ECLI:NL:RVS:2018:1222
Raad van State — Uitspraak 


201700985/1/A3.
Datum uitspraak: 11 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 december 2016 in zaak nr. 15/1883 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2014 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd ter hoogte van € 21.600,00 wegens een overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
Bij besluit van 21 april 2015 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 april 2015 vernietigd voor zover daarbij de hoogte van de boete is gehandhaafd op € 21.600,00, het besluit van 22 december 2014 in zoverre herroepen, de boete vastgesteld op € 16.200,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van dat besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. I.J. Woltman, advocaat [NAAM], vergezeld door J.B.M. Ockhuizen en [persoon], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F. Sarwari, vergezeld door G.H. Heijnen en T. van der Wal, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het relevante juridische kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Voorgeschiedenis
2.    Uit het op 17 juni 2014 door de arbeidsinspecteur opgestelde boeterapport volgt dat de arbeidsinspecteur op 15 mei 2014 een melding heeft ontvangen van een gevaarlijke arbeidssituatie in Dronryp. Volgens die melding was een persoon op grote hoogte bezig met het afbreken van een systeemsteiger, opgebouwd rondom de kerktoren aan It Heech te Dronryp. De persoon zou volgens de melding aan het werk zijn op een hoogte van 15 meter, terwijl geen beschermingsmaatregelen zouden zijn genomen.
Later op die dag heeft de arbeidsinspecteur foto’s van de werkzaamheden ontvangen aan de hand waarvan hij heeft geconstateerd dat een persoon bezig was met het afbreken van een systeemsteiger, opgebouwd rondom een kerktoren, en dat deze persoon werd blootgesteld aan valgevaar. De persoon droeg, aldus de arbeidsinspecteur, geen valharnas en hij was niet aangelijnd. Evenmin waren andere voorzieningen getroffen om het valgevaar te voorkomen. Nadat de arbeidsinspecteur een bezoek had gebracht aan de locatie waar de werkzaamheden plaatsvonden en hij onder meer een verklaring van de desbetreffende werknemer had opgenomen, heeft hij het boeterapport van 17 juni 2014 opgesteld. Op 10 november 2014 heeft de arbeidsinspecteur een aanvullend boeterapport opgesteld.
Besluitvorming
3.    De minister heeft vervolgens op grond van deze boeterapporten bij besluit van 22 december 2014 aan [appellante] een boete opgelegd ter hoogte van € 21.600,00, wegens overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Volgens de minister was tijdens het verrichten van de arbeid waarbij het valgevaar bestond, dat gevaar niet tegengegaan door het aanbrengen van een veilige steiger, stelling, bordes, werkvloer of doelmatige hekwerken, leuningen of andere soortgelijke voorzieningen. Evenmin waren ter voorkoming van het valgevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht dan wel doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt of andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de arbeid geven.
3.1.    Bij het besluit van 21 april 2015 heeft de minister de boete gehandhaafd. De minister heeft vastgesteld dat overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit heeft plaatsgevonden. Verder heeft de minister overwogen dat [appellante] niet alles heeft gedaan wat in redelijkheid van haar mocht worden verwacht om de overtreding te voorkomen. De hoogte van de boete is volgens de minister overeenkomstig de Beleidsregel afgestemd op het aantal werknemers en overeenkomstig de Beleidsregel verhoogd wegens recidive, aldus de minister.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft, ter beslechting van het geschil, een deskundige benoemd voor het instellen van een onderzoek. Die deskundige heeft schriftelijk verslag gedaan van de uitkomst van zijn onderzoek en dat verslag later aangevuld met een nader verslag. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien die rapporten naast zich neer te leggen wegens schijn van partijdigheid van de desbetreffende deskundige. Verder heeft zij de conclusie uit het deskundigenrapport dat het mogelijk was om bij het afbreken van de gebruikte steiger collectieve voorzieningen in de zin van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit te gebruiken, gevolgd. De rechtbank heeft het betoog van [appellante] dat het gebruik van die collectieve voorzieningen grotere gevaren mee zouden brengen dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, niet gevolgd. Daarbij heeft zij overwogen dat de deskundige in het nadere verslag heeft geconcludeerd dat het aanbrengen van voorloopleuningen vanaf een dichtgelegde werkvloer niet risico-verhogend is. Verder heeft zij het standpunt van de minister gevolgd dat [appellante] ten tijde van de overtreding geen veilige werkwijze had ontwikkeld door als werkwijze voor het afbouwen van de steiger een harnasgordel met vallijn voor te schrijven en vervolgens de werknemer te instrueren de werkzaamheden op deze wijze te verrichten. Niettemin heeft [appellante], aldus de rechtbank, aannemelijk gemaakt zich bewust te zijn geweest van de risico’s van de desbetreffende werkzaamheden en heeft zij de werknemer voldoende instructie gegeven over het gebruik van maatregelen gericht op individuele bescherming en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking gesteld. Daarom is een matiging van de boete met 25%, zoals de minister heeft voorgesteld, aangewezen en is een boete van € 16.200,00 een evenredige sanctie, aldus de rechtbank.
Het geschil in hoger beroep
5.    [appellante] kan zich niet verenigen met de uitspraak. Zij voert drie gronden aan in hoger beroep. Zij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de deskundige de benoeming niet had moeten aanvaarden wegens de schijn van partijdigheid. Ook betoogt [appellante] dat de rechtbank de conclusie uit het deskundigenrapport ten onrechte heeft gevolgd. Ten slotte betoogt zij dat de opgelegde boete onredelijk is, omdat de hoogte van de boete is afgestemd op het totaal aantal werknemers van [appellante]. De Afdeling zal deze gronden achtereenvolgens behandelen.
-    Vermeende partijdigheid van de deskundige
6.    Volgens [appellante] heeft de rechtbank miskend dat de door haar benoemde deskundige, J.N. Schouten, een aantal jaren werkzaam is geweest bij de Arbeidsinspectie en dat daarmee de schijn van partijdigheid is gewekt. De rechtbank had de rapporten om die reden naast zich neer moeten leggen, aldus [appellante].
6.1.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geen aanleiding gezien te twijfelen aan de onpartijdigheid van deskundige Schouten. Bij haar oordeel heeft zij terecht betrokken dat Schouten, zoals hij in het nader verslag van 16 mei 2016 heeft toegelicht, geruime tijd niet meer werkzaam is bij de arbeidsinspectie. Hij is sinds mei 2000 werkzaam bij een onafhankelijk, niet aan de arbeidsinspectie gelieerd bedrijf dat de bouwsector en de transportsector adviseert bij het verbeteren van de arbeidsomstandigheden en de veiligheid van het materieel. De rechtbank heeft verder terecht bij haar oordeel betrokken dat Schouten de gestelde vragen heeft beantwoord na een analyse van de processtukken, een analyse van de productinformatie van Layher, een oriëntatie van de in de markt zijnde voorloopleuningen en een beschouwing van de Richtlijn steigers. Die richtlijn heeft Schouten gebruikt als een van de aanwijzingen over het op- en afbouwen van steigers in de steigerbranche. De rechtbank is op goede gronden tot de conclusie gekomen dat deze handelwijze van Schouten bij de totstandkoming van de deskundigenrapporten geen aanleiding geeft aan de onpartijdigheid van Schouten dan wel de zorgvuldige totstandkoming van de verslagen te twijfelen.
Het betoog faalt.
-    Het gebruik van collectieve voorzieningen bij de afbouw van de steiger
7.    [appellante] betoogt vervolgens dat de rechtbank ten onrechte de conclusies uit de verslagen van Schouten aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd. Volgens [appellante] heeft zij door middel van een door haar ingeschakelde deskundige, J.B.M. Ockhuizen, aannemelijk gemaakt dat niet van haar mocht worden gevergd collectieve voorzieningen te gebruiken bij de werkzaamheden te Dronryp. Gelet op de complexe constructie van de steiger, die vanaf beneden in drie lagen is opgebouwd naar een enkele laag boven, zouden collectieve voorzieningen in de vorm van voorloopleuningen, aan de buitenkant van de steiger moeten worden geplaatst. Om dat te realiseren dient de volledige steiger, steigerbreed van vloerdelen te worden voorzien. Dat is volgens [appellante] niet logisch en evenmin in lijn met de geldende richtlijnen voor het bouwen van steigers. Het is niet gebruikelijk om bij complexe steigers met voorloopleuningen te werken, aldus [appellante]. Verder wijst [appellante] ter toelichting van haar standpunt op een door haar in hoger beroep overgelegde brief van 24 januari 2017 van hoger veiligheidskundige P. Bredius. Uit die brief volgt volgens [appellante] dat het onveiliger is om vloerdelen en leuningwerk naar boven te brengen dan om te werken met een harnas met valgordel. Gelet hierop, bestaat een situatie als bedoeld in artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, hetgeen de rechtbank heeft miskend, aldus [appellante].
7.1.    De Afdeling stelt vast dat tussen partijen in geschil is of zich de situatie voordoet als bedoeld in artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, waarbij het aanbrengen van collectieve voorzieningen in de vorm van voorloopleuningen grotere gevaren met zich zou brengen dan de arbeid ter beveiliging waarvan deze voorzieningen zouden moeten dienen.
7.2.    In het schriftelijk verslag van 4 februari 2016 heeft Schouten gemotiveerd antwoord gegeven op de door de rechtbank gestelde vragen over het aanbrengen van collectieve voorzieningen en het gebruik van (tijdelijke) voorzetleuningen bij het afbreken van de gebruikte Layher-steiger. Hij heeft in dat kader geconcludeerd dat het mogelijk was om bij het afbreken van die bouwsteiger collectieve voorzieningen in de zin van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit te gebruiken, die konden bestaan uit zowel voorgemonteerde leuningen als voorloopleuningen. Ook heeft hij geconcludeerd dat bij het afbreken van de steiger (tijdelijke) voorzetleuningen konden worden gebruikt. In het nadere verslag van 16 mei 2016, dat Schouten naar aanleiding van de reacties van partijen heeft opgesteld, heeft hij een nadere uiteenzetting gegeven over het standpunt van [appellante] dat het aanbrengen van voorloopleuningen grotere gevaren met zich zou brengen dan de arbeid ter beveiliging waarvan deze voorzieningen zouden moeten dienen. Hij heeft daarbij geconcludeerd dat het aanbrengen van voorloopleuningen vanaf een dicht gelegde werkvloer, niet risico-verhogend is en dat het aanbrengen van voorloopleuningen zeker geen groter gevaar met zich brengt dan het gevaar waartegen de leuningen beschermen, namelijk het gevaar van vallen van hoogte. Schouten heeft die conclusie ter zitting van de rechtbank nader toegelicht.
7.3.    Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 april 2014, ECLI:NL:RVS:2016:986, overweging 7.1), heeft overwogen mag een bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. Zoals hiervoor onder 6.1 is geoordeeld, bestaat geen aanleiding te twijfelen aan de zorgvuldige totstandkoming van de door Schouten opgemaakte verslagen van 4 februari 2016 en 16 mei 2016.
7.4.    [appellante] heeft ter weerlegging van de conclusies uit het onderzoek van Schouten in hoger beroep een brief van 24 januari 2017 van hoger veiligheidskundige P. Bredius overgelegd. In die brief heeft Bredius aan de hand van een formule een risico-inschatting gemaakt. De formule voor de waarde toekenning is in de bijlage bij de brief opgenomen. De formule is niet nader gemotiveerd. Verder heeft Bredius ongemotiveerd geconcludeerd dat het risico dat materialen naar beneden vallen bij het omhoog brengen ervan veel hoger is dan het risico bij het werken met een harnas met valgordel.
7.5.    De gecertificeerde hoger veiligheidskundige van de Arbeidsinspectie, G.H. Heijnen, heeft ter zitting van de Afdeling bevestigd dat in de brief van Bredius een onderbouwing ontbreekt van de gekozen waarden. Dat maakt de beoordeling volgens hem subjectief. Volgens deze veiligheidskundige is verder het gevolg van het vallen in de vallijn te laag ingeschat en is een beoordelingsmethode toegepast die niet goed valt toe te passen op de situatie in deze zaak, waarbij de werkzaamheden plaatsvonden op 14 meter hoogte en de persoon niet achter een leuning stond en evenmin was aangelijnd. Bovendien zijn de premissen die voor de berekening zijn gebruikt onjuist, aldus de hoger veiligheidskundige ter zitting van de Afdeling.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante], mede in ogenschouw genomen hetgeen Heijnen ter zitting van de Afdeling heeft verklaard, met de brief van Bredius niet aannemelijk gemaakt dat de verslagen van 4 februari 2016 en 16 mei 2016 van Schouten zodanige gebreken bevatten dat de rechtbank deze verslagen niet aan haar oordeel ten grondslag mocht leggen.
7.6.    Het betoog faalt.
-    De hoogte van de boete in relatie tot het aantal werknemers
8.    Ten slotte betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de boete niet evenredig is, omdat de hoogte is afgestemd op het totaal aantal werknemers van [appellante], te weten 130. De steigerbouw concentreert zich echter op 1 locatie te Leeuwarden en in totaal zijn op die locatie ongeveer 20 werknemers werkzaam. De overige werknemers zijn werkzaam in een andere branche. Daarom dient de boete te worden afgestemd op de omvang van bedoeld bedrijfsonderdeel, te weten 20 werknemers. Een steigerbouwer met 130 werknemers heeft een grotere omvang dan een steigerbouwer met 20 werknemers. Het is daarom onjuist om haar gelijk te stellen met een steigerbouwer van 130 werknemers, aldus [appellante].
8.1.    Zoals de rechtbank met juistheid, onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 november 2014, ECLI:NL:RVS:2015:3345) heeft geoordeeld, acht de Afdeling het in beginsel niet onredelijk dat de minister de in artikel 1, achtste lid, van de Beleidsregel, gemaakte indeling in omvang van bedrijven en instellingen voor de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete baseert op het totaal aantal werknemers van een bedrijf of instelling. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat de minister als uitgangspunt heeft genomen dat een groter bedrijf een hogere omzet heeft.
8.2.    Dat bij [appellante], naar zij aanvoert, feitelijk slechts 20 van haar werknemers in de steigerbouw werkzaam zijn, laat naar het oordeel van de Afdeling onverlet dat [appellante] op grond van het totaal aantal werknemers kan worden beboet. [appellante] heeft ter zitting van de Afdeling verklaard dat de activiteiten in steigerbouw niet in een aparte vestiging zijn ondergebracht. Verder heeft zij ter zitting bevestigd dat zij niet alleen omzet geniet van haar activiteiten in de steigerbouw, maar ook van haar andere activiteiten en dat de totale omzet aan [appellante] toekomt. Zij heeft in dit kader evenmin bijzondere omstandigheden aangevoerd over haar financiële situatie op grond waarvan aanleiding bestaat af te wijken van artikel 1, achtste lid, van de Beleidsregel.
Het betoog faalt.
Slotsom
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd voor zover aangevallen.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Grimbergen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2018
581.  BIJLAGE
Arbeidsomstandighedenwet
Artikel 16
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
(…).
10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
(…).
Artikel 33
(…).
2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het niet naleven van de artikelen 6, eerste lid, tweede volzin, en 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in die artikelleden bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
(…).
Artikel 34
(…).
10. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens deze wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd.
(…).
Arbeidsomstandighedenbesluit
Artikel 3.16
1. Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
2. Er is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.
(…).
5. Indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, zijn ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
Artikel 1, achtste lid
De in het derde lid genoemde normbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang geldt het volgende:
a. bedrijven of instellingen met minder dan 5 werknemers betalen 10 procent;
b. bedrijven of instellingen met 5 tot en met 9 werknemers betalen 20 procent;
c. bedrijven of instellingen met 10 tot en met 39 werknemers betalen 30 procent;
d. bedrijven of instellingen met 40 tot en met 99 werknemers betalen 50 procent;
e. bedrijven of instellingen met 100 tot en met 249 werknemers betalen 60 procent;
f. bedrijven of instellingen met 250 tot en met 499 werknemers betalen 80 procent.
Een al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerd normbedrag is het uitgangsbedrag voor eventuele verdere boeteberekening.
[…].
Volgens de bijlage van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving wordt voor overtreding van artikel 3.16, eerste lid van het Arbobesluit een boete opgelegd van de categorie zes en wordt het werken op hoogten van meer dan 2.50 meter waarbij geen of onvoldoende voorzieningen zijn getroffen tegen vallen als zware overtreding aangemerkt.