ECLI:NL:CRVB:2018:2555
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


17
6947 AW
Datum uitspraak: 16 augustus 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
7 september 2017, 16/4037 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R.R. Suir, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. L.M. Burger, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaken 17/6899 AW en 17/6950 AW plaatsgevonden op 14 juni 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. [NAAM]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [NAAM], L.R. Vos en M. van der Pijl.
Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. In de andere zaken is heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was sinds 1 september 2008 werkzaam bij de gemeente Haarlem. Sinds
1 november 2013 was hij aangesteld in de functie van [functie 1] bij de afdeling [afdeling 1] van de hoofdafdeling [hoofdafdeling] .
1.2.
In het kader van een onderzoek naar de aard en omvang van het seponeren van aan medewerkers van de afdeling [afdeling 2] uitgeschreven parkeerbonnen heeft het college bij besluit van 3 september 2015 met toepassing van de artikelen 8:15:1 en 15:1:19 van het Ambtenarenreglement 1995 appellant met onmiddellijke ingang geschorst en hem de toegang tot de gebouwen van de gemeente ontzegd.
1.3.
Na het voornemen daartoe aan appellant kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van zijn zienswijze daarover heeft het college bij besluit van 27 januari 2016 met toepassing van de artikelen 16:1:2:1, eerste lid, en 8:13 van het Ambtenarenreglement 1995 appellant wegens plichtsverzuim met ingang van 28 januari 2016 de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd. Aan het plichtsverzuim zijn de volgende gedragingen ten grondslag gelegd:
a. het misbruik maken van zijn functie en/of positie als [functie 1] door (samen met zijn directe collega [functie 1] , [A.] ) zijn collega [functie 2] , [B.] , op
10 juli 2015 ertoe te bewegen het formulier tot seponering van de voor [A.] bestemde bekeuring in te vullen met een daarin opgenomen valse reden;
b. het misbruik maken van zijn functie en/of positie als [functie 1] door zijn collega [functie 2] [B.] , tot tweemaal toe op oneigenlijke gronden ertoe te bewegen de voor hem, appellant, bestemde bekeuringen van 9 maart 2015 en 23 maart 2015 te laten seponeren;
c. het misbruik maken van zijn functie en/of positie als [functie 1] door zijn collega [functie 2] , [D.] , ertoe te bewegen de voor de directe collega [functie 1] , [E.] , bestemde bekeuring van 3 maart 2015 met een valse reden te laten seponeren;
d. het zelf met een valse reden laten seponeren van de door hemzelf uitgeschreven voor zijn directe collega [functie 1] , [E.] , bestemde bekeuring van 7 februari 2015;
e. het schromelijk tekortschieten in de uitoefening van zijn functie door gebrek aan verantwoordelijkheids- en integriteitsbesef, waaronder mede begrepen het verwijtbaar niet informeren van zijn leidinggevende(n) over de kennis van het seponeren van voor collega [functie 3] of hem, appellant, bestemde bekeuringen;
f. het zich schuldig maken aan belangenverstrengeling of in ieder geval het wekken van de schijn daarvan.
1.4.
Bij besluit van 19 juli 2016 (bestreden besluit) heeft het college het tegen het besluit van 27 januari 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank is er op grond van de verklaringen van collega [B.] en leidinggevende [F.] voldoende van overtuigd dat appellant, samen met collega [A.] , collega [B.] ertoe heeft bewogen de voor collega [A.] bestemde parkeerbon van 9 juli 2015 te laten seponeren. Verder is voldoende komen vast te staan dat appellant collega [B.] ertoe heeft bewogen op oneigenlijke gronden twee voor appellant bestemde parkeerbonnen, van
9 maart 2015 en 23 maart 2015, te laten seponeren. Ook is de rechtbank op grond van de verklaringen van collega [D.] ervan overtuigd dat appellant deze collega ertoe heeft bewogen de op 3 maart 2015 aan collega [E.] uitgeschreven parkeerbon op valse gronden te laten seponeren. Verder is het niet aannemelijk dat appellant de parkeerbon die hij op 7 februari 2015 aan collega [E.] heeft uitgeschreven op goede gronden heeft laten seponeren. Appellant heeft niet gehandeld zoals een goed ambtenaar betaamt. Het college heeft de gedragingen van appellant terecht gekwalificeerd als plichtsverzuim en hem daarvoor niet onevenredig gestraft.
3. In hoger beroep heeft appellant de aangevallen uitspraak betwist. Hij heeft betoogd dat het onderzoek door Hoffmann Bedrijfsrecherche niet op zorgvuldige wijze is verricht en dat het onderzoeksrapport niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Appellant heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het college ten onrechte is uitgegaan van de verklaringen van zijn collega’s, dat hij niemand onder druk heeft gezet en dat de redenen voor seponering, behalve die van de parkeerbon van 9 maart 2015, steeds valide waren. Appellant heeft ten slotte betoogd dat het college had moeten volstaan met een lichtere straf.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Zorgvuldig onderzoek
4.1.
De Raad ziet, net als de rechtbank, geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek van Hoffmann Bedrijfsrecherche niet zorgvuldig is geweest. Er is geen grond voor het oordeel dat het college het onderzoeksrapport niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
Plichtsverzuim
4.2.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van
15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.3.
Vaststaat dat op 9 maart 2015 en 23 maart 2015 voor de op naam van appellant geregistreerde auto parkeerbonnen zijn uitgeschreven die later zijn geseponeerd. Verder staat vast dat appellant op 7 februari 2015 en 3 maart 2015 voor de op naam van zijn collega [E.] geregistreerde auto parkeerbonnen heeft uitgeschreven die later zijn geseponeerd. Ook staat vast dat op 9 juli 2015 voor de op naam van collega [A.] geregistreerde auto een parkeerbon is uitgeschreven die later is geseponeerd.
4.4.
Appellant heeft erkend dat de voor hem bestemde parkeerbon van 9 maart 2015 terecht was uitgeschreven nu hij op een laad- en losplek had geparkeerd terwijl van laden en/of lossen geen sprake was.
4.5.
Appellant heeft, net als collega [A.] , de in 1.3 onder a genoemde gedraging steeds betwist. Hij heeft consequent verklaard dat hij collega [B.] niet ertoe heeft bewogen of heeft verzocht om de voor collega [A.] bestemde parkeerbon van 9 juli 2015 te laten seponeren. Verder heeft appellant steeds verklaard, ook ter zitting van de rechtbank en ter zitting van de Raad, dat leidinggevende [F.] in zijn verklaring over de gang van zaken bij de seponering van de voor collega [A.] bestemde parkeerbon van 9 juli 2015 ten onrechte heeft gesproken over een door appellant ter sprake gebrachte en af te handelen klacht van de eigenaar van hotel [naam hotel] . Deze klacht betrof volgens appellant een ander geval in april of mei 2015 en is door hem niet ter sprake gebracht in verband met de voor collega [A.] bestemde parkeerbon van 9 juli 2015.
4.6.
Over de in 1.3 onder b genoemde gedraging heeft appellant bij herhaling gezegd dat hij collega [B.] heeft gevraagd de voor hem bestemde parkeerbonnen van 9 maart 2015 en
23 maart 2015 te laten seponeren maar dat hij hem niet onder druk heeft gezet. Appellant heeft verklaard collega [B.] te hebben gewezen op de omstandigheden waaronder de beide parkeerbonnen zijn uitgeschreven en te hebben gesteld dat die omstandigheden reden waren voor seponering van deze bonnen.
4.7.
Over de in 1.3 onder c genoemde gedraging heeft appellant verklaard dat hij, anders dan collega [D.] in diens aangepaste verklaring heeft gesteld, collega [D.] niet onder druk heeft gezet om de voor collega [E.] bestemde parkeerbon van 3 maart 2015 te laten seponeren.
4.8.
Het dossier bevat een aantal verklaringen van collega’s van appellant. Een deel van deze verklaringen ziet op de gang van zaken bij het seponeren van de voor appellant en zijn collega’s [E.] en [A.] bestemde parkeerbonnen. Deze verklaringen zijn deels gebaseerd op eigen waarneming en wetenschap en deels op informatie van horen zeggen. Verder is het in een aantal gevallen het woord van slechts één collega tegen het woord van appellant of zelfs van appellant en collega [A.] , bijvoorbeeld waar het gaat om de (door appellant en collega [A.] betwiste) verklaring van collega [B.] dat appellant en collega [A.] haar hebben gevraagd - en zelfs onder druk hebben gezet - om de voor collega [A.] bestemde parkeerbon te laten seponeren.
4.9.
De verklaringen van appellant en collega’s over de gang van zaken bij het seponeren van de voor appellant en de collega’s [E.] en [A.] bestemde parkeerbonnen geven geen eenduidig beeld. Dat is des te bezwaarlijker nu het gaat om belastende verklaringen van collega’s van appellant en het bestuursorgaan, volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 27 november 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BG7085), in het kader van een tegen een ambtenaar gericht disciplinair onderzoek voorzichtig moet omgaan met verklaringen van collega’s. Zij kunnen slechts goed op waarde worden geschat tegen de achtergrond van de bestaande verhoudingen in de desbetreffende groep medewerkers. In beginsel zal het daarom nodig zijn de inhoud van zulke verklaringen te verifiëren en na te gaan of op grond van meer objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de betrokken ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan wat hem wordt verweten. Uit het dossier blijkt niet dat het college onderzoek heeft gedaan naar de verhoudingen binnen de groep collega’s en zich daarvan bij de beoordeling van de verklaringen van de collega’s van appellant rekenschap heeft gegeven. Evenmin blijkt uit het dossier dat het college heeft onderzocht of op grond van meer objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat appellant zich aan de hem verweten gedragingen schuldig heeft gemaakt. Dit maakt naar het oordeel van de Raad dat aan de verklaringen van collega’s van appellant die door appellant zijn betwist en die niet worden ondersteund door meer objectieve gegevens, geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend.
4.10.
Gelet op het hiervoor in 4.5 tot en met 4.9 overwogene is het de Raad waar het gaat om de in 1.3 onder a, b en c genoemde gedragingen, onvoldoende duidelijk kunnen worden wat er wel en wat er niet is gebeurd. De Raad is er daarom niet van overtuigd dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan de in 1.3 onder a, b en c genoemde gedragingen voor zover het daarbij gaat om het misbruiken van zijn functie en/of positie als [functie 1] en het bewegen - in de zin van onder druk zetten - van collega’s tot het seponeren van de voor appellant en collega’s [E.] en [A.] bestemde parkeerbonnen. Voor zover de in 1.3 onder a, b en c genoemde gedragingen ook het verwijt inhouden dat appellant collega’s heeft verzocht (zonder deze collega’s onder druk te zetten) om de voor appellant en collega’s [E.] en [A.] bestemde parkeerbonnen op oneigenlijke gronden te seponeren, is de Raad van oordeel dat dat verwijt alleen doel treft waar het de gedragingen genoemd in 1.3 onder b en c betreft. De Raad wijst er in verband met de in 1.3 onder b genoemde gedraging nog op dat uit verschillende - door het college niet betwiste - verklaringen van collega’s van appellant blijkt dat de parkeervoorschriften voor de laad- en losplek bij hotel [naam hotel] niet streng worden gehandhaafd en dat op die plaats regelmatig, ook door [functie 3] , voor korte tijd wordt geparkeerd zonder dat er wordt geladen en/of gelost. Naar het oordeel van de Raad stelt dit het aan appellant gemaakte verwijt dat de voor hem bestemde parkeerbonnen van
9 maart 2015 en 23 maart 2015 op oneigenlijke gronden zijn geseponeerd in een zodanig ander daglicht dat van ernstig plichtsverzuim niet kan worden gesproken.
4.11.
De Raad is er verder niet van overtuigd dat appellant de in 1.3 onder d genoemde gedraging heeft begaan. Daartoe is van belang dat de Raad, mede gelet op de ter zitting van de Raad door collega [E.] afgelegde verklaring dat zijn zoon - kort gezegd - ter plaatse dozen heeft bezorgd, betwijfelt of de reden voor het laten seponeren door appellant van de voor collega [E.] bestemde parkeerbon van 7 februari 2015 voor het parkeren op een laad- en losplek (verwijtbaar) onjuist of vals te noemen is.
4.12.
Het wegvallen van de in 1.3 onder a en d genoemde gedraging en het grotendeels wegvallen van de in 1.3 onder b en c genoemde gedragingen betekent dat ook de in 1.3 onder e genoemde gedraging wegvalt voor zover het gaat om het verwijtbaar niet informeren van zijn leidinggevende(n) over de kennis van (het seponeren van) de voor collega [E.] bestemde parkeerbon van 7 februari 2015 en de voor collega [A.] bestemde parkeerbon van 9 juli 2015 en grotendeels wegvalt voor zover het gaat om het verwijtbaar niet informeren van zijn leidinggevende(n) over de kennis van (het seponeren van) de voor appellant bestemde parkeerbonnen van 9 maart 2015 en 23 maart 2015 en de voor de collega [E.] bestemde parkeerbon van 3 maart 2015.
4.13.
Voor de in 1.3 verder onder e en f genoemde gedragingen geldt dat deze geen zelfstandige en afzonderlijke gedragingen zijn maar conclusies verbonden aan de (overige)
- hiervoor door de Raad beoordeelde - verweten gedragingen. Deze gedragingen hebben voor de vraag of sprake is van plichtsverzuim daarom geen zelfstandige betekenis.
Evenredigheid
4.14.
Uit wat de Raad heeft overwogen in 4.5 tot en met 4.13 volgt dat alleen de in 1.3 onder b, c en e genoemde gedragingen - de onder b en c genoemde gedragingen slechts voor zover appellant op oneigenlijke gronden heeft verzocht tot seponering over te gaan en de onder e genoemde gedraging alleen voor zover appellant zijn leidinggevende(n) verwijtbaar niet heeft geïnformeerd over het seponeren van de voor appellant bestemde parkeerbonnen van
9 maart 2015 en 23 maart 2015 en de voor de collega [E.] bestemde parkeerbon van
3 maart 2015 - als plichtsverzuim kunnen worden aangemerkt en tot het opleggen van een disciplinaire maatregel kunnen leiden. De vraag moet worden beantwoord of dit resterende plichtsverzuim gelet op de aard en de ernst ervan de disciplinaire maatregel van onvoorwaardelijk ontslag zelfstandig kan dragen. De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend. De Raad ziet in de omstandigheden van dit geval redenen om de straf van onvoorwaardelijk ontslag te zwaar te achten. Hierbij neemt de Raad in aanmerking dat uit de op dit punt niet betwiste verklaringen van appellant maar ook van collega’s blijkt dat het vaker voorkwam - en kennelijk werd toegestaan - dat [functie 3] voor aankomst op of vertrek van hun werk (kort) parkeerden waar dat (zonder te betalen) niet was toegestaan. Het onvoorwaardelijk ontslag van appellant kan dus niet in stand blijven.
Conclusie
4.15.
Dit betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Raad ziet uit het oogpunt van definitieve geschilbeslechting aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 27 januari 2016 te herroepen. Op grond van de aard en ernst van het plichtsverzuim, zoals hiervoor door de Raad overwogen, zal de straf van voorwaardelijk ontslag worden opgelegd, onder de bepaling dat die straf niet ten uitvoer wordt gelegd als appellant zich gedurende twee jaar na de datum van deze uitspraak niet opnieuw schuldig maakt aan soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim. Het voorgaande brengt mee dat de aanstelling van appellant bij de gemeente Haarlem niet per 28 januari 2016 is geëindigd maar nog steeds doorloopt.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen tot vergoeding van de kosten van appellant voor verleende rechtsbijstand, in zowel bezwaar, beroep als hoger beroep, telkens tot een bedrag van € 1.002,-, in totaal € 3.006,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 19 juli 2016;
herroept het besluit van 27 januari 2016 en legt aan appellant de straf op van voorwaardelijk ontslag, onder de bepaling dat deze straf niet ten uitvoer wordt gelegd als appellant zich gedurende twee jaar na de datum van deze uitspraak niet opnieuw schuldig maakt aan soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 19 juli 2016;
veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.006,-;
bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 418,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en A. Beuker-Tilstra en R.P.T. Elshoff als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2018.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) J. Tuit
sg