ECLI:NL:RVS:2018:2835
Raad van State — Uitspraak 


201800668/1/A2.
Datum uitspraak: 29 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 december 2017 in zaak nr. 17/829 in het geding tussen:
[wederpartij], te [plaats]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2016 heeft het college een korting toegepast van 3% op de subsidies op grond van het Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer (SNL) die [wederpartij] heeft aangevraagd in 2016.
Bij besluit van 19 januari 2017 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 december 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 januari 2017 vernietigd, het besluit van 29 september 2016 herroepen voor zover een korting van 3% is opgelegd en bepaald dat een korting wordt opgelegd van 1% op de subsidies op grond van het SNL die [wederpartij] heeft aangevraagd in 2016. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniels, werkzaam voor de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), en [wederpartij] zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [wederpartij] exploiteert een melkveehouderij. Hij ontvangt daarbij subsidies op grond van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie (EU). Daarop zijn regels van de EU van toepassing. In deze zaak gaat het om subsidies die zijn aangevraagd in 2016. Voor zover het gaat om rechtstreekse betalingen ter uitvoering van Verordeningen van de EU is de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (hierna: de Uitvoeringsregeling) van toepassing. Voor zover het gaat om subsidie voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer geldt het SNL, dat is opgesteld in het kader van het Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP 2 en 3). De steun op grond van de Uitvoeringsregeling wordt verstrekt door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken). Binnen het SNL vindt subsidieverstrekking op provinciaal niveau plaats, waarbij het college van gedeputeerde staten van de betrokken provincie op grond van een provinciale subsidieregeling de besluiten neemt. In dit geval is dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân. Zowel de Uitvoeringsregeling als het SNL wordt uitgevoerd door de RVO.
2.    De rechtbank heeft de belangrijkste regelgeving die in deze zaak van toepassing is opgenomen in haar uitspraak. Daarnaar wordt in de eerste plaats verwezen. Bij de beoordeling van het hoger beroep zal nader worden ingegaan op de artikelen 38 en 39 van de gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Pb L 181/72). Zoals hierna zal blijken spitst het geschil in hoger beroep zich toe op de uitleg en toepassing van artikel 39.
De besluitvorming en rechtsgang
3.    Op 11 april 2016 is het bedrijf van [wederpartij] door R. Sollie, een medewerker van de gemeente Dantumadeel die tevens is aangewezen als toezichthouder op het terrein van milieu, gecontroleerd op naleving van de milieuregelgeving. Daarvan is een beknopt milieu-inspectierapport opgesteld met als conclusie dat de mestplaat niet in orde is. Bij brief van de gemeente Dantumadeel van 14 april 2016 is aan [wederpartij] meegedeeld dat tijdens de controle is geconstateerd dat de opslag van agrarische bedrijfsstoffen niet aan de voorwaarden voldeed. De opslag bestond uit een betonplaat zonder een opstaande rand en zonder een afvoer naar een opvangput. Omdat de opslag niet was afgedekt tegen inregenen kon regenwater in contact komen met de mest waardoor perssappen in de onbeschermde bodem terechtkomen. In de brief is ook vermeld dat vóór 3 mei 2016 - later verlengd tot 18 mei 2016 - de agrarische bedrijfsstoffen (vaste mest en kuilresten) moeten worden uitgereden en dat in de toekomst de opslag dient te gebeuren op een mestplaat die voldoet aan de wet- en regelgeving. Na de termijn is een onaangekondigde hercontrole aangezegd. Die hercontrole heeft plaatsgevonden op 23 mei 2016 en de resultaten daarvan zijn neergelegd in een memo van diezelfde datum. Bij de hercontrole heeft de genoemde toezichthouder geconstateerd dat er nog steeds mest lag opgeslagen en dat water uitloogde naar de onbeschermde bodem.
4.    Bij het besluit van 29 september 2016 hebben het college en de staatssecretaris, ieder wat betreft zijn eigen bevoegdheid, een korting toegepast van 3% op alle subsidies die [wederpartij] heeft aangevraagd in 2016. De reden is dat niet aan de zogenoemde randvoorwaarde voor de mestopslag en/of de opslag van kuilvoer is voldaan. Die opslag moet zodanig worden onderhouden dat geen verontreiniging kan ontstaan door het weglekken van vloeistoffen met mest en opgeslagen plantaardige materialen. Bij het besluit op bezwaar van 19 januari 2017 hebben het college - voor zover het besluit betrekking heeft op de subsidie agrarisch natuur- en landschapsbeheer - en de staatssecretaris - voor zover het besluit betrekking heeft op de overige steunregelingen - het bezwaar van [wederpartij] tegen de randvoorwaardenkorting ongegrond verklaard.
5.    [wederpartij] heeft tegen het besluit van 19 januari 2017 van de staatssecretaris, dat is gebaseerd op de Uitvoeringsregeling, beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Tegen het besluit van 19 januari 2017 van het college heeft [wederpartij] beroep ingesteld bij de rechtbank.
De aangevallen uitspraak
6.    De rechtbank heeft - samengevat - overwogen dat, doordat de put van de gebruikte opslagplaats afwaterde op een sloot, de vloeistoffen vanuit de opslag niet werden opgevangen in een opslagvoorziening maar in een oppervlaktewaterlichaam, te weten de sloot, zodat niet werd voldaan aan artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de stukken van 11 april 2016 en 23 mei 2016, die aan de besluiten van 29 september 2016 en 19 januari 2017 ten grondslag liggen, geen controleverslagen zijn als bedoeld in de artikelen 65 en 72 van Verordening (EU) nr. 809/2014, zodat het college in strijd met die bepalingen heeft gehandeld. Het college heeft voorts geen afweging gemaakt overeenkomstig artikel 39 van Verordening (EU) nr. 640/2014 aan de hand van de criteria herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van de overtreding. Deze afweging is noodzakelijk voor de vraag of zich omstandigheden voordoen die nopen tot een verlaging met 1% in plaats van de standaardverlaging met 3%. De rechtbank heeft om die reden het beroep gegrond verklaard en het besluit van het college van 19 januari 2017 vernietigd. De rechtbank heeft vervolgens de bedoelde afweging alsnog gemaakt. Daarbij heeft zij overwogen dat vast is komen te staan dat de niet-naleving zich heeft voorgedaan op zowel 11 april 2016 als op 23 mei 2016. Er is daarom sprake van herhaling. De omvang van de niet-naleving heeft zich beperkt tot het landbouwbedrijf van [wederpartij]. Dat de ernst van de niet-naleving groot is, is niet aannemelijk geworden. Evenmin is aannemelijk geworden dat de niet-naleving een permanent karakter heeft. Omdat de toets aan de toepasselijke criteria alleen voor het criterium herhaling negatief uitvalt, dient naar het oordeel van de rechtbank de verlaging op 1% te worden gesteld. De rechtbank heeft vervolgens zelf in de zaak voorzien door het besluit van het college van 29 september 2016 te herroepen voor zover een korting van 3% is opgelegd en de korting voor de subsidies op grond van het SNL die [wederpartij] heeft aangevraagd in 2016 te bepalen op 1%.
De omvang van het geding in hoger beroep
7.    Het college heeft hoger beroep ingesteld. Het richt zich daarbij niet tegen de conclusie van de rechtbank dat de randvoorwaarde over het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen niet is nageleefd. [wederpartij] heeft zelf geen hoger beroep ingesteld. Nu dat in hoger beroep niet is bestreden, moet de Afdeling in hoger beroep dan ook uitgaan van de juistheid van het oordeel van de rechtbank over de niet-naleving.
Het college komt evenmin op tegen het oordeel van de rechtbank dat de controleverslagen niet voldoen aan de daaraan te stellen eisen. Dat oordeel en de daaruit voortvloeiende vernietiging van het besluit van het college van 19 januari 2017 is in hoger beroep een gegeven. Het college komt alleen op tegen de wijze waarop de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien. Het betoogt dat de rechtbank een onjuiste toepassing geeft aan artikel 39 van Verordening (EU) nr. 640/2014 en daarom ten onrechte tot een korting van 1% is gekomen. [wederpartij] heeft dit kortingspercentage geaccepteerd, maar volgens het college motiveert de rechtbank slechts waarom er geen redenen zijn om de korting te verhogen en geeft de rechtbank geen onderbouwing waarom de standaardkorting moet worden verlaagd. Een korting van 3% op de SNL-subsidies is de regel en die korting is ook in dit geval gerechtvaardigd, zodat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand hadden moeten worden gelaten, aldus het college.
Het relevante wettelijk kader in hoger beroep
8.    Artikel 39 van Verordening (EU) nr. 640/2014 gaat over de berekening en toepassing van administratieve sancties in geval van nalatigheid. Het eerste lid van dat artikel luidt als volgt:
"Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3 % van het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies die in artikel 92 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 worden genoemd.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het in de eerste alinea bedoelde totale bedrag dan wel, in de gevallen waarin de bepalingen inzake de betrokken eis of norm speelruimte laten om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving, of in de gevallen waarin overeenkomstig artikel 17, leden 5 en 6, van Verordening (EU) nr. 1305/2013 bijstand wordt verleend, in het geheel geen verlagingen op te leggen."
In artikel 39, eerste lid, wordt verwezen naar artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening (EU) nr. 640/2014. Artikel 38 bevat algemene voorschriften betreffende niet-naleving. De eerste vier leden van dat artikel luiden als volgt:
"1. Onder een „herhaling" van een niet-naleving wordt verstaan een meer dan eenmaal binnen een periode van drie opeenvolgende kalenderjaren geconstateerde niet-naleving van dezelfde eis of norm, mits de begunstigde in kennis is gesteld en, naargelang van het geval, de mogelijkheid heeft gehad de nodige maatregelen te nemen om die eerdere niet-naleving te beëindigen. In het kader van de constatering van de herhaling van een niet-naleving wordt rekening gehouden met niet-nalevingen die overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1122/2009 zijn geconstateerd, en wordt met name GLMC 3, zoals vermeld in bijlage II bij Verordening (EU) nr. 1306/2013, geacht gelijkwaardig te zijn aan RBE 2 van bijlage II bij Verordening (EG) nr. 73/2009 in de versie die op 21 december 2013 van kracht was.
2. Bij de bepaling van de „omvang" van een niet-naleving wordt er met name rekening mee gehouden of de niet-naleving verstrekkende gevolgen heeft dan wel of de gevolgen tot het landbouwbedrijf zelf beperkt blijven.
3. De „ernst" van een niet-naleving is met name afhankelijk van het belang van de gevolgen van de niet-naleving, gelet op de doelstellingen van de betrokken eis of norm.
4. Of een niet-naleving een „permanent karakter" heeft, is met name afhankelijk van de lengte van de periode waarin de effecten blijven bestaan, of van de mogelijkheden om die effecten met redelijke middelen te beëindigen."
Beoordeling van het hoger beroep
9.    Het college betoogt terecht dat uit het onder 8 weergegeven wettelijk kader volgt dat de korting bij niet-naleving van de randvoorwaarden in beginsel 3% bedraagt. Ook de rechtbank is daarvan uitgegaan. De ernst, de omvang, het permanente karakter en eventuele herhaling van de niet-naleving kunnen aanleiding vormen om de korting te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5%.
9.1.    De niet-naleving heeft zich voorgedaan op 11 april 2016 en, nadat [wederpartij] de mogelijkheid heeft gehad de nodige maatregelen te nemen om die eerdere niet-naleving te beëindigen, wederom op 23 mei 2016. Er is sprake van een herhaling als bedoeld in artikel 38, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 640/2014. Daarbij is, anders dan [wederpartij] heeft aangevoerd, niet van belang dat het bouwen van een goede opslag tijd kostte, omdat in de tussentijd ook andere oplossingen denkbaar waren om de niet-naleving te beëindigen zoals het uitrijden van de mest. Daarnaast beschikte [wederpartij] over een andere mestplaat die weliswaar onpraktisch was gelegen en daarom door hem niet werd gebruikt, maar wel voldeed aan de eisen voor de opslag. Het criterium "herhaling" vormt dan ook geen aanleiding voor een verlaging van het kortingspercentage. Het gaat in dit geval overigens om een eerste verlaging van de subsidie en niet om toepassing van het vierde lid van artikel 39, waarin is bepaald dat onverminderd de gevallen van opzettelijke niet-naleving, de verlaging die voor een niet-naleving overeenkomstig lid 1 is toegepast, bij de eerste herhaling van dezelfde niet-naleving wordt vermenigvuldigd met de factor drie.
9.2.    Wat betreft de omvang van de niet-naleving betoogt het college terecht dat vast staat dat de opslagsituatie niet in orde was en dat het bij deze niet-naleving gaat om potentiële verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam (een sloot) waarvan de gevolgen, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet zonder meer beperkt zijn tot het bedrijf van [wederpartij]. Het criterium "omvang" heeft betrekking op de gevolgen en vormt daarom in dit geval evenmin aanleiding voor een verlaging van het reguliere kortingspercentage.
9.3.    Bij het criterium "ernst" van de niet-naleving gaat het met name om het belang van de gevolgen van de niet-naleving, gelet op de doelstellingen van de betrokken eis of norm. Het college stelt terecht dat niet van belang is of zich bij de niet-naleving van de hier aan de orde zijnde randvoorwaarde daadwerkelijk verontreiniging van de bodem of het oppervlaktewater heeft voorgedaan, omdat het juist gaat om het voorkómen van die verontreiniging en daarvan geen sprake was. In dit criterium heeft het college geen aanleiding hoeven zien om het reguliere kortingspercentage te verlagen.
9.4.    Wat betreft het criterium "permanent karakter" gaat het met name om de lengte van de periode waarin de effecten van de niet-naleving blijven bestaan. Nu de niet-naleving plaatsvond tussen in ieder geval 11 april en 23 mei 2016 is de periode waarin de mogelijkheid van verontreiniging bij regenval zich kon voordoen niet zodanig kort dat het college daarin aanleiding had moeten zien voor een verlaging van de standaardkorting van 3%.
9.5.    Uit het vorenoverwogene volgt dat het betoog van het college dat de relevante criteria in dit geval geen aanleiding geven voor verlaging van het standaard kortingspercentage van 3 naar 1, slaagt. Dat de natuur en de leefomgeving voor plant en dier hem aan het hart gaan en dat hij zijn bedrijfsvoering daarop heeft afgestemd, zoals [wederpartij] heeft aangevoerd, doet daaraan niet af omdat dit geen omstandigheid is die hierbij in aanmerking kan worden genomen. De relevante feiten en omstandigheden van het geval nopen niet tot een verlaging tot 1%. Het college heeft terecht een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd op de subsidies op grond van het SNL die [wederpartij] heeft aangevraagd in 2016.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover aangevallen, dat wil zeggen voor zover de rechtbank het besluit van 29 september 2016 heeft herroepen wat betreft de opgelegde korting van 3% en heeft bepaald dat een korting wordt opgelegd van 1% op de subsidies op grond van het SNL die [wederpartij] heeft aangevraagd in 2016. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, alsnog bepalen dat de rechtsgevolgen in stand blijven van het door de rechtbank - naar in hoger beroep niet is bestreden - vernietigde besluit van het college van 19 januari 2017. Dat betekent dus dat de door het college opgelegde korting van 3% op de subsidies op grond van het SNL die [wederpartij] heeft aangevraagd in 2016, in stand blijft.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 december 2017 in zaak nr. 17/829, voor zover de rechtbank het besluit van 29 september 2016 heeft herroepen en heeft bepaald dat een korting wordt opgelegd van 1% op de subsidies op grond van het SNL die [wederpartij] heeft aangevraagd in 2016;
III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 19 januari 2017 in stand blijven.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Dallinga
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
18.