ECLI:NL:RVS:2018:2105
Raad van State — Uitspraak 


201705260/1/A3.
Datum uitspraak: 27 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, thans: de minister voor Rechtsbescherming,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 mei 2017 in zaak nr. 16/3494 in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te [woonplaats],
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Op 1 april 2016 heeft de staatssecretaris geweigerd een besluit te nemen op een verzoek van [verzoeker] om handhavend op te treden.
Bij besluit van 14 juli 2016 heeft de staatssecretaris het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 23 mei 2017 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 juli 2016 vernietigd, de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen en vastgesteld dat de staatssecretaris aan [verzoeker] een dwangsom van € 1260,00 heeft verbeurd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Desgevraagd hebben partijen toestemming verleend om in het geding uitspraak te doen zonder zitting. Vervolgens heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.     [verzoeker] was werkzaam als brugwachter bij de provincie Groningen, maar is daar in 2008 ontslagen. Aan dit ontslag is een onderzoek naar mogelijk plichtsverzuim ten grondslag gelegd, dat is uitgevoerd door [persoon A], handelend onder de naam Buro Suver. In 2010 heeft [persoon A] samen met [persoon B] Marple Beheer B.V. opgericht. Marple beschikte sinds 2011 over een vergunning op grond van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr).
[verzoeker] stelt zich op het standpunt dat hij ten onrechte is ontslagen. Volgens hem is de kwaliteit van het door [persoon A] verrichte onderzoek zo slecht, dat het niet aan zijn ontslag ten grondslag had kunnen worden gelegd. In verband hiermee heeft [gemachtigde] bij brief van 1 december 2014 de minister van Veiligheid en Justitie namens drie cliënten, onder wie [verzoeker], verzocht om handhavend tegen [persoon A] dan wel Marple op te treden.
De minister heeft het handhavingsverzoek doorgezonden aan de staatssecretaris. Op 22 september 2015 heeft [gemachtigde] een ingebrekestelling aan de minister gezonden. De staatssecretaris heeft bij brief van 18 maart 2016 bericht dat de politie onderzoekt of een strafbaar feit is gepleegd en of de regels van de Wpbr zijn overtreden en dat hij binnen twee weken op de ingebrekestelling zal reageren. Bij brief van 21 maart 2016 heeft [gemachtigde] op deze brief gereageerd door een nadere toelichting op het handhavingsverzoek van zijn cliënten te geven.
2.1.    Bij brief van 1 april 2016 heeft de staatssecretaris geweigerd een besluit op het handhavingsverzoek te nemen. Daartoe heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat [verzoeker] geen belanghebbende bij een besluit op het verzoek is. Dit brengt volgens de staatssecretaris met zich dat het verzoek geen aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is en dat geen beslistermijn is gaan lopen. Gelet hierop is geen sprake van niet-tijdig beslissen en is er geen dwangsom verbeurd, aldus de staatssecretaris. Bij besluit van 14 juli 2016 heeft de staatssecretaris het bezwaar van [verzoeker] tegen de brief van 1 april 2016 niet-ontvankelijk verklaard.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [verzoeker] belang had bij de beoordeling van zijn beroep tegen het besluit van 14 juli 2016, ook al was de vergunning van Marple per 1 september 2016 verlopen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat [verzoeker] met het beroep kon bereiken dat alsnog een handhavingsbesluit zou worden genomen. Aan een dergelijk besluit moet een oordeel ten grondslag liggen over de vraag of [persoon A] al dan niet de wet heeft overtreden met haar gedragingen ten opzichte van [verzoeker]. Dat kan [verzoeker] behulpzaam zijn in een procedure over schadevergoeding. Voorts kon [verzoeker] volgens de rechtbank op die manier bewerkstelligen dat hij niet nogmaals het slachtoffer zou worden van de gestelde onrechtmatige praktijken van [persoon A].
3.1.     De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat [verzoeker] belanghebbende is bij zijn verzoek om handhaving. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat [verzoeker] voorwerp van onderzoek is geweest van [persoon A], de beleidsbepalende figuur binnen Marple. Gelet hierop is volgens de rechtbank sprake van een rechtstreeks, objectiveerbaar en individueel belang dat [verzoeker] voldoende onderscheidt van alle andere personen die mogelijk voorwerp van een dergelijk onderzoek zouden kunnen zijn.
3.2.     [verzoeker] heeft in beroep verzocht om vaststelling van een dwangsom. De rechtbank heeft over dat verzoek geoordeeld dat de beslistermijn afliep op 27 januari 2015. De staatssecretaris heeft niet binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling van 22 september 2015 alsnog een besluit op het verzoek genomen. Eerst op 1 april 2016 heeft de staatssecretaris [verzoeker] geïnformeerd en geweigerd een besluit te nemen, zodat de maximale termijn voor de dwangsom is volgelopen. De rechtbank heeft vervolgens vastgesteld dat de staatssecretaris een dwangsom van € 1260,00 heeft verbeurd.
Hoger beroep
Belang bij de beoordeling van het beroep
4.     De staatssecretaris heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [verzoeker] belang had bij de beoordeling van zijn beroep. Daartoe heeft hij aangevoerd dat [verzoeker] door het verlopen van de vergunning niet kan bereiken dat de vergunning wordt ingetrokken.
4.1.     In zijn bezwaarschrift tegen de brief van 1 april 2016 heeft [verzoeker] verzocht om vergoeding van de door hem in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten. De staatssecretaris heeft dit verzoek in zijn besluit op bezwaar van 14 juli 2016 afgewezen, welke afwijzing [verzoeker] in beroep heeft bestreden. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb moet een dergelijk verzoek worden ingewilligd voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Reeds daarom had [verzoeker] belang bij een beoordeling van het besluit van 14 juli 2016 door de rechtbank.
Het betoog faalt.
Belanghebbendheid
5.     De staatssecretaris heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [verzoeker] belanghebbende is bij een besluit op zijn verzoek om handhaving. [verzoeker] heeft geen persoonlijk en rechtstreeks bij een intrekking van de vergunning van Marple betrokken belang. Met een intrekking had alleen kunnen worden voorkomen dat anderen voorwerp zouden worden van onderzoek door Marple. De omstandigheid dat [verzoeker] met het verzoek had kunnen bewerkstelligen dat hij zelf niet nogmaals door Marple zou worden onderzocht, levert volgens de staatssecretaris geen voldoende actueel belang op. Daarbij heeft de staatssecretaris verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 mei 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2055, die de Afdeling in haar uitspraak van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2377, heeft bevestigd.
5.1.     In de brief van 1 december 2014 wordt verzocht om handhaving, waarbij wordt verwezen naar de vergunning en toestemming die aan Marple en [persoon A] zouden zijn verleend. De staatssecretaris heeft dit verzoek blijkens zijn brief van 18 maart 2016 opgevat als een verzoek tot intrekking van de aan Marple verleende vergunning, omdat [persoon A] ambtenaar van politie is en dit in strijd is met artikel 5, tweede lid, van de Wpbr. Hij heeft er in de brief op gewezen dat in verband hiermee onderzoek door de politie wordt gedaan. In zijn reactie van 21 maart 2016 op deze brief heeft [gemachtigde] namens [verzoeker] te kennen gegeven dat het verzoek ook dient te worden opgevat als een verzoek op grond van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wpbr. Ingevolge dit artikel kan een vergunning worden ingetrokken als een beveiligingsorganisatie of recherchebureau handelt in strijd met hetgeen van een goede beveiligingsorganisatie of een goed recherchebureau in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht. Mede gelet op deze toelichting heeft de staatssecretaris het handhavingsverzoek van 1 december 2014 terecht als een verzoek om intrekking van de vergunning van Marple opgevat.
5.2.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie uitspraak van 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5936), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:2 van de Awb dat met de woorden 'wiens belang rechtstreeks is betrokken' een zekere begrenzing wordt beoogd. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit is, hoe sterk dat gevoel ook moge zijn, niet voldoende om te kunnen spreken van een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Maar ook een persoon die wellicht enig belang heeft, doch zich op dat punt niet onderscheidt van grote aantallen anderen, kan niet beschouwd worden als een persoon met een rechtstreeks betrokken belang. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het besluit.
5.3.    [verzoeker] is in 2008 voorwerp van een onderzoek geweest dat is uitgevoerd door Buro Suver. De staatssecretaris heeft in de stukken toegelicht dat Buro Suver nooit een vergunning op grond van de Wpbr heeft gehad. Volgens [verzoeker] heeft het onderzoek een inbreuk gemaakt op zijn persoonlijke levenssfeer en heeft hij hierdoor schade geleden. Om die redenen moet hij als belanghebbende worden aangemerkt bij het handhavingsbesluit, aldus [verzoeker]. De Afdeling volgt dit betoog niet. Het feit dat een handhavingsbesluit van belang kan zijn voor een eventuele procedure over schadevergoeding maakt [verzoeker] nog niet tot belanghebbende. Er moet een belang zijn bij het rechtsgevolg van het verzochte besluit, in dit geval een belang bij intrekking van de aan Marple verleende vergunning. Het door [verzoeker] gestelde financiële belang in het kader van een eventuele andere procedure over schadevergoeding is niet een rechtstreeks gevolg van het al die niet honoreren van het verzoek om handhaving. Een intrekking van de vergunning van Marple had er toe kunnen leiden dat Marple geen rechercheonderzoek meer kon doen. [verzoeker] werd ten tijde van het nemen van het besluit van 14 juli 2016 echter niet door Marple onderzocht. Bovendien was er op dat moment ook geen aanwijzing dat dit in de toekomst wel zou gaan gebeuren. Het belang van [verzoeker] onderscheidt zich dan ook in onvoldoende mate van dat van anderen die in een onderzoek van Marple zouden kunnen worden betrokken. De onzekere toekomstverwachting dat [verzoeker] opnieuw voorwerp van onderzoek door Marple zou kunnen worden, is verder onvoldoende om een actueel belang aan te nemen
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat [verzoeker] belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is. Zijn verzoek om handhaving is dan ook geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dit brengt met zich dat de brief van 1 april 2016 geen besluit is en dat de staatssecretaris het daartegen door [verzoeker] gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het betoog slaagt.
Dwangsom
6.     De staatssecretaris heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij een dwangsom van € 1.260,00 heeft verbeurd, aangezien [verzoeker] geen belanghebbende is bij het verzochte besluit.
Artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb bepaalt: "Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen".
Zoals hiervoor, onder 5.3 is overwogen, is [verzoeker] geen belanghebbende bij het door hem verzochte besluit. Gelet op artikel 1:3, derde lid, van de Awb, brengt dit met zich dat geen sprake is van een beschikking op aanvraag als bedoeld in artikel 4:17, eerste lid, van de Awb. De staatssecretaris is dan ook geen dwangsom verschuldigd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Slotsom
7.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 juli 2016 van de staatssecretaris alsnog ongegrond verklaren.
Proceskosten
8.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 mei 2017 in zaak nr. 16/3494;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2018
582-859.  BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
[…]
Artikel 4:17
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. […]
[…]
Artikel 7:1
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
[…]
Artikel 7:15
[…]
2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
[…]
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
Artikel 2
1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister door de instandhouding van een beveiligingsorganisatie of recherchebureau beveiligingswerkzaamheden of recherchewerkzaamheden te verrichten of aan te bieden.
[…]
Artikel 5
[…]
2. Een ambtenaar als bedoeld in de artikelen 141 onderscheidenlijk 142, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering verricht geen werkzaamheden voor een beveiligingsorganisatie of recherchebureau en houdt, hetzij alleen, hetzij met andere personen, geen beveiligingsorganisatie of recherchebureau in stand.
[…]
Artikel 14
1. Onze Minister kan een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste, tweede en derde lid, intrekken indien:
[…]
b. de uit de wet of, indien een vergunning is verleend voor grensoverschrijdend transport van eurocontanten over de weg als bedoeld in de verordening, de uit de verordening, voortvloeiende verplichtingen niet worden nageleefd;
[…]
e. een beveiligingsorganisatie of recherchebureau handelt in strijd met hetgeen van een goede beveiligingsorganisatie of een goed recherchebureau in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht;
[…]