ECLI:NL:CBB:2018:387
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 17/41 en 17/144
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2018 in de zaken tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. van der Zwaard).
Procesverloop
Bij besluit van 14 april 2016 (het primaire besluit I) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om toewijzing van betalingsrechten voor 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 27 mei 2016 (het primaire besluit II) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van die betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling.
Bij besluit van 5 december 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit I gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit I herroepen en het aantal betalingsrechten opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 21 december 2016 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit II gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit II herroepen en de basisbetaling en de vergroeningsbetaling opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I (zaaknummer 17/41) en tegen het bestreden besluit II (zaaknummer 17/144).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en vragen van het College beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2018. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
17/41
1.	Het geschil gaat over de vaststelling door verweerder van de subsidiabele oppervlakte van percelen van het landbouwbedrijf van appellante. De percelen zijn in de Gecombineerde Opgave 2015, waarbij appellante de toewijzing van betalingsrechten en de uitbetaling heeft aangevraagd, aangeduid als percelen 1, 3 t/m 20, 23 t/m 41, 43 t/m 84, 50 t/m 70, 76 t/m 78, 82, 85, 87 t/m 89, 92, 104 t/m 106, 111, 113 en 122 t/m 131, met een totale afgewezen oppervlakte van 1,74 ha.
2.1
Wat betreft de percelen 1, 3 t/m 8, 10 t/m 20, 25 t/m 33, 38 t/m 41, 44 t/m 47, 51 t/m 57, 62 t/m 64, 66 t/m 68, 70, 105, 106, 111 en 113 heeft verweerder in het verweerschrift  erop gewezen dat voor elk van deze percelen het verschil in de door appellant aangevraagde oppervlakte en de door verweerder vastgestelde maximaal subsidiabele oppervlakte van de referentiepercelen minder dan 2% bedraagt. Verweerder ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding om te concluderen dat de oppervlakte van deze referentiepercelen niet juist is vastgesteld en ziet af van een nadere beoordeling van dat verschil. Verweerder heeft in dit verband gewezen op de uitspraak van het College van 29 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:197).
2.2
Ter zitting heeft appellante zich met betrekking tot voornoemde percelen op het standpunt gesteld dat van verweerder verwacht mag worden dat hij de subsidiabele oppervlakte van de percelen nauwkeurig vaststelt. De werkwijze van verweerder resulteert bij een groot bedrijf zoals dat van appellante, waar het gaat om een groot aantal percelen, in een aanzienlijk verlies van subsidiabele oppervlakte. Appellante meent dan ook dat verweerder bij het vaststellen van de subsidiabele oppervlakte van de percelen de in het AAN (Agrarisch Areaal Nederland) ingetekende perceelgrenzen exact dient te volgen. Dit is mogelijk indien verweerder gebruik maakt van kaart- en fotomateriaal met een schaal van 1:300.
2.3
Het betoog van appellante slaagt niet. Zoals het College reeds eerder heeft overwogen, heeft verweerders systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen (de AAN-laag) een nauwkeurigheid van 1:2.500 en voldoet daarmee ruim aan de op grond van artikel 70 van Verordening 1306/2013 gevraagde precisie. Dat bij het gebruik van deze schaal kleine delen van percelen binnen of buiten de in het AAN ingetekende perceelgrenzen vallen, vooral daar waar het zoals in dit geval grillige slootkanten in veenweidegebied betreft, is inherent aan het voorgeschreven systeem en maakt niet dat verweerder bij het bepalen van de oppervlakte van de percelen waarvoor appellante subsidie heeft aangevraagd niet van de AAN-referentiepercelen heeft mogen uitgaan. Bovendien valt te zien dat bij de intekening op sommige plaatsen minimale delen van het landbouwareaal buiten de topografische perceelgrenzen vallen, maar ook dat er bij sommige percelen delen binnen de topografische perceelgrenzen vallen. Het gaat om kleine imperfecties die inherent zijn aan het gebruik van kaart- en fotomateriaal met een schaal van 1:2.500. Die geven op zichzelf geen aanleiding om aan de juistheid van de in het AAN vastgestelde oppervlakten te twijfelen
.
Dat het, naar appellante stelt, bij elkaar opgeteld om een aanzienlijk grondoppervlakte gaat maakt dat niet anders. Nu appellante niet heeft betwist dat het verschil tussen de door appellante opgegeven oppervlakte en de door verweerder geconstateerde oppervlakte van voornoemde percelen in dit geval binnen de marge van 2% ligt, is verweerder terecht uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel en heeft hij terecht afgezien van een nadere beoordeling van dat verschil (zie de uitspraak van het College van 29 mei 2017, hiervoor aangehaald).
3.	Het betoog van appellante dat verweerder niet op juiste wijze omgaat met de ligging van de AAN-grenzen rondom de sloten bij het overgrote deel van de percelen 1, 3 t/m 20, 23 t/m 41, 43 t/m 48, 50 t/m 70, 76 t/m 78, 82, 85, 87 t/m 89, 92, 104 t/m 106, 111, 113 en 122 t/m 131, kan evenmin slagen. Nog los van het feit dat appellante haar grief niet concreet per perceel heeft onderbouwd en haar beroep in zoverre reeds daarom niet kan slagen, gaat het zoals hiervoor onder 2.3 is overwogen, ook hier om marginale verschillen die bij intekening van grillige slootkanten in veenweidegebied ontstaan en bij de beoordeling daarvan soms ten voordele en soms ten nadele van appellante uitvallen.
4.1
Appellante heeft zich verder op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte het noordelijk deel van perceel 58 heeft aangemerkt als talud. Mocht al sprake van zijn van een talud, dan wordt dit gebruikt voor landbouwkundige doeleinden.
4.2
Met betrekking tot perceel 58 heeft verweerder in zijn verweerschrift erkend dat aan de noordzijde van het perceel geen sprake is van een talud. Er is echter wel sprake van een berm. Omdat een berm op grond van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling evenmin is aan te merken als subsidiabel landbouwareaal, stelt verweerder zich op het standpunt dat de subsidiabele oppervlakte van het perceel terecht is geconstateerd op 0,03 ha.
4.3
Ter zitting heeft appellante erkend dat sprake is van een berm. Nu echter sprake is van een schuin deel grond langs de weg waarop volgens appellante niet door het verkeer kan worden uitgeweken, meent zij dat in dit geval geen sprake is van een verkeersbestemming die de landbouw hindert en er dan ook geen sprake is van een areaal dat overwegend voor niet landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Om die reden moet de berm dan ook als subsidiabel landbouwareaal worden aangemerkt door verweerder.
4.4
In artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat als areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt als bedoeld in artikel 32, derde lid, onderdeel b, van Verordening (EU) nr. 1307/2013, wordt aangemerkt: bermen tot een breedte van drie meter van de weg of breder voor zover de verkeersbestemming de landbouw hindert. Bij uitspraak van 12 maart 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:65) heeft het College geoordeeld dat de nationale regelgever in redelijkheid tot de vaststelling heeft kunnen komen dat bermen tot een breedte van drie meter van de weg overwegend voor niet landbouwactiviteiten worden gebruikt en deze aldus op grond van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling categoraal mogen worden uitgesloten. Daarbij is overwogen dat voldoende aannemelijk is dat bij bermen tot een breedte van drie meter van de weg over het algemeen sprake is van niet-landbouwactiviteiten die voortvloeien uit de verkeerskundige en infrastructurele functie van bermen en dat, indien daarop ook landbouwactiviteiten plaatsvinden, aldus sprake is van gemengd gebruik. Nu in dit geval sprake is van een berm hoeft er dus, anders dan appellante stelt, geen concrete beoordeling door verweerder plaats te vinden of dat gedeelte van het perceel dat hier in geschil is wel overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Verweerder heeft dat gedeelte van het perceel dus terecht niet subsidiabel geacht.
5.1
Verder heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat verweerder bij de percelen 34, 35, 36, en 69 de perceelgrens niet correct heeft bepaald omdat hij niet de juiste boomgrens heeft gehanteerd. Deze grens kan volgens appellante niet worden afgeleid uit de luchtfoto’s van verweerder. Ook resteert volgens appellante nog subsidiabele ruimte tussen de bomen.
5.2
Wat betreft perceel 34 heeft verweerder zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat het om een perceel van 0,06 ha gaat. Gelet op hetgeen is bepaald in artikel 2.2, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling, mag in dat geval de bomendichtheid op dit perceel maximaal 3 bomen zijn. Uit de luchtfoto blijkt dat minstens tweemaal zoveel bomen op het perceel staan. Verweerder is derhalve gehouden het perceel als niet subsidiabel areaal te constateren. Wat betreft de percelen 35, 36 en 69 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de bomenrijen die op de grens van het perceel staan niet aan te merken zijn als landbouwgrond omdat deze grond immers niet als zodanig in gebruik is. Om die reden is de perceelgrens vlak voor de bomengrens gelegd.
5.3
Het College volgt het betoog van verweerder dat op grond van artikel 9, derde lid, onder b, van Verordening (EU) nr. 640/2014 in verbinding met artikel 2.2, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling percelen met meer dan 50 bomen per ha niet subsidiabel zijn. Nu appellante ter zitting heeft verklaard dat er op het perceel ongeveer 10 bomen staan, is niet meer in geschil dat er te veel bomen per ha staan op perceel 34 om dit perceel als subsidiabel aan te merken. Dat appellante dit perceel wel kan gebruiken voor het beweiden van haar schapen leidt er niet toe dat deze percelen desondanks als subsidiabel landbouwareaal gelden.
5.4
Ten aanzien van de percelen 35, 36 en 69 heeft het College vastgesteld dat de percelen met de door verweerder overgelegde luchtfoto’s moeilijk te beoordelen zijn. Op basis van de foto’s kan niet worden vastgesteld of de bomenrijen daadwerkelijk grenzen aan het perceel of op de buitengrens van het perceel staan, terwijl dit voor de beoordeling van de subsidiabiliteit van het perceel wel van belang is. Appellante heeft in dit verband onvoldoende weersproken erop gewezen dat de bomenrijen niet op de grens van de percelen of op de buitengrens van het perceel staan, maar enkele meters daar vandaan en de landbouwactiviteiten niet in de weg staan. Zij heeft in dit kader gesteld dat de bomen in het grasland staan en dusdanig ver uit elkaar dat de schapen er omheen en tussendoor kunnen lopen. Bij deze stand van zaken moet worden geoordeeld dat verweerder het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid en dat het bestreden besluit niet steunt op een deugdelijke motivering.
6.1
Verder heeft appellante aangevoerd dat uit de luchtfoto’s niet kan worden afgeleid dat op de percelen 87, 92, 104 en 129 sprake is van verruiging. Bovendien gaat het hier volgens appellante om een subjectief criterium.
6.2
Ten aanzien van de percelen 87, 104 en 129 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit de luchtfoto’s is gebleken dat sprake is van dusdanige verruiging dat (een deel van) die oppervlakte niet aangemerkt kan worden als landbouwgrond. Met betrekking tot perceel 92 heeft verweerder in het verweerschrift alsnog erkend dat geen sprake is van verruiging. Nu de oppervlakte van dat landbouwareaal echter kleiner is dan de minimumoppervlakte van 0,01 ha voor een perceel, meent verweerder dat hij dit perceel terecht heeft afgekeurd.
6.3
Ter zitting zijn op basis van de door verweerder toegezonden luchtfoto’s de percelen 87, 104 en 129 met partijen besproken. Volgens verweerder kan uit de luchtfoto’s worden afgeleid dat de kleur en structuur van de gewassen op het (grootste) gedeelte van die percelen afwijkend is van de kleur en structuur van het gewas op het naastgelegen perceel en dus sprake is van verruiging. Appellante heeft echter onweersproken gesteld dat de kleurverschillen op die foto’s niet bepalend kunnen zijn, nu bijvoorbeeld op het naastgelegen perceel van perceel 104 (perceel 49) sprake is van riet en dit evenmin uit de kleur is af te leiden. Gelet hierop is het College met appelante van oordeel dat op basis van de door verweerder overgelegde luchtfoto’s niet kan worden vastgesteld dat sprake is van verruiging op percelen 87, 104 en 129. Er moet dan ook worden geoordeeld dat verweerder het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid en dat het niet steunt op een deugdelijke motivering. Dit betekent dat deze beroepsgrond van appellante eveneens doel treft.
6.4
Met betrekking tot perceel 92 heeft appellante onvoldoende weersproken dat de oppervlakte van dat landbouwareaal kleiner is dan 0,01 ha. Het College wijst er op dat ingevolge artikel 4.3 van de Uitvoeringsregeling in Nederland de minimumoppervlakte van de percelen landbouwgrond waarvoor een aanvraag kan worden ingediend 0,01 hectare bedraagt. Gelet hierop ziet het College geen aanleiding om het geschilpunt inhoudelijk te beoordelen.
7.1
Tot slot heeft appellante met betrekking tot perceel 131 nog ter zitting aangevoerd dat verweerder ten onrechte het onverharde pad niet als subsidiabele oppervlakte heeft aangemerkt. Volgens appellante is dit pad noodzakelijk voor de teelt en wordt dit pad ook niet voor andere doeleinden gebruikt.
7.2
Het College stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom dit gedeelte van perceel 131 is afgekeurd. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder onder verwijzing naar luchtfoto’s van het perceel weliswaar erop gewezen dat sprake is van een onverhard pad, maar deze motivering schiet tekort. Onverharde paden zijn niet per definitie niet-subsidiabel en appellante heeft in dit verband erop gewezen dat het onverharde pad uitsluitend voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt. Verweerder heeft daar geen onderzoek naar gedaan, terwijl ook uit de overgelegde luchtfoto’s niet blijkt dat het pad wordt gebruikt als toegangsweg. Ook deze beroepsgrond van appellante treft dus doel.
17/144
8.1
Gelet op de samenhang tussen de toewijzing van betalingsrechten en de uitbetaling van de betalingsrechten, de vergroeningsbetaling en extra betaling jonge landbouwers, heeft appellante tegen bestreden besluit II dezelfde gronden aangevoerd als tegen de vaststelling van de subsidiabele oppervlakte.
8.2
Het College stelt vast dat het bestreden besluit II is gebaseerd op het bestreden besluit I. Daarom is het bestreden besluit II eveneens onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
Conclusie
9. Gelet op het overwogene onder 5.4, 6.3, 7.2 en 8.2 moeten de beroepen gegrond worden verklaard. Bestreden besluit I en bestreden besluit II moeten worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het College ziet geen mogelijkheid het geschil finaal te beslechten dan wel de bestuurlijke lus toe te passen. Het College zal verweerder daarom opdragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van acht weken.
10. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Het College is er hierbij vanuit gegaan dat de beroepschriften tegen de bestreden besluiten I en II samenhangend zijn, nu deze gelijktijdig zijn behandeld en de voor het indienen hiervan verrichte werkzaamheden nagenoeg identiek zijn.
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak 	nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van appellante met inachtneming van het in 	deze uitspraak overwogene;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.002,-
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van in totaal € 666,- (2 x € 333,-) aan 	appellante te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. B. Bastein en mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juli 2018.
w.g. A. Venekamp	w.g. L.N. Nijhuis