ECLI:NL:RVS:2018:1872
Raad van State — Uitspraak 


201703861/1/A1.
Datum uitspraak: 6 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zoelen, gemeente Buren,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 april 2017 in zaak nr. 16/4505 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Buren.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2015 heeft het college aan [appellant] een aantal lasten onder dwangsom opgelegd ten aanzien van bouwwerken op het perceel [locatie] te Buren (hierna: het perceel).
Bij besluit van 19 januari 2016 heeft het college aan [appellant] opnieuw een aantal lasten opgelegd ten aanzien van bouwwerken, containers en opslag van materialen op het perceel.
Bij besluit van 30 juni 2016 heeft het college het door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering van het besluit van 19 januari 2016, ongegrond verklaard.
Bij besluit van 2 december 2016 heeft het college bij [appellant] een verbeurde dwangsom van € 7.200,00 ingevorderd.
Bij besluit van 21 december 2016 heeft het college bij [appellant] € 25.000,00 aan verbeurde dwangsommen ingevorderd.
Bij uitspraak van 3 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.J.G. Ensink, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door R.A. Vermeulen en C.P.A. Bots, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van het perceel, waar hij een kiwibessen-kwekerij exploiteert. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008" heeft het perceel de bestemming "Agrarisch - Komgebied". Op dit perceel ligt geen agrarisch bouwvlak. Tijdens een controle is onder meer geconstateerd dat op het perceel zonder vergunning en/of in strijd met het bestemmingsplan verschillende bouwwerken waren opgericht dan wel vernieuwd of verbouwd, containers waren geplaatst en goederen, materieel en afvalstoffen werden opgeslagen. Bij de besluiten van 22 december 2015 en 19 januari 2016 heeft het college lasten onder dwangsom opgelegd teneinde de overtredingen te beëindigen. [appellant] stelt onder meer dat de lasten te verstrekkend zijn omdat de overtredingen kunnen worden gelegaliseerd.
Last 4 van het besluit van 19 januari 2016
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij besluit van 3 juni 2016 last 4 van het besluit van 19 januari 2016 gedeeltelijk heeft ingetrokken.
2.1.    Last 4 van het besluit van 19 januari 2016 houdt in dat de verdiepingsvloer, de geïsoleerde dakplaten en ramen met kozijnen in de vergunde stal en de opslag op het perceel moeten worden verwijderd en verwijderd gehouden. Bij besluit van 3 juni 2016 heeft het college last 4 als volgt gewijzigd: "de opslag op uw perceel […] te verwijderen en verwijderd te houden. De aanschrijving op de verdiepingsvloer in de vergunde stal en de geïsoleerde dakplaten en de raamkozijnen in de zijgevel komt hiermee te vervallen." Bij het besluit op bezwaar (30 juni 2016) overweegt het college dat het besluit van 19 januari 2016 in stand wordt gelaten, waarbij ten aanzien van last 4 wordt vermeld dat de verdiepingsvloer onder het overgangsrecht valt, dat daarvoor alsnog een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd en dat de dakisolatie en de raamkozijnen vergunningvrij kunnen worden gerealiseerd. De Afdeling overweegt dat het besluit op bezwaar op dit punt niet overeenkomt met de omschrijving van last 4 in het besluit 3 juni 2016. Verder heeft het college in de brief van 29 november 2016 (het voornemen tot invordering) meegedeeld dat hij bij besluit van 3 juni 2016 last 4 heeft laten vervallen. Gelet hierop is niet duidelijk wat in het besluit op bezwaar onder last 4 moet worden verstaan. Het besluit is op dit punt rechtsonzeker. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
De overige lasten onder dwangsom
3.    De overige opgelegde lasten onder dwangsom die onderwerp van het hoger beroep zijn houden het volgende in:
het verwijderen en verwijderd houden van
- een nieuw bijgebouw;
- een hooischuur;
- de schuur achter de vergunde stal;
- de opslag van materialen en materieel en afvalstoffen op het buitenterrein en
- de 3 containers op het buitenterrein.
4.    Het bijgebouw, de hooischuur en de schuur achter de vergunde stal zijn zonder vergunning opgericht. Verder is de opslag van materialen, materieel en afvalstoffen en de plaatsing van 3 containers op het buitenterrein in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008". Artikel 5, lid 4, onder e, van de planregels bepaalt immers dat de opslag van goederen en materieel in de openlucht en buiten de agrarische bouwpercelen verboden is terwijl op het perceel geen bouwperceel aanwezig is. Het college was derhalve bevoegd handhavend op te treden.
5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestaat. Hij bestrijdt niet dat het bijgebouw en de schuur achter de vergunde stal niet passen binnen de ter plaatse geldende bestemming, maar stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft volstaan met de constatering dat het college niet wil meewerken aan het verlenen van een vergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik. De rechtbank had moeten beoordelen of het college die medewerking redelijkerwijs kon weigeren. Volgens [appellant] kan vergunning worden verleend omdat wordt voldaan aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst hij naar het advies van bureau 'DORPenLANDadvies' van juni 2017. Ten aanzien van de hooischuur stelt [appellant] dat daarvoor vergunning kan worden verleend omdat deze onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt.
6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
6.2.    Het college is niet voornemens om voor de activiteiten waarop de lasten betrekking hebben een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan afwijkend gebruik te verlenen. Hij heeft daartoe overwogen dat de bouwwerken en de opslag niet passen binnen het provinciaal beleid, neergelegd in het Streekplan 2005 en de Omgevingsvisie van de provincie Gelderland, omdat het gebied waarin het perceel is gelegen ingevolge dat beleid is aangemerkt als waardevol open gebied binnen waardevol landschap, waar een "nee" geldt voor ruimtelijke ingrepen die de openheid aantasten, zoals nieuwe bouwlocaties.
De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het ontbreken van de bereidheid bij het college om medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan op voorhand onhoudbaar is en de vereiste medewerking daarom niet zal kunnen worden geweigerd. Evenmin lag ten tijde van het besluit op bezwaar (30 juni 2016) een ontwerpbestemmingsplan ter inzage op grond waarvan concreet zicht op legalisering bestond. Voor zover [appellant] zich beroept op de zienswijze die hij tegen het op 26 januari 2017 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan "Buren herziening 2017" heeft ingediend, merkt de Afdeling op dat deze zienswijze bij het besluit van de raad van de gemeente Buren van 27 juni 2017 tot vaststelling van dat bestemmingsplan ongegrond is verklaard. De bouwwerken en de opslag passen evenmin in dat bestemmingsplan.
Voor zover [appellant] ten aanzien van de hooischuur betoogt dat deze onder het overgangsrecht valt, zodat sprake is van concreet zicht op legalisering, overweegt de Afdeling dat degene die zich op het overgangsrecht beroept de feiten en omstandigheden waarop dat beroep berust aannemelijk dient te maken. [appellant] heeft niet aan de hand van concrete gegevens aannemelijk gemaakt dat de hooischuur wordt beschermd door overgangsrecht.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het verwijderen van de bouwwerken en de opslag de enige mogelijkheid is om de overtredingen te beëindigen.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de dwangsommen niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding.
7.1.    Artikel 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
"1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
7.2.    De dwangsom ten aanzien van het nieuwe bijgebouw bedraagt € 7.200,00 ineens. De dwangsom ten aanzien van de hooischuur bedraagt € 12.000,00 ineens. De dwangsom ten aanzien van de opslag van materialen en materieel en afvalstoffen op het buitenterrein bedraagt € 10.000,00 ineens. De dwangsommen ten aanzien van de schuur achter de vergunde stal en de drie containers op het buitenterrein bedragen € 15.000,00 ineens.
Het college heeft in de besluiten van 22 december 2015 en 19 januari 2016 overwogen dat de hoogte van de dwangsommen is gebaseerd op het overzicht bouwkosten voor berekeningen bouwleges-toets van het Regionaal Overleg Eindhoven Bouwtoezicht en de Leidraad Handhaving en termijnen uit het Zakboek Handhaving Milieuwetgeving. In het door [appellant] aangevoerde kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang. Daarbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen. Dat de dwangsom in één keer wordt verbeurd maakt dat niet anders.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is, gelet op hetgeen onder 2.1 is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 30 juni 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit moet wegens strijd met de rechtszekerheid worden vernietigd, voor zover daarbij last 4 van het besluit van 19 januari 2016 is gehandhaafd. De Afdeling zal het besluit van 19 januari 2016 wat last 4 betreft herroepen en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 30 juni 2016 voor zover dat is vernietigd. Dit betekent dat last 4 van het besluit van 19 januari 2016 niet geldt en het college geen nieuw besluit op bezwaar behoeft te nemen. Het besluit van 30 juni 2016 blijft voor het overige in stand.
9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 april 2017 in zaak nr. 16/4505;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Buren van 30 juni 2016, kenmerk UIT/1653525/Z16-41034, voor zover daarbij de last onder 4 van het besluit van het college van 19 januari 2016 wordt gehandhaafd;
V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Buren van 19 januari 2016 voor zover het betreft de last onder 4;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 30 juni 2016 voor zover dat is vernietigd;
VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Buren tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Buren aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
w.g. Wortmann    w.g. Van der Maesen de Sombreff
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
190-842.