ECLI:NL:RVS:2018:1857
Raad van State — Uitspraak 


201608262/1/A3.
Datum uitspraak: 6 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Vereniging Sportvisserij Zuidwest-Nederland (hierna: de vereniging), gevestigd te Breda,
appellante,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 26 september 2016 in zaak nrs. 16/4230 en 16/7196 in het geding tussen:
de vereniging,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister).
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 16 december 2015 heeft de minister aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] afzonderlijk vergunning verleend om van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2018 met vaste vistuigen, te weten maximaal 2.500 m staand want, te vissen in de in de vergunningen aangewezen kustwateren (hierna samen: de huidige vergunningen).
Bij besluit van 20 mei 2016 heeft de minister het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 september 2016 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
[belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
De vereniging heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2017, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], [belanghebbende A], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat [NAAM], [belanghebbende B], vertegenwoordigd door Hermsen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P.J. Kooiman, vergezeld door F.G.E. van den Berg en L.C.M. Gorissen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De relevante bepalingen uit Verordening nr. 850/98/EG van de Raad van 30 maart 1998 voor de instandhouding van de visbestanden via technische maatregelen voor de bescherming van jonge exemplaren van mariene organismen (PB L 125/1; hierna: de Verordening), de Visserijwet 1963 (hierna: de Visserijwet), de op 1 januari 2017 ingetrokken Flora- en faunawet (hierna: de Ffw), het Reglement zee- en kustvisserij 1977 (hierna: het Reglement) en de Uitvoeringsregeling visserij (hierna: de Uitvoeringsregeling) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De relevante gedeelten uit het in december 2002 vastgestelde Beleidsbesluit vaste vistuigen "Vast en zeker!" (TK, 2002-2003, 28 752, nr. 1; hierna: het Beleidsbesluit) en de wijziging daarvan (TK, 2002-2003, 28 752, nr. 2; hierna: het wijzigingsbesluit) zijn eveneens opgenomen in deze bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    [ belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben voorafgaand aan de besluiten van 16 december 2015 reeds over vergunningen beschikt om met maximaal 2.500 m staand want in de Maasmond, de Nieuwe Waterweg, het Calandkanaal en het Beerkanaal te vissen. Bij die besluiten zijn deze mogelijkheden om met staand want te vissen opnieuw aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] vergund. [belanghebbende A] is daarenboven vergund om met dat staand want tevens in de Prinses Arianehaven en het Yangtzekanaal te vissen. Vergunningen om met staand want in het Europoortgebied en de Maasmonding, waartoe de in de huidige vergunningen aangewezen kustwateren behoren, te mogen vissen, worden in ieder geval al sinds de jaren '90 van de vorige eeuw verleend. [belanghebbende A] en [belanghebbende B] gebruiken de huidige vergunningen hoofdzakelijk om zeebaars te vangen. De vereniging is de koepelorganisatie voor hengelsportverenigingen in het zuidwesten van Nederland en behartigt de belangen van ongeveer 148.000 sportvissers, waarvan een aanzienlijk deel in het Europoortgebied en de Maasmonding vist. De vereniging maakt zich ernstige zorgen over de invloed van de staand want visserij op de sportvisserij en op de visstand.
De aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat de belangenafweging die de minister aan de vergunningverlening ten grondslag heeft gelegd onder de gegeven omstandigheden niet onzorgvuldig of onredelijk is. De minister heeft daarbij betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat de huidige vergunningen geen uitbreiding van de visserij-intensiteit met zich brengen en aan de omstandigheid dat de huidige vergunningen zijn verleend voor een vorm van visserij die al vele jaren in het Europoortgebied en de Maasmonding plaatsvindt. Voorts heeft de minister zich daarbij op het standpunt mogen stellen dat de huidige vergunningen, gezien de maximaal toegestane lengte staand want, alsmede gezien de grote ruimte die in het desbetreffende gebied voor de sportvissers beschikbaar blijft, slechts een kleine beperking voor de sportvissers met zich brengen. De rechtbank heeft verder overwogen dat getoetst moet worden of de minister aannemelijk heeft gemaakt dat de visstand in het bevissingsgebied niet onaanvaardbaar zal worden aangetast door de door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] voorgenomen activiteiten en de minister derhalve aan de op hem rustende onderzoekplicht en bewijslast heeft voldaan. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister daaraan heeft voldaan, omdat hij op grond van de beschikbare informatie heeft mogen aannemen dat verlening van de huidige vergunningen niet tot een te hoge visserijdruk of tot overbevissing zal leiden. Bovendien heeft de minister gewezen op maatregelen die, wegens de negatieve trend waarin de zeebaars als vissoort verkeert, ten behoeve van de instandhouding van het zeebaarsbestand zijn genomen. Zo heeft de minister gewezen op een maximale aanvoer van zeebaars per vaartuig per maand van 1.300 kg. Ook heeft de minister toegelicht dat meer stringente maatregelen zullen worden genomen als blijkt dat de genomen maatregelen onvoldoende effect sorteren. Het besluit van 20 mei 2016 is niet strijdig met artikel 9 van de Ffw, omdat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat bij de vergunningverlening de vangst van beschermde diersoorten redelijkerwijs niet voorzienbaar was. Het besluit van 20 mei 2016 is evenmin in strijd met het Beleidsbesluit, omdat [belanghebbende A] en [belanghebbende B] al vele jaren met vaste vistuigen in het desbetreffende gebied actief zijn en de visserij-intensiteit door de vergunningverlening niet zal uitbreiden, aldus de rechtbank.
De hoger beroepen
4. De vereniging betoogt dat de rechtbank niet is ingegaan op de in het beroepschrift van 12 augustus 2016 met de letters A, B en D aangeduide beroepsgronden 'onvoldoende kennis vergaren over de feiten', 'onvoldoende kennis vergaren over de af te wegen belangen' en 'nadelige gevolgen zijn onevenredig'. Voorts betoogt de vereniging dat de rechtbank evenmin is ingegaan op de in het aanvullend beroepschrift van 14 september 2016 aangevoerde beroepsgrond over de noodzaak om de zogenoemde doelsoort, in dit geval zeebaars, in de huidige vergunningen op te nemen.
4.1.
Het beroepschrift van 12 augustus 2016 bevat kopjes die bestaan uit voormelde letters A, B, D, in combinatie met de hiervoor tussen aanhalingstekens weergegeven aanduidingen. Onder deze drie kopjes heeft de vereniging informatie en omstandigheden vermeld die, naar gesteld, zien op de nadelige effecten van staand want visserij voor sportvissers en het zeebaarsbestand. Voorts heeft de vereniging daaronder betoogd dat het besluit van 20 mei 2016, nu de minister deze informatie en omstandigheden niet daarbij heeft betrokken, onzorgvuldig is voorbereid en dat de aan dat besluit ten grondslag gelegde belangenafweging onevenredig is. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3 over de inhoud van de aangevallen uitspraak is vermeld, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet is ingegaan op de beroepsgronden die in het beroepschrift van 12 augustus 2016 met de letters A, B en D worden aangeduid.
4.2.
De klacht dat de rechtbank niet is ingegaan op de in het aanvullend beroepschrift van 14 september 2016 aangevoerde beroepsgrond over de noodzaak om de zogenoemde doelsoort in de huidige vergunningen op te nemen, is terecht voorgedragen, maar leidt, gelet op het volgende, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De vereniging heeft in dat aanvullende beroepschrift gesteld dat deze noodzaak zich voordoet, omdat zonder die vermelding de ingevolge de Verordening voor die doelsoort geldende minimummaaswijdte niet kan worden vastgesteld.
4.2.1.
De minister heeft ter zitting toegelicht dat [belanghebbende A] en [belanghebbende B], voor zover hun quota dat toelaten, met de huidige vergunningen op meer dan één doelsoort mogen vissen. Afhankelijk van de beoogde doelsoort moet de maaswijdte van het staand want worden aangepast. Met welke maaswijdte op welke soort mag worden gevist, volgt uit de Verordening, zodat geen noodzaak bestaat om één of meer dan één doelsoort in de huidige vergunningen te vermelden, aldus de minister.
4.2.2.
Bijlage VI bij de Verordening heeft betrekking op staand vistuig en vermeldt voor elk van de daarin omschreven gebieden de bij de verschillende vissoorten behorende maaswijdteklassen. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Verordening is het verboden om in een van die gebieden staand want aan boord te hebben of te gebruiken, tenzij de met dat staand want verrichte en aan boord gehouden vangst voor niet minder dan 70 percent uit doelsoorten bestaat en de maaswijdte van dat staand want overeenkomt met een van de in bijlage VI bij die doelsoorten vermelde klassen. Nu de Verordening en de wijzigingen daarvan rechtstreeks van toepassing zijn op de in de daarin aangewezen gebieden omschreven visserij-activiteiten, doet de door de vereniging gestelde noodzaak zich niet voor. Gelet daarop is in de omstandigheid dat de rechtbank aan deze door de vereniging in eerste aanleg aangevoerde beroepsgrond is voorbijgegaan, geen grond gelegen voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Het betoog faalt.
5.    De vereniging betoogt verder dat de rechtbank de vraag of de visstand in het bevissingsgebied door de vergunde activiteiten onaanvaardbaar zal worden aangetast, ten onrechte als criterium bij haar toetsing heeft betrokken en dat de rechtbank de toetsing van het besluit van 20 mei 2016 aan het Beleidsbesluit ten onrechte heeft beperkt tot de vraag of de visserij-intensiteit door de vergunningverlening zal uitbreiden en die vraag vervolgens ten onrechte ontkennend heeft beantwoord. De vereniging voert daartoe aan dat het criterium van de onaanvaardbare aantasting van de visstand is ontleend aan een uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:783, over de toepassing van artikel 22, tweede lid, van de Visserijwet. Deze bepaling is in dit geval echter niet van toepassing, omdat deze bepaling niet op de kustvisserij als hier aan de orde, maar uitsluitend op de binnenvisserij ziet. Ter zake van haar betoog dat de rechtbank het Beleidsbesluit onvolledig bij haar toetsing heeft betrokken, wijst de vereniging op de hoofddoelstelling van het Beleidsbesluit en op de omstandigheid dat het Beleidsbesluit, om deze hoofddoelstelling te bereiken, inzet op reductie van potentiële visserijdruk, toetsing aan de Natuurbeschermingswet en de Vogel- en Habitatrichtlijn en op het verkrijgen van inzicht in de ecologische gevolgen van de diverse vormen van staand want visserij. De minister heeft bij de voorbereiding van het besluit van 20 mei 2016 in strijd met het Beleidsbesluit onvoldoende kennis vergaard over de invloed van visserij met staand want in het Europoortgebied en de Maasmonding op het zeebaarsbestand, alsmede op beschermde trekvissoorten. Ten aanzien van de zeebaars wijst de vereniging erop dat de beperking van de maandelijkse aanvoer van zeebaars per vaartuig tot 1.300 kg per maand een verruiming inhoudt ten opzichte van de voorgaande jaren waarin de aanvoer van zeebaars was gemaximeerd op 1.000 kg per vaartuig per maand en dat in de Prinses Arianehaven en het Yangtzekanaal het hele jaar door veel jonge zeebaars wordt aangetroffen, hetgeen erop wijst dat die wateren dienen als paai- en opgroeigebied voor die soort. Ten aanzien van beschermde trekvissoorten wijst de vereniging erop dat deze soorten veelvuldig in de Maasmonding en de Nieuwe Waterweg voorkomen, omdat deze wateren de enige open overgang vormen van zout naar zoet water waarlangs trekvissen in Nederland naar stroomopwaarts gelegen paaigronden kunnen zwemmen, en dat van deze soorten met name zalm en zeeforel in staand want kunnen omkomen. Voorts zal de visserij-intensiteit als gevolg van de vergunningverlening toenemen, omdat de bij besluit van 16 december 2015 aan [belanghebbende A] verleende vergunning tevens geldig is voor de Prinses Arianehaven en het Yangtzekanaal en voorts niet ten behoeve van één vissersvaartuig, maar ten behoeve van drie vissersvaartuigen is afgegeven, aldus de vereniging.
5.1.
De in hoofdstuk 3 van het Beleidsbesluit vermelde hoofddoelstelling luidt: "De visserij met vaste vistuigen wordt uitgevoerd door beroepsmatige en recreatieve vissers. De uitvoering van de visserij is duurzaam en in balans met de ecologische waarden van het kustecosysteem. De beroepsgroep is in staat haar verantwoordelijkheid te nemen." Om deze hoofddoelstelling te bereiken zet het Beleidsbesluit in op de in hoofdstuk 4 vermelde maatregelen, waaronder reductie van potentiële visserijdruk, toetsing aan de Natuurbeschermingswet en de Vogel- en Habitatrichtlijn, en het verkrijgen van inzicht in de ecologische gevolgen van de diverse vormen van staand want visserij. Volgens hoofdstuk 1 van het Beleidsbesluit bevat het Beleidsbesluit enkele ingrijpende maatregelen die in overleg met de sector nader moeten worden uitwerkt en ingevuld.
5.2.
Blijkens het Beleidsbesluit is de potentiële visserijdruk gelijk aan de visserij-inspanning die in potentie mogelijk is, gezien de grote hoeveelheid vergunningen die voorafgaand aan de vaststelling op 19 december 2002 van het Beleidsbesluit is afgegeven en waarvan veel vergunningen in de praktijk niet of nauwelijks worden gebruikt. De in het Beleidsbesluit vermelde maatregelen om deze potentiële druk te reduceren, zien op de reductie van deze oude vergunningen. In zoverre zijn deze maatregelen niet van toepassing op de huidige vergunningen die onderwerp van dit geschil zijn.
In het kader van deze maatregelen vermeldt het Beleidsbesluit tevens dat in overleg met de waterbeheerders is overeengekomen dat, mede gelet op scheepvaart-technische overwegingen, de huidige visserij-intensiteit in het Europoortgebied en de Maasmonding in elk geval niet zal uitbreiden. De rechtbank heeft geoordeeld dat de huidige vergunningen niet in strijd zijn met het Beleidsbesluit, omdat de verlening daarvan niet tot een uitbreiding van de visserij-intensiteit zal leiden. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister te kennen gegeven dat de visserij-intensiteit betrekking heeft op het aantal afgegeven vergunningen en het aantal toegestane meters staand want waarmee per vergunning mag worden gevist. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de visserij-intensiteit door verlening van de huidige vergunningen niet is uitgebreid. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank de huidige vergunningen in zoverre terecht aan het Beleidsbesluit heeft getoetst en de door de minister gegeven invulling aan de in het Beleidsbesluit vermelde term "visserij-intensiteit" terecht niet onredelijk heeft geacht. [belanghebbende A] en [belanghebbende B] beschikten in de periode tussen de inwerkingtreding van het Beleidsbesluit tot en met 31 december 2015 over vergunningen om met maximaal 2.500 m staand want in het Europoortgebied en de Maasmonding te mogen vissen. Door de huidige vergunningen worden [belanghebbende A] en [belanghebbende B] in staat gesteld om van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2018 wederom met maximaal 2.500 m staand want in dat gebied te vissen. Dat [belanghebbende A] tevens is vergund om in de Prinses Arianehaven en het Yangtzekanaal te vissen en met drie vissersvaartuigen van haar huidige vergunning gebruik mag maken, doet niet af aan de omstandigheid dat [belanghebbende A] met maximaal 2.500 m staand want in het Europoortgebied en de Maasmonding mag vissen. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de huidige vergunningen geen uitbreiding van de visserij-intensiteit met zich brengen.
Hetgeen in het Beleidsbesluit over toetsing aan de Natuurbeschermingswet en de Vogel- en Habitatrichtlijn is vermeld, ziet uitsluitend op de visserij met vaste vistuigen in wateren waarop die regelgeving van toepassing is. De in de huidige vergunningen vermelde kustwateren behoren daar niet toe. De Afdeling is derhalve van oordeel dat het Beleidsbesluit in zoverre niet van toepassing is op de huidige vergunningen.
Ter zitting van de Afdeling heeft de minister toegelicht dat met hetgeen in het Beleidsbesluit is vermeld over het verkrijgen van inzicht in de ecologische gevolgen van de diverse vormen van staand want visserij, uitsluitend is beoogd inzicht te krijgen in de effecten van deze visserij op vogels en zeezoogdieren. Het in het wijzigingsbesluit aangekondigde onderzoek is uitgevoerd en heeft niet geresulteerd in een verbod op visserij met staand want in het Europoortgebied en de Maasmonding, aldus de minister. Voor zover het om de instandhouding van het zeebaarsbestand gaat, heeft de minister gewezen op het bestaan van generieke maatregelen die in afgegeven visserijvergunningen, waaronder de huidige vergunningen, doorwerken en die zo nodig naar aanleiding van onderzoek kunnen worden bijgesteld. De hiervoor onder 3 en 5 vermelde aanvoerbeperking van zeebaars per vaartuig per maand is een dergelijke generieke maatregel. Ter bescherming van trekvissen zijn eveneens generieke maatregelen genomen die in de huidige vergunningen doorwerken, aldus de minister. De bevoegdheid om deze generieke maatregelen te nemen noch het ten behoeve van die maatregelen verrichte onderzoek is op het Beleidsbesluit gebaseerd, aldus de minister. De Afdeling is van oordeel dat het Beleidsbesluit, bezien in samenhang met het wijzigingsbesluit, geen concrete regels bevat over het verkrijgen van inzicht in de ecologische gevolgen van de diverse vormen van staand want visserij, waaraan het besluit van 20 mei 2016 kan worden getoetst. De vereniging kan derhalve niet worden gevolgd in haar stelling dat de minister bij de voorbereiding van dat besluit in strijd met het Beleidsbesluit onvoldoende kennis heeft vergaard over de invloed van de staand want visserij in het Europoortgebied en de Maasmonding op het zeebaarsbestand en beschermde trekvissoorten.
Gelet op het hiervoor overwogene is de Afdeling van oordeel dat de in het Beleidsbesluit vermelde maatregelen waar de vereniging zich op beroept, voor zover deze op de verlening van de huidige vergunningen van toepassing zijn, nadere invulling behoeven en derhalve, met uitzondering van hetgeen in het Beleidsbesluit over de visserij-intensiteit is vermeld, onvoldoende concreet zijn om het besluit van 20 mei 2016 aan te toetsen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het besluit van 20 mei 2016 op onjuiste wijze heeft getoetst aan het Beleidsbesluit. Dat de rechtbank dat besluit daarnaast tevens heeft getoetst aan het in deze zaak niet toepasselijke criterium van de onaanvaardbare aantasting van de visstand, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden, omdat deze toetsing niet tot een uitkomst in strijd met het Beleidsbesluit heeft geleid.
Het betoog faalt.
6.    De vereniging komt voorts op tegen het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 16 mei 2016 niet strijdig is met artikel 9 van de Ffw. De vereniging betoogt dat de rechtbank in dat kader ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de vangst van beschermde vissoorten in dit geval niet voorzienbaar is. De vereniging voert daartoe aan dat trekvissen veelvuldig in de Maasmonding en de Nieuwe Waterweg voorkomen, omdat deze wateren de enige open overgang vormen van zout naar zoet water waarlangs trekvissen in Nederland naar stroomopwaarts gelegen paaigronden kunnen zwemmen, en dat trekvissen als Atlantische steur, elft, fint, houting, rivierprik, zalm en zeeforel in staand want kunnen omkomen. De vereniging verwijst daarbij naar de volgende in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken door het "Institute for marine resources and ecosystem studies" opgestelde rapporten. Het in mei 2008 gepubliceerde rapport C039/08 "Bijvangsten van salmoniden en overige trekvissen vanuit een populatieperspectief" (hierna: rapport C039/08), het op 4 juli 2011 gepubliceerde rapport C082/11 "Helpdeskvraag: recreatieve staand want visserij en bijvangst van salmoniden" en het op 9 september 2013 gepubliceerde rapport C139/13 "Een eerste monitoring voor een index voor schieraal in Nederland 2012". De vereniging verwijst tevens naar het in opdracht van Rijkswaterstaat Zuid Holland door het adviesbureau voor bodem, water en ecologie op 20 mei 2011 gepubliceerde rapport 20110414/001 "Vismigratie Rijn Maasstroomgebied; samenvatting op hoofdlijnen" (hierna: rapport 20110414/001). Gelet hierop is het door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] ingenomen standpunt dat de bijvangsten altijd uiterst gering zijn geweest, niet relevant, aldus de vereniging.
6.1.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw worden de soorten waarop de Visserijwet van toepassing is niet als beschermde inheemse diersoorten aangemerkt. De soorten waarop de Visserijwet van toepassing is, zijn vermeld in bijlage 1 bij de Uitvoeringsregeling. Van de door de vereniging genoemde trekvissoorten zijn alleen de Atlantische steur en de houting niet in die bijlage vermeld, zodat het ingevolge artikel 9 van de Ffw geldende verbod in zoverre alleen op deze twee soorten van toepassing is. Ter zitting van de Afdeling heeft de vereniging desgevraagd te kennen gegeven dat de Atlantische steur niet meer in Nederland wordt aangetroffen en derhalve niet relevant is in het kader van haar beroep op artikel 9 van de Ffw. Rapport 20110414/001 vermeldt dat de oorspronkelijke populatie houting die vanuit de Noordzee de Rijn, Maas en Schelde optrok, sinds 1939 als uitgestorven wordt beschouwd. Sinds een grootschalig herintroductieprogramma, waarbij tussen 1992 en 2006 grote hoeveelheden uit een Deense entpopulatie afkomstige jonge houtingen in Duitsland zijn uitgezet, is in Nederland een sterke toename van deze vissoort waar te nemen, vooral in het IJsselmeer. Het IJsselmeergebied fungeert als een belangrijk opgroeigebied voor houting. Migratiegedrag van volwassen houting ten tijde van de paaiperiode suggereert dat een flink deel in het Nederlandse deel van de grote rivieren paait, in ieder geval in de rivier de IJssel. Na de paai keren de volwassen dieren weer terug naar het IJsselmeer. Dieper in het stroomgebied doordringende houting trekt na de paai naar de benedenrivieren terug. Voor de geherintroduceerde houtingpopulatie lijkt een zoutwaterfase niet noodzakelijk (pp. 12 en 13 van rapport 20110414/001). Rapport C039/08 vermeldt op p. 62 dat in de kuststrook nooit houting wordt gevangen in staand want en voorts dat geen gegevens bekend zijn over de inspanningen en vangsten van trekvissen in staand want nabij intrekpunten. Gelet hierop is in hetgeen de vereniging heeft aangevoerd geen grond gelegen voor het oordeel dat aannemelijk is dat [belanghebbende A] en [belanghebbende B], indien zij met staand want in het Europoortgebied en de Maasmonding gaan vissen, artikel 9 van de Ffw zullen overtreden.
Reeds hierom faalt het betoog.
7.    De vereniging betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door de minister gemaakte belangenafweging niet onzorgvuldig of onredelijk is. De vereniging stelt zich daartoe op het standpunt dat uit de aangevallen uitspraak niet blijkt hoe de rechtbank de belangen van de sportvissers die in het Europoortgebied en de Maasmonding vissen, de commerciële belangen van de met deze sportvisserij verband houdende detail- en groothandel en het belang van dit gebied voor de zeebaars en beschermde trekvissen bij haar toetsing van de door de minister gemaakte belangenafweging heeft betrokken. De vereniging stelt zich voorts op het standpunt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de voor sportvissers beschikbare ruimte in het Europoortgebied en de Maasmonding is beperkt, omdat grote gedeelten van de oever niet toegankelijk zijn en de wel toegankelijke gedeelten niet altijd geschikt zijn om te vissen. Voorts kan het staand want van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] overal opduiken, waardoor veel hinder voor de sportvissers kan ontstaan. Aangezien [belanghebbende A] en [belanghebbende B] het staand want met vissersvaartuigen plaatsen, kunnen zij overal in het gebied vissen en zou een beperking in de vorm van een zonering voor de hand hebben gelegen, aldus de vereniging.
7.1.
Blijkens het Beleidsbesluit heeft de minister met de titel "Vast en Zeker!" de wens tot uitdrukking gebracht de kleine groep van vaste vistuigenvissers voor een langere periode ruimte te bieden hun visserij op rendabele wijze te kunnen uitoefenen. [belanghebbende A] en [belanghebbende B] behoren tot deze beperkte groep en visten voorafgaand aan de besluiten van 16 december 2015 al jaren met maximaal 2.500 m staand want in het Europoortgebied en de Maasmonding. Hoewel aannemelijk is dat sportvissers en [belanghebbende A] en [belanghebbende B] enige hinder van elkaar kunnen ondervinden, heeft de vereniging, gezien de maximaal toegestane lengte staand want in relatie tot de omvang van het desbetreffende gebied, niet aannemelijk gemaakt dat de huidige vergunningen een dusdanige beperking voor de sportvisserij met zich brengen dat de minister, in aanmerking genomen de belangen van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] enerzijds en die van de vereniging anderzijds, de huidige vergunningen in redelijkheid niet, dan wel slechts voor zones waar geen sportvissers komen, had mogen verlenen. Reeds hierom komt evenmin gewicht toe aan de commerciële belangen van de door de vereniging genoemde detail- en groothandel. Nu de vergunningverlening voorts niet afdoet aan het belang van het Europoortgebied en de Maasmonding voor zeebaars en trekvissen en de vereniging noch het bestaan van de hiervoor onder 5.2 weergegeven generieke maatregelen noch de mogelijkheid om deze maatregelen bij te stellen, heeft weersproken, bestaat in hetgeen de vereniging heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de belangenafweging die de minister aan de vergunningverlening ten grondslag heeft gelegd onder de gegeven omstandigheden niet onzorgvuldig of onredelijk is.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep van de vereniging is ongegrond. [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van de vereniging gegrond is. Nu deze voorwaarde niet is vervuld, is het incidenteel hoger beroep komen te vervallen. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Robben
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
610.
BIJLAGE
De Verordening
Artikel 2
1. In deze verordening wordt onder "zeewateren" het volgende verstaan:
( a)     Gebied 1:
alle wateren ten noorden en ten westen van een lijn die loopt van een punt op 48° noorderbreedte en 18° westerlengte, vandaar rechtwijzend noord tot 60° noorderbreedte, vandaar rechtwijzend oost tot 5° westerlengte, vandaar rechtwijzend noord tot 60°30' noorderbreedte, vandaar rechtwijzend oost tot 4° westerlengte, vandaar rechtwijzend noord tot 64° noorderbreedte, vandaar rechtwijzend oost tot de kust van Noorwegen.
( b)     Gebied 2:
alle wateren benoorden 48° noorderbreedte, met uitzondering van de wateren in gebied 1 en de ICES-sectoren III b, III c, en III d.
( c)     Gebied 3:
alle wateren in de ICES-deelgebieden VIII en IX.
[…]
Artikel 3
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
g)     "geankerd kieuwnet" of "warnet": elk enkelwandig staand net dat op enigerlei wijze op de zeebodem is verankerd, of verankerd kan worden;
[…]
Artikel 11
1. Voor elk van de in bijlagen VI en VII genoemde gebieden of geografische zones en, in voorkomend geval, voor het overeenkomstige tijdvak is het verboden verankerde kieuwnetten, warnetten of schakels aan boord te hebben of te gebruiken tenzij:
a. a)     de met dat net verrichte en aan boord gehouden vangst voor niet minder dan 70 % uit doelsoorten bestaat; en
b)     -     bij verankerde kieuwnetten en warnetten, de maaswijdte overeenkomt met een van de in de betreffende bijlage vermelde klassen,
-     […].
2. Het minimumpercentage van de doelsoorten mag worden bereikt door de hoeveelheden van alle gevangen doelsoorten samen op te tellen.
Bijlage VI
Staand vistuig: Gebieden 1 en 2
De Visserijwet
Artikel 1
[…].
2. Voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder "vis":
a.     vissen van de door Onze Minister aangewezen soorten en delen van deze vissen;
[…].
3. Voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder "vissen":
a.     het te water brengen, te water hebben, lichten of ophalen van vistuigen alsmede het op enigerlei andere wijze pogen om vis uit het water te bemachtigen;
[…].
4. Voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder:
[…];
c.     "kustvisserij": het vissen in de bij algemene maatregel van bestuur als     kustwater aangewezen wateren;
[…].
Artikel 9
1. In het belang van de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit.
2. Bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid, wordt mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
De Ffw
Artikel 4
1. Als beschermde inheemse diersoort worden aangemerkt:
[…];
d.     alle van nature in Nederland voorkomende soorten vissen, met uitzondering van de soorten waarop de Visserijwet 1963 van toepassing is.
Artikel 9
Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Het Reglement
Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…];
wet: Visserijwet 1963;
[…].
Artikel 2
Tenzij anders is bepaald is dit besluit van toepassing op de visserij in de wateren bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel b en c, van de wet.
Artikel 3
1. In het belang van de visserij is Onze Minister bevoegd regelen te stellen:
a.     ter uitvoering van op grond van internationale overeenkomsten of van     besluiten van volkenrechtelijke organisaties opgelegde verplichtingen     of verleende bevoegdheden;
b.     ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de     visvoorraden.
2. Bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b,
a.     […];
b.     wordt, voor zover de regelen betrekking hebben op de visserij in de     wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel c, van de wet,     mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
Artikel 4
2. Indien de in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, bedoelde regelen een verbod tot het verrichten van bepaalde handelingen inhouden, kan worden bepaald, dat het verbod niet geldt voor degene, die voorzien is van een vergunning van Onze Minister.
3. Aan een vergunning, als bedoeld in het vorige lid, kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kan onder beperkingen worden verleend. Zij kan worden ingetrokken.
De Uitvoeringsregeling
Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
[…]
d. kustwateren: als zodanig in artikel 2 van het Besluit aanwijzing zeegebied en kustwateren 1970 aangewezen wateren;
[…];
aa. wet: Visserijwet 1963;
bb. vistuig van het type staand want: kieuwnetten en warrelnetten als bedoeld in bijlage I, tabel 3, van verordening (EG) nr. 26/2004 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 30 december 2003 betreffende de communautaire gegevensbestand over de vissersvloot (PbEU L5);
[…].
Artikel 2
Als vissen, onderscheidenlijk schaal- en schelpdieren als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onderdeel a, onderscheidenlijk onderdeel b, van de wet, worden aangewezen de in de bijlage 1 opgenomen soorten.
Artikel 12
1. Het is verboden te vissen in het zeegebied en de kustwateren met een aalfuik, staand want, hoekwant, aalkistje, ankerkuil of enig ander vast vistuig, niet zijnde een vistuig, bestemd voor het vangen van schelpdieren.
Artikel 33
1. Bij het verlenen van vrijstellingen of ontheffingen alsmede bij het daaraan verbinden van voorschriften en het verlenen onder beperkingen, als bedoeld in artikel 6d, tweede lid, van het Reglement zee- en kustvisserij 1977, en de artikel 11 en 12, van het Reglement voor de binnenvisserij 1985, wordt mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
2. Aan vrijstellingen, ontheffingen en vergunningen als bedoeld in onderhavige regeling, kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen worden ingetrokken.
3. Niet naleven van beperkingen of voorschriften als bedoeld in het eerste lid, wordt aangemerkt als handelen zonder vrijstelling, ontheffing of vergunning als bedoeld in het tweede lid.
Artikel 36
1. De in de artikelen 12, 17, onderdelen b, c en d, 19 en 21 gestelde verboden, gelden niet voor degene, die is voorzien van een vergunning van de Minister.
Bijlage 1, behorend bij artikel 2
Vissen, schaal- en schelpdieren, bedoeld in artikel 1, tweede lid, letter a, onderscheidenlijk letter b, van de wet:
Vissen
[…]
20. Elft, Alosa alosa (Linnaeus, 1758)
21. Fint, Alosa fallax (Lacépède, 1803)
[…]
60a Rivierprik, Lampetra fluviatilis (Linnaeus, 1758)
[…]
90. Zalm, Salmo salar, Linnaeus, 1758
[…]
93. Zeeforel, Salmo trutta trutta, Linnaeus, 1758
[…]
Het Beleidsbesluit
1.1
Inleiding
[…] Dit beleidsbesluit heeft als titel meegekregen «Vast en zeker». Met deze titel wordt tot uitdrukking gebracht de wens van de Regering om de kleine groep van vaste vistuigenvissers voor een langere periode ruimte te bieden dat ze hun visserij op rendabele wijze kunnen uitoefenen. […] Het vaak kleinschalige karakter van deze vorm van visserij past in de lokale cultuur. Deze vissers zijn onderdeel van een cultuur die boven de visserijwereld uitgaat. Dit beleidsbesluit bevat enkele ingrijpende maatregelen en de nadere uitwerking en invulling hiervan zal in nauw overleg met de sector worden uitgewerkt. Dit besluit is er echter primair op gericht deze vaak ambachtelijke visserij voor de Nederlandse kustwateren ruimte te bieden: Vast en zeker!
1.2
Probleemanalyse
[…] Doordat er over de visserij met vaste vistuigen weinig kennis is en de sturing op de daadwerkelijke inzet van vistuigen grotendeels ontbreekt, kan de duurzaamheid moeilijk worden vastgesteld. In het verleden zijn namelijk zeer veel vergunningen voor de visserij met vaste vistuigen uitgegeven. Veel van die vergunningen worden in de praktijk niet of nauwelijks gebruikt maar in potentie is een grote visserij-inspanning mogelijk. Er zijn ook zeer veel verschillende soorten vergunningen afgegeven in het verleden. Met dit beleidsbesluit wordt gestreefd naar meer uniformiteit in de vergunningen.
[…]
2.3
Beleidskaders
[…] Een groot deel van de visserij met vaste vistuigen vindt plaats in gebieden die onder de Natuurbeschermingswet (hierna: NB-wet) vallen, zoals de Waddenzee en de Oosterschelde. Voor deze vormen van visserij is dan ook een vergunning op grond van de NB-wet nodig. De visserij wordt ook in gebieden beoefend die zijn aangewezen als speciale beschermingszones (SBZ) in het kader van de Vogel- en/of Habitatrichtlijn. Deze laatste gebieden betreffen naast de reeds genoemde Waddenzee en Oosterschelde o.a. de Voordelta, Westerschelde en Eems/Dollard. Voor al deze wateren moet bij de verstrekking van de visserijvergunning ook een toetsing aan de Habitat- en Vogelrichtlijn plaatsvinden.
[…]
2.5
Vergunningverlening
In de beroepsmatige visserij met vaste vistuigen zijn twee typen publiekrechtelijke vergunningen te onderscheiden:
• «Traditionele» vergunningen
[…]
• «Tijdelijke» vergunningen
Dit zijn vergunningen die voor de eerste maal vanaf medio 1989 zijn verleend aan nieuwe aanvragers. In januari 2002 omvatte deze groep ca. 250 vergunningen (verdeeld over ca. 200 vergunninghouders). Deze categorie bestaat deels uit «slapende» vergunningen die in de praktijk niet of nauwelijks worden gebruikt. […] De totale groep «tijdelijke» vergunninghouders vormt in potentie echter wel een aanzienlijk gebruik. […]
3. Doelstellingen van het beleid
Dit beleidsbesluit bevat het beleid ter zake van de visserij met vaste vistuigen. Dit besluit vormt het beleidskader voor de komende jaren. Op basis van de landelijke beleidsdoelstellingen voor de kustwateren en de ontwikkelingen binnen het visserijbeleid is de volgende hoofddoelstelling voor het visserijbeleid voor de vaste vistuigen geformuleerd:
De visserij met vaste vistuigen wordt uitgevoerd door beroepsmatige en recreatieve vissers. De uitvoering van de visserij is duurzaam en in balans met de ecologische waarden van het kust-ecosysteem. De beroepsgroep is in staat haar verantwoordelijkheid te nemen. […]
Om deze beleidsdoelstelling te bereiken zet het nieuwe beleid in op:
•     registratie van de vangsten ten behoeve van evaluatie en eventuele     bijstelling van het beleid
•     reductie van de potentiële visserijdruk
•     vereenvoudigde regelgeving door de grote verscheidenheid aan typen     vergunningen (momenteel zijn er tientallen verschillende soorten     vergunningen in omloop) terug te brengen tot een     standaardvergunning voor de vrije grond
•     toetsing aan de NB-wet en/of Vogel- en Habitatrichtlijn
•     stimuleren van een co-management regime vergelijkbaar met dat in     andere visserijsectoren.
•     impuls aan bestandsbeheer, o.a. door uitbreiding vaste visvakken
•     verkrijgen van inzicht over de ecologische gevolgen van de diverse     vormen van staand want visserij
•     volgen van de omvang en eventuele toename effecten van de     recreatieve visserij met vaste vistuigen
[…]
4. Beleidsmaatregelen
4.1
Onderscheid «tijdelijke» en «traditionele» vergunning verdwijnt
Per 1 april 2003 komen alle «tijdelijke» vergunningen te vervallen. […] Voor zover de «traditionele» vergunning betrekking heeft op de visserij met staand want, zonder dat hiervoor een maximale lengte geldt, dan zal een maximale lengte gelden van 2500 meter staand want. […]
4.2
Inkomenstoets
De houders van een «tijdelijke» vergunning komen in aanmerking voor een overdraagbare vergunning voor de regio waarvoor de «tijdelijke» vergunning was verleend, indien zij voldoen aan de eis van een bedrijfsmatige visserij. Hiervoor wordt een inkomenstoets doorgevoerd. Indien niet wordt voldaan aan de inkomenstoets, dan komt de aanvrager niet langer in aanmerking voor een vergunning. […]
4.3 «
Standaardvergunning» voor de vrije gronden
[…] Ten aanzien van de haven van IJmuiden en de Maasmonding/ Europoortgebied geldt een bijzondere situatie. Mede gelet op scheepvaart-technische overwegingen is in overleg met de waterbeheerders overeengekomen dat de huidige visserij-intensiteit in elk geval niet zal uitbreiden. […]
4.8
Staand want visserij
De ecologisch ongewenste effecten van de visserij met staand want die uit de literatuur bekend zijn, betreffen vooral de bijvangst van vogels en soms van zeezoogdieren als bruinvissen en zeehonden. Voor het bestaan van dergelijke problemen in de Nederlandse kustwateren bestaan nauwelijks aanwijzingen (met uitzondering van de bijvangst van vogels in staand want op de droogvallende platen in de Waddenzee). De uitvoering van de kleinschalige visserij met vaste vistuigen die zich niet richt op gequoteerde soorten kent bovengenoemde problemen in veel mindere mate, doordat de netten anders van aard zijn (bijv. zeer lage botnetten) of de manier van vissen anders is (bijv. hardervisserij). […]
In de Oosterschelde staat de staand want visserij vooral ter discussie, omdat deze een duurzaam beheer van de kreeftenstand in de weg staat. […]
Uitgangspunt in dit beleidsbesluit is dat het gebruik van staand want op de vrije gronden uitsluitend op basis van de «traditionele» vergunning gedurende een overgangstermijn van maximaal vijf jaar wordt toegestaan, echter zodanig dat het vistuig bij laag water op droogvallende platen niet overeind staat. Vanaf 31 december 2007 zal de visserij met staand want niet langer worden toegestaan, tenzij de sector tot genoegen van de Staat weet aan te tonen dat de visserij met staand want ecologisch inpasbaar zal blijken te zijn. […]
Het wijzigingsbesluit
Staand want
Het beleid zoals dat in het Beleidsbesluit ten aanzien van de staand want visserij is neergelegd zal worden aangepast. […]
Het beleid voor de staand want visserij op de droogvallende platen in de Waddenzee zoals deze in het Beleidsbesluit staat genoemd, blijft echter ongewijzigd. […]
Ten aanzien van de overige wateren zal het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zorgdragen voor onderzoek naar de ecologische inpasbaarheid van het staand want. De resultaten hiervan dienen voor 2007 bekend te zijn. Bij dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van de kennis en de ervaring die bij de visserijsector aanwezig zijn. Eerst op basis van de resultaten van dit onderzoek zal worden besloten of de staand want visserij in de overige kustwateren per 31-12-2007 zal worden verboden. […]