ECLI:NL:RVS:2018:2774
Raad van State — Uitspraak 


201708518/1/A3.
Datum uitspraak: 22 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 september 2017 in zaken nrs. 16/6379 en 16/6958 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 12 mei 2016 heeft het college de kosten van de op 4 april 2016 toegepaste spoedeisende bestuursdwang op [appellant] verhaald.
Bij besluit van 30 mei 2016 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van een woning aan het woonbestand.
Bij besluit van 1 september 2016 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 12 mei 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 28 september 2016 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 30 mei 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 september 2017 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 1 en 28 september 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren, is verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Op 4 april 2016 hebben toezichthouders van de gemeente Rotterdam de door [appellant] gehuurde woning aan de [locatie] gecontroleerd. De toezichthouders hebben geconstateerd dat de gehele woonkamer in gebruik was ten behoeve van hennepteelt. Dat deel van de woning was daardoor niet langer geschikt voor bewoning. Het college heeft spoedeisende bestuursdwang toegepast door de in de woning aangetroffen hennepkwekerij onmiddellijk te laten ontmantelen. Van de ontmanteling hebben de inspecteur van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente Rotterdam en een fraudespecialist van Stedin Netbeheer rapporten opgesteld. In de woning zijn onder andere resten van hennepplanten, transformatoren en (aangesloten) assimilatielampen aangetroffen. De lampen waren op hout gemonteerd. Er was voorts sprake van een niet geaarde installatie en diefstal van energie. De fraudespecialist van Stedin heeft vastgesteld dat door de elektrische installatie van de hennepkwekerij een ernstig gevaar op brand en elektrocutie aanwezig was.
Besluitvorming
3.    In het bij het besluit van 1 september 2016 gehandhaafde besluit van 12 mei 2016 heeft het college zijn beslissing om jegens [appellant] spoedeisende bestuursdwang toe te passen op schrift gesteld en daarbij beslist dat de kosten van de ontmanteling van de hennepkwekerij ten bedrage van € 1.293,75 voor rekening van [appellant] komen wegens overtreding van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de situatie ter plaatse zeer onveilig was en dat de hennepkwekerij vanwege de ernstige gevaren voor de omgeving en omwonenden terecht met spoed is ontmanteld.
4.    In het bij het besluit van 28 september 2016 gehandhaafde besluit van 30 mei 2016 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,00 omdat hij de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, en artikel 35 van de Huisvestingswet 2014 in samenhang met artikel 3.1.2 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woonvoorraad zonder een onttrekkingsvergunning aan de bestemming tot woonruimte heeft onttrokken ten behoeve van hennepteelt. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de hoogte van de boete gematigd dient te worden, is volgens het college niet gebleken. Ook is niet gebleken van bijzondere omstandigheden om af te zien van invordering van de bestuurlijke boete.
Aangevallen uitspraak
5.    Wat betreft het besluit tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang heeft de rechtbank overwogen dat het college bevoegd was te besluiten bestuursdwang toe te passen zonder voorafgaande last. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de fraudespecialist van Stedin heeft geconstateerd dat door de elektrische installatie van de hennepkwekerij een ernstig gevaar op brand en elektrocutie aanwezig was, zodat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van een spoedeisende situatie als bedoeld in artikel 5:31, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het college heeft in redelijkheid kunnen besluiten tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang en over kunnen gaan tot de onmiddellijke ontmanteling van de hennepkwekerij. [appellant] hoefde niet eerst in de gelegenheid te worden gesteld om de hennepkwekerij zelf te ontmantelen. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college de kosten heeft mogen verhalen op [appellant] en dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe nopen de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van [appellant] te laten komen.
Wat betreft het opleggen van de boete heeft de rechtbank overwogen dat de aan [appellant] opgelegde boete van € 4.000,00 in overeenstemming is met het door de Afdeling bevestigde beleid (zie de uitspraak van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1845). De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn om de hoogte van de boete te matigen.
Hoger beroep
Overtreder
6.    [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat het college hem ten onrechte heeft aangemerkt als overtreder. Hij voert hiertoe aan dat hij niet de eigenaar is van de woning. Hij verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6936.
6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellant] niet kan worden aangemerkt als overtreder. Hierbij is van belang dat [appellant] gelet op de op 10 februari 2014 ondertekende huurovereenkomst de huurder is van de woning en in die hoedanigheid verantwoordelijk is voor wat er in de woning gebeurt.
Het betoog faalt.
Spoedeisende bestuursdwang
7.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Hij voert hiertoe aan dat het college de in de woning aangetroffen situatie niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen, omdat is binnengetreden in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 12 van de Grondwet. Het aan hem toegezonden procesdossier bevatte geen machtiging tot binnentreden en geen ingevulde "Checklist ontmanteling hennepkwekerijen". Niet kan worden uitgesloten dat er geen machtiging was dan wel dat daaraan bezwaren kleven. De bij het binnentreden verkregen informatie is derhalve verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat het gebruik ervan onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. [appellant] betoogt voorts dat, indien moet worden geoordeeld dat het college de bij het binnentreden verkregen informatie wel bij zijn besluit heeft mogen betrekken, in verband met de gebreken die kleven aan de machtiging tot het binnentreden de rechtbank heeft miskend dat het college de kosten van de ontmanteling niet op hem heeft mogen verhalen.
Machtiging en checklist
7.1.    Uit het op 31 augustus 2016 opgemaakte Advies op een bezwaarschrift inzake ontmanteling hennepkwekerij volgt dat naar aanleiding van het door [appellant] ingediende bezwaar tegen het besluit van 12 mei 2016 op 4 augustus 2016 een hoorzitting heeft plaatsgevonden. Daar is aan de orde gekomen dat de machtiging van binnentreden noch de ingevulde checklist onderdeel zijn van het procesdossier bij de gemeente. Uit het advies volgt voorts dat het college die stukken op 17 augustus 2016 alsnog heeft overgelegd. [appellant] is vervolgens in de gelegenheid gesteld daarop te reageren, hetgeen hij op 26 augustus 2016 heeft gedaan.
Binnentreden
7.2.    Uit de Checklist kan worden afgeleid dat de inspectie heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een melding bij de politie via Meld Misdaad Anoniem of de wijkagent. Uit de machtiging tot het binnentreden volgt dat de hulpofficier van justitie aan de [politieambtenaar] van de politie eenheid Rotterdam, een machtiging heeft afgegeven op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet. Op grond van dat artikel hebben opsporingsambtenaren, voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van hun taak nodig is, toegang tot de plaatsen, waar een overtreding van de Opiumwet gepleegd wordt of waar redelijkerwijze vermoed kan worden, dat zodanige overtreding gepleegd wordt. Vanwege de ernstige gevaren voor de omgeving is vervolgens spoedeisende bestuursdwang toegepast en is de hennepkwekerij in opdracht van het college ontmanteld. Die ernstige gevaren voor de omgeving bestonden uit het feit dat het exploiteren van de aangetroffen hennepkwekerij ernstig brand- en elektrocutiegevaar voor bewoners en omwonenden opleverde.
Anders dan [appellant] betoogt is het binnentreden niet in strijd met artikel 8 van het EVRM. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5267), betekent het binnentreden weliswaar een inmenging, als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM, maar voorziet die bepaling in de mogelijkheid van beperking van het huisrecht, als aan de daar gestelde eisen is voldaan. Dat is hier het geval. De bevoegdheid tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is in artikel 9 van de Opiumwet voorzien en voldoet, gelet op de in de eerste alinea vermelde omstandigheden, aan de eisen van dringende maatschappelijke noodzaak en evenredigheid. Bovendien is in overeenstemming met artikel 3, derde lid, van de Algemene wet op het binnentreden een machtiging tot binnentreden afgegeven. De rechtbank heeft gelet hierop in het bij haar aangevoerde terecht evenmin grond gevonden voor het oordeel dat het binnentreden in strijd is met artikel 12, eerste lid, van de Grondwet.
Het betoog faalt in zoverre.
Spoedeisendheid
7.3.    Uit de rapportage "Waarneming (visuele) controle netcomponenten van Stedin Netbeheer B.V. en de elektrische-installatie" volgt dat op diverse plaatsen voedingskabels onder de (brandende) lampen van de hennepkwekerij hingen, hetgeen gevaar kan opleveren van smelten van mantel, kortsluiting en brandgevaar. Verder is geconstateerd dat de vaste installatie van de hennepkwekerij in zijn geheel bestond uit buigzame leidingen of snoeren. Dit gebruik van snoeren is niet toegestaan. De belangrijkste reden hiervoor is de belastbaarheid van de buigzame leidingen en overzichtelijkheid van de aanleg. Voor het aansluiten van apparatuur door middel van buigzame leidingen worden speciale eisen gesteld aan lengte, verbinding en diameter. De installatie vormde daarmee brand- en elektrocutiegevaar. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de rapportages van Stedin voldoende grondslag vormen voor de conclusie dat de situatie spoedeisend was omdat er direct gevaar bestond, zodat het besluit niet kon worden afgewacht en direct ingrijpen noodzakelijk was. Dat de fraudespecialist de elektrische installatie had veiliggesteld, heeft de rechtbank terecht niet tot een ander oordeel geleid. Het veiligstellen van de elektrische installatie is een handeling die in het kader van de ontmanteling is uitgevoerd en maakt daar onlosmakelijk deel van uit. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat onduidelijk is of Stedin de elektrische installatie op 4 april of 6 april 2016 heeft veilig gesteld en dat kennelijk geen spoedeisendheid bestond indien dit pas op 6 april 2016 is gebeurd, kan de Afdeling hem daarin niet volgen. Uit de op 6 april 2016 opgestelde visuele waarneming van Stedin volgt dat de controle en het veilig stellen van de elektrische installatie op 4 april 2016 hebben plaatsgevonden.
Het betoog faalt in zoverre.
Kostenverhaal ontmanteling
7.4.    In artikel 5:25 van de Awb is neergelegd dat bestuursdwang en kostenverhaal als regel samengaan. Voor het maken van een uitzondering kan onder meer aanleiding bestaan indien de aangeschrevene ten aanzien van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Ook andere bijzondere omstandigheden kunnen ertoe nopen de kosten voor het toepassen van bestuursdwang redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van de aangeschrevene te laten komen.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake was van bijzondere omstandigheden die ertoe nopen de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van [appellant] te laten komen. De uitspraak waar [appellant] naar verwijst, betrof een andere situatie. In die zaak was de machtiging verleend aan een andere persoon dan degene die was binnen getreden en was de machtiging bovendien niet ondertekend. In die zaak was evenmin een verslag van het binnentreden opgemaakt. Deze omstandigheden zijn hier niet aan de orde.
Het betoog faalt ook in zoverre.
Boete
8.    Voor zover het hoger beroep van [appellant] tevens is gericht tegen het opleggen van de boete, wordt overwogen dat hij daartegen geen gronden heeft aangevoerd. Ook gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in dit geval ten onrechte een boete heeft opgelegd.
Slotsom
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Kranenburg    w.g. Veenboer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
730.  BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Grondwet
Artikel 12
1. Het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is alleen geoorloofd in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald, door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen.
2. Voor het binnentreden overeenkomstig het eerste lid zijn voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden vereist, behoudens bij de wet gestelde uitzonderingen.
3. Aan de bewoner wordt zo spoedig mogelijk een schriftelijk verslag van het binnentreden verstrekt. Indien het binnentreden in het belang van de nationale veiligheid of dat van de strafvordering heeft plaatsgevonden, kan volgens bij de wet te stellen regels de verstrekking van het verslag worden uitgesteld. In de bij de wet te bepalen gevallen kan de verstrekking achterwege worden gelaten, indien het belang van de nationale veiligheid zich tegen verstrekking blijvend verzet.
Woningwet
Artikel 1a
1. […].
2. Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
3. […].
Opiumwet
Artikel 9
1. De opsporingsambtenaren hebben, voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van hun taak nodig is, toegang:
[…];
b. tot de plaatsen, waar een overtreding van deze wet gepleegd wordt of waar redelijkerwijze vermoed kan worden, dat zodanige overtreding gepleegd wordt.
[…].
Algemene wet op het binnentreden
Artikel 2
1. Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is een schriftelijke machtiging vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner.
[…].
Artikel 3
1. Bevoegd tot het geven van een machtiging tot binnentreden zijn:
[…];
c. de hulpofficier van justitie.
[…].
3. Degene die bevoegd is een machtiging te geven, gaat daartoe slechts over, indien het doel waartoe wordt binnengetreden het binnentreden zonder toestemming van de bewoner redelijkerwijs vereist.
Artikel 7
[…]
2. Bij afwezigheid van de bewoner kan slechts worden binnengetreden, voor zover dit dringend noodzakelijk is en, indien krachtens een machtiging wordt binnengetreden, de machtiging dit uitdrukkelijk bepaalt.
Artikel 10
1. Degene die zonder toestemming van de bewoner in een woning is binnengetreden, maakt op zijn ambtseed of -belofte een schriftelijk verslag op omtrent het binnentreden.
Huisvestingswet 2014
Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
c. huisvestingsverordening: verordening als bedoeld in artikel 4;
i. woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
Artikel 4
1 De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en
b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
[…].
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
[…]
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woonvoorraad
Artikel 3.1.2 Vergunningvereiste
1. Het is verboden om zonder een onttrekkingsvergunning een woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
[…].
Artikel 4.4 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de artikelen 2.2, 3.1.2, 3.2.2 en 3.3.2.
2. De in het eerste lid bedoelde boete bedraagt:
a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid, de bedragen die in de tabellen 1 tot en met 4 in bijlage 3 zijn opgenomen in de kolom ‘eerste overtreding’;
[…].
Beleidsnotitie Bestuurlijke boete Huisvestingswet Rotterdam 2013
‘Vanuit een bedrijfsmatige exploitatie’
Overtredingen die vanuit een bedrijfsmatige exploitatie worden begaan, worden zwaarder beboet. Indien de overtreder aantoonbaar vier of meer woonruimten verhuurt, wordt aangenomen dat sprake is van bedrijfsmatige exploitatie. Bij woonruimteonttrekking ten behoeve van een hennepkwekerij is altijd sprake van bedrijfsmatige exploitatie.