ECLI:NL:RVS:2017:2943
Raad van State — Uitspraak 


201700098/1/A2.
Datum uitspraak: 1 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Bergschenhoek, gemeente Lansingerland,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 december 2016 in zaak nr. 15/6959 in het geding tussen:
[appellant]
en
de raad van de gemeente Lansingerland.
Procesverloop
Bij besluit van 11 mei 2015 heeft de burgemeester van Lansingerland de als voorschot aan [appellant] verstrekte fractiegelden voor het jaar 2014 vastgesteld op € 1.400,00 en tegelijkertijd dit bedrag van [appellant] teruggevorderd.
Bij besluit van 25 september 2015 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 27 oktober 2016 heeft de raad van Lansingerland de besluiten van 11 mei 2015 en 25 september 2015 voor zijn rekening genomen.
Bij uitspraak van 12 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 25 september 2015 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2017, waar [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.J.O. Copier, advocaat [NAAM], vergezeld door mr. M.E. Schep, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.     [appellant] vormde in 2014 de eenmansfractie [partij] in de raad van Lansingerland. Aan die fractie is voor het jaar 2014 een bijdrage voor fractieondersteuning van € 1.400,00 in de vorm van een voorschot verstrekt. Ter verantwoording van de besteding van de fractiegelden heeft [partij] een factuur van Abacus constructieburo strekkende tot betaling door [partij] van € 1.400,00 op haar website gepubliceerd. In de factuur is vermeld dat het een doorfacturatie voor juridische ondersteuning van de bij [appellant] bekende jurist betreft en dat deze doorfacturatie is geschied om te voorkomen dat de NAW-gegevens van deze jurist voor politieke doeleinden kunnen worden gebruikt. [appellant] heeft geweigerd de originele factuur over te leggen.
2.    Aan het besluit van 25 september 2015 heeft de raad, onder verwijzing naar het advies van de vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften, ten grondslag gelegd dat [appellant] geen originele bonnen dan wel betaalbewijzen heeft overgelegd. Op grond van artikel 11 van de Verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning Lansingerland 2014 (hierna: de Verordening) diende hij de fractiegelden derhalve aan de gemeente terug te betalen. De raad heeft zich in dat besluit op het standpunt gesteld dat [appellant] wist dan wel had moeten weten dat op grond van de Verordening de originele facturen of betaalbewijzen moeten worden overgelegd en hij aan de voorzitter of het presidium had kunnen vragen of een uitzondering op deze regel mogelijk was. Voorts is [appellant] in de gelegenheid gesteld om de originele factuur en het betaalbewijs in vertrouwen aan de voorzitter van de raad over te leggen. Van deze gelegenheid heeft hij geen gebruik gemaakt.
3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft allereerst overwogen dat het bevoegdheidsgebrek in de besluiten tot vaststelling en terugvordering van de fractiegelden door middel van het bekrachtigingsbesluit van 27 oktober 2016 is hersteld. De rechtbank heeft dit bevoegdheidsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gepasseerd, omdat niet aannemelijk is dat [appellant] door dit gebrek is benadeeld. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de raad op grond van artikel 13 van de Verordening in samenhang met titel 4.2 van de Awb bevoegd was de fractiegelden op nihil vast te stellen en de ten onrechte door [appellant] ontvangen fractiegelden van hem terug te vorderen. Hoewel de vaststelling op nihil niet expliciet in het besluit van 25 september 2015 is vermeld, is de rechtbank van oordeel dat dit daarin besloten ligt. De rechtbank heeft overwogen dat vaststaat dat [appellant] niet de originele facturen van de externe jurist heeft overgelegd. Gelet hierop heeft [appellant] niet voldaan aan artikel 12 van de Verordening. Voorts kon [appellant] weten dat in het kader van de verantwoording van de besteding van de fractiegelden de originele factuur overgelegd zou moeten worden. Bovendien is aan het bezwaar van [appellant] tegemoetgekomen doordat hem de gelegenheid is geboden om alsnog in vertrouwen de originele factuur aan de voorzitter van de raad te tonen. Van deze gelegenheid heeft [appellant] echter geen gebruik gemaakt. Tot slot heeft de rechtbank het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel verworpen, omdat de declaratie van de ChristenUnie een andere situatie betreft en dit bovendien los staat van het feit dat [appellant] moet voldoen aan de bepalingen van de Verordening.
Hoger beroep
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een bevoegdheidsgebrek bij het nemen van een besluit niet met een besluit van het bevoegde bestuursorgaan ongedaan kan worden gemaakt. Een bevoegdheidsgebrek in een besluit kan alleen worden gerepareerd indien het namens het bevoegde bestuursorgaan door een onbevoegde is genomen.
5.1.    [appellant] betoogt terecht dat een bevoegdheidsgebrek bij het bestreden besluit niet met een later genomen besluit door het bevoegde bestuursorgaan ongedaan kan worden gemaakt. Dit betoog leidt evenwel niet tot het daarmee door [appellant] beoogde doel. De rechtbank heeft namelijk het gebrek in de besluiten van 11 mei 2015 en 25 september 2015 met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd, omdat niet aannemelijk is dat [appellant] door dat gebrek is benadeeld. Derhalve dient beoordeeld te worden of de rechtbank dit gebrek in redelijkheid met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft kunnen passeren.
5.2.    Ingevolge artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 14) is niet de aard van het geschonden voorschrift beslissend voor de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd, maar uitsluitend het antwoord op de vraag of door de schending iemand is benadeeld.
5.3.    De rechtbank stond voor de keuze om het geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren of het besluit op bezwaar van 25 september 2015 te vernietigen en de rechtsgevolgen daarvan met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten. De rechtbank heeft in dit geval in redelijkheid voor de eerstgenoemde mogelijkheid kunnen kiezen omdat de raad voorafgaand aan de uitspraak van de rechtbank bij zijn besluit van 27 oktober 2016 heeft ingestemd met de besluiten van 11 mei 2015 en 25 september 2015. Niet aannemelijk is geworden dat, zoals [appellant] ter zitting heeft betoogd, de besluiten over de terugvordering niet door de raad zouden zijn genomen zonder een daaraan voorafgaand besluit van de burgemeester. Ook overigens is niet gebleken dat [appellant] is benadeeld door het bevoegdheidsgebrek dat aan de besluiten van 11 mei 2015 en 25 september 2015 kleeft.
5.4.    Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat, hoewel in het besluit van 25 september 2015 de vaststelling van de fractiegelden op nihil niet expliciet is vermeld, dit daarin wel besloten ligt.
6.1.    Aan een terugvorderingsbesluit moet een expliciet besluit tot lagere vaststelling of nihilstelling van de subsidieverlening vooraf gaan. De Afdeling begrijpt rechtsoverweging 5.2 van de aangevallen uitspraak aldus dat de rechtbank heeft geoordeeld dat de vaststelling van de fractievergoeding op € 1.400,00 in het besluit van 11 mei 2015, gehandhaafd bij het besluit van 25 september 2015, in het licht van de overwegingen die ten grondslag liggen aan dat besluit onmiskenbaar een vergissing is en dat buiten twijfel is dat is bedoeld die vergoeding op nihil te stellen. Ook [appellant] is ervan uitgegaan dat het besluit van 11 mei 2015 ertoe strekt dat zijn fractie geen recht heeft op een vergoeding van € 1.400,00 over het jaar 2014.
6.2.    Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten de raad te gelasten het door hem betaalde griffierecht aan hem te vergoeden.
7.1.    Dit betoog slaagt. De rechtbank heeft niet onderkend dat zij de raad, gelet op het door haar geconstateerde gebrek, had moeten gelasten het door [appellant] voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht te vergoeden.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft nagelaten de raad te gelasten het door [appellant] voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht te vergoeden. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
9.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 december 2016 in zaak nr. 15/6959, voor zover de rechtbank heeft nagelaten de raad te gelasten het door [appellant] voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht te vergoeden;
III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV.    gelast dat de raad van de gemeente Lansingerland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 417,00 (zegge: vierhonderdzeventien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. Lodder
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2017
17-809.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:42
De beschikking tot subsidievaststelling stelt het bedrag van de subsidie vast en geeft aanspraak op betaling van het vastgesteld bedrag overeenkomstig afdeling 4.2.7.
Artikel 4:57
1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
[…]
Gemeentewet
Artikel 33
[…]
2. De in de raad vertegenwoordigde groeperingen hebben recht op ondersteuning.
3. De raad stelt met betrekking tot de ambtelijke bijstand en de ondersteuning van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen een verordening vast. De verordening bevat ten aanzien van de ondersteuning regels over de besteding en de verantwoording.
Verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning Lansingerland 2014
Artikel 6
1. De fractie als bedoeld in artikel 5 van het Reglement van orde voor de vergaderingen van de raad ontvangen jaarlijks een financiële bijdrage als tegemoetkoming in de kosten voor het functioneren van de fractie;
2. De bijdrage bestaat uit een vast deel van € 1.000,-- voor elke fractie. Daarnaast ontvangt elke fractie een bijdrage van € 400,-- per raadszetel.
Artikel 8
De bijdrage voor fractieondersteuning wordt voor 31 januari van het betreffende kalenderjaar in de vorm van een voorschot op dat kalenderjaar verstrekt.
Artikel 11
1. Niet bestede fractiegelden, worden binnen drie maanden na het einde van het kalenderjaar teruggestort aan de gemeente.
2. Onder niet-bestede fractiegelden wordt ook verstaan uitgaven waarvan geen bonnen dan wel betaalbewijzen kunnen worden overgelegd.
Artikel 12
1. De fracties houden een financiële administratie bij van de uitgaven fractiegelden. In deze administratie moet elke uitgave kunnen worden gestaafd aan de hand van een originele bon of betaalbewijs. Alle originele bonnen en betaalbewijzen moeten kunnen worden overgelegd.
2. Elke fractie legt, binnen drie maanden na het einde van een kalenderjaar, verantwoording af door het publiceren van de eindafrekening op de website van de fractie en op de gemeentelijke website. Deze eindafrekening bestaat uit een overzicht van alle uitgaven en bevat ook de in artikel 12, lid 1 genoemde bonnen en/of betaalbewijzen.
Artikel 13
Titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de financiële middelen die een fractie ontvangt.