ECLI:NL:CBB:2018:209
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/740
11351
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2018 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats 1] , appellant
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T.D. van der Wal).
Procesverloop
Bij besluit van 9 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het op het bedrijf van appellant aanwezige pluimvee verdacht verklaard van besmetting met het Aviaire Influenza virus (AI-virus) en ter bestrijding van dit virus appellant maatregelen aangezegd, waaronder het doden van zieke en verdachte dieren.
Bij besluit van 30 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2018. Appellant is samen met zijn echtgenote verschenen en is bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is voor verweerder verschenen [naam 2] , dierenarts.
Overwegingen
1.1.
Appellant is pluimveehouder en exploiteert een vrije uitloopstal en een biologische stal. Op 8 juni 2016 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit onderzoek verricht op het bedrijf van appellant en daarbij swabs en serum monsters genomen die zijn onderzocht door het Centraal Veterinair Instituut te Wageningen. Uit het onderzoek is gebleken dat in de vrije uitloopstal de aanwezigheid van Aviaire Influenza, type H7 is aangetoond. Het Aviaire Influenza virus is niet aangetoond in de biologische stal. Bij het primaire besluit heeft verweerder al het op het bedrijf van appellant aanwezige pluimvee verdacht verklaard van besmetting met het Aviaire Influenza virus en ter bestrijding van dit virus appellant een aantal  maatregelen opgelegd, waaronder voor zover hier van belang de maatregel tot het doden van zieke en verdachte dieren en vernietigen van producten en voorwerpen die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof.
1.2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door appellant tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft appellant daarbij niet gevolgd in zijn stelling dat de vrije uitloopstal en de biologische stal als twee afzonderlijke bedrijven moeten worden gezien. Het feit dat in de biologische stal het Aviaire Influenza virus niet is aangetoond, betekent volgens verweerder niet dat er geen aanleiding is voor het treffen van maatregelen ter voorkoming van verdere besmetting (“insleep”). Nu in dit geval is vastgesteld dat er contact mogelijk was tussen de dieren uit beide stallen, is vanuit het oogpunt van preventie en risicobeoordeling de kans op besmetting aanzienlijk. De stallen hebben elk een uitloop die aan de uitloop van de andere stal grenst en de uitlopen zijn alleen door gaas  afgescheiden. Hierdoor zijn beide stallen niet als aparte epidemiologische eenheden te beschouwen. Het ruimen van beide stallen is dan ook terecht en noodzakelijk voor de bestrijding van het Aviaire Influenza virus. Verweerder is van mening dat geen sprake is van disproportionele maatregelen. Dieren die besmet zijn met het Aviaire Influenza virus kunnen in potentie leiden tot een ernstig gevaar voor de dier- en volksgezondheid en kunnen daarnaast de oorzaak zijn van economisch verlies voor de voedselproductie en de levensmiddelenindustrie. Ook de ruiming van de dieren uit de biologische stal was derhalve geboden.
2. In beroep heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte heeft bepaald dat ook de biologische stal moest worden geruimd. Appellant heeft in dat kader aangevoerd dat hij twee van elkaar gescheiden pluimveebedrijven exploiteert, te weten een biologisch legpluimveebedrijf ‘ [naam 3] ’ en het vrije uitloop pluimveebedrijf ‘ [naam 1] ’. Beide bedrijven beschikken volgens appellant over een eigen, door de minister toegewezen Uniek Bedrijfsnummer (UBN) op grond van de Regeling identificatie en registratie van dieren. Verder vindt de exploitatie van beide bedrijven plaats in afzonderlijke stallen, waarin de dieren gescheiden van elkaar worden gehouden. De stallen beschikken voorts elk over een eigen hygiënesluis. Het Aviaire Influenza virus is enkel aangetoond in de vrije uitloopstal en had slechts een laag pathogeen karakter. Deze omstandigheden maken dat er een laag besmettingsrisico was voor de dieren uit de biologische stal. De omstandigheid dat de beide stallen in elkaars nabijheid liggen acht appellant onvoldoende reden voor het moeten ruimen van de biologische stal. Volgens appellant had kunnen worden volstaan met minder vergaande maatregelen. De dieren uit de biologische stal hadden enkele weken opgehokt en gemonitord kunnen worden. Verspreiding van het Aviaire Influenza virus buiten die stal zou dan niet mogelijk zijn geweest. Bij een nadien, tijdens de fase van monitoring, vastgestelde besmetting in de biologische stal had alsnog tot ruiming van de dieren uit die stal kunnen worden besloten. Nu hiertoe niet is besloten heeft appellant veel kosten gemaakt, terwijl niet vaststaat dat die kosten noodzakelijk waren, omdat niet is vastgesteld dat de dieren uit de biologische stal besmet waren. De maatregel om al het pluimvee in de biologische stal te ruimen is volgens appellant daarom disproportioneel en onzorgvuldig. Appellant heeft zich tevens op het standpunt gesteld dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat bij een vergelijkbaar geval van besmetting met het Aviaire Influenza virus niet tot ruiming van het gehele pluimveebedrijf is besloten.
3. In reactie op de beroepsgronden heeft verweerder aangevoerd dat zijn beleid primair is gebaseerd op een inschatting van veterinaire en humane risico’s. Op basis van een risicoanalyse is al het pluimvee uit beide stallen op het bedrijf van appellant als verdacht aangemerkt en is de maatregel genomen om al dit pluimvee te doden. Volgens het beleid van verweerder, vastgelegd in het Beleidsdraaiboek, is de hoofdregel dat de hele locatie, dan wel het gehele bedrijf waar laagpathogene aviare influenza (LPAI) H5 of H7 is geconstateerd, wordt geruimd. De in het beleid genoemde uitzonderingen op deze hoofdregel, vermeld in 17.20 van het Beleidsdraaiboek, zijn in dit geval niet aan de orde. Verweerder acht onder andere van belang dat het LPAI H7 kan muteren naar hoogpathogene aviare influenza HPAI. Gelet op de situatie ter plaatse kon niet worden uitgesloten dat de dieren in de biologische stal waren besmet. Besmetting kan ook plaatsvinden door wilde (water)vogels en door de lucht. Ook is insleep mogelijk via besmette schoenen, kleding of materialen. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is voorts geen sprake, omdat geen sprake is van gelijke gevallen. In het door appellant bedoelde geval is een uitzondering als bedoeld in 17.20 van het Beleidsdraaiboek aangenomen, op grond van de situatie op dat bedrijf, die duidelijk afweek van die op het bedrijf van appellant.
Het regelgevend kader
4.1.
Richtlijn 2005/94/EG van de Raad van 20 december 2005 betreffende communautaire maatregelen ter bestrijding van aviaire influenza en tot intrekking van Richtlijn 92/40/EEG (Richtlijn 2005/94/EG) luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 2
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
(…)
8)	„bedrijf”: agrarische of andere inrichtingen, onder meer broederijen, circussen, dierentuinen, vogelwinkels, vogelmarkten en volières, waarin pluimvee of andere in gevangenschap levende vogels worden gekweekt of gehouden. (…)
13)	„productie-eenheid”: een eenheid van een bedrijf waarvan de officiële dierenarts de zekerheid heeft dat zij, wat de ligging en de dagelijkse verzorging van het pluimvee of de andere in gevangenschap levende vogels die daar gehouden worden betreft, volledig gescheiden is van andere eenheden in hetzelfde bedrijf; (…)
Artikel 39
Maatregelen
(…)
2. 	De bevoegde autoriteit draagt er zorg voor dat alle pluimvee op het bedrijf en alle andere in gevangenschap levende vogels van de soort waarbij LPAI is bevestigd, worden geruim onder officieel toezicht en op zodanige wijze dat de verspreiding van aviaire influenza wordt voorkomen.
Afhankelijk van de beoordeling van het risico van verdere verspreiding van aviaire influenza kunnen ook andere in gevangenschap levende vogels op het bedrijf en op bedrijven die op grond van het epizoötiologische onderzoek als contactbedrijf kunnen worden beschouwd, geruimd worden. (…)
Artikel 41
Maatregelen bij uitbraken van LPAI in afzonderlijke productie-eenheden
1. 	Bij een uitbraak van LPAI in een bedrijf dat uit twee of meer afzonderlijke productie-eenheden bestaat, kan de bevoegde autoriteit voor productie-eenheden met gezond pluimvee afwijkingen toestaan van de in artikel 39, lid 2, vermelde maatregelen, mits de ziektebestrijding niet in gevaar komt.
2.	De lidstaten stellen uitvoeringsbepalingen op voor de toepassing van de in lid 1 bedoelde uitzonderingen; hierbij houden zij rekening met de eventueel te verkrijgen veterinairrechtelijke garanties en voorzien zij in passende alternatieve maatregelen.(…)”
4.2.
In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) is onder meer het volgende bepaald.
“ Artikel 15
1 Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke 	dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…)
4 Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren 	moeten worden aangemerkt.
(…)
Artikel 21
1 Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte 	maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
(…)
Artikel 22
1 De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
a. het afzonderen van zieke en verdachte dieren;
b. opstallen, ophokken of op een plaats houden van zieke en verdachte dieren;
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van 	produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor 	verspreiding van smetstof
(…)”
4.3.
In het op artikel 15, vierde lid, Gwwd gebaseerde Besluit verdachte dieren (Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 2
Onze Minister besluit dieren als verdacht aan te merken, indien:
a. de ambtenaar bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren van een besmettelijke dierziekte,
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde termijn hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest, of
c. Onze Minister redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn 	geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de betreffende besmettelijke 	dierziekte vatbaar is.”
4.4.
In de Regeling preventie, bestrijding en monitoring van besmettelijke dierziekten en zoönosen en TSE’s is onder meer bepaald:
“Artikel 3
Als besmettelijke dierziekten als bedoeld in artikel 15 van de wet bij pluimvee worden 	aangewezen:
a. vogelpest (Aviaire Influenza);
(…)”
5. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder terecht de bij het bestreden besluit gehandhaafde maatregelen tot het doden en vernietigen van al het pluimvee in de biologische stal aan appellant heeft opgelegd. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.1.
Het College stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat in de vrije uitloopstal de aanwezigheid van Aviaire Influenza, type H7, met een laag pathogeen karakter, is aangetoond. Voorts is tussen partijen ook niet in geschil dat bij het onderzoek van de bij pluimvee in de biologische stal afgenomen monsters de aanwezigheid van het Aviaire Influenza virus niet is aangetoond. Het College neemt dit derhalve tot uitgangspunt bij zijn beoordeling.
5.2.
Verweerder heeft de in geding zijnde maatregel gebaseerd op artikelen 21, eerste lid, in verbinding met artikel 22, aanhef en onder f en g, van de Gwwd. Verweerder heeft daarbij de in de biologische stal aanwezige dieren als verdacht aangemerkt op grond van artikel 2 van het Besluit.
5.3.
Naar het oordeel van het College is in de situatie van appellant sprake van één bedrijf dat uit twee afzonderlijke productie-eenheden bestaat zoals bedoeld in Richtlijn 2005/94/EG. Voor dat oordeel heeft het College van belang geacht dat het bedrijf van appellant over twee stallen met een eigen productievorm beschikt, dat de stallen zijn gelegen op hetzelfde adres en dat, zoals ter zitting onweersproken is gesteld door appellant, de stallen worden beheerd door hetzelfde personeel. Het College heeft ter zitting voorts vastgesteld dat elk van beide stallen beschikt over een eigen hygiënesluis. Het College ziet geen aanleiding voor een ander oordeel in de, naar ter zitting eveneens is gebleken, tussen partijen niet meer in geschil zijnde omstandigheid dat twee verschillende (eigen) UBN’s zijn toegekend in verband met de exploitatie door appellant van onderscheidenlijk de vrije uitloopstal en de biologische stal. Tegen de achtergrond van Richtlijn 2005/94/EG die de lidstaten, gelet op de risico’s van het Aviare Influenza virus, verplicht om ter bestrijding van dit virus, maatregelen te treffen en die de expliciete mogelijkheid kent dat één bedrijf afzonderlijke productie-eenheden heeft, acht het College het toegekende UBN niet van doorslaggevende betekenis.
5.4.1
Voor de toepassing van de uitzonderingsbepaling op de verplichting van Richtlijn 2005/94/EG dat alle dieren op het bedrijf waar het Aviaire Influenza virus is bevestigd moeten worden geruimd en om te kunnen bepalen of het gaat om verdachte dieren als bedoeld in artikel 2 van het Besluit, heeft verweerder beleid vastgesteld, dat is neergelegd in het Beleidsdraaiboek. In punt 17.20, onder het kopje ‘Mogelijke uitzonderingen van ruiming’ van het Beleidsdraaiboek, is voor zover van belang het volgende vermeld:
“Indien er meerdere productie-eenheden (bijvoorbeeld meerdere stallen) zijn op een commercieel pluimveebedrijf en in sommige productie-eenheden het pluimvee niet besmet is kan conform artikel 41 van 2005/94/EG op basis van een risicoanalyse worden besloten de niet besmette productie-eenheden uit te zonderen van ruiming. Of dit haalbaar is hangt mede af van de bedrijfsorganisatie en het risico dat de productie-eenheden/stallen alsnog besmet zullen worden.”
5.4.2
Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder in het kader van de risicoanalyse heeft overwogen dat het laagpathogene Aviaire Influenza virus zich kan ontwikkelen tot een hoogpathogene variant, met alle mogelijke gevolgen van dien. Het partieel ruimen van een bedrijf waar in één van de stallen een besmetting is vastgesteld, kan alleen worden overwogen wanneer er sprake is van duidelijk gescheiden epidemiologische eenheden, waarbij het risico van verspreiding van het virus door zieke dieren, producten, voorwerpen of smetstof als uitermate klein kan worden ingeschat. Vastgesteld is dat er op het bedrijf van appellant contact mogelijk was tussen de dieren uit de beide stallen. Hierdoor is volgens verweerder vanuit het oogpunt van preventie en risicobeoordeling de kans op besmetting aanzienlijk geweest. De stallen hebben beide een uitloop die aan elkaar grenzen en enkel zijn afgescheiden door gaas. De stallen zijn daardoor niet als aparte epidemiologische eenheden te beschouwen. Appellant heeft ter zitting van het College desgevraagd bevestigd dat de uitlopen van beide stallen aan elkaar grenzen en enkel van elkaar worden gescheiden door middel van gaas. Appellant heeft voorts verklaard dat de dieren uit beide stallen, voordat het veterinair onderzoek had plaatsgevonden, zich in de uitlopen konden begeven en dat hij de dieren eerst na het onderzoek heeft opgehokt. Gelet hierop is naar het oordeel van het College in de risicoanalyse terecht aangenomen dat er contact mogelijk is geweest tussen de dieren uit beide stallen en heeft verweerder (ook) het pluimvee in de biologische stal terecht aangemerkt als verdachte dieren als bedoeld in artikel 2 van het Besluit. Hieruit volgt dat verweerder bevoegd was om appellant aan te zeggen dat de dieren uit de biologische stal moesten worden gedood en onschadelijk worden gemaakt.
5.5.
Bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om maatregelen op te leggen ter bestrijding van het Aviaire Influenza virus dient verweerder een evenredige belangenafweging te verrichten als bedoeld in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht. In dat verband heeft verweerder aangevoerd dat het doel van de aangezegde maatregelen is dat het Aviaire Influenza virus wordt bestreden. In sommige gevallen kunnen ook mensen en andere zoogdieren als varkens en vossen besmet raken met het virus. Dit kan gebeuren als sprake is van direct en intensief contact tussen besmette dieren en mensen, zoals de verzorgers van de dieren. Bescherming van de volksgezondheid tegen ziekten en besmettingen die direct of indirect van dieren op de mens kunnen worden overgedragen is van groot belang. Dieren die besmet zijn met het Aviaire Influenza virus kunnen in potentie leiden tot een ernstig gevaar voor de volksgezondheid met alle gevolgen van dien, temeer nu het virus met een laagpathogene variant zich kan recombineren in een virus met een hoogpathogene variant. In het verleden is een aantal ernstige, zelfs dodelijke, infecties gerapporteerd. Daarnaast kan besmettingde oorzaak zijn van economisch verlies voor de voedselproductie en voor de levensmiddelenindustrie. Ter zitting van het College heeft verweerder tevens benadrukt dat er mogelijk contact is geweest tussen de besmette dieren uit de vrije uitloopstal en de dieren uit de biologische stal. Hierom bestond er een reële kans dat de dieren uit de biologische stal ook waren besmet, ook al is dat niet gebleken uit het verrichte onderzoek. Bij dat onderzoek zijn echter niet alle dieren onderzocht. Verder zouden de dieren uit de biologische stal ook andere dieren door de lucht, middels de ventilatiekanalen uit de stal, kunnen besmetten en zou het monitoren van de dieren uit de biologische stal verweerder veel tijd en geld kosten, terwijl de kans dat de dieren uit de biologische stal besmet waren volgens verweerder aanzienlijk was. Het tijdelijk ophokken en monitoren van de dieren uit de biologische stal, zoals bepleit door appellant, zou voorts betekenen dat er voor de regio ook een ophokplicht zou worden uitgevaardigd en in de regio ook geen transporten met dieren zouden mogen plaatsvinden, zodat dit economische consequenties zou hebben voor meerdere bedrijven in de pluimveesector. Gelet op deze uiteenzetting met betrekking tot de risico’s van besmetting van het laagpathogene Aviaire Influenza virus en de nadelen van de door appellant bepleite alternatieve maatregelen, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder de met de bestrijding van dit virus gediende belangen van de dier- en volksgezondheid, alsmede de voedselproductie en de levensmiddelenindustrie niet in redelijkheid heeft kunnen laten prevaleren boven het economische belang van appellant door te bepalen dat ook de dieren uit de biologische stal moesten worden geruimd. Met verweerder acht het College de risico’s van besmetting, onder de hiervoor geschetste omstandigheden op het bedrijf van appellant, van dien aard, dat het achterwege laten van deze maatregel niet verantwoord kan worden geacht. Het College volgt appellant dan ook niet in zijn stelling dat het doden en onschadelijk maken van het pluimvee in de biologische stal disproportioneel is.
5.6.
Het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel slaagt voorts niet. Appellant heeft aangevoerd dat bij een biologisch pluimveebedrijf in [plaats 2] wel is besloten om niet het gehele bedrijf te ruimen. Verweerder heeft ter zitting onweersproken gesteld dat de dieren uit de stallen van dat pluimveebedrijf duidelijk gescheiden van elkaar werden gehouden, omdat zij te allen tijde binnen in een stal werden gehouden en er geen dieren waren die ook naar buiten konden. Het College ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid hiervan. Dit betekent dat op het bedrijf in [plaats 2] geen contact mogelijk was van niet zieke dieren met besmette dieren, zodat de situatie van appellant hiermee niet vergelijkbaar is.
5.7.
De beroepsgronden van appellant slagen niet. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
6.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Het verzoek om schadevergoeding is blijkens de beroepsgronden gedaan voor het geval het beroep gegrond wordt verklaard. Aangezien het beroep ongegrond wordt verklaard, komt het College niet toe aan beoordeling van dit verzoek.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. S.C. Stuldreher en mr. T.P.J.N. van Rijn, in aanwezigheid van mr. S.M. van Ditmarsch, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 april 2018.
w.g. J.L.W. Aerts	w.g. S.M. van Ditmarsch