ECLI:NL:RVS:2018:2763
Raad van State — Uitspraak 


201710147/1/A2.
Datum uitspraak: 22 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Nijmegen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 november 2017 in zaak nr. 17/2453 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 23 november 2016 heeft het college de aanvraag van [appellante] voor een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang op grond van de Verordening voorschoolse voorzieningen Nijmegen 2015 (hierna: de Verordening) afgewezen.
Bij besluit van 5 april 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.T. Lamers, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. N.A. van Wingerden, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding en besluitvorming
1.    [appellante] heeft over de periode van 1 augustus 2014 tot 1 oktober 2015 een voorschot kinderopvangtoeslag ontvangen voor de opvang van haar zoon. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de kinderopvangtoeslag over deze periode bij besluiten van 29 december 2015 en 28 januari 2016 op nihil gesteld en het bedrag aan teveel ontvangen voorschotten van [appellante] teruggevorderd. Reden hiervoor was dat [appellante] niet behoorde tot de doelgroep die aanspraak kon maken op kinderopvangtoeslag als bedoeld in de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen, omdat het hulpverleningstraject dat zij destijds volgde niet als een re-integratietraject kon worden aangemerkt. Deze besluiten zijn bij het besluit op bezwaar van 23 maart 2016 en vervolgens na beroep en hoger beroep in stand gebleven.
2.    [appellante] heeft vervolgens op 8 november 2016 bij het college een tegemoetkoming op basis van een sociaal medische indicatie (hierna: een SMI-tegemoetkoming) aangevraagd voor de opvang van haar zoon over de periode van 1 augustus 2014 tot 1 oktober 2015. Bij deze aanvraag heeft [appellante] een aanvraagformulier sociaal medische indicatie voor kinderopvang van 24 mei 2016 gevoegd waarin een sociaal verpleegkundige van GGD Gelderland Zuid heeft verklaard dat [appellante] voor de periode van augustus 2014 tot oktober 2015 in aanmerking komt voor een sociaal medische indicatie voor kinderopvang.
3.    Bij het besluit van 23 november 2016, zoals gehandhaafd bij het besluit van 5 april 2017, heeft het college de aanvraag voor een SMI-tegemoetkoming afgewezen. Het college heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat de aanvraag te laat is ingediend, waardoor, op grond van het bepaalde in artikel 14, derde lid, van de Verordening, over deze periode geen SMI-tegemoetkoming meer kan worden verleend. Het college heeft geen aanleiding gezien om gebruik te maken van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 31 van de Verordening.
Wettelijk kader
4.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvraag van [appellante] om een SMI-tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang over de periode van 1 augustus 2014 tot 1 oktober 2015 terecht heeft afgewezen. Het college mocht bij de beoordeling of toepassing diende te worden gegeven aan de hardheidsclausule betrekken dat voor de periode waarvoor met terugwerkende kracht een SMI-tegemoetkoming wordt gevraagd, niet kan worden vastgesteld dat een peuterarrangement qua omvang niet toereikend zou zijn geweest, waardoor niet kan worden vastgesteld dat [appellante] voor het beoogde tijdvak recht zou hebben gehad op de gevraagde tegemoetkoming. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt kunnen stellen dat er geen sprake is van een bijzonder geval dat zou moeten leiden tot afwijking van het bepaalde in artikel 14, derde lid, van de Verordening. Dat [appellante] heeft vertrouwd op de toekenning van kinderopvangtoeslag en nu wordt geconfronteerd met een hoge schuld, vormt op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het college in redelijkheid had moeten besluiten de hardheidsclausule toe te passen. De door het college gemaakte belangenafweging is niet kennelijk onredelijk, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet kan worden vastgesteld dat zij over de periode van 1 augustus 2014 tot juli 2015 recht had op een SMI-tegemoetkoming. Hiertoe voert zij aan dat een peuterarrangement voor deze periode niet toereikend was omdat een peuterarrangement bedoeld is voor kinderen vanaf 2 jaar en 4 maanden. Haar zoon, die op 1 maart 2013 is geboren, zou dus pas vanaf 1 juli 2015 in aanmerking kunnen komen voor een peuterarrangement, aldus [appellante].
[appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college geen onredelijke belangenafweging heeft gemaakt. Er zijn bijzondere omstandigheden of onbillijkheden van overwegende aard die maken dat de aanvraag alsnog moet worden toegewezen. Zo kan de te late aanvraag van de SMI-tegemoetkoming [appellante] niet worden verweten. Het college heeft in het besluit op bezwaar vastgesteld dat door [appellante] niet verwijtbaar is gedwaald over de juistheid van het aanvragen van kinderopvangtoeslag bij de Belastingdienst/Toeslagen. Indien zij niet had gedwaald en zich in 2014 tot het college had gewend, had zij wel een tegemoetkoming ontvangen, terwijl zij nu met een schuld van meer dan € 11.000,00 wordt geconfronteerd. Verder voert [appellante] aan dat het college ter zitting bij de rechtbank heeft aangevoerd dat wel tot het verstrekken van een SMI-tegemoetkoming zou zijn overgegaan indien [appellante] zich direct na het ontvangen van het besluit op bezwaar van de Belastingdienst/Toeslagen bij het college had gemeld. [appellante] stelt dat dit standpunt onredelijk is, omdat ook op dat moment de aanvraag te laat zou zijn ingediend en slechts had kunnen worden toegewezen door toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Dat zij de uitkomst van de beroepsprocedure heeft afgewacht om duidelijkheid te krijgen over de reden waarom zij niet in aanmerking kwam voor kinderopvangtoeslag kan haar niet worden tegengeworpen, aldus [appellante].
6.1.    Niet in geschil is dat [appellante] de SMI-tegemoetkoming voor de opvang van haar zoon over de periode van 1 augustus 2014 tot 1 oktober 2015 te laat heeft aangevraagd. Het geschil betreft uitsluitend de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen toepassing te geven aan de hardheidsclausule zoals neergelegd in artikel 31 van de Verordening. De hardheidsclausule houdt in dat het college in bijzondere gevallen ten gunste van de aanvrager kan afwijken van bepalingen in de Verordening voor zover toepassing daarvan leidt tot onbillijkheden van overwegende aard.
6.2.    Ter zitting heeft het college toegelicht dat een peuterarrangement, al dan niet aangevuld met voorschoolse educatie (hierna: VVE), is bedoeld voor kinderen in de leeftijd van 2 jaar en 4 maanden tot 4 jaar en dat hiervoor peutertoeslag kan worden aangevraagd. Voorafgaand aan het toekennen van peutertoeslag voor een peuterarrangement aangevuld met VVE dient een indicatie te worden afgegeven door de GGD. Daarnaast kan indien een peuterarrangement niet toereikend is een SMI-tegemoetkoming in de kosten voor kinderopvang worden aangevraagd indien dit voor de goede en gezonde opvoeding van het kind noodzakelijk is. Voorafgaand aan het toekennen van een SMI-tegemoetkoming dient een sociaal medische indicatie voor kinderopvang te worden afgegeven door de GGD. Voor zowel de peutertoeslag als de SMI-tegemoetkoming geldt dat deze direct wordt uitbetaald aan de kinderopvangaanbieder waar de ouder opvang afneemt.
6.3.    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat in het geval van [appellante] geen sprake is van een bijzonder geval dat zou moeten leiden tot afwijking van het bepaalde in artikel 14, derde lid, van de Verordening. Dat het college zich in het besluit van 5 april 2017 op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet verwijtbaar heeft gedwaald door te vertrouwen op de toekenning van kinderopvangtoeslag door de Belastingdienst/Toeslagen vormt geen aanleiding voor het oordeel dat het college in redelijkheid had moeten besluiten de hardheidsclausule toe te passen. Hiertoe acht de Afdeling van belang dat ondanks dat [appellante] terecht betoogt dat een peuterarrangement bedoeld is voor kinderen vanaf 2 jaar en 4 maanden en haar zoon daarom pas vanaf juli 2015 in aanmerking voor een peuterarrangement kon komen, dit niet betekent dat in de periode voorafgaand aan juli 2015 automatisch aanspraak bestaat op een SMI-tegemoetkoming. De sociaal medische indicatie is niet voorafgaand aan de gevraagde periode maar pas naderhand op 24 mei 2016 opgesteld, waardoor onduidelijk is welke waarde daaraan moet worden toegekend voor de periode van augustus 2014 tot oktober 2015. Zo is voor de opvang van de zoon van [appellante] over die periode gebruik gemaakt van reguliere kinderopvang bij [kinderopvang] en is vanaf oktober 2015 een peuterarrangement VVE toereikend geacht. Hierdoor kan achteraf niet worden vastgesteld dat een SMI-tegemoetkoming over de gevraagde periode noodzakelijk was en [appellante] aanspraak had kunnen maken op een SMI-tegemoetkoming indien zij de aanvraag wel tijdig had ingediend. Hierbij komt dat de sociaal medische indicatie kennelijk is opgesteld met het oog op terugbetaling van de schuld aan de Belastingdienst/Toeslagen. De SMI-tegemoetkoming zou daarom, anders dan op grond van artikel 17 van de Verordening is voorgeschreven, niet direct kunnen worden uitbetaald aan de kinderopvangaanbieder waar de opvang wordt afgenomen.
Anders dan [appellante] betoogt volgt uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank niet dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat wel tot het verstrekken van een SMI-tegemoetkoming zou zijn overgegaan indien [appellante] zich direct na het ontvangen van het besluit op bezwaar van de Belastingdienst/Toeslagen bij het college had gemeld. Zoals het college ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht had ook dan beoordeeld moeten worden welke waarde aan de achteraf opgestelde sociaal medische indicatie moet worden toegekend en of kan worden vastgesteld dat een SMI-tegemoetkoming over de gevraagde periode noodzakelijk was.
6.4.    Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Bindels
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
85-856.  BIJLAGE
Verordening voorschoolse voorzieningen gemeente Nijmegen 2015
Artikel 1 Definities
"1.In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
c. peuterarrangement: een arrangement voor kinderen vanaf 2 jaar en 4 maanden tot 4 jaar gericht op het in staat te stellen van ouders om arbeid en zorg te combineren, ontwikkelingsstimulering en voorbereiding op de basisschool. Het college kan bepalen dat verlenging van het peuterarrangement na de vierde verjaardag van het kind mogelijk is;
[…]
j. SMI: Sociaal medische indicatie. Op basis van een sociaal medische indicatie kunnen ouders een tegemoetkoming krijgen in de kosten van kinderopvang indien kinderopvang noodzakelijk is voor de goede en gezonde ontwikkeling van het kind, tot het kind naar de basisschool kan. De noodzaak kan ontstaan zijn door oorzaken gelegen in het kind, of doordat de ouder en/of partner lichamelijke, zintuiglijke, verstandelijke en/of psychische beperkingen heeft die een goede ontwikkeling van het kind belemmeren;"
Artikel 8 Aanspraak
"De ouder die zijn woonplaats heeft in de gemeente Nijmegen heeft aanspraak jegens het college op een tegemoetkoming in de door hem of zijn partner te betalen kosten van de op grond van SMI noodzakelijke kinderopvangvoorziening. Het college stelt nadere regels vast betreffende de aanspraak op een tegemoetkoming vanwege SMI.
Het college kan regels vaststellen over de wijze waarop de noodzaak van kinderopvang op grond van een sociaal-medische indicatie wordt vastgesteld"
Artikel 14 Ingangsdatum van de peutertoeslag en tegemoetkoming SMI
"1.Het college verleent de peutertoeslag, met inachtneming van het bepaalde in artikel 6, met ingang van de datum genoemd in de aanvraag, met dien verstande dat de ingangsdatum niet kan liggen voor de datum van aanvang van de opvang en niet voor de eerste dag van de kalendermaand drie maanden voorafgaand aan de datum waarop de aanvraag om peutertoeslag is ingediend bij de gemeente.
2. Het college kan besluiten af te wijken van het bepaalde in lid 1.
3. Het college verleent de tegemoetkoming op grond van een sociaal medische indicatie met ingang van de datum genoemd in het indicatieadvies zoals bedoeld in artikel 12 aanhef en onder a, met dien verstande dat de ingangsdatum niet kan liggen voor de datum van ingang van opvang en niet voor de eerste dag van de kalendermaand drie maanden voorafgaand aan de datum waarop de aanvraag om tegemoetkoming SMI is ingediend bij de gemeente"
Artikel 17 De bevoorschotting
"1. De peutertoeslag en tegemoetkoming SMI worden in de vorm van een voorschot in maandelijkse termijnen uitbetaald.
2. De ouder verleent de gemeente volmacht om het voorschot rechtstreeks uit te betalen aan de door de ouder gecontracteerde aanbieder van de voorziening waar de ouder opvang afneemt.
[…]."
Artikel 31 Hardheidsclausule
"Het college kan in bijzondere gevallen ten gunste van de aanvrager afwijken van de bepalingen in deze verordening, indien toepassing van deze verordening leidt tot onbillijkheden van overwegende aard."
Beleidsregels Voorschoolse voorzieningen 2015
3.1 Aanspraak
"Een tegemoetkoming voor opvang wegens SMI kan slechts toegekend worden aan kinderen die nog niet naar de basisschool kunnen. Van SMI is sprake als de kinderopvang noodzakelijk is voor een goed een gezonde ontwikkeling van het kind. De noodzaak kan zijn ontstaan door oorzaken die gelegen zijn in het kind of doordat de ouder en/of partner lichamelijke, zintuiglijke, verstandelijke en/of psychische beperkingen heeft die een goede en gezonde ontwikkeling van het kind belemmeren.
Een tegemoetkoming op basis van SMI wordt alleen verstrekt aan kinderen die wonen in de gemeente Nijmegen en voor maximaal een jaar, gedurende maximaal 4 dagdelen per week, indien een peuterarrangement qua omvang niet toereikend is. Uitgangspunt is dat de oorzaak van de noodzaak tot SMI-gebruik wordt aangepakt. Daartoe wordt aan de tegemoetkoming op basis van SMI de verplichting verbonden dat de ouder hulpverlening accepteert en werkt aan een plan van aanpak samen met de hulpverlener. Alleen indien een nieuwe, andere oorzaak ten grondslag ligt aan de noodzaak voor kinderopvang dan de eerder vastgestelde oorzaak, kan nog eenmaal een tegemoetkoming worden verstrekt voor maximaal één jaar."
3.2 Voorliggende voorziening
"Geen tegemoetkoming wegens SMI bestaat indien en voor zover er een voorliggende voorziening is, die passend en toereikend is. Elke wet of regeling is een voorliggende voorziening indien aanspraak op een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang gedaan kan worden op grond van die wet, of regeling. Als voorliggende voorziening wordt eveneens gezien de aanwezigheid van een alternatief waardoor het probleem dat de reden is om een gemeentelijke tegemoetkoming aan te vragen, in voldoende mate verholpen kan worden. Die aanspraak gaat dan voor op de aanspraak op basis van de aanwezigheid van SMI. De wet is bijvoorbeeld als hogere regeling voorliggend aan de gemeentelijke tegemoetkoming voor kinderopvang bij SMI, zoals geregeld in de verordening. Tot een voorliggende voorziening worden, naast de wet, in elk geval gerekend:
•    de Jeugdwet
•    Wet maatschappelijke ondersteuning
•    de peutertoeslag, indien de omvang van een peuterarrangement toereikend is volgens de SMI-indicatie.
In het geval een kind reeds een tegemoetkoming op grond van SMI ontvangt en op de leeftijd van 2 jaar en 4 maanden in aanmerking zou komen voor peutertoeslag is het, op basis van een advies van de GGD, mogelijk dat de tegemoetkoming voor SMI wordt voortgezet, in plaats van een peuterarrangement, met inachtneming van de maximale omvang en duur van een tegemoetkoming voor SMI als bedoeld in de verordening."