ECLI:NL:RVS:2018:1752
Raad van State — Uitspraak 


201701592/1/A3.
Datum uitspraak: 30 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 januari 2017 in zaak nr. 16/1543 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, thans de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2015 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.400,00 wegens overtredingen van bepalingen, gesteld bij en krachtens de Binnenvaartwet.
Bij besluit van 28 januari 2016 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat [NAAM]n IJssel, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J. ’t Hart en dr. E.D.J. Peters, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de Binnenvaartwet, de Binnenvaartregeling en het Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn (hierna: Rsp) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2. Aan de boeteoplegging heeft de minister een op ambtseed opgesteld boeterapport van Rijkswaterstaat Verkeer- en Watermanagement van 8 april 2015 (hierna: het boeterapport) ten grondslag gelegd. In het boeterapport is vermeld dat 2 toezichthouders op 2 april 2015 op de Waal, ter hoogte van Boven-Leeuwen, gemeente West Maas en Waal, een duwstel bestaande uit de [duwboot] met daaraan gekoppeld, in lange formatie voor de duwboot, de duwbakken [duwbak 1] en [duwbak 2] (hierna: het vaartuig), zagen varen. In verband met de controle op de naleving van voorschriften over de vaar- en rusttijden en het minimum vereiste aantal bemanningsleden zijn de toezichthouders aan boord van het vaartuig gegaan. De lengte van het vaartuig was 195 m en de breedte 11,45 m. In het vaartijdenboek was vermeld dat het vaartuig in exploitatiewijze B voer. Op basis van de dienstboekjes en de vaarbewijzen is vastgesteld dat 2 schippers, een stuurman, een matroos en een deksman aan boord waren. Ook is vastgesteld dat de stuurman niet in het bezit was van een zogeheten schipperspatent. Voorts volgt uit het boeterapport dat [appellante] de werkgever van de gezagvoerder was. Het boeterapport is aangevuld met een op ambtseed opgesteld rapport van 25 november 2015 (hierna: het aanvullend boeterapport), waarin verscheidene onjuistheden in het boeterapport zijn gecorrigeerd.
2.1.    De minister heeft aan [appellante] een boete van € 1.400,00 opgelegd, omdat zij als werkgever in strijd met artikel 22, zevende en negende lid, van de Binnenvaartwet, gelezen in samenhang met de artikelen 1.7 en 1.9 van de Binnenvaartregeling en de artikelen 2.02, eerste lid, en 3.16, eerste lid, van het Rsp heeft gehandeld. [appellante] heeft nagelaten om op het vaartuig tijdens de vaart voortdurend de minimumbemanning aan boord te hebben als vermeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Rsp. Het gaat om een tekort van een matroos en een machinist of matroos-motordrijver. De minister heeft de boetebedragen als vermeld in Bijlage 11.1 bij de Binnenvaartregeling gehanteerd, zoals die luidde ten tijde van de overtreding op 2 april 2015. Het boetebedrag wegens een tekort van een matroos bedroeg € 600,00. Het boetebedrag wegens een tekort van een machinist of een matroos-motordrijver bedroeg € 800,00.
Hoger beroep
Boeterapport
3.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er aanleiding was om aan de juistheid van het aanvullend boeterapport te twijfelen, nu de rechtbank heeft vastgesteld dat daarin abusievelijk de naam Van de Graaf als betrokkene is vermeld in plaats van [appellante].
3.1.    Uit het boeterapport in samenhang gelezen met het aanvullend boeterapport volgt dat [appellante] de werkgever is als bedoeld in artikel 1 van de Binnenvaartwet aan wie de minister de boete heeft opgelegd. In het enkele feit dat in het aanvullend boeterapport J.H. van de Graaf als betrokkene is vermeld in plaats van [appellante], ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister het aanvullend boeterapport niet aan de boete ten grondslag had mogen leggen.
Het betoog faalt.
Minimumbemanning
4.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister er terecht van is uitgegaan dat de bemanning als vermeld in de linkerkolom van de in artikel 3.16, eerste lid, van het Rsp opgenomen tabel, onder groep 4, exploitatiewijze B, uitrustingsstandaard S1 (hierna: linkerkolom) aan boord van het vaartuig had moeten zijn. Aan de minimumbemanning als vermeld in de kolom rechts van de linkerkolom was evenmin voldaan. Er is geen voorschrift waaruit volgt dat in dat geval van de minimumbemanning in de linkerkolom dient te worden uitgegaan. Voor zover de minister was uitgegaan van de bemanning als vermeld in de kolom rechts van de linkerkolom zou dat tot een lagere boete hebben geleid. Voorts had [appellante] kunnen volstaan met de bemanning als vermeld in de beide kolommen onder groep 4, exploitatiewijze B, uitrustingsstandaard S2. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat 7 bemanningsleden aan boord hadden moeten zijn. Ook is ten onrechte overwogen dat er een machinist aan boord had moeten zijn, omdat een machinist aan boord van binnenschepen geen taak heeft. Verder is miskend dat deksman [persoon], die aan boord was, aan de eisen voor een matroos voldoet. Omdat na 10 maart 2010, de datum van inbeslagname van zijn dienstboekje door het Openbaar Ministerie, 7 jaren zijn verstreken voldoet hij aan de vaartijd voor een matroos. Voor zover aanleiding bestond om een boete op te leggen, heeft de rechtbank miskend dat de boete alleen kon worden gebaseerd op onderkwalificatie van de bemanning en niet op onderbemanning. [appellante] betoogt dat artikel 3.16 van het Rsp, zoals dat luidt vanaf 1 december 2017, dient te worden toegepast, nu dat artikel vanaf die datum in voor haar gunstige zin is gewijzigd.
4.1.    Nu niet in geschil is dat het vaartuig met een uitrustingsstandaard S1 voer, is de minister terecht uitgegaan van de minimumbemanning voor een vaartuig met een uitrustingsstandaard S1. Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Rsp moet de bemanning, wat betreft aantal en bekwaamheid, minimaal bestaan uit de in de linkerkolom vermelde minimumbemanning bestaande uit 6 bemanningsleden, tenzij een stuurman aan boord van het vaartuig in het bezit is van een schipperspatent. In dat laatste geval kan worden volstaan met de minimumbemanning als vermeld in de kolom rechts van de linkerkolom bestaande uit 5 bemanningsleden. Dat volgens [appellante] een lagere boete zou zijn opgelegd indien de minister was uitgegaan van de minimumbemanning als vermeld in de kolom rechts van de linkerkolom, is daarbij niet van belang. Niet in geschil is dat een stuurman met een schipperspatent niet aan boord van het vaartuig was. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de bemanning diende te bestaan uit de minimumbemanning als vermeld in de linkerkolom.
4.2.    De bemanning aan boord van een groep 4-vaartuig, dat met een uitrustingsstandaard S1 in exploitatiewijze B vaart, dient ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Rsp, zoals dat met ingang van 1 december 2017 luidt, volgens de linkerkolom minimaal te bestaan uit 2 schippers, 1 stuurman, 2 matrozen en 1 machinist. Anders dan [appellante] stelt, heeft de rechtbank in overweging 3.2.4 niet overwogen dat er 7 bemanningsleden aan boord hadden moeten zijn. De rechtbank heeft overwogen dat van de bemanningsleden die aan boord hadden moeten zijn een matroos en een machinist of een matroos-motordrijver ontbraken.
Ten tijde van belang ontbrak een matroos en een machinist aan boord van het vaartuig om aan de vereiste minimumbemanning te kunnen voldoen. Dat volgens [appellante] een machinist aan boord van binnenschepen geen taak heeft, gaat eraan voorbij dat ter beoordeling voorligt of de minimumbemanning als vermeld in de linkerkolom aan boord was. Dat vanaf 1 december 2017 in de linkerkolom niet meer is voorzien in de mogelijkheid dat een machinist door een matroos-motordrijver kan worden vervangen, laat onverlet dat er een tekort was van een machinist. Voor zover [appellante] betoogt dat een machinist vanaf 1 december 2017 op grond van artikel 3.16, vierde lid, van het Rsp mag worden vervangen door een bijkomende volmatroos of matroos, overweegt de Afdeling dat er geen bijkomende volmatroos of matroos aan boord van het vaartuig was. De stelling dat [persoon] voldoende vaartijd heeft gemaakt is voorts niet met stukken gestaafd, zodat er geen grond is voor het oordeel dat hij als matroos had moeten worden meegeteld. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat sprake was van onderbemanning en niet van onderkwalificatie.
4.3.    Het betoog faalt.
Boete
5. Ter zitting heeft [appellante] de hogerberoepsgrond dat er geen aanleiding was om een boete op te leggen, omdat de veiligheid van de opvarenden en die van de scheepvaart niet in het geding was, ingetrokken.
[appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de boete onredelijk hoog is. De veiligheid van opvarenden en die van de scheepvaart was tijdens de vaart niet in het geding. Ook is de boete niet in overeenstemming met een door de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangenomen motie van haar leden Van Helvert en Jacobi van 31 mei 2016 (Handelingen II 2015/16, nr. 92, item 11 en Kamerstukken II 2015/16, 31 409, nr. 119), aldus [appellante].
5.1.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3273, overwogen dat er geen reden is om de in de Binnenvaartregeling geregelde boetes onredelijk hoog te achten, nu de veiligheid van de vaart van groot maatschappelijk belang is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect dient te hebben. Bijlage 11.1 bij de Binnenvaartregeling is met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen. Dat de veiligheid tijdens de vaart volgens [appellante] niet in geding was, geeft geen grond voor het oordeel dat de minister van de boetebedragen had moeten afwijken.
De op 7 juni 2016 aangenomen motie van 31 mei 2016 behelst een verzoek aan de regering om ten aanzien van de voor de zee- en binnenvaart geldende bemannings- en arbeidstijdenregels een instructie aan de Inspectie Leefomgeving en Transport van het ministerie te geven om anticiperend te gaan handhaven en in overleg met de branche de regels te gaan evalueren. De motie heeft niet geleid tot aanpassing van de regelgeving in de zin dat de boetebedragen wegens het nalaten om tijdens de vaart voortdurend de minimumbemanning aan boord te hebben, zijn verlaagd. Nu voorts geen regelgeving in voorbereiding was welke, zou deze ten tijde van belang hebben gegolden, tot een lagere boete zou hebben geleid, is in de motie geen grond gelegen voor het oordeel dat de aan [appellante] opgelegde boete te hoog is.
Het betoog faalt.
Slotsom
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018
629.
BIJLAGE | wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
[…]
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Binnenvaartwet
Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders is bepaald, verstaan onder:
[…]
gezagvoerder: degene die het gezag voert over een schip;
[…]
Onze Minister: Onze Minister van […] [Infrastructuur en Milieu];
[…]
werkgever:
1°. degene jegens wie de gezagvoerder krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die gezagvoerder aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid welke die derde gewoonlijk doet verrichten;
2°. degene aan wie de gezagvoerder ter beschikking is gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder 1°; of
3°. degene die zonder werkgever als bedoeld onder 1° of 2° te zijn, de gezagvoerder onder zijn gezag arbeid doet verrichten;
[…].
Artikel 22
1. Overeenkomstig bindende besluiten van instellingen van de Europese Gemeenschappen dan wel anderszins ter uitvoering van verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties worden bij ministeriële regeling regels gesteld voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van schepen met betrekking tot de vaartijden en bemanningssterkte, de uitrustingsstukken van binnenschepen en de hiermee verband houdende eisen.
2. In het belang van de veiligheid van de vaart kan de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake:
[…];
b. de samenstelling van de minimumbemanning van in die regeling aan te wijzen soorten schepen en categorieën daarvan en bij te onderscheiden exploitatiewijzen, alsmede de aan bemanningsleden te stellen eisen;
[…].
7. De gezagvoerder of de werkgever zijn verplicht tot naleving van:
a. het bepaalde krachtens het eerste en tweede lid, onderdelen a tot en met c;
[…].
9. Het is verboden te handelen in strijd met dit artikel.
Artikel 48
1. Onze Minister kan aan degene die handelt in strijd met de artikelen […] 22, negende lid, […] een bestuurlijke boete opleggen.
2. De bestuurlijke boete die ten hoogste kan worden opgelegd komt overeen met de boete van de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
4. Bij ministeriële regeling worden de boetebedragen voor de beboetbare feiten vastgesteld.
Binnenvaartregeling
Artikel 1.1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
[…]
duwbak: schip dat is bestemd voor het vervoer van goederen, geschikt om te worden geduwd en dat:
1°.     niet is voorzien van eigen mechanische voortstuwingsmiddelen;     onderscheidenlijk
2°.    is voorzien van eigen mechanische voortstuwingsmiddelen die slechts voor verplaatsing over kleine afstanden geschikt zijn;
duwstel: hecht samenstel van schepen, waarvan ten minste één is geplaatst voor het schip met motoraandrijving dat dient voor het voortbewegen van het samenstel, dan wel voor de beide schepen met motoraandrijving die dienen voor het voortbewegen van het samenstel. Hieronder wordt ook verstaan een duwstel dat is samengesteld uit een duwend en een geduwd schip waarvan de koppelingen een beheerst knikken mogelijk maken;
[…]
hecht samenstel: een duwstel of een gekoppeld samenstel;
[…].
Artikel 1.9
1. Voor de Rijn in Nederland met inbegrip van de Waal en de Lek is van kracht het Rsp, met inbegrip van de daarbij behorende bijlagen, dat is opgenomen in bijlage 9.
Artikel 11.1
1. De bedragen van de bestuurlijke boete op overtredingen als bedoeld in de artikelen […] 22, negende lid, van de wet zijn opgenomen in tabel 1 in bijlage 11.1 bij deze regeling.
Bijlage11.1 zoals luidde van 1 december 2014 tot 1 juli 2015
Tabel 1A. Rijn, Waal en Lek
Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn (Rsp), zoals dat luidt vanaf 1 december 2017
Artikel 2.02
De bemanning en het veiligheidspersoneel die zich overeenkomstig het Rijnvaartpolitiereglement aan boord moeten bevinden van schepen die de Rijn bevaren, dienen in overeenstemming te zijn met de voorschriften van dit reglement.
De voor de desbetreffende exploitatiewijze en vaartijd voorgeschreven bemanning en veiligheidspersoneel moeten zich tijdens de vaart voortdurend aan boord bevinden. Het is niet toegestaan zonder de voorgeschreven bemanning of zonder het veiligheidspersoneel te vertrekken.
[…].
Artikel 3.16
Minimumbemanning van hechte samenstellen en andere hechte samenstellingen
1. De minimumbemanning van hechte samenstellen en andere hechte samenstellingen bestaat uit:
4. De voorgeschreven machinisten overeenkomstig de in het eerste lid genoemde tabel mogen door bijkomende volmatrozen worden vervangen. Zij mogen ook door bijkomende matrozen worden vervangen, wanneer in de tabel in het eerste lid al een volmatroos is voorgeschreven.