ECLI:NL:RVS:2018:2413
Raad van State — Uitspraak 


201706394/1/A3.
Datum uitspraak: 18 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Kade 100 B.V., gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 juni 2017 in zaak nr. 16/6132 in het geding tussen:
Kade 100 B.V.
en
de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit (hierna: de ksa).
Procesverloop
Bij besluit van 9 mei 2016 heeft de ksa de aan Kade 100 B.V. verleende exploitatievergunning als bedoeld in artikel 30h van de Wet op de kansspelen (hierna: Wok) ingetrokken.
Bij besluit van 5 augustus 2016 heeft de ksa het door Kade 100 B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 juni 2017 heeft de rechtbank het door Kade 100 B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Kade 100 B.V. hoger beroep ingesteld.
De ksa heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Kade 100 B.V. heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2018, waar Kade 100 B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.P.A. Oogjen, advocaat [NAAM], en de ksa, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Wildemors, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De in deze uitspraak aangehaalde wetgeving is in de bijlage opgenomen. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd.
2.    De ksa heeft de exploitatievergunning van Kade 100 B.V. ingetrokken omdat haar leidinggevende, [gemachtigde], niet meer voldoet aan de krachtens artikel 30i, tweede lid, onder b, van de Wok geldende eisen voor zedelijk gedrag. Er is een relevante justitiële registratie, namelijk een nog niet onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling van 3 juni 2014 wegens uitlokking tot brandstichting en verzekeringsfraude, terwijl de speelautomatenbranche kwetsbaar is voor door criminaliteit geschapen risico’s. Gelet hierop acht de ksa onvoldoende aannemelijk dat [gemachtigde] zich in de toekomst zal gedragen op een maatschappelijk aanvaardbare wijze.
Heeft Kade 100 B.V. procesbelang?
3.    De ksa betoogt dat Kade 100 B.V. geen belang meer heeft bij deze procedure, omdat het besluit van 9 mei 2016 bij besluit van 17 oktober 2017 is ingetrokken.
De Afdeling acht dit belang wel aanwezig. Kade 100 B.V. heeft aannemelijk gemaakt dat zij de exploitatie van speelautomaten heeft moeten stopzetten nadat haar bezwaren ongegrond zijn verklaard. Daarmee heeft Kade 100 B.V. tevens tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij door het bestreden besluit van 5 augustus 2016 schade heeft geleden en bestaat belang bij een oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Het betoog van de ksa faalt daarom.
Hoger beroep van Kade 100 B.V.
4.    Kade 100 B.V. betoogt dat ten onrechte alleen de niet-onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling ten grondslag is gelegd aan het oordeel dat [gemachtigde] van slecht levensgedrag is. Nu er geen beleidsregels zijn voor de invulling van de term ‘slecht levensgedrag’ is het besluit hiermee onvoldoende onderbouwd. Met de verwijzing naar de niet-onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling is tevens het onschuldvermoeden van artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) geschonden. Voorts valt niet in te zien waarom de ksa niet kon wachten met het intrekken van de vergunning totdat het oordeel over de schuld van [gemachtigde] in de strafrechtelijke procedure vaststond. Het bestreden besluit is gelet hierop onevenredig. Daarnaast heeft de ksa ten onrechte het bestreden besluit gebaseerd op artikel 4, eerste lid, onder b, van het Speelautomatenbesluit, terwijl het tweede lid een bijzondere regeling voor deze situatie bevat, aldus Kade 100 B.V.
Uitspraak van de rechtbank
5.    De rechtbank heeft overwogen dat de ksa terecht artikel 4, eerste lid, onder b, van het Speelautomatenbesluit aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, omdat het tweede lid niet van toepassing is. Voorts heeft de ksa volgens de rechtbank toereikend toegelicht op welke wijze invulling is gegeven aan de open term ‘in enig opzicht van slecht levensgedrag’ en is voldoende gemotiveerd dat bij [gemachtigde] sprake is van in enig opzicht slecht levensgedrag. Daarnaast is artikel 6, tweede lid, van het EVRM wel van toepassing, maar is het niet geschonden. De ksa heeft namelijk weliswaar gebruik gemaakt van de strafrechtelijke zaak tegen [gemachtigde] om tot een vermoeden van strafbare gedragingen te komen, maar heeft zich niet zelfstandig uitgesproken over de schuldvraag, aldus de rechtbank.
Is artikel 4, eerste lid of artikel 4, tweede lid, van het Speelautomatenbesluit van toepassing?
6.    Vaststaat dat indien niet meer wordt voldaan aan de eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag die krachtens artikel 30i, tweede lid, van de Wok gelden, de vergunning op grond van artikel 30l, eerste lid, onder f, wordt ingetrokken. De eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag zijn uitgewerkt in het Speelautomatenbesluit. Uit artikel 4, tweede lid, van het Speelautomatenbesluit volgt dat de vergunning van iemand die onherroepelijk is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van meer dan zes maanden, in ieder geval binnen vijf jaar na die veroordeling kan worden ingetrokken. Dit betekent niet dat een vergunning niet kan worden ingetrokken als nog geen sprake is van een onherroepelijke veroordeling. In dat laatste geval kan de vergunning op grond van artikel 4, eerste lid, onder b, van het Speelautomatenbesluit worden ingetrokken als die persoon in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
Niet in geschil is dat de veroordeling van [gemachtigde] nog niet onherroepelijk was. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het bestreden besluit niet kon worden gebaseerd op artikel 4, tweede lid, van het Speelautomatenbesluit, omdat dat niet van toepassing is.
Is het besluit voldoende onderbouwd?
7.    Op grond van artikel 4, eerste lid, onder b, van het Speelautomatenbesluit, wordt de vergunning ingetrokken als de desbetreffende persoon in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De ksa heeft voor de uitleg van slecht levensgedrag aangesloten bij de uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 30 mei 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW7465. Omdat niet ieder strafbaar feit op zichzelf beschouwd de conclusie rechtvaardigt dat de pleger van slecht levensgedrag is, heeft de ksa op grond van deze uitspraak acht geslagen op de ernst van de strafrechtelijke veroordeling, de hoogte van de opgelegde straf en het aantal feiten in relatie tot het risicokarakter van de speelautomatensector. Hierbij is van belang geacht dat de speelautomatensector onder andere gevoelig is voor fraude ten behoeve van persoonlijk financieel gewin en dat dat de kern is van het delict waarvoor [gemachtigde] was veroordeeld. Hoewel de veroordeling nog niet onherroepelijk was, heeft de ksa overwogen dat zij mocht uitgaan van het vermoeden dat [gemachtigde] dat strafbare feit heeft gepleegd en dat gelet op de aard van het delict en de gehanteerde strafmaat aan het belang van de openbare orde een groter gewicht moet worden toegekend dan aan de wens van Kade 100 B.V. om de uitkomst van het hoger beroep in de strafzaak af te wachten. De Afdeling is van oordeel dat de ksa de gegeven motivering in beginsel aan het besluit ten grondslag mocht leggen. In deze zaak is echter het volgende nog van belang. Het vonnis van de rechtbank is vernietigd en [gemachtigde] is in hoger beroep vrijgesproken van de hem ten laste gelegde feiten. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat [gemachtigde] nooit veroordeeld is geweest. Daarmee is de grondslag van de motivering waarop het bestreden besluit rust, komen te vervallen. Daarom moet er nu van worden uitgegaan dat er ook ten tijde van het bestreden besluit geen aanleiding was voor het oordeel dat [gemachtigde] in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De uitspraak waarbij het bestreden besluit in stand is gelaten, dient dan ook te worden vernietigd. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat de ksa bovendien naar aanleiding van het arrest van het gerechtshof het intrekkingsbesluit heeft herroepen.
Overige hogerberoepsgronden
8.    Onder 7 is overwogen dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet daarop zal ook het bestreden besluit worden vernietigd en zal daarmee het geschil definitief worden beslecht. Daarom behoeven de overige hogerberoepsgronden van Kade 100 B.V. geen bespreking.
Slotoverwegingen
9.    Het hoger beroep van Kade 100 B.V. is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Kade 100 B.V. gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Omdat de ksa het besluit van 9 mei 2016 heeft ingetrokken, hoeft de ksa geen nieuw besluit op bezwaar te nemen.
10.    De ksa dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 juni 2017 in zaak nr. 16/6132;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit van 5 augustus 2016, kenmerk 10289/00.076.014;
V.    bepaalt dat de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen;
VI.    veroordeelt de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit tot vergoeding van bij Kade 100 B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat raad van bestuur van de Kansspelautoriteit aan Kade 100 B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J. Kramer  en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Kuggeleijn-Jansen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
545.  BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
Artikel 6
1. […]
2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor
onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
Wet op de kansspelen
Artikel 30h
1. Het is verboden zonder vergunning van de raad van bestuur, bedoeld in artikel 33a, een of meer speelautomaten te exploiteren.
2. Onder exploiteren wordt verstaan het bedrijfsmatig en als eigenaar gebruiken of aan een ander in gebruik geven van een of meer speelautomaten.
Artikel 30i, tweede lid
2. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot:
a.    de bij de aanvraag van de vergunning verschuldigde vergoeding voor de kosten verbonden aan de behandeling van de aanvraag en de afgifte van de vergunning, en voor de kosten verbonden aan het toezicht op de naleving door de vergunninghouder van de bij of krachtens deze Titel vastgestelde voorschriften;
b.    de eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag, waaraan de aanvrager van de vergunning, en de bedrijfsleiders en beheerders van de exploitatie dienen te voldoen.
Artikel 30k, eerste lid
1. De vergunning wordt geweigerd indien niet wordt voldaan aan de krachtens artikel 30i, eerste lid, onder a en b, en tweede lid, onder b, geldende eisen.
Artikel 30l, eerste lid
1. De vergunning wordt ingetrokken:
c.    indien de gegevens, die met het oog op de verkrijging der vergunning zijn verstrekt, zodanig onjuist of onvolledig blijken, dat op de aanvraag een andere beslissing zou zijn genomen als bij de beoordeling daarvan de juiste omstandigheden volledig bekend waren geweest;
d.    indien de vergunninghouder het in de artikelen 30t, eerste lid, onder b, of tweede lid bedoelde verbod heeft overtreden;
e.    indien de vergunninghouder gedurende een jaar na de dag van de afgifte van de vergunning met de exploitatie geen begin heeft gemaakt;
f.    indien niet langer wordt voldaan aan de krachtens artikel 30i, tweede lid, onder b, geldende eisen.
Speelautomatenbesluit 2000
Artikel 4, eerste en tweede lid
1. Een aanwezigheidsvergunning voor een hoogdrempelige inrichting of een speelautomatenhal wordt niet verleend aan degene die:
a.    onder curatele staat,
b.    in enig opzicht van slecht levensgedrag is,
c.    met toepassing van artikel 37 van het Wetboek van Strafrecht in een psychiatrisch ziekenhuis is geplaatst,
d.    met toepassing van artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht ter beschikking is gesteld, of
e.    een gedetineerde is als bedoeld in artikel 1, onder e, van de Penitentiaire beginselenwet.
2. Aan degene die wegens misdrijf onherroepelijk is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van meer dan zes maanden door de rechter in Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten wordt binnen vijf jaar na die veroordeling een vergunning als in het eerste lid bedoeld niet verleend.
Artikel 7
Artikel 4 is van overeenkomstige toepassing op de aanvrager van een exploitatievergunning en de bedrijfsleiders en beheerders van een exploitatie.