ECLI:NL:RVS:2018:1343
Raad van State — Uitspraak 


201703682/1/A1.
Datum uitspraak: 25 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw,
2.    [appellant sub 2], wonend te Ohé en Laak, gemeente Maasgouw,
3.    [appellant sub 3], wonend te Ohé en Laak, gemeente Maasgouw,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 april 2017 in zaak nr. 15/1748 in het geding tussen:
[appellant sub 3]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 5 mei 2014 heeft het college aan [appellant sub 2] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfswoning, logiesgebouwen en een bed & breakfast op de [locatie 1] te Ohé en Laak (hierna: de locatie).
Bij besluit van 7 april 2015 heeft het college het door [appellant sub 3] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 29 juli 2015 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van de op 5 mei 2014 verleende omgevingsvergunning.
Bij uitspraak van 3 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 3] tegen het besluit van 7 april 2015 ingestelde beroep ongegrond verklaard, en het door [appellant sub 3] tegen het besluit van 29 juli 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 juli 2015 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt, met inachtneming van het gestelde in de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 3], het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 3], het college en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 3] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2018, waar [appellant sub 3], bijgestaan door mr. P.J.E. Fleurkens, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. [NAAM].  M.J.H. Verburg, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.H.J. Pietermans, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant sub 2] heeft omgevingsvergunning gevraagd om op de locatie aaneengebouwd een logiesgebouw, bed & breakfast, bedrijfswoning en werktuigenloods en daarnaast een losstaand logiesgebouw te bouwen. Volgens het college is het bouwplan in overeenstemming met het bestemmingsplan. Het heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. [appellant sub 3] is eigenaar van de aangrenzende gronden aan de [locatie 2]. Hij kan zich niet verenigen met verlening van de omgevingsvergunning.
Hangende beroep heeft [appellant sub 2] gevraagd om een omgevingsvergunning voor het gewijzigd uitvoeren van de eerder verleende omgevingsvergunning. Op de bij de aanvraag gevoegde bouwtekening is een extra vloer tussen de nok en de eerste verdiepingsvloer van de bedrijfswoning voorzien en zijn enkele wanden in die bedrijfswoning gewijzigd. Verder is voorzien in een uitbreiding van de werktuigenloods ten opzichte van de eerder verleende omgevingsvergunning, waarbij is vermeld dat deze omgevingsvergunningvrij is. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend, waarbij het heeft vermeld dat het de als omgevingsvergunningvrij aangeduide delen niet in zijn beoordeling heeft betrokken. [appellant sub 3] kan zich ook met deze omgevingsvergunning niet verenigen.
De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 3], voor zover dat betrekking heeft op de oorspronkelijke omgevingsvergunning, ongegrond verklaard. [appellant sub 3] kan zich daarmee niet verenigen. Voor zover het beroep van [appellant sub 3] betrekking heeft op de omgevingsvergunning voor het gewijzigd uitvoeren, heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, omdat het college de voorziene uitbreiding van de werktuigenloods volgens haar ten onrechte als omgevingsvergunningsvrij heeft aangemerkt. Het college en [appellant sub 2] kunnen zich daarmee niet verenigen.
Het hoger beroep van [appellant sub 3]
2.    [appellant sub 3] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning, zoals verleend bij besluit van 5 mei 2014 en in stand gelaten bij besluit op bezwaar van 7 april 2015, in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat het volume van de bebouwing is vergroot ten opzichte van de bebouwing die voorheen op de locatie aanwezig was, terwijl de planwetgever in het bestemmingsplan heeft beoogd dat niet toe te staan. Dat blijkt volgens hem uit de toelichting bij het bestemmingsplan, en ook uit artikel 3, lid 3.5, van de planregels, waarin als voorwaarde is opgenomen dat van de bestaande bebouwing moet worden uitgegaan.
2.1.    Ingevolge het bestemmingsplan "[locatie 1] te Ohé en Laak" geldt op de locatie de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie".
Artikel 3, lid 3.2, van de planregels luidt:
"3.2.1 Algemeen
Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende bepalingen:
a. gebouwen mogen uitsluitend binnen het bebouwingsvlak worden gebouwd;
b. het bebouwingspercentage mag niet meer bedragen dan is aangegeven ter plaatse van de aanduiding "maximum bebouwingspercentage";
c. de goot- en bouwhoogte van gebouwen binnen een bouwvlak mag niet meer bedragen dan ter plaatse met de aanduiding 'maximale goot- en bouwhoogte' is aangegeven.
3.2.2 Gebouwen
Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende bepalingen:
a. één bedrijfswoning is uitsluitend toegestaan binnen het bouwvlak ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning";
b. recreatieappartementen dienen te voldoen aan de volgende voorwaarden:
1. recreatieappartementen zijn slechts toegestaan ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 3";
2. het maximum aantal toegestane recreatieappartementen bedraagt 10;
c. een bed&breakfast dient te voldoen aan de volgende voorwaarden:
1. bed&breakfast is slechts toegestaan ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 3";
2. het maximum aantal toegestane kamers bedraagt 5.
[…]"
Lid 3.5 luidt:
"3.5 Afwijken van de bouwregels
Mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het woonmilieu ter plaatse, de ruimtelijke kwaliteit en het stedenbouwkundig beeld ter plaatse kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in 3.2.2 sub c onder 2 voor het toestaan van maximaal 9 kamers, onder de volgende voorwaarden:
a. de uitbreiding van het aantal kamers dient inpandig, in de bestaande bebouwing plaats te vinden;
b. de parkeerbalans in de directe woonomgeving wordt niet onevenredig nadelig beïnvloed;
c. de belangen van derden worden niet onevenredig geschaad."
2.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, zijn volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682) de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
Zoals de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen, zijn de toepasselijke planregels in artikel 3, lid 3.2, duidelijk en is het bouwplan hiermee niet in strijd. Deze planregels bieden geen aanknopingspunt voor het oordeel dat een vergroting van het bouwvolume dat reeds aanwezig was ten tijde van het van kracht worden van het bestemmingsplan, niet is toegestaan. De toelichting bij het bestemmingsplan kan dat niet anders maken. Dat geldt eveneens voor artikel 3, lid 3.5, van de planregels. Dat daarin is bepaald dat een uitbreiding van het aantal kamers van een bed & breakfast tot meer dan vijf - hetgeen in dit geval overigens niet aan de orde is - uitsluitend kan worden toegestaan in de bestaande bebouwing, betekent niet dat het bouwvolume op het perceel, in aanvulling op de bouwvoorschriften in artikel 3, lid 3.2, niet mag worden vergroot ten opzichte van het bouwvolume dat aanwezig was ten tijde van het van kracht worden van het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
3.    [appellant sub 3] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat het college aanleiding had moeten zien om op grond van artikel 3, lid 3.4, van de planregels nadere eisen te stellen, in verband met de schuur van [appellant sub 3] waar de beoogde werktuigenloods direct tegenaan is gesitueerd. Het slopen van de voorheen daartegenaan gebouwde schuur en het uitgraven van funderingen aan de erfgrens, heeft volgens [appellant sub 3] geresulteerd in schade aan zijn schuur.
3.1.    Artikel 3, lid 3.4, van de planregels luidt:
"3.4 Nadere eisen
Burgemeester en wethouders kunnen nadere eisen stellen aan de plaats en de afmetingen van de bebouwing:
a. ter voorkoming van onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden en het woon- en leefklimaat van aangrenzende gronden en bouwwerken;
b. ter waarborging van de stedenbouwkundige kwaliteit en beeldkwaliteit van de naaste omgeving;
c. ter waarborging van de verkeersveiligheid;
d. ter waarborging van de sociale veiligheid;
e. ter waarborging van de brandveiligheid en rampenbestrijding."
Deze bepaling voorziet niet in de mogelijkheid om nadere eisen te stellen in verband met het voorkomen van schade als gevolg van sloop- en bouwwerkzaamheden. De door [appellant sub 3] gestelde schade biedt dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank op onjuiste gronden tot de conclusie is gekomen dat het college geen nadere eisen als bedoeld in deze bepaling hoefde te stellen.
Het betoog faalt.
4.    [appellant sub 3] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan waarvoor op 5 mei 2014 omgevingsvergunning is verleend in strijd is met redelijke eisen van welstand. Volgens hem is onduidelijk hoe het uiteindelijk afgegeven positieve welstandsadvies tot stand is gekomen. Nergens blijkt uit dat de welstandscommissie ook het voorziene losstaande logiesgebouw in haar positieve adviezen van 23 mei 2013 en 27 februari 2014 heeft betrokken. Verder blijkt niet op grond waarvan de welstandscommissie is teruggekomen van haar aanvankelijke bedenkingen bij het bouwplan, aldus [appellant sub 3]. Het bouwplan voldoet volgens hem nog altijd niet aan de geldende gebiedscriteria, waarbij de sfeer en uitstraling van een boerderij-ensemble het uitgangspunt vormt.
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3069, mag het bevoegd gezag, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan een dergelijk advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bevoegd gezag dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
4.2.    Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant sub 3] tegen de op 5 mei 2014 verleende omgevingsvergunning, heeft het college de "Omgevingscommissie MER en de gemeente Beesel" (hierna: de welstandscommissie) opnieuw verzocht om een welstandsadvies over het bouwplan. De welstandscommissie heeft het bouwplan opnieuw beoordeeld in haar vergadering van 22 januari 2015. In het verslag van die vergadering staat dat de welstandscommissie het vergunde bouwplan heeft beoordeeld aan de hand van het onder voorwaarden verleende positieve welstandsadvies van 27 februari 2014. Vermeld is dat hoewel niet aan alle bedoelde voorwaarden is voldaan, het bouwplan zoals vergund voldoet aan redelijke eisen van welstand, omdat de afwijkingen van het eerder bedoelde advies van ondergeschikte aard zijn. Wat betreft het bezwaar van [appellant sub 3] tegen de volumes in de erfgrens is vermeld dat die volumes zijn gebaseerd op hetgeen in het bestemmingsplan is toegestaan en dat het advies binnen dat kader is gegeven. Daarnaast zijn de volumes volgens de welstandscommissie gestoeld op een historisch ontstane situatie.
Het college heeft dit positieve advies ten grondslag gelegd aan zijn besluit van 7 april 2015.
4.3.    Het college heeft ter zitting meegedeeld dat het gehele bouwplan, inclusief de tekeningen van het losstaande logiesgebouw, in bezwaar aan de welstandscommissie is voorgelegd. Dit wordt bevestigd door de weergave in het hiervoor aangehaalde verslag van de welstandscommissie, waarin wordt gesproken over het bouwplan zoals vergund. De Afdeling ziet dan ook geen reden om eraan te twijfelen dat de welstandscommissie het losstaande logiesgebouw op 22 januari 2015 bij haar beoordeling heeft betrokken. Gelet hierop kan in het midden blijven of het losstaande logiesgebouw al dan niet buiten beschouwing is gebleven bij de eerder uitgebrachte welstandsadviezen.
Ook voor het overige is niet gebleken dat het welstandsadvies van 22 januari 2015 naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Niet is vereist dat in het welstandsadvies in verdergaande mate dan is gedaan wordt uiteengezet hoe aanvankelijke bedenkingen tegen het bouwplan zijn weggenomen. Door slechts aan te voeren dat het bouwplan de sfeer en uitstraling van een boerderij-ensemble mist, heeft [appellant sub 3] niet geconcretiseerd met welke gebiedscriteria het bouwplan volgens hem in strijd is en de gestelde strijdigheid met de geldende gebiedscriteria niet aannemelijk gemaakt.
De conclusie is dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college het bouwplan op onjuiste gronden in overeenstemming met redelijke eisen van welstand heeft geacht.
Het betoog faalt.
5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 3] tegen het besluit van 7 april 2015 terecht ongegrond verklaard.
De hoger beroepen van het college en van [appellant sub 2]
6.    Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte is overgegaan tot vernietiging van het besluit van 29 juli 2015. Volgens hen heeft de rechtbank miskend dat de aanbouw aan de werktuigenloods door het college buiten de beoordeling is gelaten en geen onderdeel uitmaakt van dat besluit, zodat geen betekenis toekomt aan de vraag of deze aanbouw al dan niet omgevingsvergunningvrij is.
6.1.    Op de bouwtekening, behorende bij de aanvraag om omgevingsvergunning voor het gewijzigd uitvoeren van de op 5 mei 2014 verleende omgevingsvergunning, is de werktuigenloods breder dan op de oorspronkelijke bouwtekening. Deze uitbreiding van 2,5 m bij 12,57 m is op de nieuwe bouwtekening gearceerd, waarbij is vermeld dat deze arcering staat voor "vergunningvrij". Het college heeft dit deel van de werktuigenloods daarom buiten de beoordeling van het bouwplan gelaten, zoals het heeft vermeld in het besluit van 29 juli 2015.
Het college en [appellant sub 2] betogen terecht dat het besluit van 29 juli 2015 er, anders dan de rechtbank heeft aangenomen, niet toe strekt dat het college het gearceerde deel van de werktuigenloods omgevingsvergunningvrij acht. Door dit deel buiten de beoordeling te laten, heeft het college geen oordeel gegeven omtrent het al dan niet omgevingsvergunningvrij zijn van dit deel. Voor zover dit deel, zoals de rechtbank heeft overwogen, niet omgevingsvergunningvrij is, kan dat op zichzelf dan ook niet leiden tot het oordeel dat het besluit van 29 juli 2015 geen stand kan houden. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt in zoverre.
6.2.     Beoordeeld dient te worden of het besluit van 29 juli 2015 niettemin voor vernietiging in aanmerking komt op de grond dat het college het gearceerde deel van de werktuigenloods niet buiten de beoordeling van het bouwplan mocht laten.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1770), is splitsing van een bouwplan dat uit verschillende onderdelen bestaat in beginsel niet mogelijk. Het bouwplan dient als één geheel te worden beschouwd. Een bouwplan kan alleen worden gesplitst indien het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden.
Op de bouwtekening loopt de grens tussen het gearceerde, als omgevingsvergunningvrij aangeduide, deel van de werktuigenloods en het deel waarvoor omgevingsvergunning is gevraagd door de werktuigenloods heen. De werktuigenloods vormt echter een ruimte die in functioneel en bouwkundig opzicht niet in verschillende delen kan worden onderscheiden. Het college is er dan ook ten onrechte van uitgegaan dat het bouwplan op de wijze zoals in de aanvraag is gedaan kan worden gesplitst in een omgevingsvergunningplichtig onderdeel en omgevingsvergunningvrije onderdelen. Het college heeft het gearceerde, als omgevingsvergunningvrij aangeduide, deel daarom ten onrechte niet bij de beoordeling van het bouwplan betrokken. Gelet hierop is de rechtbank, zij het op andere gronden, terecht tot de conclusie gekomen dat het besluit van 29 juli 2015 voor vernietiging in aanmerking komt.
6.3.    De Afdeling ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 29 juli 2015 in stand te laten.
Het college zou het onder 6.2 geconstateerde gebrek in dit geval kunnen herstellen door een nieuwe beoordeling te maken aan de hand van een gewijzigde bouwtekening, waarop de als omgevingsvergunningvrij aangeduide onderdelen zijn weggelaten, zo nodig onder het weergeven van een gevel ter hoogte van de getrokken grens tussen het omgevingsvergunningplichtige en omgevingsvergunningvrije deel van de werktuigenloods. Uit de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2891) volgt dat indien het college daarvoor omgevingsvergunning verleent, de gewenste delen, voor zover deze daadwerkelijk omgevingsvergunningvrij zijn, bij het bouwen zouden mogen worden toegevoegd met weglating van de op de bouwtekening ter plaatse weergegeven gevel.
De bouwtekening, behorende bij de op 5 mei 2014 verleende omgevingsvergunning, voorzag reeds in een dergelijke weergave van de werktuigenloods. Het als omgevingsvergunningvrij aangeduide deel van de werktuigenloods was daarop niet weergegeven en de werktuigenloods was voorzien van een gevel ter hoogte van de op de latere bouwtekening getrokken grens tussen het omgevingsvergunningplichtige en -vrije deel. Het college heeft de aldus op de bouwtekening zonder de als omgevingsvergunningvrij aangeduide delen weergegeven werktuigenloods bij besluit van 5 mei 2014 reeds vergund als onderdeel van het gehele bouwplan. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat deze omgevingsvergunning in stand blijft. Een hernieuwde beoordeling door het college van een gewijzigde bouwtekening zou in zoverre een loutere herhaling inhouden van de reeds gemaakte beoordeling die ten grondslag ligt aan dat besluit. Hier komt bij dat het als omgevingsvergunningvrij aangeduide deel van de werktuigenloods reeds is opgericht en dat het college het verzoek van [appellant sub 3] om daartegen handhavend op te treden, bij besluit van 27 mei 2015 heeft afgewezen, omdat de toevoeging aan de werktuigenloods volgens het college omgevingsvergunningvrij is. Bij besluit van 2 februari 2016 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is in rechte onaantastbaar geworden.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 29 juli 2015 in stand zullen blijven.
Slotoverwegingen
7.    Het hoger beroep van [appellant sub 3] is ongegrond. De hoger beroepen van het college en [appellant sub 2] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft volstaan met vernietiging van het besluit van 29 juli 2015. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven.
8.    Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 3] ongegrond;
II.    verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw en [appellant sub 2] gegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 april 2017 in zaak nr. 15/1748, voor zover daarbij is nagelaten de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw van 29 juli 2015, kenmerk MZ/2015/13810, in stand te laten;
IV.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Kranenburg    w.g. Montagne
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2018
374-727.