ECLI:NL:RVS:2018:1340
Raad van State — Uitspraak 


201709681/1/R6 en 201709683/1/R6.
Datum uitspraak: 25 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in de gedingen tussen:
[appellant] en anderen, wonend te Amsterdam,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft het college het uitwerkingsplan "Amstelkwartier tweede fase weststrook noord" (hierna: het plan) vastgesteld.
Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft het college hogere geluidgrenswaarden vastgesteld voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting op de voorziene woningen.
Tegen deze besluiten hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 6 april 2017, waar [appellant] en anderen, in persoon van [appellant], L. de Vroom en A. Dingeman de Waard, en het college, vertegenwoordigd door ing. E. Bos, mr. M.N. van Waarde, drs. A. Boon en drs. A. van den Elshout, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het college wenst het gebied Overamstel te transformeren van een traditioneel werkgebied naar een gemengd grootstedelijk woon-werkgebied. Voor een gedeelte daarvan is op 27 november 2013 het bestemmingsplan "Amstelkwartier 2e fase" vastgesteld (hierna: het moederplan uit 2013). Voor de westelijke gronden voorziet het moederplan in een uit te werken bestemming voor maximaal 700 woningen.
Het in deze procedure voorliggende plan betreft de uitwerking van het noordelijke gedeelte van de westelijke gronden en voorziet in 610 woningen.
[appellant] en anderen zijn eigenaren van woonboten in de Duivendrechtsevaart. De woonboten liggen tegenover het plangebied. [appellant] en anderen richten zich in beroep tegen het plan omdat zij vrezen voor overlast.
Algemeen
2.    [appellant] en anderen hebben hun betoog dat ten onrechte de Crisis- en herstelwet is toegepast ingetrokken.
3.    [appellant] en andere betogen dat de wijze waarop het college de naar voren gebrachte zienswijzen heeft behandeld in strijd is met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
3.1.    Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat het college de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Het betoog faalt.
Het uitwerkingsplan
4.    [appellant] en anderen betogen dat onderdeel en gevolg van het plan is dat een brug over de Duivendrechtsevaart wordt aangelegd als verlengstuk van de Amstelstroomlaan, maar dat onduidelijk is hoe het verkeer aan de westelijke zijde van de Duivendrechtsevaart moet worden afgehandeld. Zij vrezen voor hun woon- en leefklimaat in de vorm van geluid, verkeer en fijnstof als het verkeer langs hun woonboten aan de Joan Muyskenweg zal komen te rijden. Volgens hen dient de brug over de Duivendrechtsevaart te worden verlengd over de Joan Muyskenweg en direct aan te sluiten op de A2.
4.1.    Het moederplan uit 2013 voorziet ter plaatse van de beoogde brug over de Duivendrechtsevaart in de bestemming "Water - 1" en de aanduiding "wetgevingzone - wijzigingsgebied". Ingevolge artikel 27, lid 27.1, van de planregels van het moederplan uit 2013 is het college bevoegd het plan te wijzigen ten behoeve van de realisatie van een brug over de Duivendrechtsevaart, in die zin dat ter plaatse van de gebiedsaanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied" de bestemming "Water" wordt gewijzigd in de bestemming "Verkeer 1" met de aanduiding "brug".
Ter zitting heeft het college toegelicht dat nog geen gebruik is gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid uit artikel 27, lid 27.1, van de planregels van het moederplan uit 2013. Dit betekent dat voor de verwezenlijking van de brug nog een wijzigingsplan op grond van deze bevoegdheid moet worden vastgesteld.
4.2.    De Afdeling stelt vast dat het in deze procedure voorliggende plan niet in een brug over de Duivendrechtsevaart voorziet. Een eventuele toekomstige aanleg van de brug is daarmee niet het gevolg van het bestreden besluit. Dat de brug op een stedenbouwkundige tekening in de plantoelichting is ingetekend maakt dit niet anders, nu de plantoelichting geen juridisch bindend onderdeel van het besluit vormt. In de verbeelding en de planregels, die juridisch bindend zijn, is de brug niet opgenomen.
Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de brug niet noodzakelijk is voor de uitvoering van het in deze procedure voorliggende plan, nu de voorziene woningen ook over de bestaande wegenstructuur kunnen worden ontsloten.
Gelet op het vorenstaande faalt het betoog.
4.3.    Ter voorlichting aan [appellant] en anderen merkt de Afdeling op dat voor de vaststelling van een wijzigingsplan voor de verwezenlijking van de brug een aparte procedure zal moeten worden gevolgd. Op dat moment kunnen [appellant] en anderen een zienswijze naar voren brengen en zo nodig beroep instellen. Voorts zijn de gevolgen van de brug voor de Joan Muyskenweg niet onderzocht zoals staat vermeld in de Milieueffectrapportage bij het moederplan uit 2013. Verder is niet gebleken dat onderzoek is verricht naar de gevolgen voor bestaande omwonenden. Gelet hierop, en nu verschillende mogelijkheden bestaan om de brug op de Joan Muyskenweg dan wel op de A2 aan te sluiten, zal in het kader van de vaststelling van een wijzigingsplan voor de verwezenlijking van de brug alsnog onderzoek moeten worden verricht naar de gevolgen voor de Joan Muyskenweg, waaronder de gevolgen voor [appellant] en anderen.
5.    [appellant] en anderen betogen dat het plan deel uitmaakt van een groter project waarmee in totaal 850 woningen worden voorzien. Dat zijn 150 woningen meer dan oorspronkelijk was beoogd. Zij vragen zich af in hoeverre van dat aantal is uitgegaan in de onderzoeken naar de gevolgen voor geluid, verkeer en fijnstof.
5.1.    Het project Amstelkwartier 2e fase bestaat uit een ooststrook en een weststrook. In het moederplan uit 2013 is voor de ooststrook een rechtstreekse bouwtitel en voor de weststrook een uit te werken bestemming opgenomen. De uit te werken bestemming van het bestemmingsplan betreft "Wonen - uit te werken". Binnen de uitwerkingsregels mogen maximaal 700 woningen worden gerealiseerd.
Het thans voorliggende plan is vastgesteld op grond van deze uitwerkingsbevoegdheid en ziet op het noordelijke deel van de weststrook. Het plan voorziet gelet op artikel 12.3 van de planregels in 610 woningen.
Volgens de plantoelichting worden in het zuidelijk deel van de weststrook naar verwachting ongeveer 250 woningen gerealiseerd. Dit is met een totaal van 860 woningen meer dan de in het moederplan uit 2013 toegelaten 700 woningen. Daarom zal in het vierde kwartaal van 2017 een herziening van het bestemmingsplan voor het zuidelijke deel worden opgesteld.
5.2.    Vast staat dat onderzoeken zijn verricht naar de gevolgen voor geluid, verkeer en fijnstof bij de voorbereiding van het moederplan uit 2013 voor 700 woningen en bij de voorbereiding van het in deze procedure voorliggende plan voor 610 woningen.
Een eventueel bestemmingsplan voor 250 woningen in het zuidelijk deel van de weststrook ligt niet in deze procedure voor. Dit plan kan daarom niet in deze procedure worden beoordeeld. Voorts brengt het voorliggende wijzigingsplan voor 610 woningen niet automatisch met zich dat het aantal van 700 woningen voor de totale weststrook zal worden overschreden. Het betoog faalt.
6.    [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd met eerdere toezeggingen voorziet in hoogbouw. In dit verband wijzen zij op de Visie Overamstel uit 2005 en diverse uitingen van een gemeentelijke stedenbouwkundige.
6.1.    De Afdeling overweegt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW9250).
Voor zover in de Visie Overamstel uit 2005 staat dat tegenover de woonboten van [appellant] en anderen laagbouw wordt voorzien, overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan gemeentelijk beleid geen blijvende rechten kunnen worden ontleend, nu het gemeentebestuur op grond van gewijzigde planologische inzichten ander beleid kan vaststellen. Dit heeft geresulteerd in het moederplan uit 2013, waarin de voorziene hoogbouw mogelijk wordt gemaakt. Voorts is niet gebleken dat in de Visie Overamstel uit 2005 op dit punt een ondubbelzinnige toezegging is gedaan, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Verder kunnen eventuele uitingen van een gemeentelijke stedenbouwkundige niet aan het college worden toegerekend. Gelet op het vorenstaande heeft het college het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
7.    [appellant] en anderen betogen dat de voorziene hoogbouw leidt tot schaduwhinder.
7.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4613, overweegt de Afdeling dat voor de bezonning van woningen en woonboten geen wettelijke normen bestaan. Dat neemt echter niet weg dat in het kader van een bestemmingsplan een afweging dient plaats te vinden van alle bij het gebruik van de gronden betrokken belangen, waaronder het belang van omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
7.2.    In bijlage 10 bij de plantoelichting zijn de resultaten van de uitgevoerde bezonningsstudie weergegeven. De bezonningsstudie heeft betrekking op de maanden maart, juni, september en december en is uitgevoerd voor de tijdstippen 9:00 uur, 12:00 uur, 15:00 en 18:00 uur. In de plantoelichting is hierover vermeld dat de bezonning voor de woonboten in de Duivendrechtsevaart afneemt in de ochtend. Voor de middag- en avondperiode wijzigt de bezonning niet.
Voor zover [appellant] en anderen zich op het standpunt stellen dat hun woonboten in een groene omgeving met weinig bestaande hoogbouw liggen, overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Deze bestemmingen en voorschriften kunnen met zich brengen dat de grens van hoogstedelijk naar laagstedelijk gebied verschuift.
Gelet op de uitkomsten van het schaduwonderzoek, en in aanmerking genomen dat het college in een hoogstedelijke omgeving andere eisen mag stellen aan lichtinval en bezonning dan in een minder bebouwde omgeving, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de schaduweffecten die optreden niet leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woonboten.
Het besluit hogere waarden
8.    [appellant] en anderen betogen dat het college ten onrechte een besluit hogere waarden heeft genomen voor een aantal van de nieuw voorziene woningen. Daarbij voeren zij aan dat de gevolgen van de hogere geluidsbelasting ter plaatse van hun woonboten niet zijn onderzocht.
8.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond.
8.2.    Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellanten door het bestreden besluit dreigen te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellanten.
8.3.    De Wet geluidhinder (hierna: Wgh) regelt dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden die behoren tot een zone langs een weg, voor woningen gelegen binnen die zone de waarden in acht moeten worden genomen die als de ten hoogste toelaatbare worden aangemerkt. Als beschermingsniveau geldt in beginsel de voorkeurswaarde die voor de betrokken woningen is vastgelegd in de Wgh. Indien deze waarde niet wordt gehaald, is het mogelijk om voor de betrokken woningen een ander beschermingsniveau te bepalen door middel van het bij besluit vaststellen van een hogere waarde voor die woningen. De regeling van de Wgh strekt ertoe dat bij besluit wordt vastgesteld welke geluidsbelasting - na het zo mogelijk treffen van maatregelen - bij de te bouwen woningen vanwege de weg maximaal mag optreden. Deze regeling strekt daarmee, zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1411, tot bescherming van de bewoners van de te bouwen woningen. Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft het college voor de in het plan voorziene woningen hogere waarden vastgesteld. [appellant] en anderen wonen tegenover de te bouwen woningen waarvoor hogere waarden zijn vastgesteld. Niet gebleken is dat [appellant] en anderen interesse hebben in de koop en/of bewoning van deze woningen. Derhalve strekt de regeling kennelijk niet tot bescherming van hun belangen. Hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd kan gelet op artikel 8:69a van de Awb dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Daarom ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking van dit betoog.
Conclusie
9.    Gelet op het voorgaande zijn de beroepen tegen het besluit tot vaststelling van het plan en het besluit hogere waarden ongegrond.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
w.g. Daalder    w.g. Hupkes
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2018
635.