ECLI:NL:RBAMS:2018:2566
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/3778
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 maart 2018 in de zaak tussen
[de persoon 1]
, te [woonplaats 1] , en
[de persoon 2]
, te [woonplaats 2] , eisers
(gemachtigde: mr. F. van der Heijden),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum
van de gemeente Amsterdam, verweerder
( [gemachtigde] ).
Partijen worden hieronder aangeduid als de eigenaren en als het algemeen bestuur.
Procesverloop
Op 17 november 2016 heeft het algemeen bestuur aan de eigenaren een last onder bestuursdwang opgelegd, bestaande uit het onmiddellijk afsluiten van de toegangsdeuren tot de woningen op [adres] te Amsterdam.
Op 17 mei 2017 heeft het algemeen bestuur het bezwaar van de eigenaren ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
De eigenaren hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep behandeld op de zitting van 16 februari 2018. [de persoon 2] is verschenen en namens beide eigenaren is hun gemachtigde verschenen. Het algemeen bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Eisers zijn de gezamenlijke eigenaren van de woningen, gelegen op respectievelijk de eerste, tweede en derde verdieping van het pand op het [adres] . De woningen zijn genummerd B, C en D. Op 17 november 2016 bezochten toezichthouders van het algemeen bestuur dit pand samen met een medewerker van de brandweer Amsterdam-Amstelland. Van dit bezoek is een rapport van bevindingen opgemaakt, gedateerd 23 november 2016. Op elk van de drie verdiepingen troffen zij vier slaapplaatsen aan. Ten tijde van het bezoek waren op elke verdieping toeristen aanwezig. Deze verklaarden dat zij de ruimte voor enkele dagen hadden gehuurd via booking.com en dat zij waren ontvangen door medewerkers van KeyOkay. De toezichthouders hebben geen persoonlijke eigendommen van hoofdbewoners aangetroffen, behalve een geluidsinstallatie met cd’s in woning D.
Het algemeen bestuur heeft de verdiepingen op 17 november 2016 afgesloten na de sloten te hebben vervangen. Dezelfde dag heeft het algemeen bestuur ook de last onder bestuursdwang opgelegd en uitgereikt aan de eigenaren en aan KeyOkay. Daarin heeft het algemeen bestuur hen gelast het gebruik als logiesgebouw/hotel onmiddellijk te (laten) staken en gestaakt te houden. Ook heeft het algemeen bestuur aangekondigd dat de kosten van de bestuursdwang zullen worden verhaald op de overtreders. De eigenaren zijn in het besluit aangemerkt als overtreders. Na indiening en goedkeuring van een plan van aanpak van de eigenaren is de last onder bestuursdwang op 20 februari 2017 opgeheven.
Volgens het algemeen bestuur is sprake van drie overtredingen: (1) handelen in strijd met de brandveiligheidseisen in het Bouwbesluit en de Woningwet, (2) handelen zonder omgevingsvergunning brandveilig gebruik en (3) handelen in strijd met het bestemmingsplan. De last onder bestuursdwang is alleen gebaseerd op de eerste twee gronden. Omdat de brandveiligheid in het geding was is tot spoedeisende bestuursdwang overgegaan. Op de zitting heeft het algemeen bestuur uitgelegd dat de derde grond reden zou zijn geweest om een last onder dwangsom op te leggen, maar niet om bestuursdwang toe te passen. In dit beroep zijn daarom alleen de eerste twee gronden aan de orde.
Los van de onderhavige zaak heeft het algemeen bestuur een boete opgelegd, waartegen ook beroep is ingesteld. Dat beroep wordt los van deze procedure behandeld.
Het standpunt van het algemeen bestuur
5. Het algemeen bestuur heeft de drie verdiepingen aangemerkt als logiesgebouw. Dit betekent dat voldaan had moeten worden aan de eisen die het Bouwbesluit stelt aan een logiesgebouw. Uit advies van de brandweer blijkt echter dat het pand vlucht- en brandonveilig is. Ook heeft het algemeen bestuur vastgesteld dat bedrijfsmatig nachtverblijf werd verschaft. Dit betekent dat daarvoor een omgevingsvergunning vereist was. Deze is niet aangevraagd. In beide opzichten werden de eisen dus niet nageleefd.
6. Volgens het algemeen bestuur is ook niet voldaan aan de voorwaarden voor incidentele verhuur beschreven in de notitie Ruimte voor Gasten, die de gemeenteraad op 5 februari 2014 heeft vastgesteld. Daarvoor moet de huurder hoofdbewoner zijn en als zodanig staan ingeschreven. De toezichthouders hebben echter in geen van de verblijven persoonlijke spullen aangetroffen, anders dan die van de toeristen, die konden wijzen op reguliere bewoning. In de woningen C en D stond niemand ingeschreven in de Basisregistratie personen (BRP). In woning B stond wel iemand ingeschreven, maar uit de controle op 17 november 2016 blijkt dat er geen persoonlijke spullen zijn aangetroffen die wijzen op reguliere bewoning.
7. Het algemeen bestuur heeft de eigenaren aangemerkt als overtreder. Als overtreder is mede aan te merken degene aan wie een handeling is toe te rekenen. Van de eigenaar die een pand verhuurt mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat ervan wordt gemaakt. Volgens het algemeen bestuur hebben de eigenaren onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij niet verantwoordelijk kunnen worden geacht voor het op onjuiste wijze gebruiken van de verdiepingen. De inzet van een professionele beheerder doet daaraan volgens het algemeen bestuur niet af.
Het standpunt van de eigenaren
8. De eigenaren stellen ten eerste dat geen sprake is van een logiesgebouw, en dus ook niet van strijd met de brandveiligheidseisen die het Bouwbesluit aan logiesgebouwen stelt. Ook stellen de eigenaren dat er niet bedrijfsmatig nachtverblijf is verschaft. Zij wijzen erop dat de bewijslast ligt bij het algemeen bestuur, en dat hun het voordeel van de twijfel moet worden gegund.
9. De eigenaren betogen dat elke woning als zodanig was verhuurd en wijzen op de overgelegde huurovereenkomsten. De huurder van woning B was ook ingeschreven in de BRP. Voor woning C heeft de gemeente de bewoner op 17 oktober 2016 zelf een formulier verklaring woonadres toegestuurd, met het verzoek zich daar in te schrijven. In woning D was inschrijving niet mogelijk, omdat deze verdieping ten onrechte niet was opgenomen in de basisregistraties adressen en gebouwen.
10. De eigenaren stellen verder dat de huurders er ook feitelijk woonden. Vanwege de vakantieverhuur hadden zij al hun persoonlijke spullen meegenomen. Dit blijkt volgens de eigenaren ook uit een op schrift gestelde verklaring van een van de huurders (bijlage bij de gronden van bezwaar). Verder blijkt uit het beleid en uit de jurisprudentie niet dat het aantreffen van persoonlijke spullen van de hoofdbewoner een eis is voor vakantieverhuur.
11. Volgens de eigenaren is daarmee voldaan aan alle voorwaarden die gelden voor het beleid inzake vakantiehuur. Er is immers geen verhuur vastgesteld gedurende meer dan zestig dagen en er waren niet meer dan vier slaapplaatsen per woning. Omdat de vakantieverhuur legaal was, is er volgens de eigenaren niet in strijd gehandeld met het Bouwbesluit.
12. Verder stellen de eigenaren dat zij niet als overtreders kunnen worden aangemerkt. Zij wisten niet en konden niet weten dat de woningen als logiesverblijven werden gebruikt. De door de eigenaren gesloten huurovereenkomsten bepalen in artikel 1.2 dat het gehuurde bestemd is als woonruimte. Artikel 8.1 bevat een informatieplicht als het gehuurde geen vaste woonplaats meer is. Deze meldingen hebben de eigenaren nooit van hun huurders ontvangen. De eigenaren lieten de verhuur over aan een professionele beheerder in woningverhuur (KeyOkay).
13. Ook beroepen de eigenaren zich erop dat KeyOkay wel om een zienswijze is verzocht maar zij ten onrechte niet. Tot slot vinden zij de sluiting van de verdiepingen een onevenredig zwaar middel.
Wat vindt de rechtbank ervan?
Overtreding van de brandveiligheidseisen in het Bouwbesluit en de Woningwet
14. De rechtbank oordeelt als volgt. Een logiesgebouw moet op grond van het Bouwbesluit aan een aantal brandveiligheidseisen voldoen. Zo moet een logiesverblijf in een afzonderlijk beschermd subbrandcompartiment liggen en moeten er zodanige voorzieningen zijn dat brand zo tijdig kan worden ontdekt dat veilig kan worden gevlucht. Artikel 1.1 van het Bouwbesluit bepaalt wanneer een gebouw een logiesgebouw is:
een
logiesgebouw
is een gebouw of gedeelte van een gebouw waarin meer dan een logiesverblijf ligt en dat is aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute;
een
logiesverblijf
is een voor een enkel persoon of een afzonderlijke groep personen bestemd gedeelte van een logiesfunctie;
een
logiesfunctie
is een gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen.
15. De rechtbank vindt dat [adres] een logiesgebouw was volgens deze definitie in het Bouwbesluit. Daarvoor is op zichzelf niet doorslaggevend of op die adressen hoofdbewoners waren ingeschreven in de BRP en of de verdiepingen minder dan zestig dagen per jaar werden verhuurd. Die criteria zijn in het Bouwbesluit als zodanig niet te lezen. Beslissend is wel of de drie verdiepingen een gebruiksfunctie hadden voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen. De rechtbank oordeelt dat elk van de drie verdiepingen die gebruiksfunctie inderdaad had en aldus kon worden aangemerkt als een logiesverblijf. De toezichthouders hebben er toeristen aangetroffen, de verblijven werden als toeristenverblijf ook aangeboden op booking.com en behalve een paar cd’s waren er geen persoonlijke bezittingen van de gestelde huurders aanwezig. Ook de omstandigheid dat de toeristen werden ontvangen door het daarin gespecialiseerde bedrijf KeyOkay wijst op het gebruik als logiesverblijf. Deze omstandigheden bij elkaar maken duidelijk dat de verdiepingen elk een logiesfunctie hadden. De drie logiesverblijven vormden samen een logiesgebouw omdat ze waren aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute (de trap).
16. De brandweer heeft vastgesteld dat [adres] niet aan de brandveiligheidseisen voldeed die het Bouwbesluit stelt aan een logiesgebouw. De eigenaren hebben dat ook niet betwist. De rechtbank oordeelt daarom dat die brandveiligheidseisen zijn overtreden.
Handelen zonder omgevingsvergunning brandveilig gebruik
17. Een omgevingsvergunning is vereist voor het gebruik van bouwwerken waarin bedrijfsmatig nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan vier personen. Het algemeen bestuur beoordeelt dan of het gebruik brandveilig is.
De eigenaren hebben ontkend dat op [adres] bedrijfsmatig nachtverblijf werd verschaft aan meer dan vier personen.
18. De rechtbank is dat niet met hen eens. Hierboven heeft de rechtbank al uitgelegd waarom het gebouw een gebruiksfunctie had voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen. Op elk van de verdiepingen waren vier slaapplaatsen aanwezig, en in het bouwwerk als geheel dus twaalf. De verdiepingen werden via booking.com te huur aangeboden aan toeristen tegen commerciële prijzen. Het professionele bureau KeyOkay regelde de ontvangst en beheerde de sleutels. Om deze redenen oordeelt de rechtbank dat het bouwwerk werd gebruikt om bedrijfsmatig nachtverblijf te verschaffen aan meer dan vier personen.
19. Vaststaat dat hiervoor geen omgevingsvergunning brandveilig gebruik was verleend. De rechtbank oordeelt dat deze vergunningsplicht is overtreden.
Toerekening van de overtredingen aan de eigenaren
20. Het algemeen bestuur is bevoegd bij overtreding van een voorschrift bestuursdwang toe te passen.
In dit geval heeft het algemeen bestuur dat gedaan door [adres] af te sluiten. Toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van hem behoren te komen.
In het besluit tot toepassing van bestuursdwang zijn de eigenaren aangemerkt als overtreder. Daar zijn zij het niet mee eens.
21. De rechtbank oordeelt dat de eigenaren terecht als overtreder zijn aangemerkt. Overtreder is niet alleen degene die een wettelijk voorschrift daadwerkelijk schendt door de verboden handeling fysiek te verrichten. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt.
In een geval als dit moet de eigenaar van het gebouw aannemelijk maken dat hij niet wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat het gebouw als logiesgebouw werd geëxploiteerd.
Van hem mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde gebouw wordt gemaakt.
22. De rechtbank stelt vast dat de eigenaren van [adres] dat hebben nagelaten. Zij hebben het gebouw laten verhuren door tussenkomst van een professionele beheerder. Op de zitting heeft één van de eigenaren uitgelegd dat zij zich helemaal niet bezig hielden met de verhuur en dat de beheerder zelf de huurcontracten ondertekende door de handtekening van één van hen na te bootsen. De eigenaren hebben ook niet gesteld dat zij zich op enige andere manier hebben geïnformeerd over het gebruik dat van het gebouw werd gemaakt. De rechtbank rekent daarom het gebruik van het gebouw als logiesgebouw aan hen toe. Dit betekent dat het algemeen bestuur hen terecht als overtreders heeft aangemerkt.
Had het algemeen bestuur de eigenaren om een zienswijze moeten vragen?
23. Op de zitting heeft [de persoon 2] nog meegedeeld dat het ingrijpen van het algemeen bestuur de eigenaren heeft overvallen. Nadat het gebouw volgens hem bijna tien jaar probleemloos was verhuurd zijn zij zonder enige aankondiging geconfronteerd met de onmiddellijke sluiting. Zij vinden dat het algemeen bestuur hen eerst om een zienswijze had moeten vragen, zeker nu KeyOkay wel om een zienswijze is gevraagd.
24. De rechtbank is dit niet met hen eens. Op zichzelf moet een overheid zijn besluiten zorgvuldig voorbereiden en daar hoort doorgaans bij dat alle belanghebbenden om een zienswijze wordt gevraagd. In dit geval heeft het algemeen bestuur bestuursdwang toegepast zonder eerst om een zienswijze te vragen, gelet op de brandonveilige situatie.
De rechtbank ziet hierin voldoende grond om op te treden met spoedeisende bestuursdwang. In die situatie is het algemeen bestuur niet verplicht om de belanghebbende vooraf om een zienswijze te vragen. Het algemeen bestuur heeft het besluit zo spoedig mogelijk nadien alsnog genomen en bekend gemaakt. KeyOkay is wel eerst om een zienswijze gevraagd, omdat de aangetroffen toeristen daarvan het telefoonnummer hebben gegeven. Over de contactgegevens van de eigenaren beschikte de toezichthouder op dat moment echter niet.
25. De rechtbank is gezien het voorgaande van oordeel dat het algemeen bestuur de last onder bestuursdwang voldoende zorgvuldig heeft voorbereid.
Mocht het algemeen bestuur in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik maken?
26. Zoals blijkt uit de overwegingen hiervoor heeft het algemeen bestuur terecht geconstateerd dat sprake was van verschillende overtredingen, zodat de bevoegdheid aanwezig was om deze spoedeisende last op te leggen. Volgens vaste rechtspraak moet het bestuursorgaan in de regel dan ook van die bevoegdheid gebruik maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan er aanleiding zijn om hiervan af te zien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien. Van een concreet zicht op legalisatie is geen sprake, dat staat tussen partijen ook niet ter discussie.
27. De eigenaren hebben gesteld dat de sluiting, die uiteindelijk meer dan drie maanden heeft geduurd, onevenredig is. Zij hebben echter niet duidelijk gemaakt waarom dit zo zou zijn. De rechtbank is van oordeel dat het algemeen bestuur de veiligheid van toeristen en het algemeen belang bij handhaving zwaarder mocht laten wegen dan het belang van de eigenaren bij het verhuren van de verdiepingen. Het algemeen bestuur heeft dus in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot handhaving gebruik kunnen maken door deze last op te leggen.
Slotsom
28. Om deze redenen zal de rechtbank de eigenaren geen gelijk geven. Het beroep wordt ongegrond verklaard. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.L. Bolkestein, voorzitter, en mr. C.A.E. Wijnker en mr. B. de Vos, leden, in aanwezigheid van mr. E. van der Zweep, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, artikel 2.2, eerste lid onder a, van het Besluit omgevingsrecht en artikel 4.1 van de Bouwverordening Amsterdam 2013.
Artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:31 van de Algemene wet bestuursrecht.
Artikel 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht.
Afdeling rechtspraak van de Raad van State 15 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF8999.
Afdeling rechtspraak van de Raad van State 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2581.
Afdeling rechtspraak van de Raad van State 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7996.
Artikel 5:31 van de Algemene wet bestuursrecht.