ECLI:NL:RVS:2018:2328
Raad van State — Uitspraak 


201709006/1/A2.
Datum uitspraak: 11 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2.    de Belastingdienst/Toeslagen, gevestigd te Utrecht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 oktober 2017 in zaak nr. 17/2977 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 25 oktober 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellant sub 1] voor het jaar 2010 herzien en op € 18.516,00 gesteld.
Bij besluit van 29 oktober 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant sub 1] over 2010 definitief vastgesteld op € 18.430,00 en de teveel uitbetaalde voorschotten van haar teruggevorderd.
Bij besluit van 17 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 14 augustus 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 17 april 2017 herzien en het bezwaar van [appellant sub 1]
niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 20 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en haar een bedrag van € 500,00 toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een zienswijze over het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. S.V. Hendriksen, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. E.J.E. Groothuis, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant sub 1] heeft voor het jaar 2010 kinderopvangtoeslag aangevraagd voor de opvang van haar twee kinderen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het voorschot herzien en vervolgens definitief vastgesteld op € 18.516,00 en het teveel betaalde van haar teruggevorderd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het bezwaar van [appellant sub 1] bij besluit van 14 augustus 2017 niet-ontvankelijk verklaard omdat het te laat was ingediend en volgens de dienst geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. [appellant sub 1] betwist dit. Voorts heeft [appellant sub 1] gesteld dat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) met twee keer een half jaar omdat niet binnen een termijn van twee jaar is beslist op haar bezwaar en uitspraak is gedaan door de rechtbank.
Uitspraak van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar van [appellant sub 1] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat dit bezwaar te laat is ingediend. De omstandigheden die [appellant sub 1] naar voren heeft gebracht op grond waarvan volgens haar sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding, heeft de rechtbank verworpen.
Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de procedure tot aan de uitspraak van de rechtbank maximaal drie jaar in beslag mag nemen terwijl de procedure in totaal drie jaar en ongeveer twee maanden heeft geduurd. Omdat de Belastingdienst/Toeslagen er ruim twee jaar en 11 maanden over heeft gedaan om op het bezwaar te beslissen, is de overschrijding geheel toe te rekenen aan de dienst, aldus de rechtbank. Bij de beoordeling van de vraag of sprake was van omstandigheden die een langere behandelduur rechtvaardigden, heeft de rechtbank geoordeeld dat de toenmalige gemachtigde van [appellant sub 1] op 7 oktober 2014 het bezwaar van 2 september 2014 telefonisch heeft ingetrokken en de Belastingdienst/Toeslagen - ook al bleek een mondelinge intrekking achteraf niet mogelijk - daarom niet kan worden verweten geen inspanningen te hebben verricht om alsnog een besluit af te geven. Omdat de Belastingdienst/Toeslagen evenwel heeft nagelaten te reageren op een brief van [appellant sub 1] op 9 februari 2015, uit welke brief volgt dat zij in de veronderstelling verkeerde dat haar bezwaar nog in behandeling was, valt de overschrijding van de redelijke termijn vanaf dat moment weer aan de dienst toe rekenen, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen veroordeeld tot vergoeding van € 500,00 aan [appellant sub 1] wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Ontvankelijkheid bezwaarschrift
3.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank bij haar oordeel dat geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding met betrekking tot de te late indiening van haar bezwaarschrift, onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat de rechtbank Amsterdam in een uitspraak van 2 maart 2017 omtrent haar verzoek om herziening van de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2010 heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen nog een beslissing diende te nemen op haar bezwaarschrift van 2 september 2014. Voorts oordeelde de rechtbank Amsterdam dat door het uitblijven van een beslissing op haar bezwaar, herziening over het berekeningsjaar 2010 niet meer mogelijk is omdat de termijn van vijf jaar is verstreken. Ook hierin had de rechtbank aanleiding moeten zien haar beroep gegrond te verklaren omdat in de memorie van toelichting bij artikel 21a van de Awir staat dat burgers bij een te laat ingediend bezwaar alsnog recht hebben op een inhoudelijke toetsing indien zij om herziening vragen.
4.    Dat het bezwaarschrift van [appellant sub 1] tegen de besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen van 25 oktober 2013 en 29 oktober 2013 te laat is ingediend wordt door haar niet betwist. Het hoger beroep strekt ertoe dat de termijnoverschrijding ten onrechte niet verschoonbaar is geacht door de rechtbank.
5.    Artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest".
6.    In de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 maart 2017 inzake een verzoek om herziening van [appellant sub 1] van onder meer de kinderopvangtoeslag over 2010, heeft de rechtbank Amsterdam geoordeeld dat beoordeling van het herzieningsverzoek in zoverre niet mogelijk is omdat op het bezwaar tegen de definitieve berekening nog niet is beslist en de kinderopvangtoeslag daarom nog niet onherroepelijk vaststaat. Voorts heeft de rechtbank in die zaak geoordeeld dat zij er vanuit gaat dat de Belastingdienst/Toeslagen alsnog zal beslissen op het bezwaar van [appellant sub 1] van 2 september 2014. De rechtbank heeft hierover in de aangevallen uitspraak terecht geoordeeld dat de omstandigheid dat de dienst nog een besluit op bezwaar moest nemen, niet kan leiden tot het oordeel dat de wettelijke termijnen voor het maken van bezwaar niet meer zouden gelden. Dat betekent dat [appellant sub 1] haar bezwaarschrift binnen de wettelijke termijn van zes weken moest indienen. Dat de Belastingdienst/Toeslagen zeer laat op haar bezwaarschrift heeft beslist is ook geen reden om de te late indiening daarom verschoonbaar te achten. Evenmin kan de omstandigheid, dat zij naar gesteld geen verzoek om herziening op grond van artikel 21a van de Awir meer kan indienen, leiden tot het oordeel dat de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is.
Het betoog faalt.
Overschrijding van de redelijke termijn
7.    [appellant sub 1] betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188) dat de rechtbank had moeten komen tot een vergoeding van twee maal € 500,00 omdat de redelijke termijn met 11 maanden is overschreden.
8.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de redelijke termijn is overschreden. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188) betoogt de dienst dat de redelijke termijn is overschreden als de bezwaar- en beroepsfase tezamen langer dan drie jaar hebben geduurd. De rechtbank is bij de vaststelling van de behandelduur ten onrechte uitgegaan van de datum van indiening van het bezwaarschrift op 2 september 2014 omdat de rechtbank vaststelt dat de dienst pas op 11 februari 2015 had moeten begrijpen dat hij nog een beslissing op bezwaar diende te nemen. Bij de vaststelling van de behandelduur diende de rechtbank volgens de dienst dan ook uit te gaan van 11 februari 2015 als het moment waarop de termijn aanvangt. Daarvan uitgaande bedraagt de behandelduur twee jaar en negen maanden zodat de redelijke termijn niet is overschreden.
9.    De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
Op deze zaak is anders dan [appellant sub 1] meent, niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), van toepassing, omdat de primaire besluiten dateren van 25 oktober 2013 en 29 oktober 2013. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde.
10.    In zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren. In zaken waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechtbank daarover op basis van de voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijnen haar oordeel te geven. Hierbij is uitgangspunt dat de behandeling van het bezwaar en het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag duren en dat vertraging in bezwaar door voortvarendheid in beroep kan worden gecompenseerd. De onder rechtsoverweging 9 bedoelde omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven om de overschrijding van deze termijnen gerechtvaardigd te achten.
11.    Met de rechtbank ziet de Afdeling in de omstandigheden van het geval aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn die aan de Belastingdienst/Toeslagen kan worden toegerekend. De toenmalige gemachtigde van [appellant sub 1] op 7 oktober 2014 heeft het bezwaar van 2 september 2014 ingetrokken. In het verweerschrift bij de rechtbank staat dat het bezwaarschrift telefonisch is ingetrokken na onderling contact, omdat op basis van de stukken die door de gemachtigde aangeleverd waren het bezwaar niet had geleid tot een herziene beschikking. Hoewel de dienst op dat moment geen aanleiding zag deze wilsuiting tot intrekking van het bezwaar niet aan [appellant sub 1] toe te rekenen, heeft de dienst op 17 april 2017 alsnog op het bezwaar beslist en bij een herzien besluit op bezwaar van 14 augustus 2017 dit bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Zoals de Belastingdienst/Toeslagen ook meent, is een telefonische mededeling dat een bezwaar wordt ingetrokken onvoldoende, en had de dienst het bezwaar van [appellant sub 1] daarom niet als ingetrokken mogen beschouwen. Deze onjuiste veronderstelling over de intrekking van het bezwaar werkt terug tot het moment van het indienen van bezwaar en niet, zoals de dienst stelt, het moment dat [appellant sub 1] bij brief van 9 februari 2015 kenbaar maakte dat zij nog in afwachting was van een beslissing op haar bezwaarschrift. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de brief van 9 februari 2015 het moment was dat de overschrijding van de redelijke termijn niet meer aan [appellant sub 1] maar aan de Belastingdienst/Toeslagen dient te worden toegerekend. Dat laat onverlet dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de procedure tot aan de rechtbankuitspraak drie jaar en ongeveer twee maanden heeft geduurd en dat deze overschrijding van de redelijke termijn met twee maanden is toe te rekenen aan de Belastingdienst/Toeslagen.
Conclusie
12.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] en het incidenteel hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen zijn ongegrond.
13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Fenwick
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
608.