ECLI:NL:RVS:2018:2013
Raad van State — Uitspraak 


201708405/1/A2.
Datum uitspraak: 20 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Belastingdienst/Toeslagen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 september 2017 in zaak nr. 16/3955 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 5 augustus 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [wederpartij] over 2014 definitief berekend op € 11.638,00 en € 11.295,00 aan teveel betaalde voorschotten van haar teruggevorderd.
Bij besluit van 14 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 september 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 november 2016 vernietigd en bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2018, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, en [wederpartij], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [wederpartij] is een alleenstaande moeder en heeft in 2014 als beveiliger voornamelijk in nacht- en weekenddiensten gewerkt. Haar schoolgaande kinderen maakten gebruik van buitenschoolse opvang door een gastouder. Deze opvang vond plaats door tussenkomst van [gastouderbureau]. [wederpartij] heeft van de Belastingdienst/Toeslagen voorschotten ontvangen als tegemoetkoming in de kosten voor deze opvang.
2.    Aan de definitieve vaststelling van het recht van [wederpartij] op kinderopvangtoeslag over 2014, zoals gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 14 november 2016, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat uit de van toepassing zijnde regelgeving volgt dat het aantal afgenomen uren opvang waarvoor kinderopvangtoeslag kan worden verleend maximaal 70% van het door [wederpartij] gewerkte aantal uren bedraagt. Nu uit de gegevens van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) is gebleken dat zij in totaal 1.865 uur heeft gewerkt in 2014, heeft zij recht op toeslag over maximaal 109 uur buitenschoolse opvang per maand.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 14 november 2016 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Volgens de rechtbank is er, nu uit de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3120, volgt dat de regelgever de wettelijke bepaling betreffende de maximering van het aantal te vergoeden uren kinderopvang, te weten artikel 8a, eerste lid, onder b, van het Besluit kinderopvangtoeslag (hierna ook: de urenkoppeling), in redelijkheid heeft kunnen vaststellen, geen reden om deze bepaling buiten toepassing te laten. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat [wederpartij] geen gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen aan een e-mail van een ambtenaar van de Belastingdienst, nu de betrokken ambtenaar niet werkzaam was voor de Belastingdienst/Toeslagen. Volgens de rechtbank is er evenwel sprake van een situatie die maakt dat strikte toepassing van artikel 8a, eerste lid, onder b, van het Besluit kinderopvangtoeslag zozeer in strijd met een algemeen rechtsbeginsel is dat die toepassing geen rechtsplicht meer kan zijn. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de door de Belastingdienst verstrekte informatie op zichzelf onvoldoende is om het bestreden besluit aan te tasten, maar dat dat niet wegneemt dat het begrijpelijk is dat [wederpartij] op die informatie is afgegaan. Daar komt bij dat over de jaren 2012 en 2013 zonder enige opmerking van de kant van de Belastingdienst/Toeslagen aan [wederpartij] een tegemoetkoming kinderopvangtoeslag is toegekend op basis van 140% van de door haar gewerkte uren, nadat de dienst in 2013 de door [wederpartij] verstrekte gegevens heeft gecontroleerd. Dat de gemachtigde van de dienst er ter zitting op heeft gewezen dat die controle uitsluitend de feitelijke juistheid van die gegevens betrof, neemt volgens de rechtbank niet weg dat [wederpartij] daardoor is bevestigd in haar veronderstelling dat zij recht had op de toegekende kinderopvangtoeslag. Voorts is de veronderstelling van [wederpartij] dat zij, vanwege haar onregelmatige diensten, recht had op een tegemoetkoming op basis van 140% van de door haar gewerkte uren in plaats van 70% daarvan, niet onlogisch, zodat [wederpartij] volgens de rechtbank niet had hoeven begrijpen dat dat niet klopte. De rechtbank heeft verder van belang geacht dat [wederpartij] de kosten van kinderopvang daadwerkelijk, en niet onverschuldigd, heeft gemaakt, zodat het ervoor moet worden gehouden dat verhaal op de gastouder of het gastouderbureau niet tot de mogelijkheden behoort. Gelet op de betrokken bedragen is sprake van een voor [wederpartij] zeer groot nadeel, dat bovendien ook voor de jaren 2015 en 2016 is te verwachten. Het geheel van de zich voordoende omstandigheden in aanmerking genomen, is sprake van een bijzonder geval dat maakt dat het hanteren van een maximum van 70% van de gewerkte uren bij de vaststelling van het recht op kinderopvangtoeslag in strijd is met de rechtszekerheid, althans een zo onredelijke uitkomst oplevert dat strikte toepassing van de wettelijke regeling achterwege moet blijven, aldus de rechtbank.
4.    De Belastingdienst/Toeslagen kan zich met dit oordeel niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
Hoger beroep
5.    Volgens de dienst is het oordeel van de rechtbank dat het geheel van de zich voordoende omstandigheden ertoe leidt dat toepassing van artikel 8a, eerste lid, onder b, van het Besluit kinderopvangtoeslag in dit geval achterwege moet blijven, onjuist. In dat kader voert de dienst aan dat het onbegrijpelijk is dat de rechtbank tot het oordeel komt dat de toezegging van de ambtenaar van de Belastingdienst, die ook nog eens algemeen is en niet specifiek betrekking heeft op de situatie van [wederpartij], en de omstandigheid dat [wederpartij] voor de jaren 2012 en 2013 een tegemoetkoming kinderopvangtoeslag toegekend heeft gekregen op basis van 140% van het door haar gewerkte aantal uren strijd zouden opleveren met het rechtszekerheidsbeginsel, terwijl de rechtbank tegelijkertijd overweegt dat die omstandigheden geen strijd opleveren met het vertrouwensbeginsel. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte aan haar constatering dat strikte toepassing van de urenkoppeling bij [wederpartij] leidt tot zeer groot nadeel, nu zij geen verhaal heeft op gastouder of gastouderbureau, de conclusie verbonden dat die strikte toepassing achterwege moet blijven. Daarmee gaat de rechtbank volgens de dienst volledig voorbij aan het feit dat voormelde bepaling dwingendrechtelijk is geformuleerd. Voor een belangenafweging en een toetsing of de uitkomst wel redelijk is, is derhalve geen ruimte, aldus de dienst.
5.1.    Artikel 1.7, derde lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) luidde ten tijde van belang als volgt:
"Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de redelijke verhouding tussen het aantal uren dat de ouder en zijn partner arbeid verrichten, gebruik maken van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling, of scholing, een opleiding of een cursus volgen, alsmede de in verband daarmee benodigde reistijd, en het aantal uren kinderopvang waarvoor kinderopvangtoeslag kan worden aangevraagd."
Artikel 8a van het Besluit kinderopvangtoeslag luidde ten tijde van belang als volgt:
"1 Het aantal uren kinderopvang dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, bedraagt voor ieder kind niet meer dan:
a. 230 uren per kalendermaand;
b. per berekeningsjaar:
1°. 140 procent van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor dagopvang en gastouderopvang aan een kind in de leeftijd, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, gezamenlijk;
2°. 70 procent van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor buitenschoolse opvang en gastouderopvang aan een kind in de leeftijd, bedoeld in artikel 1, onderdeel c, gezamenlijk;
[...].
2 Voor het aantal uren dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, wordt uitgegaan van het aantal uren van de ouder of partner die in dat berekeningsjaar het minste uren heeft gewerkt, gebruik heeft gemaakt van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling of scholing, een opleiding of een cursus heeft gevolgd.
[…]"
5.2.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van een situatie die maakt dat strikte toepassing van de urenkoppeling in dit geval zozeer in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel dat die toepassing geen rechtsplicht meer kan zijn.
In dat kader is van belang dat, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, de door [wederpartij] aangevoerde omstandigheden geen gerechtvaardigd vertrouwen opleveren dat zij aanspraak zou hebben op kinderopvangtoeslag over meer dan 70% van de door haar gewerkte uren. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [wederpartij] niet mocht vertrouwen op de mededeling in de e-mail van 22 december 2011 van een medewerker van de Belastingdienst, omdat deze niet werkzaam was voor de Belastingdienst/Toeslagen. Dit geldt temeer nu de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] bij brief van 10 februari 2012 heeft geïnformeerd over het bestaan en de inhoud van de urenkoppeling. Dit betekent dat strikte toepassing van artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit kinderopvangtoeslag niet wegens strijd met het vertrouwensbeginsel achterwege hoeft te blijven.
Dat het niet onlogisch is dat [wederpartij] op basis van de e-mail van een medewerker van de Belastingdienst en, naar zij ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld, contact met de belastingtelefoon en twee medewerkers van de Belastingdienst/Toeslagen dacht dat zij recht had op toeslag over 140% in plaats van 70% van haar gewerkte uren, maakt niet dat sprake is van dusdanig bijzondere omstandigheden dat dit toepassing van de urenkoppeling onredelijk maakt. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat [wederpartij] de kosten van kinderopvang niet onverschuldigd heeft betaald, aangezien dit geldt voor een groot deel van de aanvragers van toeslag van wie voorschotten worden teruggevorderd. Voorts is de omstandigheid dat haar recht op kinderopvangtoeslag over 2012, 2013 en - recentelijk - 2015 is vastgesteld op basis van 140% van de door haar gewerkte uren, evenmin een dergelijke bijzondere omstandigheid. In dat kader is van belang dat de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht dat deze vaststellingen, die ten onrechte zijn gebaseerd op basis van 140% van de door [wederpartij] gewerkte uren, het gevolg zijn van de omstandigheid dat de controle van het aantal gewerkte uren van de ouder niet automatisch, maar handmatig gebeurt en dat het, gelet op de bij de dienst aanwezige capaciteit, onmogelijk is deze controle ieder jaar voor iedere ouder uit te voeren. Nu de Belastingdienst/Toeslagen niet gehouden is gemaakte fouten te herhalen en [wederpartij] over in ieder geval drie jaren meer toeslag heeft ontvangen dan waar zij strikt genomen recht op heeft, is de toepassing van de urenkoppeling voor 2014 ook daarom niet onredelijk.
Ten slotte maken de hiervoor vermelde omstandigheden niet dat sprake zou zijn van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, reeds omdat de veronderstelling van [wederpartij] dat zij recht op toeslag over 140% van de door haar gewerkte uren zou hebben, geen grondslag in enige wettelijke regeling vindt en het rechtszekerheidsbeginsel er juist onder meer toe strekt dat de burger op basis van de regelgeving zijn positie kan bepalen.
5.3.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat strikte toepassing van de urenkoppeling in dit geval achterwege moet blijven wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel.
Het betoog slaagt.
Conclusie
6.    Het voorgaande betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [wederpartij] recht heeft op een tegemoetkoming kinderopvangtoeslag voor het jaar 2014 over 70% van de door haar in dat jaar gewerkte uren.
7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 november 2016 van de Belastingdienst/Toeslagen alsnog ongegrond verklaren.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 september 2017 in zaak nr. 16/3955;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Pans    w.g. Ouwehand
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
752.