ECLI:NL:RBAMS:2017:3215
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: 	AMS 14/6264
AMS 14/6258
AMS 15/252
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 april 2017 in de zaak tussen
[bedrijf 1] ., te Amsterdam, eiseres, en
[de man 1]
, te Amsterdam, eiser I,
(gemachtigde: mr. A.D. van Koningsveld),
en
[de man 2]
, te Amsterdam, eiser II
(gemachtigde: mr. K. Roderburg),
samen te noemen: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. A. Franke).
Procesverloop
Bij besluiten van 21 februari 2013 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eisers boetes opgelegd van in totaal € 96.000,- per (rechts)persoon wegens het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte, zonder in het bezit te zijn van een vergunning op grond van de Huisvestingswet (de Hvw).
Eisers hebben op 28 maart 2013 bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten.
Op 29 oktober 2013 heeft een hoorzitting met eisers plaatsgevonden.
Eiseres en eiser I hebben verweerder op 13 juni 2014 in gebreke gesteld tijdig een besluit op bezwaar te nemen.
Eiseres en eiser I hebben op 23 september 2014 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
Bij besluiten van 3 december 2014 heeft verweerder alsnog op de bezwaren van eiseres en eiser I beslist en deze ongegrond verklaard. Verweerder heeft tevens de verschuldigde dwangsommen vastgesteld.
Bij besluit van 5 december 2014 heeft verweerder het bezwaar van eiser II ongegrond verklaard. Eiser II heeft hier op 14 januari 2015 beroep tegen ingesteld.
De door verweerder genomen besluiten op bezwaar worden hierna aangeduid als: de bestreden besluiten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door [de persoon 1] en door haar gemachtigde. Eiser I is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Eiser II is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. Partijen hebben de rechtbank nader bericht bij brieven van 5 en 13 december 2016 en 9 januari 2017. De rechtbank heeft vervolgens op 3 maart 2017 het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Ten aanzien van de beroepen van eiseres en eiser I tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar
1.1
De rechtbank stelt vast dat verweerder met de bestreden besluiten alsnog heeft beslist op de bezwaren van eiseres en eiser I en dat verweerder bij die besluiten aan eiseres en eiser I de maximale dwangsommen van € 1.260,- heeft toegekend wegens het te laat beslissen op bezwaar. Namens eiseres I en eiser is op de zitting bevestigd dat zij daarom geen procesbelang meer hebben bij een beoordeling van de beroepen in zoverre. De beroepen van eiseres en eiser I, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren, zullen dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hebben de beroepen verder mede betrekking op de alsnog genomen bestreden besluiten.
1.2
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres en eiser I in verband met het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar hebben moeten maken. Die kosten begroot de rechtbank op een bedrag van € 123,75 per eiser (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt € 495,- en wegingsfactor 0,25, nu geen inhoudelijke beoordeling van het geschil bij het beroep tegen het niet-tijdig beslissen heeft plaatsgevonden).
1.3
De rechtbank bepaalt dat verweerder aan eiseres en eiser I het door hun betaalde griffierecht vergoedt.
Ten aanzien van de beroepen van eisers, gericht tegen de bestreden besluiten
Feiten
2.1
Eiseres is eigenaar van de panden aan de [straat met nummers]
te Amsterdam. Eiser I is, via een andere B.V., zelfstandig bevoegd bestuurder van eiseres. De panden zijn in 2012 door eiseres gerenoveerd. Vervolgens zijn de panden met behulp van eiser II verhuurd aan studenten.
2.2
Uit een onderzoek van de belastingdienst blijkt dat tussen de aankoop van de panden en de inschrijving van de eigendomsakte op 3 mei 2012 in het Kadaster de nodige financiële inschattingen en taxaties zijn gemaakt met betrekking tot de waarde en de exploitatiemogelijkheden van het huizenblok, waarbij ook een inschatting is gemaakt van de mogelijke huuropbrengst bij verhuur van de woningen aan studenten. Het bedrijf ‘ [bedrijf 2] .’ heeft vervolgens namens eiseres met de zittende huurders ‘overeenkomsten tot huuropzegging en aanbieding nieuwe huurwoning’ gesloten, zodat de panden leeg kwamen. Bij de daaropvolgende renovatie van de panden zijn onder meer de zolderbergingen omgezet naar woonruimte en zijn deze bouwkundig samengevoegd met de derde verdieping. De woningen zijn met deze renovatie vrije sector woningen geworden.
2.3
Verweerder heeft op 14, 15 en 20 november 2012 op de genoemde adressen huisbezoeken afgelegd. Tijdens deze huisbezoeken is – samengevat weergegeven – het volgende gebleken. Per pand stonden er drie tot zeven studenten als daar woonachtig ingeschreven. Het huurcontract stond ofwel op naam van één student ofwel op naam van de ouder(s) van één student. De andere studenten hadden een huurcontract met deze student of ouders. De huur werd door de studenten verzameld op één rekening en dan via die rekening in zijn geheel overgemaakt aan een beheerder van eiseres. Alle studenten hebben verklaard dat zij aan de kamers zijn gekomen via eiser II. Ze zijn bij hem gekomen via de facebookpagina’s ‘ [naam pagina 1] ’ of ‘ [naam pagina 2] ’, die werden beheerd door eiser II. Alle studenten hebben ook aan eiser II bemiddelingskosten betaald. Inzake alle woningen hebben de studenten verklaard dat zij de sleutel van de woning van eiser II hebben gekregen.
2.4
Verweerder heeft aan eiseres eerst een waarschuwing gezonden, waarin werd meegedeeld dat sprake was van het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte zonder vergunning. Eiseres kreeg tot 31 december 2012 de gelegenheid om de situatie te legaliseren, door de benodigde vergunning aan te vragen. Op 12 december 2012 heeft verweerder aan (alle) eisers het voornemen gestuurd boetes op te leggen wegens overtreding van de Hvw. Op 15 januari 2013 hebben eisers daartegen een zienswijze ingediend.
Standpunt verweerder
3.1
Verweerder heeft naar aanleiding van overlastmeldingen van buurtbewoners onderzoek gedaan naar de panden. Uit de afgelegde huisbezoeken is gebleken dat de panden via eiser II werden verhuurd aan 3, 4 of 7 studenten per woning, waarbij per kamer werd verhuurd. De kamers hadden geen eigen toegang en de studenten deelden een gemeenschappelijke woonkamer, keuken, toilet en badkamer. Deze kamers merkt verweerder daarom aan als onzelfstandige woonruimten en de studenten vormden volgens verweerder elk een individueel huishouden. Uit het voorgaande volgt dat eiseres in strijd met de Hwv zonder geldige vergunning de acht panden heeft omgezet van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimten. Ook eiser I en eiser II worden als overtreders aangemerkt. Eiser I is de feitelijk leidinggever van eiseres. Eiser II heeft als bemiddelaar een actieve rol gespeeld bij de feitelijk verhuur aan de studenten. Dat niet met elke bewoner afzonderlijk een huurcontract is afgesloten, doet volgens verweerder niet af aan de feitelijke wijze van samenleven in de woning. De ratio van de Hvw is – behalve een evenwichtige verdeling van de schaarse woonruimtevoorraad – tévens het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Het gaat niet alleen om het maximaliseren van het aantal bewoners per woning. Amsterdam moet beschikbaar blijven voor verschillende doelgroepen. De inmenging op het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) door de vergunningplicht, is volgens verweerder een gerechtvaardigde inmenging. Er is een wettelijke basis voor en het algemeen belang is groot, terwijl de last op de individuele huiseigenaar niet onevenredig zwaar is. Na de overtreding is er door verweerder nieuw beleid omtrent woningdelen ontwikkeld. In de bestreden besluiten heeft verweerder overwogen dat dit beleid niet wordt toegepast in deze zaak, omdat het uiteindelijk geen verschil maakt voor de strafwaardigheid. Verweerder verwijst daarvoor naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 17 oktober 2012
en een uitspraak van de Hoge Raad van 12 juli 2011
. Tot slot meent verweerder dat de wet- en regelgeving kenbaar was en dat de boetes niet disproportioneel of onevenredig zijn.
3.2
Op de zitting heeft verweerder aangevuld dat, zelfs al zou worden getoetst aan het nieuwe beleid voor woningdelen, de situatie in de woningen niet aan de voorwaarden van dat beleid voldoet. Op zitting is het onderzoek geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen te gaan praten over de hoogte van de boete. Verweerder heeft na lang intern beraad meegedeeld dat er – bij nader inzien – onvoldoende gronden zijn om dit gesprek aan te gaan. Wel ziet verweerder aanleiding om de boetes met tien procent te matigen, naar in totaal
€ 86.400,- per eiser(es), vanwege het (lange) tijdsverloop van de gehele procedure. Verweerder ziet geen aanleiding de boetes verder te matigen en blijft bij zijn standpunt dat ook eiser II als medepleger kan worden aangemerkt, omdat zijn rol in de verhuur van de panden een cruciale rol is geweest.
Regelgeving
4.	De bij de beoordeling toegepaste regelgeving wordt weergegeven in de aan deze uitspraak gehechte bijlage.
Bespreking van de beroepsgronden
5.1
Eisers voeren ten eerste aan dat er onvoldoende aanleiding was voor verweerder om een onderzoek te starten en betwisten daarom dat verweerder de bevoegdheid had tot het verlenen van mandaat en machtiging aan de Dienst Wonen, Zorg en Samenleven (WZS) en het aanwijzen van bij de dienst werkzame buiteninspecteurs. Verweerder heeft weliswaar verwezen naar klachten van omwonenden, maar gebruikt het constateren van overtredingen en zijn plicht tot handhaven door elkaar, alsof de volgorde er niet toe doet. Uit de door verweerder overgelegde klacht van buurtbewoner [de persoon 2] blijkt dat zijn informatie niet alleen de aanleiding van het onderzoek is geweest, maar ook meteen de uitkomst. Verweerder heeft geen zelfstandig onderzoek verricht naar de woonsituatie en de legitimiteit daarvan, doch enkel woonbezoeken gepleegd om bevestigd te krijgen wat [de persoon 2] hen heeft bericht. De door buurtbewoners geuite klachten leveren volgens eisers geen rechtvaardiging op voor het instellen van onderzoek, althans hadden tot een objectief onderzoek moeten leiden.
5.2
De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond niet slaagt. Eisers betogen dat de overlastmeldingen onvoldoende aanleiding waren om huisbezoeken te verrichten, althans dat de huisbezoeken feitelijk niets toevoegen of niet objectief zijn. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Uit de door verweerder overgelegde overlastmeldingen blijkt dat niet alleen [de persoon 2] , maar nog acht andere buurtbewoners meldingen hebben gedaan, waarbij zij overlast meldden van de studenten die er al woonden, dan wel hun zorgen hebben geuit over overlast vanwege de verhuur van de woningen aan studenten. De rechtbank is van oordeel dat deze meldingen voldoende aanleiding waren voor verweerder om een onderzoek in te stellen naar de overlast en de woonsituaties in de panden aan de [straat] en om huisbezoeken af te leggen. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat uit de stukken niet blijkt dat het onderzoek en de huisbezoeken niet objectief zijn geweest, noch dat de daarbij gedane constateringen geen zelfstandige waarde hebben.
5.3
Gelet op het voorgaande, volgt de rechtbank evenmin het betoog van eisers dat sprake is van détournement de pouvoir, omdat verweerder zijn handhavingsbevoegdheid zou hebben aangewend ter voorkoming van vermeende geluidsoverlast, terwijl de bevoegdheid daar niet voor is gecreëerd. Dat het in eerste instantie meldingen van overlast waren die verweerder het vermoeden hebben gegeven dat er mogelijk sprake was van strijd met de Hvw, leidt niet tot die conclusie. Na het onderzoek van verweerder, is de handhaving uiteindelijk gericht geweest op de woonruimteverdeling, waarvoor de Hvw ook bedoeld is.
6.1
Eisers voeren verder aan dat de vergunningplicht een ongerechtvaardigde inmenging is op het eigendomsrecht zoals bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De schaarste aan woningen wordt door deze vergunningplicht niet opgelost, terwijl de inmenging wel een onevenredige last vormt voor huiseigenaren, die hier nadelige financiële gevolgen van ondervinden. Het kamergewijs verhuren kan nuttig zijn om aan de vraag naar studentenhuisvesting te voldoen, alsook de vraag naar woonruimte voor young professionals en gescheiden personen. Een woning in de vrije sector kunnen zij niet betalen en de wachtlijsten voor een sociale huurwoning zijn te lang. Het huidige systeem voorziet niet in de behoeften van grote groepen Amsterdammers en het algemeen belang wordt in werkelijkheid niet gediend. Volgens eisers is daarom ook sprake van strijd met de ratio van de wet, te weten een eerlijke en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte. Volgens verweerder mogen er in de woningen immers maar twee personen (al dan niet met kinderen) wonen, terwijl er nu drie of vier (studenten) woonden. In de praktijk levert de vergunningplicht niet de gewenste resultaten op.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat ook dit betoog faalt. Op grond van artikel 1 van het Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Niet in geschil is dat de Hvw voorziet in de mogelijkheid om een eigenaar van woonruimte in Amsterdam regels op te leggen over het gebruik ervan. De overheid heeft het recht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. Zoals verweerder naar voren heeft gebracht, hebben de Hvw en de Regionale Huisvestingsverordening Stadregio Amsterdam 2013 (de Verordening) het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woningvoorraad en van de leefbaarheid ten doel. In zoverre is de inmenging dan ook gerechtvaardigd. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de beperkingen, die door het verbod op het zonder vergunning omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte worden gesteld, en die volgens eisers met name een financiële last vormen, niet in verhouding staan tot de genoemde doelstelling. Het doel is niet, zoals eisers stellen (mede) de maximalisering van het aantal bewoners per woning vanwege de schaarse woonruimte. Dat het vergunningstelsel de verkeerde doelstelling zou dienen of in de praktijk de gestelde doelen niet zou dienen, hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt.
7.	De rechtbank stelt verder vast dat niet in geschil is dat het op grond van artikel 30 van de Hvw en de artikelen 26 en 27 van de Verordening (zie bijlage) verboden is om zonder vergunning van burgemeester en wethouders zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte om te zetten en dat overtreding daarvan op grond van artikel 59 van de Verordening kan worden beboet.
Overtredingen
8.1
Eisers betwisten dat sprake was van overtredingen. Volgens eisers heeft verweerder niet ten aanzien van (al) de woningen aangetoond dat sprake was van een overtreding. Daarnaast voeren eisers aan dat de studenten geen individuele huishoudens vormden, maar met elkaar een gemeenschappelijke huishouding voerden. Daarom is geen sprake van omzetting van de woningen naar onzelfstandige woonruimten. Volgens hogere wet- en regelgeving, zoals de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro), en volgens vaste jurisprudentie, dient het begrip huishouden ruim te worden opgevat. Verder is de definitie van het begrip huishouden niet eenduidig. Op verschillende niveaus en in verschillende regio’s wordt deze anders gebezigd. Die onduidelijkheid mag eisers niet worden tegengeworpen. Het voorgaande geldt volgens eisers ook voor het begrip ‘kamergewijze verhuur’. Eisers menen dat, gelet op de definitie daarvan in het Bouwbesluit, in dit geval geen sprake was van kamergewijze verhuur.
8.2.1
De rechtbank is van oordeel dat het betoog niet slaagt. Ten eerste dient verweerder de bepalingen en begrippen uit de Hvw en de Verordening, en niet die uit andere wetten, toe te passen. Daaruit blijkt naar het oordeel van de rechtbank genoegzaam wat onder zelfstandige en onder onzelfstandige woonruimte wordt verstaan en wat onder een huishouden wordt verstaan. In het onderhavige geval bewoonden de studenten allemaal kamers zonder eigen toegang en lagen de wezenlijke voorzieningen zoals keuken en toilet en badkamer buiten die kamers. Verweerder heeft daarom terecht vastgesteld dat sprake was van onzelfstandige woonruimtes. De stelling dat drie tot zeven studenten per woning samen een huishouding voerden, en dat er daarom toch sprake was van zelfstandige woonruimtes, slaagt reeds niet, omdat onder een huishouden wordt verstaan maximaal twee personen, met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren.
8.2.2
Daarnaast hebben eisers aangevoerd dat verweerder onvoldoende zorgvuldig is geweest in het vergaren van de feiten. De woningen zijn steeds als één woning aan één huurder verhuurd. Eisers bemoeien zich vervolgens niet met wat deze huurder doet, noch hebben zij daar zicht op. De huurpenningen werden ook van één huurder ontvangen, ongeacht of de huurder de woning deelde met een ander. Er was dus geen sprake van omzetting van woonruimte en ook niet van een vergunningplicht. Dat een huurder huisgenoten aantrekt om de woning mee te delen, hetgeen ook volgens de “Woongids voor studenten, woonruimte in Amsterdam (2012-2013)” kon, is eisers niet aan te rekenen.
8.2.3
De rechtbank is van oordeel dat het betoog van eisers dat de woningen steeds aan één huurder werden verhuurd en zij geen zicht hadden op wat deze huurder deed, evenmin slaagt. De rechtbank overweegt daartoe dat uit de dossierstukken blijkt dat eisers van plan waren de kamers in de woningen aan meerdere studenten te verhuren en dat zij dat feitelijk ook hebben gedaan. Dat de studenten zelf op eigen initiatief de kamers hebben onderverhuurd, acht de rechtbank op grond van de stukken niet aannemelijk. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. Nog afgezien van het feit dat eiseres (en eiser I als feitelijk leidinggevende) als eigenaar en verhuurder van de woningen concreet toezicht had moeten houden op het gebruik van de woningen, is gebleken dat eiseres tijdens de aanschaf van de woningen al heeft onderzocht wat de inkomsten zouden zijn bij verhuur van de woningen aan studenten, waarbij werd uitgegaan van vier studenten per woning. Vervolgens heeft eiseres eiser II in de arm genomen als bemiddelaar om de woningen aan studenten te verhuren. Vaststaat dat alle woningen ook daadwerkelijk aan studenten zijn verhuurd. Eiser II heeft alle woningen via zijn facebooksites [naam pagina 1] en [naam pagina 2] te huur aangeboden. Uit de tijdens de huisbezoeken opgenomen verklaringen van de studenten blijkt dat eiser II degene was die de kijkavonden organiseerde, dat alle studenten via hem de woningen hebben gehuurd, aan hem commissie hebben betaald en van hem de sleutels van de woningen hebben gekregen. Voor wat betreft de woning op [huisnummer 2] verklaarde bewoonster [de vrouw 1] voorts dat zij van eiser II een maand uitstel kregen voor het zoeken van een vierde huisgenoot. Verder verklaarde ze dat eiser II het liefst de ouders van één van de studenten op het huurcontract wilde hebben. Omdat zij dat niet wilden, is eiser II uiteindelijk akkoord gegaan met de naam van één van de studenten op het huurcontract. Ten aanzien van de woning op [huisnummer 1] , waarvoor er drie gegadigden waren om een kamer te huren, verklaarde bewoonster [de vrouw 2] dat eiser II de woning eigenlijk aan vier personen wilde verhuren. Nadat haar moeder had gezegd dat de vierde kamer daarvoor te klein was, is eiser II er toch mee akkoord gegaan dat er drie personen op de woning zouden wonen. Hij heeft de huurprijs toen ook met € 100,- verlaagd. Ten aanzien van de woning op nummer [huisnummer 3] , verklaarde bewoonster [de vrouw 3] dat eiser II tegen haar had gezegd dat ze moest zorgen dat ze huisgenootjes had, als ze de woning wilde huren. Het huurcontract werd op de naam van haar vader en op naam van de moeder van een vriendin gesteld, omdat eiser II dat per se wilde. Ten aanzien van de woning op [huisnummer 4] verklaarde bewoonster [de vrouw 4] dat er op de door eiser II georganiseerde kijkavond ongeveer dertig personen kwamen kijken. Ze verklaarde dat zij een kamer zocht en na de kijkavond door eiser II werd gebeld. Bewoonster [de vrouw 5] vertelde hetzelfde verhaal en was ook op die kijkavond aanwezig, net als de derde bewoonster [de vrouw 6] . De vierde bewoonster is later op het adres gekomen. Ten aanzien van de woning op [huisnummer 5] stond het huurcontract wederom op naam van één van de ouders van de studenten, als ‘fictief persoon’, omdat hij garant moest staan voor de huur. Ten aanzien van de woning op [huisnummer 6] hebben de bewoonsters verklaard dat er via een facebooksite
[naam pagina]
werden aangeboden en dat er meerdere personen waren uitgenodigd om de woning te bekijken. Het huurcontract stond weer op naam van de vader van één van de studenten. Ten aanzien van de woning op [huisnummer 7] heeft bewoonster [de vrouw 7] verklaard dat er via de site [naam pagina 1]
kamers
werden aangeboden en dat zij daarop had gereageerd. Gelet op al het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende heeft aangetoond dat eisers de kamers in de woningen per kamer hebben verhuurd aan studenten, en dus niet als één woning aan één student, en dat eisers dat ook zo hadden beoogd. Dat er steeds maar één huurovereenkomst met één (ouder van een) student werd gesloten, doet niet af aan de wijze waarop de bewoners feitelijk de woning bewoonden.
8.2.4
Gelet op de hiervoor beschreven feiten, is de rechtbank gebleken van een vaste werkwijze van eiser II omtrent hoe hij de woningen te huur heeft aangeboden, en heeft verweerder terecht bij alle acht woningen overtredingen vastgesteld.
Overtrederschap
9.	De rechtbank stelt vast dat eiseres, die eigenaar en verhuurder van de panden was, en eiser I, de feitelijk leidinggever van eiseres, behalve door betwisting van de overtredingen zelf, geen gronden hebben aangevoerd ten aanzien van hun overtrederschap. De rechtbank overweegt dat zij zeggenschap hadden over de panden en, zoals hiervoor overwogen, al vanaf de aankoop van de panden hebben toegewerkt naar de verhuur van de kamers aan studenten en dus naar de omzetting in onzelfstandige woonruimten.
Eiser II heeft ter zitting gesteld dat het onjuist is dat hij voor elk van de kamers apart bewoners wierf en dat zijn fysieke handelingen derhalve onvoldoende waren om als overtreder te kunnen worden aangemerkt. De rechtbank volgt eiser II hierin niet. Zoals hiervoor in overwegingen 8.2.3 en 8.2.4 overwogen, is de rechtbank van oordeel dat voldoende is aangetoond dat eiser II wel voor elk van de kamers apart bewoners wierf en dat hij dus bewust heeft bemiddeld om de kamers separaat verhuurd te krijgen aan studenten. Daarmee is sprake van een cruciale rol in de omzetting van de woningen van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte en is eiser II als medepleger aan te merken.
Kenbaarheid regelgeving
10.1
Eisers hebben verder aangevoerd dat zij te goeder trouw hebben gehandeld. Eiseres wil geen kamerverhuurbedrijf zijn. Er was sprake van woningdelen met meer dan twee personen, hetgeen in Amsterdam heel gebruikelijk is. Ook andere vastgoedeigenaren zijn ervan uitgegaan dat dit wettelijk is toegestaan, zoals blijkt uit een brief van 21 maart 2013 aan de wethouder namens een grote groep verontruste woningverhuurders, -delers en bemiddelaars. Ook de Algemene Studentenvereniging Amsterdam (ASVA) gaat daarvan uit. Verweerder heeft bovendien op 22 april 2013 op haar website te kennen gegeven dat woningdelen is toegestaan. Nu dat volgens de wet echter niet zo blijkt te zijn, heeft verweerder de onduidelijkheid alleen maar vergroot. In een notitie van verweerder van januari 2014 wordt erkend dat woningdelen met meer dan 2 personen veel voorkomt. In de notitie wordt de ‘woongroep in een zelfstandige woning’ geïntroduceerd en wordt erkend dat er nieuwe regels nodig zijn die beter zijn toegesneden op de huidige praktijk. Door deze notitie is ook het begrip ‘huishouden’ zoals bedoeld in de Verordening opgerekt. Voor woongroepen geldt geen enkele regel. Het is voor een verhuurder niet begrijpelijk in welk geval hij wel of niet vergunningplichtig is. Handhaving is in het onderhavige geval – gelet op de nieuwe regelgeving – in strijd met het doel van de Hvw. Ook is de kenbaarheid onvoldoende geweest om daarop te mogen handhaven en is sprake van willekeur. Ter zitting hebben eisers aangevuld dat zij op grond van dit nieuwe beleid inzake woningdelen nooit zouden zijn beboet, en dat verweerder ten onrechte niet heeft getoetst aan het nieuwe beleid.
10.2.1
De rechtbank is van oordeel dat ook dit betoog faalt. Ten eerste lag het op de weg van eisers, als eigenaar, verhuurder en bemiddelaar van de panden, om zich te (laten) informeren over de geldende regelgeving, zoals neergelegd in de Hvw en de Verordening. Dat geldt temeer voor personen die zich professioneel bezighouden met het verhuren van woningen of kamers en huurbemiddeling, zoals eisers. Van professionele verhuurders mag worden verwacht dat zij bekend zijn met het wettelijke verbod op omzetting, welke verbod voortvloeit uit artikel 30 van de Hvw in samenhang gelezen met artikel 27 van de Verordening. De rechtbank verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015
. Dat eisers ervan uit zijn gegaan dat de situatie in de woningen was toegestaan, omdat dat in Amsterdam gebruikelijk zou zijn, komt voor hun eigen rekening en risico. Dat verweerder de verbodsbepaling bewust jarenlang niet zou hebben gehandhaafd, is door eisers verder onvoldoende onderbouwd. De stelling dat voormelde bepalingen, die in elk geval al sinds 2003 in de wet en de Verordening staan, voor eisers (en meerdere partijen) onvoldoende kenbaar zouden zijn geweest, volgt de rechtbank daarom niet. De totstandkoming – overigens na de bestreden besluiten – van nieuw beleid inzake woningdelen, leidt daar evenmin toe. Met dit beleid is er weliswaar het nieuwe begrip ‘woongroep’ geïntroduceerd, dat als een huishouden wordt aangemerkt, maar de in geding zijnde verbodsbepaling is niet gewijzigd.
10.2.2
Verweerder heeft verder ter zitting toegelicht dat de onderhavige situatie niet onder het nieuwe beleid inzake woningdelen valt, nu onder meer niet wordt voldaan aan de daarin gestelde voorwaarden dat de woningdelers zelf het initiatief tot samenwoning hebben genomen en de kamers ook niet voldoen aan de in het beleid gestelde ruimtelijke eisen. Vooral het aanmelden als woongroep op eigen initiatief (in dit geval door de studenten) is volgens verweerder een belangrijke voorwaarde. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat aan die voorwaarde in het onderhavige geval niet wordt voldaan. De stelling dat eisers op grond van die nieuwe beleid nooit zouden zijn beboet, slaagt dus evenmin.
Hoor en wederhoor
11.1
Eisers voeren verder aan dat zij in strijd met de Awb en artikel 6 van het EVRM niet eerder in de procedure – vóór de boeteoplegging – zijn gehoord. Het is goed verdedigbaar dat de uitkomst anders zou zijn geweest als zij wel waren gehoord, gelet op het feit dat zij sinds de boeteoplegging alle middelen hebben aangewend om de situatie weer conform wet- en regelgeving te doen zijn. Al tijdens de bezwaarprocedure zijn bijna alle woningen ontruimd. Als zij in een eerder stadium waren gehoord en in de gelegenheid waren gesteld enig gebrek te repareren, hadden zij dat zeker gedaan. Met het telefoontje aan [bedrijf 3]., nadat eiseres onbereikbaar was, en de telefonische opmerking van de [de man 3] , werkzaam bij beheerder Heule Vastgoed Management B.V., is niet voldaan aan dit beginsel. Eiseres zelf is kennelijk eenmaal gebeld en eiser II is in het geheel niet benaderd. Zij hebben geen schriftelijke uitnodiging ontvangen. Vervolgens zijn aan hen voornemens tot boeteoplegging gezonden.
11.2
De rechtbank is van oordeel dat het betoog faalt. Ten eerste is sprake geweest van een voornemen-procedure, waarbij eisers vóór de boeteoplegging schriftelijk hun zienswijze hebben kunnen geven op het voornemen van verweerder om boetes op te leggen. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat verweerder ook overigens voldoende heeft ondernomen om aan het beginsel van hoor en wederhoor te voldoen. De rechtbank verwijst naar het bestreden besluit, waarin verweerder zijn (pogingen tot) telefonisch contact met eisers heeft beschreven en waar eisers niets tegenin hebben gebracht. Namens alle eisers is telefonisch aan verweerder bericht dat er geen behoefte bestond aan een gesprek met verweerder. Tot slot heeft op 17 januari 2013 nog een gesprek plaatsgevonden tussen verweerder en (de vertegenwoordigers, waaronder eiser I, van) eiseres.
Beroep op evenredigheid
12.1
Eisers doen tot slot een beroep op het evenredigheidsbeginsel en menen dat de boetes disproportioneel zijn. Ten eerste was de door verweerder voorgestelde mogelijkheid tot legalisatie niet redelijk, nu de voorwaarden voor toewijzing van de vergunningen direct na het voornemen strenger zijn geworden. Verder was een last onder dwangsom of het opleggen van één boete ook voldoende geweest om het doel te bereiken. Het gaat weliswaar om meerdere woningen, maar het betreft dezelfde situatie per woning met ingang van dezelfde datum en als gevolg van hetzelfde verhuurbeleid. Daarnaast wordt eiseres ten onrechte tweemaal getroffen in haar vermogen, nu eiseres en eiser I feitelijk een economische eenheid vormen. Verder is niet duidelijk in hoeverre verweerder rekening heeft gehouden met de draagkracht van eisers. Invordering van de boete zal in elk geval leiden tot faillissement van eiser II. Bovendien heeft eiseres voor het hersteltraject dat zij heeft ingezet veel kosten moeten maken en is zij daardoor reeds getroffen in haar onderneming. Tot slot was de bekendmaking van de boetes door verweerder middels een persbericht, waardoor er veel en onjuiste persaandacht voor eisers is geweest (naming and shaming), onzorgvuldig, waardoor de boetes ook om die reden gematigd zouden moeten worden. Eisers menen dat de boetes op nihil gesteld moeten worden, of dienen te worden gematigd tot € 12.000,- zijnde één boetebedrag.
12.2
De rechtbank is van oordeel dat de in de tabel van Bijlage 5 geregelde boete van € 12.000,- voor het onttrekken van een woning zonder vergunning bij een eerste overtreding in zijn algemeenheid niet onevenredig is. Daarbij betrekt de rechtbank dat woningonttrekking een urgent maatschappelijk probleem is, zeker in de gemeente Amsterdam, en dat de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben.
De rechtbank dient echter ook te beoordelen of de opgelegde boetes in het onderhavige geval, gelet op alle relevante omstandigheden, passend en evenredig zijn. De rechtbank overweegt ten eerste dat sprake was van acht overtredingen en dat verweerder derhalve bevoegd was voor al die acht overtredingen een boete op te leggen, ook al maakt dat het totaal van de boetes hoog. Dat sprake was van dezelfde situatie per woning en ongeveer dezelfde data en als gevolg van hetzelfde verhuurbeleid, acht de rechtbank onvoldoende reden voor matiging van de boetes.
De rechtbank is verder van oordeel dat door eiser II niet is onderbouwd dat de boetes zullen leiden tot zijn faillissement. Evenmin is door eiseres en eiser I met documenten of cijfers onderbouwd wat de gevolgen van de boetes zijn voor hun inkomen- en vermogenspositie, terwijl de rechtbank pas rekening kan houden met hun omstandigheden als zij die daadwerkelijk onderbouwen. Daarnaast overweegt de rechtbank dat eiser I geen aandeelhouder is van eiseres en dat het vermogen van eiseres als B.V. bovendien is afgescheiden van het vermogen van de aandeelhouders. Dat eiseres tweemaal in haar vermogen zou worden getroffen, volgt de rechtbank dus evenmin. Tot slot hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank het gestelde ‘naming and shaming’ door verweerder evenmin voldoende aannemelijk gemaakt. De rechtbank ziet in de door eisers aangevoerde omstandigheden daarom geen aanleiding te oordelen dat verweerder de boetes had moeten matigen.
12.3
De rechtbank overweegt echter tot slot dat, nu verweerder heeft gesteld dat de boetes vanwege het tijdsverloop gematigd dienen te worden en de rechtbank ook overigens vaststelt dat de redelijke termijn waarbinnen een geschil moet worden beslecht is overschreden, het beroep op matiging om die reden wel slaagt Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling
, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals volgt uit de jurisprudentie van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, voor de beslechting van het geschil aangaande een punitieve sanctie in beroep als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden ligt een vermindering met 10% in de rede. Verweerder heeft in deze zaak het standpunt ingenomen dat de boete met 10% moet worden gematigd en eisers hebben dit niet bestreden. Gelet op genoemde uitgangspunten zal de rechtbank de boete dan ook in die zin matigen.
Overige beroepsgronden
13. De rechtbank is tot slot van oordeel dat eisers overige beroepsgronden ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel en hun beroep op de uitzonderingen op het verbod van woningonttrekking, zoals tweede woning huur, evenmin slagen. Verweerder heeft in het bestreden besluit gemotiveerd weergegeven waarom eisers niet aan de door hun ingeroepen uitzonderingen voldoen en waarom ten aanzien van het Convenant Woonruimteverdeling geen sprake is van gelijke gevallen.
14. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden besluiten, voor zover de hoogte van de boetes daarin in totaal op € 96.000,- per eiser zijn gesteld. De rechtbank is op grond van artikel 8:72a van de Awb gehouden zelf in de zaak te voorzien en zelf de hoogte van de boetes vast te stellen. De rechtbank is van oordeel dat de boetes, gelet op hetgeen in rechtsoverweging 12.3 is overwogen, met 10 % dienen te worden gematigd en stelt de boetes vast op € 86.400,- per eiser.
15. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder ook aan eiser II het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- per eiser (1 punt voor het indienen van het (aanvullend) beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten voor zover daarbij de boetes tot een totaalbedrag van € 96.000,- per eiser in stand zijn gebleven, stelt de boetes vast op totaal € 86.400,- per eiser en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten;
draagt verweerder op het door eiseres betaalde griffierecht van € 328,-, het door eiser I betaalde griffierecht van € 165,- en het door eiser II betaalde griffierecht van € 167,- aan hen te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres en eiser I tot een bedrag van € 1.113,75 per eiser, te betalen aan elk van hen;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser II tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, voorzitter, en mr. R.B. Kleiss en mr. J.C. Boeree, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Kreb, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 april 2017.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Regelgeving
1. Artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet (Hvw) – zoals deze luidde ten tijde van belang – bepaalt dat het verboden is een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
2. Op grond van artikel 85a, eerste lid, van de wet kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Op grond van het derde lid stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
3. Nadere regels zijn vastgesteld in de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (de Verordening). Ten tijde van de overtreding was Verordening 2010 van toepassing, ten tijde van de boeteoplegging en daarna was Verordening 2013 ingevoerd.
4. Zowel onder de Verordening 2010 als de Verordening 2013 wordt op grond van artikel 1 onder de volgende begrippen het volgende verstaan:
huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren.
zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte.
onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en toilet.
tweede woning huur: woonruimte met een rekenhuur hoger dan de huurtoeslaggrens als bedoeld in artikel 13 van de Wet op de huurtoeslag, die niet permanent wordt gebruikt door een en dezelfde natuurlijke persoon die huurder is.
5. Uit artikel 26 en 27 van de Verordening volgt dat het ten aanzien van alle woonruimte in Amsterdam, ongeacht huur- of koopprijs, verboden is om deze zonder vergunning van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
6. In artikel 59, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete kunnen opleggen bij overtreding van artikel 30 van de wet.
In het tweede lid, onder a, is bepaald dat burgemeester en wethouders voor een eerste overtreding een boete opleggen overeenkomstig kolom A van de bij artikel 59 behorende tabel in Bijlage 5. In de genoemde tabel in Bijlage 5 is bepaald dat de boete voor onttrekking bij de eerste overtreding € 12.000,-- bedraagt.
7. Op grond van artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) – voor zover van belang – heeft eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
AB 2013/48
ECLI:NL:HR:2011:BP6878
ECLI:NL:RVS:2015:2200
Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1277
zie onder meer de uitspraak van 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0226