ECLI:NL:RVS:2018:1776
Raad van State — Uitspraak 


201704509/1/A3.
Datum uitspraak: 30 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 mei 2017 in zaak nr. 16/4713 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 25 november 2015 heeft de minister de aan [appellant] verleende verklaring van geen bezwaar ingetrokken.
Bij besluit van 31 mei 2016 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 25 november 2015 herroepen en beslist dat de intrekking van de verklaring van geen bezwaar onder verbetering van de motivering wordt gehandhaafd.
Bij uitspraak van 24 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij brief van 19 september 2017 heeft de minister verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van een aantal van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) afkomstige stukken. Bij beslissing van 21 maart 2018 heeft een andere kamer van de Afdeling beperking van de kennisneming van de stukken gerechtvaardigd geacht. Aan [appellant] is gevraagd om toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Deze toestemming is door hem verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. [NAAM]. J. el Hannouche, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Besluitvorming minister
2.    [appellant] is op 4 augustus 2015 door Asito Transport Aircraft Services B.V. aangemeld voor de functie van 'backoffice medewerker' in de beveiligde zone op burgerluchthaven Schiphol. Deze functie is ingevolge de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) aangewezen als een vertrouwensfunctie. Op 3 november 2015 is aan [appellant], nadat een veiligheidsonderzoek was ingesteld door de AIVD, in het kader van die vertrouwensfunctie een verklaring van geen bezwaar afgegeven. Omdat volgens de minister daarna feiten en omstandigheden bekend zijn geworden die aanleiding geven tot twijfels of deze verklaring van geen bezwaar kon worden gehandhaafd, heeft de minister een hernieuwd veiligheidsonderzoek naar [appellant] laten instellen. Naar aanleiding van dit veiligheidsonderzoek heeft de minister bij besluit van 25 november 2015 [appellant] meegedeeld dat zijn verklaring van geen bezwaar wordt ingetrokken, omdat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat hij onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal vervullen. De minister heeft [appellant] daarbij bericht dat hij gelet op de aard van de uit het veiligheidsonderzoek afkomstige gegevens geen inhoudelijke mededelingen kan doen.
In het besluit op bezwaar van 31 mei 2016 heeft de minister de intrekking van de verklaring van geen bezwaar onder verbetering van de motivering gehandhaafd. Volgens de minister vormen de persoonlijke gedragingen en omstandigheden van [appellant] aanleiding om de verklaring van geen bezwaar in te trekken. In dat kader verwijst de minister naar de 'Leidraad persoonlijke omstandigheden en gedragingen' (hierna: de Leidraad), die een overzicht bevat van de criteria waaraan iemands persoonlijke gedragingen en omstandigheden in een veiligheidsonderzoek worden getoetst. In het geval van [appellant] spelen met name het criterium loyaliteit en de indicatoren ongewenste beïnvloeding en staatsgevaarlijke en antidemocratische activiteiten uit de Leidraad een rol. De persoonlijke gedragingen en omstandigheden van [appellant] vormen op grond van de criteria en indicatoren in de Leidraad een veiligheidsrisico dat zich verzet tegen de uitoefening van de door hem geambieerde vertrouwensfunctie. Zijn persoonlijke gedragingen en omstandigheden bezien in het licht van deze criteria en indicatoren tonen zijn kwetsbaarheid aan bij het vervullen van de door hem geambieerde vertrouwensfunctie. Het risico van mogelijke ongewenste beïnvloeding en daaruit voortvloeiende staatsgevaarlijke activiteiten kan volgens de minister namelijk niet worden uitgesloten. Door de situatie waarin hij zich bevindt is [appellant] voor organisaties en personen die een bedreiging kunnen vormen voor de nationale veiligheid een meer voor de hand liggend persoon om te benaderen dan een willekeurige ander die zich niet in een vergelijkbare situatie bevindt. Hij heeft hierdoor een zodanige kans te worden benaderd door deze personen en organisaties, dat dit een aanzienlijk veiligheidsrisico met zich brengt, aldus de minister.
Hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de intrekking van de verklaring van geen bezwaar onvoldoende is gemotiveerd. Hij voert daartoe aan dat de minister de conclusie dat hij zich in een situatie bevindt waarin hij een bovengemiddelde kans loopt te worden benaderd door organisaties of personen die een bedreiging kunnen vormen voor de nationale veiligheid niet heeft onderbouwd. Niet duidelijk is welke feiten en omstandigheden die conclusie kunnen dragen, aldus [appellant].
3.1.    De minister heeft zijn standpunt dat [appellant] een bovengemiddelde kans loopt te worden benaderd door organisaties of personen die een bedreiging kunnen vormen voor de nationale veiligheid gebaseerd op het door de AIVD verrichte veiligheidsonderzoek. Voorts heeft de minister in zijn besluitvorming gewezen op de toepasselijke criteria uit de Leidraad. In het besluit op bezwaar heeft de minister onder verwijzing naar de Leidraad een nadere duiding gegeven van de persoonlijke gedragingen en omstandigheden van [appellant] die voor de minister aanleiding waren om de verklaring van geen bezwaar in te trekken. De minister heeft, zoals in overweging 2 is vermeld, daarbij toegelicht dat met name het criterium loyaliteit en de indicatoren ongewenste beïnvloeding en staatsgevaarlijke en antidemocratische activiteiten uit de Leidraad een rol hebben gespeeld in zijn beslissing. In de Leidraad is bij de criteria en indicatoren een toelichting gegeven. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister toegelicht dat, anders dan in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2012:BX5966, hij gelet op de aard van de gegevens uit het veiligheidsonderzoek in dit geval niet is staat is om het besluit nader te motiveren.
Na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis te hebben genomen van de gegevens uit het veiligheidsonderzoek en gelet op de toelichting in het besluit op bezwaar alsook de toelichting bij de Leidraad en de toelichting ter zitting is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de minister in dit geval voldoende heeft gemotiveerd dat [appellant] zich in een situatie bevindt waarin hij een bovengemiddelde kans loopt te worden benaderd door organisaties of personen die een bedreiging kunnen vormen voor de nationale veiligheid. De minister stelt terecht dat hij gelet op de aard van de gegevens uit het veiligheidsonderzoek in dit geval niet is staat is om het besluit nader te motiveren.
Gelet op het vorenstaande heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal vervullen.
Het betoog faalt.
4.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zijn belangen in de belangenafweging heeft betrokken. Volgens [appellant] is hierover in de besluitvorming niets terug te vinden.
4.1.    De minister heeft aan zijn besluit op bezwaar van 31 mei 2016 het advies van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken ten grondslag gelegd. Uit dit advies blijkt dat de minister de omstandigheid dat [appellant] door de intrekking van de verklaring van geen bezwaar niet langer in de beveiligde zone op Schiphol kan werken in zijn besluitvorming heeft betrokken, maar dat hij van oordeel is dat die omstandigheid minder zwaar weegt dan het belang van de bescherming van de nationale veiligheid. Aldus heeft de minister de belangen van [appellant] in de belangenafweging betrokken. Gelet op het bijzondere karakter van de vertrouwensfunctie die in de beveiligde zone van een burgerluchthaven wordt vervuld, heeft de minister het belang van de nationale veiligheid zwaarder mogen laten wegen dan de persoonlijke belangen van [appellant] om de door hem gewenste functie te vervullen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister het discriminatieverbod niet heeft geschonden. Hij voert daartoe aan dat hij vermoedt dat de verklaring van geen bezwaar enkel vanwege zijn islamitische achtergrond is ingetrokken. Volgens [appellant] heeft de minister geen bevredigend antwoord gegeven op de vragen die hij daarover heeft gesteld.
5.1.    De minister heeft de intrekking van de verklaring van geen bezwaar gebaseerd op de persoonlijke gedragingen en omstandigheden van [appellant]. Het dossier en de met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde stukken bieden geen aanknopingspunten voor de stelling van [appellant] dat de verklaring van geen bezwaar is ingetrokken op grond van zijn geloofsachtergrond. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de minister het discriminatieverbod niet heeft geschonden.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister het beginsel van fair play als bedoeld in
artikel 2:4 van de Awb niet heeft geschonden. Hij voert aan dat hij door het niet kunnen inzien van de geheime stukken de rechtmatigheid, juistheid en volledigheid van het tegen hem verrichte veiligheidsonderzoek niet heeft kunnen toetsen waardoor hij zich nauwelijks kan verweren tegen de intrekking van de verklaring van geen bezwaar. Bovendien is dit in strijd met het verdedigingsbeginsel als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
7.    Nu de rechtbank en de Afdeling wel kennis hebben kunnen nemen van de geheime stukken is sprake van een volledige rechterlijke toetsing van het besluit tot intrekking van de verklaring van geen bezwaar. Het betoog dat sprake is van strijd met het beginsel van fair play en het verdedigingsbeginsel als bedoeld in artikel 6 van het EVRM treft op grond hiervan geen doel.
Het betoog faalt.
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Soffner
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018
818.  BIJLAGE
EVRM
Artikel 6
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
(…)
Awb
Artikel 2:4
1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Wet veiligheidsonderzoeken
Artikel 1
1. In deze wet wordt verstaan onder:
a. vertrouwensfunctie: een functie die krachtens artikel 3, eerste lid, als zodanig is aangewezen;
b. verklaring: een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon;
(…)
Artikel 7
1. Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
2. Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
(…)
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Artikel 10
1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien een nieuw veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn.
(…)