ECLI:NL:RVS:2018:2423
Raad van State — Uitspraak 


201702838/1/A3.
Datum uitspraak: 18 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Maastricht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 februari 2017 in zaak nr. 16/1168 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Maastricht.
Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2016 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang met toepassing van artikel 13b van de Opiumwet gelast de woonwagen aan de [locatie] te Maastricht voor een periode van drie maanden te sluiten.
Bij besluit van 21 maart 2016 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en, omdat het besluit van 11 januari 2016 hangende bezwaar door de voorzieningenrechter was geschorst tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar, de datum van sluiting vastgesteld op 10 mei 2016.
Bij uitspraak van 21 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.L.E. Marchal, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.G.A. Stassen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] woont met haar [levensgezel] op het adres [locatie] in Maastricht. Volgens een sluitingsrapportage van 16 december 2015 heeft de politie op 14 december 2015 in en rond de woonwagen 3.070 g hennep, 661 g hennepgruis, twee weegschalen en een grote hoeveelheid zwarte bloempotten aangetroffen. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester gelast om de woonwagen voor een periode van drie maanden te sluiten.
Regelgeving
2.    De relevante bepalingen uit het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (hierna: het EVRM) en de Opiumwet alsmede de relevante gedeelten van het Damoclesbeleid Lokalen en Woningen (hierna: het Damoclesbeleid) zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Besluiten van de burgemeester
3.    In overeenstemming met het door hem gevoerde Damoclesbeleid heeft de burgemeester de door [appellante] bewoonde woonwagen voor een periode van drie maanden gesloten. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat de in de woonwagen aangetroffen hoeveelheid hennep de hoeveelheid softdrugs die als hoeveelheid voor eigen gebruik wordt aangemerkt ruimschoots overschrijdt. Daarom heeft hij aangenomen dat de hennep bestemd was voor verkoop, aflevering of verstrekking en dat de woonwagen bekend was in het circuit van drugskopers en -verkopers, waardoor de openbare orde in het geding is. De burgemeester heeft sluiting noodzakelijk geacht om de met drugshandel gepaard gaande aantasting van het woon- en leefklimaat te beperken, hetgeen in het belang is van de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, alsmede de bescherming van de (woon)rechten en vrijheden van anderen, zoals omwonenden. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat hij zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van [appellante] - die destijds zwanger was - en haar kind door diverse mogelijkheden voor tijdelijke opvang aan te bieden.
4.    Omdat de voorzieningenrechter van de rechtbank het besluit van 21 maart 2016 hangende beroep had geschorst tot één maand na de bevalling van [appellante], is de woonwagen uiteindelijk daadwerkelijk gesloten met ingang van 15 juni 2016.
Aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester, nu een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen in de woonwagen, in beginsel bevoegd was om artikel 13b van de Opiumwet toe te passen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de sluiting van de woonwagen niet in strijd is met artikel 8 van het EVRM. De bevoegdheid van de burgemeester om sluiting van een woning te gelasten is bij wet voorzien. Gelet op de hoeveelheid aangetroffen softdrugs mocht de burgemeester sluiting noodzakelijk achten ter voorkoming van strafbare feiten en ter bescherming van de rechten van anderen. Voorts is het van algemene bekendheid dat handel in verdovende middelen, die gelet op de aangetroffen hoeveelheid drugs mag worden verondersteld, een zeer negatieve invloed heeft op het woon- en leefklimaat in de omgeving. De burgemeester mag het belang van het voorkómen van die mogelijke overlast zwaar laten wegen. [appellante] is als bewoonster van de woonwagen verantwoordelijk voor hetgeen zich in de woonwagen heeft afgespeeld. Gelet op deze omstandigheden is geen sprake van een aantasting van de door artikel 8 van het EVRM beschermde belangen van [appellante] die niet in evenredige verhouding staat tot de doeleinden van de door de burgemeester toegepaste beleidsregels. De burgemeester behoefde daarom in de omstandigheid dat sluiting van de woning inbreuk maakt op het huisrecht geen aanleiding te zien om af te wijken van het door hem gevoerde beleid. De rechtbank is [appellante] niet gevolgd in de stelling dat er ten tijde van de daadwerkelijke sluiting van de woonwagen geen belang meer was bij sluiting omdat reeds enkele maanden waren verstreken sinds het aantreffen van de drugs. Dat de sluiting pas op een later moment is geëffectueerd, komt alleen doordat [appellante] hoogzwanger was en de sluiting op grond van een uitspraak van de voorzieningenrechter pas een maand na de bevalling van [appellante] mocht ingaan. De omstandigheid dat [appellante] door de sluiting van de woonwagen elders onderdak moest vinden, is een direct gevolg van de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het voor rekening van [appellante] komt dat zij geen gebruik heeft gemaakt van de aangeboden mogelijkheden voor onderdak, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank in strijd met de artikelen 8:69 en 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet is ingegaan op haar betoog dat de burgemeester met het Damoclesbeleid de in artikel 13b van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid heeft veranderd in een imperatief voorschrift tot sluiting, hetgeen in strijd is met artikel 13b van de Opiumwet en met artikel 8 van het EVRM. Verder heeft de rechtbank te terughoudend getoetst aan artikel 8, tweede lid, van het EVRM, door als uitgangspunt te nemen dat de burgemeester artikel 13b van de Opiumwet mocht toepassen en slechts te beoordelen of zich een geval voordoet waarin de burgemeester niet in redelijkheid tot sluiting heeft kunnen besluiten. Voorts heeft de rechtbank volgens haar miskend dat het in strijd is met artikel 8 van het EVRM om uit te gaan van de fictie dat in de woonwagen handel in drugs heeft plaatsgevonden. De rechtbank is in het geheel niet ingegaan op de vraag op grond waarvan de daadwerkelijke handel in drugs in dit geval aannemelijk is. [appellante] stelt dat er nimmer sprake is geweest van drugshandel, loop naar de woning of klachten van omwonenden.
Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank in strijd met de artikelen 8:69 en 8:77 van de Awb niet is ingegaan op haar betoog dat sprake was van een puur strafrechtelijke sanctie omdat de bedoeling van de sluiting uitsluitend was om een afschrikwekkend voorbeeld te geven. Volgens haar is de sluiting een 'criminal charge' in de zin van artikel 6 van het EVRM omdat de aanwezigheid van drugs strafbaar is op grond van artikel 2 en 3 van de Opiumwet en omdat de sluiting beoogt af te schrikken. Voorts was het vijf maanden na het aantreffen van de drugs in elk geval niet meer noodzakelijk om de woning ter voorkoming van strafbare feiten te sluiten.
6.1.    Niet in geschil is dat in de woonwagen een handelshoeveelheid hennep is aangetroffen en dat de burgemeester daarom bevoegd was tot toepassing van artikel 13b van de Opiumwet. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of het gebruikmaken van die bevoegdheid in dit geval in strijd is met artikel 6 of artikel 8 van het EVRM.
6.2.    De burgemeester heeft ter uitvoering van de in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid het Damoclesbeleid opgesteld. Volgens dit beleid wordt een woning in beginsel voor de duur van drie maanden gesloten indien sprake is van het verkopen, afleveren of verstrekken dan wel daartoe aanwezig hebben van softdrugs. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2859) is het Damoclesbeleid niet onredelijk. Daarbij heeft de Afdeling van belang geacht dat Maastricht een grensgemeente is met veel coffeeshops, hetgeen een aanzuigende werking heeft op gebruikers die buiten Nederland wonen. Bovendien is in de gemeente het ingezetenencriterium ingevoerd, volgens welk criterium alleen ingezetenen van Nederland van achttien jaar of ouder tot een coffeeshop mogen worden toegelaten, hetgeen noopt tot adequaat optreden tegen illegaal aanbod. Ten slotte is van belang geacht dat de burgemeester bij de toepassing van het beleid bij het aantreffen van een geringe overschrijding van de gebruikershoeveelheid softdrugs beoordeelt of die drugs in de gegeven omstandigheden niettemin kunnen worden beschouwd als bestemd voor eigen gebruik. Indien dit laatste het geval is, wordt niet direct tot sluiting overgegaan, ondanks de overschrijding van de gedoogde hoeveelheid.
6.3.    De rechtbank is [appellante] terecht niet gevolgd in het betoog dat de burgemeester met het Damoclesbeleid de in artikel 13b van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid heeft veranderd in een imperatief voorschrift tot sluiting. Het Damoclesbeleid laat immers onverlet dat ingevolge artikel 4:84 van de Awb moet worden beoordeeld of de sluiting voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2362), dient bij die beoordeling een zwaar gewicht te worden toegekend aan de mogelijk zeer ingrijpende gevolgen van de toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet op een woning, die een inmenging in het in artikel 8 van het EVRM neergelegde recht kan vormen.
6.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de sluiting van de woonwagen voor drie maanden niet in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Ingevolge het tweede lid van dat artikel is inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van het in het eerste lid neergelegde recht toegestaan, voor zover deze bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is voor, onder meer, het voorkomen van strafbare feiten of het beschermen van de rechten van anderen. De bevoegdheid van de burgemeester tot het gelasten van de sluiting van de woning is neergelegd in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet en derhalve bij de wet voorzien. In het kader van de beoordeling van de noodzakelijkheid van het opleggen van de last is van belang dat in dit geval de hoeveelheid aangetroffen drugs - 3.070 g hennep en 661 g hennepgruis - veel groter was dan de hoeveelheid van 5 g die als hoeveelheid voor eigen gebruik wordt aangemerkt. Ook zijn weegschalen aangetroffen alsmede zwarte bloempotten, waarvan volgens de sluitingsrapportage bij de politie bekend is dat ze gebruikt worden voor het telen van hennep. Zonder aanwijzingen voor het tegendeel mocht op grond van die feiten en omstandigheden worden aangenomen dat de in de woonwagen aangetroffen hennep aanwezig was om daar te worden verhandeld. De burgemeester mocht ervan uitgaan dat de woonwagen bekend was in het circuit van drugskopers en -verkopers, ook al is in dit geval niet waargenomen dat in de woning drugs werden verhandeld. Bij het voorgaande mocht worden betrokken dat de gemeente Maastricht wordt geconfronteerd met systematische handel in drugs vanuit illegale verkooppunten. Gelet op deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester sluiting van de woonwagen gedurende drie maanden noodzakelijk mocht achten ter voorkoming van strafbare feiten en ter bescherming van de rechten van anderen.
6.5.    In het beroepschrift van [appellante] staat: "De sluitingsmaatregel is slechts bedoeld om buitenstaanders te waarschuwen zich niet met drugs in te laten en dat betekent dat deze sluitingsmaatregel enkel en alleen een generaal preventief aspect dient en in die zin enkel en alleen een maatregel met een puur strafrechtelijk karakter is die derhalve a fortiori niet voldoet en niet kan voldoen aan het proportionaliteitsvereiste en het subsidiariteitsvereiste van artikel 8 EVRM."
De stelling van [appellante] dat het gaat om een maatregel met een puur strafrechtelijk karakter, heeft zij dus aangevoerd in het kader van het betoog dat de sluiting in strijd is met artikel 8 van het EVRM. In de aangevallen uitspraak is de rechtbank ingegaan op dit betoog. Dat de rechtbank daarbij niet uitdrukkelijk is ingegaan op elke stelling in het beroepschrift, maakt niet dat de uitspraak in strijd is met de artikelen 8:69 en 8:77 van de Awb. [appellante] heeft voormelde stelling in beroep niet aangevoerd ter ondersteuning van een betoog dat sprake is van een 'criminal charge' als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Los daarvan is de Afdeling van oordeel dat de sluiting in dit geval geen 'criminal charge' is. Daartoe overweegt de Afdeling, in aansluiting op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3142), als volgt.
Het EHRM heeft in het arrest Engel en anderen tegen Nederland  van 8 juni 1976, ECLI:NL:XX:1976:AC0386, §82, drie criteria geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een criminal charge. Deze criteria zijn samengevat in §50 van het door [appellante] aangehaalde arrest van het EHRM Öztürk tegen Duitsland van 21 februari 1984, ECLI:NL:XX:1984:AC9954. Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie - en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6187, strekt een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Awb. De sluiting van de woonwagen van [appellante] wordt naar nationaal recht derhalve gekwalificeerd als een bestuurlijke maatregel en niet als een punitieve sanctie. Dat in de Opiumwet - kort gezegd - het bezit van drugs ook strafbaar is gesteld, maakt dit niet anders.
De toepassing van bestuursdwang strekt er in het algemeen toe een overtreding te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Wat betreft artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gaat het er blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1996/97, 25 324, nr. 3, blz. 5) om de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs een halt toe te roepen. Dit oogmerk past in de algemene doelstelling van de Opiumwet, dat primair gericht is op preventie en beheersing van de uit het druggebruik voortvloeiende risico’s voor de gezondheid. Daarnaast wordt met deze bepaling beoogd negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Het feit dat de maatregel van artikel 13b, eerste lid, is gericht op beëindiging en voorkoming van een overtreding is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel en niet om een punitieve sanctie. De Afdeling is van oordeel dat de last tot sluiting van de woonwagen van [appellante] voor de duur van drie maanden een bestuurlijke maatregel is met eerder vermelde strekking, die er niet (mede) op is gericht om leed toe te voegen. Gelet op de onder 6.4 vermelde omstandigheden heeft de burgemeester een sluiting van de woonwagen voor een periode van drie maanden noodzakelijk mogen achten om herhaling van de overtreding te voorkomen. Met de sluiting wordt de bekendheid van het pand als drugspand weggenomen, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken. Hier doet niet aan af dat de woning uiteindelijk pas vijf maanden na het aantreffen van de drugs daadwerkelijk is gesloten. De rechtbank heeft er terecht op gewezen dat het uitstel van de sluiting het gevolg was van uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank, die de besluiten van de burgemeester heeft geschorst omdat [appellante] hoogzwanger was. Los daarvan mocht de burgemeester het ook na het verstrijken van vijf maanden nog noodzakelijk achten dat de woning duidelijk zichtbaar aan het drugscircuit werd onttrokken, om zodoende te voorkómen dat in de woning opnieuw drugs zouden worden verhandeld. [appellante] wordt niet gevolgd in de stelling dat de sluiting fungeerde als publieke schandpaal die slechts afschrikking van de samenleving tot doel had.
Gezien het vorenstaande wijst toetsing aan het eerste en het tweede criterium niet in de richting van een punitieve sanctie. Ook indien het tweede en derde criterium in samenhang worden bezien, bestaat onvoldoende aanleiding om tot de conclusie te komen dat de last tot sluiting van de woonwagen van [appellante] een punitieve sanctie is. Ten slotte bestaat geen aanleiding om de last tot sluiting alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een punitieve sanctie aan te merken.
6.6.    De betogen falen.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Herweijer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
640.  BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM)
Artikel 6
1  Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
2 Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
[…]
Artikel 8
1 Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2 Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Opiumwet
Artikel 2
Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst I dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:
A. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;
B. te telen te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
C. aanwezig te hebben;
D. te vervaardigen.
Artikel 3
Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:
A. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;
B. te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
C. aanwezig te hebben;
D. te vervaardigen.
Artikel 13b
De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
Op lijst II staat onder meer hennep.
Damoclesbeleid Lokalen en Woningen
Algemeen
[…]
6. Met betrekking tot de omschrijving van het "verkopen, afleveren, verstrekken dan wel daartoe aanwezig hebben" van verdovende middelen wordt aansluiting gezocht bij het gestelde daartoe in de Aanwijzing Opiumwet. Concreet betekent dit dat sprake is van een overtreding in de zin van dit beleid bij een hoeveelheid:
- harddrugs: meer dan 0,5 gram
- softdrugs: meer dan 5 gram
- hennepplanten: meer dan 5 planten.
7. Omstandigheden ten aanzien van handel:
Conform de hierna volgende beleidsregels wordt overgegaan tot een sluiting van de woning/het lokaal indien er sprake is van handel in verdovende middelen. Van handel wordt in ieder geval uitgegaan indien er sprake is van een meer dan geringe overstijging van de gebruikershoeveelheid verdovende middelen (zie de hierboven aangehaalde hoeveelheden die de Aanwijzing Opiumwet stelt). In het geval er sprake is van een geringe overstijging van de gebruikershoeveelheid drugs, moeten er andere indicatoren zijn die wijzen op handel. Daarbij kan worden gedacht aan (niet limitatief):
- contacten van dealers en klanten in/vanuit een woning/lokaal (het totaal aan handelingen valt onder 'verkoop', ook al vinden levering en/of betaling elders plaats);
- verklaringen van klanten en/of drugskoeriers die met drugs zijn onderschept;
- aanwezigheid van handelsattributen.
Indien er onvoldoende aanwijzingen zijn voor handel kan in concrete gevallen, waar het middel van sluiting niet adequaat of evenredig is, bekeken worden welke andere maatregel dan sluiting wordt opgelegd.
[…]
Woningen
1. Indien er sprake is van het verkopen, afleveren of verstrekken dan wel daartoe aanwezig zijn van verdovende middelen, wordt bij softdrugs de woning gesloten voor de duur van drie maanden en bij harddrugs wordt de woning gesloten voor de duur van zes maanden.
[…]