daarop. De diners zijn georganiseerd om ideeën en verwachtingen over de identiteitsketen -zowel binnen als tussen de publieke en private sector en de wetenschap- te inventariseren en bespreken, met het oog op in de toekomst te maken beleidskeuzes. Dat niet kan worden afgeleid wie welk standpunt heeft ingenomen, maakt niet dat van persoonlijke beleidsopvattingen geen sprake is. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat het document niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob kan worden geweigerd.
Het "Rapport architectuurschets voor een Nederlandse eID" is opgesteld door een onafhankelijk adviesbureau en bevat veel technische informatie. Het is de Afdeling niet gebleken dat het rapport louter uit persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feiten bestaat. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat onvoldoende is gemotiveerd dat het hele rapport op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht worden geweigerd. De RDW dient opnieuw te bezien in hoeverre het rapport uit persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feiten bestaat en kan daarbij tevens onderzoeken of een andere weigeringsgrond aan openbaarmaking in de weg staat.
De nota’s en memo’s in envelop D op de inventarislijst aangemerkt als documenten 2.3, 2.5, 2.7, 2.8, 7.2-7.4, 10.4-10.9, 10.11, 10.12, 10.14, 10.15, 14.3, 14.7, 14.9-14.11, 14.15, 16.4 en 16.5 betreffen onder andere memo’s en nota’s ten behoeve van vergaderingen en enkele verslagen van vergaderingen. De documenten bevatten opvattingen, voorstellen, aanbevelingen en conclusies van de opstellers van die documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, zijnde persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover er feiten in de documenten zijn vermeld, zijn die naar het oordeel van de Afdeling dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is om die te scheiden. De RDW voert derhalve terecht aan dat het de voormelde documenten op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht weigeren openbaar te maken.
Het betoog slaagt in zoverre.
Het besluit van 22 december 2017
7.    Bij het besluit van 22 december 2017 heeft de RDW het bezwaar van [wederpartij], voor zover dat ziet op documenten over de Berlijn-groep, opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Awb van rechtswege mede onderwerp van dit geding. [wederpartij] heeft echter bij brief van 14 maart 2018 te kennen gegeven niet tegen dit besluit te willen opkomen, zodat het beroep van rechtswege hiertegen moeten worden geacht te zijn ingetrokken.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 20 oktober 2015 heeft vernietigd voor zover daarbij is geweigerd openbaar te maken het "Verslag diners pensant Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & ECP-EPN" en de op de inventarislijst in envelop D als 2.3, 2.5, 2.7, 2.8, 7.2-7.4, 10.4-10.9, 10.11, 10.12, 10.14, 10.15, 14.3, 14.7, 14.9-14.11, 14.15, 16.4 en 16.5 aangeduide documenten. De uitspraak van de rechtbank dient voor het overige te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
9.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 januari 2017 in zaken nrs. 14/3784 en 14/6730, voor zover de rechtbank het besluit van 20 oktober 2015 heeft vernietigd voor zover daarbij is geweigerd openbaar te maken het "Verslag diners pensant Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & ECP-EPN" en de op de inventarislijst in envelop D als 2.3, 2.5, 2.7, 2.8, 7.2-7.4, 10.4-10.9, 10.11, 10.12, 10.14, 10.15, 14.3, 14.7, 14.9-14.11, 14.15, 16.4 en 16.5 aangeduide documenten;
III.    bevestigt die uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Noordhoek
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018
819.