ECLI:NL:RBAMS:2017:9947
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/7471
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. H.S. Eisenberger),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigden: mr. J.C. Smit en mr. E.T. ‘t Jong).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres hulp bij het huishouden op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) toegekend.
Bij besluit van 20 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2017. Eiseres en haar gemachtigde zijn niet verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. C. van Splunder en mr. T.G. Waal. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek ter zitting geschorst.
Het onderzoek ter zitting heeft opnieuw plaatsgevonden op 19 mei 2017. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. De rechtbank heeft de zaak ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen om in onderling overleg tot een oplossing van de zaak te komen.
Bij brief van 22 juni 2017 heeft de gemachtigde van eiseres aangegeven dat er tussen partijen geen overeenstemming is bereikt en de rechtbank verzocht om zonder zitting uitspraak te doen. Vervolgens heeft de rechtbank de zaak bij beslissing van 3 juli 2017 verwezen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 27 maart 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verder zijn namens eiseres verschenen [naam 1] en J.M.W. de Hek van de FNV. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en [naam 3] (beleidsmedewerker).
Overwegingen
Feiten en bestuurlijke besluitvorming
1.1.
Eiseres is geboren op [geboortedatum] en heeft een eenpersoonshuishouden. Zij heeft een zoon, die haar zo nodig helpt met zware boodschappen. Eiseres is bekend met een perceptief-mentale stoornis en psychosociale stoornis. Verder heeft zij een energetische stoornis als gevolg van een luchtweg aandoening. Eiseres heeft op 25 maart 2016 bij verweerder gemeld dat zij behoefte heeft aan adequate maatschappelijke ondersteuning. Daarna heeft eiseres bij verweerder een aanvraag ingediend.
1.2.
Naar aanleiding hiervan is het Indicatieadviesbureau Amsterdam (IAB) om advies gevraagd. In het advies van 22 juli 2016 komt het IAB tot de conclusie dat eiseres in aanmerking komt voor hulp bij het huishouden in de vorm van zorg in natura.
1.3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres de voorziening hulp bij het huishouden voor een schoon en leefbaar huis toegekend, voor de periode van 18 juli 2016 tot en met 17 juli 2017.
1.4.
Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Daarbij heeft eiseres onder andere aangegeven dat de omvang van de hulp in het huishouden te gering is.
2. 	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Verweerder stelt dat hij mag afgaan op het advies van het IAB, nu dit op objectieve wijze is opgesteld, zorgvuldig tot stand is gekomen en inzichtelijk is. Er is voldoende onderzoek verricht naar de situatie van eiseres. Verder is voor het te bereiken resultaat, een schoon en leefbaar huis, geen tijdsduur toegekend, maar is bepaald wat het te bereiken resultaat moet zijn. De medische adviseur van de gemeente, het IAB, heeft specifiek aangegeven welke zorgtaken van eiseres door de gemeente overgenomen moeten worden. Eiseres moet met de zorgaanbieder een afspraak maken over de uitvoering van de zorgtaken, waardoor het te bereiken resultaat kan worden bereikt.
Oordeel van de rechtbank: Procesbelang
3.1.
Eiseres heeft de rechtbank in beroep verzocht een oordeel te vellen over de aan haar toegekende hulp bij het huishouden. De hulp is echter toegekend over een periode die in het verleden ligt. Het is niet mogelijk met terugwerkende kracht huishoudelijke hulp in natura toe te kennen. De vraag doet zich daarom voor of eiseres nog wel belang heeft bij de beoordeling van haar zaak door de rechtbank. Heeft zij dat niet, dan beoordeelt de rechtbank de zaak van eiseres niet inhoudelijk, maar verklaart zij het beroep niet-ontvankelijk. Partijen hebben deze vraag zelf niet opgeworpen, maar de rechtbank moet deze vraag niettemin, ambtshalve, beantwoorden.
3.2.
De rechtbank neemt in deze zaak aan dat eiseres procesbelang heeft. Eiseres heeft in bezwaar, en opnieuw in beroep, verzocht om vergoeding van de proceskosten die zij in de bezwaarfase heeft gemaakt. Zij heeft deze kosten niet vergoed gekregen en alleen al daarom heeft zij er belang bij dat de rechtbank een inhoudelijke toets uitvoert. Daarnaast kan het belang van eiseres bij een inhoudelijk oordeel ook gelegen zijn in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel van de rechtbank kan worden betrokken bij eventuele toekomstige aanvragen voor vergelijkbare zorg.
De rechtbank zal dan ook, gelet op artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, van de Algemene wet bestuursrecht onderzoeken of de toekenning van hulp bij het huishouden in de vorm van het resultaat ‘schoon en leefbaar huis’, in rechte stand kon houden.
Oordeel van de rechtbank: Het inhoudelijke geschil
-
Schoon en leefbaar huis
4.1.
Op de zitting hebben de gemachtigden van verweerder erkend dat het primaire besluit en het bestreden besluit onrechtmatig zijn. In de besluiten is niet concreet genoeg vastgelegd welke rechten eiseres precies kan ontlenen aan de toekenning van een ‘schoon en leefbaar huis’. In het primaire besluit staat alleen dat een ‘schoon en leefbaar huis’ is toegekend. In het bestreden besluit is daaraan toegevoegd welke schoonmaakhandelingen voor eiseres moeten worden verricht. Het betreffen de schoonmaakhandelingen die staan opgenomen in het advies van het IAB. De frequentie van deze handelingen is echter niet vastgesteld. Onder verwijzing naar het oordeel dat de Centrale Raad van Beroep (verder: de Raad) inmiddels over deze kwestie heeft gegeven
, is verweerder van mening dat de besluiten in de huidige vorm niet in stand kunnen blijven.
4.2.
De rechtbank ziet hierin aanleiding om het beroep gegrond te verklaren. Aan het einde van de uitspraak, zal de rechtbank nader ingaan op de gevolgen van deze vaststelling. Nu volgt eerst de bespreking van de overige beroepsgronden van eiseres.
-
De omvang van de maatschappelijke ondersteuning
5.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat het onderzoek als bedoeld in artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo en de daarop toegekende maatwerkvoorziening incompleet zijn.
5.2.
De rechtbank overweegt dat de omvang van het onderzoek door verweerder wordt bepaald door de (na de melding ingediende) aanvraag. De schriftelijke melding is op de zitting aan het dossier toegevoegd. De schriftelijke aanvraag ontbreekt in het dossier. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiseres evenwel toegelicht dat de aanvraag, vergelijkbaar met de melding, breed geformuleerd was. De gemachtigde van verweerder heeft vervolgens toegelicht dat als een brede aanvraag wordt ontvangen, deze gecompartimenteerd wordt, waarbij op elk van de daaruit afgeleide onderdelen een primair besluit volgt. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat bij deze wijze van besluitvorming problemen kunnen ontstaan in de regietaak van verweerder. Er is dan een risico dat de toegekende voorzieningen tezamen onvoldoende compensatie vormen voor de beperkingen in de zelfredzaamheid van de aanvrager. In het geval van eiseres is echter niet gebleken dat dat risico zich heeft verwezenlijkt.
5.3.
In het geval van eiseres is verweerder in het primaire besluit alleen ingegaan op haar behoefte voor wat betreft de hulp bij het huishouden. Voor zover eiseres meende dat hiermee onvoldoende was tegemoetgekomen aan deze behoefte, dan had het naar het oordeel van de rechtbank op haar weg gelegen om dit in bezwaar bij verweerder aan te geven. De afstemming van de behoeften van een betrokkene aan de te verstrekken maatwerkvoorziening(en) door verweerder is immers het resultaat van een wisselwerking tussen beide partijen.
5.4.
De rechtbank constateert dat eiseres in bezwaar echter alleen algemene standpunten heeft geformuleerd, waarbij zij artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo heeft geciteerd. Eiseres heeft, voor zover het sub a tot en met f van het voornoemde artikellid betreft, niet concreet aangegeven in welke behoeften van eiseres verweerder niet heeft voorzien en waarom en in welk opzicht verweerder in dit concrete geval in strijd met de wet heeft gehandeld, dan wel anderszins tekort is geschoten. Voor zover verweerder hierop niet heeft beslist, komt dat naar het oordeel van de rechtbank dan ook voor rekening en risico van eiseres.
5.5.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder ten onrechte een deel van de behoefte aan maatschappelijke ondersteuning van eiseres in de besluitvorming buiten beschouwing heeft gelaten. Eiseres’ beroepsgrond slaagt dan ook niet.
-
De eigen bijdrage
6.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit had moeten opnemen wat haar eigen bijdrage was voor de maatwerkvoorziening. Verweerder is op grond van artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder g, van de Wmo verplicht de totale wekelijkse kosten in beeld te brengen, alsmede de maximale eigen bijdrage.
6.2.
De rechtbank overweegt in navolging van recente rechtspraak van de Raad
dat verweerder beslist of degene aan wie een maatwerkvoorziening wordt verleend daarvoor een bijdrage verschuldigd zal zijn en dat de hoogte van de bijdrage, met uitzondering van die voor opvang, wordt vastgesteld en geïnd door CAK. Uit de wettelijke systematiek volgt verder het uitgangspunt dat het besluit waarbij de maatwerkvoorziening wordt toegekend het laatste moment is waarop een betrokkene kennis kan nemen van de verschuldigdheid van een bijdrage en wat de kostprijs van de voorziening is die de maximaal verschuldigde bijdrage begrenst. Ten laatste bij het besluit tot toekenning van een maatwerkvoorziening moet duidelijk zijn welke rechten en plichten daaraan zijn verbonden, zodat een betrokkene – alles overziend – nog kan besluiten daarvan af te zien. In dit geval heeft verweerder niet aan dit vereiste voldaan, zodat eiseres’ beroepsgrond slaagt.
-
Algemene voorziening
7.1.
Eiseres heeft erop gewezen dat verweerder verplicht is om verordeningen (de rechtbank begrijpt: de Wmo-verordening, met de daarin opgenomen algemene voorzieningen) elektronisch te publiceren. Op de website van de centrale publicatievoorziening zijn echter geen algemeen verbindende voorschriften te vinden over de in de Wmo vermelde algemene voorzieningen. Verweerder kan zich bij het toekennen van maatwerkvoorzieningen dus niet beroepen op het bestaan van andere algemene voorzieningen die compensatie kunnen bieden voor eiseres’ behoeften.
7.2.
Nu eiseres niet nader heeft geconcretiseerd welke gevolgen dit heeft voor haar zaak zal de rechtbank niet ingaan op het aangevoerde.
-
De omvang van de huishoudelijke ondersteuning
8. Eiseres heeft aangevoerd dat de omvang van de huishoudelijke ondersteuning in uren te gering is, gezien haar stoornissen en beperkingen. Naar het oordeel van de rechtbank treft deze grond geen doel. Verweerder heeft namelijk in het bestreden besluit geen uren toegekend, maar het te bereiken resultaat ‘een schoon en leefbaar huis’ in de leveringsvorm ZiN. Hierdoor kan niet op voorhand gezegd worden dat de omvang van de indicatie te gering is.
-
De duur van de toegekende maatwerkvoorziening
9.1.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat de tijdelijkheid van de door verweerder aan hem verleende maatschappelijke ondersteuning in strijd is met de uitgangspunten van de Wmo, te weten de kwaliteit en continuïteit van de verstrekte voorziening(en). Op de zitting heeft de gemachtigde van eiseres toegelicht dat een aflopende indicatie en het als gevolg daarvan steeds opnieuw moeten aanvragen van een maatwerkvoorziening een zware wissel trekt op deze mensen, die vaak lijden aan chronische aandoeningen. Verweerder kan ook een maatwerkvoorziening voor onbepaalde tijd toekennen, waarbij periodiek onderzoek wordt gedaan.
9.2.
De rechtbank heeft begrip voor de onzekerheid die de tijdelijke indicatie bij een betrokkene teweeg kan brengen. De rechtbank acht deze wijze van indiceren echter vanuit het oogpunt van verweerder begrijpelijk en niet disproportioneel richting eiseres, gelet op de wijzigingen die op beleidsniveau worden doorgevoerd. Nu verweerder hiermee niet handelt in strijd met de wet of een andere rechtsregel, slaagt eiseres’ beroepsgrond niet.
-
Het contact met de gemachtigde van eiseres
10. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat meerdere keren niet is voldaan aan haar verzoek om haar stukken toe te zenden. Nu eiseres niet nader heeft geconcretiseerd wat zij hiermee in deze zaak heeft beoogd, slaagt deze beroepsgrond niet.
-
Conclusie
11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet, gelet op 4.1 en 4.2., aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren, het primaire besluit te herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid en door, in overeenstemming met de wens van partijen, hierbij aan te sluiten bij eiseres’ laatste indicatie onder de Wmo. Eiseres heeft op de zitting bevestigd dat haar wens daar naar uitgaat.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank is over de proceskosten van oordeel dat bij de op de zitting behandelde beroepen sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). De bestuursrechter heeft de zaken gelijktijdig behandeld, de rechtsbijstand is verleend door dezelfde persoon en de werkzaamheden in elk van de zaken zijn nagenoeg identiek. Op grond van artikel 3, eerste lid, van het Bpb moeten deze drie samenhangende zaken als één zaak worden beschouwd. Omdat de rechtbank in de zaak van [naam 4] , onder zaaksnummer 17/318, al een proceskostenveroordeling heeft uitgesproken, is daar in deze zaak geen ruimte voor.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzitter, mr. A.D. Belcheva en
mr. T.L. Fernig - Rocour, leden, in aanwezigheid van mr. M. den Toom, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2017.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage: juridisch kader
1. Op grond van artikel 2.1.4, zesde lid, van de Wmo wordt de bijdrage voor een maatwerkvoorziening dan wel een persoonsgebonden budget, met uitzondering van die voor opvang, vastgesteld en voor de gemeente geïnd door het CAK.
2. Op grond van artikel 2.3.1 van de Wmo draagt het college er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
3.1.
Op grond van artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo voert het college, indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uit overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
3.2.
Op grond van het vierde lid van het voornoemde artikel onderzoekt het college:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
d. de behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt;
e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
f. de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang;
g. welke bijdragen in de kosten de cliënt met toepassing van het bepaalde bij of krachtens artikel 2.1.4, verschuldigd zal zijn.
4. In artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo is onder meer bepaald dat het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening beslist ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid (…) die de cliënt ondervindt (…).
De maatwerkwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid (…).
5. Op grond van artikel 2.6.3 van de Wmo kan het college de vaststelling van rechten en plichten van de cliënt mandateren aan een aanbieder.
6. Op grond van artikel 2.6.4, eerste lid, van de Wmo, kan het college de uitvoering van deze wet, behoudens de vaststelling van de rechten en plichten van de cliënt, door derden laten verrichten.
7. Op grond van artikel 2.6, eerste lid, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015, versie 2015 en 2016 (hierna: de Verordening), wordt bij het treffen van een maatwerkvoorziening in natura in de beschikking in elk geval vastgelegd:
a. welke de te treffen voorziening is;
b. wat de duur van de verstrekking is, voorzover dit door het college wordt bepaald;
c. hoe de voorziening in natura wordt verstrekt;
d. welke verplichtingen zijn verbonden aan het verstrekken van de maatwerkvoorziening
8. Op grond van artikel 4.8 van de Verordening kan een cliënt in aanmerking komen voor hulp bij het huishouden ingeval:
a. aantoonbare beperkingen bij het voeren van een huishouden, en
b. problemen die zich voordoen bij gebruikelijke hulp en mantelzorg.
9. Onder 4.9, onder a, van de Nadere Regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2016 (hierna: Nadere Regels), is de productbeschrijving gegeven voor hulp bij het huishouden:
Hulp bij het huishouden is het geheel of gedeeltelijk overnemen van huishoudelijke activiteiten. De Gemeente Amsterdam onderscheidt drie te bereiken resultaten: een schoon en leefbaar huis, beschikken over boodschappen en maaltijden en thuis zorgen voor kinderen.
Een schoon en leefbaar huis
Iedereen moet gebruik kunnen maken van een schone huiskamer, slaapkamer, keuken en sanitaire ruimten (1 badkamer, maximaal 2 toiletten) en een schone gang. Leefbaar staat voor opgeruimd en functioneel, bijvoorbeeld om vallen te voorkomen.
Concreet kan het gaan om het stofzuigen van bovengenoemde vertrekken, het schoonmaken van de badkamer, keuken en toilet, het dweilen van vloeren. Voor een een- of tweepersoonshuishouden is het uitgangspunt dat bovenstaande eens per twee weken wordt uitgevoerd. Aan de hand van de persoonlijke situatie wordt bepaald wat er daadwerkelijk gedaan moet worden. Als ook andere werkzaamheden zoals stoffen of de was moeten worden gedaan, is hier mogelijk extra inzet voor nodig; dit gebeurt alleen als de noodzaak daarvoor is vastgesteld.
Beschikken over boodschappen en maaltijden
De Wmo is aanvullend op de eigen mogelijkheden en heeft uitsluitend een taak als boodschappen- of maaltijdenservices ontoereikend zijn.
10. Onder 1.5. van de Nadere Regels is onder andere het volgende bepaald.
Voor de maatwerkvoorzieningen (…) hulp bij het huishouden (…) geldt
een inkomensafhankelijke eigen bijdrage in de kosten. De bijdrage geldt niet voor
voorzieningen voor kinderen tot 18 jaar. Hoe de hoogte van de bijdrage wordt
berekend is vastgelegd in het Financieel besluit. Voor deze inkomensafhankelijke bijdrage
berekent het Centraal Administratie Kantoor (CAK) de hoogte en int het bedrag.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 27 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3097.
Bij de beoordeling van het geschil gaat de rechtbank uit van het juridisch kader zoals is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Verweerder doelt onder meer op de uitspraak van de Raad van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491.
Zie de uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3358.