ECLI:NL:RVS:2018:2044
Raad van State — Uitspraak 


201704173/1/A3.
Datum uitspraak: 20 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 april 2017 in zaak nr. 16/5220 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2016 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 83.600,00 wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw).
Bij besluit van 27 juni 2017 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de hoogte van de boete verlaagd naar € 41.000,00 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [bestuurder], bestuurder, bijgestaan door mr. K. Vierhout, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J. ’t Hart en M. Drijer, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    De relevante bepalingen uit de Verordening (EU) nr. 165/2014, de Verordening (EG) nr. 561/2006, de Atw en het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: Atbv), zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maken daarvan deel uit.
Boeteoplegging
2.    Op 22 oktober 2014 is door een toezichthouder een bedrijfsinspectie ingesteld bij [appellante] naar de naleving van de bepalingen van de Atw en het Atbv. De ingestelde bedrijfsinspectie ziet op het tijdvlak van 2 juni 2014 tot en met 29 juni 2014. Gebleken is dat negentien keer een deugdelijke registratie van arbeids- en rusttijden ontbrak, waardoor toezicht op naleving van de Atw en het Atbv onmogelijk is gemaakt. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in het boeterapport van 26 februari 2015. De minister heeft op grond van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) de hoogte van de boete vastgesteld op € 83.600,00.
Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden afgezien van het opleggen van een bestuurlijke boete of tot matiging van de boete moet worden overgegaan, is niet gebleken, aldus de minister.
De minister heeft de boete in bezwaar overeenkomstig de nieuwe Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 (hierna: de Beleidsregel) verlaagd naar € 41.000,00. Deze boete acht de minister in dit geval passend en geboden.
Hoger beroep
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat zij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw niet heeft overtreden. De haar verweten overtreding dekt niet de feitelijke constatering dat is gereden zonder bestuurderskaart. Dat er zonder bestuurderskaart is gereden, betekent namelijk niet dat het toezicht onmogelijk wordt gemaakt. Volgens [appellante] kan uit de overige bedrijfsadministratie, die is overgelegd, worden afgeleid welke bestuurder op genoemde tijdstippen met de genoemde voertuigen heeft gereden.
3.1.    Zoals de minister ter zitting gemotiveerd heeft toegelicht, is de bestuurderskaart het absoluut betrouwbare controlemiddel en kan aan de hand van de overige bedrijfsadministratie, zoals een rittenstaat, geen adequaat toezicht worden gehouden, omdat dit geen betrouwbaar registratiemiddel is. Het rijden zonder bestuurderskaart leidt ertoe dat geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden wordt gevoerd, die toezicht mogelijk maakt. Derhalve heeft de minister de haar verweten overtredingen onder artikel 4:3, eerste lid, van de Atw kunnen brengen. Voorts heeft [appellante] niet weersproken dat dat in de hier aan de orde zijnde gevallen zonder bestuurderskaart is gereden. De rechtbank heeft reeds hierom terecht overwogen dat de minister heeft mogen concluderen dat [appellante] artikel 4:3 van de Atw negentien keer heeft overtreden.
Het betoog faalt.
4.    Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de opgelegde boete van € 41.000,00 onevenredig hoog is. Volgens [appellante] is in het kader van de beoordeling van de ernst van de overtredingen ten onrechte niet meegewogen of slechts een korte periode (klein uurtje; overtreding 10) of bijna vierentwintig uur (overtreding 2) zonder bestuurderskaart is gereden. Elke overtreding wordt met een gelijk bedrag beboet. [appellante] doet voorts een beroep op de uitspraken van de Afdeling van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3749 en ECLI:NL:RVS:2015:3747.
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:501, gaat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen omtrent het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen, of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
4.2.    De bepalingen van de Atw en het Atbv beogen de veiligheid en gezondheid van de bestuurder te beschermen en de verkeersveiligheid en eerlijke concurrentie te bevorderen. Met de ter uitvoering van deze bepalingen opgestelde Beleidsregel beoogt de minister bedrijven en bestuurders te dwingen altijd een juiste registratie van de arbeids- en rusttijden te voeren. Gelet hierop is de in de bij de Beleidsregel behorende Tarieflijst vastgestelde boete van € 4.400,00 voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw in het algemeen niet onredelijk. De rechtbank heeft dit terecht onderkend. Volgens de Beleidsregel bedraagt de maximale boete in dit geval, gelet op het aantal werknemers in dienst bij [appellante], 0,50 maal het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, oftewel 0,50 maal € 82.000,00. Aan [appellante] is in overeenstemming met de Beleidsregel een boete van € 41.000,00 opgelegd.
4.3.    De minister heeft blijkens de besluitvorming beoordeeld of [appellante] de maximale zorg heeft betracht om de vastgestelde overtredingen te voorkomen en of toepassing van de Beleidsregel voor haar gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de Beleidsregel te dienen doelen. Daarvan is niet gebleken. De negentien overtredingen zijn geconstateerd in een periode van vier weken. Voorts overweegt de Afdeling dat in het kader van de beoordeling van de ernst van de overtredingen niet van belang is of slechts een uur of ruim 24 uur aaneengesloten zonder bestuurderskaart wordt gereden. Van belang is in zoverre dat de arbeids- en rusttijden in een periode van vier weken negentien keer niet conform de wettelijke bepalingen zijn geregistreerd. Hiermee hebben de overtredingen een structureel karakter. Het geval van [appellante] verschilt voorts van de gevallen in de uitspraken van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3749 en ECLI:NL:RVS:2015:3747 reeds nu in die gevallen overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, ten aanzien van één chauffeur en één vrachtwagen aan de orde was. Zo’n situatie doet zich thans niet voor. Voor matiging van de boete bestaat daarom geen grond.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Ley-Nell
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
597.  BIJLAGE
Verordening (EU) Nr. 165/2014 van het Europees Parlement en van de Raad van 4 februari 2014 betreffende tachografen in het wegvervoer, tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad betreffende het controleapparaat in het wegvervoer en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer
Artikel 33
1. Vervoersondernemingen zijn verantwoordelijk voor het waarborgen dat hun bestuurders goed zijn opgeleid en geïnstrueerd met betrekking tot de correcte werking van digitale of analoge tachografen, voeren regelmatig controles uit om zich ervan te vergewissen dat hun bestuurders de tachograaf correct gebruiken, en mag haar bestuurders niet direct of indirect aanzetten tot misbruik van tachografen.
Vervoersondernemingen voorzien dat de bestuurder van een voertuig uitgerust met analoge tachografen met voldoende registratiebladen, rekening houdend met het persoonlijke karakter van deze bladen, de duur van de dienst en de mogelijkheid om eventueel beschadigde of door een bevoegde controleambtenaar in beslag genomen registratiebladen te vervangen. Vervoersondernemingen verstrekken de bestuurders slechts de registratiebladen van een goedgekeurd model, die geschikt zijn voor gebruik in het in het voertuig geïnstalleerde apparaat.
Indien een voertuig is uitgerust met een digitale tachograaf zien de vervoersonderneming en de bestuurder erop toe dat, rekening houdend met de duur van de dienst, de afdruk van gegevens van de tachograaf op verzoek van een controlerend ambtenaar in geval van controle correct kan worden gemaakt.
2. De registratiebladen en in voorkomend geval de in artikel 35 bedoelde afdrukken worden door de vervoersondernemingen ten minste één jaar na het gebruik in chronologische volgorde en leesbare vorm bewaard; de onderneming verstrekt de betrokken bestuurder op diens verzoek een kopie. Vervoersondernemingen verstrekken de betrokken bestuurder op diens verzoek tevens een kopie van de gedownloade gegevens van de bestuurderskaart, samen met een papieren afdruk daarvan. De registratiebladen, afdrukken en overgebrachte gegevens moeten op verzoek van de met de controleambtenaren worden overgelegd of overhandigd.
Verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van Verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van Verordening (EEG)
nr. 3820/85 van de Raad (PB 2006 L 102)
Artikel 10
5. a) Een vervoersonderneming die gebruikmaakt van voertuigen die zijn uitgerust met een controleapparaat dat in overeenstemming is met bijlage I B van Verordening (EEG) nr. 3821/85 en die onder het toepassingsgebied en de bepalingen van deze verordening vallen:
i) zorgt ervoor dat alle gegevens die van de voertuigunit en de bestuurderskaart worden overgebracht gedurende ten minste twaalf maanden vanaf de registratie ervan worden bewaard en op verzoek van de met controle belaste ambtenaar in de vestigingen van de onderneming rechtstreeks of op afstand toegankelijk zijn;
(…).
Atw
Artikel 4:3
1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden die het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld die aangeven op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan. Op grond van artikel 10:1, eerste lid, van de Atw wordt het niet naleven van artikel 4:3, eerste lid, aangemerkt als overtreding.
Artikel 10:1
1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van (…) 4:3, eerste lid, (…).
Atbv
Artikel 2:3:1
Met uitsluiting van het Arbeidstijdenbesluit zijn dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen van toepassing op iedere verplaatsing, die geheel of gedeeltelijk over voor openbaar gebruik toegankelijke wegen plaats vindt in lege of beladen toestand, alsmede de direct daarmee samenhangende werkzaamheden, van:
a. een vrachtauto waarvan het kentekenbewijs een laadvermogen van meer dan 500 kilogram vermeldt, alsmede een losse trekker.
Artikel 2:4:1
1. Met uitzondering van de gegevens en bescheiden, bedoeld in verordening (EU) nr. 165/2014, bewaren de werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de Atw, de gegevens en bescheiden met betrekking tot de in artikel 4:3 van de Atw neergelegde registratieverplichting ten minste 104 weken, gerekend vanaf de datum waarop de gegevens en bescheiden betrekking hebben.
2. De werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de Atw, handelen in overeenstemming met artikel 33, eerste en tweede lid, van verordening (EU) nr. 165/2014.
4. De werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de Atw, handelen in overeenstemming met artikel 10, vijfde lid, van verordening (EG) nr. 561/2006.