ECLI:NL:RVS:2018:1694
Raad van State — Uitspraak 


201706811/1/A2.
Datum uitspraak: 23 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Leiden,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juli 2017 in zaak nr. 17/501 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 5 augustus 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2014 definitief berekend en vastgesteld op € 6.161,00 en een bedrag van € 3.320,00 aan teveel ontvangen voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 10 december 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 14 juli 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft in 2014 als oproepkracht voor Zein Child Care Group te Den Haag gewerkt. Zij heeft voor de opvang van haar kind kinderopvangtoeslag in de vorm van voorschotten ontvangen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het besluit van 5 augustus 2016 in bezwaar gehandhaafd en hieraan ten grondslag gelegd dat uit de door [appellante] opgestuurde stukken volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de definitieve berekening van de kinderopvangtoeslag over 2014 van het juiste aantal gewerkte uren is uitgegaan.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellante] tegen dit besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de registratie van gewerkte uren waarbij ingeval van oproep-/flexkrachten geen vakantie-uren worden geregistreerd maar wel een toeslag wordt uitgekeerd geen ongerechtvaardigd onderscheid oplevert, ten aanzien van werknemers die maandelijks een vast aantal uren werken. Zij heeft hiertoe overwogen dat met het ruime ophogingspercentage van 40% geheel kan worden verwezenlijkt wat de bedoeling van de wettelijke regeling is en voldoende uitloop wordt geboden voor werknemers die voor meer uren opvang nodig hebben dan het aantal uren dat deze werknemers daadwerkelijk arbeid verrichten. Voorts deelt de rechtbank niet het standpunt van [appellante] dat bij de berekening van het aantal gewerkte uren ook rekening dient te worden gehouden met de uitbetaalde vakantietoeslag. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de in 2014 door [appellante] gewerkte uren terecht vastgesteld op 1.059 en daarmee de kinderopvangtoeslag over 2014 op het juiste bedrag vastgesteld, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
3.    [appellante] betoogt in hoger beroep dat artikel 8a van het Besluit kinderopvangtoeslag (hierna: het Besluit) wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel buiten toepassing had moeten worden gelaten. Volgens [appellante] behandelt de Belastingdienst/Toeslagen werknemers met een vast dienstverband gunstiger dan werknemers met een flexibel dienstverband. De Belastingdienst/Toeslagen telt bij de bepaling van het aantal gewerkte uren, op basis waarvan het aantal uren kinderopvang waarvoor toeslag kan worden aangevraagd wordt bepaald, bij werknemers met een vast dienstverband ook de niet gewerkte vakantie- en feestdagen en ziekte-uren mee, terwijl dit voor werknemers met een flexibel dienstverband niet het geval is.
3.1.    Het hoger beroep van [appellante] ziet daarmee op de zogeheten exceptieve toetsing van artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit. Deze exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen.
3.2.    Artikel 1.7, derde lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) luidt:
"Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de redelijke verhouding tussen het aantal uren dat de ouder en zijn partner arbeid verrichten, gebruik maken van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling, of scholing, een opleiding of een cursus volgen, alsmede de in verband daarmee benodigde reistijd, en het aantal uren kinderopvang waarvoor kinderopvangtoeslag kan worden aangevraagd."
Artikel 8a van het Besluit luidt:
"1. Het aantal uren kinderopvang dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, bedraagt voor ieder kind niet meer dan:
a. 230 uren per kalendermaand;
b. per berekeningsjaar:
1°. 140 procent van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor dagopvang en gastouderopvang aan een kind in de leeftijd, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, gezamenlijk;
[…]."
3.3.    In het op 1 januari 2005 in werking getreden Besluit tegemoetkoming kosten kinderopvang was geen maximering van het aantal opvanguren opgenomen. Per 1 januari 2010 is artikel 7 van de Wet kinderopvang gewijzigd en het huidige derde lid van artikel 1.7 van de Wkkp in de wet opgenomen. Op dezelfde datum is artikel 8a in het Besluit opgenomen. Dit artikel stelt het maximaal aantal uren kinderopvang per kalendermaand dat voor een tegemoetkoming in aanmerking komt per kind op 230 uur. Op 1 januari 2012 is in artikel 8a, voor zover thans van belang, ook opgenomen dat per berekeningsjaar niet meer dan 140% van het aantal gewerkte uren van de (minst werkende) ouder voor vergoeding in aanmerking komt. Aanleiding hiervoor was onder meer de omstandigheid dat de overheid meer dan proportioneel meebetaalde aan de kosten van kinderopvang. In de nota van toelichting bij deze wijziging van het Besluit staat verder dat de koppeling van het recht op het totale aantal uren kinderopvangtoeslag per jaar aan het aantal gewerkte uren van de minst werkende ouder is opgenomen om de regeling kinderopvangtoeslag budgettair beheersbaar te houden en om draagvlak voor de kinderopvangtoeslag te behouden. Hiermee wordt ook voorkomen dat ouders meer uren declareren dan kan worden gerelateerd aan werken.
3.4.    Uit de nota van toelichting volgt dat het ophogingspercentage van 40% rekening houdt met de reistijd, verplichte pauzes en enige flexibiliteit van ouders voor het werk en dat de maatregel geldt voor alle werkende ouders, dus ook voor zelfstandigen en werkende ouders met stukloon. Verder volgt uit de toelichting dat het aantal gewerkte uren gelijk is aan de (overeengekomen) arbeidsduur en dat omstandigheden als ziekte, bijscholing, vakantie, een deeltijd WW-uitkering of ouderschapsverlof de arbeidsduur niet wijzigen. Het aantal gewerkte uren en het recht op het aantal uren kinderopvangtoeslag van de werknemer op grond van de urenkoppeling worden hierdoor dus niet beïnvloed.
Uit het verslag van een schriftelijk overleg (Kamerstukken II 2010/11, 31 989, nr. 33) blijkt dat een aantal leden van de Tweede Kamer over de maximering van de kinderopvangtoeslag gekoppeld aan het aantal gewerkte uren vragen heeft gesteld. Op de vraag naar het inkomenseffect voor ouders met wisselende roosters en de gevolgen voor arbeidsdeelname in met name de zorg heeft de desbetreffende minister geantwoord te verwachten dat de maxima van 140% en 70% van de gewerkte uren in respectievelijk de dagopvang en de buitenschoolse opgang, ook voor ouders met wisselende roosters voldoende zal zijn.
3.5.    Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat de dienst bij de bepaling van het aantal gewerkte uren uitgaat van de verloonde uren. De dienst heeft hiervoor gekozen omdat de verloonde uren goed controleerbaar zijn. [appellante] heeft toegelicht dat haar vakantie-uren door Zein Child Care Group maandelijks middels een toeslag op haar loon zijn uitbetaald. Dit salarisadministratiesysteem is praktisch goed uitvoerbaar en minder bewerkelijk dan het systeem waarvan de Belastingdienst/Toeslagen uitgaat. Dit heeft echter tot gevolg dat de door haar opgenomen vakantie-uren, anders dan bij werknemers met een vast dienstverband, niet apart worden verloond en daarom door de Belastingdienst/Toeslagen niet als gewerkte uren worden aangemerkt. [appellante] heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet voor haar rekening dient te komen dat haar vakantie-uren door haar werkgever op deze wijze zijn verloond.
3.6.    Daargelaten of hier sprake is van vergelijkbare gevallen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen werknemers met een flexibel dienstverband en werknemers met een vast dienstverband. De regelgever heeft voor het toekennen van het recht op kinderopvangtoeslag uitdrukkelijk aansluiting gezocht bij het aantal gewerkte uren, teneinde de regeling kinderopvangtoeslag budgettair beheersbaar te houden. Dit beginsel geldt voor alle werkende ouders en ongeacht de aard van het dienstverband. Gelet op het uitgangspunt van een budgettair beheersbare regeling voor kinderopvangtoeslag en met het oog op een goede controleerbaarheid en het behoud van het draagvlak voor kinderopvangtoeslag is van een eventueel ongerechtvaardigd onderscheid geen sprake. Gezien de aan de regelgever opgedragen taak om regels te stellen over de redelijke verhouding tussen het aantal uren verrichte arbeid en het aantal uren kinderopvang waarvoor toeslag kan worden aangevraagd en gelet op de motieven die aan artikel 8a, eerste lid, van het Besluit ten grondslag liggen, kan deze regeling waarbij uitgegaan wordt van gewerkte uren de exceptieve toets dan ook doorstaan.
Uit een oogpunt van een goede controleerbaarheid heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij de vaststelling van het aantal gewerkte uren, kunnen uitgaan van de verloonde uren. Zoals de Belastingdienst/Toeslagen in dit verband terecht heeft opgemerkt is de omstandigheid dat de vakantie-uren van [appellante] maandelijks middels een toeslag zijn uitbetaald iets tussen [appellante] en haar werkgever. Daarbij komt dat bij het ophogingspercentage van 40% rekening is gehouden met enige flexibiliteit voor ouders voor het werk.
De regelgever heeft gelet op het voorgaande in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij het aantal gewerkte uren en als uitgangspunt kunnen nemen dat dit voor alle werkende ouders geldt. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] met de door haar in 2014 gewerkte/verloonde uren (=1.059) recht heeft op kinderopvangtoeslag voor 1.483 uren (=140% van 1.059 uur).
3.7.    Het betoog faalt.
Conclusie
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Minderhoud    w.g. Bindels
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2018
85-856.