ECLI:NL:RBZWB:2016:4771
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/1192 WET
uitspraak van 21 juli 2016 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser]
, te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. K.M. Peters,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda
, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 18 januari 2016 (bestreden besluit) van het college inzake zijn verzoek om een tegemoetkoming in de schade op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 16 juni 2016.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.E. Snel en mr. E.P.C. Remijn.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is sinds 1983 eigenaar van het perceel kadastraal bekend gemeente Princenhage, [naam perceel] (het perceel). Op het perceel bevindt zich thans onder andere een landhuis, bekend als [adres1] , een pand laatstelijk in gebruik als kantoor en woning, bekend als [adres2] , en een gebouw ten noorden van het landhuis (hierna: de schuur).
Op 16 april 2014 heeft eiser bij het college een aanvraag gedaan voor een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro ten gevolge van bestemmingsplan “Princenhage Haagpoort” dat op 19 december 2013 inwerking is getreden. De schade bestaat uit waardevermindering als gevolg van verminderde bouwmogelijkheden op eisers perceel, het niet toestaan van het vergroten van het aantal woningen op het perceel en het ter plaatse vestigen van een dubbelbestemming waarde-cultuurhistorie. Het bestemmingsplan Princenhage Haagpoort is vervolgens op 19 november 2014 onherroepelijk geworden.
Het college heeft eisers verzoek ter advisering voorgelegd aan [naam adviesbureau] . Dit heeft geresulteerd in een advies van [naam adviesbureau] van 24 april 2015. De conclusie luidt
-samengevat- dat sprake is van een waardedaling van de [adres1+2] als gevolg van het bestemmingsplan Princenhage Haagpoort van € 50.000,-. De waardedaling is toe te rekenen aan het ontbreken van een positieve woonbestemming voor het gedeelte op de eerste verdieping van het pand aan de [adres2] en het niet meer kunnen splitsen van het perceel, als gevolg waarvan het pand aan de [adres2] niet meer als een apart object kan worden verkocht.
Bij besluit van 9 juni 2015 (primair besluit) heeft het college onder verwijzing naar het advies van [naam adviesbureau] besloten de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade, te weten € 50.000,-, anderszins te verzekeren. Eiser en/of zijn rechtsopvolger worden namelijk in de gelegenheid gesteld gedurende een periode van twee jaar vanaf de datum van dit besluit, via een verzoek om een nieuw bestemmingsplan de onder het vorige planologische regime bestaande positieve woonbestemming voor de verdieping van het pand [adres2] en de mogelijkheid om het perceel te splitsen in twee afzonderlijke bouwpercelen te herstellen. Daarbij gelden de volgende voorwaarden:
de kosten voor deze planologische medewerking komen voor rekening van de gemeente Breda;
in geval compensatie in natura niet mogelijk is om redenen, gelegen buiten de macht van eiser en/of zijn rechtsopvolger, zal het college alsnog overgaan tot betaling van een tegemoetkoming in schade, te weten € 50.000,- te vermeerderen met de wettelijke rente over de periode van 19 november 2014 tot de dag van uitbetaling van de tegemoetkoming.
Bij het bestreden besluit heeft het college eisers bezwaar tegen het primaire besluit onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie ongegrond verklaard.
2
Vergewisplicht
2.1
Op grond van artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
2.2
Eiser heeft aangevoerd dat het college onvoldoende invulling heeft gegeven aan de in artikel 3:9 van de Awb neergelegde vergewisplicht.
2.3
In het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde advies heeft de bezwaarschriftencommissie vastgesteld dat er geen reden is om aan te nemen dat het advies van [naam adviesbureau] niet correct zou zijn of op onzorgvuldige wijze tot stand zou zijn gekomen. Door eiser is geen deskundig tegenadvies ingebracht. De commissie is dan ook van oordeel dat het college op goede gronden heeft besloten het advies van [naam adviesbureau] ten grondslag te leggen aan zijn besluit, aldus het advies.
2.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser terecht opgemerkt dat ook zonder dat een contra-expertise is ingebracht kan blijken dat een advies niet correct is of niet zorgvuldig tot stand is gekomen en dat het feit dat eiser geen contra-expertise heeft ingebracht het college dan ook niet ontslaat van de vergewisplicht. Het voorgaande leidt echter niet tot het oordeel dat het college in onderhavige zaak een onvoldoende invulling heeft gegeven aan de vergewisplicht. Eisers stelling dat het advies van [naam adviesbureau] op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd, is door de bezwaarschriftencommissie immers inhoudelijk besproken. Dat deze commissie en in navolging daarvan het college eiser niet volgt in zijn standpunt dat het advies op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd, betekent niet dat niet is voldaan aan de vergewisplicht.
3
Planologisch nadeel en schade
3.1
Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro bepaalt dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a wordt een bepaling van een bestemmingsplan aangemerkt als een oorzaak als bedoeld in het eerste lid.
Artikel 6.3 van de Wro bepaalt dat burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval betrekken:
a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
b. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
3.2
Bij de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, in dit geval het bestemmingsplan “Princenhage Haagpoort”, en het voordien geldende planologische regime. In dit geval werd het voordien geldende planologische regime bepaald door het bestemmingsplan “Princenhage” en “Princenhage herziening ex artikel 30 WRO”, alsmede door het besluit van 11 januari 2008 strekkende tot verlening van vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
3.3
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen geen discussie bestaat over de in het advies van [naam adviesbureau] gemaakte vergelijking en de daarbij gehanteerde uitgangspunten. Evenmin is tussen partijen in geschil dat de wijziging van het planologisch regime voor eiser een planologisch nadeel met zich brengt. Het planologisch nadeel bestaat, voor zover thans relevant en zakelijk weergegeven, uit het feit dat onder het nieuwe planologische regime geen nieuwe woningen op het perceel mogen worden gerealiseerd, het niet meer mogelijk is het pand [adres2] als apart object te verkopen, en dat de op het perceel aanwezige gebouwen, behoudens het landhuis, niet meer als woning mogen worden gebruikt. Tussen partijen is niet in geschil dat als gevolg hiervan schade optreedt. Partijen verschillen onder meer van mening over het antwoord op de vraag of een deel van de schade redelijkerwijs ten laste van eiser behoort te blijven, omdat sprake is van actieve en passieve risicoaanvaarding.
4
Actieve risico-aanvaarding
4.1
Op grond van vaste jurisprudentie behoort de schade redelijkerwijs ten laste van de aanvrager te blijven, wanneer sprake is van actieve risicoaanvaarding. Actieve risicoaanvaarding ziet op de vraag, welke risico’s een koper ten tijde van het sluiten van de koopovereenkomst heeft aanvaard of moet worden geacht te hebben aanvaard.
4.2
Tussen partijen staat vast dat ten aanzien van het niet positief bestemd zijn van het gebruik van een deel van de bovenverdieping van het pand [adres2] als woning geen sprake is van actieve risico-aanvaarding door eiser. Dit geldt ook voor het niet meer zelfstandig kunnen gebruiken en verkopen van het pand aan de [adres2] . In geschil is of er sprake is van actieve risico-aanvaarding ten aanzien van het vervallen van de mogelijkheid de schuur als woning te gebruiken en het vervallen van de mogelijkheid om het aantal woningen op het perceel te vermeerderen.
4.3
Eiser heeft het perceel in 1983 aangekocht. Op grond van het ten tijde van de aankoop ter plaatse geldende bestemmingsplan “Heilaar 1971” mocht het perceel uitsluitend worden bebouwd met bouwwerken ten dienste van openbare, medische, bijzondere, sociale en culturele doeleinden, inclusief één dienstwoning per instelling. Het gebruik voor woningen, anders dan het gebruik als dienstwoning, was op grond van dat bestemmingsplan niet toegestaan.
4.4
In het advies van [naam adviesbureau] is geconcludeerd dat eiser in 1983 niet aan zijn aankoopbeslissing ten grondslag heeft kunnen leggen dat op het perceel meerdere woningen mochten worden gebouwd, omdat dat op grond van het bestemmingsplan Heilaar 1971 niet was toegestaan. Eventuele schade doordat de mogelijkheid om het aantal woningen op het perceel te vermeerderen is komen te vervallen, komt niet voor tegemoetkoming in aanmerking. Hetzelfde geldt voor eventuele schade door het niet toestaan van ander gebruik dan het gebruik voor openbare, medische, bijzondere, sociale en culturele doeleinden. [naam adviesbureau] heeft ter onderbouwing van dit standpunt gewezen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 21 december 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU8882) en op een uitspraak van de AbRS van 5 maart 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:737).
4.5
In reactie op eisers stelling dat de uitspraak van 21 december 2011 niet ziet op directe schade, maar op indirecte schade, en dat aan de uitspraak van 5 maart 2014 een ander feitencomplex ten grondslag lag, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat dat niet afdoet aan de kern van deze rechtspraak, inhoudende dat een redelijk denkend en handelend koper de bestaande planologische mogelijkheden betrekt bij het overeenkomen van de koopprijs van een perceel. Het college heeft daarbij gewezen op de uitspraak van de AbRS van 29 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1375). Eisers houding ten tijde van de aankoop van zijn perceel moet daarom gelijk worden gesteld met een situatie waarin sprake is van actieve risicoaanvaarding, aldus het college.
4.6
De rechtbank volgt het college niet in het standpunt dat ten tijde van de aankoop van het perceel aan de zijde van eiser sprake was van actieve risico-aanvaarding of een daarmee gelijk te stellen houding ten aanzien van het vervallen van de mogelijkheid de schuur als woning te gebruiken en het vervallen van de mogelijkheid om het aantal woningen op het perceel te vermeerderen. Actieve risico-aanvaarding doet zich eerst voor, wanneer een koper het risico van een nadelige wijziging van het geldende planologische regime ten tijde van de aankoop heeft aanvaard. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat niet valt in te zien dat de planologische wijzigingen waardoor eerst het aantal woningen op het perceel mocht worden vermeerderd en de schuur voor bewoning mocht worden gebruikt, waarna deze mogelijkheden vervolgens zijn komen te vervallen, ten tijde van de aankoop als risico van een nadelige wijziging kan worden aangemerkt. Deze wijziging was ten tijde van de aankoop in 1983 niet te voorzien.
4.7
Het college heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat een deel van de schade, waaronder de schade als gevolg van het niet meer kunnen gebruiken van de schuur als woning en het niet kunnen vermeerderen van het aantal woningen, redelijkerwijs ten laste van eiser behoort te blijven.
4.8
Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. In het licht van het streven naar finale geschilbeslechting zal de rechtbank beoordelen of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten, of zelf in de zaak te voorzien.
5
Passieve risico-aanvaarding
5.1
Het college heeft zich onder verwijzing naar het advies van [naam adviesbureau] op het standpunt gesteld dat een deel van de schade redelijkerwijs ten laste van eiser behoort te blijven, omdat sprake is van passieve risico-aanvaarding. Ook dat heeft eiser betwist.
5.2
Voor de beantwoording van de vraag of eiser het risico van het vervallen van bouw- en gebruiksmogelijkheden passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Volgens vaste rechtspraak is daarvoor voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het desbetreffende perceel zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Daarnaast is volgens vaste rechtspraak alleen sprake van passieve risicoaanvaarding als er voorzienbaarheid is en er in het verleden geen stappen zijn ondernomen tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen.
5.3
In het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde advies van [naam adviesbureau] is gesteld dat een redelijk denkend en handelend eigenaar zich er vanaf de publicatie op
9 februari 2011 van de “Stedelijke Programmering 2020, Koers gezet” van bewust had moeten zijn dat de gemeente Breda voornemens was een aantal potentiële bouwlocaties te laten vervallen. In dit stuk is echter slechts vermeld dat er sprake is van een overprogrammering van woningen en dat er wordt ingezet op ombuiging van bestaande plannen. Naar het oordeel de rechtbank is dit stuk onvoldoende concreet om aan te nemen dat daarin voor eiser aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op zijn perceel zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin.  Met de in mei 2012 gepubliceerde “Tweede Voortgangsrapportage Stedelijke Programmering” werd volgens het advies van [naam adviesbureau] bekend dat de gemeente het noodzakelijk achtte “woningvermeerdering uit te sluiten in de gebieden die de bestemming wonen (kunnen) omvatten” om zo te garanderen dat er niet ongecontroleerd meer woningen zouden komen. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit dit stuk voldoende concreet dat de planologische situatie op eisers perceel in voor hem ongunstige zou gaan veranderen. Voorts is niet in geschil dat uit het conceptontwerpbestemmingsplan, dat van 31 mei 2012 tot en met 27 juni 2012 ter inzage is gelegd, zonder meer op concrete wijze blijkt dat woningvermeerdering niet werd toegestaan binnen het plangebied en dus ook niet op eisers perceel.
5.4
Eiser heeft aangevoerd dat desondanks geen sprake is van passieve risico-aanvaarding, omdat het verbod tot woningvermeerdering eenvoudig te omzeilen was door het perceel te splitsen.
5.5
Tussen partijen is niet in geschil dat met de uitspraak van de AbRS van 13 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1528) is komen vast te staan dat het verbod om het aantal woningen op het perceel niet te vermeerderen niet kan worden omzeild door over te gaan tot splitsing van het perceel. Daarnaast staat vast dat het college zich voorafgaand aan die uitspraak op het standpunt stelde dat vermeerdering van het aantal woningen door splitsing van een perceel wel degelijk tot de mogelijkheden behoorde. Eiser heeft aangevoerd dat het college hem daarom niet mag tegenwerpen dat hij destijds het risico heeft aanvaard dat de planologische situatie op zijn perceel zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin.
5.6
De rechtbank volgt eiser daarin niet. Dat het college de planologische mogelijkheden destijds, naar inmiddels is gebleken, niet juist heeft beoordeeld, laat onverlet dat eiser zich destijds bewust was van het risico dat het aantal woningen op zijn perceel niet zou mogen worden vermeerderd. Dat eiser dat risico heeft voorzien blijkt uit zijn inspraakreactie op het conceptontwerpbestemmingsplan. Eiser heeft in die reactie verzocht de regels te wijzigen zodat woningvermeerdering is toegestaan.
5.7
Daarnaast is gesteld, noch gebleken dat eiser in het verleden stappen heeft ondernomen tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen. Voor zover eiser daarbij heeft gesteld dat de tijd daarvoor te kort was, merkt de rechtbank op dat niet van eiser werd verlangd dat hij een volledig uitgewerkte bouwaanvraag zou indienen, maar slechts dat hij een concrete poging zou ondernemen om van bestaande bouwmogelijkheden gebruik te maken.
5.8
Ten aanzien van het vervallen van de mogelijkheid om de schuur en de benedenverdieping van het pand aan de [adres2] als woning te gebruiken, merkt de rechtbank het volgende op. Vast staat dat eiser
,
nadat bekend werd dat de gemeente voornemens was woningvermeerdering niet meer toe te staan, de schuur en de benedenverdieping van het pand aan de [adres2] niet als woning in gebruik heeft genomen. Dat in beide gevallen geen sprake is van bebouwingsmogelijkheden die te lang onbenut zijn gelaten, laat onverlet dat eiser doordat hij de schuur en de benedenverdieping niet als woning in gebruik heeft genomen, geen stappen heeft ondernomen om de gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen te realiseren. Daarbij merkt de rechtbank op dat anders dan eiser ter zitting heeft betoogd, niet valt in te zien dat vanwege het feit dat de ruimtes destijds voor andere doeleinden werden gebruikt, van eiser niet zou kunnen worden verwacht dat hij stappen ondernam om de woonbestemming te realiseren.
5.9
Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat een deel van de schade redelijkerwijs ten laste van eiser behoort te blijven, omdat sprake is van passieve risico-aanvaarding.
6
Taxatie
6.1
Eiser heeft aangevoerd dat bij de taxatie van de schade ten onrechte alleen het gebruik van de bovenverdieping van het pand [adres2] als woning in aanmerking is genomen. Onder het vorige planologische regime mocht het volledige pand als woning worden gebruikt. In het advies van [naam adviesbureau] is dan ook vermeld dat het pand de hoogste waarde ontleende aan gebruik als zelfstandige vrijstaande woning, maar met dat gebruik is geen rekening gehouden bij de waardebepaling voorafgaand aan de planologische wijziging. Daarnaast is in de taxatie ten onrechte rekening gehouden met overgangsrecht, door bij de taxatie uit te gaan van het voortgezet gebruik van de bovenverdieping als woning. Ook als wordt geoordeeld dat de taxateur de juiste uitgangspunten in aanmerking heeft genomen, is de schade volgens eiser op een te laag bedrag getaxeerd.
6.2
Eiser heeft terecht opgemerkt dat in het van het advies van [naam adviesbureau] onderdeel uitmakende taxatierapport van [naam persoon1] is vermeld dat het pand aan de [adres2] zijn hoogste waarde ontleent aan het gebruik als zelfstandige vrijstaande woning. Daarbij heeft [naam persoon1] echter ook opgemerkt dat vanwege het advies van [naam adviesbureau] de waarde van het pand vóór de planologische wijziging niet is bepaald als zelfstandige woning, maar als pand dat op de begane grond wordt gebruikt als kantoor en op de verdieping deels als woning en deels als kantoor. [naam persoon1] heeft daarnaast het vervallen van de mogelijkheid om de benedenverdieping van het pand [adres2] als woning te gebruiken niet betrokken in de vaststelling van de omvang van de schade. In het licht van het feit dat de benedenverdieping van het pand ten tijde van de planologische wijziging feitelijk niet als woning werd gebruikt en eiser geacht moet worden het risico van het vervallen van de mogelijkheid om de benedenverdieping alsnog als zodanig te gaan gebruiken passief te hebben aanvaard, kan niet worden geoordeeld dat deze uitgangspunten onjuist zijn.
6.3
De rechtbank acht evenmin onjuist dat [naam persoon1] bij de vaststelling van de omvang van de schade rekening heeft gehouden met de mogelijkheid van voortgezet gebruik van de bovenverdieping van het pand aan de [adres2] als woning. Dat op de bovenverdieping niet de bestemming wonen rust, laat onverlet dat het gebruik van de bovenverdieping van het pand aan de [adres2] als woning op grond van het overgangsrecht mag worden voortgezet, zodat het pand aan de [adres2] nog altijd enige waarde aan het gebruik als woning ontleent.
6.4
Eiser heeft ten slotte aangevoerd dat, ook als wordt geoordeeld dat de taxateur de juiste uitgangspunten in aanmerking heeft genomen, de schade op een te laag bedrag is getaxeerd. Hij heeft dit standpunt op geen enkele wijze onderbouwd, zodat de rechtbank hem reeds daarom niet kan volgen in dit standpunt.
7. Nu het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een deel van de schade redelijkerwijs ten laste van eiser behoort te blijven, omdat sprake is van passieve risico-aanvaarding en niet kan worden geoordeeld dat de taxatie op onjuiste uitgangspunten berust, zal de rechtbank de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand laten.
8. Nu het beroep gegrond is, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
9. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van
mr. W.J.C. Goorden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2016.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.