ECLI:NL:RVS:2018:1352
Raad van State — Uitspraak 


201700496/1/A3.
Datum uitspraak: 25 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van
[appellant] en anderen, wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 december 2016 in zaken nrs. 15/7709 en 15/7483 in het geding tussen:
[appellant] en anderen,
Florwel
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel West.
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2015 heeft het algemeen bestuur het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen Florwel wegens overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en de Huisvestingswet 2014 afgewezen.
Bij besluit van 16 oktober 2015 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en Florwel onder oplegging van een dwangsom gelast overtredingen van de Wabo te beëindigen.
Bij uitspraak van 6 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 oktober 2015 vernietigd voor zover daarin niet is ingegaan op het bezwaar van [appellant] en anderen met betrekking tot de branddoorslag of -overslag, het algemeen bestuur opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak en voorts het beroep van Florwel ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld. Florwel heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur en Florwel hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant] en anderen hebben een zienswijze ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2017, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. H.A. Sarolea, advocaat [NAAM], en Florwel, vertegenwoordigd door [bestuurder], bijgestaan door mr. S.W.C. Bonnet, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Buiten bezwaar van partijen heeft Florwel ter zitting nadere stukken overgelegd.
Overwegingen
Inleiding
1.    Florwel is eigenaar van de woning en de aanbouw aan de Geuzenstraat 40 te Amsterdam. De aanbouw is in de jaren ’30 van de vorige eeuw vergund als fietsenstalling. Op 3 december 2013 heeft Florwel een aanvraag gedaan om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van de aanbouw tot negen kamers en de onderdoorgang in de woning. Op 14 oktober 2014 heeft de Afdeling Vergunningen Florwel per e-mail te kennen gegeven dat voor de verbouwing geen omgevingsvergunning is vereist. Florwel heeft daarna de verbouwing uitgevoerd. [appellant] en anderen wonen in de nabijheid van de woning en stellen onaanvaardbare overlast te ondervinden van de bewoners in de verbouwde aanbouw.
Besluitvorming
2.    Op 30 januari 2015 hebben [appellant] en anderen het algemeen bestuur verzocht tegen Florwel handhavend op te treden. Volgens [appellant] en anderen heeft Florwel de Wabo overtreden, omdat de aanbouw is verbouwd en in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan als woonruimte in gebruik is genomen zonder een daartoe verleende omgevingsvergunning. Daarnaast heeft Florwel de Huisvestingswet 2014 overtreden, omdat zelfstandige woonruimte in onzelfstandige is omgezet zonder een daartoe verleende vergunning op grond van die wet.
Bij besluit van 17 februari 2015 heeft het algemeen bestuur het verzoek afgewezen.
Bij besluit van 16 oktober 2015 heeft het algemeen bestuur Florwel onder oplegging van een dwangsom gelast de overtredingen van de Wabo te beëindigen. Het algemeen bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat Florwel de Huisvestingswet 2014 niet heeft overtreden.
Aangevallen uitspraak
3.    Over het beroep van [appellant] en anderen heeft de rechtbank overwogen dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam en niet het algemeen bestuur bevoegd is om tegen de gestelde overtreding van de Huisvestingswet 2014 op te treden. Het besluit van 17 februari 2015 heeft daarom in zoverre geen rechtsgevolg. Het algemeen bestuur heeft in het besluit van 16 oktober 2015 geen besluit genomen op het verzoek om handhaving vanwege overtreding van de Huisvestingswet 2014. Het bezwaarschrift van [appellant] en anderen dient in zoverre te worden opgevat als een verzoek om handhaving dat door het college dient te worden behandeld. Het besluit van het college van 5 september 2016, dat na het sluiten van het onderzoek bij de rechtbank is ingediend, is een primair besluit dat buiten de omvang van het geding valt en derhalve buiten beschouwing moet worden gelaten. Het besluit van 16 oktober 2015 bevat voorts een motiveringsgebrek, omdat het algemeen bestuur niet is ingegaan op het bezwaar van [appellant] en anderen over het gevaar voor branddoorslag of -overslag.
Over het beroep van Florwel heeft de rechtbank overwogen dat niet in geschil is dat een omgevingsvergunning is vereist voor het gebruik van de aanbouw in strijd met het bestemmingsplan. Het algemeen bestuur heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voor de verbouwing van de aanbouw een omgevingsvergunning is vereist en dat het niet gehouden was die vergunning te verlenen. Het algemeen bestuur heeft niet het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat van handhavend opgetreden zou worden afgezien. Voorts heeft het algemeen bestuur aan de financiële gevolgen van handhaving voor Florwel in de belangenafweging geen overwegende betekenis hoeven toekennen, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep van [appellant] en anderen
4.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur in het besluit van 16 oktober 2015 een besluit heeft genomen op het verzoek om handhaving vanwege overtreding van de Huisvestingswet 2014. Het besluit van het college van 5 september 2016 is in zoverre een besluit tot vervanging van dat besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. Hun beroep had van rechtswege mede daarop betrekking. Het college heeft miskend dat het hoofdgebouw aan de Geuzenstraat 40 op gronden staat met een woonbestemming. Voor het omzetten van die woning in onzelfstandige woonruimten was derhalve een vergunning op grond van de Huisvestingswet 2014 vereist. De bewoners van de kamers in de aanbouw vormen geen woongroep die als een huishouden dient te worden aangemerkt, aldus [appellant] en anderen.
5.    Florwel betoogt dat sommige appellanten geen belanghebbende zijn, gezien de afstand vanaf hun woningen tot de woning aan de Geuzenstraat 40.
5.1.    Het pand aan de Geuzenstraat 40 maakt deel uit van een straat met aaneengesloten woonbebouwing. Het pand met aanbouw wordt gebruikt voor kamerbewoning door negen studenten. Vaststaat dat [appellant] en anderen, die voor hun woongenot opkomen, in de nabije omgeving van de Geuzenstraat 40 wonen. Aannemelijk is dat zij feitelijke gevolgen van enige betekenis ondervinden van het gebruik van het pand met aanbouw voor kamerbewoning. Derhalve zijn de belangen van [appellant] en anderen rechtstreeks bij het besluit van 16 oktober 2015 betrokken.
6.    Het algemeen bestuur stelt zich op het standpunt dat [appellant] en anderen geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep, omdat aan Florwel een omgevingsvergunning is geweigerd voor de verbouwing van de aanbouw en het gebruik daarvan in strijd met het bestemmingsplan.
6.1.    Dit standpunt wordt niet gevolgd. [appellant] en anderen hebben belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep reeds omdat de aanbouw en gemeenschappelijke ruimte in gebruik zijn voor kamerbewoning zonder een daartoe verleende vergunning.
6.2.    Bij de afwijzing van 17 februari 2015 van het verzoek om handhavend op te treden tegen een overtreding van de Huisvestingswet 2014 heeft het algemeen bestuur zich daartoe bevoegd geacht. Ook in bezwaar heeft het zich daartoe bevoegd geacht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW1297), is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan op publiekrechtelijk rechtsgevolg gericht en dus een besluit indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Derhalve dient de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen een overtreding van de Huisvestingswet 2014 te worden aangemerkt als een besluit. Ook in bezwaar is in zoverre een besluit genomen.
Uit de aangevallen uitspraak volgt dat de gemachtigde van het college ter zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat het bezwaarschrift van [appellant] en anderen tegen het besluit van 17 februari 2015 in behandeling zal worden genomen als een verzoek om handhaving van de Huisvestingswet 2014. Bij besluit van 5 september 2016 heeft het college het verzoek afgewezen. Naar het oordeel van de Afdeling dient dit besluit onder deze omstandigheden te worden beschouwd als een vervanging van het besluit van het algemeen bestuur van 16 oktober 2015, voor zover het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving vanwege een overtreding van de Huisvestingswet 2014 ongegrond is verklaard. De Afdeling zal beoordelen of het college op juiste gronden heeft afgezien van handhavend optreden.
6.3.    Artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 luidt: "Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten."
6.4.    In het besluit van het college is vermeld dat het gebouw aan de Geuzenstraat 40 niet eerder was bestemd als woonruimte. Het gebouw was daarvoor ook niet geschikt. Nu [appellant] en anderen daar niets tegenover hebben gesteld, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat Florwel zelfstandige woonruimte in onzelfstandige heeft omgezet. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat Florwel niet in strijd met het verbod van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 heeft gehandeld.
Het betoog faalt.
Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep
7.    Artikel 8:110 van de Awb luidt:
"1. Indien hoger beroep is ingesteld, kan degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen. De voorschriften omtrent het hoger beroep zijn van toepassing, tenzij in deze titel anders is bepaald.
2. Het incidenteel hoger beroep wordt ingesteld binnen zes weken nadat de hogerberoepsrechter de gronden van het hoger beroep aan de desbetreffende partij heeft verzonden."
Artikel 8:112 luidt:
"1. Incidenteel hoger beroep kan worden ingesteld onder voorwaarde dat het hoger beroep gegrond is.
2. Een voorwaardelijk incidenteel hoger beroep vervalt als het hoger beroep niet-ontvankelijk of ongegrond is, dan wel wordt ingetrokken. In het laatste geval deelt de griffier de indiener mee dat zijn hoger beroep is vervallen."
7.1.    Bij brief van 30 maart 2017 heeft Florwel incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep gegrond is. Na de termijn van artikel 8:110, tweede lid, van de Awb heeft Florwel bij brief van 9 oktober 2017 deze voorwaarde laten vervallen en de Afdeling verzocht het incidenteel hoger beroep te beoordelen. Nu de Awb niet in de mogelijkheid voorziet de voorwaarde na het verstrijken van de incidentele hogerberoepstermijn te laten vervallen, beoordeelt de Afdeling het incidenteel hoger beroep onder de voorwaarde dat het hoger beroep gegrond is. Nu het hoger beroep van [appellant] en anderen ongegrond zal worden verklaard, is de voorwaarde dat het hoger beroep gegrond is niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan komt de Afdeling derhalve niet toe.
Slotsom
8.    Het hoger beroep van [appellant] en anderen is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van de gronden te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2018
629.