ECLI:NL:RVS:2018:2303
Raad van State — Uitspraak 


201705951/1/A2.
Datum uitspraak: 11 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting SWV Primair Passend Onderwijs Noord-Limburg, gevestigd te Venlo,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 juni 2017 in zaak nr. 15/2891 in het geding tussen:
de stichting
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 15 april 2015 heeft de staatssecretaris de personele bekostiging voor zware ondersteuning voor het schooljaar 2015-2016 voor de stichting vastgesteld op € 3.269.388,25.
Bij besluit van 19 augustus 2015 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 juni 2017 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris en Onderwijsstichting De Wijnberg (hierna: De Wijnberg) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2018, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. N.J.A.P.B. Niessen, advocaat [NAAM], vergezeld door [gemachtigde], de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R. Kurvink, en De Wijnberg, vertegenwoordigd door mr. M. van der Schoor, advocaat [NAAM]n Bosch, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De stichting is een samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 18a van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO). Zij heeft onder meer tot taak om de van het rijk ontvangen ondersteuningsmiddelen onder de bij het samenwerkingsverband aangesloten scholen te verdelen.
De staatssecretaris heeft met de in geding zijnde besluitvorming de aan de stichting uit te keren personele bekostiging voor extra ondersteuning vastgesteld. De stichting kan zich niet vinden in de hoogte daarvan. Een bij de stichting aangesloten school voor speciaal onderwijs, De Wijnberg, heeft onverklaarbaar veel residentieel geplaatste leerlingen. Voor deze leerlingen wordt een bedrag in mindering gebracht op de bekostiging van de stichting en toegevoegd aan die van de school. Volgens de stichting kunnen leerlingen slechts worden aangemerkt als residentieel geplaatst als zij zijn opgenomen in een 24 uurs-setting op een school voor speciaal onderwijs, en moet die school een samenwerkingsovereenkomst met het begeleidende instituut hebben gesloten. De Wijnberg verzorgt onderwijs voor de Mutsaersstichting, en merkt volgens de stichting leerlingen aan als residentieel geplaatst als zij dagklinisch zijn opgenomen, voor 8 tot 10 uur per dag, of poliklinisch ambulant worden begeleid. Hierdoor wordt de bekostiging van de stichting zodanig onevenredig aangetast, dat voor de overige scholen in het samenwerkingsverband onvoldoende overblijft om aan de zorgplicht voor passend onderwijs te voldoen, aldus de stichting.
Besluitvorming
2.    De staatssecretaris heeft de bekostiging vastgesteld op grond van de telgegevens zoals deze op 1 oktober 2014 waren geregistreerd in de Basisregistratie Onderwijs (hierna: BRON).
Scholen die onderwijs verzorgen voor leerlingen in een residentiële instelling voor gehandicaptenzorg, jeugdhulpverlening of jeugdgezondheidszorg, dan wel een justitiële inrichting, kunnen zogenoemde plaatsbekostiging aanvragen. Voorwaarde daarvoor is dat de behandeling of opvang en het geven van onderwijs vanuit één plan noodzakelijk zijn wegens de aard of duur van de behandeling of opvang. Daarbij moet een afhankelijkheidsrelatie bestaan, waardoor de leerling wegens zijn plaatsing of behandeling is aangewezen op het onderwijs van die (speciale) school. Dat kan volgens de staatssecretaris ook het geval zijn bij semi-residentiële plaatsing, zoals dagbehandeling. De afhankelijkheidsrelatie tussen het bevoegd gezag en de residentiële instelling komt tot uitdrukking in een samenwerkingsovereenkomst. De staatssecretaris treedt verder niet in de vraag of al dan niet terecht is besloten om een leerling een combinatie van zorg, opvang, behandeling en onderwijs te bieden. Als uit een behandelplan van een leerling volgt dat deze combinatie geboden is, dan is dat een gegeven, aldus de staatssecretaris.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat hij de vaststelling van de bekostiging mocht baseren op de in de BRON geregistreerde leerlinggegevens.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft overwogen dat het geschil zich toespitst op het antwoord op de vraag of bij leerlingen van een residentiële instelling als bedoeld in artikel 71c van de Wet op de expertisecentra (hierna: Wec), sprake moet zijn van een 24 uurs-opvang of -behandeling. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval, omdat dit niet volgt uit de definitie van het begrip "residentiële instelling", als vermeld in artikel 71c, tweede lid, van de Wec. Volgens die bepaling moet sprake zijn van één noodzakelijk geacht plan voor behandeling of opvang en onderwijs en dient tussen de instelling en (v)so-school een samenwerkingsovereenkomst te bestaan. De wetsgeschiedenis noch de door de stichting aangehaalde Richtlijn residentiële jeugdhulp 2015 laat ruimte voor een andersluidende interpretatie, aldus de rechtbank.
Over de vereiste samenwerkingsovereenkomst heeft de rechtbank overwogen dat niet in geschil is dat een dergelijke overeenkomst bestaat en dat deze aan de staatssecretaris is gezonden. Aan het vereiste van het bestaan van een overeenkomst, neergelegd in artikel 71c, derde lid, van de Wec, is dan ook voldaan, aldus de rechtbank. De staatssecretaris hoefde niet te onderzoeken of de overeenkomst voldoet aan de wettelijke vereisten, zoals de stichting heeft gesteld.
Wettelijk kader
4.    Artikel 71c van de Wec luidt als volgt: "
1. Het bevoegd gezag dat op zijn school, niet zijnde een instelling, onderwijs verzorgt aan leerlingen die zijn opgenomen in inrichtingen als bedoeld in artikel 1, onder b, van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen en gesloten accommodaties als bedoeld in artikel 6.2.2 van de Jeugdwet, wordt in aanmerking gebracht voor bekostiging op grond van artikel 112 en artikel 117, zesde lid, indien het bevoegd gezag met die inrichting of accommodatie een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten.
2. Het bevoegd gezag dat op zijn school niet zijnde een instelling, onderwijs verzorgt aan leerlingen van een residentiële instelling wordt per vestiging in aanmerking gebracht voor bekostiging op grond van artikel 112 en artikel 117, zevende lid, indien het bevoegd gezag met die residentiële instelling een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten. Onder een residentiële instelling als bedoeld in de eerste volzin wordt verstaan een instelling voor gehandicaptenzorg, jeugdhulpverlening of jeugdgezondheidszorg niet zijnde een inrichting of accommodatie, bedoeld in het eerste lid, waarbij behandeling of opvang en onderwijs vanuit één plan noodzakelijk is vanwege de aard of de duur van de behandeling of opvang.
3. Het bevoegd gezag doet Onze minister binnen een maand na de totstandkoming van de overeenkomst dan wel de beëindiging ervan een afschrift toekomen van de overeenkomst dan wel deelt de datum waarop de overeenkomst is beëindigd mee."
Hoger beroep
5.    De stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris ten onrechte alle residentieel geplaatste leerlingen van De Wijnberg als zodanig heeft aangemerkt. Daartoe wijst de stichting op de betekenis van het begrip ‘residentiële instelling’, op het vereiste dat de combinatie van zorg en onderwijs noodzakelijk is en op de onderzoeksplicht van de minister naar de vereiste samenwerkingsovereenkomst. De Afdeling zal deze punten afzonderlijk bespreken.
Betekenis ‘residentiële instelling’
5.1.    Volgens de stichting wordt met de in artikel 71c, tweede lid, van de Wec geregelde residentiële plaatsing uitsluitend 24 uurs-opvang of -behandeling bedoeld. Dat is weliswaar niet uitdrukkelijk vermeld in die bepaling, maar ligt volgens de stichting reeds in de bewoordingen besloten. Volgens Van Dale betekent resideren immers: "zijn woonplaats hebben, verblijf houden." Verder wijst de stichting op de Richtlijn Residentiële Jeugdhulp 2015, waarin residentiële jeugdhulp is omschreven als "een vorm van jeugdhulpverlening waarbij kinderen of jongeren op vrijwillige of gedwongen basis, (tijdelijk) dag en nacht buiten hun eigen omgeving verblijven."
Verder volgt volgens de stichting ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wec (Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 3, blz. 42) dat artikel 71c, tweede lid, van die wet alleen betrekking heeft op 24 uurs-opvang en -behandeling. Daarin is vermeld: "Onder dit bekostigingssysteem vallen ook leerlingen die gedurende een bepaalde periode verblijven in een residentiële instelling en ingeschreven worden op een school voor (v)so waar de instelling mee samenwerkt."
Voorts wijst de stichting op de achtergrond van de bepaling. Speciaal onderwijs staat slechts open voor leerlingen die daartoe toelaatbaar zijn verklaard. Als een leerling bij wijze van crisisopvang naar een residentiële instelling gaat, zou het aanvragen van een toelaatbaarheidsverklaring te lang duren. Daarom is een bed in de instelling gekoppeld aan een plaats op school, aldus de stichting.
Tot slot worden alle leerlingen van De Wijnberg behandeld bij de Mutsaersstichting. De werkzaamheden van de Mutsaersstichting bestaan slechts voor een beperkt deel uit het aanbieden van dag- en nachtopvang en -behandeling, en voor een groot deel uit ambulante hulp- en behandelvormen. De Mutsaersstichting kan voor leerlingen van De Wijnberg alleen als residentiële instelling worden aangemerkt als zij dag- en nachtopvang of -behandeling ontvangen. Voor de overige leerlingen is De Wijnberg geen residentiële instelling.
5.2.    De Afdeling volgt de stichting niet in haar betoog. Artikel 71c, tweede lid, van de Wec bepaalt uitdrukkelijk wat voor de toepassing van deze wet onder residentiële instelling wordt verstaan. Blijkens de tweede volzin van die bepaling is verblijf in de instelling niet noodzakelijk, en volstaat behandeling van de leerling bij de instelling als de combinatie van zorg en onderwijs vanwege de aard of duur van de behandeling noodzakelijk is. Hetgeen de stichting aanvoert, kan niet afdoen aan deze specifieke definitie.
Noodzakelijkheidsvereiste
5.3.    De stichting voert verder aan dat niet is voldaan aan het voor residentiële plaatsing geldende vereiste dat behandeling of opvang en onderwijs vanuit één plan noodzakelijk zijn wegens de aard of de duur van de behandeling of opvang. In de samenwerkingsovereenkomst tussen De Wijnberg en de Mutsaersstichting is bepaald dat alle leerplichtige cliënten van de Mutsaersstichting onderwijs zullen volgen bij De Wijnberg. Daardoor wordt voorbijgegaan aan de vraag of voor elke leerling geldt dat behandeling of opvang bij de Mutsaersstichting en onderwijs bij De Wijnberg vanuit één plan noodzakelijk zijn. De stichting stelt bovendien signalen te hebben ontvangen dat het in individuele gevallen door de afstand en het onderwijsniveau zelfs bezwaarlijk is De Wijnberg te bezoeken.
5.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat in deze procedure niet kan worden getreden in de vraag of terecht is besloten om leerlingen gedurende een zekere periode een combinatie van zorg en onderwijs te bieden. Dit is een vraag naar toezicht op het onderwijs en gaat de omvang van de in geding zijnde besluitvorming te buiten. De besluitvorming heeft slechts betrekking op de aan de stichting toegekende bekostiging. Overigens heeft De Wijnberg ter zitting verklaard dat de noodzaak van residentiële plaatsing per geval wordt beoordeeld. Volgens De Wijnberg behandelt de Mutsaersstichting jaarlijks ongeveer 2.100 patiënten terwijl De Wijnberg ongeveer 120 leerlingen heeft, zodat het door de stichting gestelde automatisme zich niet voordoet.
Onderzoeksplicht overeenkomst
5.5.    De stichting voert tot slot aan dat de staatssecretaris, alvorens de leerlingen van De Wijnberg als residentieel geplaatst in aanmerking te nemen, had moeten onderzoeken of de samenwerkingsovereenkomst voldoet aan de daarvoor geldende vereisten. Op grond van artikel 71c, derde lid, van de Wec ontvangt de staatssecretaris van alle overeenkomsten een afschrift. Het is onzorgvuldig om die overeenkomsten slechts voor kennisgeving aan te nemen, en de minister had de overeenkomst moeten onderzoeken, ook gelet op de genoemde signalen over onterecht residentieel geplaatste leerlingen, aldus de stichting.
5.6.    De Afdeling volgt de stichting ook niet in dit betoog. De Wec stelt geen inhoudelijke eisen aan de samenwerkingsovereenkomst bedoeld in artikel 71c, derde lid, van de Wec. De staatssecretaris heeft ter zitting desgevraagd te kennen gegeven dat hij van elke overeenkomst tussen een school en instelling beoordeelt of de samenwerking en de gezamenlijke verantwoordelijkheid van partijen daarin voldoende tot uitdrukking komen. Volgens de staatssecretaris is dat bij de overeenkomst tussen De Wijnberg en de Mutsaersstichting het geval. De stichting heeft dit niet gemotiveerd bestreden. Voor zover de stichting wijst op signalen over onterecht residentieel geplaatste leerlingen, dient dit op grond van hetgeen onder 5.4 is overwogen buiten beschouwing te blijven.
Slotsom
5.7.    Conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat uit de definitie van het begrip ‘residentiële instelling’ in artikel 71c, tweede lid, van de Wec niet volgt dat sprake moet zijn van 24 uurs-opvang of -behandeling. De rechtbank heeft evenzeer terecht geoordeeld dat is voldaan aan artikel 71c, derde lid, van de Wec.
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Er bestaat geen aanleiding om de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van de stichting.
8.    De Wijnberg heeft verzocht om de stichting te veroordelen in de proceskosten die zij stelt te hebben gemaakt in verband met de behandeling van het hoger beroep. De Afdeling acht daartoe geen termen aanwezig omdat van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht niet is gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Baart
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
799.