ECLI:NL:OGAACMB:2018:65
OGAACMB — Uitspraak 


Zaaknummers: SXM201700301 - GAZ 8/2017
Datum: 14 mei 2018
HET GERECHT IN AMBTENARENZAKEN VAN SINT MAARTEN
UITSPRAAK
In het geding van:
[klager],
wonende in Sint Maarten,
klager,
gemachtigde: mr. B.B. Brooks,
en:
DE GOUVERNEUR VAN SINT MAARTEN,
DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, SOCIALE ONTWIKKELING EN ARBEID
verweerder,
gemachtigden: mrs. R.F. Gibson jr. en C.M.P. van Hees
1
Aanduiding bestreden besluit
Het Landsbesluit van 5 juni 2017 waarbij verweerders het bezwaar van klager van 8 juli 2016 ongegrond hebben verklaard.
2
Het procesverloop
Verweerder heeft twee primaire besluiten opgesteld, van 31 oktober 2014 en 11 augustus 2015. De besluiten zijn niet aan klager uitgereikt. Wel zijn ze op 9 juni 2016 aan de gemachtigde van klager verstrekt. De gemachtigde van klager heeft vervolgens op 8 juli 2016 bezwaar gemaakt. Op 20 december 2016 heeft klager zich tot het Gerecht in Eerste Aanleg gewend omdat een beslissing op bezwaar uitbleef. Het Gerecht heeft op 13 januari 2017 uitspraak gedaan en het beroep gegrond verklaard. Verweerder heeft tegen deze uitspraak verzet aangetekend, stellende dat niet het Gerecht in Eerste Aanleg bevoegd is, maar het Gerecht in Ambtenarenzaken. Het verzet is gegrond verklaard bij uitspraak van 25 april 2017. De zaak is vervolgens in behandeling genomen door het Gerecht in Ambtenarenzaken onder nummer 452/2016. Verweerder heeft op 5 juni 2017 beslist op het bezwaar van klager. Klager heeft vervolgens op 20 juli 2017 het onderhavige beroep ingesteld bij het Gerecht in Ambtenarenzaken. Op 21 februari 2018 hebben verweerders een contramemorie ingediend.
De mondelinge behandeling van het bezwaar heeft plaatsgevonden op 16 april 2018, waarbij klager niet is verschenen. Namens verweerder is de heer L. Hakkens verschenen bijgestaan door gemachtigde Van Hees voornoemd.
Uitspraak is bepaald op heden.
3
Feiten en standpunten
3.1
De volgende feiten staan vast.
Klager is op 11 juni 2014 aangehouden op verdenking van een misdrijf. Op 20 juni 2014 is een bevel bewaring afgegeven.
Klager is bij vonnis van 7 januari 2015 veroordeeld tot een gevangenisstraf van vijf jaar. Bij vonnis in hoger beroep van 23 maart 2016 is aan klager een gevangenisstraf van vier jaar opgelegd. Klager heeft cassatie ingesteld tegen dit vonnis. Bij arrest van 7 maart 2017 heeft de Hoge Raad klager niet-ontvankelijk verklaard in zijn cassatieberoep, zodat zijn veroordeling onherroepelijk is.
Klager is niet langer gedetineerd.
Bij Landsbesluit van 31 oktober 2014 is klager per 11 juni 2014 uit zijn ambt geschorst, is hem de toegang tot de werkplek ontzegd en is een derde deel van zijn salaris voor een periode van zes weken ingehouden (hierna: primair besluit I). Daarna is het salaris weer voor 100% doorbetaald. Bij Landsbesluit van 12 november 2015 (hierna: primair besluit II) is het salaris van klager met ingang van 1 augustus 2015 volledig ingehouden.
Op 23 januari 2017 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
3.2
Klager stelt zich op het standpunt dat de primaire besluiten I en II nooit rechtskracht hebben verkregen, aangezien ze niet aan hem zijn uitgereikt. Daar komt bij dat verweerder ten onrechte aan de besluiten terugwerkende kracht toekent. Verweerder heeft bovendien pas ruim nadat de loonbetalingen waren stopgezet (aanvankelijk voor een derde voor zes weken en later voor het gehele bedrag) de beslissingen op papier gezet. Klager stelt voorts dat zijn schorsing met ingang van 11 juni 2014 in strijd is met artikel 93 van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (LMA). Artikel 93 van de LMA spreekt immers over bewaring en de bewaring is in dit geval aangevangen op 21 juni 2014. Klager betoogt verder dat schorsing van rechtswege niet ook betekent dat inhouding van salaris van rechtswege geschiedt. De LMA biedt daarvoor geen basis.
3.3
Verweerder stelt zich blijkens het bestreden besluit op het standpunt dat de schorsing en de inhouding van het salaris van betrokkene, op goede gronden zijn geschied. De schorsing is gebaseerd op artikel 92, onder a (instelling van strafrechtelijke vervolging) en b (voornemen te kennen gegeven van onvoorwaardelijk strafontslag), van de LMA. Met de inverzekeringstelling van betrokkene is de strafrechtelijke vervolging aangevangen. De inhouding van het salaris is dan ook terecht op artikel 94, eerste lid, van de LMA gebaseerd. Toepassing met terugwerkende kracht is volgens verweerder geoorloofd, enkele uitzonderingen daargelaten. Het is onvermijdelijk dat beslissingen als deze pas kunnen worden genomen nadat het feit zich heeft voorgedaan. In artikel 41 van de Regeling Ambtenarenrecht is geen voorbehoud te vinden ten aanzien van de rechtskracht van een wel genomen maar nog niet uitgereikte beschikking. Voor de schorsing van rechtswege is een landsbesluit niet eens nodig. Ook de inhouding van het salaris voor een derde deel voor een periode van zes weken, volgt dwingend uit de LMA. Verweerders realiseerden pas later dat na die eerste zes weken het salaris weer volledig aan klager werd uitbetaald, ondanks de veroordeling van 7 januari 2015. Verweerders hebben daarom besloten het salaris alsnog in te houden met ingang van 1 augustus 2015. Er is volgens verweerder geen sprake van een verboden werking met terugwerkende kracht, omdat de handeling al was geschied (de schorsing, de inhouding van het salaris) toen het besluit werd genomen en daarom met het besluit geen terugwerkende kracht in het leven is geroepen.
4
Beoordeling
4.1
Anders dan verweerder kennelijk veronderstelt, treedt een besluit pas in werking nadat het is bekend gemaakt. Rechtsgevolgen van een besluit treden dus pas in werking na bekendmaking. Hoewel gebreken in de bekendmaking van een besluit niet per se in de weg hoeven te staan aan  inwerkingtreding van een besluit, is in dit geval komen vast te staan dat de besluiten helemaal niet aan betrokkene zijn uitgereikt en blijkt evenmin van een poging daartoe. Pas bij toezending aan de raadsvrouw op 9 juni 2016 zijn de besluiten bekend gemaakt. Dat de besluiten nooit rechtskracht hebben gekregen, zoals de raadsvrouw stelt, is dan ook onjuist. De omstandigheid dat een besluit pas kan worden genomen nadat het feit zich heeft voorgedaan, zoals verweerders ter zitting stellen, is op zichzelf in een geval als dit juist, maar doet aan het voorgaande niet af. Niets stond er verweerders bovendien aan in de weg om op de dag dat klager in bewaring werd gesteld een besluit aan hem uit te (doen) reiken.
4.2
Artikel 41, eerste lid, van de Regeling Ambtenarenrecht, doet aan het voorgaande evenmin af. In dit artikellid is, voor zover hier relevant, bepaald dat een bezwaarschrift wordt ingediend binnen dertig dagen na de dag, waarop de aangevallen beschikkingen genomen is. Van het ‘nemen van een beschikking’ is pas sprake indien het besluit van verweerder op papier is gezet en bekend is gemaakt.
4.3
Voor het onderhavige geval betekent het dat primair besluit I van 31 oktober 2014 en primair besluit II van 12 november 2015, pas bekend zijn gemaakt toen deze aan de raadsvrouw zijn toegestuurd op 9 juni 2016.
4.4
De bekendmaking van besluiten en de inwerkingtreding van de rechtsgevolgen ervan, moeten worden onderscheiden van de terugwerkende kracht van een besluit. Op zichzelf kan een besluit terugwerkende kracht krijgen. Ook dan geldt dat het besluit pas in werking treedt nadat het is bekend gemaakt. De vraag of van terugwerkende kracht sprake is en of dit geoorloofd is, is een vraag die moet worden beantwoord aan de hand van het rechtzekerheidsbeginsel. Dat zal hierna worden beoordeeld.
4.5
Het Gerecht stelt vast dat in het primair besluit I is overwogen dat klager van rechtswege is geschorst op grond van artikel 93, eerste lid, aanhef en onder a, van de LMA, met ingang van 11 juni 2014. Artikel 93, eerste lid, aanhef en onder a, van de LMA bepaalt dat de ambtenaar van rechtswege is geschorst indien hij zich in verzekerde bewaring bevindt. Vast staat dat klager met ingang van 21 juni 2014 op grond van een bevel bewaring in voorlopige hechtenis is gesteld. Het Gerecht leest dit artikellid zo, dat met ‘verzekerde bewaring’ wordt gedoeld op de strafrechtelijke bewaring. Klager bevond zich dus met ingang van 21 juni 2014 in verzekerde bewaring als bedoeld in artikel 93, eerste lid, aanhef en onder a, van de LMA en klager was dus met ingang van 21 juni 2014 van rechtswege geschorst. In zoverre is primair besluit I declaratoir en de vraag over terugwerkende kracht is daarom niet aan de orde. De omstandigheid dat verweerder foutief een eerdere ingangsdatum van de schorsing heeft genoemd in primair besluit I, kan daar niet aan af doen.
4.6
Voor wat betreft de schorsing na de periode van bewaring, overweegt het Gerecht het volgende. In het primaire besluit I staat dat is besloten klager voor de duur van het strafrechtelijk onderzoek te schorsen op grond van artikel 92, sub a en b LMA. Dit artikel luidt, voor zover hier relevant als volgt:
Onverminderd het bepaalde in artikel 86 kan de ambtenaar door het bevoegde gezag worden geschorst in zijn ambt:
a. wanneer er een strafrechtelijke vervolging terzake van misdrijf tegen hem wordt ingesteld;
b. wanneer hem door het bevoegde gezag het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag is te kennen gegeven of hem van de oplegging van deze straf mededeling is gedaan;
Voor wat de schorsingsgrond onder b betreft, heeft verweerder verwezen naar een brief van klagers diensthoofd aan klager waarin staat dat het diensthoofd het voornemen heeft klager disciplinair te straffen. De relevante passage uit deze brief luidt als volgt:
“By means of a copy of this letter, I hereby inform P&O also that immediate disciplinary measures be taken against you for this action, in addition to those that they are working on right now.”
In deze brief wordt dus slechts gesproken van ‘disciplinary measures’. Er is hiermee geen voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag gegeven. Verweerder heeft dus artikel 92, sub b, van de LMA niet aan de (voortduring van de) schorsing ten grondslag kunnen leggen.
Verweerder kon wel artikel 92, sub a, van de LMA aan de (voortduring van de) schorsing ten grondslag leggen. Gezien het bevel bewaring jegens klager was immers sprake van een strafrechtelijke vervolging. Het Gerecht wijst er op dat artikel 92, sub a, van de LMA is geformuleerd als een kan- bepaling: verweerder kan er voor kiezen om de betrokken ambtenaar te schorsen. Dat betekent dat verweerder in het besluit een afweging kenbaar moet maken waarom tot die beslissing is overgegaan.  Wat dat betreft meldt het primair besluit I en het besluit op bezwaar onder meer dat klager als verdachte is aangehouden en is ingesloten en zijn detentie is voortgezet op grond van een bevel bewaring, dat al onderzoek plaatsvindt naar mogelijk plichtsverzuim, dat in afwachting van dat onderzoek en het strafrechtelijk onderzoek klager wordt geschorst. Naar het oordeel van het Gerecht heeft verweerder hiermee afdoende gemotiveerd waarom van de bevoegdheid tot (voortzetting van de) schorsing gebruik is gemaakt.
4.7
Voor wat betreft de inhouding van het salaris met ingang van 11 juni 2014, overweegt het Gerecht het volgende. Het primair besluit I baseert deze inhouding op artikel 94, eerste lid, van de LMA. In de eerste volzin van dat artikellid is bepaald dat tijdens de schorsing ingevolge artikel 92, onder a van de LMA (lees: de strafrechtelijke vervolging) of ingevolge artikel 93, eerste lid, onderdeel a van de LMA (lees: de verzekerde bewaring) het inkomen voor een derde gedeelte wordt ingehouden. Gelet op de formulering is deze inhouding van het salaris dwingend voorgeschreven. Vast staat voorts dat klager met ingang van 21 juni 2014 in bewaring is gesteld, waarmee ook de strafrechtelijke vervolging is aangevangen.  Voor het geval van klager schrijft de LMA aldus dwingend voor dat deze inhouding plaatsvindt met ingang van 21 juni 2014. Verweerder heeft de inhouding ten onrechte laten ingaan op 11 juni 2014. Voor klager maakt dit echter geen verschil: zijn salaris is hoe dan ook op goede gronden voor een periode van zes weken ingehouden, of dat nu per 11 juni 2014 is geschied of met ingang van 21 juni 2014. Deze verkeerde datum in het primaire besluit is daarom geen reden het bestreden besluit (waarin aan het primair besluit I is vastgehouden) te vernietigen.
4.8
Voor wat betreft de inhouding van het salaris van klager met ingang van 1 augustus 2015 in primair besluit II, overweegt het Gerecht het navolgende. Verweerder heeft deze inhouding gebaseerd op artikel 94, eerste lid, tweede volzin, van de LMA. Hierin is bepaald dat tijdens een schorsing vanwege strafrechtelijke vervolging of vanwege het zich in verzekerde bewaring bevinden, na zes weken het inkomen voor het volledige bedrag kan worden ingehouden. Vast staat dat nog steeds sprake was van een strafrechtelijke vervolging na die eerste zes weken, vast staat ook dat klager toen nog was geschorst. Dit betekent dus dat verweerder de bevoegdheid had om, zes weken na 21 juni 2014, het volledige salaris van klager in te houden. Ook hier moet verweerder motiveren waarom van die bevoegdheid gebruik is gemaakt. Wat dat betreft meldt het primair besluit II en het besluit op bezwaar onder meer dat klager als verdachte is aangehouden en is ingesloten en zijn detentie is voortgezet op grond van een bevel bewaring, dat hij inmiddels is veroordeeld op 7 januari 2015 tot een gevangenisstraf van vijf jaar en dat in afwachting van het door klager tegen die veroordeling ingestelde hoger beroep het salaris wordt ingehouden. Naar het oordeel van het Gerecht heeft verweerder hiermee afdoende gemotiveerd waarom van de bevoegdheid tot inhouding van het volledige salaris gebruik is gemaakt.
4.9
Met de raadsvrouw oordeelt het Gerecht dat verweerder de primaire besluiten erg laat heeft genomen. Primair besluit I is pas op papier gezet enkele maanden na de in bewaring stelling van klager en primair besluit II is meer dan een jaar nadat verweerder daartoe de bevoegdheid en de gronden had op papier gezet. Laakbaar is dat verweerder deze besluiten niet deugdelijk aan klager bekend heeft gemaakt.
Anders dan de raadsvrouw betoogt, betekent dat echter niet dat van terugwerkende kracht sprake is. Daarvan zou kunnen worden gesproken indien verweerder zou hebben besloten om reeds uitbetaald salaris terug te vorderen. Dat heeft verweerder echter niet gedaan, integendeel, verweerder heeft, hoewel al vanaf zes weken na 21 juni 2014 de bevoegdheid bestond om het salaris van klager in te houden voor het volledige bedrag, er voor gekozen om dit te doen met ingang van het moment dat werd ontdekt dat het salaris abusievelijk was doorbetaald tot 1 augustus 2015. Vervolgens is het salaris daadwerkelijk ingehouden vanaf 1 augustus 2015. Daar komt bij dat het voor klager geen verrassing kan zijn geweest dat verweerder, na klagers veroordeling tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf, tot stopzetting van zijn salaris is overgegaan.
4.10
Gelet op het voorgaande kan dan ook niet worden gezegd dat het bestreden besluit wegens strijdt met het rechtszekerheidsbeginsel moet worden vernietigd. Andere gronden heeft klager niet aangevoerd tegen de inhouding van zijn salaris.
4.11
Tegen het ontzeggen van toegang tot de werkplek heeft klager geen gronden aangevoerd.
4
Beslissing
Het Gerecht in ambtenarenzaken:
verklaart het bezwaar ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W.M. Giesen, rechter in het gerecht in ambtenarenzaken van Sint Maarten, en uitgesproken in het openbaar in tegenwoordigheid van de griffier op 14 mei 2018.
Tegen deze uitspraak is hoger beroep mogelijk. Zie titel IV van de regeling Ambtenarenrechtspraak.