ECLI:NL:RBGEL:2018:1344
Rechtbank GEL — Uitspraak 


RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/4308
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland
te Arnhem, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 21 oktober 2016 (het primaire besluit) gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit met een aangepaste motivering gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [eiseres], bijgestaan door haar gemachtigde en J.G.J. Beerkens. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door C.G.J.M. Moison en J.E. Busse.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Onder de namen [eiseres] en [eiseres] worden op twee locaties in [woonplaats] potrozen gekweekt. Door eiseres is in juli 2015 de bloemkwekerij van [bedrijf] overgenomen. Dit bedrijf wordt hierna aangehaald als [bedrijf].
Bij een op 17 maart 2016 door verweerder ontvangen aanvraag heeft eiseres verzocht om een subsidie van € 1.000.000 voor de verblijfsverplaatsing van [bedrijf] naar [eiseres].
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen omdat eiseres [bedrijf] eerst sinds 1 juli 2015 exploiteert en dat de te verplaatsen locatie op het moment van de aanvraag minder dan drie jaar volwaardig in gebruik is bij eiseres.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in overeenstemming met het advies van de commissie Rechtsbescherming van 22 mei 2017, zijn in het primaire besluit ingenomen standpunt gewijzigd en de subsidieaanvraag afgewezen omdat [bedrijf] in de drie jaren voorafgaande aan de aanvraag niet volwaardig in gebruik was.
3. Eiseres heeft het bestreden besluit gemotiveerd aangevochten. Op haar stellingen zal de rechtbank, voor zover nodig, in het navolgende ingaan. Tevens heeft eiseres de rechtbank verzocht om verweerder tot vergoeding van de beweerdelijk door haar geleden schade te veroordelen.
4.1.
Allereerst heeft eiseres gesteld dat de wijziging van de motivering van verweerder in het bestreden besluit onzorgvuldig en daarom niet geoorloofd is.
4.2.
De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de bezwaarprocedure een volledige heroverweging van het besluit dient plaats te vinden. Dit kan betekenen dat de beslissing op bezwaar met andere afwijzingsgronden wordt onderbouwd dan de primaire beslissing. Verweerder heeft daarnaast eiseres in de bezwaarfase in de gelegenheid gesteld om te reageren op de gewijzigde afwijzingsgrond. Het betoog van eiseres faalt.
5.	In geschil is voorts de vraag of verweerder de subsidieaanvraag heeft kunnen weigeren omdat [bedrijf] in de drie jaren voorafgaande aan de aanvraag volwaardig in gebruik was, als bedoeld in artikel 2 van het Besluit subsidieplafonds. Deze vraag wordt door verweerder ontkennend en door eiseres bevestigend beantwoord.
6.1.
Eiseres heeft betoogd dat de gehanteerde weigeringsgrond onjuist is. Daartoe is allereerst aangevoerd dat verweerder in het primaire besluit heeft erkend dat het bedrijf bij eiseres volwaardig in gebruik is. Verweerder heeft daarin namelijk het volgende opgenomen: “Nu het te verplaatsten landbouwbedrijf pas sinds 1 juli 2015 door bezwaarde volwaardig in gebruik is, stellen wij ons […]”.
Subsidiair heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de door verweerder bij invulling van het criterium “ volwaardig in gebruik” gehanteerde maatstaf van het minimumloon niet in alle situaties de juiste maatstaf zal zijn. Zij betwist dan ook dat verweerder deze maatstaf, gelet op de persoonlijke omstandigheden van de ondernemers die voorheen de te verplaatsten locatie exploiteerden (de heer en mevrouw Aaldering), moet of mag hanteren. In de praktijk waren de heer en mevrouw Aaldering in staat om met meerdere personen van het inkomen uit het te verplaatsen verblijf te leven. Verder is eiseres van opvatting dat niet alleen de door de heer en mevrouw Aaldering in het bedrijf gegenereerde inkomsten moeten worden betrokken bij de beoordeling, maar ook hun arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Daarmee zou ruim boven het wettelijk minimumloon uit worden gekomen. Ook zou de maatstaf kunnen worden gehanteerd die geldt voor ondernemers in een schuldsaneringsregeling, zijnde 70% van het wettelijk sociaal minimum. Aan dat criterium voldoet de onderneming ruimschoots. Een andere mogelijkheid is dat wordt uitgegaan van het totaalwinst-principe in plaats van het jaarwinst-principe.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat uit het primaire besluit, en specifiek uit het hierboven aangehaalde citaat, niet blijkt dat verweerder ten tijde van dat besluit van opvatting was dat eiseres gedurende de referteperiode heeft voldaan aan het criterium “volwaardig in gebruik”. Dat besluit was immers gebaseerd op de, in het bestreden besluit verlaten, opvatting van verweerder dat bij hantering van dit criterium alleen kan worden gekeken naar de periode dat eiseres eigenares van het te verplaatsen bedrijf was. Verweerder heeft bij het bestreden besluit uitdrukkelijk beoogd om ook de periode vóór 1 juli 2015 in beschouwing te nemen.
7.1.
In de toelichting bij artikel 2, vierde lid, van het besluit Subsidieplafonds 2016 voor de verordening POP 3 subsidies provincie Gelderland is het volgende opgenomen:
“De subsidie is bedoeld voor verplaatsing, niet voor nieuwvestiging. Het te verplaatsen glastuinbouwbedrijf moet op het moment van aanvraag volwaardig in gebruik zijn. Met andere woorden moet het bedrijf de afgelopen drie jaren hebben kunnen voorzien in het levensonderhoud van ten minste één persoon en moet er ten minste 1 fte arbeidsinzet in het bedrijf zijn gestoken.”
In de stukken en ter zitting is toegelicht dat verweerder bij de invulling van het begrip “volwaardig in gebruik” het wettelijke minimumloon als maatstaf hanteert.
7.2.
Doel van deze subsidieregeling is de stimulering van een toekomstbestendige glastuinbouw. De provincie richt zich op de concentratie van glastuinbouw in een beperkt aantal gebieden. Concentratie levert diverse schaalvoordelen op voor de zich aldaar vestigende bedrijven op het gebied van onder andere voorzieningen, infrastructuur en energie. Hierdoor kunnen bedrijven zich op de nieuwe locatie verder ontwikkelen. Uit de in de bijlage van deze uitspraak aangehaalde artikelen blijkt dat de provincie daarbij alleen de verplaatsing van volwaardig in gebruik zijnde bedrijven voor ogen staat en dat zij wil voorkomen dat niet levensvatbare bedrijven worden opgekocht om met subsidie nieuwvestiging of uitbreiding van andere bedrijven te financieren.
7.3.
Tegen de achtergrond van deze doelstelling acht de rechtbank de door verweerder gehanteerde maatstaf van een inkomen ter hoogte van het minimumloon geen onredelijke invulling van het begrip “volwaardig in bedrijf”. Dat er ook andere methoden kunnen zijn om te beoordelen of een bedrijf volwaardig in bedrijf is, maakt niet dat verweerder deze methode niet heeft kunnen kiezen en in dit geval heeft kunnen toepassen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder vervolgens bij het hanteren van deze maatstaf de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen buiten beschouwing kunnen laten, omdat die niet direct zijn gerelateerd aan de bedrijfsvoering in de referteperiode.
Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de gehanteerde maatstaf bij het vaststellen van het inkomen bij een besloten vennootschap, zoals hier aan de orde is, niet juist is omdat de directeur-grootaandeelhouder (dga) zelf kan bepalen welk inkomen uit de vennootschap aan hem wordt uitgekeerd.
Naar het oordeel van de rechtbank is het niet zo dat er met het hanteren van het wettelijk minimumloon als maatstaf bij een besloten vennootschap nooit aan deze maatstaf kan worden voldaan. Het feit dat sprake is van deze bedrijfsvorm is daarom geen reden om te oordelen dat verweerder had moeten afzien van het hanteren van deze maatstaf. Hoeveel inkomen een dga zichzelf toekent is een eigen keus, die in de ene situatie gunstig en in de andere situatie ongunstig uitpakt. De consequenties van de gekozen bedrijfsstructuur komen voor rekening en risico van de ondernemer. Verder is de rechtbank niet gebleken dat in de referteperiode, en daarvoor, veel ruimte was om een hogere uitkering uit het bedrijf toe te kennen. Uit de resultaten vanaf 2004 blijkt namelijk dat het met uitzondering van 2009 en 2010 en 2013 om een verliesgevend bedrijf ging en dat het verlies in 2013 alleen werd gecompenseerd door de fiscale herwaardering van onroerend goed.
7.4.
Eiseres heeft nog een rapport overgelegd van accountant J. de Jong. Daarin stelt deze zich op het standpunt dat in het bedrijf van de heer en mevrouw Aaldering in de periode 2011 tot en 2014 voldoende continuïteit zat om hen van inkomen te voorzien en dat het gemiddeld inkomen € 112.528 per jaar zou hebben bedragen, indien zij in die periode inkomen zouden hebben genoten als eenmanszaak, in plaats van als B.V.. Ook is een meerjarenplan overgelegd, waarin het toekomstperspectief van de onderneming op de locatie te Groessen is beoordeeld. Aan deze rapporten komt niet de betekenis toe die eiseres daaraan toegekend wil zien. De rapporten hanteren namelijk een andere maatstaf dan in rechtsoverweging 7.3. is beschreven en die door de rechtbank aanvaardbaar is geacht.
7.5.
De slotsom is dat verweerder het wettelijk minimumloon, ook in een B.V.-constructie, als maatstaf heeft kunnen gebruiken en dat hij de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen buiten beschouwing heeft kunnen laten. Niet in geschil is dat eiseres in de referteperiode dan niet aan de door verweerder gehanteerde maatstaf voldoet.
8. Eiseres heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Zij stelt, onderbouwd met stukken, dat verweerder in een vergelijkbaar geval een andere methodische benadering heeft gevolgd om te bepalen of sprake is van een volwaardig te verplaatsen bedrijf. Op basis van de in die zaak gekozen benadering stelt eiseres dat zij ook aan het volwaardigheidscriterium voldoet. Eiseres heeft weliswaar inzichtelijk gemaakt dat in die andere zaak een onafhankelijke accountant op 22 juni 2017 een verklaring heeft afgegeven waarin die accountant op basis van een andere maatstaf dan het minimumloon-criterium heeft verklaard dat sprake is van een volwaardig bedrijf. Verweerder heeft ter zitting echter onweersproken gesteld dat het in het door eiseres genoemde voorbeeld ging om een bedrijf waarin ruimschoots aan het minimumloon-criterium werd voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank is van gelijke gevallen daardoor geen sprake zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
9. Ten slotte heeft eiseres op grond van artikel 8:91 van de Awb vergoeding van beweerdelijk geleden schade gevorderd. De rechtbank overweegt dat vergoeding van schade slechts kan plaatsvinden in de gevallen die zijn genoemd in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb. Het bestreden besluit is niet onrechtmatig, en evenmin is sprake van schade als gevolg van een van de andere in dat artikel genoemde gevallen. Het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen.
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, mr. L.M. Vogel en mr. T.E. van Zoeren, rechters, in tegenwoordigheid van R. van Diest, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage.
Wettelijk kader.
Verordening POP3 subsidies provincie Gelderland:
Artikel 2.4.1 subsidiabele activiteit
Subsidie kan worden verstrekt voor:
a. de verbetering van de verkavelingsstructuur van landbouwbedrijven; of
b. de verplaatsing van landbouwondernemingen gericht op verbetering van de landbouwinfrastructuur.
Artikel 2.4.2 aanvrager
Subsidie voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.4.1 onderdeel a en b wordt verstrekt aan:
a. landbouwers;
b. (…);
c. pachters;
d. t/m i: (…).
Besluit Subsidieplafonds 2016 voor de Verordening POP3 subsidies provincie Gelderland:
Artikel 2:
Eerste lid:
In dit artikel wordt verstaan onder:
a. t/m j: (…);
k. langdurige pachter: pachter met pachtovereenkomst met betrekking tot een perceel grond met een minimale duur van 6 jaar;
l.  t/m q: (…);
r.  volwaardig in gebruik: het gebruik van een agrarisch bedrijf dat naar de aard en omvang zodanig is dat het gehele inkomen afkomstig is uit het bedrijf, de gehele arbeidsinzet aan het bedrijf besteed wordt en waarvan de continuïteit voor minimaal de afgelopen drie jaar is aangetoond;
s.  (…).
Tweede en derde lid:
(…);
Vierde lid:
In afwijking van artikel 2.4.2. van de Verordening (POP3 subsidies provincie Gelderland) wordt subsidie voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.4.1. aanhef en onder b van de Verordening alleen verstrekt aan:
landbouwers die op moment van subsidieaanvraag eigenaar zijn van een volwaardig in gebruik zijnde glastuinbouwbedrijf;
langdurig pachters die op moment van subsidieaanvraag eigenaar zijn van een volwaardig in gebruik zijnd glastuinbouwbedrijf.
Algemene wet bestuursrecht:
Artikel 8:88:
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
2. (…).
Artikel 8:91
1. Indien het verzoek wordt gedaan gedurende het beroep tegen of het hoger beroep omtrent het schadeveroorzakende besluit, wordt het ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of het hoger beroep aanhangig is;
2. t/m 3: (…).