ECLI:NL:RVS:2018:2416
Raad van State — Uitspraak 


201608738/1/A3 en 201608740/1/A3.
Datum uitspraak: 18 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellante], gevestigd te Amsterdam,
tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 13 oktober 2016 in zaak nrs. 15/5608 en 15/5609 in de gedingen tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2014 heeft het college veertien bedrijfsparkeervergunningen en achttien autodeel-parkeervergunningen ingetrokken die eerder aan [appellante] waren verleend.
Bij drie besluiten van 25 december 2014 heeft het college drie aan [appellante] verleende bedrijfsparkeervergunningen ingetrokken.
Bij twee besluiten van 24 juli 2015 heeft het college de door [appellante] tegen alle intrekkingsbesluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij twee uitspraken van 13 oktober 2016 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard respectievelijk deels ongegrond en deels gegrond verklaard. Voor zover het beroep van Diks gegrond is verklaard, heeft de rechtbank het in dat beroep bestreden besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft in beide zaken een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 8 juni 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd [gemachtigden], bijgestaan door mr. H.W. Vis, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. D.R. de Vries, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De in deze uitspraak aangehaalde wetgeving is in de bijlage opgenomen. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd.
2.    [appellante] is gevestigd aan de [locatie 1] in Amsterdam en verhuurt onder meer personenauto’s en lichte bedrijfsauto’s. Tevens heeft [appellante] een vestiging aan de [locatie 2] in Amsterdam. In de jaren negentig zijn aan [appellante] in vier vergunninggebieden in totaal 22 bedrijfsparkeervergunningen en 21 autodeel-parkeervergunningen verleend. Het college heeft per 1 november 2017 zeventien bedrijfsvergunningen en achttien autodeelvergunningen ingetrokken, omdat met die parkeervergunningen niet aan de Parkeerverordening 2013 wordt voldaan.
Het hoger beroepschrift van [appellante]
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college mag kiezen welke intrekkingsgrond wordt gebruikt als er meer van toepassing zijn. De besluiten mochten alleen op artikel 37, eerste lid, onder d, van de Parkeerverordening 2013 worden gebaseerd. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan de eisen van die bepaling wordt voldaan. [appellante] voert tevens aan dat ten onrechte geen toepassing is gegeven aan de hardheidsclausule, omdat de voorzienbaarheid van de omstandigheden van dit geval niet aannemelijk is gemaakt. Ook is onduidelijk hoe het door het college toegepaste criterium van schrijnendheid moet wordt geïnterpreteerd. Als dat ziet op de kosten, zou dat in dit geval ook tot een uitzondering moeten leiden gezien het verschil tussen de kosten voor een vergunning en de kosten van een jaarparkeerkaart. Met de intrekking van de vergunningen wordt daarnaast niet bijgedragen aan het doel van de Parkeerverordening 2013 omdat de bijbehorende auto’s werden ingezet als autodate- en huurauto’s. De intrekking zal mogelijk zelfs leiden tot een hogere parkeerdruk, zodat vermoed kan worden dat de vergunningen alleen zijn ingetrokken om een hoger bedrag aan parkeerbelasting te kunnen innen. Dit zou machtsmisbruik van het college zijn, aldus [appellante]. Ten aanzien van de achttien ingetrokken autodeelvergunningen in deelgebied Westerpark betoogt [appellante] voorts dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen in stand heeft gelaten op grond van de nadere motivering van het college, omdat deze motivering in het bestreden besluit had moeten worden neergelegd. Bovendien is er geen sprake van strijd met artikel 19 van de Parkeerverordening 2013, aldus [appellante].
De uitspraak van de rechtbank
4.    De rechtbank heeft overwogen dat de feitelijke situatie in een concreet geval ertoe kan leiden dat de intrekkingsgronden van artikel 37, eerste lid, onder c en d, van de Parkeerverordening 2013, allebei van toepassing zijn. Er is echter geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat in die situatie toepassing wordt gegeven aan de intrekkingsgrond onder c. Voorts biedt het eerste lid van artikel 37 geen ruimte voor een belangenafweging. Deze is reeds in algemene zin in de Parkeerverordening 2013 gemaakt met betrekking tot een zo eerlijk mogelijke verdeling van de schaarse parkeerruimte per vergunninggebied en het aantal te verstrekken vergunningen. Nu van bijzondere hardheid niet is gebleken, heeft het college dan ook terecht de bedrijfsparkeervergunningen op grond van artikel 37, eerste lid, aanhef en onder c, van de Parkeerverordening 2013 ingetrokken, aldus de rechtbank.
Mocht artikel 37, eerste lid, onder c, van de Parkeerverordening 2013 worden toegepast?
5.    Vaststaat dat het college zich in de besluiten van 25 december 2014 en in het besluit van 24 juli 2015 niet op het standpunt heeft gesteld dat de oorspronkelijke vergunningverlening onjuist was. Het college heeft enkel geconstateerd dat niet aan de voorwaarden van de Parkeerverordening 2013 wordt voldaan, omdat [appellante] niet is gevestigd in het deelvergunninggebied waarvoor de bedrijfsvergunningen waren verleend, dan wel omdat [appellante] niet genoeg personeel heeft om de hoeveelheid bedrijfsvergunningen te rechtvaardigen. Weliswaar heeft [appellante] uit die omstandigheid afgeleid dat de vergunningen niet op grond van de destijds geldende Parkeerverordening hadden kunnen worden verleend, maar dat betekent niet dat de intrekkingsgrond van artikel 37, eerste lid, onder d, aan de besluiten ten grondslag moest worden gelegd. Uit de Parkeerverordening 2013 en uit de toelichting daarop blijkt niet dat het de bedoeling is geweest een rangorde in de intrekkingsgronden aan te brengen. Het betoog van [appellante] dat de intrekkingsgrond onder d hierdoor zinledig wordt, kan ook niet slagen. Hiertoe overweegt de Afdeling dat er ook situaties denkbaar zijn waarin de intrekkingsgrond onder d wel kan worden toegepast en de intrekkingsgrond onder c juist niet. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college artikel 37, eerste lid, onder c, van de Parkeerverordening 2013 aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen.
Had voor [appellante] een uitzondering moeten worden gemaakt op grond van de hardheidsclausule?
6.    Het college heeft toegelicht dat in de praktijk alleen van artikel 40 van de Parkeerverordening 2013 gebruik wordt gemaakt in situaties waarin het gaat om de tijdelijke onbereikbaarheid van de eigen stallingsplaats van de aanvrager, bijvoorbeeld door werkzaamheden aan de weg, of in andere situaties waarvan het bij voorbaat duidelijk is dat het slechts om een tijdelijke voorziening gaat. In schrijnende situaties moet het gaan om personen die terminaal ziek zijn en nog maar kort te leven hebben. De meerkosten van betaald parkeren ten opzichte van een parkeervergunning zijn hierbij niet van belang, aldus het college. De Afdeling acht deze praktijk niet onredelijk. Ten aanzien van de meerkosten van betaald parkeren voor [appellante] acht de Afdeling van belang dat het college een lange opzegtermijn heeft gegeven zodat de bedrijfsvoering kan worden aangepast aan de nieuwe situatie. Voorts heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat de vergunningen alleen zijn ingetrokken omdat het college dan meer parkeerbelasting kan innen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat de voorliggende situatie onvoldoende aanleiding vormt voor het toepassen van de hardheidsclausule. Het betoog faalt.
Mocht de rechtbank de rechtsgevolgen in stand laten op basis van de nieuwe motivering van het college dat de ingetrokken autodeelvergunningen voor vergunninggebied Westerpark-1 in strijd zijn met artikel 19, eerste lid, van de Parkeerverordening 2013 ?
7.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 december 2012 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2012:BY7338) dienen, ingeval een besluit wordt vernietigd, de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te worden onderzocht, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. In dit geval is het besluit vernietigd omdat het college zich op een ander standpunt stelt ten aanzien van de onderbouwing van het besluit dan het college bij het bestreden besluit heeft gedaan. Uit het oogpunt van proceseconomie kan er aanleiding zijn om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten als het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit en alsnog het besluit voldoende motiveert en de andere partijen zich daarover in voldoende mate hebben kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan. Het betoog van [appellante] dat de door het college gegeven nadere motivering niet door de rechtbank mocht worden gebruikt voor de beoordeling of de rechtsgevolgen in stand konden worden gelaten, faalt derhalve.
7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 19, eerste lid, van de Parkeerverordening 2013, geen mogelijkheid schept voor het college om op dat punt nadere regels vast te stellen. De toelichting van het Uitwerkingsbesluit Parkeren stadsdeel West 2013 kan, anders dan [appellante] stelt, dan ook geen betrekking hebben op dit onderdeel van de Parkeerverordening 2013. Bovendien blijkt uit de tekst van de toelichting dat het gaat om de uitleg van artikel 25, vijfde lid, van de Parkeerverordening 2013 en die ziet op belanghebbendenvergunningen en niet op autodeelvergunningen. Nu ook de toelichting van de Parkeerverordening 2013 geen uitleg geeft over artikel 19, eerste lid, van die verordening, heeft de rechtbank niet ten onrechte de uitleg van het college gevolgd dat op grond van artikel 19, eerste lid, van de Parkeerverordening 2013 per belanghebbendenparkeerplaats maar één autodeelvergunning kan worden verleend. Omdat [appellante] in deelgebied Westerpark beschikt over drie belanghebbendenparkeerplaatsen, wordt met de overige autodeelvergunningen niet voldaan aan de voorwaarden van de Parkeerverordening 2013. De rechtbank heeft dan ook terecht aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover dat is vernietigd, in stand te laten. Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
8.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen, dienen te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Kuggeleijn-Jansen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
545.  BIJLAGE
Parkeerverordening 2013
Artikel 10 De bedrijfsvergunning
1.    Het college kan een bedrijfsvergunning verlenen aan een bedrijf dat gelegen is in een vergunninggebied.
2.    tot en met 5. […]
6.    Aan een bedrijf met 15 of minder werknemers in dienstverband kunnen additioneel maximaal drie bedrijfsvergunningen worden verleend ten behoeve van bedrijfsvoertuigen.
Artikel 11 De bedrijfsvergunning met wisselend kenteken
1.    Het college kan bij nadere regeling bepalen dat een bedrijfsvergunning op verzoek van de aanvrager met wisselend kenteken kan worden verleend aan een bedrijf dat gelegen is in een vergunninggebied indien de verlening met wisselend kenteken nodig is vanwege de bedrijfsvoering omdat:
a.    het bedrijf een volcontinu bedrijfsproces heeft, of
b.    sprake is van een voortdurend en onvermijdelijk wisselend bestand aan auto’s.
Artikel 19 De autodeelvergunning
1.    Het college kan aan de autodeelorganisatie een autodeelvergunning verlenen voor een motorvoertuig onder de voorwaarde dat die organisatie de houder is van dat motorvoertuig en dat die organisatie een belanghebbendenparkeerplaats is toegekend in het vergunninggebied.
2.    Het college kan bij nadere regeling bepalen dat een autodeelvergunning op verzoek van de aanvrager met wisselend kenteken kan worden verleend.
3.    Het college stelt nadere regels vast inzake de aan de autodeelorganisatie te stellen voorwaarden.
Artikel 25 De belanghebbendenvergunning
1.    Het college kan een belanghebbendenvergunning verlenen aan de belanghebbende, vermeld op de in het vierde lid genoemde lijst.
2.    Een belanghebbendenvergunning geeft recht op het parkeren op de in de vergunning omschreven belanghebbendenparkeerplaats of belanghebbendenparkeerplaatsen.
3.    Het college kan bij nadere regeling bepalen dat een belanghebbendenvergunning op verzoek van de aanvrager met wisselend kenteken kan worden verleend.
4.    Het college stelt een lijst vast van de houders van motorvoertuigen en bedrijven en categorieën van houders van motorvoertuigen en categorieën bedrijven die belanghebbende zijn in de zin van deze verordening.
5.    Voor één belanghebbendenparkeerplaats kan meer dan één belanghebbendenvergunning worden verleend.
Artikel 32 Weigeringsgronden
1.    Een vergunning wordt geweigerd indien niet wordt voldaan aan de voorwaarden, gesteld bij of krachtens deze verordening.
Artikel 37 Intrekken van vergunningen
1.    Het college trekt een vergunning in, indien:
a.    de vergunninghouder daarom verzoekt;
b.    blijkt dat bij de aanvraag om de vergunning onjuist of onvolledige gegeven zijn verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een ander besluit op de aanvraag om de vergunning zou hebben geleid;
c.    niet voldaan of niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden gesteld bij of krachtens deze verordening of de vigerende Verordening Parkeerbelasting;
d.    de vergunningverlening onjuist was en de vergunninghouder dit wist of behoorde te weten;
e.    de vergunning is verleend ten behoeve van een motorvoertuig dat niet meer voldoet aan de definitie van een motorvoertuig zoals vermeld op de Wegenverkeerswet gebaseerde Regeling voertuigen.
Artikel 40 Hardheidsclausule
Het college is bevoegd, in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt, ten gunste van de aanvrager af te wijken van het bepaalde in deze verordening.