ECLI:NL:RBDHA:2018:7513
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
zaaknummers:	AWB 17/8965 (beroep)
AWB 17/8966 (voorlopige voorziening)
[V-nummer]
uitspraak van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken en de voorzieningenrechter van 6 april 2018 in de zaken tussen
[de persoon] ,
geboren op [geboortedatum] 1986, van Angolese nationaliteit, eiser en verzoeker hierna te noemen: eiser
(gemachtigde: mr. A.M.J.M. Louwerse),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigden: mr. E.C. Pietermaat, mr. L.M.A. Hansen en mr. W. Graafland).
Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser van 19 juni 2014 tot verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘overige humanitaire redenen’ buiten behandeling gesteld. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 10 november 2016 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 februari 2017 (AWB 16/28489) heeft deze rechtbank, zittingsplaats Roermond, het beroep van eiser tegen het besluit van 10 november 2016 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen.
Bij besluit van 25 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder opnieuw het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Op 25 april 2017 heeft de rechtbank het beroepschrift van eiser ontvangen. Daarbij is verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de uitzetting te verbieden totdat op het beroep is beslist. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 7 september 2017 heeft een regiezitting plaatsgevonden. Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden mr. [NAAM]. Hansen. Op deze zitting is in overleg met partijen beslist dat de zaak wordt doorverwezen naar de meervoudige kamer. Naar aanleiding van vragen van de rechtbank zijn meermalen schriftelijk standpunten tussen eiser en verweerder uitgewisseld. Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
Op 19 en 20 februari 2018 heeft de meervoudige kamer de zaak van eiser inhoudelijk behandeld, deels gezamenlijk met een viertal andere soortelijke zaken. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden mr. [NAAM], mr. [NAAM]. Hansen. De rechtbank/voorzieningenrechter (hierna: rechtbank) heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
Griffierecht
Eiser heeft verzocht om vrijgesteld te worden van de verplichting om griffierecht te betalen. Eiser heeft dit verzoek onderbouwd met een verklaring van afwezigheid van inkomen en vermogen. Gelet op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 13 februari 2015
wordt dit verzoek toegewezen.
1
Voorgeschiedenis
1.1.
Eiser is afkomstig uit Angola. Hij heeft op 31 oktober 2001 asiel aangevraagd in Nederland. Deze aanvraag heeft verweerder afgewezen. Op 27 juli 2004 heeft eiser een tweede asielaanvraag ingediend, die ook is afgewezen.
1.2.
Op 16 november 2004 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning ‘conform beschikking Minister’. Dit heeft niet geleid tot een verblijfsvergunning voor eiser.
1.3.
Daarnaast heeft eiser, zonder voor hem gunstig resultaat, geprocedeerd tegen de weigering van verweerder van 21 oktober 2009 om hem een aanbod te doen in het kader van de Ranov (Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet).
1.4.
Op 27 mei 2013 heeft eiser een aanvraag op grond van de Overgangsregeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: het Kinderpardon) ingediend. Ook deze procedure heeft niet geleid tot een verblijfsvergunning.
1.5.
De burgemeester van Maastricht heeft bij brieven van 17 december 2014 en 7 december 2016 aan verweerder gevraagd om gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid en op die grond aan eiser een verblijfsvergunning te verlenen. Ook deze burgemeestersverzoeken hebben eiser geen verblijfsvergunning opgeleverd.
2
Inleiding
2.1.
Eiser heeft onderhavige aanvraag ingediend door op 19 juni 2014 een brief aan verweerder te sturen waarin is verzocht hem met toepassing van de discretionaire bevoegdheid in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning op grond van schijnende omstandigheden. Hoewel verweerder eisers aanvraag in eerste instantie niet als aanvraag heeft aangemerkt, is eiser - na hierover te hebben geprocedeerd - op 2 juni 2016 toch in de gelegenheid gesteld om zijn aanvraag aan verweerders loket in te dienen. Verweerder heeft eisers aanvraag in het primaire besluit buiten behandeling gesteld. Eiser heeft hier bezwaar tegen gemaakt.
In het besluit op bezwaar van 10 november 2016 heeft verweerder eisers bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder is daarbij ingegaan op door eiser aangevoerde schrijnende omstandigheden. Deze rechtbank, zittingsplaats Roermond, heeft op 9 februari 2017 eisers beroep gegrond verklaard, omdat verweerder onvoldoende had gemotiveerd dat geen sprake was van schending van het gelijkheidsbeginsel. In het hier bestreden besluit heeft verweerder eisers bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
2.2.
Zoals reeds overwogen is deze zaak deels gezamenlijk behandeld met de zaken van een aantal andere vreemdelingen die ook een aanvraag om een verblijfsvergunning op grond van de discretionaire bevoegdheid hebben ingediend. In alle zaken is verwezen naar een set van in totaal 627 deels witgelakte minuten, die betrekking hebben op ingewilligde aanvragen om toepassing van de discretionaire bevoegdheid van verweerder. De vreemdelingen betogen aan de hand van die minuten, zakelijk weergegeven, dat verweerder in hun zaken een onjuist beoordelingskader heeft gehanteerd, nu de minuten een vaste gedragslijn laten zien die in de nu voorliggende zaken zonder uitleg niet is gevolgd. Daarnaast menen zij dat de afwijzing van hun aanvragen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en dat de afwijzing ondeugdelijk is gemotiveerd.
3
Juridisch kader
3.1.
Uit artikel 3.4, derde lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000 volgt dat verweerder een verblijfsvergunning aan een vreemdeling kan verlenen onder een andere beperking dan de beperkingen die in het eerste lid van dat artikel staan vermeld. Dit is de zogeheten discretionaire bevoegdheid van verweerder om een verblijfsvergunning te verlenen aan een vreemdeling die niet op andere gronden voor een verblijfsvergunning in aanmerking komt.
3.2.
Uit de Nota van Toelichting
blijkt dat de discretionaire bevoegdheid bedoeld is voor onvoorziene gevallen. Volgens de Nota van Toelichting zullen dergelijke onvoorziene gevallen veelal een categoriaal karakter hebben. In dat geval ligt de totstandkoming van een algemene (beleids)regel in de rede, die bij bestendiging op termijn tot algemeen verbindend voorschrift kan worden verheven. Het is echter niet uitgesloten dat in strikt individuele gevallen een noodzaak aanwezig is om een verblijfsvergunning te verlenen op grond van de discretionaire bevoegdheid. In een dergelijk geval zal een algemene (beleids)regel achterwege kunnen blijven. Ook staat in de Nota van Toelichting dat verweerder terughoudend van de discretionaire bevoegdheid gebruik zal maken. Omdat het hier om bijzondere onvoorziene gevallen gaat, zal de vreemdeling bij de indiening van de aanvraag nadrukkelijk moeten aangeven waarom de verblijfsvergunning naar zijn mening moet worden verleend en de aanvraag met de nodige gegevens en bescheiden moeten onderbouwen.
3.3.
Verweerder geeft in de praktijk toepassing aan zijn discretionaire bevoegdheid als sprake is van omstandigheden die maken dat de situatie van een vreemdeling schrijnend is.
3.4.
In beginsel moet iedere vreemdeling om een reguliere verblijfsvergunning te kunnen krijgen over een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) beschikken en leges betalen. Onder bepaalde voorwaarden en omstandigheden kan de vreemdeling hiervan worden vrijgesteld. In de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 31 oktober 2016
is hierover het volgende overwogen. Een vreemdeling kan bij een aanvraag om in het bezit te worden gesteld van een verblijfsvergunning met toepassing van de discretionaire bevoegdheid verzoeken om vrijstelling van het betalen van leges en het mvv-vereiste op grond van respectievelijk artikel 3.34a, onder k, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 en artikel 3.71, derde lid, van het Vb 2000. In het kader van deze vrijstellingsverzoeken worden de schrijnende omstandigheden waar de vreemdeling zich op beroept ten volle beoordeeld. De leges-eis en het mvv-vereiste worden niet tegengeworpen als verweerder tot de conclusie komt dat de schrijnende omstandigheden van de vreemdeling aanleiding geven om met toepassing van de discretionaire bevoegdheid een verblijfsvergunning te verlenen.
4
Hanteert verweerder een vaste gedragslijn?
Standpunt eiser
4.1.
Eiser voert aan dat verweerder een vaste gedragslijn hanteert bij toepassing van de discretionaire bevoegdheid. Bij een aanvraag op grond van de discretionaire bevoegdheid beoordeelt verweerder of sprake is van schrijnende omstandigheden die tot inwilliging van de aanvraag dienen te leiden. Volgens eiser hanteert verweerder hierbij de criteria zoals vastgelegd in de kamerbrief van 21 februari 2007 (hierna: de richtsnoerenbrief),
inclusief de daarbij behorende bijlage. In de richtsnoerenbrief staat beschreven welke factoren verweerder aanmerkt als ‘bijkomende klemmende redenen van humanitaire aard’, die tezamen met lang verblijf en worteling in Nederland worden betrokken bij de vraag of de situatie van een vreemdeling schrijnend is. In de bijlage bij de richtsnoerenbrief staat per schrijnende factor vermeld welk gewicht daaraan wordt gehecht. Dit leidt er toe dat verweerder, als ware het een optelsom, bij een bepaalde combinatie van schrijnende factoren een verblijfsvergunning op grond van de discretionaire bevoegdheid verleent. Hoewel in de richtsnoerenbrief staat vermeld dat het daarin beschreven beoordelingskader alleen van toepassing is op aanvragen die zijn ingediend vóór 18 maart 2005, betoogt eiser dat de richtsnoerenbrief, inclusief de weging van de factoren uit de bijlage, ook bij de beoordeling van aanvragen ingediend na 18 maart 2005 is gehanteerd. Volgens eiser blijkt dit uit de set van 627 minuten die hij heeft overgelegd. Eisers betoog wordt volgens hem verder onderbouwd door paragraaf 2.3 van het advies ‘Om het maatschappelijk belang’ van de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACVZ)
en de artikelen van mr. M.J.M. Peeters ‘Schrijnende zaken, emotie vervat in juridische termen’
en ‘Op zoek naar transparantie in unieke situaties’
. Daarnaast ziet eiser aanwijzingen voor de juistheid van zijn standpunt in de uitlatingen van verweerder zelf. Eiser verwijst naar het door verweerder in deze procedure ingebrachte ‘praktijkdocument’, een brief van 10 december 2015 van mr. R.J.E. van Lint, toenmalig hoofddirecteur van de Immigratie- en Naturalisatiedienst, en de verweerschriften in deze procedure. Nu er een vaste gedragslijn is, was verweerder volgens eiser gehouden om die ook te volgen in eisers zaak. Dat is volgens eiser niet, althans onvoldoende kenbaar, gebeurd.
Verweerder heeft namelijk in deze zaken niet kenbaar en stapsgewijs de casus beoordeeld aan de hand van de factoren genoemd in de richtsnoerenbrief en heeft ook niet kenbaar per factor de weging gehanteerd zoals omschreven in de bijlage bij de richtsnoerenbrief. Omdat verweerder dit niet heeft gedaan, is het voor eiser niet duidelijk waarom tot een afwijzing is gekomen terwijl in vergelijkbare zaken tot een inwilliging is gekomen. De beoordeling in eisers zaak en de andere door de meervoudige kamer deels gezamenlijk met de zaak van eiser behandelde zaken is aldus niet transparant en er is sprake van willekeur.
Standpunt verweerder
4.2.
Verweerder betoogt dat de richtsnoerenbrief inclusief de bijlage alleen rechtstreeks van toepassing is op aanvragen die zijn ingediend vóór 18 maart 2005. Bij de aanvragen die op of na die datum zijn ingediend, is de richtsnoerenbrief enkel als leidraad gebruikt.
De vaste weging van de factoren uit de bijlage is niet meer toegepast. De factoren zoals die in de richtsnoerenbrief staan vermeld, zo hebben verweerders gemachtigden ter zitting toegelicht, zijn factoren die van oudsher al van belang zijn bij de vraag of sprake is van een schrijnende zaak. Deze opsomming van factoren is nooit limitatief geweest. Evenmin is ooit sprake geweest van een wiskundige benadering of optelsom van factoren. Verweerder beoordeelt iedere zaak op zijn eigen merites en aan de hand van de omstandigheden waar de aanvrager zich op beroept. Er moet sprake zijn van een uniek samenstel van omstandigheden om tot vergunningverlening over te gaan. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt een ongedateerd en ongetiteld ‘praktijkdocument’ overgelegd, dat voor verweerders beslisambtenaren en pleiters inzichtelijk maakt welke omstandigheden bij de beoordeling van de vraag of sprake is van schrijnendheid moeten worden betrokken. Volgens verweerder is dit praktijkdocument eind 2016 opgesteld en wordt het als een groeidocument aangevuld. Het wordt door alle beslisambtenaren gebruikt als leidraad om te beoordelen of een zaak als schrijnend moet worden aangemerkt.
Beoordeling door de rechtbank
4.3.
De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder geen beleid heeft geformuleerd ter invulling van de toepassing van de discretionaire bevoegdheid. Er zijn geen bij besluit vastgestelde algemene regels waaruit blijkt in welke gevallen verweerder toepassing geeft aan zijn discretionaire bevoegdheid. Gelet op de Nota van Toelichting is verweerder hiertoe ook niet gehouden.
4.4.
De vraag waar eiser de rechtbank voor stelt is of bij afwezigheid van beleid, er wel sprake is van een vaste gedragslijn, waarbij verweerder de richtsnoerenbrief inclusief bijlage toepast op aanvragen gedaan vanaf 18 maart 2005. Een vaste gedragslijn heeft immers bindende kracht op grond van algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser deze gedragslijn echter onvoldoende aannemelijk gemaakt. Daartoe is het volgende redengevend.
4.5.
Uit inmiddels bestendige jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), bijvoorbeeld de uitspraak van 5 augustus 2011,
volgt dat het beoordelingskader uit de richtsnoerenbrief uitsluitend van toepassing is op aanvragen die vóór 18 maart 2005 zijn ingediend, zoals ook staat vermeld in de richtsnoerenbrief zelf. In de uitspraak van 22 februari 2011
heeft de Afdeling geoordeeld dat uit de omstandigheid dat verweerder meedeelt dat de richtsnoerenbrief als leidraad is toegepast, niet volgt dat verweerder ook het gehele in de richtsnoerenbrief neergelegde beoordelingskader heeft toegepast. In de uitspraak van 15 juni 2016
verwoordt de Afdeling het als volgt:
“Over de brief van de toenmalige minister van Justitie (rechtbank: de richtsnoerenbrief) overweegt de Afdeling dat een beroep hierop niet kan slagen omdat het beoordelingskader uit de brief niet op de onderhavige situatie van toepassing is. (…) Wel kan het vermelde in die brief worden betrokken bij de door de staatssecretaris te maken afweging. (…) De in de brief genoemde factoren zijn evenwel op zichzelf beschouwd niet doorslaggevend.”
De Afdeling maakt dus een duidelijk onderscheid tussen het gebruik van de richtsnoerenbrief als leidraad, dat wil zeggen: hulpmiddel bij de beoordeling, en het gebruik van de richtsnoerenbrief (inclusief bijlage, zo begrijpt de rechtbank) als beoordelingskader. Uit verweerders toelichting en ook de jurisprudentie is af te leiden dat verweerder in een paar gevallen abusievelijk de richtsnoerenbrief niet slechts als leidraad, maar als beoordelingskader heeft toegepast op aanvragen ingediend na 18 maart 2005. Van een dergelijke abusievelijke toepassing van de richtsnoerenbrief als beoordelingskader op aanvragen ingediend na 18 maart 2005 is sprake geweest in casus die ten grondslag hebben gelegen aan de uitspraken van de Afdeling van 23 augustus 2012 en 29 augustus 2012. In zijn uitspraak van 23 augustus 2012
heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank terecht heeft getoetst aan de richtsnoerenbrief omdat in dat geval verweerder zelf feitelijk toepassing heeft gegeven aan de richtsnoerenbrief als beoordelingskader. Hetzelfde heeft de Afdeling overwogen in de uitspraak van 29 augustus 2012.
Verweerder heeft toegelicht dat dit een ambtelijke misslag is geweest waaraan geen vertrouwen kan worden ontleend. Omdat de rechtbank naast de genoemde twee gevallen verder geen voorbeelden bekend zijn geworden waarin hetzelfde is gebeurd, volgt de rechtbank, mede gelet op de aangehaalde recentere jurisprudentie van de Afdeling, dit betoog van verweerder.
4.6.
Dat in de richtsnoerenbrief zelf wordt gesproken over de weging van de factoren onder verwijzing naar de bijlage, maakt niet dat verweerder de in de brief genoemde factoren niet heeft kunnen loskoppelen van de weging. Dit is ook te verenigen met de uitlatingen van verweerder waar eiser zich op beroept, zoals het praktijkdocument en de reeds genoemde brief van Van Lint. Uit deze uitlatingen blijkt niet dat verweerder nog steeds de weging van de factoren hanteert zoals beschreven in de bijlage bij de richtsnoerenbrief. Dat verweerder in beide documenten naar de richtsnoerenbrief verwijst is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. In het praktijkdocument staat bovendien dat iedere zaak op zijn individuele merites wordt beoordeeld en dat alle omstandigheden worden betrokken, waarbij sommige omstandigheden zwaarder zullen wegen dan andere.
Er wordt in het praktijkdocument geen vast gewicht aan de omstandigheden toegekend. Uit de beschrijving van de factoren in het praktijkdocument blijkt dat het gewicht dat aan een bepaalde factor (of omstandigheid) wordt toegekend van geval tot geval kan verschillen. Zo hangt het gewicht dat wordt toegekend aan de omstandigheid dat andere familieleden een verblijfsvergunning hebben mede af van de relatie die de vreemdeling met die familieleden heeft. Dat verweerder met de hierboven genoemde uitlatingen het vertrouwen heeft gewekt dat hij nog altijd vasthoudt aan de vaste weging van factoren uit de bijlage bij de richtsnoerenbrief bij de beoordeling van aanvragen om toepassing van de discretionaire bevoegdheid, volgt de rechtbank daarom niet.
4.7.
Daarnaast blijkt ook uit de door eiser overgelegde minuten niet dat verweerder vanaf 18 maart 2005 ingediende aanvragen heeft ingewilligd op basis van een vaste weging van schrijnende factoren, waarbij bij een bepaald aantal factoren altijd een vergunning is verleend. Desgevraagd op de zitting heeft de gemachtigde van eiser geen minuut kunnen aanwijzen waaruit dit blijkt.
4.8.
Ook het advies van de ACVZ en de artikelen van mr. [NAAM]dat verweerder bij de beoordeling van aanvragen ingediend na 18 maart 2005 heeft vastgehouden aan de vaste weging van de schrijnende factoren. Hierbij is van belang dat de ACVZ en mr. [NAAM], zodat verweerder niet gehouden is hun interpretaties van verweerders gedragslijn te volgen. De rechtbank volgt eiser in zoverre dat paragraaf 2.3 van het ACVZ-advies voor verschillende uitleg vatbaar is en dat daaruit zou kunnen worden geconcludeerd dat de ACVZ in de veronderstelling verkeert dat verweerder ook op aanvragen ingediend na 18 maart 2005 nog de weging uit de bijlage bij de richtsnoerenbrief toepast. Maar ook als de ACVZ in die veronderstelling verkeert, kan daaruit nog niet volgen dat verweerder daadwerkelijk ook op aanvragen ingediend na 18 maart 2005 nog de weging uit de bijlage bij de richtsnoerenbrief toepast.
4.9.
De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de tussenconclusie dat zij eiser niet volgt in zijn betoog dat verweerder de richtsnoerenbrief inclusief de weging uit de bijlage als vaste gedragslijn is blijven hanteren voor aanvragen ingediend na 18 maart 2005.
4.10.
Uit het door verweerder overgelegde praktijkdocument volgt dat sprake moet zijn van een uniek samenstel van omstandigheden, waarbij in ieder geval de in de richtsnoerenbrief genoemde factoren worden betrokken. Daarnaast heeft verweerder in het praktijkdocument nog aanvullende, niet limitatief opgesomde, factoren beschreven die bij de beoordeling van schrijnendheid worden betrokken. De rechtbank leidt uit dit document, in samenhang met de uitleg van verweerders gemachtigden ter zitting, de volgende vaste gedragslijn af.
4.11.
Voor de toepassing van verweerders discretionaire bevoegdheid zijn langdurig verblijf en worteling in Nederland op zichzelf onvoldoende. Er dient sprake te zijn van een uniek samenstel van aanvullende factoren. Juist omdat het moet gaan om een uniek samenstel van factoren kan niet limitatief worden aangegeven welke omstandigheden daarbij van belang kunnen zijn, of welke omstandigheden daarbij een doorslaggevende rol spelen. Alle omstandigheden die de aanvrager in het kader van schrijnendheid aanvoert worden betrokken bij de beoordeling, waarbij sommige omstandigheden zwaarder wegen dan andere omstandigheden. Ook contra-indicaties worden bij de beoordeling betrokken. In ieder geval de volgende factoren worden door verweerder betrokken (mits aangevoerd):
- dreigende scheiding tussen ouders en kinderen	;
- andere gezinsleden met een verblijfsvergunning;
- traumatiserende ervaringen in Nederland;
- ( ernstige) medische problemen;
- gendergerelateerde aspecten, met name eerwraak en huiselijk geweld;
- overlijden van een gezinslid in Nederland;
- in Nederland geboren dan wel op zeer jonge leeftijd naar Nederland gekomen kind dat hier is opgegroeid en geworteld;
- perioden van rechtmatig of quasi-rechtmatig verblijf;
- net buiten de boot vallen voor een andere verblijfsvergunning;
- omstandigheden in land van herkomst;
- rol van de overheid;
- belang van het kind;
- maatschappelijk belang.
Als contra-indicaties worden in ieder geval meegewogen:
- criminele antecedenten;
- identiteitsfraude;
- niet meewerken aan vertrek / frustreren van uitzetting.
Deze factoren en contra-indicaties zijn nader uitgewerkt in het praktijkdocument. Nu geen sprake is van gepubliceerd beleid, zal de rechtbank dit praktijkdocument als bijlage bij deze uitspraak voegen, zodat zij hierna kortheidshalve naar dat document kan verwijzen.
5. Leidt het ontbreken van een vast gewicht per factor tot willekeur en is de vaste gedragslijn van verweerder daardoor onredelijk?
Standpunt eiser
5.1.
Eiser voert aan dat de richtsnoerenbrief met bijlage is opgesteld om willekeur te voorkomen, mede naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2006.
Eiser betoogt dat sprake is van willekeur als geen vast gewicht meer wordt toegekend aan de relevante schrijnende omstandigheden.
Standpunt verweerder
5.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voldoende waarborgen in zijn beslispraktijk zijn ingebouwd om willekeur te voorkomen. In de eerste plaats geldt dat het praktijkdocument bij alle medewerkers bekend is en dat zij alle aanvragen om toepassing van de discretionaire bevoegdheid op basis van dit document beoordelen. Verder wordt de consistentie bewaakt door een commissie schrijnende zaken en door multidisciplinaire teams, waarin ter zake deskundige medewerkers zitten die de aanvragen in het licht houden van eerdere inwilligingen. Daar kunnen zaken voorgelegd worden die ‘omhooggetild’ zijn door individuele beslismedewerkers van verweerder of die zijn voorgelegd door burgemeesters of Kamerleden.
Beoordeling door de rechtbank
5.3.
Zoals hiervoor overwogen volgt uit de Nota van Toelichting dat verweerder niet verplicht is om beleid te maken over de invulling en toepassing van de discretionaire bevoegdheid. Uit de aard van de discretionaire bevoegdheid volgt dat verweerder een grote vrijheid heeft bij de invulling en toepassing van die bevoegdheid. Wel is het de verantwoordelijkheid van verweerder om (kenbaar en toetsbaar) te waken voor willekeur in de besluitvorming en te zorgen voor een consistente beslispraktijk.
Uit de genoemde uitspraak van de Afdeling van 21 december 2006 volgt dat verweerder zich bij aanvragen om toepassing van zijn discretionaire bevoegdheid van die verantwoordelijkheid kan kwijten door een afwijzing van een aanvraag te funderen op (i) min of meer algemene maatstaven ter invulling van het begrip ‘schrijnend’, (ii) een vergelijking van de te wegen feitelijke factoren met enigszins verwante zaken waarin wel is ingewilligd of (iii) anderszins te motiveren waarom de feiten en omstandigheden van het geval geen schrijnende situatie opleveren.
5.4.
Naar het oordeel van de rechtbank is de vaste gedragslijn die in rechtsoverweging 4.11. is weergegeven verenigbaar met dit kader. Verweerder heeft de keuze gemaakt om bij aanvragen ingediend na 18 maart 2005 individueel te beoordelen of een bepaald geval als schrijnend moet worden gekwalificeerd, waarbij hij zich baseert op een niet-limitatieve opsomming van factoren en contra-indicaties zonder vaste weging. Deze keuze staat verweerder vrij. De gemachtigden van verweerder hebben ter zitting toegelicht dat verweerders beslismedewerkers bij deze beoordeling het praktijkdocument gebruiken.
Dit laat evenwel onverlet dat verweerder bij afwijzingen van aanvragen helder en inzichtelijk zal moeten motiveren waarom er in een bepaald geval voor is gekozen om geen toepassing aan de discretionaire bevoegdheid te geven. Dat behelst ook inzicht in de concrete op de casus toegesneden weging van factoren en contra-indicaties zoals die volgen uit de vaste gedragslijn (het praktijkdocument). Een besluit op een aanvraag om toepassing van de discretionaire bevoegdheid zal er blijk van moeten geven dat alle door de vreemdeling aangedragen factoren kenbaar en transparant zijn beoordeeld. Verweerder mag geen aangedragen factoren buiten de beoordeling laten, zeker niet wanneer die factoren worden genoemd en uitgewerkt in het praktijkdocument. Verweerder zal ook moeten motiveren waarom de aangevoerde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien niet kwalificeren als een uniek samenstel van omstandigheden dat een schrijnende situatie oplevert. De conclusie van het voorgaande is dat de beroepsgrond van eiser niet slaagt voor zover eiser betoogt dat de beslispraktijk van verweerder met betrekking tot het behandelen van aanvragen om toepassing van de discretionaire bevoegdheid in zijn algemeenheid leidt tot willekeur.
6
Is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?
Standpunt eiser
6.1.
Eiser heeft onder verwijzing naar een aantal van de 627 overgelegde minuten een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan. Hij betoogt dat het niet inzichtelijk is waarom de vreemdelingen in die minuten wel een verblijfsvergunning op grond van schrijnendheid hebben gekregen, terwijl eiser die niet heeft gekregen.
Standpunt verweerder
6.2.
Verweerder is van mening dat geen sprake kan zijn van vergelijkbare zaken, als de te vergelijken aanvragen in verschillende tijdsperiodes zijn ingediend. De wettelijke, beleidsmatige, politieke en maatschappelijke context van het moment is van belang bij de beoordeling van een beroep op schrijnende omstandigheden. Voor de zaak van eiser betekent dit volgens verweerder dat deze enkel vergelijkbaar is met andere zaken waarin de aanvraag in de periode na 1 februari 2013 is ingediend, omdat op dat moment de Overgangsregeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: het Kinderpardon) in werking is getreden. Verweerder is daarom van mening dat slechts de minuten 488, 495-616 en 620-627 met de zaak van eiser kunnen worden vergeleken. In al deze minuten is volgens verweerder sprake van schrijnende omstandigheden die afwijken van eisers omstandigheden. Daarom kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
Beoordeling door de rechtbank
6.3.
De rechtbank is van oordeel dat de minuten die betrekking hebben op aanvragen van vóór 18 maart 2005 geen geschikt vergelijkingsmateriaal vormen. In die gevallen is immers het beoordelingskader van de richtsnoerenbrief, inclusief de weging van de factoren in de bijlage, gehanteerd. Uit het onder 4. overwogene volgt dat dat beoordelingskader niet meer van toepassing is op aanvragen die vanaf 18 maart 2005 zijn ingediend. De beoordeling van aanvragen ingediend vóór 18 maart 2005 is daarom niet vergelijkbaar met de beoordeling van de onderhavige aanvraag. Dit betekent dat eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van de minuten 1-440 en 617-619 in ieder geval niet kan slagen.
6.4.
De rechtbank volgt verweerder niet in de andere beperking die verweerder in de tijd aanbrengt ten aanzien van vergelijkbare zaken. Aangezien geen sprake is van een verschil in beoordelingskader tussen de periodes voor en na 1 februari 2013, valt niet in te zien waarom schrijnende omstandigheden die behoren bij aanvragen die vóór die datum zijn ingediend, anders zouden worden beoordeeld dan omstandigheden behorende bij aanvragen die na die datum zijn ingediend. De verwijzing van verweerder naar een gewijzigde politieke, wettelijke, maatschappelijke en beleidsmatige context maakt dit niet anders, alleen al omdat verweerder niet heeft gemotiveerd hoe en waarom die context op 1 februari 2013 zou zijn veranderd ten opzichte van de periode daarvoor. De rechtbank ziet ook niet in hoe, bij een gelijkblijvend beoordelingskader, omstandigheden die voor 1 februari 2013 als schrijnend werden aangemerkt, vanaf 1 februari 2013 minder of niet schrijnend zouden zijn.
6.5.
In de uitspraak van 9 februari 2017 is in rechtsoverweging 14 geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in 73 overgelegde minuten wel een verblijfsvergunning is verleend en in het geval van eiser niet. In de onderhavige procedure zijn deze minuten aangeduid met de nummers 507-578. Omdat tegen de uitspraak van 9 februari 2017 geen hoger beroep is ingesteld, dient de rechtbank in deze procedure van de juistheid van dit eerder gegeven oordeel uit te gaan. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2003 (de zogenoemde Brummen-uitspraak).
Dit betekent dat de rechtbank moet beoordelen of verweerder nu wel voldoende heeft gemotiveerd waarom eisers geval niet gelijk is aan de 73 andere zaken.
6.6.
Verweerder heeft in de bijlage bij het verweerschrift van 8 februari 2018 uitgelegd dat in de 73 minuten de aanvullende individuele omstandigheden van de desbetreffende vreemdelingen om redenen van privacy zijn weggelakt. In alle gevallen hebben die aanvullende individuele omstandigheden eraan bijgedragen dat aan de desbetreffende vreemdeling een verblijfsvergunning is verleend op grond van de discretionaire bevoegdheid. Verweerder heeft hierbij toegelicht dat het om omstandigheden gaat als de aanwezigheid van een omgangsregeling, verschillende nationaliteiten, in Nederland overleden familieleden, ernstige medische problematiek, een geloofwaardig relaas over mensenhandel in combinatie met de situatie in het land van herkomst of complexe gezinsproblematiek. Dit zijn allemaal omstandigheden die in eisers geval geen rol spelen. Gelet op de grote beoordelingsvrijheid die verweerder toekomt bij de toepassing van zijn discretionaire bevoegdheid, heeft verweerder hiermee naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat geen sprake is van gelijke gevallen.
6.7.
Gelet op de opdracht aan verweerder in de uitspraak van 9 februari 2017 is de rechtbank van oordeel dat verweerder deze motivering al in het bestreden besluit had moeten geven. Nu uit het bestreden besluit niet voldoende blijkt waarom verweerder de zaken van de 73 minuten niet gelijk vond aan eisers zaak, is sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit en heeft eiser terecht beroep ingesteld. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Aangezien verweerder het motiveringsgebrek in het verweerschrift heeft hersteld, zal de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand laten.
6.8.
Ten aanzien van de minuten die hiervoor nog niet zijn besproken, te weten de minuten 441-507 en 579-627, is de rechtbank van oordeel dat eiser zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel onvoldoende heeft onderbouwd. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
6.9.
De rechtbank heeft hierboven (in rechtsoverweging 5.3.) al geoordeeld dat uit de aard van de discretionaire bevoegdheid volgt dat verweerder een grote vrijheid toekomt bij de invulling en toepassing van die bevoegdheid. Verweerder heeft zijn huidige vaste gedragslijn voor de invulling en toepassing van zijn discretionaire bevoegdheid neergelegd in het praktijkdocument. Uit dit document komt naar voren dat de discretionaire bevoegdheid een individuele beoordeling vergt van alle relevante omstandigheden van het geval. De individuele aard van verweerders beoordeling maakt dat de lat voor een beroep op het gelijkheidsbeginsel hoog ligt. Voor verweerders beoordeling van de schrijnendheid zijn immers alle individuele omstandigheden van het geval juridisch relevant. Het zal niet vaak voorkomen dat alle individuele omstandigheden van het geval gelijk zijn.
6.10.
Rekening houdend met dit beoordelingskader, is de rechtbank van oordeel dat met de door eiser overgelegde – grotendeels witgelakte – minuten, onvoldoende gemotiveerd is aangevoerd dat sprake is van gelijke gevallen. Of sprake is van gelijke gevallen kan immers niet worden beoordeeld aan de hand van de ‘optelmethode’ zoals eiser die voorstaat. De vaste weging uit de bijlage van de richtsnoerenbrief heeft verweerder losgelaten. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet beoordeeld kunnen worden of de individuele omstandigheden van het geval overeenkomen. Uit de minuten die betrekking hebben op aanvragen vanaf 18 maart 2005 blijkt slechts in beperkte mate welke individuele omstandigheden in onderlinge samenhang bezien voor verweerder aanleiding hebben gegeven om een zaak te beoordelen als voldoende schrijnend voor toepassing van de discretionaire bevoegdheid.
Hoewel eiser niet verantwoordelijk is voor het weglakken van delen van de in beginsel vergelijkbare minuten, doet dat niet af aan het feit dat het aan eiser is om zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen. De rechtbank ziet daarom geen reden om zelf bij verweerder de ongelakte minuten op te vragen.
6.11.
Uit de minuten die niet grotendeels zijn witgelakt, te weten de nummers 620 en 622 blijkt direct dat geen sprake is van zaken waarin alle individuele omstandigheden van het geval gelijk zijn aan de omstandigheden in de onderhavige zaak. In minuut nummer 620 gaat het om een gezin van Koptische christenen uit Egypte, met twee in Nederland geboren en schoolgaande kinderen, terwijl eiser een alleenstaande jongeman uit Angola is. Minuut nummer 622 ziet op de zaak van een Algerijnse man die al meer dan 25 jaar in Nederland was, al die tijd voor dezelfde werkgever heeft gewerkt en over specialistische kennis beschikt die voor zijn werkgever van vitaal belang is, terwijl eiser nooit in Nederland heeft gewerkt.
6.12.
De rechtbank concludeert dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat er aan vreemdelingen in vergelijkbare omstandigheden als die van eiser wel een verblijfsvergunning op grond van de discretionaire bevoegdheid is verleend. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan dus niet slagen.
7. De beoordeling van de schrijnendheid en de kracht van gewijsde van de eerdere uitspraak.
7.1.
In de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Roermond, van 9 februari 2017 is in rechtsoverweging 11 het volgende overwogen:
“De rechtbank overweegt dat uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder heeft getoetst aan de volgende omstandigheden:
- eiser is als minderjarige naar Nederland gekomen;
- hij procedeert al 14 jaar tegen zijn uitzetting;
- hij heeft veel sociale banden in Nederland;
- hij is hier naar school gegaan, spreekt Nederlands en is volledig geïntegreerd;
- hij heeft steunbetuigingen van Nederlandse burgers overgelegd.
Deze omstandigheden zijn volgens verweerder echter niet bijzonder, omdat eiser al sinds 2002 weet dat hij Nederland moet verlaten. De gevolgen komen daarom geheel voor zijn eigen rekening.
Voorts heeft verweerder het volgende overwogen:
- Niet is gebleken van onveilige omstandigheden in Angola.
- Dat de levensomstandigheden daar minder goed zijn dan in Nederland, betekent niet dat eiser daar geen nieuw bestaan kan opbouwen.
- Het feit dat hij al op jonge leeftijd naar Nederland is gekomen en derhalve nooit als volwassene in Angola heeft gewoond doet hier niet aan af.
- Het feit dat eiser heeft deelgenomen aan een project genaamd “Perspectief” maakt het niet anders.
Nu eiser niet heeft gesteld dat verweerder hiermee niet alle relevante omstandigheden heeft meegewogen, gaat de rechtbank ervan uit dat verweerder hiermee volledig is geweest. Wanneer al deze omstandigheden worden afgezet tegen de criteria van de richtsnoerbrief, dan is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij zijn feitelijke beoordeling wel de criteria van de richtsnoerbrief heeft betrokken. Nu er geen omstandigheden zijn die op grond van de richtsnoerbrief als bijzonder zouden zijn aangemerkt, is verweerder in beginsel tot de conclusie kunnen komen dat de omstandigheden van eiser niet dusdanig bijzonder zijn, dat sprake is van schrijnende omstandigheden. In zoverre kan deze grond derhalve niet tot gegrondverklaring van het beroep leiden.”
7.2.
De rechtbank overweegt dat hiermee in de uitspraak van 9 februari 2017 is geoordeeld dat verweerder tot de conclusie heeft kunnen komen dat eisers omstandigheden niet dusdanig bijzonder zijn, dat sprake is van schrijnende omstandigheden. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld, waardoor de rechtbank in onderhavige procedure in beginsel van de juistheid van dit eerder gegeven oordeel dient uit te gaan. De rechtbank heeft in dit verband in rechtsoverweging 6.5. al gewezen op de Brummen-uitspraak.
Rechtens relevante nova of bijzondere omstandigheden kunnen echter een hernieuwde beoordeling van een eerder verworpen beroepsgrond – en dus een doorbreking van de kracht van gewijsde van een rechterlijke uitspraak – rechtvaardigen.
7.3.
Volgens eiser is sprake van rechtens relevante nova. Onvoldoende rekening is gehouden met de omstandigheid dat eiser procedureel rechtmatig verblijf heeft gehad. Daarnaast is pas in deze procedure het praktijkdocument bekend geworden. Dit praktijkdocument benoemt als relevante factor bij de schrijnendheidsbeoordeling de rol van de overheid. Volgens eiser heeft de overheid in zijn zaak een kwalijke rol gespeeld. Er is tweemaal sprake geweest van een gegrond beroep.
7.4.
Volgens verweerder is geen sprake van rechtens relevante nova.
7.5.
De rechtbank overweegt als volgt. Weliswaar is pas in deze procedure verweerders praktijkdocument bekend geworden en worden in dat document perioden van rechtmatig verblijf en fouten van de overheid genoemd als voor de beoordeling van schrijnendheid relevante factoren, maar eiser heeft alleen procedureel rechtmatig verblijf gehad tijdens verblijfsaanvragen, waaraan op grond van verweerders praktijkdocument zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht geen zwaar gewicht toekomt. Daarnaast is niet aannemelijk gemaakt dat de overheid daadwerkelijk fouten heeft gemaakt of, zoals eiser heeft gesteld, een kwalijke rol heeft gespeeld in eisers zaak. Daarom is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van rechtens relevante nova of bijzondere omstandigheden op grond waarvan niet langer van de uitspraak van 9 februari 2017 kan worden uitgegaan.
7.6.
Dit betekent dat de rechtbank eisers beroepsgronden, voor zover die zien op verweerders beoordeling van eisers individuele schrijnende omstandigheden, niet verder zal behandelen.
7.7.
Ten aanzien van het betoog van eiser dat verweerder hem ten onrechte in bezwaar niet heeft gehoord, overweegt de rechtbank als volgt. Op grond van vaste jurisprudentie mag verweerder met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht van horen afzien, indien op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet kan leiden tot een andersluidend besluit. De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiser in beginsel had moeten horen, gelet op het primaire besluit en hetgeen eiser daartegen heeft aangevoerd.
Eiser heeft echter later, op de zitting van deze rechtbank, zittingsplaats Roermond, van 26 januari 2016 zijn persoonlijke omstandigheden nader kunnen toelichten. Aangezien vervolgens in de uitspraak van 9 februari 2017 is geoordeeld dat verweerder tot de conclusie heeft kunnen komen dat eisers omstandigheden niet dusdanig bijzonder zijn, dat sprake is van schrijnende omstandigheden, heeft verweerder ná die uitspraak van het horen van eiser af kunnen zien. Op dat moment was er naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs geen twijfel meer over mogelijk dat het bezwaar niet zou kunnen leiden tot een andersluidend besluit. De hoorplicht is in de onderhavige procedure dus niet geschonden.
8
Conclusie
8.1.
Gelet op het overwogene in rechtsoverweging 6.7 verklaart de rechtbank het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven.
8.2.
De rechtbank wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. De gevraagde voorziening strekt ertoe de uitzetting te verbieden totdat is beslist op het beroep. In het onderhavige geval is er geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorziening, omdat dat de rechtbank heden op het beroep heeft beslist.
8.3.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen op de regiezitting en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van de meervoudige kamer, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Indien aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandsverlener. Aangezien eiser is vrijgesteld van de verplichting om griffierecht te betalen, hoeft verweerder dit niet aan eiser te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank,
in de zaak geregistreerd onder nummer AWB 17/8965,
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.
De voorzieningenrechter,
in de zaak geregistreerd onder nummer AWB 17/8966,
- wijst het verzoek af.
De rechtbank/voorzieningenrechter,
in alle zaken,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.004,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.K. Mireku, voorzitter, mr. H.J.M. Baldinger en mr. A.E.J.M. Gielen, rechters, in aanwezigheid van mr. F.P. van Straelen en mr. B.V.A. Corstens, griffiers.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 april 2018.
griffier
voorzitter
De voorzitter is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.
Bij afwezigheid van de voorzitter is deze uitspraak ondertekend door de oudste rechter mr. H.J.M. Baldinger.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Conc.: FvS
D: B
VK
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing. Tegen de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.
BIJLAGE
ECLI:NL:CRVB:2015:282.
Staatsblad 2000, 497, p.94.
JV 2017/55 (niet gepubliceerd op rechtspraak.nl).
Kamerstukken 2006-2007, 19637 nr. 1131.
Advies ‘Om het maatschappelijk belang’ van de ACVZ van december 2011.
‘Schrijnende zaken, emotie vervat in juridische termen’, door mr. M.J.M. Peeters in A&MR 2013, 1.
‘Op zoek naar transparantie in unieke situaties’, door mr. M.J.M. Peeters in A&MR 2018, 1.
Hoewel de verschillende termen leidraad, richtsnoer, hulpmiddel en handvat worden gebruikt, gaat de rechtbank ervan uit dat deze termen onderling inwisselbaar zijn. De rechtbank zal in deze uitspraak omwille van de leesbaarheid de term ‘leidraad’ gebruiken.
ECLI:NL:RVS:2011:BR5033.
ECLI:NL:RVS:2011:BP5932.
ECLI:NL:RVS: 2016:1773.
201104162/1/V1, gepubliceerd op www.raadvanstate.nl.
201107533/1/V1, gepubliceerd op www.raadvanstate.nl.
ECLI:NL:RVS:2006:AZ5171.
Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 20 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ5171, en 17 september 2009, 200806602/1/V1, gepubliceerd op www.raadvanstate.nl.
ECLI:NL:RVS:2003:AI0801.
ECLI:NL:RVS:2003:AI0801.