ECLI:NL:RVS:2018:2652
Raad van State — Uitspraak 


201709480/1/A2.
Datum uitspraak: 8 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 18 oktober 2017 in zaak nr. 17/1606 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2014 definitief vastgesteld op € 4.230,00.
Bij besluit van 16 februari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M. Hoefs, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. E.J.E. Groothuis, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] in 2014 op haar verzoek voorschotten kinderopvangtoeslag verstrekt, zodat zij de opvang van haar zoon, [naam], kon bekostigen. Uit het bij besluit van 16 februari 2017 gehandhaafde besluit van 10 juni 2016 volgt dat [appellante] een bedrag van € 3.253,00 aan teveel uitbetaalde voorschotten aan de Belastingdienst/Toeslagen moet terugbetalen.
2.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan zijn besluitvorming het volgende ten grondslag gelegd. Degene die kinderopvangtoeslag aanvraagt mag volgens artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit kinderopvangtoeslag maximaal 140%van het aantal gewerkte uren van de minst werkende ouder declareren voor kinderopvangtoeslag voor dagopvang. Volgens de gegevens die de Belastingdienst/Toeslagen heeft ontvangen van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen heeft [appellante] in 2014 493 uur gewerkt. Dit betekent dat [appellante] recht heeft op kinderopvangtoeslag voor 690,2 uur dagopvang. [appellante] heeft daarom geen aanspraak op een tegemoetkoming voor alle door haar afgenomen uren kinderopvang, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
3.    [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit kinderopvangtoeslag buiten toepassing had moeten laten en haar een tegemoetkoming op basis van het volledige aantal door haar afgenomen uren kinderopvang had moeten toekennen. Volgens [appellante] heeft de wetgever ten onrechte geen rekening gehouden met een situatie als de hare. [appellante] werkt in de zorgsector en zij werkt één of twee blokken van drie uur per dag, terwijl zij bij het kinderdagverblijf dat haar zoon opvangt vijf of tien uur per dag af moet nemen. [appellante] ontvangt verder een aanvullende bijstandsuitkering, waardoor zij ertoe gehouden is meer uren beschikbaar te zijn voor werk dan zij feitelijk kan werken. De wetgever is ervan uitgegaan dat de eventuele problemen die de toepassing van het Besluit kinderopvangtoeslag met zich zou brengen zouden worden opgelost door de kinderopvangsector. Dit is niet het geval. Omdat het niet toekennen van een tegemoetkoming op basis van het totale aantal door haar afgenomen opvanguren [appellante] onevenredig zwaar treft, had de Belastingdienst/Toeslagen artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit kinderopvangtoeslag buiten toepassing moeten laten. Volgens [appellante] noopt ook artikel 8 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) tot het buiten toepassing laten van deze bepaling. [appellante] voert in dit verband aan dat zij niet in staat is het werk te doen waarvoor zij is opgeleid als zij geen tegemoetkoming ontvangt voor het totale aantal afgenomen opvanguren en dat zij als gevolg hiervan niet langer in staat zal zijn in het levensonderhoud van haar kinderen te voorzien, die, omdat zij een alleenstaande ouder is, geheel van haar afhankelijk zijn.
3.1.    Artikel 1.7, derde lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) luidt:
"Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de redelijke verhouding tussen het aantal uren dat de ouder en zijn partner arbeid verrichten, gebruik maken van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling, of scholing, een opleiding of een cursus volgen, alsmede de in verband daarmee benodigde reistijd, en het aantal uren kinderopvang waarvoor kinderopvangtoeslag kan worden aangevraagd."
Artikel 8a van het Besluit kinderopvangtoeslag luidt:
"1. Het aantal uren kinderopvang dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, bedraagt voor ieder kind niet meer dan:
a. 230 uren per kalendermaand;
b. per berekeningsjaar:
1°. 140% van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor dagopvang en gastouderopvang aan een kind in de leeftijd, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, gezamenlijk;
[…]."
3.2.    In het op 1 januari 2005 in werking getreden Besluit tegemoetkoming kosten kinderopvang was geen maximering van het aantal opvanguren opgenomen. Op 1 januari 2010 is artikel 7 van de Wet kinderopvang gewijzigd en is het huidige derde lid van artikel 1.7 van de Wkkp in de wet opgenomen. Op dezelfde datum is artikel 8a in het Besluit kinderopvangtoeslag opgenomen. Dit artikel stelt het maximaal aantal uren kinderopvang per kalendermaand dat voor een tegemoetkoming in aanmerking komt per kind op 230 uur. Op 1 januari 2012 is in artikel 8a ook opgenomen dat per berekeningsjaar niet meer dan 140% van het aantal gewerkte uren van de minst werkende ouder voor vergoeding in aanmerking komt. Deze wijziging is onder meer doorgevoerd omdat de overheid meer dan proportioneel meebetaalde aan de kosten van kinderopvang. In de nota van toelichting bij deze wijziging van het Besluit kinderopvangtoeslag staat verder dat de koppeling van het recht op het totale aantal uren kinderopvangtoeslag per jaar aan het aantal gewerkte uren van de minst werkende ouder is opgenomen om de regeling kinderopvangtoeslag budgettair beheersbaar te houden en om draagvlak voor de kinderopvangtoeslag te behouden. Hiermee wordt ook voorkomen dat ouders meer uren declareren dan kan worden gerelateerd aan werk.
3.3.    Uit de nota van toelichting volgt dat het ophogingspercentage van 40% rekening houdt met de reistijd, verplichte pauzes en enige flexibiliteit van ouders voor het werk en dat de maatregel geldt voor alle werkende ouders, dus ook voor zelfstandigen en werkende ouders met stukloon. Verder volgt uit de toelichting dat het aantal gewerkte uren gelijk is aan de (overeengekomen) arbeidsduur en dat omstandigheden als ziekte, bijscholing, vakantie, een deeltijd WW-uitkering of ouderschapsverlof de arbeidsduur niet wijzigen.
Uit het verslag van een schriftelijk overleg (Kamerstukken II 2010/11, 31 989, nr. 33) blijkt dat een aantal leden van de Tweede Kamer over de maximering van de kinderopvangtoeslag gekoppeld aan het aantal gewerkte uren vragen heeft gesteld. Op de vraag naar het inkomenseffect voor ouders met wisselende roosters en de gevolgen voor arbeidsdeelname in met name de zorg heeft de desbetreffende minister geantwoord te verwachten dat de maxima van 140% en 70% van de gewerkte uren in respectievelijk de dagopvang en de buitenschoolse opgang, ook voor ouders met wisselende roosters voldoende zal zijn.
3.4.    De regelgever heeft voor het toekennen van het recht op kinderopvangtoeslag uitdrukkelijk aansluiting gezocht bij het aantal gewerkte uren met de bedoeling de kinderopvangtoeslag budgettair beheersbaar te houden. Gezien de aan de regelgever opgedragen taak om regels te stellen over de redelijke verhouding tussen het aantal uren verrichte arbeid en het aantal uren kinderopvang waarvoor toeslag kan worden aangevraagd en gelet op de motieven die aan artikel 8a, eerste lid, van het Besluit kinderopvangtoeslag ten grondslag liggen, kan deze regeling waarbij uitgegaan wordt van gewerkte uren de exceptieve toets doorstaan. Deze exceptieve toets houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling of met een algemeen rechtsbeginsel. De regelgever heeft naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij het aantal gewerkte uren en als uitgangspunt kunnen nemen dat dit voor alle werkende ouders geldt. Overigens heeft de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting nog naar voren gebracht dat naar zijn waarneming de markt wel degelijk inspeelt op de behoefte die bestaat aan flexibele kinderopvang, zoals de wetgever ook voor ogen stond.
3.5.    Wat betreft het betoog van [appellante] dat artikel 8 EVRM in dit geval aan toepassing van artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit kinderopvangtoeslag in de weg staat, omdat haar familieleven feitelijk wordt beëindigd als zij geen tegemoetkoming op basis van het totale aantal door haar afgenomen uren kinderopvang ontvangt, overweegt de Afdeling dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het verstrekken van kinderopvangtoeslag op basis van 140% van de door haar gewerkte uren leidt tot de door haar gestelde gevolgen.
3.6.    Uit het hiervoor overwogene volgt dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit kinderopvangtoeslag buiten toepassing te laten. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] met de door haar in 2014 gewerkte uren - 493 uur - recht heeft op kinderopvangtoeslag voor 690,2 uren - 140% van 493 uur.
3.7.    Het betoog faalt.
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Dijkshoorn
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
735.