ECLI:NL:RBGEL:2017:2226
Rechtbank GEL — Uitspraak 


RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/2070
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.S. Wertheim),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn
, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft bij schrijven van 29 december 2014, bij verweerder ontvangen 16 januari 2015, een aanvraag omzettingsvergunning kamerverhuur ingediend voor het perceel [adres] te [woonplaats] .
Bij besluit van 8 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de gevraagde omzettingsvergunning geweigerd.
Bij besluit van 23 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. C. van de Heg en mr.drs. W.M. van de Zedde.
Overwegingen
Het toepasselijke recht
1.	Ten tijde van de indiening van de aanvraag van eiseres gold de Verordening voor kamerverhuurpanden 2009 (versie 4, derde wijziging; hierna: de Verordening 2009). Deze verordening is op 1 juli 2015, voorafgaand aan de datum waarop het primaire besluit is genomen, komen te vervallen en is vervangen door het opnemen van Afdeling 11 (artikel 5.45 en verder) in de Algemene Plaatselijke Verordening 2014 van de gemeente Apeldoorn (hierna: APV). Ten aanzien van de invoering van Afdeling 11 van de APV heeft de raad geen overgangsbepalingen opgenomen. De bepalingen in Afdeling 11 van de APV zijn vrijwel identiek aan de bepalingen in de Verordening 2009. Verweerder heeft dan ook terecht de bepalingen uit Afdeling 11 van de APV aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd.
Ter zitting heeft eiseres overigens verklaard dat zij haar beroepsgrond dat verweerder de aanvraag ten onrechte heeft beoordeeld aan de hand van artikel 5.49 van de APV en dat de aanvraag beoordeeld had moeten worden op basis van artikel 2.3 van de Verordening 2009 niet langer handhaaft. De rechtbank heeft het wettelijk kader opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De bevoegdheid van verweerder om een besluit op de aanvraag te nemen
2.1
Eiseres heeft allereerst aangevoerd dat verweerder niet binnen de ingevolge artikel 5.48, zesde lid, van de APV voorgeschreven termijn van twaalf weken op de aanvraag heeft beslist waardoor van rechtswege een omzettingsvergunning is verleend. Verweerder was bij het nemen van het primaire besluit niet langer bevoegd om op de aanvraag van eiseres te beslissen. Daarbij heeft eiseres aangevoerd dat het uitsluiten van paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in artikel 5.48, zesde lid, van de APV in strijd is met artikel 13, vierde lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn).
2.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de bescherming van het woon- en leefmilieu en de openbare orde de raad van de gemeente Apeldoorn de bevoegdheid geeft om bij een omzettingsvergunning in de APV tot uitsluiting van paragraaf 4.1.3.3 van de Awb over te gaan en dat er geen sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn.
2.3
De rechtbank stelt vast dat verweerder niet binnen twaalf weken op de aanvraag van eiseres heeft beslist en zal beoordelen of een beschikking van rechtswege is gegeven die bekend had moeten worden gemaakt.
2.4
De Dienstenrichtlijn is mede geïmplementeerd in de Dienstenwet (Stb. 2009, 503).  Deze Dienstenwet is op 28 december 2009 in werking getreden. Naar het oordeel van de rechtbank - en dit is tussen partijen ook niet in geschil - kan het verlenen van een omzettingsvergunning worden aangemerkt als een dienst als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Dienstenwet.
In artikel 28, eerste lid, van de Dienstenwet is bepaald dat in afwijking van artikel 4:20a, eerste lid, van de Awb, paragraaf 4.1.3.3 van die wet van toepassing is op een aanvraag om een vergunning, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
In artikel 13, vierde lid, van de Dienstenrichtlijn staat vermeld dat bij het uitblijven van een antwoord binnen de overeenkomstig lid 3 vastgestelde of verlengde termijn de vergunning geacht wordt te zijn verleend maar dat “andere regelingen niettemin kunnen worden vastgesteld wanneer dat gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang.”
In de considerans van de Dienstenrichtlijn is in overweging 40 opgenomen wat onder “dwingende redenen van algemeen belang” moet worden verstaan: “(40) Het begrip dwingende redenen van algemeen belang, waarnaar in een aantal bepalingen van deze richtlijn wordt verwezen, is gaandeweg door het Hof van Justitie ontwikkeld in zijn rechtspraak betreffende de artikelen 43 en 49 van het Verdrag, en kan zich nog verder ontwikkelen. Dit begrip, zoals dit is erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, omvat ten minste de volgende gronden: (…) bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van stedelijke en rurale ruimtelijke ordening; (..).”
Nu bescherming van het milieu en het stedelijk milieu als dwingende reden van algemeen belang kunnen worden gezien en uit de aanhef van de Verordening 2009 blijkt dat de raad van de gemeente Apeldoorn deze heeft ingevoerd met het oog op het behoud en de samenstelling van woonruimtevoorraad en de bescherming van het woon- en leefmilieu, heeft verweerder naar het oordeel van de [adres] met richtlijnconforme uitleg van artikel 28 van de Dienstenwet in artikel 5.48, zesde lid, van de APV ten aanzien van een omzettingsvergunning tot uitsluiting van paragraaf 4.1.3.3 van de Awb kunnen overgaan.
Er is derhalve geen vergunning van rechtswege gegeven op de aanvraag voor een omzettingsvergunning en verweerder was bevoegd om een besluit op de aanvraag te nemen.
Ten aanzien van het bestreden besluit
3.1
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de weigering van de omzettingsvergunning kamerverhuur voor vijf onzelfstandige woonruimten voor het perceel [adres] onder verwijzing naar artikel 5.49, eerste lid, onder b, van de APV gehandhaafd. Het perceel [adres] is gelegen in een gebied waar binnen een afstand van ongeveer 24 meter van de gevel van het gevraagde kamerverhuurpand een ander kamerverhuurpand ( [adres] aanwezig is en het inwilligen van het verzoek om een omzettingsvergunning leidt tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu, aldus verweerder.
Niet betwist wordt dat het perceel [adres] niet in de buurten “Binnenstad” en “De Haven” is gelegen en evenmin wordt betwist dat op minder dan vijftig meter van het perceel [adres] het geregistreerde kamerverhuurpand [adres] is gelegen. Dat betekent, naar het oordeel van de rechtbank, dat verweerder op grond van het dwingendrechtelijk geformuleerde artikel 5.49, eerste lid, van de APV, gehouden was de gevraagde vergunning te weigeren.
3.2
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder de gevraagde omzettingsvergunning niet heeft mogen weigeren, ook al doet zich een weigeringsgrond voor. Zij heeft er op gewezen dat op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Verordening 2009 het gebruik als kamerverhuurpand zoals dat aantoonbaar bestond op 1 januari 2008 mocht worden voortgezet indien voor dit gebruik binnen drie maanden na inwerkingtreding van deze verordening een vergunning werd gevraagd.
Eiseres stelt dat zij al sinds 1998 op het perceel [adres] een kamerverhuurpand heeft. Met de invoering van de Verordening 2009 heeft verweerder een vergunningstelsel en schaarste gecreëerd. In zo’n geval vereist de zorgvuldigheid dat verweerder transparant te werk dient te gaan en alle eigenaars van kamerverhuurpanden moet aanschrijven. Eiseres heeft van verweerder geen bericht gehad over de inwerkingtreding van de Verordening 2009, terwijl verweerder er al wel van op de hoogte was dat zij een kamerverhuurpand op voornoemde adres had, vanwege inspecties door de brandweer in dat pand in de periode voor de inwerkingtreding van de Verordening 2009.
Door het opvragen van stukken in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) heeft eiseres geprobeerd deze stelling te onderbouwen, maar verweerder weigert mee te werken. Ook heeft verweerder nog vergunningen aan eigenaars van kamerverhuurpanden verleend buiten de periode van drie maanden, zoals vermeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Verordening 2009, en daarom kan aan eiseres, gelet op het gelijkheidsbeginsel, niet worden tegengeworpen dat zij niet binnen die termijn een aanvraag heeft ingediend. Verder is eiseres van mening dat de overgangsregeling in artikel 4.1 van de Verordening 2009 te beperkt is geweest en daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
3.3
De rechtbank stelt voorop dat het, gelet op het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel, bij de toepasselijkheid van voornoemde overgangsbepaling allereerst aan eiseres is om aannemelijk te maken dat op de peildatum van 1 januari 2008 op het perceel [adres] aantoonbaar een kamerverhuurbedrijf was gevestigd. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres hierin niet geslaagd. Eiseres heeft geen begin van bewijs geleverd dat op deze datum daadwerkelijk al een kamerverhuurbedrijf op het genoemde adres was gevestigd. De enkele verwijzing naar een bezwaarschrift van [naam 1] en [naam 2] kan niet als bewijs worden aangemerkt, reeds omdat dit schrijven van 1 juni 2011 dateert en dus geen betrekking heeft op de peildatum.
3.4
De rechtbank overweegt vervolgens dat, als eiseres er in zou slagen om aan te tonen dat zij op 1 januari 2008 eigenares was van een op het genoemde adres gevestigd kamerverhuurbedrijf zoals bedoeld in artikel 1.1, onder f, van de Verordening 2009 (thans: artikel 5.45, onder e, van de APV), dit niet leidt tot de conclusie dat verweerder de gevraagde omzettingsvergunning had moeten verlenen. Om op grond van artikel 4.1 van de Verordening 2009 voor een vergunning in aanmerking te komen, diende de aanvraag immers binnen drie maanden na 22 mei 2009 - de datum van inwerkingtreding van de Verordening 2009 - te zijn ingediend. Daarvan is hier geen sprake.
Eiseres heeft verder geen bewijs geleverd van haar stelling dat verweerder ook na de termijn van drie maanden nog een vergunning heeft verleend voor bestaande bedrijven, in afwijking van de in de Verordening 2009 of nadien in de APV opgenomen weigeringsgronden. Ook de stelling van eiseres dat aan het kamerverhuurpand op het adres [adres] in 2011 een omzettingsvergunning is verleend maakt dit niet anders, aangezien eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat die vergunning in afwijking van de destijds geldende Verordening 2009 is verleend. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan daarom niet slagen.
De stelling dat verweerder onvoldoende transparantie zou hebben betracht bij de invoering van het vergunningstelsel voor kamerverhuurbedrijven mist een feitelijke grondslag. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat verweerder zowel de vaststelling van Verordening 2009 als het voornemen tot het vaststellen van deze verordening heeft bekendgemaakt door publicatie in een huis-aan-huisblad. De stelling van eiseres dat zij is benadeeld doordat zij in tegenstelling tot andere eigenaren niet door verweerder per brief zou zijn gewezen op de invoering van het vergunningstelsel, wat daar inhoudelijk van zij, doet er niet aan af dat verweerder voldoende bekendheid heeft gegeven aan invoering van het vergunningstelsel.
3.5
Het betoog van eiseres dat de overgangsregeling van artikel 4.1, eerste lid, van de Verordening te beperkt is geweest volgt de rechtbank niet, waarbij zij mede in aanmerking neemt dat niet in geschil is dat eiseres in 2009 voor haar kamerverhuurbedrijf aan de [adres 2] wel in staat is gebleken om binnen de overgangstermijn van drie maanden een vergunning  aan te vragen.
4.1
Tenslotte heeft eiseres vanwege persoonlijke omstandigheden een beroep gedaan op de in artikel 5.52 van de APV neergelegde hardheidsclausule. Ook in dit verband heeft eiseres aangevoerd dat te weinig ruchtbaarheid aan de inwerkingtreding van de Verordening 2009 en het overgangsrecht daarin, is gegeven.
4.2
Ook ten aanzien van het beroep op de hardheidsclausule stelt de rechtbank voorop dat eiseres, zoals hiervoor vermeld onder 3.3, niet aannemelijk heeft gemaakt dat op het perceel [adres] voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Verordening 2009 een kamerverhuurbedrijf gevestigd was. Voor zover zij dat alsnog zou kunnen aantonen neemt de rechtbank ook hier in aanmerking dat uit de omstandigheid dat eiseres ten behoeve van het kamerverhuurbedrijf aan de [adres 2] wel binnen de overgangstermijn van drie maanden een vergunning heeft aangevraagd, volgt dat eiseres geacht moet worden op de hoogte te zijn geweest van de inwerkingtreding van de Verordening 2009.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook in redelijkheid in de door eiseres aangevoerde persoonlijke omstandigheden geen bijzondere hardheid hoeven zien voor het verlenen van een omzettingsvergunning.
5.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, mr. H.J.M. Besselink en
mr. L.M. Koenraad, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Smeenk, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Dienstenrichtlijn
Artikel 13
(…)
4. Bij het uitblijven van een antwoord binnen de overeenkomstig lid 3 vastgestelde of verlengde termijn wordt de vergunning geacht te zijn verleend. Andere regelingen kunnen niettemin worden vastgesteld, wanneer dat gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang, met inbegrip van een rechtmatig belang van een derde partij.
Awb
Artikel 4:20a
1. Deze paragraaf is van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
(..)
Artikel 4:20b
1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
(…)
Dienstenwet
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
dienst: economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, als bedoeld in artikel 50 van het Verdrag;
vergunning: beslissing, uitdrukkelijk of stilzwijgend, over de toegang tot of de uitoefening van een dienst;
Artikel 28
1. In afwijking van artikel 4:20a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is paragraaf 4.1.3.3 van die wet van toepassing op een aanvraag om een vergunning, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
2. (…)
APV
Artikel 5.48 Aanvragen voor een omzettingsvergunning
(…)
6. De beschikking wordt genomen binnen twaalf weken na de dag waarop de aanvraag is ontvangen. Paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) is niet van toepassing.
(…)
Artikel 5.49 Gronden tot weigering van een omzettingsvergunning
1. In afwijking van artikel 1:8 weigert het college een vergunning, indien vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de omzettingsvergunning leidt tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in het gebouw en in de omgeving van het gebouw. Hiervan is in ieder geval sprake indien:
a. meer dan 5% van de tot bewoning bestemde gebouwen in de buurten ‘Binnenstad’ en ‘De Haven’ en tenminste 1% van de tot bewoning bestemde gebouwen in de overige buurten volgens de CBS wijk- en buurtindeling van de gemeente [woonplaats] wordt gebruikt voor huisvesting als bedoeld in artikel 5.47, of
b. de aanvraag betrekking heeft op een pand dat, rondom dat pand gemeten vanaf de dichtstbijzijnde gevelwanden, is gelegen op minder dan vijftig meter van een geregistreerd kamerverhuurpand, rondom gemeten van gevel tot gevel, dan wel van een pand waarvoor een aanvraag tot registratie of omzettingsvergunning is ingediend.
2. Het afstandscriterium zoals genoemd in het eerste lid, onder b, van dit artikel wordt niet toegepast in de buurten ‘Binnenstad’ en ‘De Haven’.
3. Het college weigert een vergunning tevens, indien het beoogde gebruik in strijd is met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
Artikel 5.52 Hardheidsclausule
Het college is bevoegd in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar zijn oordeel tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van de verordening.
Verordening voor kamerverhuurpanden 2009 (vierde versie, derde wijziging) geldend tot 1 juli 2015
Artikel 2.3 Gronden tot weigering van een omzettingsvergunning
1. Het college weigert een vergunning, indien vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de omzettingsvergunning leidt tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in het gebouw en in de omgeving van het gebouw. Hiervan is in ieder geval sprake indien aan elk van de hierna onder a en b genoemde voorwaarden wordt voldaan:
a. indien meer dan 5% van de tot bewoning bestemde gebouwen in de buurten ‘Binnenstad’ en ‘De Haven’ en tenminste 1% van de tot bewoning bestemde gebouwen in de overige buurten volgens de CBS wijk- en buurtindeling van de gemeente [woonplaats] wordt gebruikt voor huisvesting als bedoeld in artikel 2.1, en
b. indien de aanvraag betrekking heeft op een pand dat, rondom dat pand gemeten vanaf de dichtstbijzijnde gevelwanden, is gelegen op minder dan vijftig meter van een geregistreerd kamerverhuurpand, rondom gemeten van gevel tot gevel, dan wel van een pand waarvoor een aanvraag tot registratie of omzettingsvergunning is ingediend.
2. Het afstandscriterium zoals genoemd in het bepaalde als genoemd in het eerste lid, onder b, van dit artikel wordt niet toegepast in de buurten ‘Binnenstad’ en ‘De Haven’.
Artikel 4.1 Overgangsbepalingen
1. Het gebruik als kamerverhuurpand, zoals dat aantoonbaar bestond op 1 januari 2008, mag worden voortgezet, indien voor dit gebruik binnen drie maanden na inwerkingtreding van deze verordening een vergunning wordt aangevraagd als bedoeld in artikel 2.1 van deze verordening.
(…)