ECLI:NL:RVS:2018:1748
Raad van State — Uitspraak 


201704635/1/A3.
Datum uitspraak: 30 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], wonend te Boxmeer,
2.    de burgemeester van Boxmeer,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank) van 11 mei 2017 in zaak nr. 17/1218 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 10 november 2016 heeft de burgemeester [appellant sub 1] op grond van artikel 2:25, vierde lid, van de Algemene plaatselijke verordening Boxmeer 2013 (hierna: APV) medegedeeld dat het hem verboden is vanaf 1 januari 2017 kofferbakverkopen en rommelmarkten te organiseren in de gemeente Boxmeer.
Bij besluit van 22 maart 2017 heeft de burgemeester naar aanleiding van het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar het verbod herroepen.
Bij besluit van 10 april 2017 heeft de burgemeester de door [appellant sub 1] ingediende aanvraag hem een evenementenvergunning te verlenen voor kofferbakverkopen op het Kerkplein te Beugen, afgewezen.
Bij uitspraak van 11 mei 2017 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant sub 1] tegen de besluiten van 22 maart 2017 en 10 april 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 april 2017 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en de burgemeester hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] en de burgemeester hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2018, waar [appellant sub 1] en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.P.L.M. van der Velden, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 21 oktober 2016 heeft [appellant sub 1] een aanvraag ingediend voor een evenementenvergunning voor kofferbakverkopen op het Kerkplein te Beugen op 17 april 2017, 25 mei 2017, 11 juni 2017, 9 juli 2017, 13 augustus 2017 en 17 september 2017. Daarnaast heeft hij op 25 oktober 2016 een melding gedaan voor kofferbakverkopen op verscheidene dagen op de parkeerplaats aan de Bakelgeertstraat te Boxmeer.
Besluitvorming burgemeester
2.    Bij het besluit van 10 november 2016 heeft de burgemeester [appellant sub 1] medegedeeld dat het hem in het belang van de openbare orde en de veiligheid is verboden om vanaf 1 januari 2017 kofferbakverkopen en rommelmarkten in de gemeente Boxmeer te organiseren. Daaraan heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat [appellant sub 1] tijdens vorige kofferbakverkopen afspraken en voorwaarden niet heeft nageleefd.
Bij besluit van 7 februari 2017 heeft de burgemeester een beleidsregel vastgesteld, inhoudende dat op het Kerkplein maximaal vijf kofferbakverkopen en rommelmarkten per jaar zijn toegestaan. Op overige evenementenlocaties zijn maximaal twee kofferbakverkopen en rommelmarkten per jaar toegestaan.
Bij besluit van 22 maart 2017 heeft de burgemeester het besluit van 10 november 2016 herroepen en het verbod tot het houden van kofferbakverkopen ingetrokken. In het besluit is vermeld dat [appellant sub 1] over de door hem gemelde kofferbakverkopen nog afzonderlijk bericht zal ontvangen.
Bij besluit van 10 april 2017 heeft de burgemeester de aangevraagde evenementenvergunning geweigerd. In dit besluit is vermeld dat [appellant sub 1] een onvolledige aanvraag heeft ingediend en voorts dat voor het Kerkplein voor het jaar 2017 reeds vergunningen zijn verleend voor vijf kofferbakverkopen. De burgemeester heeft [appellant sub 1] een alternatieve locatie aan het Weijerplein te Boxmeer aangeboden. Ook is in dit besluit vermeld dat de parkeerplaats aan de Bakelgeertstraat in het voor die locatie geldende bestemmingsplan niet is bestemd voor evenementen. Indien [appellant sub 1] op die parkeerplaats toch kofferbakverkopen organiseert, kan handhavend worden opgetreden, aldus de burgemeester.
Bij besluit van 8 mei 2017 heeft de burgemeester het bezwaar tegen het besluit van 10 april 2017 niet-ontvankelijk verklaard.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester met het besluit van 10 november 2016 ook heeft besloten op de aanvraag van 21 oktober 2016 voor een evenementenvergunning en de melding voor kofferbakverkopen. Dit betekent dat er al een primair besluit ten aanzien van de aanvraag en melding was genomen en dat de burgemeester in het besluit op bezwaar van 22 maart 2017, waarbij hij het verbod introk, ook opnieuw had moeten beslissen op de melding en aanvraag. Pas in het besluit van 10 april 2017 heeft de burgemeester opnieuw beslist op de melding en aanvraag. Tussen de gegrondverklaring van het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar in het besluit van 22 maart 2017 en de afwijzing van de aanvraag en melding in het besluit van 10 april 2017 bestaat een onverbrekelijke samenhang. Deze besluiten moeten worden beschouwd als de samenstellende bestanddelen van de in heroverweging gegeven beslissing op het door verzoeker gemaakte bezwaar. Dit betekent dat het besluit van 10 april 2017 ook onderdeel uitmaakt van de beroepsprocedure, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het betoog van [appellant sub 1] dat de burgemeester in de beleidsregel ten onrechte nieuwe eisen heeft gesteld aan kofferbakverkopen niet kan slagen. De bezwaren van [appellant sub 1] dienen te worden beoordeeld naar de feiten en het recht ten tijde van het samengesteld besluit op bezwaar en een bijzonder geval dat een uitzondering op dit uitgangspunt rechtvaardigt doet zich in dit geval niet voor. De rechtbank acht daarbij van belang dat niet aannemelijk is dat de burgemeester het aantal toegestane kofferbakverkopen heeft beperkt om [appellant sub 1] tegen te werken. Ter zitting bij de rechtbank heeft de burgemeester toegelicht dat het aantal kofferbakverkopen zodanig is toegenomen dat maatregelen dienen te worden getroffen om de woon- en leefomgeving van omwonenden te beschermen en om te waarborgen dat op evenementenlocaties ruimte overblijft voor andere evenementen. Vooruitlopend op een nieuw evenementenbeleid is het aantal kofferbakverkopen daarom beperkt. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om aan de juistheid van deze toelichting te twijfelen.
Niettemin is het besluit van 10 april 2017 naar het oordeel van de rechtbank onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. De burgemeester heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom de aanvraag om evenementenvergunning onvolledig is en hij heeft [appellant sub 1] niet in de gelegenheid gesteld het verzuim te herstellen. Voorts is in dat besluit ten onrechte niet vermeld dat [appellant sub 1] een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik kan aanvragen voor kofferbakverkopen aan de Bakelgeertstraat, aldus de rechtbank.
Hoger beroep burgemeester
4.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 10 april 2017 onderdeel uitmaakt van de beroepsprocedure. Hij voert daartoe aan dat in het besluit van 10 november 2016 weliswaar is vermeld dat het op grond van artikel 2:25, vierde lid, van de APV ingestelde algehele verbod tot het houden van kofferbakverkopen inhoudt dat geen kofferbakverkopen meer mogen worden gehouden, maar het rechtsgevolg van dit besluit is niet dat daarmee ook is beslist op elke afzonderlijke aanvraag dan wel melding voor een evenement van [appellant sub 1]. Het verbod zag op alle al vergunde en nog aan te vragen evenementenvergunningen en op alle reeds gemelde en nog te melden kofferbakverkopen. Een weigering van een evenementenvergunning voor een kofferbakverkoop dient volgens de burgemeester aan de hand van de criteria van de APV en de daarop gebaseerde beleidsregels te worden beoordeeld. Nu in beroep uitsluitend het besluit van 22 maart 2017 centraal stond, waarbij het aan [appellant sub 1] opgelegde algehele verbod om kofferbakverkopen te organiseren is herroepen en waarbij hem een proceskostenvergoeding is toegekend, had de rechtbank het beroep wegens het ontbreken van belang niet-ontvankelijk moeten verklaren, aldus de burgemeester.
Voor zover het besluit van 10 april 2017 wel onderdeel uitmaakte van de beroepsprocedure betoogt de burgemeester dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Hij voert daartoe aan dat ook een volledige aanvraag van [appellant sub 1] tot een weigering van de evenementenvergunning zou hebben geleid wegens strijdigheid met de op 7 februari 2017 vastgestelde beleidsregel inhoudende dat maximaal vijf kofferbakverkopen op het Kerkplein in Beugen zijn toegestaan. Het zou niet opportuun zijn om [appellant sub 1] eerst de aanvraag aan te laten vullen om die dan vervolgens af te wijzen. Voorts voert de burgemeester aan dat over de melding van het houden van kofferbakverkopen op de Bakelgeertstraat in het besluit van 22 maart 2017 niets is vermeld, omdat in dat besluit slechts de herroeping van het algehele verbod om kofferbakverkopen te organiseren aan de orde was. In het besluit van 10 april 2017 is alleen ter informatie vermeld dat het terrein aan de Bakelgeertstraat niet geschikt is voor evenementen en dat hiervoor een omgevingsvergunning noodzakelijk is, aldus de burgemeester.
Hoger beroep [appellant sub 1]
5.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de op 7 februari 2017 vastgestelde beleidsregel niet aan het besluit van 10 april 2017 ten grondslag had mogen worden gelegd. Volgens [appellant sub 1] is deze beleidsregel niet rechtsgeldig tot stand gekomen en derhalve onverbindend. Hij voert aan dat het de burgemeester niet is toegestaan om bij beleidsregel het aantal kofferbakverkopen te reguleren. Volgens [appellant sub 1] kan dat uitsluitend bij verordening.
[appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn om van het ex-nunc beginsel af te wijken. Hij wijst daartoe op jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat in een bijzonder geval de rechtszekerheid zich er tegen kan verzetten dat nieuwe beleidsregels op een aanvraag worden toegepast.
[appellant sub 1] betoogt ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er bijzondere omstandigheden zijn die de toepassing van de beleidsregel in de weg staan. Hij voert aan dat hij ruim 29 jaar met dezelfde omvang en frequentie kofferbakverkopen in Boxmeer organiseert. Het beperken van het aantal te organiseren kofferbakverkopen heeft een grote impact op hem, aldus [appellant sub 1].
Beoordeling hogerberoepsgronden
6.    De Afdeling zal het hoger beroep van de burgemeester, dat het meest verstrekkend is, eerst beoordelen.
7.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel, dat de burgemeester in zijn besluit van 10 november 2016 niet heeft beslist op de aanvraag van [appellant sub 1] om hem een evenementenvergunning te verlenen. Daartoe overweegt de Afdeling dat in dat besluit niet wordt gerefereerd aan de aanvraag van [appellant sub 1] en ook is daarin niet vermeld dat een evenementenvergunning wordt geweigerd. In het besluit is uitsluitend op grond van artikel 2:25, vierde lid, van de APV een algeheel verbod tot het organiseren van kofferbakverkopen aan [appellant sub 1] opgelegd. Hiermee is dus niet beslist op de aanvraag van [appellant sub 1]. Eerst bij het besluit van 10 april 2017 heeft de burgemeester op de aanvraag beslist.
Het vorenstaande betekent dat het besluit van 10 april 2017 geen onderdeel uitmaakte van de beroepsprocedure en dat bij de rechtbank alleen het besluit van 22 maart 2017 ter beoordeling voor lag. Nu in dat besluit het ingestelde algehele verbod om kofferbakverkopen te organiseren is herroepen en aan [appellant sub 1] een proceskostenvergoeding is toegekend, is in dat besluit geheel aan de bezwaren van [appellant sub 1] tegemoetkomen. De burgemeester voert dan ook terecht aan dat [appellant sub 1] ten tijde van het instellen van beroep geen procesbelang had. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte niet onderkend dat zij het beroep niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
Het betoog slaagt.
8.    Nu het besluit van 10 april 2017, gelet op het hiervoor overwogene, geen onderdeel uitmaakte van de beroepsprocedure en [appellant sub 1] uitsluitend hogerberoepsgronden heeft gericht tegen het oordeel van de rechtbank over dit besluit kunnen deze gronden reeds hierom niet slagen.
9.    De conclusie is dat het hoger beroep van de burgemeester gegrond is. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 22 maart 2017 niet-ontvankelijk verklaren.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Boxmeer gegrond;
II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 mei 2017 in zaak nr. 17/1218;
IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 22 maart 2017 niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Soffner
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018
818.