ECLI:NL:RVS:2018:2350
Raad van State — Uitspraak 


201706538/1/A1.
Datum uitspraak: 11 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Zuid van de gemeente Amsterdam (thans: het dagelijks bestuur),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juli 2017 in zaken nrs. 16/4777 en 16/5626 in het geding tussen:
[wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C]
en
het algemeen bestuur.
Procesverloop
Bij besluit van 3 september 2015 (hierna: de last onder dwangsom) heeft het algemeen bestuur [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij A]) onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het bedrijfsverzamelgebouw aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Amsterdam (hierna: het gebouw) per direct te staken en gestaakt te houden, totdat er een ontvankelijke gebruiksmelding is ingediend die overeenstemt met de feitelijke situatie.
Bij besluit van 8 september 2015 (hierna: de last onder bestuursdwang) heeft het algemeen bestuur [wederpartij A] onder aanzegging van bestuursdwang gelast het gebruik van het gebouw per direct te staken en gestaakt te houden tot het moment dat het gebouw volledig in overeenstemming is gebracht met de op het gebouw in kwestie van toepassing zijnde eisen op het gebied van brandveiligheid. In dit besluit is bepaald dat de kosten van het toepassen van bestuursdwang voor rekening van [wederpartij A] komen.
Bij besluit van 17 november 2015 heeft het algemeen bestuur het verzoek van [wederpartij A] om verlenging van de begunstigingstermijn van de last onder bestuursdwang, afgewezen.
Bij besluit van 14 juni 2016 heeft het algemeen bestuur het door [wederpartij A] tegen de last onder dwangsom en last onder bestuursdwang gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit, verzonden op 24 juni 2016 (hierna: het invorderingsbesluit), heeft het algemeen bestuur een volgens hem verbeurde dwangsom van € 100.000,00 ingevorderd.
Bij besluit van 30 juni 2016 heeft het algemeen bestuur, naar aanleiding van het door [wederpartij A] daartegen gemaakte bezwaar, het besluit van 17 november 2015 in stand gelaten.
Bij besluit, verzonden op 6 juli 2016 (hierna: het kostenverhaal), heeft het algemeen bestuur de kosten van de uitvoering van bestuursdwang ten bedrage van € 695,00 op [wederpartij A] verhaald.
Bij uitspraak van 3 juli 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] ingestelde beroep tegen het besluit van 14 juni 2016, het besluit van 30 juni 2016, het invorderingsbesluit en de kostenvaststelling, gegrond verklaard. De rechtbank heeft bij die uitspraak de besluiten van 14 juni 2016 en 30 juni 2016 vernietigd, de last onder dwangsom, de last onder bestuursdwang en het besluit van 17 november 2015 herroepen, en het invorderingsbesluit en de kostenvaststelling vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het algemeen bestuur hoger beroep ingesteld.
[wederpartij A] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2018, waar het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. G.A. Janssen, en [wederpartij A], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B] en bijgestaan door mr. D. op de Hoek, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. wederpartij A] is eigenaar van het gebouw en verhuurt daarin bedrijfsruimten, die in gebruik zijn als kantoor en/of winkel. Naar aanleiding van een brand in het gebouw op 17 juni 2015 hebben toezichthouders van het algemeen bestuur samen met de Brandweer Amsterdam-Amstelland (hierna: de BAA) een brandveiligheidsinspectie uitgevoerd. De BAA heeft in haar advies van 1 juli 2015 naar aanleiding van deze inspectie vastgesteld dat het gebouw niet voldeed aan een aantal voorschriften die zijn opgenomen in het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit), uitgaande van het niveau ‘bestaande bouw’. De BAA adviseerde vanwege de vlucht- en brandonveilige situatie tot het spoedig nemen van passende maatregelen.
Op 6 juli 2015 heeft het algemeen bestuur aan [wederpartij A] een voornemen tot het opleggen van een dwangsom gezonden. In overleg met [wederpartij A] heeft het algemeen bestuur vervolgens ingestemd met de inzet van brandwachten als tijdelijke veiligheidsmaatregel. Het algemeen bestuur gaf daarbij aan alsnog over te zullen gaan tot handhavende maatregelen, indien [wederpartij A] niet zou voldoen aan een aantal eisen, waaronder het indienen van een ontvankelijke gebruiksmelding vóór 28 augustus 2015.
[wederpartij A] heeft op 28 augustus 2015 een gebruiksmelding ingediend. Op 2 september 2015 heeft de Afdelingsmanager Vergunningen van de bestuurscommissie Zuid [wederpartij A] schriftelijk bericht dat de melding niet voldeed aan de indieningsvereisten. De Afdelingsmanager heeft [wederpartij A] hierbij in de gelegenheid gesteld binnen 42 dagen de ontbrekende gegevens aan te vullen.
Op 2 september 2015 hebben toezichthouders van het algemeen bestuur samen met de BAA wederom een brandveiligheidsinspectie van het gebouw uitgevoerd. In haar rapportage van diezelfde datum stelde de BAA vast dat het gebouw nog niet voldeed aan de voorschriften van het Bouwbesluit.
Op 3 september 2015 heeft het algemeen bestuur [wederpartij A] onder oplegging van een dwangsom van € 100.000,00 gelast het gebruik van het gebouw per direct te staken en gestaakt te houden, totdat er een ontvankelijke gebruiksmelding is ingediend die overeenstemt met de feitelijke situatie.
[wederpartij A] heeft de aanvulling op de gebruiksmelding op 4 september 2015 ingediend. Op 7 september 2015 heeft de Afdelingsmanager [wederpartij A] schriftelijk bericht dat de gebruiksmelding met de aanvulling voldeed aan de indieningsvereisten.
Op 7 september 2015 hebben toezichthouders van het algemeen bestuur geconstateerd dat het gebruik van het gebouw niet was gestaakt. Volgens de toezichthouders stemde tevens de feitelijke situatie niet overeen met de aangevulde gebruiksmelding, was de vlucht- en brandonveilige situatie niet gewijzigd ten opzichte van de inspectie van 2 september 2015 en voldeed het gebouw nog niet aan de vereisten van het Bouwbesluit.
Op 8 september 2015 heeft het algemeen bestuur [wederpartij A] onder aanzegging van bestuursdwang gelast het gebruik van het gebouw per direct te staken en gestaakt te houden tot het moment dat het gebouw volledig in overeenstemming is gebracht met de op het gebouw in kwestie van toepassing zijnde eisen op het gebied van brandveiligheid. Op diezelfde dag heeft het algemeen bestuur het gebouw feitelijk gesloten.
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur gezien de door de toezichthouders en BAA op 30 juni 2015 vastgestelde afwijkingen van de brandveiligheidsvoorschriften zoals neergelegd in het Bouwbesluit en van artikel 1.18 van het Bouwbesluit bevoegd was handhavend op te treden, maar dat het dat gezien de omstandigheden niet had mogen doen zonder het stellen van een begunstigingstermijn. De rechtbank heeft bovendien geoordeeld dat de last onder dwangsom niet duidelijk en niet begrijpelijk was.
Om die redenen en omdat aan de lasten was voldaan heeft de rechtbank de in bezwaar gehandhaafde lasten herroepen, zodat ook het besluit van 17 november 2015, het invorderingsbesluit en het kostenverhaal niet in stand konden blijven.
3. Artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet luidt: "Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid."
Artikel 1.18, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van het Bouwbesluit luidt: "Het is verboden om zonder of in afwijking van een gebruiksmelding (…) een bouwwerk in gebruik te nemen of te gebruiken indien (…) daarin meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn (…)."
Artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen."
4. Niet in geschil is dat is gehandeld in strijd met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet vanwege de geconstateerde afwijkingen van de brandveiligheidsvoorschriften zoals neergelegd in het Bouwbesluit, en met artikel 1.18, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van het Bouwbesluit.
5. Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vlucht- en brandonveilige situatie in het gebouw dermate spoedeisend was dat het algemeen bestuur in redelijkheid zowel de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom als de last onder bestuursdwang kon opleggen zonder daarbij een begunstigingstermijn te stellen. Het voert hiertoe aan dat uit de uitspraken van de Afdeling van 12 januari 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AS2162) en 19 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1058) kan worden afgeleid dat een last onder dwangsom die erop gericht is om de overtreder per direct te gelasten een strijdig gebruik te staken, ook kan worden aangemerkt als een last gericht op nalaten. Op grond van artikel 5.17 van de Wabo hoeft bij een dergelijke last onder dwangsom in een spoedeisende situatie geen begunstigingstermijn te worden gesteld, aldus het algemeen bestuur. Dat sprake was van een spoedeisende situatie blijkt volgens hem uit de adviezen van de BAA en uit het feit dat er medio augustus 2015 een autobrand heeft plaatsgevonden op het parkeerterrein bij het gebouw, waarbij de in het gebouw aanwezige brandwachten moesten ingrijpen, zodat op dat moment het toezicht in het gebouw ontbrak. Het algemeen bestuur stelt zich op het standpunt dat gezien deze omstandigheden een reëel gevaar bestond dat er een flinke brand zou uitbreken en dat om die reden sprake was van een spoedeisende, gevaarlijke situatie die de oplegging van een last onder dwangsom en vervolgens een last onder bestuursdwang zonder begunstigingstermijn rechtvaardigde.
5.1.    De last onder dwangsom ziet erop het gebruik van het gebouw per direct te staken en gestaakt te houden, totdat er een ontvankelijke gebruiksmelding is ingediend die overeenstemt met de feitelijke situatie. Het algemeen bestuur heeft aan de last geen begunstigingstermijn verbonden vanwege de vlucht- en brandonveilige situatie in het gebouw. Door te voldoen aan de lastgeving wordt de vlucht- en brandonveilige situatie niet beëindigd. De last onder dwangsom strekt slechts tot beëindiging van de geconstateerde overtreding van artikel 1.18, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van het Bouwbesluit, hetgeen inhoudt dat [wederpartij A] een gebruiksmelding moet indienen bij het algemeen bestuur en daarbij de feitelijke situatie in het gebouw dient te beschrijven. Reeds daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake was van zodanige spoed dat het algemeen bestuur een begunstigingstermijn achterwege kon laten. Het betoog van het algemeen bestuur dat de rechtbank heeft miskend dat op grond van artikel 5.17 van de Wabo in spoedeisende situaties geen begunstigingstermijn behoeft te worden gesteld, behoeft gelet hierop geen bespreking meer.
5.2.    De last onder bestuursdwang van 8 september 2015 strekt wel tot beëindiging van de vlucht- en brandonveilige situatie in het gebouw. De rechtbank heeft terecht overwogen dat ook met betrekking tot deze last het algemeen bestuur niet aannemelijk heeft gemaakt dat de situatie op 8 september 2015 zo spoedeisend was, dat het kon overgaan tot sluiting van het gebouw zonder [wederpartij A] zelfs een korte termijn te stellen voor het uitvoeren van de last. Naar aanleiding van het advies van de BAA van 1 juli 2015, dat is opgemaakt naar aanleiding van de brand op 17 juni 2015, heeft het algemeen bestuur immers ook geen reden gezien om met spoed op te treden. Het heeft [wederpartij A] slechts een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gezonden. Niet is gebleken dat de vlucht- en brandveiligheid in het gebouw tussen 1 juli 2015 en 8 september 2015 is verslechterd. Dat op enig moment een incident heeft plaatsgevonden op het parkeerterrein buiten het gebouw, waarbij de door [wederpartij A] ingezette brandwachten hebben opgetreden, maakt dit niet anders.
Het betoog faalt.
6. Het algemeen bestuur betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de last onder dwangsom niet duidelijk en niet begrijpelijk was. Het voert hiertoe aan dat vanaf het begin van het handhavingstraject aan [wederpartij A] is verteld welke stukken hij diende te overleggen. Het was [wederpartij A] volgens het algemeen bestuur dan ook voldoende duidelijk dat met de term ‘ontvankelijke gebruiksmelding’ een volledig plan wordt bedoeld, waarin [wederpartij A] in detail diende aan te geven welke voorzieningen in het gebouw zouden worden aangebracht en welke maatregelen zouden worden getroffen om het gebouw volledig in overeenstemming te brengen met de van toepassing zijnde eisen op het gebied van brandveiligheid. Bij een volledig plan horen volgens het algemeen bestuur in ieder geval een plan van aanpak en een programma van eisen.
6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het algemeen bestuur met de last onder dwangsom bedoeld [wederpartij A] te bewegen tot het indienen van andere stukken dan die in beginsel behoren tot een gebruiksmelding zoals bedoeld in artikel 1.18 van het Bouwbesluit. Dat het algemeen bestuur en [wederpartij A] overleg hebben gepleegd voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom, betekent niet dat [wederpartij A] behoefde te weten dat het algemeen bestuur met de term ‘ontvankelijke gebruiksmelding’ een volledig plan bedoelde. In de overwegingen behorende bij de last onder dwangsom wordt weliswaar een plan van aanpak genoemd, maar in de lastgeving niet. De term ‘ontvankelijke gebruiksmelding’ schept verwarring en is daarom niet duidelijk.
De rechtbank heeft eveneens met juistheid geoordeeld dat de last onder dwangsom niet begrijpelijk is, nu het doen van een gebruiksmelding de vlucht- en brandonveilige situatie in het gebouw niet kon verhelpen, terwijl aan de last onder dwangsom juist het voortduren van die situatie ten grondslag ligt. Te minder begrijpelijk is deze last, nu de Afdelingsmanager vergunningen [wederpartij A] de dag tevoren een termijn van 42 dagen had gesteld om de gebruiksmelding aan te vullen.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Het algemeen bestuur dient ten aanzien van [wederpartij A] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Zuid van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van bij [wederpartij B] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III.    bepaalt dat van het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie Zuid van de gemeente Amsterdam een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Wortmann    w.g. Van Driel
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
414-860.