ECLI:NL:RVS:2018:2300
Raad van State — Uitspraak 


201704885/1/A2.
Datum uitspraak: 11 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de (hoger) beroepen van:
1.    de stichting Regionaal Samenwerkingsverband Breda en omgeving (hierna: het samenwerkingsverband), gevestigd te Oosterhout,
2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 april 2017 in zaak nr. 16/8713 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het samenwerkingsverband.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2016 heeft het samenwerkingsverband de dochter van [appellant sub 2] toelaatbaar verklaard tot het speciaal onderwijs. In de verklaring is vermeld dat bekostigingscategorie I geldt.
Bij besluit van 6 oktober 2016 heeft het samenwerkingsverband het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 26 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 oktober 2016 vernietigd en het samenwerkingsverband opgedragen om opnieuw op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het samenwerkingsverband hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 22 juni 2017 heeft het samenwerkingsverband opnieuw op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar beslist en het besluit van 20 juli 2016 gehandhaafd.
[appellant sub 2] heeft op dat besluit gereageerd.
Het samenwerkingsverband heeft een zienswijze op die reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2018, waar het samenwerkingsverband, vertegenwoordigd door mr. A.C.M. Ranke, advocaat [NAAM], vergezeld door J.J.M.L. van den Born, en [appellant sub 2] zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De Muldersteeg is een school voor speciaal onderwijs en heeft het samenwerkingsverband verzocht om een toelaatbaarheidsverklaring voor speciaal onderwijs voor de dochter van [appellant sub 2]. Bij de aanvraag is een kerndocument overgelegd waaruit volgt dat de dochter een autistische stoornis heeft en dat speciaal onderwijs, cluster 4 is geïndiceerd. Daarnaast heeft de dochter intensieve aanvullende begeleiding nodig zodat bekostigingscategorie III noodzakelijk is. Het samenwerkingsverband heeft de gevraagde toelaatbaarheidsverklaring voor speciaal onderwijs verstrekt, maar de bekostigingscategorie vastgesteld op I. [appellant sub 2] kan zich daarin niet vinden omdat de bekostiging onvoldoende is voor de onderwijsbegeleiding die zijn dochter nodig heeft.
2.    Het samenwerkingsverband heeft het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar van [appellant sub 2] richt zich niet tegen de afgifte van de toelaatbaarheidsverklaring, maar tegen de wijze van bekostiging. Daartegen kunnen ouders volgens het samenwerkingsverband geen bezwaar maken. Dat is voorbehouden aan de school.
In beroep bij de rechtbank heeft het samenwerkingsverband zich op het standpunt gesteld dat het geen bestuursorgaan is, zodat het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Subsidiair heeft het samenwerkingsverband gesteld dat de verstrekte toelaatbaarheidsverklaring volledig tegemoetkomt aan de aanvraag, omdat deze slechts strekt tot de afgifte van een toelaatbaarheidsverklaring voor speciaal onderwijs cluster 4. Die heeft het samenwerkingsverband verstrekt, zodat [appellant sub 2] verder geen belang heeft.
Aangevallen uitspraak en nieuw besluit
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het samenwerkingsverband een bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het samenwerkingsverband bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van leerlingen tot het speciaal onderwijs openbaar gezag uitoefent op grond van artikel 18a, zesde lid, aanhef en onder c, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO). De beslissing over de bekostigingscategorie kan niet los kan worden gezien van de overige onderdelen van de toelaatbaarheidsverklaring, zodat [appellant sub 2] in bezwaar ook tegen de wijze van bekostiging kan opkomen, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 2] gegrond verklaard, het besluit van 6 oktober 2016 vernietigd en het samenwerkingsverband opgedragen om opnieuw op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar te beslissen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
4.    Het samenwerkingsverband heeft bij besluit van 22 juni 2017 opnieuw op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar beslist. Daarbij heeft het samenwerkingsverband het eerdere standpunt herhaald, inhoudende dat een ouder bezwaar kan maken tegen de toelaatbaarheidsverklaring zelf, maar niet tegen de wijze van bekostiging. Dit besluit wordt gelet op het bepaalde in artikel 6:24 in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Hoger beroep van het samenwerkingsverband
5.    Het samenwerkingsverband betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant sub 2] kan opkomen tegen de wijze van bekostiging. Daartoe voert het samenwerkingsverband aan dat de rechtbank daarmee niet heeft onderkend dat de wijze waarop de middelen voor extra ondersteuning worden ingezet, is neergelegd in een Ondersteuningsplan. Ouders en leraren hebben zeggenschap over dat plan via de ondersteuningsplanraad. Directe invloed van ouders op de besteding van de ondersteuningsmiddelen is in strijd met de bestedingsvrijheid die de wetgever heeft beoogd met de Wet passend onderwijs (lees: de Wet van 11 oktober 2012 tot wijziging van enkele onderwijswetten in verband met een herziening van de organisatie en financiering van leerlingen in het basisonderwijs, speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs). Ter staving van het betoog wijst het samenwerkingsverband op de geschiedenis van de totstandkoming van die wet (Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 3). Daarin is vermeld dat het samenwerkingsverband bijvoorbeeld kan kiezen om de scholen middelen ter beschikking te stellen voor specifieke voorzieningen, zoals de inrichting van een speciale klas in de reguliere school, maar men kan er ook voor kiezen de middelen te verdelen op basis van een vorm van indicatiestelling van leerlingen en op basis daarvan de middelen «mee te geven aan de leerling» (blz. 28).
5.1.    In hoger beroep is niet in geschil dat de toelaatbaarheidsverklaring een besluit is als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb en dat [appellant sub 2], als ouder van de leerling, daartegen kan opkomen. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de vastgestelde bekostigingscategorie onderdeel is van de toelaatbaarheidsverklaring.
5.2.    De bevoegdheid van het samenwerkingsverband om te beslissen op een aanvraag om een toelaatbaarheidsverklaring is geregeld in artikel 18a, zesde lid, aanhef en onder c, van de WPO. In die bepaling is niet vermeld welke gegevens de toelaatbaarheidsverklaring dient te bevatten. Uit artikel 118, tiende lid, en artikel 132, vierde lid, van de WPO en artikel 117, vierde lid, en artikel 128, zesde lid, van de Wet op de expertisecentra (hierna: Wec) volgt evenwel dat de ondersteuningsbehoefte in de toelaatbaarheidsverklaring wordt vermeld. Ook uit de geschiedenis van de totstandkoming, waarop het samenwerkingsverband wijst, volgt dat het bekostigingsniveau in de verklaring wordt vermeld (blz. 25-26 en 28). De WPO en de Wec bieden verder geen grondslag om op andere wijze over de ondersteuningsbehoefte te beslissen.
5.3.    Gelet op het voorgaande bestaat een zodanige samenhang tussen de beslissingen over de toelaatbaarheid tot het speciaal onderwijs en de ondersteuningsbehoefte van de leerling, dat deze niet los van elkaar kunnen worden gezien. Zij vormen dan ook geen afzonderlijke besluiten. Dat betekent dat de ouder, in dit geval [appellant sub 2], kan opkomen tegen zowel het standpunt van het samenwerkingsverband over de toelaatbaarheid tot het speciaal onderwijs als de vastgestelde ondersteuningsbehoefte. Hetgeen het samenwerkingsverband heeft aangevoerd over de bestedingsvrijheid kan niet leiden tot een ander oordeel. De bestedingsvrijheid kan een rol spelen bij de inhoud van de besluitvorming, maar niet bij de vraag of een belanghebbende daartegen bezwaar kan maken en beroep kan instellen.
5.4.    Conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant sub 2] kan opkomen tegen de vastgestelde wijze van bekostiging.
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Beroep van [appellant sub 2]
7.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank het besluit van het samenwerkingsverband van 6 oktober 2016 terecht heeft vernietigd. Reeds omdat het besluit van het samenwerkingsverband van 22 juni 2017 een herhaling is van het door de rechtbank vernietigde besluit, is het beroep van [appellant sub 2] gegrond en zal het besluit van 22 juni 2017 worden vernietigd.
Slotsom
8.    De Afdeling ziet geen mogelijkheid het geschil definitief te beslechten, omdat het vaststellen van de ondersteuningsbehoefte een specialistische beoordeling vergt. Het samenwerkingsverband dient daarom, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 20 juli 2016 gemaakte bezwaar te beslissen. Daarbij zij opgemerkt dat de ontvankelijkheid van het bezwaar in rechte vaststaat, zodat nog slechts de vraag voorligt of hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd aanleiding geeft om de bekostigingscategorie te herzien. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit - of het uitblijven daarvan - slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9.    Van proceskosten aan de zijde van [appellant sub 2] die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van de stichting Regionaal Samenwerkingsverband Breda en omgeving ongegrond;
II.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
III.    verklaart het beroep van [appellant sub 2] gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de stichting Regionaal Samenwerkingsverband Breda en omgeving van 22 juni 2017, kenmerk JvdB;
V.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    bepaalt dat van de stichting Regionaal Samenwerkingsverband Breda en omgeving een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Baart
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
799.  BIJLAGE
Wet op het primair onderwijs
Artikel 18a
1.    Het bevoegd gezag van één of meer scholen is voor elke vestiging van die school of scholen aangesloten bij een samenwerkingsverband als bedoeld in het tweede lid of bij een landelijk samenwerkingsverband als bedoeld in het vijftiende lid.
[…]
6.     Het samenwerkingsverband heeft in elk geval tot taak:
a. het vaststellen van een ondersteuningsplan,
b. het verdelen en toewijzen van ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen aan de scholen, bedoeld in het tweede lid,
c. het beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs, op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven, en
d. het adviseren over de ondersteuningsbehoefte van een leerling op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven.
[…]
12.     Het samenwerkingsverband stelt een adviescommissie overeenkomstig artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht in, die adviseert over bezwaarschriften betreffende beslissingen van het samenwerkingsverband over de toelaatbaarheid van leerlingen tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs.
Artikel 118
[…]
10.     Voor elke leerling die op 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het jaar waarover de bekostiging plaatsvindt, was ingeschreven op een school voor speciaal onderwijs of speciaal en voortgezet speciaal onderwijs behorend tot cluster 3 en 4, bedoeld in de Wet op de expertisecentra, voor zover het betreft het daaraan verzorgde speciaal onderwijs wordt een bedrag in mindering gebracht op de in het achtste lid bedoelde bekostiging van het samenwerkingsverband dat de leerling op grond van artikel 40, tiende lid, van de Wet op de expertisecentra toelaatbaar heeft verklaard tot het speciaal onderwijs. Het in de eerste volzin bedoelde bedrag is afhankelijk van de in de toelaatbaarheidsverklaring opgenomen ondersteuningsbehoefte van de leerling en komt overeen met één van de normbedragen die bij ministeriële regeling worden vastgesteld.
[…]
Artikel 132
[…]
4.     Voor elke leerling die op 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het jaar waarover de bekostiging plaatsvindt was ingeschreven op een school voor speciaal onderwijs of speciaal en voortgezet speciaal onderwijs behorend tot cluster 3 en 4, bedoeld in de Wet op de expertisecentra, wordt een bedrag in mindering gebracht op de in het tweede lid bedoelde bekostiging van het samenwerkingsverband dat de leerling op grond van artikel 40, tiende lid, van de Wet op de expertisecentra toelaatbaar heeft verklaard tot het speciaal onderwijs. Het in de eerste volzin bedoelde bedrag is afhankelijk van de in de toelaatbaarheidsverklaring opgenomen ondersteuningsbehoefte van de leerling en komt overeen met één van de normbedragen die bij ministeriële regeling worden vastgesteld.
[…]
Wet op de expertisecentra
Artikel 40
[…]
10.     Een leerling wordt niet toegelaten tot een school voor speciaal onderwijs of tot een school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs voor wat betreft het daaraan verzorgde speciaal onderwijs, behorend tot cluster 3 of cluster 4, dan nadat de leerling toelaatbaar is verklaard tot het speciaal onderwijs.
11.    De beslissing over toelaatbaarheid, bedoeld in het tiende lid, wordt genomen:
a. indien de leerling onmiddellijk voorafgaand aan de toelating was ingeschreven op een school als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs of een school voor speciaal onderwijs of speciaal en voortgezet speciaal onderwijs behorend tot cluster 3 en 4: door het samenwerkingsverband waartoe die school behoort;
b. indien de leerling onmiddellijk voorafgaand aan de toelating niet was ingeschreven op een school als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs of een school voor speciaal onderwijs of speciaal en voortgezet speciaal onderwijs behorend tot cluster 3 en 4 en de leerling was aangemeld bij een school, niet zijnde een instelling, of een school als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs, die behoort tot een samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 18a, tweede lid, van de Wet op het primair onderwijs:
1. door het samenwerkingsverband in het gebied waarvan de leerling woonachtig is, indien de leerling woonachtig is in Nederland;
2. door het samenwerkingsverband waartoe de school, niet zijnde een instelling, waarvoor toelating wordt verzocht behoort, indien de leerling buiten Nederland woonachtig is;
[…]
[…]
14.     De beslissing over de toelaatbaarheid, bedoeld in het tiende en twaalfde lid, is geen besluit als bedoeld in artikel 8:4, derde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht. Indien de leerling onmiddellijk voorafgaand aan de toelating was ingeschreven op een school voor voortgezet speciaal onderwijs of speciaal en voortgezet speciaal onderwijs behorend tot cluster 3 en 4 op grond van een toelaatbaarheidsverklaring waarvan de periode, bedoeld in het vijftiende lid, bij de toelating nog niet is verstreken, is geen nieuwe toelaatbaarheidsverklaring vereist.
[…]
Artikel 117
1.     Voor de bekostiging van personeel wordt een bedrag per school en een bedrag per leerling toegekend, welke bedragen worden verhoogd met een bedrag dat wordt vermenigvuldigd met de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar.
[…]
4.    Naast de bekostiging, bedoeld in het eerste lid, ontvangt de school, niet zijnde een instelling, per leerling een bedrag dat afhankelijk is van de in de toelaatbaarheidsverklaring, bedoeld in artikel 40, tiende of twaalfde lid, opgenomen ondersteuningsbehoefte van de leerling en overeenkomt met één van de normbedragen die bij ministeriële regeling zijn vastgesteld en waarvan de berekeningswijze bij algemene maatregel van bestuur is bepaald.
[…]
Artikel 128
1.     Behoudens het tweede lid, verstrekt het Rijk jaarlijks ten behoeve van de scholen, niet zijnde instellingen, aan het bevoegd gezag bekostiging ten behoeve van de materiële instandhouding waarop de programma's van eisen, bedoeld in artikel 111, derde lid, betrekking hebben, waarbij voor het bevoegd gezag geldt dat indien toepassing is gegeven aan artikel 116, tweede lid, dan wel indien geen overeenkomst als bedoeld in artikel 116, derde of vierde lid tot stand is gekomen, dit bevoegd gezag de bekostiging aan de gemeente dan wel aan het desbetreffende bevoegd gezag overdraagt voor zover deze de materiële instandhouding verzorgt.
[…]
6.     Naast de bekostiging, bedoeld in het eerste lid, ontvangt de school, niet zijnde een instelling, per leerling een bedrag dat afhankelijk is van de in de toelaatbaarheidsverklaring, bedoeld in artikel 40, tiende of twaalfde lid, opgenomen ondersteuningsbehoefte van de leerling en overeenkomt met één van de normbedragen die bij ministeriële regeling zijn vastgesteld.
[…]