ECLI:NL:RVS:2018:1368
Raad van State — Uitspraak 


201607315/1/A2
Datum uitspraak: 25 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op het hoger beroep van:
[appellanten] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 8 augustus 2016 in zaak nr. 15/6180 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland.
Procesverloop
Bij besluit van 19 mei 2014 heeft het college een aan [appellant] verleende subsidie ingetrokken en € 4.056,00 aan reeds uitgekeerde bedragen teruggevorderd.
Bij besluit van 3 augustus 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Vulpen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniëls, zijn verschenen.
De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb het onderzoek heropend.
Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 16 januari 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Vulpen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniëls, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft het college bij formulier van 12 januari 2010 verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Zeeland (hierna: SNL). De subsidies op grond van de SNL strekken tot het beheer van natuurgebied en landschapselementen en tot agrarisch natuurbeheer, waarbij landbouwproductie wordt gecombineerd met natuurbeheer. [appellant] heeft met een door het college vastgesteld formulier de stichting Beheer Natuur en Landelijk gebied, vertegenwoordigd door [gemachtigde], gemachtigd om handelingen te verrichten in het kader van de aanvraag om SNL-subsidie. Het college heeft [appellant] bij besluit van 7 april 2010, aangevuld bij dat van 2 december 2010, de gevraagde subsidie verleend voor een bedrag van € 4.056,00 over het eerste beheerjaar.
2.    [appellant] heeft het college bij formulier van 31 oktober 2013 verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls Natuur en Landschap (hierna: SKNL). De subsidies op grond van de SKNL strekken ertoe eenmalig te investeren in de inrichting van een nieuw natuurgebied, het herstellen van natuur in een bestaand natuurgebied en het omvormen van landbouwgrond in natuurterrein. In het kader van de SKNL-subsidie heeft [appellant] [gemachtigde] gemachtigd om hem te vertegenwoordigen.
3.    Het college heeft [gemachtigde] bij e-mail van 7 november 2013 te kennen gegeven dat een subsidie op grond van de SKNL niet kan worden verstrekt voor gronden waarop verplichtingen van toepassing zijn op grond van een andere regeling. Op de gronden waarop de aanvraag ziet gelden nog de verplichtingen van de SNL-subsidie. Pas als de aanvraag om de SNL-subsidie wordt ingetrokken kunnen de gronden in aanmerking komen voor een subsidie op grond van de SKNL. Dan moeten echter wel de reeds ontvangen bedragen worden terugbetaald.
Bij e-mail van 11 november 2013 heeft [gemachtigde] het college te kennen gegeven dat hij als gemachtigde van [appellant] de aanvraag om de SNL-subsidie intrekt. Daarop heeft het college bij besluit van 28 november 2013 de aanvraag van [appellant] om een SKNL-subsidie gedeeltelijk toegewezen en een subsidie toegekend van € 345.990,64, en bij besluit van 19 mei 2014 de SNL-subsidie ingetrokken en de reeds uitbetaalde bedragen teruggevorderd.
4.    [appellant] komt thans op tegen de intrekking van de SNL-subsidie. Over de hoogte van de SKNL-subsidie is tussen [appellant] en het college een geschil gerezen en tegen de uitspraak van de rechtbank in dat geschil heeft [appellant] geen hoger beroep ingesteld. Vaststaat dat geen overeenstemming zal worden bereikt over de hoogte van die subsidie. [appellant] wil daarom geen gebruik maken van de SKNL-subsidie, maar kan evenmin terugvallen op de SNL-subsidie omdat deze is ingetrokken.
Beroep
5.    [appellant] heeft in beroep aangevoerd dat [gemachtigde] ten tijde van de intrekking van de aanvraag om de SNL-subsidie niet bevoegd was om hem te vertegenwoordigen. [appellant] heeft niet [gemachtigde] gemachtigd om hem bij die subsidieaanvraag te vertegenwoordigen, maar diens toenmalige werkgever, de stichting Beheer Natuur en Landelijk gebied. De stichting heeft haar advieswerkzaamheden beëindigd en [gemachtigde] is uit dienst getreden.
6.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college [gemachtigde] als gemachtigde van [appellant] mocht aanmerken en de aanvraag om de SNL-subsidie als ingetrokken mocht beschouwen. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [gemachtigde] bij naam is genoemd op het machtigingsformulier dat bij de aanvraag om de SNL-subsidie is overgelegd. Verder heeft [appellant] het college er niet van op de hoogte gesteld dat [gemachtigde] niet langer gemachtigd was hem te vertegenwoordigen. Evenmin had het college andere aanwijzingen dat [gemachtigde] niet meer als gemachtigde van [appellant] optrad.
Hoger beroep
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college [gemachtigde] terecht als zijn gemachtigde heeft aangemerkt. Daartoe voert [appellant] allereerst aan dat uit het machtigingsformulier volgt dat hij niet [gemachtigde], maar de stichting heeft gemachtigd om hem bij de SNL-aanvraag te vertegenwoordigen. Op het machtigingsformulier is weliswaar de naam van [gemachtigde] vermeld, maar dat is uitsluitend bij de ondertekening van de machtiging namens de stichting waar [gemachtigde] werkzaam was. Vanaf het moment dat [gemachtigde] daar uit dienst trad, viel hij niet meer onder het bereik van de aan de stichting verleende machtiging. Bovendien wist het college dat de stichting haar advieswerkzaamheden had gestaakt en dat [gemachtigde] daar niet meer werkzaam was, zodat het ook daarom had moeten weten dat [gemachtigde] niet als gemachtigde van [appellant] kon optreden.
7.1.    [appellant] heeft bij de aanvraag om de SNL-subsidie een door het college vastgesteld machtigingsformulier overgelegd. Onder het kopje "Gegevens gemachtigde" is uitsluitend de naam van de stichting vermeld. Daaruit volgt dat [appellant] terecht aanvoert dat het formulier slechts strekt tot machtiging van de stichting. Dat onder het kopje "Ondertekening" bij de naam "SBNL [naam gemachtigde]" is vermeld doet daaraan niet af. Duidelijk is dat daarmee slechts is bedoeld dat [gemachtigde] op dat moment de stichting vertegenwoordigde.
7.2.    Dat [gemachtigde] ten tijde van de intrekking van de aanvraag om de SNL-subsidie aan de machtiging niet de bevoegdheid kon ontlenen om [appellant] te vertegenwoordigen, sluit niet uit dat het college hem als gemachtigde van [appellant] mocht aanmerken op grond van het bepaalde in artikel 3:61, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 3:79, van het Burgerlijk Wetboek (opgenomen in de bijlage bij deze tussenuitspraak). Zoals de Hoge Raad heeft overwogen in zijn arresten van 3 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:143, en 17 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:277, kan de schijn van volmachtverlening aan de onbevoegd vertegenwoordigde worden toegerekend, indien de wederpartij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de volmachtverlening op grond van feiten en omstandigheden die voor risico van de onbevoegd vertegenwoordigde komen en waaruit naar verkeersopvattingen zodanige schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid kan worden afgeleid. Dit risicobeginsel gaat niet zo ver dat voor toepassing daarvan ook ruimte is in gevallen waarin het tegenover de wederpartij gewekte vertrouwen uitsluitend is gebaseerd op verklaringen of gedragingen van de onbevoegd handelende persoon. De rechter dient in zijn uitspraak mede feiten of omstandigheden vast te stellen die de onbevoegd vertegenwoordigde betreffen en die rechtvaardigen dat laatstgenoemde in zijn verhouding tot de wederpartij het risico van de onbevoegde vertegenwoordiging draagt.
7.3.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het op de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [gemachtigde] mocht vertrouwen omdat [appellant] de door hem verleende machtiging niet tijdig heeft ingetrokken. Ook trad [gemachtigde] op als gemachtigde van [appellant] bij de aanvraag om SKNL-subsidie.
De Afdeling is van oordeel dat dit geen feiten en omstandigheden zijn die rechtvaardigen dat [appellant] tegenover het college het risico draagt van de onbevoegde vertegenwoordiging door [gemachtigde], en overweegt daartoe als volgt.
7.4.    Dat [appellant] het college niet, althans, niet tijdig te kennen heeft gegeven dat hij de door hem aan de stichting verleende machtiging intrekt, is geen feit of omstandigheid in voormelde zin. Zoals vermeld onder 7.1 is die machtiging verstrekt aan de stichting waarvoor [gemachtigde] werkzaam was en niet aan [gemachtigde] in persoon. [appellant] heeft ter zitting in hoger beroep bovendien onbestreden gesteld dat het college wist dat de stichting haar advieswerkzaamheden heeft gestaakt en dat [gemachtigde] daar niet langer in dienst is. Dat [appellant] niet vóór de intrekking van de SNL-subsidie is teruggekomen op de aan de stichting verleende machtiging, kan dan ook niet het gerechtvaardigde vertrouwen hebben gewekt dat [gemachtigde] vertegenwoordigingsbevoegd was.
Dat geldt evenzeer voor de omstandigheid dat [gemachtigde] [appellant] heeft vertegenwoordigd bij de aanvraag om SKNL-subsidie. Voor de handelingen in het kader van de SKNL-subsidie heeft [appellant] [gemachtigde] in het digitale portaal MijnRVO machtigingen verleend, waardoor [gemachtigde] handelingen kon verrichten in dat portaal. Uit hetgeen partijen over de digitale machtigingen naar voren hebben gebracht, volgt dat die machtigingen steeds zijn beperkt tot de subsidieaanvraag, de handelingen en het tijdvak waarvoor zij uitdrukkelijk zijn verleend. Gelet daarop zijn deze machtigingen niet van belang voor andere subsidies dan de SKNL-subsidie waarvoor zij zijn verleend.
Tot slot neemt de Afdeling in aanmerking dat het college [gemachtigde] bij e-mails van 11 november 2013 en 21 november 2013 te kennen heeft gegeven dat voor de door [gemachtigde] gedane intrekking van de SNL-subsidie een door [appellant] ondertekende bevestiging nodig is. [appellant] noch [gemachtigde] heeft daarop gereageerd. Ter zitting heeft het college desgevraagd verklaard dat na intern beraad is besloten dat een bevestiging van [appellant] niet nodig was omdat de intrekking werd gedekt door de vermelde machtiging. Die aanname, die gelet op het onder 7.1 overwogene onjuist is, kan niet aan [appellant] worden toegerekend.
7.5.    Slotsom is dat het betoog slaagt.
8.    Hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
Conclusie
9.    Conclusie van hetgeen hiervoor is overwogen is dat het college niet heeft onderkend dat de aanvraag om intrekking van de SNL-subsidie onbevoegd is gedaan, zodat het daarop genomen besluit ten onrechte is genomen.
10.    Het college heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het ook los van de aanvraag van [gemachtigde] tot intrekking van de SNL-subsidie kon besluiten. Allereerst sluiten de SNL-subsidie en SKNL-subsidie elkaar uit, gelet op het doel van de subsidies. Daarnaast volgt uit het doen van de aanvraag om de SKNL-subsidie dat [appellant] de activiteiten waarvoor de SNL-subsidie is verleend, niet zou uitvoeren. Daardoor doet zich de situatie voor als bedoeld in artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
[appellant] heeft bestreden dat de activiteiten waarvoor de SNL-subsidie is verleend, niet hebben plaatsgevonden.
11.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit van 3 augustus 2015 te herstellen. Daartoe dient het college uiterlijk binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het besluit van 3 augustus 2015 alsnog toereikend te motiveren. Daarbij dient het college de stelling dat artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb grondslag biedt de intrekking van de SNL-subsidie te handhaven, nader te onderbouwen. Indien het college aan de intrekking (mede) ten grondslag legt dat de SNL- en SKNL-subsidies elkaar uitsluiten, ligt het in de rede om te onderzoeken of de strijdigheid tussen de subsidies in dit geval in overleg met [appellant] kan worden weggenomen door de SKNL-subsidie in te trekken. [appellant] heeft immers te kennen gegeven dat hij daarvan geen gebruik wil maken.
12.    De Afdeling zal het college opdragen binnen de gestelde termijn van twaalf weken na verzending van deze uitspraak de motivering van het besluit van 3 augustus 2015 aan te vullen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Het college dient de Afdeling en [appellant] de aanvullende motivering mee te delen.
13.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van gedeputeerde staten van Zeeland op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
1. het besluit van 3 augustus 2015, kenmerk 492-7727 492-9499, alsnog toereikend te motiveren, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen, en
2. de Afdeling en [appellant] de uitkomst mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Baart
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2018
799.  BIJLAGE
Burgerlijk Wetboek
Artikel 3:60
1. Volmacht is de bevoegdheid die een volmachtgever verleent aan een ander, de gevolmachtigde, om in zijn naam rechtshandelingen te verrichten.
[…]
Artikel 3:61
[…]
2. Is een rechtshandeling in naam van een ander verricht, dan kan tegen de wederpartij, indien zij op grond van een verklaring of gedraging van die ander heeft aangenomen en onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mocht aannemen dat een toereikende volmacht was verleend, op de onjuistheid van deze veronderstelling geen beroep worden gedaan.
[…]
Artikel 3:79
Buiten het vermogensrecht vinden de bepalingen van deze titel overeenkomstige toepassing, voor zover de aard van de rechtshandeling of van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.