ECLI:NL:RVS:2018:1885
Raad van State — Uitspraak 


201704084/1/A1.
Datum uitspraak: 6 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 5 april 2017 in zaak nr. 16/3907 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Velsen.
Procesverloop
Bij besluit van 26 oktober 2015 heeft het college [appellante] gelast binnen zes maanden een verdiepingsvloer te (laten) verwijderen en verwijderd te houden in het bedrijfspand op het perceel gelegen aan de [locatie 1] te IJmuiden (hierna: het perceel) onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00. Bij ditzelfde besluit is [appellante] gelast binnen zes maanden op het perceel het niet-havengebonden strijdige gebruik bestaande uit de opslag van banden, auto-onderdelen, meubilair, een biljarttafel en muziek- en lichtapparatuur te staken en gestaakt te houden door de begane grond, de eerste en de tweede verdieping van het perceel volledig te ontruimen onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00.
Bij besluit van 5 juli 2016 heeft het college het door daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2018, waar het college, vertegenwoordigd door W. Dooijes, is verschenen.
Overwegingen
1.    [appellante] is eigenaresse van het perceel, dat zij in 2007 heeft aangekocht, na het vanaf 2005 als huurder in gebruik te hebben gehad. Op het perceel is het bestemmingsplan "Havengebied IJmuiden" (hierna: het bestemmingsplan) van toepassing en rust de bestemming "Bedrijf-Havengebonden".
Op 18 juni en 9 juli 2013 hebben toezichthouders van de gemeente het perceel gecontroleerd. Daarbij is gebleken dat op de begane grond een hefbrug, (auto-)onderdelen en een auto aanwezig waren. Voorts is geconstateerd dat zonder vergunning een vloer is gerealiseerd die de eerste verdieping vormt, dat op die eerste verdieping autobanden werden opgeslagen, en dat op de tweede verdieping meubilair werd opgeslagen en voorts een biljarttafel en muziek- en lichtapparatuur aanwezig waren.
2.    In hoger beroep betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep van [appellante] op het overgangsrecht in het bestemmingsplan faalt en ten tijde van het bestreden besluit het perceel in strijd met het bestemmingsplan in gebruik was. Daartoe betoogt zij dat op grond van het toepasselijke overgangsrecht het gebruik van het perceel voor opslag van (auto-)onderdelen en banden was toegestaan. Het perceel was, voordat zij het in 2005 in gebruik nam, in gebruik als kerstballenfabriek en laatstelijk als opslag voor kerstballen. Op 25 april 2003, was daarmee reeds sprake van met het op die datum in werking getreden bestemmingsplan "1e partiële herziening Zeehaven IJmuiden" strijdig gebruik door het gebruik van het perceel voor opslag. Op grond van overgangsrecht in dat bestemmingsplan en het thans geldende bestemmingsplan mocht zij dat door de vorige eigenaar gehanteerde gebruik als opslag voortzetten, zo stelt zij, nu daarmee geen grotere afwijking van het bestemmingsplan wordt veroorzaakt.
Voorts betoogt zij dat het gelijkheidsbeginsel eraan in de weg staat het overgangsrecht niet op haar toepasselijk te achten, nu het college dat overgangsrecht wel toepasselijk heeft geacht op het perceel aan de [locatie 2], waar een vergelijkbaar feitencomplex voorlag.
2.1.    Het bestemmingsplan is vastgesteld bij besluit van 20 juni 2013.
Artikel 36.2.1 van de planregels luidt: "het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet".
Artikel 36.2.2 van de planregels luidt: "Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, als bedoeld in 36.2.1, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind".
Artikel 36.2.3 van de planregels luidt: "Indien het gebruik, als bedoeld in 36.2.1, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten".
Artikel 36.2.4 van de planregels luidt: "Lid 36.2.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan".
Het voorheen geldende bestemmingsplan "1e partiële herziening Zeehaven IJmuiden" is op 25 april 2003 van kracht geworden.
Artikel 13, derde lid, van deze planregels luidt: "het ten tijde van het van kracht worden van dit plan bestaande gebruik van gronden en bouwwerken, dat met het in dit plan voorgeschreven gebruik in strijd is, mag worden voortgezet; het is evenwel verboden dit bestaande gebruik op zodanige wijze aan te passen dat de bestaande afwijking op enigerlei wijze, ook naar de aard, wordt vergroot of verzwaard".
Artikel 13, vierde lid, van deze planregels luidt: "het ten tijde van het van kracht worden van dit plan bestaande gebruik van gronden en bouwwerken, dat met het in dit plan voorgeschreven gebruik in strijd is, mag worden gewijzigd in gebruik, dat meer in overeenstemming is met het plan, dan wel geen grotere afwijking van het plan betekent".
2.2.    Niet in geschil is dat het gebruik van het perceel als kerstballenfabriek, dan wel als opslag voor kerstballen, alvorens [appellante] het perceel in gebruik nam, strijdig was met het bestemmingsplan "1e partiële herziening Zeehaven IJmuiden". Evenmin is in geschil dat het hiervoor beschreven gebruik van het perceel door [appellante] strijdig is met de bestemming "Bedrijf-Havengebonden" in het bestemmingsplan en de vergelijkbare bestemming in het bestemmingsplan "1e partiële herziening Zeehaven IJmuiden". Slechts in geschil is of het (strijdige) gebruik van het perceel op grond van overgangsrecht mag worden voortgezet.
Ter zitting heeft het college zich in navolging van het besluit van 5 juli 2016 wederom op het standpunt gesteld dat sprake is van een onderbreking van het strijdige gebruik van het perceel, nu het pand op het perceel tussen 2003 en het moment waarop [appellante] het in gebruik heeft genomen in 2005 heeft leeggestaan. Dat standpunt is ter zitting onweersproken gebleven. Nu sprake is van een gat in het strijdig gebruik van het perceel is geen sprake van het voortzetten van strijdig gebruik als bedoeld in voormelde planregels. Reeds hierom heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beroep van [appellante] op het overgangsrecht in het bestemmingsplan faalt.
Het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel faalt reeds omdat geen gelijksoortig geval is aangeleverd waarin het college niet handhavend heeft opgetreden. De enkele stelling dat dit bij de overbuurman op nummer [locatie 3] het geval zou zijn, is niet verder onderbouwd.
De beroepsgrond faalt.
3.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet heeft kunnen besluiten tot handhaving over te gaan. Het besluit is genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, zo stelt zij.
Daartoe voert zij aan dat het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat zij het perceel mocht gebruiken op de wijze waarop zij dat doet, gelet op de informatie die zij bij aankoop van het perceel van de makelaar heeft gekregen, haar contact met en contributie aan Zeehaven IJmuiden B.V. en de opmerking van een inspecteur die op 9 juli 2013 een controle heeft uitgevoerd dat de activiteiten op de begane grond eventueel als havengebonden activiteiten kunnen worden aangemerkt. Bovendien heeft zij het perceel al lange tijd op deze wijze in gebruik gehad, alvorens het college heeft besloten handhavend op te treden.
Het college heeft ook los van het beroep op het vertrouwensbeginsel in het besluit onvoldoende rekening gehouden met voormelde omstandigheden. Het college heeft eveneens onvoldoende rekening gehouden met de omstandigheid dat zij thans met een onbruikbaar en moeilijk verkoopbaar perceel zit, hetgeen aanzienlijke financiële gevolgen heeft. Daarnaast is onvoldoende gemotiveerd welk belang het college heeft bij handhaving. Het college heeft aangevoerd dat op het bedrijventerrein sprake was van illegale bewoning en overlast en dat dit de reden was om tegen strijdig gebruik van percelen handhavend op te treden, maar door haar perceel op de huidige wijze te gebruiken voorkomt zij juist leegstand en overlast, aldus [appellante].
3.1.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van een dergelijke toezegging in dit geval geen sprake is geweest. De makelaar en het private havenbedrijf zijn daartoe niet bevoegd. Voor zover de inspecteur dat wel zou zijn, is van een concrete, ondubbelzinnige toezegging geen sprake geweest. De omstandigheid dat een overtreding langere tijd door het bestuursorgaan ongemoeid is gelaten, betekent voorts niet zonder meer dat het bestuursorgaan daartegen niet meer handhavend mag optreden. In dit geval bestaan geen aanwijzingen dat door of namens het college bij [appellante] het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat van handhavend optreden zal worden afgezien.
3.2.    Voorts zal, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat of wanneer handhavend optreden zodanig onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Aan de gestelde toezeggingen van de makelaar, het havenbedrijf en de inspecteur kan, mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen bijzonder belang worden gehecht. De omstandigheden dat [appellante] financieel nadeel ondervindt van het handhavend optreden of dat zij door haar strijdig gebruik van het perceel ander strijdig gebruik zou voorkomen kunnen evenmin als zodanig bijzonder worden aangemerkt dat het college geen doorslaggevend belang kon hechten aan handhaving van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de door [appellante] aangevoerde omstandigheden geen grond geven voor het oordeel dat het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel of het evenredigheidsbeginsel zijn geschonden en dat er voor het college geen aanleiding bestond om van handhaving af te zien.
De beroepsgrond faalt.
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Van den Broek    w.g. Verbeek
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
574.