ECLI:NL:RBNHO:2018:6313
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/5314
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2018 in de zaak tussen
de Stichting voor Educatie en Beroepsonderwijs, te Haarlem, eiseres
(gemachtigden: mr. M. Wielink en H. Zeeman)
en
de directeur van de Stichting EP-Nuffic, verweerder
(gemachtigden: mr. M.H.P. Claassen en S.G.S. Hoogkamer).
Procesverloop
Bij besluit van 26 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een voorlopig bedrag aan subsidie toegekend van € 279.943,- op grond van het subsidieprogramma Erasmus+.
Bij besluit van 17 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd, met aanvulling van de motivering.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 27 februari 2017 (het nader besluit) heeft verweerder het bestreden besluit gedeeltelijk herzien, door het toegekende subsidiebedrag te verhogen naar € 325.818,23.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2018. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigden. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Van de zitting is een proces-verbaal met gemaakte afspraken opgemaakt.
Verweerder is in de gelegenheid gesteld na de zitting nog een aantal vragen van de rechtbank schriftelijk te beantwoorden. Verweerder heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Eiseres heeft hierop gereageerd. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten en uitspraak bepaald.
Overwegingen
1.1
Bij Verordening (EU) nr. 1288/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 (
PbEU
2013, L 347/50) is het Europees subsidieprogramma ‘Erasmus+’ vastgesteld voor onderwijs, opleiding, jeugd en sport. Het Erasmus+ programma wordt namens de Europese Commissie beheerd en uitgevoerd door de Nationale Agentschappen van de deelnemende lidstaten, aangewezen door de Nationale Autoriteit van de betreffende lidstaat. In Nederland heeft het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap als Nationale Autoriteit de Stichting EP-Nuffic (Nuffic) aangewezen als Nationaal Agentschap.
1.2
De Europese Commissie heeft met Nuffic een Delegation Agreement gesloten, waarin is geregeld dat Nuffic het Erasmus+ programma uitvoert overeenkomstig de door de Europese Commissie gestelde regels. Op grond hiervan ontvangt Nuffic financiering om haar taken uit te voeren en de middelen om subsidies te verstrekken.
1.3
Het Erasmus+ programma bestaat uit drie actielijnen, Key Actions genaamd. Key Action 1 (KA1) ziet op (internationale) mobiliteit en biedt leermogelijkheden voor studenten, docenten en andere professionals.
1.4
Op 20 oktober 2015 heeft de Europese Commissie de ‘Oproep tot het indienen van voorstellen 2016’ (de Call 2016) voor het Erasmus+ programma gepubliceerd. Nuffic heeft daarop de aanvraagronde voor (onder meer) KA1 VET subsidies voor het middelbaar beroepsonderwijs opengesteld (de KA1 mbo call). Daarbij staat VET voor vocational education and training.Op 26 januari 2016 heeft eiseres een aanvraag voor een KA1 VET subsidie ingediend voor een bedrag van € 1.550.795,-.
2.1
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bij het primaire besluit aan eiseres voorlopig toegekende subsidiebedrag van € 279.943,- gehandhaafd. Hieraan heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. De ingediende aanvragen zijn door experts beoordeeld en hebben vervolgens een score gekregen. Aan de hand van de scores zijn de gelden verdeeld. Op alle aanvragen is een korting toegepast, omdat het totaal beschikbare budget lager is dan voorgaande jaren. Aanvragers die de verleende subsidie in voorgaande jaren niet volledig hebben benut, de zogenaamde past performance, zijn extra gekort. Dit is voor eiseres het geval, vanwege past performance bij de Calls van 2012 en 2013.
2.2
Bij het nader besluit heeft verweerder het bestreden besluit gedeeltelijk herzien, door het toegekende subsidiebedrag te verhogen naar € 325.818,23. Het beroep heeft op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het nader besluit.
3.	Op de zitting heeft eiseres de beroepsgrond dat de hoorplicht is geschonden, ingetrokken. De rechtbank gaat om die reden niet in op dat betoog.
4.1
Eiseres voert in de eerste plaats aan dat het subsidieplafond en de verdelingssystematiek voor de Call 2016 niet of niet op de juiste wijze bekend zijn gemaakt. De afwijzing mag daar volgens eiseres niet op gebaseerd worden.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor de KA1 mbo call in totaal een bedrag van € 9.245.096,- beschikbaar was. Dit bedrag is overeenkomstig de Europese regelgeving verdeeld onder twee soorten aanvragen die voor deze actielijn konden worden ingediend, te weten reguliere aanvragen en verkorte aanvragen voor Charter-instellingen. Voor reguliere aanvragen, zoals die van eiseres, was een bedrag € 3.975.391,- beschikbaar. Dit bedrag is bekend gemaakt bij het uitzetten van de KA1 mbo call en tijdens de voorlichtingsbijeenkomsten. Ook heeft verweerder het bedrag bekend gemaakt op haar website en in een landelijk dagblad. Verder is in de Erasmus+ Program Guide opgenomen dat honorering van een subsidieaanvraag afhankelijk is van het beschikbare nationaal budget.
4.3
De Call 2016 vermeldt een totaal budget voor onderwijs en opleiding van ruim € 1,6 miljard, waarbij voor de verdeling van het budget per lidstaat wordt verwezen naar de jaarlijkse werkprogramma’s van Erasmus+ en de wijzigingen ervan.
4.4
Het document “2016 annual work programme for the implementation of 'Erasmus+': the Union Programme for Education, Training, Youth and Sport” (het werkprogramma) vermeldt een beschikbaar budget van € 9.419.747,- voor de KA1 mbo call. Dit budget kan volgens het werkprogramma worden gesplitst tussen reguliere aanvragen en verkorte aanvragen voor Charter-instellingen, waarbij wordt opgemerkt dat ten hoogste 70% van het budget voor Charter-instellingen kan worden aangewend. Het document “Amendment of the 2016 annual work programme for the implementation of 'Erasmus+': the Union Programme for Education, Training, Youth and Sport” (het amendement) vermeldt als uiteindelijk budget een bedrag van € 9.423.065,- voor de KA1 mbo call.
4.5
De ter uitvoering van het Erasmus+ programma vastgestelde Program Guide (de Program Guide), vermeldt dat de maximale subsidie voor een aanvrager onder andere afhangt van “the total national budget allocated for the mobility Action’.
4.6
De rechtbank overweegt als volgt. In deze zaak is sprake van een Europese subsidie die op grond van de Verordening (EU) nr. 1288/2013 beschikbaar wordt gesteld. Per land is een nationaal budget beschikbaar. Het voor Nederland beschikbare budget wordt rechtstreeks aan verweerder uitgekeerd en vervolgens door verweerder gesplitst in een deel voor reguliere aanvragen en een deel voor verkorte aanvragen en daarna verdeeld onder de daarvoor in aanmerking komende eindontvangers, zoals eiseres. Eén van de criteria bij de toekenning van een subsidiebedrag is het beschikbare nationaal budget. Dit bedrag is in de op internet beschikbare werkprogramma’s terug te vinden. De Call 2016 verwijst daar ook naar. Verder is het beschikbare budget voor de KA1 mbo call, naar onbestreden is, bekendgemaakt op voorlichtingsbijeenkomsten. Voor reguliere aanvragen was aldus een bedrag van € 3.975.392,- beschikbaar. Het nemen van een apart besluit door verweerder over het nationaal budget is dus niet nodig en dat heeft verweerder ook niet gedaan. Van een subsidieplafond in de zin van artikel 4:25 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is daarmee geen sprake. De publicatieregels in de Awb voor de bekendmaking van een subsidieplafond en de gehanteerde verdeelsystematiek zijn dus evenmin van toepassing. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.
5.1
Eiseres voert verder aan dat de door verweerder gehanteerde kortingssystematiek niet in kenbare subsidiekaders is vastgelegd. Verder bevat het bestreden besluit geen berekening van de op de subsidieaanvraag toegepaste kortingen. Ook is voor de resterende afwijzing van de subsidieaanvraag geen motivering gegeven. Het bestreden besluit is dus onvoldoende gemotiveerd. De subsidieaanvraag mag gelet op de Program Guide alleen gekort worden op grond van de past performance over alle jaren waarin vergelijkbare subsidie is ontvangen en niet alleen over de Calls 2012 en 2013, zoals ten onrechte bij eiseres is gebeurd. De kortingssystematiek zoals omschreven in het document “Verantwoording selectie Erasmus+ Lerende mobiliteit (KA1) Call 2016” (de Verantwoording) is niet rechtsgeldig, omdat dat document pas halverwege de tender is bekendgemaakt en toegepast. Daarnaast lijkt het alsof de daadwerkelijke subsidietoekenning enkel afhankelijk is van de door verweerder gehanteerde kaasschaafmethode, waardoor een hogere plaats op de rangorde niet zorgt voor een hogere subsidietoekenning, aldus eiseres.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beschikbare budget wordt verdeeld onder alle ontvankelijke aanvragen die aan de minimum kwaliteitseisen voldoen, aan de hand van een rangschikking. Verder wordt gekeken naar de prestaties uit het verleden, de past performance, van de subsidieaanvrager. De past performance wordt door verweerder bepaald aan de hand van de laatste twee afgesloten periodes, dat wil zeggen vastgestelde subsidies van het Erasmus+ programma of de voorloper ervan, die aan de subsidieaanvrager zijn verstrekt. Voor eiseres heeft de onderbesteding van de subsidies uit de Calls 2012 en 2013 de past performance bepaald, omdat de subsidies uit de Calls 2014 en 2015 nog niet waren vastgesteld. Het meewegen van de past performance bij het bepalen van de hoogte van het subsidiebedrag is bekend gemaakt via Program Guide en ook tijdens voorlichtingsdagen. De Verantwoording ligt niet aan de subsidieverdeling ten grondslag, maar dient om een transparant beeld van de uitvoering van de Call 2016 te geven. Voor zover het verdeelsysteem niet op de juiste wijze is bekendgemaakt of vastgelegd, dient het als een vaste gedragslijn aangemerkt te worden omdat het verdeelsysteem al jaren wordt toepast, aldus verweerder.
5.3
De Program Guide vermeldt het volgende:
AWARD CRITERIA
Relevance of the project (maximum 30 points) […]
Quality of the project design and implementation (maximum 40 points) […]
Impact and dissemination (maximum 30 points) […]
To be considered for funding, proposals must score at least 60 points. Furthermore, they must score at least half of the maximum points in each of the categories of award criteria mentioned above […]
GRANT AWARD
The maximum grant amount awarded for selected projects wil depend on a number of elements:
- The number and duration of mobility periods applied for;
- The past performance of the applicant in terms of number of mobility periods, good quality in the implementation of activities and sound financial management, in case the applicant has received similar grant in previous years;
- The total national budget allocated for the mobility Action.
5.4
Verweerder heeft in mei 2016, na sluiting van de Call, de Verantwoording uitgegeven. Hierin staat onder meer informatie over de beoordeling door experts, de uitgangspunten van de selectie en de verdeling van het budget. Over dat laatste onderwerp licht de Verantwoording toe dat en waarom er weinig financiële ruimte is voor de reguliere aanvragen. Verder is ten aanzien van de past performance vermeld dat pas na afsluiting van een project gekeken kan worden naar de mogelijke consequenties voor de nieuwe aanvraag. Voor de Call 2016 is daarom met name gekeken naar de laatst afgesloten Call 2013, aldus de Verantwoording.
5.5
De rechtbank constateert dat de beschikbare documenten, zoals de Call 2016 en de Program Guide, geen duidelijke normen bieden voor de verdeling van het beschikbare budget over de aanvragers. Uit de Program Guide blijkt bijvoorbeeld niet dat er een rangorde  van aanvragers is en dat deze rangorde van invloed is op het toe te kennen bedrag. Evenmin vermeldt de Program Guide op welke wijze rekening wordt gehouden met de past performance. Verder is geen sprake van een uitgewerkte kortingssystematiek. Het ontbreken van uitvoeringsregels op Europees of nationaal niveau wekt bevreemding bij de rechtbank, zeker gelet op de forse bedragen die verweerder jaarlijks te verdelen heeft. Kennelijk hanteert verweerder interne regels voor het bepalen van toe te kennen bedragen, maar kenbaar zijn die regels niet. Uit het bestreden besluit en het nader besluit valt aldus niet op te maken hoe verweerder van het aangevraagde bedrag tot het toegekende bedrag is gekomen en meer in het bijzonder welke kortingen zijn toegepast. De besluiten zijn daarmee in strijd met het motiveringsbeginsel.
5.6
Met het oog op definitieve geschilbeslechting heeft de rechtbank het onderzoek op de zitting benut om meer duidelijkheid te verkrijgen over de totstandkoming van het toegekende bedrag. Vervolgens is de behandeling op de zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen per brief de volgende vragen te beantwoorden.
1.
Voor zover de rechtbank begrijpt is voor de toekenning van subsidie in het onderhavige geval gekeken naar de besteding van eiseres in Call 2013-2015. Op dat bedrag is een korting van 3,3% toegepast in verband met een beperkter budget voor Call 2016-2018. Hoe is het aan eiseres toegekende subsidiebedrag precies berekend? Hoe spelen de volgende elementen daarin een rol?
-
past performance Call 2012-2014 en Call 2013-2015;
-
het beschikbare budget voor Call 2016-2018 ten opzichte van Call 2015-2017;
-
rangschikking van de aanvragen (kwaliteit van de aanvraag);
-
continuïteit;
-
het aantal mobiliteiten en de duur daarvan.
2.
Welke andere elementen hebben eventueel nog een rol gespeeld bij de berekening van de toegekende subsidie, en op welke wijze?
3.
Welke berekeningssystematiek is per element gehanteerd?
4.
Is de gehanteerde berekeningssystematiek schriftelijk vastgelegd? Wanneer dat het geval is, wilt u daarvan dan een afschrift overleggen.
5.
Welk budget heeft de Europese Commissie voor Erasmus+ Key Action 1 van de Call 2016-2018 toegekend aan het Nationaal Agentschap? Is deze toekenning schriftelijk vastgelegd? Wilt u daarvan een afschrift overleggen.
6.
Op grond waarvan is het Nationaal Agentschap bevoegd om een verdeling van het beschikbare budget voor Charters en reguliere aanvragen vast te stellen? Door wie is de verdeling vastgesteld? Is dit in een besluit vastgelegd? Is dit besluit bekendgemaakt? Is nog op andere wijze bekendheid gegeven aan deze verdeling van het budget?
5.7.1
Verweerder heeft deze vragen bij brief van 13 maart 2018 beantwoord. Uit deze beantwoording leidt de rechtbank af dat verweerder, voor zover van belang, de volgende werkwijze hanteert bij het verlenen van KA1 VET subsidies. De ingediende aanvragen worden door experts beoordeeld en krijgen een score tot honderd punten. Vanaf zestig punten kunnen aanvragen voor subsidie in aanmerking komen. Uitgangspunt is dan het toegekende bedrag bij de vorige Call, in dit geval de Call 2015. Op dat bedrag wordt een correctie toegepast die is gebaseerd op de hoogte van het beschikbare budget ten opzichte van de vorige Call en het aantal aanvragers. Voor de Call 2016 was er minder budget beschikbaar en waren er meer aanvragers, zodat een korting toegepast moest worden. Voor aanvragers met een beoordelingsscore tussen de 60 en 80 punten heeft verweerder een kortingspercentage van 5,9% gehanteerd en voor aanvragers met een beoordelingsscore boven de 80 een kortingspercentage van 3,3%. De aanvraag van eiseres is door experts beoordeeld met een score van 83.
5.7.2
Vervolgens is gekeken naar de past performance van de laatst vastgestelde Call. Dat is de Call 2013. In het geval van eiseres was bij die Call sprake van onderbesteding van ruim zestigduizend euro. De onderbesteding was ook toegenomen ten opzichte van 2012, waardoor verweerder twijfelde aan goed financieel beheer bij eiseres. Voor de Call 2016 is daarom niet langer de Call van 2015 maar het gerealiseerde bedrag van de Call 2013 tot uitgangspunt genomen en daarop is de korting van 3,3% toegepast. In de bezwaarprocedure is vervolgens gebleken dat een onjuist, te laag, bedrag van de Call 2013 is gebruikt, om welke reden het nader besluit is genomen en uiteindelijk een subsidie van € 325.818,23 aan eiseres is verleend.
5.8
De rechtbank is van oordeel dat verweerder op de zitting en in de hiervoor genoemde brief toereikend uiteen heeft gezet hoe hij de open normen uit de Program Guide operationaliseert en hoe dit leidt tot het aan eiseres toegekende subsidiebedrag. Hoewel de werkwijze van verweerder niet is gepubliceerd, hetgeen overigens sterk de voorkeur zou verdienen, is aannemelijk dat sprake is van een al jarenlang door verweerder gehanteerde systematiek die daarmee als vaste gedragslijn aangemerkt kan worden.
Het betoog van eiseres dat sprake is van willekeur in de subsidietoekenning slaagt niet. Weliswaar geldt dat nieuwe aanvragers geen past performance kunnen hebben, maar daarmee is nog geen sprake van willekeur. Zoals onweersproken naar voren is gebracht door verweerder, geldt voor nieuwe aanvragers weer een andere systematiek, die tot een veel lagere subsidieverlening leidt.
Voor het overige heeft eiseres geen gronden tegen de redelijkheid van de vaste gedragslijn ingebracht. De rechtbank acht deze gedragslijn op zichzelf beschouwd niet onbegrijpelijk en ook niet onredelijk. De rechtbank ziet aanleiding het motiveringsgebrek in het bestreden besluit en het nader besluit met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Het is aannemelijk dat eiseres daardoor niet is benadeeld.
6.1
Eiseres voert tot slot aan dat zij onevenredig hard wordt getroffen door het bestreden besluit, omdat zij met een fors financieringstekort geconfronteerd dreigt te worden.
6.2
De rechtbank overweegt als volgt. Bij het aanvragen van een subsidie kan er naar zijn aard niet op worden gerekend dat deze (volledig) wordt verleend. Ook in dit geval was de uitkomst van de tender waaraan eisers deelnam ongewis, niet in de laatste plaats omdat het te verlenen subsidiebedrag, zoals eiseres op grond van de Program Guide ook wist, mede afhangt van het beschikbare budget, het aantal aanvragers en de past performance. Een lagere subsidieverlening dan in 2015 viel dan ook te verwachten. Uit het bezwaarschrift blijkt dat eiseres daar ook rekening mee hield, maar uitging van een korting van 5 tot 10 procent ten opzichte van de in 2015 verleende subsidie van € 409.428,-. Dan gaat het globaal dus om een bedrag tussen de € 368.000,- en € 389.000,-. Het verschil tussen die bedragen en het uiteindelijk verleende subsidiebedrag van € 325.818,23 is niet van dien aard dat gezegd kan worden dat eiseres reeds daarom onevenredig hard wordt getroffen. Verder is gesteld noch gebleken dat eiseres als gevolg van de subsidieverlening zodanig in de financiële problemen is gekomen dat zij bijvoorbeeld in haar voortbestaan wordt bedreigd. Ook anderszins is de gestelde onevenredigheid niet onderbouwd. De rechtbank ziet al met al geen aanleiding voor het oordeel dat eiseres onevenredig hard wordt getroffen door het bestreden besluit.
7. 	Het beroep is ongegrond. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. In de toepassing van artikel 6:22 van de Awb ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond.
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, voorzitter, en mr. G. Drenth en mr. L. van Dijk, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Excel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2018.
griffier						voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.