ECLI:NL:CRVB:2018:2068
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


16/5784 AW, 16/5785 AW, 16/4858 AW, 16/7719 AW, 16/7721 AW, 17/102 AW,
17/5239 AW
Datum uitspraak: 28 juni 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
27 juli 2016, 16/632 en 16/2376, de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van
23 november 2016, 16/865 en van 2 juni 2017, 16/862, de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 juni 2016, 16/621 en de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van
7 november 2016, 16/674 en 16/749 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
[Appellant 1] te [woonplaats 1] ,
[Appellant 2] te [woonplaats 2] ,
[Appellant 3] te [woonplaats 3] ,
[Appellant 4] te [woonplaats 4] ,
[Appellant 5] te [woonplaats 5] ,
[Appellant 6] te [woonplaats 6]
(appellanten)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens [Appellant 1] en [Appellant 2] heeft mr. W. de Klein, advocaat, hoger beroep ingesteld. Namens de overige appellanten heeft mr. H. Oosting hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2017. Verschenen zijn
[Appellant 1] , bijgestaan door mr. [NAAM], en [Appellant 6] en [Appellant 5] , bijgestaan door mr. M. Wegerif. [Appellant 2] heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. [NAAM]. [Appellant 3] en [Appellant 4] hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. [NAAM]. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Bot.
Na de zitting heeft de Raad het onderzoek heropend. De korpschef heeft op verzoek van de Raad een nadere reactie ingediend. Appellanten hebben daarop gereageerd.
De zaken zijn opnieuw ter zitting behandeld op 17 mei 2018. Verschenen zijn
[Appellant 4] , [Appellant 5] en [Appellant 6] , bijgestaan door
M. Chouiabi. [Appellant 1] en [Appellant 2] hebben zich laten vertegenwoordigen door
mr. [NAAM]. [Appellant 3] heeft zich laten vertegenwoordigen door
M. Chouiabi. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Bot en R.M.M. Paulssen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellanten waren aangesteld bij de politie in een functie [voor diverse ondersteunende taken] ( [X- functie] ). Zij zijn in het kader van de invoering van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) overgegaan naar LFNP-functies in het domein [Y] , vakgebied [Z] . Het betreft de functies Medewerker [Z] en Generalist [Z] .
1.2.
Bij brief van 18 juni 2015 zijn alle medewerkers die naar aanleiding van de LFNP-matching voor het eerst in aanmerking komen voor de toelage bezwarende functie (TBF) daarover geïnformeerd. Hen is meegedeeld dat bij de salarisbetaling van juni 2015 wordt gestart met de uitbetaling van de TBF (met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010). Deze brief is niet aan appellanten gestuurd en op hun salarisspecificatie van juni 2015 is ook geen betaling van de TBF opgenomen. Hiertegen hebben appellanten bezwaar gemaakt. Daarbij hebben zij verzocht om betaling van de TBF met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2010. Ook hebben zij verzocht hun aanstelling te wijzigen in een executieve aanstelling.
1.3.
De korpschef heeft de bezwaarschriften mede aangemerkt als verzoeken om betaling  van de TBF met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2010 en om wijziging van de aanstelling in een aanstelling ter uitvoering van de politietaak als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder a, van de Politiewet 2012 (executieve functie).
1.4.
Bij besluiten van 21 en 22 december 2015 (bestreden besluiten) heeft de korpschef de bezwaren ongegrond verklaard en de verzoeken afgewezen. De korpschef heeft daarbij aan ieder van appellanten laten weten dat in geval van bezwaar tegen de afwijzende besluiten op de verzoeken, dit bezwaar, indien tevens beroep is ingesteld tegen de al genomen beslissing op bezwaar, als rechtstreeks beroep naar de rechtbank zal worden doorgezonden. Appellanten hebben beroep ingesteld tegen de genomen beslissing op bezwaar en tevens rechtstreeks beroep ingesteld tegen de afwijzende besluiten op de verzoeken.
2. Bij de aangevallen uitspraken hebben de rechtbanken de beroepen ongegrond verklaard.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
[X] - status van de functies
3.1.
In artikel 2 van de Politiewet 2012 is, voor zover hier van belang, bepaald dat ambtenaren van politie in de zin van deze wet zijn:
a. ambtenaren die zijn aangesteld voor de uitvoering van de politietaak;
b. ambtenaren die zijn aangesteld [voor diverse ondersteunende taken] .
3.2.
Met artikel 3, derde lid, en bijlage 3 van de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, 13079), zijn de 92 nieuwe LFNP-functies wettelijk vastgesteld. Naar door de korpschef is toegelicht, was beoogd om ook de status van de 92 functies (executief, [X] of [X] - bezwarend) in de Regeling vast te leggen. Dit is evenwel niet gebeurd. De status van de 92 LFNP-functies is niet in de Regeling terug te vinden en is tot op heden dus niet wettelijk vastgelegd.
3.3.
De functies van Medewerker en Generalist [Z] zijn als [X] - functies aangemerkt. Appellanten hebben na hun overgang naar het LFNP dus hun [X] - aanstelling behouden. De Raad is met de rechtbanken van oordeel dat deze keuze niet als rechtens onjuist valt aan te merken. Indeling in het domein [Y] brengt niet automatisch de executieve status met zich mee. Zoals toegelicht door de korpschef geldt niet voor alle functies in dit domein dat deze enkel kunnen worden uitgevoerd door functionarissen als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder a, van de Politiewet 2012. Deze functionarissen dienen een op de executieve taakuitvoering gerichte basisopleiding te hebben gevolgd, beschikken over een volledige opsporingsbevoegdheid op grond van artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering, het geweldsmonopolie op grond van artikel 7 van de Politiewet 2012 en de bevoegdheid tot het vragen van identiteitsbewijzen op grond van artikel 7a van de Politiewet 2012. Hoewel een bijdrage wordt geleverd aan de uitvoering van de politietaak, geldt voor het vakgebied [Z] , volgens de korpschef niet de noodzaak van functievervulling door deze executieve functionarissen. De Raad ziet niet in dat deze afweging geen stand kan houden en verwijst in dat verband naar zijn vaste rechtspraak, inhoudende dat een bestuursorgaan een ruime mate van vrijheid toekomt bij het bepalen van de inrichting van zijn organisatie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1327).
3.4.
Wat appellanten hebben aangevoerd over de praktijk van aanwijzing van
[X] - functionarissen als buitengewoon opsporingsambtenaar, brengt de Raad niet tot een ander oordeel. De mogelijkheid tot deze aanwijzing vloeit voort uit artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering, alsmede uit het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar en de Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar, waarin de zogeheten politieboa uitdrukkelijk aan de orde komt. De enkele verwijzing door appellanten naar passages uit de Memorie van Toelichting bij de thans niet meer geldende Politiewet 1993, wat daarvan verder ook zij, leidt niet tot de conclusie dat het aldus vormgegeven systeem in strijd is met hogere regelgeving en impliceert niet dat aan appellanten geen [X] - aanstelling had mogen worden verleend. Het hoger beroep slaagt in zoverre dus niet.
De toelage bezwarende functie
3.5.
Op grond van artikel 12c van het Besluit bezoldiging politie wordt aan de volgende ambtenaren, voor wie een salarisschaal geldt die lager is dan salarisschaal 12 van bijlage I, maandelijks een toelage bezwarende functie toegekend:
a. de aspirant, met uitzondering van de aspirant, aangesteld op grond van artikel 3, eerste lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie;
b. de ambtenaar, aangesteld voor de uitvoering van de politietaak;
c. de ambtenaar, aangesteld voor administratieve, technische en andere taken ten dienste van de politie in een functie als bedoeld in artikel 10, derde lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie.
3.6.
Artikel 10, derde lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp), bepaalt dat indien de ambtenaar is aangesteld [voor diverse ondersteunende taken] en een door het bevoegd gezag aangewezen functie vervult waaraan volgens door de minister te stellen criteria de aanspraak op de toelage bezwarende functie, bedoeld in artikel 12c, eerste lid, van het Besluit bezoldiging politie, is verbonden, dit in de akte van aanstelling wordt vermeld. Het bevoegd gezag wijst de in de eerste zin bedoelde functies aan in overeenstemming met bij ministeriële regeling te stellen regels.
3.7.
De in artikel 10, derde lid, van het Barp bedoelde regeling is de Regeling aanwijzing administratief-technische functies (Regeling, Stcrt. 2000, 249, zoals laatstelijk gewijzigd bij regeling van 29 augustus 2013, Stcrt. 2013, 25279). Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Regeling worden door het bevoegd gezag als functies als bedoeld in artikel 10, derde lid, van het Barp aangewezen de functies die voldoen aan de volgende voorwaarden:
a.  de functie is niet hoger gewaardeerd dan schaal 11 van bijlage I van het Besluit bezoldiging politie;
b.  er is sprake van een functie waaraan risico's en ongemakken zijn verbonden, waarbij sprake is van twee of meer van de volgende omstandigheden:
 voor het vervullen van de functie is fysieke inspanning en behendigheid vereist;
 er is kans op psychisch letsel uit eerstehandservaring door confrontatie met menselijk leed of schokkende gebeurtenissen door fysieke aanwezigheid bij, of horen of zien van die gebeurtenissen;
 er is kans op het oplopen van letsel bij conflicten, bij aanhoudingen of in het verkeer;
 er is sprake van psychische druk door het in luttele seconden moeten nemen van beslissingen in onoverzichtelijke of complexe situaties.
c.  de ambtenaren in de functie werken volgens een in overwegende mate volcontinue dienstrooster of een dienstrooster met elke 16 weken ten minste 16 maal een consignatiedienst tussen 0.00 uur - 06.00 uur.
3.8.
De korpschef heeft toegelicht dat na het tot stand komen van het LFNP, aanwijzing als bedoeld in de Regeling heeft plaatsgevonden bij besluit van de korpschef van 3 december 2015 (Besluit aanwijzing van Administratief-technische functies als slijtende functies binnen het LFNP; Besluit aanwijzing). Dat dit niet eerder is gebeurd hangt samen met het gegeven dat aanvankelijk werd verwacht dat de status van de LFNP-functies zou worden vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP, aldus de korpschef.
3.9.
Appellanten betwisten niet dat hun functies niet voldoen aan alle voorwaarden van artikel 1 van de Regeling. Zij stellen echter dat dit evenzeer geldt voor een aantal functies dat wél als [X] - bezwarend (“slijtend”) is aangewezen. Zij noemen met name de functies in het vakgebied [A] . Aldus heeft de korpschef volgens appellanten het verbod van willekeur met voeten getreden. Appellanten stellen dat de aanwijzing van de slijtende functies is geschied op basis van onderhandelingen en dat de nog immer geldende Regeling daarbij geheel uit het oog is verloren.
3.10.
De Raad moet vaststellen dat niet is gebleken dat de aanwijzing kenbaar en daarmee toetsbaar aan de hand van de criteria van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Regeling heeft plaatsgevonden, ook niet na een uitdrukkelijk verzoek van de Raad aan de korpschef om dit te laten zien. De Raad begrijpt uit de reactie van de korpschef op dat verzoek, dat de status van alle 92 LFNP-functies is vastgesteld in een bespreking tussen twee personen, één vertegenwoordiger van het landelijk bureau arbeidsvoorwaarden en één vertegenwoordiger van de vakorganisaties, en dat dit een vertrouwelijk overleg is geweest. Blijkens de door de korpschef verstrekte informatie is de door deze twee personen vastgestelde lijst geaccordeerd in een vergadering van het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP) van 10 november 2011, en nogmaals in een vergadering van het CGOP van 16 april 2013. Verslaglegging van de inhoudelijke besprekingen over dit onderwerp ontbreekt echter, zodat de korpschef de stelling van appellanten dat de Regeling gedurende deze besprekingen buiten beeld is gebleven, niet aan de hand van schriftelijke stukken heeft kunnen weerleggen.
3.11.
Daarmee kan niet worden vastgesteld dat wat namens de korpschef is aangevoerd ter verklaring van het wél als slijtend aanmerken van bijvoorbeeld alle functies in het vakgebied [A] , maar niet de functies van appellanten, voortvloeit uit wat destijds in het kader van de vaststelling van het Besluit aanwijzing is overwogen. Als de  uitleg van de korpschef, zoals appellanten vermoeden, achteraf ter rechtvaardiging zou zijn geconstrueerd, hoeft dat op zichzelf beschouwd nog niet te betekenen dat de genomen besluiten niet juist zijn geweest. De Raad acht de toelichting van de korpschef ook inhoudelijk echter niet in alle opzichten overtuigend. Zo heeft de korpschef gewezen op verschillen in toekenning van OVW-punten, maar, nog los van het gegeven dat de OVW-systematiek niet is bedoeld voor toetsing aan de Regeling, is de OVW-toekenning in de bewuste vakgebieden per functie verschillend. De bedoelde verschillen gelden dus niet in gelijke mate voor alle combinaties van functies die uit de twee vakgebieden vallen samen te stellen, terwijl de functies uit het vakgebied [A] wél categoraal als slijtend zijn aangemerkt en de functies uit het vakgebied [Z] evenzeer categoraal als niet-slijtend. Hierbij komt dan nog dat de voorwaarden van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Regeling cumulatieve gelding hebben, terwijl namens de korpschef niet is weersproken dat in elk geval de voorwaarde c van het werken volgens een in overwegende mate volcontinue dienstrooster of een dienstrooster met elke 16 weken ten minste 16 maal een consignatiedienst tussen 0.00 uur - 06.00 uur, op zijn minst genomen niet op alle functies binnen het vakgebied [A] van toepassing is. Dat de korpschef kennelijk minder gewicht toekent aan deze laatste voorwaarde, roept dan weer de vraag op hoe strikt de overige voorwaarden moeten worden uitgelegd, waarbij met betrekking tot het vakgebied [Z] met name de vraag relevant is hoe de omstandigheid van eerstehandservaring, genoemd bij het tweede gedachtestreepje onder b, precies zou moeten worden uitgelegd, gelet ook op de toegenomen maatschappelijke aandacht voor het effect op de geestelijke gesteldheid van het (bij voortduring) moeten bekijken van schokkende beelden. Appellanten hebben ter zitting van de Raad toegelicht dat zij menen dat ook de omstandigheid van het snel moeten beslissen, zoals genoemd onder het laatste gedachtestreepje onder b, binnen hun functies nadrukkelijk een rol speelt.
3.12.
Conclusie is dat de korpschef niet duidelijk heeft kunnen maken dat bij de totstandkoming van het Besluit aanwijzing, in aanmerking genomen de geldende Regeling,  het verbod van willekeur in voldoende mate in acht is genomen. Dat wordt niet anders doordat het Besluit aanwijzing tot stand is gekomen na accordering door het CGOP. De rechtspraak van de Raad, inhoudende dat de Raad de neerslag van een met de vakorganisaties gesloten onderhandelingsakkoord terughoudend pleegt te toetsen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:642), ziet voornamelijk op situaties waarin die neerslag de vorm heeft van algemeen verbindende voorschriften, wat op zichzelf al een grote mate van terughoudendheid in de rechterlijke beoordeling van die neerslag impliceert. In zulke gevallen zal de Raad niet snel oordelen dat de bewuste, in het georganiseerd overleg geaccordeerde regelgeving niet als grondslag voor een genomen besluit mag dienen. De aanwijzing van de slijtende [X] - functies is niet in een algemeen verbindend voorschrift vervat en de zojuist bedoelde rechtspraak maakt niet dat in een geval als dit geen toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het verbod van willekeur, zou kunnen plaatsvinden.
3.13.
Op dit punt slagen, kortom, de hoger beroepen. De Raad zal de aangevallen uitspraken vernietigen voor zover het de genomen beslissingen op bezwaar en de besluiten op de verzoeken om toekenning van de TBF met terugwerkende kracht betreft. De Raad zal tevens de bestreden besluiten op deze punten vernietigen en de korpschef opdracht geven om, met inachtneming van deze uitspraak, in zoverre opnieuw op de bezwaarschriften te beslissen. Gelet op wat in deze uitspraak is overwogen, zal daartoe, met inachtneming van de Regeling, de volledige inhoud van het Besluit aanwijzing moeten worden heroverwogen. De ten aanzien van appellanten nieuw te nemen besluiten zullen immers alleen kunnen standhouden als deze kenbaar berusten op een consistente toepassing van de Regeling ten aanzien van alle in aanmerking te nemen [X] - functies. Met het oog op een voortvarende beslechting van het geschil ziet de Raad tot slot aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, te bepalen dat tegen deze nieuw te nemen besluiten slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4. Het voorgaande geeft aanleiding de korpschef te veroordelen in de proceskosten van appellanten, van [Appellant 1] tot een bedrag van € 1.753,50, van [Appellant 2] tot een bedrag van eveneens € 1.753,50, van [Appellant 4] tot een bedrag van € 1.377,75, van [Appellant 5] tot een bedrag van € 1.377,75, van [Appellant 6] tot een bedrag van € 1.377,75 en van [Appellant 3] tot een bedrag van € 876,75, alles voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
vernietigt de aangevallen uitspraken voor zover het betreft de genomen beslissingen op bezwaar en de besluiten op de verzoeken om toekenning van de TBF met terugwerkende kracht;
vernietigt de bestreden besluiten van 21 en 22 december 2015 op de genoemde punten;
draagt de korpschef op om op die punten opnieuw op de bezwaarschriften te beslissen en bepaalt dat tegen de nieuw te nemen besluiten slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
bevestigt de aangevallen uitspraken voor het overige;
veroordeelt de korpschef in de kosten van [Appellant 1] tot een bedrag van € 1.753,50, van [Appellant 2] tot een bedrag van eveneens € 1.753,50, van [Appellant 4] tot een bedrag van € 1.377,75, van [Appellant 5] tot een bedrag van  € 1.377,75, van [Appellant 6] tot een bedrag van € 1.377,75 en van
[Appellant 3] tot een bedrag van € 876,75, alles voor verleende rechtsbijstand;
bepaalt dat de korpschef aan ieder van appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 419,- per appellant vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en K.J. Kraan en H. Lagas  als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2018.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) A.M. Pasmans
IJ