ECLI:NL:RVS:2018:2296
Raad van State — Uitspraak 


201704197/1/A1.
Datum uitspraak: 11 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1A], [appellant sub [locatie 3]] en [appellant sub 1C], wonende te Amsterdam (hierna: [appellant sub 1]),
2.    [appellant sub 2], gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 april 2017 in zaken nrs. 16/5460 en 16/5506 in het geding tussen:
[appellant sub 1],
[appellant sub 2]
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 12 november 2015 heeft het algemeen bestuur [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gelast het gebruik van de adressen Nieuwezijds [locatie 1]/[locatie 2] en [locatie 3] te Amsterdam als logiesgebouw/hotel onmiddellijk te (laten) staken en gestaakt te houden. Voorts heeft het algemeen bestuur [appellant sub 1] en [appellant sub 2] meegedeeld dat op 12 november 2015 na 16.30 uur, in verband met een vlucht- en brandonveilige situatie, spoedeisende bestuursdwang is toegepast door het afsluiten van de toegangsdeuren tot de verblijven op de eerste, tweede en derde verdieping in het pand.
Bij besluiten van 14 juli 2016 heeft het algemeen bestuur de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 april 2017 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2018, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. S.L. Sarin, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat [NAAM], vergezeld door [gemachtigde], en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant sub 2] is eigenaar van het pand op de hoek van de [straat 1] en de [straat 2]. Het pand bestond ten tijde van de bestreden besluiten uit een winkel op de begane grond met als adres [locatie 1], een woning op de eerste en tweede verdieping met als adres [locatie 2] en een woning op de derde en vierde verdieping en zolder met als adres [locatie 3]. [appellant sub 2] verhuurde het gehele pand aan [appellant sub 1].
[appellant sub 1A] stond ten tijde van de bestreden besluiten in de Basisregistratie Personen (BRP) ingeschreven op het adres [locatie 2] en exploiteerde de winkel op de begane grond. Zijn zonen [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] stonden ingeschreven op het adres [locatie 3].
Inmiddels woont [appellant sub 1] niet meer in het pand. In het pand zijn nu vier woningen gerealiseerd.
2.    Toezichthouders van de gemeente Amsterdam en een medewerker van de brandweer hebben op 12 november 2015 een controle uitgevoerd in het pand. Zij troffen daarbij vier Engelse toeristen op de derde verdieping aan. Op de eerste, tweede en derde verdieping troffen zij in totaal 12 slaapplaatsen aan. De toezichthouders hebben voorts op internet (tripadvisor.com en hostelworld.com) advertenties aangetroffen van logiesverblijven op de eerste, tweede en derde verdieping van het pand. Deze werden aangeboden als hotelappartementen onder de naam [appartement 1], [appartement 2] en [appartement 3].
Op basis van de constateringen van de toezichthouders en de brandweer heeft het algemeen bestuur geconcludeerd dat de eerste, tweede en derde verdieping elk bestaan uit één logiesverblijf en dat deze tezamen een logiesgebouw/hotel vormen. Het algemeen bestuur stelt zich op het standpunt dat dit gebruik in strijd is met de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012 en artikel 1a en 1b van de Woningwet en met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Postcodegebied 1012". Verder is volgens het algemeen bestuur in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gehandeld, omdat de vereiste omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik ontbreekt.
Overtreding
3.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bestrijden dat sprake was van een overtreding. Zij betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de woningen [locatie 2] en [locatie 3] aan de door de gemeente Amsterdam gehanteerde voorwaarden voor een bed & breakfast voldeden. Zij betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat [appellant sub 1A] hoofdbewoner van de woning [locatie 2] was. Dat in die woning weinig persoonlijke spullen aanwezig waren, heeft volgens hen te maken met het feit dat het gezinsleven zich in de praktijk in de winkel afspeelde. [appellant sub 2] betoogt tevens dat de rechtbank ten onrechte op basis van de internetreclame tot het oordeel is gekomen dat de tweede verdieping een logiesverblijf is.
4.    Artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 bepaalt:
"Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt verstaan onder:
[…]
gebruiksfunctie: gedeelten van een of meer bouwwerken die dezelfde gebruiksbestemming hebben en die tezamen een gebruikseenheid vormen;
[…]."
Het tweede lid bepaalt:
"Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
[…]
logiesfunctie: gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen;
[…]
woonfunctie: gebruiksfunctie voor het wonen."
Het derde lid bepaalt:
"Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
[…]
logiesgebouw: gebouw of gedeelte van een gebouw, waarin meer dan een logiesverblijf ligt, dat is aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute;
logiesverblijf: voor een enkel persoon of een afzonderlijke groep personen bestemd gedeelte van een logiesfunctie;
[…]."
5.    De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat een gedeelte van de eerste etage en de gehele derde etage van het gebouw bestemd waren voor recreatief verblijf voor een enkel persoon of een afzonderlijke groep personen en dat beide verblijven een gezamenlijk trappenhuis met een toegangsdeur tot de openbare weg deelden. Volgens de rechtbank past het pand daarmee binnen de wettelijke omschrijving van een logiesgebouw. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat niet in geschil is dat het gebouw niet aan de brandveiligheidseisen voor een logiesgebouw voldeed.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat het algemeen bestuur op grond van de gerapporteerde bevindingen op goede gronden heeft mogen aannemen dat [appellant sub 1A] geen hoofdverblijf in de woning [locatie 2] had. De rechtbank is niet gebleken van onjuistheden of onbetrouwbaarheden in het rapport. [appellant sub 1A] is er volgens de rechtbank niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat hij, ondanks de bevindingen in het rapport, wel zijn hoofdverblijf in de woning had.
Volgens de rechtbank heeft het algemeen bestuur verder voldoende  aangetoond dat ook de tweede etage een logiesfunctie had.
6.    Bij besluit van 18 december 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam naar aanleiding van een controle op 1 september 2014, bestuurlijke boetes aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 2] opgelegd wegens hotelmatige verhuur van de woonruimte op de eerste en de tweede verdieping van [locatie 2]. Op het moment van die controle stond [appellant sub 1A] ingeschreven op het adres [locatie 3] en stond niemand ingeschreven op het adres [locatie 2]. Dit besluit is met de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1219, onherroepelijk geworden.
Op 11 september 2014 heeft [appellant sub 1A] zich op [locatie 2] laten inschrijven.
6.1.    Zoals in de uitspraak van 10 mei 2017 is overwogen, is uitgangspunt dat een persoon hoofdverblijf heeft op het adres waar hij staat ingeschreven, tenzij afdoende aannemelijk is gemaakt dat hij elders hoofdverblijf heeft. In dit geval had het algemeen bestuur sterke aanwijzingen, gebaseerd op het rapport van bevindingen van de controle op 12 november 2015, dat de feitelijke situatie na 11 september 2014, de datum van inschrijving in de BPR door [appellant sub 1A] op het adres [locatie 2], niet was gewijzigd. De toezichthouders troffen op de eerste verdieping nagenoeg geen persoonlijke spullen aan en dit appartement maakte volgens hen een lege en onbewoonde indruk. Op de tweede verdieping troffen zij geen persoonlijke spullen aan. [appellant sub 1A] verklaarde daarover dat hij spullen bij zijn zoon op de vierde etage heeft staan. Deze bevindingen duiden erop dat [appellant sub 1A], ondanks de inschrijving op het adres [locatie 2], niet op dat adres woonde. Met de enkele stelling dat het sociale leven van [appellant sub 1] zich in de winkel en niet in de woning van [appellant sub 1A] afspeelde, is niet aannemelijk gemaakt dat [appellant sub 1A] niettemin hoofdverblijf op [locatie 2] had.
6.2.    Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de eerste, tweede en derde verdieping van het pand waren ingericht als zelfstandige appartementen, waar tenminste vier personen per verdieping konden overnachten. Het algemeen bestuur heeft volgens de rechtbank aannemelijk gemaakt dat de tweede verdieping, evenals de eerste en de derde, een logiesfunctie had. Anders dan [appellant sub 2] in hoger beroep veronderstelt, heeft de rechtbank daarbij niet alleen de internetreclames in aanmerking genomen. De rechtbank heeft eveneens in aanmerking genomen dat [appellant sub 1A] blijkens het rapport van bevindingen tijdens de controle heeft gezegd dat hij het appartement op de tweede verdieping als bed & breakfast verhuurt. In het licht daarvan heeft de rechtbank geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen aan de stelling van [appellant sub 1] dat, anders dan uit de internetreclames volgt, het appartement op de tweede verdieping niet door toeristen kon worden geboekt. Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte op basis van de internetreclames heeft geoordeeld dat de tweede verdieping is aan te merken als logiesverblijf, slaagt dit betoog derhalve niet.
6.3.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de appartementen op de eerste, tweede en derde verdieping van het pand voor verhuur aan toeristen werden gebruikt en dus een logiesfunctie hadden. Aangezien deze appartementen zijn aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute, is het pand in zoverre een logiesgebouw als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit 2012.
Niet in geschil is dat niet werd voldaan aan de brandveiligheidseisen die ingevolge het Bouwbesluit 2012 voor een logiesgebouw gelden. Het voldoen aan de voorwaarden van het gemeentelijke beleid voor een bed & breakfast, maakt deze overtreding niet ongedaan. De Afdeling ziet dan ook geen reden om in dit verband in te gaan op het betoog dat aan die voorwaarden werd voldaan. Het algemeen bestuur was bevoegd om handhavend op te treden, reeds omdat werd gehandeld in strijd met het Bouwbesluit 2012.
6.4.    Het betoog faalt.
Overtreder
7.    [appellant sub 2] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het algemeen bestuur haar terecht als overtreder heeft aangemerkt. Zij betoogt dat zij aan haar onderzoekverplichtingen heeft voldaan.
7.1.    Artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaalt:
"De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen."
7.2.    In het in bezwaar gehandhaafde besluit van 12 november 2015 is [appellant sub 2] als eigenaar van de woningen, naast [appellant sub 1], als overtreder aangemerkt. In dit besluit is voorts meegedeeld dat de kosten van bestuursdwang op de overtreders zullen worden verhaald.
7.3.    Ter zitting heeft het algemeen bestuur verklaard dat de kosten van de bestuursdwang niet zullen worden verhaald. Nu de vraag of [appellant sub 2] overtreder is slechts van belang is voor het kostenverhaal, behoeft deze vraag geen beantwoording meer. De Afdeling gaat daarom aan dit betoog voorbij.
Bijzondere omstandigheden
8.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8.1.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de beide woningen afzonderlijk moeten worden beoordeeld. Aangezien niet in geschil is dat de vierde verdieping werd bewoond, was het gebruik van de derde verdieping voor de verhuur aan toeristen volgens hen aan te merken als een legale bed & breakfast. Naast sluiting van de eerste en tweede verdieping bestond daarom volgens hen geen grond om de derde verdieping te sluiten.
8.2.    Nu onder 6.3 is vastgesteld dat is gehandeld in strijd met de brandveiligheidseisen die op grond van het Bouwbesluit 2012 voor een logiesgebouw gelden, beschouwt de Afdeling dit betoog als een beroep op bijzondere omstandigheden in de hierboven bedoelde zin.
8.3.    Blijkens de besluiten op bezwaar, waarin is verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, stelt het algemeen bestuur zich op het standpunt dat het pand gelet op de onderlinge samenhang van de woningen als één logiesgebouw moet worden aangemerkt. Dat de derde verdieping zou kunnen worden verhuurd als bed & breakfast, doet daar volgens het algemeen bestuur niet aan af. Het advies van de brandweer van 1 september 2014, waaruit blijkt dat het logiesgebouw vlucht- en brandonveilig is, geldt volgens het algemeen bestuur onverkort.
8.4.    In hoger beroep heeft [appellant sub 1] gesteld dat zij samenwerkten bij de verhuur van de logiesverblijven. Gezien de voorgeschiedenis, mag worden aangenomen dat zij en [appellant sub 2] wisten dat hierbij brandveiligheidseisen in het geding waren. [appellant sub 1] heeft niettemin beide woningen tezamen gebruikt als logiesgebouw en daarbij geen acht geslagen op brandveiligheidseisen.
Brandveiligheid is een zwaarwegend belang. Het algemeen bestuur heeft aan de veiligheid van toeristen meer gewicht mogen toekennen dan aan de belangen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bij verhuur van de logiesverblijven. De opgelegde last is daarom niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Dat het logiesverblijf op de derde verdieping op zichzelf mogelijk aan de voorwaarden voor een bed & breakfast voldeed, maakt dit niet anders. Dit logiesverblijf maakte deel uit van het logiesgebouw dat [appellant sub 1] exploiteerde.
8.5.    Het betoog faalt.
Bestuursdwang
9.    [appellant sub 1] betoogt dat sluiting van de logiesverblijven voor de duur van drie maanden niet proportioneel is. Omdat de woning [locatie 3] op zichzelf aan de voorwaarden voor een bed & breakfast voldeed, was het drie maanden sluiten van de derde verdieping, naast sluiting van de woning [locatie 2], volgens hen niet nodig voor het ongedaan maken van de overtreding. De sluiting van de woning [locatie 2] had volgens hen voorts korter kunnen zijn, aangezien de sluiting in 2014 ook niet drie maanden duurde.
9.1.    In het in bezwaar gehandhaafde besluit van 12 november 2015 is vermeld dat het algemeen bestuur, gelet op alle feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, het aannemelijk acht dat [appellant sub 1] door blijft gaan met het verhuren van slaapplaatsen aan toeristen, waarbij een onveilige situatie blijft voortbestaan. Het heeft daarom besloten tot het afsluiten van het logiesgebouw voor de duur van 3 maanden. Hiermee wordt volgens het algemeen bestuur voorkomen dat toeristen die al geboekt hebben opnieuw toegang wordt verstrekt tot het logiesgebouw en dat bedrijven die onderdak regelen van toeristen in Amsterdam begrijpen dat dit niet meer mogelijk is.
9.2.    De Afdeling is van oordeel dat het algemeen bestuur een sluiting van het logiesgebouw van drie maanden noodzakelijk heeft kunnen achten om de overtreding te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Met deze sluiting wordt de bekendheid van het pand als logiesgebouw weggenomen en wordt, zoals de rechtbank heeft overwogen, de ‘loop’ naar het pand eruit gehaald. Zouden alleen de eerste en tweede verdieping voor drie maanden worden gesloten, zoals [appellant sub 1] betoogt, dan zou de ‘loop’ naar het logiesgebouw in stand blijven. Dit zou derhalve afbreuk doen aan het doel van de sluiting. De vorige sluiting heeft voorts herhaling van het gebruik als logiesgebouw, waardoor opnieuw een vlucht- en brandonveilige situatie ontstond, niet voorkomen. Het algemeen bestuur heeft daarin terecht aanleiding gezien voor een langere sluitingsduur.
9.3.    Het betoog faalt.
Conclusie
10.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Helder    w.g. Visser
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
148.