ECLI:NL:RVS:2018:2299
Raad van State — Uitspraak 


201703260/1/A3.
Datum uitspraak: 11 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
New Orange B.V., gevestigd te Monnickendam, gemeente Waterland, appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 maart 2017 in zaken nrs. 16/4483, 16/4520, 16/4521, 16/4522, 16/4523, 16/4524 en 16/4525 in het geding tussen:
New Orange
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van Stadsdeel West (thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam).
Procesverloop
Bij besluiten van 26 januari 2016 heeft het algemeen bestuur aanvragen voor ligplaatsvergunningen voor de bedrijfsvaartuigen New Orange 1 tot en met 4 en 8 tot en met 10 afgewezen.
Bij besluit van 26 juli 2016 heeft het algemeen bestuur de door New Orange daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 maart 2017 heeft de rechtbank het door New Orange daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft New Orange hoger beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
New Orange heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2018, waar New Orange, vertegenwoordigd door mr. S. Levelt en mr. L.W. Tellegen, advocaten te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door J. Niesten, mr. D.B. Smaalders, mr. H.J. de Groot en mr. S. Belghazi, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De relevante bepalingen uit het bestemmingsplan "Westergasfabriek" en de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uit maakt van deze uitspraak.
2.    New Orange heeft voor tien bedrijfsvaartuigen afzonderlijk ligplaatsvergunningen aangevraagd op de locatie Haarlemmertrekvaart tegenover de Haarlemmerweg 27-75.
Op 26 januari 2016 heeft het algemeen bestuur op deze aanvragen besloten. Het heeft drie aanvragen ingewilligd en zeven aanvragen afgewezen. Tegen de afwijzingen heeft New Orange bezwaar gemaakt. Het algemeen bestuur heeft de bezwaren, in afwijking van het advies van de algemene bezwaarschriftencommissie West, ongegrond verklaard. Aan de besluitvorming heeft het algemeen bestuur ten grondslag gelegd dat verlening van de ligplaatsvergunningen in strijd is met de ordening en veiligheid, zoals bedoeld in artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob. Het bestemmingsplan "Westergasfabriek" staat weliswaar ligplaatsen ten behoeve van pleziervaartuigen en passagiersvaartuigen toe, maar in praktijk is er niet voldoende ruimte voor nieuwe bedrijfsvaartuigen. Pleziervaartuigen hebben geen vaste ligplaatsen maar mogen met een vignet overal in Amsterdam aanmeren, tenzij er een afmeerverbod geldt. In het water aan de zijde van de Haarlemmerweg liggen veel pleziervaartuigen afgemeerd. Als ligplaatsvergunningen worden verleend aan New Orange, kunnen daar geen pleziervaartuigen meer afmeren. In de buurt zijn weinig alternatieve locaties voor het afmeren van pleziervaartuigen. De vaartuigen van New Orange zijn elk veertien meter lang. Als voor alle vaartuigen een ligplaatsvergunning wordt verleend wordt 140 meter van de kade ingenomen door bedrijfsvaartuigen. Dit is een te groot stuk van de kade. Het is niet wenselijk dat bedrijfsvaartuigen de pleziervaartuigen verdringen. Gelet op de eerlijke verdeling van ligplaatsen over bedrijfsvaartuigen en pleziervaartuigen is slechts aan drie van de tien bedrijfsvaartuigen van New Orange een ligplaatsvergunning verleend. Uit de Watervisie 2040 volgt dat er balans op het water moet worden gevonden. Aan de overzijde van de kade van de Haarlemmertrekvaart, te weten de Polonceaukade, zijn al twee steigers met ligplaatsen voor bedrijfsvaartuigen. Verlening van alle aangevraagde ligplaatsvergunningen zou voor een overaanbod van bedrijfsvaartuigen in het gebied zorgen. Het is ongewenst dat de hele Haarlemmertrekvaart vol komt te liggen met bedrijfsvaartuigen. Verder heeft het algemeen bestuur in aanmerking genomen dat de gevraagde ligplaatsen 1 tot en met 4 en 8 tot en met 10 direct aan een fietspad zijn gelegen dat wordt afgescheiden door een hek. Het is niet toegestaan dat de schippers bij het in- en uitstappen over de reling klimmen en direct op het fietspad komen, aangezien dat schade aan de reling kan geven en tot onveilige situaties op het fietspad kan leiden.
3.    New Orange betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur de weigering van de ligplaatsvergunningen ten onrechte in bezwaar heeft gehandhaafd. Strijd met het bestemmingsplan en met de goede ruimtelijke ordening is niet aanwezig. Het algemeen bestuur heeft de aanvragen ten onrechte afgewezen wegens de ordening op basis van de ruimtelijke impact. Ook het buurtbelang en de veiligheid heeft het algemeen bestuur ten onrechte aan de weigeringen ten grondslag gelegd, terwijl de planwetgever reeds heeft geoordeeld dat het afmeren van passagiersvaartuigen aan deze kade in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening.
Bij weigering van de vergunning in het belang van de ordening, als bedoeld in artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob, heeft het algemeen bestuur in aanmerking genomen dat er een afwisselend beeld van pleziervaartuigen en bedrijfsvaartuigen moet zijn en daarom niet alle aanvragen voor ligplaatsvergunningen ingewilligd. Allereerst voert New Orange aan dat dit een afweging van ruimtelijke aard is die reeds is gemaakt in het bestemmingsplan. Ten tweede wijst New Orange erop dat de hele kade nu wordt gebruikt voor het afmeren van pleziervaartuigen. Als er al een afwisselend beeld zou moeten zijn, dan moet dat juist leiden tot verlening van de vergunningen.
Het buurtbelang is volgens New Orange een belang dat niet expliciet in de Vob wordt genoemd. Het is onjuist dat passagiersvaartuigen de beleving en het vrije zicht zouden belemmeren vanuit nabijgelegen woningen. De kade is ten minste een meter hoog. De Haarlemmerweg die is gelegen tussen de Haarlemmertrekvaart en de woningen is een drukke weg en het merendeel van de pleziervaartuigen dat er nu ligt verkeert in slechte staat. Bovendien is niet gebleken dat de bewoners bezwaar hebben tegen het aanzicht of de aanwezigheid van de passagiersvaartuigen. Zij hebben in ieder geval geen bezwaar gemaakt tegen de drie wel verleende ligplaatsvergunningen. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het algemeen bestuur in aanmerking heeft mogen nemen dat niet de gehele Haarlemmertrekvaart geschikt is voor het afmeren van vaartuigen. De rechtbank is eraan voorbijgegaan dat pleziervaartuigen binnen de gemeente overal kunnen afmeren, tenzij ter plaatse een afmeerverbod geldt. Passagiersvaartuigen daarentegen mogen alleen ligplaats innemen als het bestemmingsplan dat toelaat en een ligplaatsvergunning is verleend. Pleziervaartuigen kunnen in de hele Haarlemmertrekvaart afmeren en kunnen gelet op de beperkte hoogte ook aan de westzijde van de Basculebrug worden afgemeerd. Er is nog steeds ruimte voor pleziervaartuigen.
De rechtbank heeft volgens New Orange ten onrechte overwogen dat het algemeen bestuur het gevaar op het fietspad van op- en afstappen van de vaartuigen heeft mogen meewegen als aspect van veiligheid. De Vob ziet niet op de veiligheid op de wal. Dit belang had dan ook niet mogen worden betrokken. De schippers zorgen bovendien niet voor gevaar op het fietspad. Het op- en afstappen van passagiers vindt niet hier plaats, maar in het centrum. De ligplaatsen worden alleen in de nacht ingenomen. Er zal per dag per vaartuig maximaal één keer door een schipper ter plaatse worden op- en afgestapt. Tussen de vaartuigen en het fietspad is ook nog een strook met een breedte van vijf meter aanwezig. Voor de pleziervaartuigen die ter plaatse liggen vindt het algemeen bestuur het op- en afstappen blijkbaar geen probleem.
New Orange voert aan dat uit de Nota Varen in Amsterdam 2.1 (hierna: Nota Varen) en de Watervisie 2040 (hierna: Watervisie) volgt dat de ambitie bestaat meer ligplaatsen te creëren voor vergunde passagiersvaartuigen. Hieruit blijkt niet dat ligplaatsen voor pleziervaartuigen prioriteit hebben boven ligplaatsen voor passagiersvaartuigen. Toch heeft het algemeen bestuur de voorkeur gegeven aan pleziervaartuigen boven passagiersvaartuigen. Het algemeen bestuur heeft ten onrechte niet overeenkomstig het beleid gehandeld. De rechtbank is ten onrechte voorbij gegaan aan artikel 4:84 van de Awb door niet overeenkomstig het beleid de vergunningen te verlenen.
New Orange wijst op haar belang om ligplaatsen bij het centrum te hebben en dat haar vaartuigen bij elkaar moeten liggen voor de exploitatie van de passagiersvaartuigen. Als niet tijdig ligplaatsen zijn verkregen, dreigt intrekking van de exploitatievergunningen, aldus New Orange.
3.1.    De bedrijfsvaartuigen van New Orange zijn passagiersvaartuigen als bedoeld in artikel 2.2.1 van de Vob. Op grond van het bestemmingsplan zijn bedrijfsvaartuigen toegestaan op de door New Orange aangevraagde locatie. Dat zich geen strijd met het bestemmingsplan voordoet betekent niet dat de gevraagde ligplaatsvergunningen moeten worden verleend. Uit de Nota Varen blijkt dat het stadsbeleid is dat de stadsdelen meewerken aan het realiseren van nieuwe ligplaatsen voor bedrijfsvaartuigen. Uit de Watervisie blijkt dat er moet worden gezocht naar een balans op het water.
De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur de zeven ligplaatsvergunningen in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5134, overwogen dat het begrip ‘ordening’ in de Vob niet alleen ziet op aspecten die meer ruimtelijk van aard zijn, maar ook op de wijze waarop vrijgekomen of nieuw aangelegde ligplaatsen worden verdeeld. Hoewel er een zekere overlap is tussen de Wet ruimtelijke ordening en de Vob ten aanzien van het motief ‘ordening’, is er geen sprake van strijd tussen deze regelingen.
In de Nota Varen en de Watervisie is geen duidelijk beleid neergelegd waaruit volgt dat New Orange recht heeft op de verlening van alle aangevraagde vergunningen. Dat betekent dat het algemeen bestuur belangen moet afwegen. Het algemeen bestuur heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van de ordening zwaarder weegt dan de belangen van New Orange. De rechtbank is terecht tot datzelfde oordeel gekomen. De vaartuigen van New Orange zijn 14 meter lang. De tien aanvragen van New Orange zien op aaneengesloten ligplaatsen op dezelfde locatie. Verlening van alle ligplaatsvergunningen zou betekenen dat honderdveertig meter van de kade in beslag zou worden genomen. Niet de hele Haarlemmertrekvaart is geschikt voor het afmeren van vaartuigen. Aan de overzijde van de Haarlemmerweg, de Polonceaukade, geldt een afmeerverbod voor pleziervaartuigen. Pleziervaartuigen kunnen dus alleen aan de zijde van de Haarlemmerweg, waarop ook de aanvraag betrekking heeft, afmeren. Inwilliging van de gehele aanvraag van New Orange zou betekenen dat over een strook van 140 meter geen pleziervaartuigen meer kunnen afmeren. Daarnaast heeft het algemeen bestuur in het kader van de ordening ook het buurtbelang mogen betrekken. Indien alle gevraagde ligplaatsvergunningen worden verleend bestaat ter plaatse geen vrij zicht meer over het water en is er geen afwisselend beeld van pleziervaartuigen en bedrijfsvaartuigen aan de kade.
Het betoog faalt.
4.    New Orange betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. Aan Mokumboot B.V. en Boaty B.V. zijn wel ligplaatsvergunningen verleend, terwijl deze aanvragen later dan de aanvragen van New Orange zijn ingediend. Daar stond het beslag door passagiersvaartuigen in verhouding tot het beslag door pleziervaartuigen niet in de weg aan vergunningverlening. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het niet om dezelfde locatie en om een ander type boten gaat. De aanvragen hadden op volgorde van binnenkomst moeten worden verleend. Dat betekent dat de vergunningen niet aan Mokumboot en Boaty hadden moeten worden verleend maar aan New Orange.
4.1.    Of de aan Mokumboot en Boaty verleende vergunningen aan New Orange hadden moeten worden verleend omdat de aanvragen op volgorde van binnenkomst moeten worden behandeld, kan in deze zaak niet aan de orde komen. Deze zaak is beperkt tot de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur de weigering van zeven van de tien aanvragen van New Orange in redelijkheid in bezwaar heeft kunnen handhaven. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat dit faalt, omdat geen sprake is van gelijke gevallen. De boten van Mokumboot en Boaty zijn veel kleiner dan de vaartuigen van New Orange. Ook zien de aanvragen van New Orange op een andere locatie dan die van Mokumboot en Boaty. Verder kunnen de vaartuigen van New Orange vanwege een lage brug niet op de locatie waarvoor de vergunningen verleend zijn, komen.
5.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Niane-van de Put
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
805.  BIJLAGE
Bestemmingsplan
Artikel 10 Water
10.1 Bestemmingsomschrijving.
De voor ‘Water’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
f. ligplaatsen ten behoeve van pleziervaartuigen en passagiersvaartuigen.
Vob
Artikel 2.2.1 Begripsomschrijvingen
In dit hoofdstuk en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
b. bedrijfsvaartuig: een vaartuig, daaronder begrepen een object te water, niet zijnde een zeeschip, binnenschip of dienstvaartuig, hoofdzakelijk gebruikt voor de uitoefening van een reëel bedrijf of beroep dan wel voor de uitoefening van sociaal-culturele activiteiten;
c. passagiersvaartuig: een bedrijfsvaartuig, hoofdzakelijk gebruikt voor of bestemd tot:
1. vervoer van personen, of
2. om beschikbaar te worden gesteld aan een of meer personen ten behoeve van varende recreatie;
d. pleziervaartuig: een schip, hoofdzakelijk gebruikt en bestemd voor niet-bedrijfsmatige varende recreatie;
[…]
Artikel 2.3.1 Ligplaatsvergunning woonboot
1. Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden.
2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan, en de vlotte en veilige doorvaart.
3. De vergunning kan alleen worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffingen zijn of worden verleend.
Artikel 2.4.1 Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig
1. Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden.
[…]
4. Artikel 2.3.1, tweede en derde lid, zijn van overeenkomstige toepassing. […]