ECLI:NL:CBB:2018:447
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 17/1246 en 17/1733
5111
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 augustus 2018 in de zaken tussen
[naam 1] , te [plaats 1] , [plaats 2] , appellante
(gemachtigde: mr. R.M.C.M. Bogers),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. P. van Helvoort-Noorloos).
Procesverloop
17/1333
Bij besluit van 31 maart 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om toewijzing van betalingsrechten op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 4 oktober 2016 (het bestreden besluit 1A) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:272) heeft het College het beroep van appellante tegen het bestreden besluit 1A gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante.
Bij besluit van 10 oktober 2017 (het bestreden besluit 1B) heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 1B beroep ingesteld.
17/1246
Bij besluit van 27 mei 2016 (het primaire besluit 2) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van betalingsrechten voor het jaar 2015 (de basis- en vergroeningsbetaling) op grond van de Uitvoeringsregeling.
Bij besluit van 19 mei 2017 (het bestreden besluit 2A) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 2A beroep ingesteld.
Bij besluit van 16 november 2017 (het bestreden besluit 2B) heeft verweerder het bestreden 2A ingetrokken en vervangen door het bestreden besluit 2B en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 opnieuw vastgesteld.
Bij brief van 26 januari 2018 heeft appellante de beroepschriften in beide zaken aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 1 augustus 2018 heeft appellante nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 augustus 2018.
Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Appellante heeft in de Gecombineerde opgave 2015 toewijzing van betalingsrechten en uitbetaling van de betalingsrechten voor het jaar 2015 (basis- en vergroeningsbetaling) aangevraagd. Zij heeft daartoe 8 percelen met een totale oppervlakte van 140,64 ha opgegeven. Perceel 4, waar het geschil over gaat, is daarbij opgegeven met een oppervlakte van 124,37 ha.
1.2
Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder aan appellante 14,88 betalingsrechten toegewezen. Daarbij is verweerder uitgegaan van 14,88 ha geconstateerde oppervlakte en heeft hij ten aanzien van de percelen 4 en 8 bepaald dat die percelen niet voldoen aan de voorwaarden van subsidiabele landbouwgrond.
1.3
Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder een bedrag van € 21.797,72 vastgesteld aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015. Daarbij is verweerder uitgegaan van 14,88 betalingsrechten en een geconstateerde oppervlakte van 14,88 ha en heeft hij ten aanzien van de percelen 4 en 8 bepaald dat die percelen niet voldoen aan de voorwaarden van subsidiabele landbouwgrond. Verweerder heeft een korting op de basisbetaling toegepast van € 51.354,45 vanwege een afwijking tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte.
1.4.
Bij het bestreden besluit 1A heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.
1.5
Bij het bestreden besluit 2A heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard, het primaire besluit 2 herroepen vanwege gewijzigde regelgeving en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 opnieuw vastgesteld.
1.6
Bij uitspraak van 11 juli 2017 (hiervoor aangehaald) heeft het College het beroep van appellante tegen het bestreden besluit 1A gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante.
1.7
Bij het bestreden besluit 1B heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 1 gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en aan appellante 16,28 betalingsrechten toegewezen, alsook een proceskostenvergoeding toegekend van € 992,- voor het indienen van een bezwaarschrift en het verschijnen voor een hoorzitting. Verweerder is daarbij uitgegaan van 16,28 ha geconstateerde oppervlakte en heeft ten aanzien van perceel 4 bepaald dat dit perceel niet voldoet aan de voorwaarden van subsidiabele landbouwgrond. Hiertoe heeft verweerder uiteengezet dat perceel 4 niet is aan te merken als landbouwgrond. Verweerder leidt uit luchtfoto’s van appellantes percelen af dat er op perceel 4 dusdanig sprake is van verruiging dat deze oppervlakte niet aangemerkt kan worden als landbouwgrond als bedoeld in artikel 32, tweede lid, van de hierna te noemen Verordening 1307/2013. Appellante heeft het perceel opgegeven met de gewascode 331, grasland, natuurlijk met hoofdfunctie landbouw, maar uit de luchtfoto’s leidt verweerder af dat het gewas op perceel 4 bestaat uit een ander gewas dan gras. Dat de aangevraagde oppervlakte in vorige jaren wel is goedgekeurd, is geen reden om deze nu ook goed te keuren, omdat het bij de beoordeling van een aanvraag kan gebeuren dat niet elke onregelmatigheid wordt opgemerkt, nog daargelaten dat de feitelijke situatie ter plaatse kan zijn veranderd. Verweerder heeft geen aanleiding gezien om een veldinspectie uit te voeren. De gehanteerde werkwijze van het beoordelen van perceelsoppervlakten door middel van luchtfoto’s is te duiden als de best technische methode en is de methode die bij voorkeur gehanteerd dient te worden bij het identificeren van landbouwpercelen. Alleen in de gevallen dat de luchtfoto onvoldoende duidelijkheid biedt over de begrenzing van het perceel zal een inspectie ter plaatse worden uitgevoerd om de juiste locatie van de grenzen van het perceel in kaart te brengen. In het geval van appellante zijn het referentieperceel en de grenzen daarvan op basis van de luchtfoto’s, al dan niet in combinatie met de luchtfoto’s uit eerdere jaren, duidelijk waar te nemen.
1.8
Bij het bestreden besluit 2B heeft verweerder het bestreden 2A ingetrokken en vervangen door het bestreden besluit 2B en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2015 vastgesteld op € 21.832,02. Daarbij is verweerder uitgegaan van 16,28 betalingsrechten en een geconstateerde oppervlakte van 16,28 ha. Verweerder heeft een korting op de basisbetaling toegepast van € 51.435,36 vanwege een afwijking tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte. Verweerder heeft het verzoek om vergoeding van proceskosten afgewezen, omdat aan appellante al een proceskostenvergoeding is toegekend bij het bestreden besluit 1B en sprake is van samenhangende zaken, nu de rechtsbijstand in beide zaken is verleend door dezelfde persoon en de werkzaamheden in beide zaken identiek zijn.
2. Het beroep tegen het bestreden besluit 2A heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2B. Nu het bestreden besluit 2A is ingetrokken en vervangen door het bestreden besluit 2B en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 2A, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
3. Appellante heeft aangevoerd dat verweerder perceel 4 ten onrechte niet heeft aangemerkt als landbouwareaal. Verweerder heeft enkel op basis van een luchtfoto geoordeeld dat perceel 4 geen landbouwareaal is en dat daarop een ander gewas
dan gras groeit en dat er sprake is van verruiging. Van de luchtfoto bij het bestreden besluit kan niets worden afgeleid. Het perceel is 124,37 ha en de begrenzing is op de bij het bestreden besluit 1B gevoegde luchtfoto niet aangegeven. De schaal van deze foto is dermate groot dat er niets op valt te zien. Ook is niet duidelijk wanneer de foto is genomen. De foto vormt onvoldoende bewijs voor de stellingen van verweerder. Appellante wijst op door haar overgelegde foto’s van perceel 4 met daarop gras en grazende koeien. Verweerder heeft daar nimmer op gereageerd. Perceel 4 ligt in het zogenaamde [naam 2] , gelegen in de provincie Zeeland tegen de Nederlands-Belgische grens. Direct links van dit perceel ligt het perceel van [naam 3] (195 ha) en rechts van het perceel liggen diverse percelen van [naam 4] met een totale oppervlakte van 247 ha, waarvan het direct aangrenzende perceel 168,72 ha is. Hoewel verweerder deze percelen van [naam 3] en [naam 4] in eerste instantie evenmin heeft aangemerkt als landbouwareaal, heeft verweerder deze percelen inmiddels wel aangemerkt als landbouwareaal en daarover betalingsrechten toegewezen en uitbetaling toegekend. Evenals appellante hebben ook [naam 3] en [naam 4]
een overeenkomst met het Zeeuwse Landschap op grond waarvan zij runderen op de
betreffende percelen laten grazen en evenals op de percelen bij [naam 3] en
[naam 4] groeit er ook gras op het perceel van appellante.
4. In het verweerschrift heeft verweerder over perceel 4 het volgende opgemerkt. Uit de door verweerder bijgevoegde luchtfoto’s van de zomer van 2015 en luchtfoto’s van de winter van 2015 volgt dat op perceel 4 onder andere poelen zijn gelegen en dat verspreid over het gehele perceel ruigte waarneembaar is. Verweerder is van mening dat perceel 4 voornamelijk verruigd is en omdat de grassen en kruidachtige voedergewassen daarop niet meer dan 50 % van het subsidiabele areaal innemen, is het gehele opgegeven perceel niet aan te merken als grasland, natuurlijk, hoofdfunctie landbouw en derhalve niet als landbouwareaal. Een fysieke controle is alleen nodig als op basis van foto-interpretatie niet goed kan worden vastgesteld of de opgave van de landbouwer juist is. In het onderhavige geval zijn de overheersende ruigte en de niet-subsidiabele elementen op de luchtfoto’s goed waarneembaar. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel merkt verweerder op dat een dergelijk beroep reeds niet kan slagen, nu de vraag of sprake is van landbouwareaal afhangt van de omstandigheden van ieder specifiek geval. Ten overvloede wijst verweerder erop dat een verwijzing naar eventuele onjuiste besluiten (uit het verleden) niet met zich kan brengen dat verweerder gehouden is opnieuw een onjuist besluit te nemen.
5. Het College overweegt als volgt.
5.1
Zowel voor de vaststelling van het toe te wijzen aantal betalingsrechten als voor de vaststelling van het bedrag aan basisbetaling en de vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder ‘subsidiabele hectare’ wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van
17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013). Onder ‘landbouwareaal’ wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013). Onder blijvend grasland wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013). Onder “grassen of andere kruidachtige voedergewassen” wordt verstaan alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen, ongeacht of het betrokken grasland voor het weiden van dieren wordt gebruikt (artikel 4, eerste lid, onder i, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot wijziging van bijlage X bij die verordening (Verordening 639/2014)).
5.2
Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat hij uitsluitend op basis van luchtfoto’s heeft vastgesteld dat perceel 4 geen landbouwareaal is. Hij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de door hem geraadpleegde luchtfoto’s resultaten opleveren die het voor hem mogelijk maken om definitieve conclusies te trekken over de subsidiabiliteit van perceel 4. In zijn algemeenheid kan niet met vrucht worden gezegd dat verweerder percelen niet op basis van luchtfoto’s kan beoordelen. In de onderhavige zaak heeft verweerder daarmee echter niet kunnen volstaan.
5.3
In de eerste plaats is daartoe van belang dat op de door verweerder overgelegde luchtfoto’s van perceel 4 (winterfoto’s 2015 en zomerfoto’s 2015 met verschillende schalen) weliswaar diverse kleurverschillen kunnen worden waargenomen variërend van onder meer licht grijs tot donker grijs en licht groen tot donker groen, maar dat deze luchtfoto’s onvoldoende grond bieden voor de conclusie van verweerder in het bestreden besluit 1B dat het gewas op perceel 4 bestaat uit een ander gewas dan gras. Uit het verweerschrift kan voorts worden afgeleid dat verweerder – in tegenstelling tot het bestreden besluit 1B – wel grassen en kruidachtige gewassen op de luchtfoto’s ziet, nu hij daarin tot de conclusie komt dat de grassen en kruidachtige gewassen niet als overheersend kunnen worden beschouwd. Zonder duidelijke toelichting van de kant van verweerder wat precies als ruigte en wat precies als gras of kruidachtige gewassen moet worden aangemerkt, bieden de betreffende luchtfoto’s echter eveneens onvoldoende grond voor een dergelijke conclusie. In dit verband is mede van belang dat appellante ter verklaring van de kleurverschillen op de luchtfoto’s erop heeft gewezen dat het gaat om een variatie van verschillende grassen en kruidachtige gewassen. Weliswaar heeft verweerder ter zitting nog gewezen op twee wat donkere plekken op de luchtfoto’s die volgens verweerder poelen zijn, maar appellante heeft daartegenover gesteld dat het gras betreft en heeft erop gewezen dat deze door verweerder aangewezen plekken wat kleur betreft duidelijk verschillen van de door haar uitgetekende stroompjes water die ook op die luchtfoto’s zijn te zien.
5.4
In de tweede plaats is daartoe van belang dat appellante ter weerlegging van de door verweerder overgelegde luchtfoto’s erop heeft gewezen dat op door haar in de bezwaar- en beroepsfase overgelegde foto’s duidelijk is te zien dat op perceel 4 gras groeit en dat verweerder op basis van de resultaten van het onderzoek over de subsidiabiliteit van percelen van [naam 4] in 2012 ook de percelen van appellante in de jaren voorafgaand aan 2015 heeft aangemerkt als landbouwgrond. Verweerder heeft deze door appellante in de bezwaarfase overgelegde foto’s en de resultaten van dat onderzoek niet, althans niet kenbaar in zijn besluitvorming betrokken, terwijl dit uit een oogpunt van zorgvuldige besluitvorming hier wel had gemoeten. Dat, zoals verweerder in het bestreden besluit 1B heeft aangevoerd, niet elke onregelmatigheid wordt opgemerkt en dat ook de feitelijke situatie ter plaatse kan zijn veranderd, doet daaraan in dit geval niet af.
5.5
In de derde plaats is daartoe van belang dat verweerder de percelen van [naam 3] en [naam 4] , die grenzen aan perceel 4, voor het jaar 2015 heeft aangemerkt als landbouwareaal, terwijl verweerder ter zitting heeft bevestigd dat het gewas dat op die percelen groeit gelijk is aan het gewas dat op perceel 4 groeit. Aldus valt, zonder nadere motivering, niet in te zien op grond waarvan verweerder perceel 4 anders heeft beoordeeld dan de daaraan grenzende percelen van [naam 3] en [naam 4] . Ter zitting heeft verweerder verklaard dat hij die percelen van [naam 3] en [naam 4] mogelijk verkeerd heeft beoordeeld en dat daar mogelijk onderzoek in de vorm van een veldinspectie naar zal worden gedaan. Een en ander pleit er naar het oordeel van het College juist voor dat verweerder ook ten aanzien van perceel 4 een veldinspectie uitvoert en aldus niet kon en mocht volstaan met een interpretatie van de resultaten van de luchtfoto’s van perceel 4.
5.6
Het bestreden besluit 1B is wat betreft het oordeel dat perceel 4 niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal dus niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Het bestreden besluit 2B is gebaseerd op het bestreden besluit 1B. Daarom is het bestreden besluit 2B in zoverre eveneens onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
5.7
Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgrond van appellante slaagt.
6. Het welslagen van de beroepsgrond over perceel 4 heeft, zoals hierna zal worden bepaald, tot gevolg dat verweerder dit perceel opnieuw moet beoordelen. Eerst aan de hand van die nieuwe beoordeling kan worden bepaald of sprake is van een zodanige afwijking tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte dat op grond daarvan een administratieve sanctie in de vorm van een korting moet worden opgelegd. Is daarvan sprake dan dient verweerder vervolgens te beoordelen of, zoals appellante heeft aangevoerd, sprake is van een geval waarin desondanks geen administratieve sanctie dient te worden opgelegd. Aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond van appellante dat verweerder de korting ten onrechte heeft opgelegd komt het College dan ook thans niet toe.
7. De beroepsgrond van appellante dat verweerder haar verzoek om proceskostenvergoeding bij het bestreden besluit 2B ten onrechte heeft afgewezen slaagt niet.
Op grond van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden samenhangende zaken wat betreft de veroordeling in de kosten van voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als één zaak beschouwd. Samenhangende zaken zijn, voor zover hier van belang, zaken door een of meer belanghebbende gemaakte bezwaren, die door het bestuursorgaan gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin beroepsmatig rechtsbijstand is verleend door dezelfde persoon of door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn. Verweerder heeft de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten terecht aangemerkt als samenhangende zaken, nu deze nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld en de voor het indienen hiervan verrichte werkzaamheden nagenoeg identiek zijn geweest.
8. Uit hetgeen hiervoor onder 5.6 is overwogen volgt dat de beroepen tegen de bestreden besluiten 1B en 2B gegrond zijn. Het College vernietigt de bestreden besluiten 1B en 2B wegens strijd met de artikelen 3:2 (het zorgvuldigheidsbeginsel) en 7:12, eerste lid, van de Awb (het motiveringsbeginsel). Hoewel appellante ook ter zitting nog uitdrukkelijk heeft verzocht zelf in de zaken te voorzien door te bepalen dat verweerder aan appellante voor de door haar opgegeven hectares van perceel 4 betalingsrechten toekent en aan haar die betalingsrechten voor de jaren 2015, 2016 en 2017 uitbetaalt, zal het College daartoe niet overgaan, reeds omdat uit hetgeen hiervoor ten aanzien van perceel 4 is overwogen volgt dat niet vaststaat dat perceel 4 moet worden aangemerkt als landbouwareaal, terwijl ten aanzien van de uitbetaling voor de jaren 2016 en 2017 voorts heeft te gelden dat besluiten daarover in deze procedure niet voorliggen. Het College acht voorts geen termen aanwezig de bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder zal daarom nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Meer in het bijzonder dient verweerder ten aanzien van perceel 4 een veldinspectie uit te voeren. De resultaten daarvan, alsook al hetgeen appellante heeft aangevoerd over perceel 4, dient verweerder te betrekken bij de beoordeling of perceel 4 moet worden aangemerkt als landbouwareaal. Het College stelt hiervoor een termijn van acht weken.
9. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Het College is er hierbij vanuit gegaan dat de beroepschriften tegen de bestreden besluiten 1B en 2B samenhangend zijn, nu deze gelijktijdig zijn behandeld en de voor het indienen hiervan verrichte werkzaamheden nagenoeg identiek zijn.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2A niet-ontvankelijk;
verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten 1B en 2B gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten 1B en 2B;
draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht in de twee zaken van in totaal € 336,- (€ 168,- in de zaak 17/1246 en € 168,- in de zaak 17/1733) aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 augustus 2018.
w.g. A. Venekamp	w.g. L.N. Nijhuis