ECLI:NL:RVS:2018:2571
Raad van State — Uitspraak 


201708833/1/A2.
Datum uitspraak: 1 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Hotel de l’Europe B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 september 2017 in zaak nr. 16/7162 in het geding tussen:
Hotel de l’Europe
en
1.    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam
2.    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum
(hierna tezamen en in enkelvoud: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 2016 heeft het college het verkeersbesluit Verkeersmaatregelen Omgeving Muntplein (hierna: het verkeersbesluit VOM) genomen.
Bij besluit van 5 oktober 2016 heeft het college het door Hotel de l’Europe daartegen gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 september 2017 heeft de rechtbank het door Hotel de l’Europe daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Hotel de l’Europe hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Hotel de l’Europe heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2018, waar Hotel de l’Europe, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. van Gerven-Mandjes, drs. R.H. Kupers, S. Huft en G. van Ham, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding en besluitvorming
1.    Het verkeersbesluit van 23 juni 2016 is gezamenlijk door het college van burgemeester en wethouders en het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum genomen. Na veranderingen in het bestuurlijk stelsel van de gemeente Amsterdam per 21 maart 2018 is alleen nog het college van burgemeester en wethouders bevoegd.
2.    Hotel de l’Europe is gevestigd in de binnenstad van Amsterdam aan de Nieuwe Doelenstraat 2-14, gelegen ten noordoosten van het Muntplein. Hotel de l’Europe is een vijfsterrenhotel en biedt aan haar gasten de service ‘valet parking’ aan. Gasten kunnen hun auto voor het hotel parkeren, waarna een medewerker van het hotel de auto op een veilige plaats parkeert en de auto later ook weer ophaalt voor de hotelgast. Voor deze service maakt Hotel de l’Europe gebruik van een parkeergarage aan de Reguliersdwarsstraat 76.
Het verkeersbesluit VOM voorziet in een wijziging van de verkeerssituatie in de omgeving van het Muntplein, waardoor de aanrijroute langer is dan in de situatie voor het verkeersbesluit VOM.
3.    Het college heeft aan het besluit van 23 juni 2016, gehandhaafd bij het besluit van 5 oktober 2016, ten grondslag gelegd dat het verkeersbesluit VOM strekt tot het verzekeren van de veiligheid op de weg; het beschermen van weggebruikers en passagiers; het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan; het voorkomen van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden; het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer voor (brom)fietsers en het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast en hinder. Het college heeft in het besluit van 5 oktober 2016 toegelicht dat het verkeersbesluit VOM tot doel heeft ruimte te bieden aan voetganger, fietser en openbaar vervoer, doorgaand verkeer in de binnenstad te weren, de doorstroming op het Muntplein te verbeteren en sluipverkeer tegen te gaan. Daarbij hebben de belangen genoemd in het verkeersbesluit VOM zwaarder gewogen dan de door bezwaarden naar voren gebrachte belangen. Dat aan het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid ervan voor en de vrijheid van gemotoriseerd verkeer op een andere wijze invulling wordt gegeven, en dat aan de belangen van bezwaarden minder gewicht is toegekend, maakt niet dat de belangen van de bezwaarden onaanvaardbaar zijn doorkruist, aldus het college.
Wettelijk kader
4.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat met de besluitonderdelen 7a, 7c en 7p van het verkeersbesluit VOM geen nieuwe rechtsgevolgen in het leven worden geroepen. Voor zover het deze besluitonderdelen betreft kan het verkeersbesluit VOM daarom niet als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden aangemerkt, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Het college heeft het bezwaar van Hotel de l’Europe, voor zover het tegen de besluitonderdelen 7a, 7c en 7p is gericht, terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het betoog dat het verkeersbesluit VOM onzorgvuldig is voorbereid, door Hotel de l’Europe niet nader is onderbouwd of geconcretiseerd. Reeds hierom slaagt deze beroepsgrond niet, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat er aan het verkeersbesluit VOM belangen ten grondslag zijn gelegd die passen binnen de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) neergelegde belangen. Het college heeft daarnaast voldoende inzicht gegeven in de wijze waarop deze belangen zijn afgewogen tegen de concrete belangen van Hotel de l’Europe en heeft in redelijkheid kunnen besluiten dat de belangen die gediend zijn met het verkeersbesluit VOM als geheel zwaarder wegen dan de door Hotel de l’Europe gestelde belangen. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat Hotel de l’Europe het betoog dat het te maken heeft met een derving van lunchinkomsten als gevolg van het verkeersbesluit VOM, niet voldoende concreet heeft onderbouwd. Deze gestelde inkomstenderving leidt daarom niet tot het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit VOM heeft kunnen komen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
6.    Hotel de l’Europe betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het verkeersbesluit VOM in strijd met artikel 2 van de Wvw 1994 is genomen. Hotel de l’Europe voert hiertoe aan dat het verkeersbesluit VOM niet de doelstellingen bereikt die in artikel 2 van de Wvw 1994 worden opgesomd. Hotel de l’Europe wijst hierbij op de door de gemeente Amsterdam uitgevoerde eindevaluatie waaruit volgt dat de verkeersveiligheid op het Muntplein als gevolg van het verkeersbesluit VOM is verslechterd. Evenmin is gebleken dat de andere uitgangspunten als bedoeld in artikel 2 van de Wvw 1994 wel worden behaald. Zo volgt uit de eindevaluatie dat veel ondernemers ontevreden zijn over de aanpassingen in de omgeving van het Muntplein, omdat het voor leveranciers en klanten moeilijker is geworden de onderneming te bereiken, aldus Hotel de l’Europe.
Hotel de l’Europe betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het verkeersbesluit VOM zonder deugdelijk, althans volledig en zorgvuldig, onderzoek is genomen, waardoor het verkeersbesluit niet draagkrachtig is gemotiveerd. Door het onzorgvuldige onderzoek, zijn de belangen van Hotel de l’Europe onvoldoende inzichtelijk gemaakt, waardoor aan deze belangen onvoldoende gewicht is toegekend. Zo is bijvoorbeeld niet onderzocht welke invloed het verkeersbesluit VOM op de bedrijfsvoering van het Hotel de l’Europe heeft, is niet onderzocht of Hotel de l’Europe schade lijdt als gevolg van het verkeersbesluit VOM en is ook niet overwogen om Hotel de l’Europe vanwege de nadelige gevolgen op enigerlei wijze te compenseren. Als gevolg van het verkeersbesluit VOM is de afstand voor het wegbrengen van auto’s van de Nieuwe Doelenstraat naar de door Hotel de l’Europe aangekochte parkeergarage aan de Reguliersdwarsstraat 76 niet 300 meter, maar minimaal 2,5 kilometer, waarbij de feitelijke rijtijd ongeveer 40 minuten bedraagt. Dit heeft negatieve gevolgen voor de parkeervoorzieningen en daarmee de bereikbaarheid van Hotel de l’Europe. Gasten stellen het namelijk niet op prijs gedurende een langere periode op hun vervoer te moeten wachten. Hierdoor komt mogelijk het behoud van de vijfsterrenkwalificatie van Hotel de l’Europe in gevaar en zullen potentiële gasten eerder voor een ander hotel kiezen, waar de bereikbaarheid beter is. Dit geldt niet alleen voor de gasten die in het hotel willen overnachten, maar ook voor de gasten die slechts voor een (zaken)lunch het restaurantgedeelte Promenade van Hotel de l’Europe bezoeken. Ten opzichte van 2016 is sprake van een omzetdaling van € 26.009,00 voor het restaurantgedeelte Promenade en een totale omzetdaling van € 62.305,00. Daarnaast wordt met de verleende ontheffing aan Hotel de l’Europe alleen de rijtijd bij het ophalen van de auto’s uit de parkeergarage verkort. Deze ontheffing blijkt onvoldoende adequaat, omdat verkeersboetes worden opgelegd als de portiers deze route volgen. De door Hotel de l’Europe gevraagde ontheffing voor het verkorten van de rijtijd bij het wegbrengen van de auto’s naar de parkeergarage is geweigerd. Dit heeft tot gevolg dat de portier langer onderweg is waardoor extra personeel moet worden ingezet. Dit probleem wordt versterkt doordat de gemeente Amsterdam gelijktijdig met het verkeersbesluit VOM de huurovereenkomst van ‘Het Bastion’ heeft opgezegd, waardoor die locatie niet meer als parkeerplaats kan worden gebruikt. Het college heeft onvoldoende onderzocht wat de negatieve financiële gevolgen hiervan zijn voor het hotel, aldus Hotel de l’Europe.
6.1.    Bij het besluit van 5 oktober 2016 heeft het college het bezwaar tegen onder meer onderdeel 7c van het verkeersbesluit VOM niet-ontvankelijk verklaard. Dit onderdeel is een herhaling van onderdeel 3 van het verkeersbesluit van 8 oktober 2015 en roep dus geen nieuwe rechtsgevolgen in het leven. Dit onderdeel betrof het instellen van een verplichte rijrichting rechtsaf richting Rokin voor gemotoriseerd verkeer komend vanaf de Doelensluis. Door deze maatregel is de route voor het wegbrengen van de auto’s van Hotel de l’Europe naar de parkeergarage aan de Reguliersdwarsstraat 76 langer geworden. Hotel de l’Europe heeft geen specifieke gronden tegen dit onderdeel van het besluit aangevoerd, maar gesteld dat het verkeersbesluit VOM nadelige gevolgen heeft voor onder meer het wegbrengen van de auto’s van gasten. De rechtbank heeft echter terecht geoordeeld dat onderdeel 7c een herhaling van het besluit van 8 oktober 2015 is en op dit onderdeel geen andere rechtsgevolgen in het leven roept dan het eerdere besluit dat in rechte onaantastbaar is geworden. Dat het voor Hotel de l’Europe bij het wegbrengen van de auto’s in het kader van de valet parking niet meer mogelijk is om over het Muntplein, via de Vijzelstraat naar de parkeergarage aan de Reguliersdwarsstraat te rijden is niet het gevolg van het verkeersbesluit VOM, maar van het instellen van de verplichte rijrichting bij het verkeersbesluit van 8 oktober 2015. De rechtbank heeft de niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar tegen onderdeel 7c van het verkeersbesluit VOM dan ook terecht in stand gelaten. Dit betekent dat het betoog van Hotel de l’Europe dat het college onvoldoende heeft onderzocht welke invloed het verkeersbesluit VOM, in combinatie met het beëindigen van de huurovereenkomst van ‘Het Bastion’, heeft op de bedrijfsvoering van Hotel de l’Europe, en wat de negatieve financiële gevolgen hiervan zijn en dat het college ten onrechte niet heeft overwogen om Hotel de l’Europe op enigerlei wijze te compenseren, in deze procedure niet inhoudelijk aan de orde kan komen voor zover dit betoog betrekking heeft op het wegbrengen van de auto’s naar de parkeergarage. Dit betekent dat het geschil alleen nog gaat over de gronden die Hotel de l’Europe heeft aangevoerd voor haar belangen bij het aanrijden van de auto’s vanuit de parkeergarage naar Hotel de l’Europe, doordat het als gevolg van het verkeersbesluit VOM niet meer mogelijk is vanaf de Reguliersdwarsstraat via de Vijzelstraat en het Muntplein richting de Nieuwe Doelenstraat te rijden.
6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:489) komt een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
6.3.    Anders dan Hotel de l’Europe betoogt heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat er aan het verkeersbesluit VOM belangen ten grondslag zijn gelegd die passen binnen de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde belangen. Uit de besluitvorming volgt dat het verkeersbesluit VOM strekt tot het verzekeren van de veiligheid op de weg; het beschermen van weggebruikers en passagiers; het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan; het voorkomen van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden; het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer voor (brom)fietsers en het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast en hinder. Het college heeft uiteengezet dat het verkeersbesluit VOM tot doel heeft ruimte te bieden aan voetganger, fietser en openbaar vervoer, doorgaand verkeer in de binnenstad te weren, de doorstroming op het Muntplein te verbeteren en sluipverkeer tegen te gaan. Het college heeft met deze uitleg geen onredelijk gebruik gemaakt van zijn beoordelingsruimte. Daargelaten of uit de eindevaluatie van het project Verkeersmaatregelen Omgeving Muntplein kan worden afgeleid dat de doelstellingen van het verkeersbesluit VOM niet zijn behaald, volgt uit de eindevaluatie niet dat het verkeersbesluit VOM in strijd met artikel 2 van de Wvw 1994 is genomen.
6.4.    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voorafgaand aan het verkeersbesluit VOM een zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden, waarbij de belangen van Hotel de l’Europe zijn besproken, alsook de mogelijke oplossingen. Het college heeft hierbij gewezen op een overzicht van de consultatie die heeft plaatsgevonden eind 2015 en begin 2016. Uit dit overzicht volgt dat op 8 januari 2016 en op 15 februari 2016 met Hotel de l’Europe gesproken is over de opties omtrent de valet parking en het verkorten van de aanrijtijden. Tevens heeft het college erop gewezen dat hierover gesprekken tussen het stadsdeel en de projectleider van de projectgroep VOM en Hotel de l’Europe hebben plaatsgevonden en er briefwisselingen zijn geweest.
Door Hotel de l’Europe is pas in beroep gesteld dat als gevolg van het verkeersbesluit VOM omzetschade is geleden, doordat, vanwege verslechterde bereikbaarheid, minder (zaken)lunches worden afgenomen bij het restaurantgedeelte Promenade. Het verkeersbesluit VOM raakt een groot deel van het centrum van Amsterdam. Bij een besluit van zodanige omvang kan niet worden verlangd dat alle mogelijke financiële gevolgen voor alle betrokkenen, zonder dat die door betrokkenen zijn aangevoerd, individueel worden onderzocht. Bovendien bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de door Hotel de l’Europe gestelde schade zo omvangrijk is dat het besluit in redelijkheid niet had mogen worden genomen. Voor zover Hotel de l’Europe stelt dat zij onevenredig schade heeft geleden, heeft het college terecht opgemerkt dat Hotel de l’Europe een verzoek om nadeelcompensatie kan indienen.
6.5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de bij het verkeersbesluit VOM betrokken belangen heeft afgewogen en daarbij in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat de belangen die gediend zijn met het verkeersbesluit VOM als geheel zwaarder wegen dan de door Hotel de l’Europe gestelde belangen. Het gestelde belang van het in verband met de doorstroming verminderen van het autoverkeer ten behoeve van voetgangers en fietsers wordt in voldoende mate door het verkeersbesluit VOM gediend. Dat aan de belangen van Hotel de l’Europe minder gewicht is toegekend, maakt niet dat deze belangen onaanvaardbaar zijn doorkruist. In dit verband heeft het college zich in de besluitvorming terecht op het standpunt gesteld dat, hoewel enkele gevolgen van het verkeersbesluit VOM nadelig zijn voor Hotel de l’Europe, geen sprake is van onevenredigheid, nu alle locaties in het gebied bereikbaar blijven voor gemotoriseerd bestemmingsverkeer, al is het soms, zoals in het geval van Hotel de l’Europe, via een langere route. Aan het belang van Hotel de l’Europe om het serviceniveau van de valet parking en de vijfsterrenclassificatie te behouden is het college tegemoet gekomen door Hotel de l’Europe een ontheffing te verlenen om vanuit de Reguliersdwarsstraat, waar de garage zich bevindt, toe te staan linksaf te slaan om via de oostelijke zijde van het Rembrandtplein en de Amstelstraat de Amstel te bereiken. De route en daarmee de aanrijtijd wordt hierdoor aanmerkelijk bekort, waardoor gasten minder lang op hun auto hoeven te wachten en het serviceniveau van de valet parking bij het aanrijden behouden kan blijven. Dat verkeersboetes worden uitgeschreven die later weer ongedaan moeten worden gemaakt, maakt niet dat de ontheffing ontoereikend is. Het ter zitting gehouden betoog dat Stadsreiniging Amsterdam wel een ontheffing heeft voor het doorkruisen van het Muntplein, kan niet aan de orde komen omdat in deze procedure slechts het verkeersbesluit VOM ter beoordeling voorligt. Hetzelfde geldt voor hetgeen in het nadere stuk van 23 maart 2018 is opgemerkt over de geplande werkzaamheden aan de Amstel tussen Muntplein en Blauwbrug in mei 2018.
6.6.    Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Polak    w.g. Lodder
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2018
17-856.  BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
"1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
[…]."
Artikel 3:2
"Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen."
Artikel 3:4
"1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 2
"1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
2.  De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
[…]."
Artikel 15
"1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
2.  Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken."
Artikel 18
"1. Verkeersbesluiten worden genomen:
[…]
d. voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen door burgemeester en wethouders, of krachtens besluit van hen, door een door hen ingestelde bestuurscommissie.
[…]"
Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
Artikel 21
"De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen."