ECLI:NL:RVS:2018:2319
Raad van State — Uitspraak 


201706573/1/A1.
Datum uitspraak: 11 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 13 juli 2017 in zaak nrs. 17/2204 en 17/2205 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Soest.
Procesverloop
Bij besluit van 3 oktober 2016 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de twee zelfstandige woningen aan de [locatie 1]/[locatie 2] te Soest terug te brengen naar één woning, om het laten gebruiken van het bijgebouw aan de [locatie 3] te Soest als zelfstandige woning te staken en gestaakt te houden en om alle woonvoorzieningen in en de overkapping aan het bijgebouw van het gebouw [locatie 3] te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 25 april 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Het college heeft het besluit van 3 oktober 2016 herroepen en [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast het laten gebruiken van het gebouw aan de [locatie 1]/[locatie 2] als gesplitste woning per 1 november 2017 te staken en gestaakt te houden en om het laten gebruiken van het bijgebouw aan de [locatie 3] als woning te staken en gestaakt te houden per 8 juni 2017.
Bij uitspraak van 13 juli 2017 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar bestuurder [gemachtigde A], bijgestaan door mr. J. Witvoet, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Scheffer en mr. L. Soolsma, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbende A], bijgestaan door [gemachtigde B], alsmede [belanghebbende B] en [belanghebbende C] ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Vast staat dat zowel de dubbele bewoning van het woongebouw aan de [locatie 1]/[locatie 2] als de bewoning van het bijgebouw aan de [locatie 3] in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Soest Midden en Zuid" en met het voorheen ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kerkebuurt", dat op 16 april 1991 (hierna: de peildatum) onherroepelijk is geworden.
Omwonenden hebben een verzoek om handhaving ingediend in verband met door hen ervaren overlast van de bewoners van het woongebouw en het bijgebouw. Het college heeft aan de oplegging van de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat niet aannemelijk is gemaakt dat dit met het bestemmingsplan strijdige gebruik ononderbroken heeft plaats gevonden vanaf de peildatum en dat het om die reden niet onder de beschermende werking van het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht valt.
De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de dubbele bewoning van het gebouw aan de [locatie 1]/[locatie 2] al bestond op de peildatum. Hiertoe heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de door [appellante] overgelegde verklaringen te algemeen zijn (op)gesteld en dat het college bij gebreke van bewijzen waaruit blijkt wie er op de peildatum daadwerkelijk woonde een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan de inschrijvingen in de gemeentelijke basisadministratie (thans Basisregistratie personen (hierna: Brp)) en het koopcontract uit 1983 waarin was opgenomen dat het onroerend goed niet was verhuurd. De rechtbank acht evenmin aannemelijk gemaakt dat de woning ononderbroken dubbel bewoond is geweest. Wat betreft de bewoning van het bijgebouw op [locatie 3] heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] weliswaar aannemelijk heeft gemaakt dat dit gebruik reeds bestond op de peildatum, maar uit de overgelegde verklaringen niet kan worden afgeleid dat de bewoning vanaf de peildatum ononderbroken is voortgezet. De rechtbank heeft het door [appellante] gedane beroep op het vertrouwensbeginsel verworpen.
Toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)
2.    De beroepsgrond dat de rechtbank niet in redelijkheid toepassing heeft kunnen geven aan artikel 8:86, eerste lid, van de Awb heeft [appellante] ter zitting ingetrokken.
Toepasselijkheid van het overgangsrecht in het bestemmingsplan
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college bevoegd was tegen de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van het bijgebouw en de dubbele bewoning van het woongebouw handhavend op te treden, heeft miskend dat dit gebruik wordt beschermd door het overgangsrecht. Hiertoe voert [appellante] aan dat zij op grond van de door haar aangeleverde gegevens aannemelijk heeft gemaakt dat dit gebruik reeds bestond op de peildatum en sindsdien is voortgezet. Weliswaar zijn er korte periodes geweest dat niet werd verhuurd, maar dat betekent volgens [appellante] niet dat het overgangsrecht niet meer van toepassing is. In dit kader wijst zij er op dat in artikel 25 van het bestemmingsplan "Kerkebuurt" niet de eis wordt gesteld dat het gebruik ononderbroken dient te zijn voortgezet en, indien die eis wel zou gelden, dat haar dat niet kan worden tegengeworpen, aangezien zij als verhuurder altijd de intentie heeft gehad om de gebouwen zo snel mogelijk weer te verhuren. Voorts voert [appellante] aan dat zij, zoals  ter zitting nader toegelicht, al het mogelijke heeft gedaan om aannemelijk te maken dat de strijdige bewoning op de peildatum bestond en sindsdien is voortgezet en daarvoor ook een begin van bewijs heeft geleverd, zodat het op de weg van het college had gelegen om dit met tegenbewijs te weerleggen.
3.1.    Artikel 25, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Kerkebuurt" luidt:
"Het ten tijde van het onherroepelijk worden van het plan bestaande gebruik van gronden en opstallen, dat plaatsvindt in strijd met de bestemming en de daarop betrekking hebbende voorschriften, mag worden voortgezet, maar het is verboden dit te wijzigen anders dan dienende tot het in overeenstemming of meer in overeenstemming brengen daarvan met de desbetreffende bestemming of de daarop betrekking hebbende voorschriften, mits de strijdigheid naar aard en omvang niet wordt vergroot."
Artikel 36.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Soest Midden en Zuid" luidt:
"a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder 36.2.a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
c. Indien het gebruik, bedoeld onder 36.2.a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
d. Het bepaalde onder 36.2.a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan."
3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:920), rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Om te kunnen vaststellen of de bewoning van het bijgebouw en de dubbele bewoning van het woongebouw door het overgangsrecht wordt beschermd, dient derhalve door [appellante] aannemelijk te zijn gemaakt dat dit gebruik reeds bestond op de peildatum en daarna is voortgezet. Voor zover [appellante] betoogt dat zij al het mogelijke heeft gedaan om deze bewoning aannemelijk te maken en dat de bewijslast om het tegendeel aan te tonen daardoor naar het college is verschoven, omdat in redelijkheid van haar niet kan worden gevergd nog meer bewijsstukken aan te leveren, slaagt dit niet. Dat de peildatum in het verre verleden ligt en het daardoor moeilijk is om aannemelijk te maken dat het strijdig gebruik gedurende de gehele periode heeft plaats gevonden, komt voor risico van degene die zich op het overgangsrecht beroept. [appellante] heeft gesteld dat het college zelf beschikt over de relevante, bij haar ontbrekende, huurovereenkomsten waarmee aannemelijk kan worden gemaakt dat de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van de gebouwen vanaf de peildatum heeft plaats gevonden. Deze stelling is door het college weersproken. De Afdeling is van oordeel dat het, wat hier verder van zij, op de weg van de verhuurder zelf ligt om dergelijke bewijsstukken over te leggen. Het betoog faalt in zoverre.
[locatie 1]/[locatie 2]
3.3.    Wat betreft de toepasselijkheid van het gebruiksovergangsrecht op de gesplitste bewoning van het woongebouw aan de [locatie 1]/[locatie 2] heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de door [appellante] overgelegde verklaringen en het koopcontract uit 1983 geen ondersteuning bieden aan de stelling dat het woonhuis op de peildatum gesplitst werd bewoond. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat deze verklaringen te algemeen zijn om daaruit af te kunnen leiden dat op de peildatum daadwerkelijk sprake was van dubbele bewoning en dat het koopcontract niet ziet op de peildatum en daarin bovendien is vermeld dat de woning niet is verhuurd. Nu uit geen enkel door [appellante] overgelegd stuk kan worden afgeleid wie er op de peildatum in het woongebouw woonden, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan de inschrijving in de Brp, waaruit blijkt dat alleen de benedenwoning werd bewoond op de peildatum. Reeds hierom valt de dubbele bewoning van het woonhuis aan de [locatie 1]/[locatie 2] niet onder de beschermende werking van de in artikel 25, eerste lid, van het bestemmingsplan "Kerkebuurt" opgenomen gebruiksovergangsrecht.
Aan bespreking van de door [appellante] aangevoerde grond dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat de dubbele bewoning ononderbroken is voortgezet en daarbij de bewijslast dienaangaande ten onrechte in het geheel bij [appellante] heeft gelegd, wordt derhalve niet meer toegekomen.
Het betoog faalt in zoverre.
[locatie 3]
3.4.    Wat betreft de toepasselijkheid van het gebruiksovergangsrecht op de bewoning van het bijgebouw aan de [locatie 3] is niet meer in geschil dat [appellante] aannemelijk heeft gemaakt dat het bijgebouw op de peildatum reeds werd bewoond. In geschil is het oordeel van de rechtbank dat niet aannemelijk is gemaakt dat deze bewoning vanaf de peildatum ononderbroken heeft plaats gevonden, zodat dit gebruik om die reden evenmin wordt beschermd door het overgangsrecht.
Ingevolge artikel 36.2.c van het bestemmingsplan "Soest Midden en Zuid" vervalt de beschermende werking van het overgangsrecht indien de bewoning van het bijgebouw voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, voor zover deze onderbreking heeft plaats gevonden na inwerkingtreding van dit bestemmingsplan, zijnde 9 mei 2012.
In artikel 25 van het bestemmingsplan "Kerkebuurt" is een dergelijke termijn niet opgenomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, uitspraak van 27 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0092, betekent een onderbreking van het gebruik op zichzelf nog niet dat dit gebruik na hervatting ervan voor de toepassing van het overgangsrecht niet langer is aan te merken als voortgezet gebruik. Of daarvan sprake is, hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door betrokkene getoonde intentie het gebruik voort te zetten. Gelet hierop stelt [appellante] op zichzelf terecht dat een tijdelijke onderbreking van de bewoning van het bijgebouw niet zonder meer in de weg staat aan voortzetting van dat gebruik onder het overgangsrecht. De rechtbank heeft evenwel niet de enkele onderbrekingen van dit gebruik bepalend geacht voor haar oordeel dat voortgezet gebruik niet aannemelijk is gemaakt. De rechtbank heeft aan haar oordeel ten grondslag gelegd dat de door [appellante] overgelegde verklaring van [gemachtigde A] (bedoeld is [persoon A]) met een opgave van een lijst met aaneengesloten bewoning niet strookt met de inschrijvingen in het Brp en een overgelegde verklaring van [persoon B] over de bewoning in de periode van 2001 tot en met september 2003 en dat het college daarom geen doorslaggevende betekenis aan de verklaring van [persoon A] hoefde toe te kennen. Mede in aanmerking nemende dat de overige overgelegde verklaringen onvoldoende concreet zijn om daaruit te kunnen afleiden wie gedurende welke periode in het bijgebouw heeft gewoond en de recent vertrokken bewoner [persoon C] evenmin een eenduidige en concrete verklaring heeft gegeven over het moment waarop hij in het bijgebouw is gaan wonen, heeft de rechtbank het gelet op de bestaande onduidelijkheden en tegenstrijdigheden niet aannemelijk gemaakt geacht dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het bijgebouw vanaf de peildatum is voortgezet. Nu [appellante] in hoger beroep de door de rechtbank genoemde onduidelijkheden en tegenstrijdigheden niet heeft weggenomen, ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het oordeel van de rechtbank onjuist is.
Het betoog faalt ook in zoverre.
Bijzondere omstandigheden
4.    Gelet op vorenstaande was het college bevoegd handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien, omdat concreet zicht op legalisering van de overtredingen bestaat en omdat het college zijn bevoegdheid heeft overschreden door omwonenden uit te nodigen een verzoek om handhaving in te dienen tegen gebruik dat al heel lang bestond. Volgens [appellante] bestaat voor het college geen enkele reden om niet mee te werken aan legalisering van de bewoning van het bijgebouw en de dubbele bewoning van het woonhuis.
5.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat concreet zicht op legalisering bestaat van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gebouwen aan de [locatie 1]/[locatie 2] en [locatie 3]. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in bijvoorbeeld de hiervoor reeds vermelde uitspraak van 6 april 2016, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat, in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Een besluit tot weigering om gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing terzake zeer terughoudend is.
Het college heeft zich in het besluit tot oplegging van de last op het standpunt gesteld dat het niet bereid in om een omgevingsvergunning te verlenen voor de bewoning van het bijgebouw en dubbele bewoning van het woongebouw. Het college heeft hierbij onder meer in aanmerking genomen dat deze intensieve bewoning op het perceel onwenselijke gevolgen zal meebrengen voor de leefbaarheid van de directe omgeving. Het college heeft dit standpunt ter zitting van de Afdeling bevestigd en hieraan toegevoegd dat het nooit meewerkt aan dubbele bewoning van een woonhuis en dat het bewoning van het bijgebouw achter het hoofdgebouw evenmin wenselijk acht vanwege de slechte bereikbaarheid ervan voor bijvoorbeeld hulpdiensten. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het terzake door het college ingenomen standpunt rechtens onjuist is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
Het college heeft weersproken dat hij omwonenden heeft uitgenodigd om een handhavingsverzoek in te dienen. Wel is aan de omwonenden voorlichting gegeven over de mogelijkheid een dergelijk verzoek in te dienen. De Afdeling overweegt dat dergelijke voorlichting geen gevolgen kan hebben voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit, omdat het college ook zonder verzoek van derden in beginsel gehouden is om op te treden tegen met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
Het betoog faalt.
6.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien, omdat het bij haar het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat het niet handhavend zal optreden. Zij verwijst hiertoe wat betreft de bewoning van het bijgebouw op [locatie 3] naar de brieven van 7 juni 2013 en 20 april 2015 waarin het college nadrukkelijk te kennen heeft gegeven dat het overgangsrecht van toepassing is op de bewoning van [locatie 3]. Wat betreft de dubbele bewoning van het woonhuis op [locatie 1]/[locatie 2] voert [appellante] aan dat het college zich in de bezwaarprocedure voorafgaand aan de hoorzitting en ook nog tijdens de hoorzitting op het standpunt heeft gesteld dat dit onder het overgangsrecht valt.
6.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
Uit de stukken blijkt dat de vertegenwoordigers van het college zich tijdens de op 12 januari 2017 gehouden hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie op het standpunt stelden dat de dubbele bewoning van [locatie 1]/[locatie 2] onder het overgangsrecht valt. In de beslissing op bezwaar van 26 april 2017 vermeldt het college dat dit inzicht is gewijzigd naar aanleiding van het op 10 februari 2017 uitgebrachte advies van de bezwaarschriftencommissie, dat ten grondslag is gelegd aan deze beslissing. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college het advies van de bezwaarschriftencommissie, in het kader van de volledige heroverweging van het besluit in primo, aan zijn beslissing op bezwaar ten grondslag heeft kunnen leggen. Het aanvankelijke standpunt van het college bevat geen toezegging.
De brief van 7 juni 2013 aan de toenmalige gebruiker van de gebouwen aan de [locatie 1]/[locatie 2] en [locatie 3] en de brief van 20 april 2015 aan een omwonende, waarin het college te kennen geeft dat de bewoning van het bijgebouw op [locatie 3] een overgangsrechtelijke situatie betreft, zijn niet gericht aan [appellante]. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de mededeling in deze brieven geen ongeclausuleerde toezegging aan [appellante] bevatten dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van het bijgebouw aan [locatie 3].
Het betoog faalt..
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Helder    w.g. Deen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
604.