ECLI:NL:RVS:2018:2195
Raad van State — Uitspraak 


201707520/1/A3.
Datum uitspraak: 4 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] handelend onder de naam [café], wonend te Best,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 augustus 2017 in zaak nr. 16/3910 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van de gemeente Best.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders [appellant] op straffe van het verbeuren van een dwangsom van € 2.500,00 per geconstateerde overtreding (maximaal één constatering per dag), met een maximum van € 5.000,00, gelast om per direct te voldoen aan voorschrift 2 van het onderdeel Geluidshinder van bijlage 1, behorende bij de aan hem verleende evenementenvergunning van 25 mei 2016 voor het evenement 'Vruger en Now'.
Bij besluit van 31 augustus 2016 heeft de burgemeester besloten over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen met een totaalbedrag van € 5.000,00 wegens op 4 en 5 juli 2016 geconstateerde overtredingen van het hiervoor vermelde voorschrift inzake geluidshinder.
Bij besluit van 14 november 2016 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen de besluiten van 4 juli en 31 augustus 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.P. van Knippenbergh, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door R.M. Kooistra en H.P.W.M. Janssen, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    De burgemeester heeft op 25 mei 2016 aan [appellant] een evenementenvergunning verleend voor het evenement Vruger en Now van 1 tot en met 5 juli 2016 in de Koetshuistuin in Best. In bijlage 1 van deze vergunning is onder het kopje ‘Geluidshinder’, onder 2, het voorschrift opgenomen dat het equivalente geluidsniveau tijdens het evenement niet hoger mag zijn dan 80 dB(A) op de dichtstbij gelegen geluidsgevoelige bestemming, bepaald volgens de ‘Handleiding meten en rekenen Industrielawaai 1999’ (hierna: voorschrift 2). Het voorschrift geldt voor de volgende data en tijden:
- vrijdag 1 juli van 18.00 tot 1.00 uur;
- zaterdag 2 juli van 14.00 tot 1.00 uur;
- zondag 3 juli van 14.00 tot 0.00 uur;
- maandag 4 juli van 16.00 tot 0.00 uur, en
- dinsdag 5 juli van 16.00 tot 0.00 uur.
Last onder dwangsom
3.    Het college heeft aan het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 4 juli 2016, welk besluit in bezwaar door de burgemeester voor zijn rekening is genomen (lees hierna: de burgemeester), ten grondslag gelegd dat de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant tijdens geluidmetingen op 1 en 2 juli 2016 heeft geconstateerd dat overschrijdingen van voorschrift 2 hebben plaatsgevonden  De burgemeester heeft in dat verband gewezen op het door de Omgevingsdienst opgestelde meetrapport ‘Geluidmeting Buitengevel Woning’. Het rapport vermeldt dat op 1 juli 2016 het geluidsniveau tussen 23.15 uur en 23.48 uur zevenmaal één tot enkele minuten werd gemeten, met als resultaten langtijdgemiddeld beoordelingsniveaus van: 85,8 dB, 86,6 dB, 82,2 dB, 83,7 dB, 81,7 dB, 85,6 dB en 88,3 dB. Het gemiddelde langtijdgemiddeld beoordelingsniveau bedroeg 86,0 dB. Op 2 juli 2016 werd het geluidsniveau tussen 23.36 uur en 0.14 uur zesmaal één tot enkele minuten gemeten, met als resultaten langtijdgemiddeld beoordelingsniveaus van: 86,2 dB, 87,2 dB, 88,3 dB, 82,9 dB, 85,6 dB en 88,3 dB. Het gemiddeld langtijdgemiddeld beoordelingsniveau is 87,3 dB.
In het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom is opgenomen dat [appellant] per direct dient te voldoen aan voorschrift 2. Verder heeft de burgemeester de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 2.500,00 per geconstateerde overtreding (maximaal één constatering per dag), met een maximum van € 5.000,00.
Invorderingsbesluit
4.    Bij besluit van 31 augustus 2016 heeft de burgemeester [appellant] medegedeeld dat op 4 en 5 juli 2016 geluidmetingen zijn uitgevoerd waaruit is gebleken dat [appellant] voorschrift 2 heeft overtreden, dat [appellant] hierdoor € 5.000,00 aan dwangsommen heeft verbeurd en dat de burgemeester over zal gaan tot invordering van deze dwangsommen.
Hogerberoepsgronden last onder dwangsom
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Hij voert daartoe aan dat in de nabijheid van zijn evenement het evenement Puur NL plaatsvond en dat bij dit evenement de geluidsvoorschriften zijn overtreden. De burgemeester heeft evenwel geen last onder dwangsom opgelegd aan de vergunninghouder van dit evenement, maar heeft volstaan met een waarschuwing. Gelet hierop had de burgemeester ook in zijn situatie moeten volstaan met een waarschuwing, aldus [appellant].
5.1.    De burgemeester heeft bevestigd dat de vergunninghouder van het evenement Puur NL eveneens de geluidsvoorschriften heeft overtreden. Volgens de burgemeester is evenwel geen sprake van gelijke gevallen nu de vergunninghouder van Puur NL geen handhavingsgeschiedenis kent, terwijl dat bij [appellant] wel het geval is. De burgemeester heeft in dat verband een brief van 1 oktober 2015 overgelegd, waarin onder meer aan [appellant] is medegedeeld dat is geconstateerd dat tijdens het evenement Vruger en Now de geluidsvoorschriften zijn overtreden en dat die ervaring als aandachtspunt zal worden meegenomen in toekomstige besluitvorming. [appellant] heeft hier tegenover gesteld dat ook de vergunninghouder van Puur NL een handhavingsgeschiedenis kent. [appellant] heeft deze stelling op geen enkele wijze, bijvoorbeeld door schriftelijke stukken, onderbouwd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Hij voert daartoe aan dat hij erop mocht vertrouwen dat de geluidsvoorschriften niet werden overtreden nu de burgemeester niet eerst aan hem heeft medegedeeld dat het geluid te hard stond. Als hij door de burgemeester was gewaarschuwd, had hij het geluid kunnen aanpassen. Hij voert voorts aan dat de burgemeester aan de geluidsmetingen van 1 en 2 juli 2016 geen consequenties heeft verbonden aangezien de dwangsom is opgelegd over de periode van 4 en 5 juli 2016. Hij heeft bovendien geen melding ontvangen over de geluidsmetingen van 1 en 2 juli 2016. De burgemeester heeft dan ook ten onrechte gewacht tot de laatste twee dagen van het evenement om hem een last onder dwangsom op te leggen, aldus [appellant].
6.1.    De burgemeester heeft naar aanleiding van de door de Omgevingsdienst verrichte geluidsmetingen van 1 en 2 juli 2016 aan [appellant] bij besluit van 4 juli 2016 de last onder dwangsom opgelegd. In dat besluit is vermeld dat op 4 juli 2016 telefonisch aan [appellant] is medegedeeld dat de burgemeester voornemens is een last onder dwangsom op te leggen en dat [appellant] een zienswijze op dit voornemen heeft gegeven. De stelling van [appellant] dat de burgemeester aan de geluidsmetingen van 1 en 2 juli 2016 geen consequenties heeft verbonden en dat hij geen melding heeft ontvangen over deze geluidsmetingen mist derhalve feitelijke grondslag. Het behoort voorts tot de eigen verantwoordelijkheid van de vergunninghouder om zich te houden aan de aan de vergunning verbonden geluidsvoorschriften. Er bestaat dan ook geen grond voor de stelling van [appellant] dat de burgemeester eerst aan hem had moeten mededelen dat het geluid te hard stond.
Gelet op het vorenstaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester geen begunstigingstermijn hoefde te stellen. Hij voert aan dat zijn evenement geen maandelijks terugkerend evenement is, waardoor de last onder dwangsom niet erop gericht kan zijn om herhaling te voorkomen. Volgens [appellant] had de last gericht moeten zijn op beëindiging van de overtreding en had de burgemeester derhalve een begunstigingstermijn moeten stellen.
7.1.    Het evenement van [appellant] duurde in totaal vijf dagen, van 1 tot en met 5 juli 2016, waarbij elke dag gedurende de onder 2 genoemde tijden geluid in de vorm van muziek ten gehore werd gebracht. De last onder dwangsom is opgelegd op 4 juli 2016 en verplicht [appellant] om het overschrijden van het maximaal toegestane geluidsniveau te staken en gestaakt te houden. De last vergt derhalve nalaten van [appellant] met als doel te voorkomen dat op 4 en 5 juli 2016 het maximale geluidsniveau wederom wordt overschreden. Gelet hierop en gelet op de korte resterende duur van het evenement mocht de burgemeester een begunstigingstermijn achterwege laten. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
8.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de opgelegde last onder dwangsom niet onevenredig is. Hij voert daartoe aan dat de hoogte van de dwangsom niet evenredig is tot het gestelde doel. In dat verband wijst hij erop dat in de omgeving andere evenementen plaatsvonden, zodat er hoe dan ook geluid in de omgeving te horen was. Bovendien had hij voorschrift 2 slechts met enkele decibellen overtreden. Verder voert [appellant] aan dat de dwangsom van € 2.500,00 per geconstateerde overtreding te hoog is. Volgens [appellant] wordt zijn evenement door ongeveer 1500 bezoekers bezocht en heeft een dwangsom van € 2.500,00 tot gevolg dat het evenement niet meer financieel rendabel is.
8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1039) heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
De burgemeester heeft aan de hoogte van de dwangsom ten grondslag gelegd dat het overtreden van de geluidsvoorschriften voor overlast bij de omwonenden zorgt en dat geluidshinder dient te worden voorkomen. Gelet op dit belang en op het feit dat, zoals hiervoor overwogen, van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd, heeft de burgemeester de hoogte van de dwangsom in redelijkheid kunnen vaststellen op de wijze zoals hij heeft gedaan. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de opgelegde last onder dwangsom niet onevenredig is. De omstandigheid dat in de omgeving mogelijk ook ander geluid te horen was en de omstandigheid dat [appellant] voorschrift 2 met enkele decibellen heeft overtreden, leidt niet tot een ander oordeel.
Het betoog faalt.
9.    [appellant] betoogt dat de burgemeester in plaats van een last onder dwangsom een bestuurlijke boete had moeten opleggen. Hij voert daartoe aan dat de last onder dwangsom erop is gericht om een onrechtmatige situatie te herstellen. In zijn geval was herstel niet aan de orde, aangezien er geen eenvoudige maatregel bestond om geluidsoverlast te voorkomen, omdat in de omgeving ook geluiden van andere evenementen hoorbaar waren, aldus [appellant].
9.1.    De Afdeling begrijpt dit betoog aldus dat [appellant] betoogt dat hij het niet in zijn macht had om de last uit te voeren en te voorkomen dat voorschrift 2 zou worden overtreden, zodat de burgemeester niet bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen.
Anders dan [appellant] betoogt, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat [appellant] het niet in zijn macht had om de last uit te voeren. Als vergunninghouder en organisator van zijn evenement Vruger en Now had [appellant] het volume van de geluidsinstallatie eenvoudig lager kunnen zetten en daarmee aan de last kunnen voldoen. Dat in de omgeving ook geluiden van andere evenementen hoorbaar waren, neemt niet weg dat [appellant] het in zijn macht had om ten aanzien van zijn eigen evenement het geluidsniveau te beperken. De burgemeester was dan ook bevoegd aan [appellant] een last onder dwangsom op te leggen.
Het betoog faalt.
Hogerberoepsgronden invorderingsbesluit
10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester terecht heeft vastgesteld dat hij op 5 juli 2016 een dwangsom heeft verbeurd. Hij voert daartoe allereerst aan dat in het door de Omgevingsdienst opgestelde meetrapport van 5 juli 2016 ten onrechte geen rekening is gehouden met het achtergrondgeluid dat door het evenement Puur NL werd veroorzaakt. Volgens [appellant] was het geluid van Puur NL goed hoorbaar. Voorts voert [appellant] aan dat de Omgevingsdienst de metingen op een onjuiste wijze heeft verricht. In dat verband wijst hij erop dat de rechtbank eerst heeft vastgesteld dat op 5 juli 2016 tussen 21.51 en 22.24 uur een gemiddeld langtijdgemiddeld beoordelingsniveau is gemeten van 79,4 dB en dat de rechtbank vervolgens heeft vastgesteld dat tussen 22.26 en 22.44 uur een langtijdgemiddelde is gemeten van 83,4 dB. Volgens [appellant] heeft de rechtbank niet onderkend dat de burgemeester aansluiting had moeten zoeken bij het vastgestelde gemiddeld langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 79,4 dB aangezien deze meting een langere tijdsperiode beslaat. De burgemeester heeft volgens hem ten onrechte slechts de hogere metingen meegenomen in de beoordeling. Nu hij bij het gemiddelde langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 79,4 dB onder de grens van 80 dB is gebleven, heeft hij op 5 juli 2016 voorschrift 2 niet overtreden, aldus [appellant].
10.1.    Ter zitting van de Afdeling is door partijen bevestigd dat het evenement Puur NL niet op 5 juli 2016 werd gehouden. De stelling van [appellant] dat de Omgevingsdienst in het meetrapport op die datum ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het achtergrondgeluid van Puur NL mist derhalve feitelijke grondslag.
Over de stelling van [appellant] dat de Omgevingsdienst op een onjuiste wijze metingen heeft verricht, overweegt de Afdeling als volgt. In het door de Omgevingsdienst opgestelde meetrapport van 5 juli 2016 is vermeld dat de metingen hebben plaatsgevonden in overeenstemming met de Handleiding Meten en Rekenen industrielawaai 1999. Het meetrapport vermeldt dat tussen 21.52 en 22.24 uur het geluidsniveau zesmaal één tot enkele minuten werd gemeten, met als resultaten langtijdgemiddeld beoordelingsniveaus van: 80,3 dB, 77,9 dB, 80,3 dB, 79,9 dB, 79,0 dB en 78,7 dB. Het gemiddelde langtijdgemiddeld beoordelingsniveau bedroeg 79,4 dB. Voorts vermeldt het rapport dat tussen 22.26 en 22.44 uur het geluidsniveau zesmaal één tot enkele minuten werd gemeten, met als resultaten langtijdgemiddeld beoordelingsniveaus van: 83,0 dB, 85,4 dB, 82,2 dB, 83,1 dB, 83,6 dB, 82,3dB. Het gemiddelde langtijdgemiddeld beoordelingsniveau bedroeg 83,4 dB.
De Afdeling ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de in het meetrapport opgenomen bevindingen als zodanig. Niet valt in te zien dat de burgemeester bij de beoordeling of voorschrift 2 is overtreden niet van de tweede meting tussen 22.26 en 22.44 uur mocht uitgaan. De enkele stelling dat deze tweede meting een kortere tijdspanne betreft dan de eerste meting is daartoe onvoldoende.
Nu in de periode tussen 22.26 en 22.44 uur het gemiddelde langtijdgemiddeld beoordelingsniveau meer dan 80 dB bedroeg, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de burgemeester terecht heeft vastgesteld dat [appellant] op 5 juli 2016 voorschrift 2 heeft overtreden en aldus een dwangsom heeft verbeurd. Dat [appellant] in de periode van 21.52 en 22.24 uur aan het voorschrift voldeed, doet daaraan niet aan af. Voorschrift 2 gold immers voor de data en tijden als genoemd in overweging 2 en vast staat dat [appellant] in de periode tussen 22.26 en 22.44 uur het voorschrift heeft overtreden.
Het betoog faalt.
11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Soffner
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2018
818.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:31d
Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
[…]
Artikel 5:32a
[…]
2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Artikel 5:32b
1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Artikel 5:37
1. Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
[…]
Algemene plaatselijke verordening 2010
Artikel 1:4
1. Aan een vergunning of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.
2. Degene aan wie een vergunning of ontheffing is verleend, is verplicht de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen na te komen.