ECLI:NL:RBNHO:2018:3525
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/3497
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2018 in de zaak tussen
[naam] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. K.Chr. Spee),
en
het dagelijks bestuur van de veiligheidsregio Kennemerland (VRK), verweerder
(gemachtigde: mr. E.C. Helmink-Van Oudheusden).
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het beroep van eiser op artikel 7:3, zevende lid, van het Ambtenarenreglement Haarlem 1995 (AR) afgewezen, onder de overweging dat geen sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst.
Bij besluit van 14 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2018. Eiser is verschenen bij zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2] , clustercommandant.
Overwegingen
1.1
Eiser is op 1 november 1998 aangesteld als aspirant brandwacht en in 2002 als hoofdbrandwacht bij de brandweer van de gemeente Haarlemmermeer, de rechtsvoorganger van de VRK.
1.2
Op 6 maart 2012 heeft hij zich ziek gemeld.
1.3
Bij besluit van 6 september 2012 heeft verweerder bepaald dat de bezoldiging van eiser op grond van artikel 7:3 van het AR met ingang van 6 september 2012 met 10% wordt gekort wegens langdurige ziekte. In het besluit is eiser tevens geïnformeerd over het recht op bezoldiging gedurende ziekte tot de 24ste ziektemaand. Tegen dit besluit heeft eiser geen bezwaar gemaakt.
1.4
Bij brief van 19 januari 2015 heeft eiser verweerder op grond van artikel 7:3, zevende lid, van het AR verzocht om doorbetaling van zijn volledige bezoldiging per 6 september 2012, omdat volgens hem sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst. Eiser heeft zijn verzoek gebaseerd op de onlangs bij hem vastgestelde diagnose posttraumatische stressstoornis (PTSS), ontwikkeld door een aantal incidenten die hebben plaatsgevonden tijdens het werk.
1.5
Aan eiser is met ingang van 25 februari 2015 een WGA-uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 100%. Tevens is aan eiser met ingang van die datum eervol ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking als gevolg van ziekte.
1.6
Op 1 mei 2015 heeft verweerder eiser te kennen gegeven dat hij voornemens is het verzoek van eiser van 19 januari 2015 af te wijzen. Nadat eiser zijn zienswijze heeft ingebracht, heeft verweerder een externe deskundige, [naam 3] , ingeschakeld. [naam 3] heeft onderzoek gedaan naar de incidenten die eiser ter onderbouwing van zijn verzoek heeft genoemd, naar het handelen van eiser en verweerder en naar overige omstandigheden die een rol hebben gespeeld. [naam 3] heeft in december 2015 een rapport uitgebracht. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen.
1.7
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunt dat geen sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst gehandhaafd. Het bezwaar tegen het primaire besluit is dan ook ongegrond verklaard.
2. Eiser heeft in beroep – kort samengevat – aangevoerd dat hij tijdens zijn opleiding en in zijn werk als hoofdbrandwacht een aantal incidenten heeft meegemaakt, die een buitensporig karakter hadden en dat hij als gevolg hiervan in de loop van de tijd een PTSS heeft ontwikkeld. Volgens eiser wordt voldaan aan artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van het AR, zodat hij recht heeft op volledige doorbetaling van zijn salaris.
3. Verweerder heeft zich – kort samengevat – op het standpunt gesteld dat de incidenten niet als buitensporig zijn aan te merken. De incidenten vallen onder de taakomschrijving van de functie van eiser en daarbij voorziet verweerder in goede voorzorgsmaatregelen, zoals goede opleidingen en trainingen en in een adequaat nazorgtraject door het instellen van de Bedrijfsopvangteam (BOT)-procedure. Voorts is verweerder van mening dat geen causaal verband bestaat tussen de psychische arbeidsongeschiktheid van eiser en de werkomstandigheden.
4.1
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.2
Allereerst overweegt de rechtbank als volgt. Bij uitspraak van 20 december 2016 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) (ECLI:NL:CRVB:2016:4872) zijn rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten op een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. In dit geval leidt dat tot het volgende. Verweerder heeft de aanvraag van eiser op grond van artikel 7:3, zevende lid, van het AR van 19 januari 2015 na een inhoudelijke beoordeling afgewezen en die afwijzing bij het bestreden besluit gehandhaafd. Gelet hierop zal de rechtbank de afwijzing toetsen aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit een eerste besluit over toepassing van artikel 7:3 van de AR.
4.3
Op grond van artikel 7:3, zevende lid, van het AR behoudt de ambtenaar na afloop van de termijn van zes maanden recht op de doorbetaling van zijn volledige salaris en de toegekende salaristoelage(n) bij arbeidsongeschiktheid in en door de dienst. Onder arbeidsongeschiktheid in en door de dienst wordt op grond van artikel 7:1, eerste lid, onder d, van het AR onder meer verstaan: arbeidsongeschiktheid die in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de opgedragen werkzaamheden of in bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht en die niet aan schuld of nalatigheid van de ambtenaar zijn te wijten.
4.4
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2359) geldt voor toepassing van regelingen als in artikel 7:1 van de AR en met name voor de beantwoording van de vraag of sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst allereerst dat de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren, die de arbeidsongeschiktheid zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de arbeidsongeschiktheid in sterkere mate van psychische aard is, zal in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden - objectief bezien - een buitensporig karakter dragen. De beoordeling hiervan vergt een juridische kwalificatie van de zich voordoende feiten. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat van dergelijke omstandigheden sprake is.
4.5
Aan de hand van de stukken in het dossier en hetgeen eiser en verweerder hieromtrent hebben verklaard, stelt de rechtbank vast dat eiser betrokken is geweest bij de volgende incidenten:
a. 	het eerste incident vond plaats tijdens een duikoefening gedurende de opleiding van eiser in 1998, waarbij eiser onder een ponton/platbodem door moest zwemmen. Het ponton lag deels in de modder. Tijdens deze duikoefening heeft eiser enige tijd onder de platbodem vastgezeten en is hij het mondstuk van zijn duikfles verloren. Eiser heeft zich uiteindelijk weten te bevrijden en zijn ademautomaat gevonden;
b.  	het tweede incident betrof de Schipholbrand in het cellencomplex te Schiphol-Oost in de nacht van 26 op 27 oktober 2005. Eiser was met een hulpverleningsvoertuig om 00.45 uur ter plaatse. De aanvankelijke verwarring over welke poort op het complex binnen te komen was op dat moment voorbij en er was reeds een aanvang gemaakt met de inzet door eerder gearriveerde hulp- en blusvoertuigen. Twee uur na aankomst, omstreeks 02.45 uur, heeft eiser het complex betreden in de naverkenningsfase. De brand was toen geblust. Eiser heeft drie slachtoffers uit het pand geborgen. In totaal zijn elf dodelijke slachtoffers geborgen. Dat eiser machteloos heeft staan kijken hoe een persoon, van hem gescheiden door een glaswand, om het leven is gekomen door de brand, is niet komen vast te staan;
c.  	het derde incident was op 25 februari 2009, op de dag van het vliegtuigongeluk van [naam vliegtuigmaatschappij] (de Poldercash). Eiser is die dag niet ingezet als hulpverlener bij het vliegtuigongeluk, maar heeft vrijwillig een extra nachtdienst gedraaid. Tijdens die dienst is eiser opgeroepen bij een dodelijk ongeval, waarbij een collega van politie is verongelukt. Eiser is ter plekke geweest, maar niet in actie gekomen. Verder is eiser die nacht nog ter plaatse geweest bij een auto-ongeval, waarbij een auto met inzittenden te water was geraakt. Ook bij dit ongeval is eiser niet zelf in actie gekomen;
d. 	het vierde incident was een voorval in april 2011. Tijdens een hulpverleningsoefening aan een auto is een zogenaamde gordelspanner van een autostoel losgeraakt en is de schietpin door het brandweerpak van eiser geschoten. De pin heeft eiser geraakt in zijn lies en hij is naar het ziekenhuis afgevoerd. Eiser heeft hiervan geen blijvende schade overgehouden;
e. 	het laatste incident vond plaats in december 2011 tijdens de brand van een boerderij. Tijdens deze brand was eiser werkzaam op een hoogwerker. Eiser vreesde dat de muur van de boerderij zou omvallen, waarbij mogelijk collega’s zouden worden geraakt en heeft hiervoor gewaarschuwd. Er werd geen gehoor gegeven aan de waarschuwing van eiser. De bevelvoerder en de officier van dienst hebben een andere afweging dan eiser gemaakt. De muur is op een later moment ingestort, waarbij geen gewonden zijn gevallen. Voorts heeft eiser na deze brand gewaarschuwd voor het vrijkomen van asbest. Uit de rapportage van dit incident is gebleken dat de melding voor het vrijkomen van asbest is genoteerd.
Buitensporig karakter
5.1
De rechtbank komt tot het oordeel dat de incidenten genoemd onder a (de duikoefening) en b (de Schipholbrand) een buitensporig karakter droegen.
a.
duikoefening
5.2
Hoewel voorop staat dat voor een brandweerman het meedoen aan een realistische (duik)oefening op zichzelf niet buitensporig is te noemen, is naar het oordeel van de rechtbank in deze zaak vast komen te staan dat de duikoefening niet voldoende zorgvuldig was ingericht. Zoals in het rapport van [naam 3] is vermeld en door verweerder op de zitting is bevestigd, is deze oefening in het opleidingsprogramma terecht gekomen zonder een goede risico-evaluatie en hebben dit soort oefeningen geleid tot meerdere (bijna)ongevallen. Ook eiser heeft verklaard dat hij ervan overtuigd was dat hij de oefening niet zou overleven. De oefening in de vorm waarin hij in 1998 plaatsvond, is naderhand geschrapt en de duikoefening die tegenwoordig wordt gedaan, gebeurt onder gecontroleerde omstandigheden en op locaties die van te voren zijn verkend en geëvalueerd. Dit brengt mee dat in dit geval moet worden gesproken van blootstelling aan werkomstandigheden die objectief gezien een buitensporig karakter droegen. De argumenten van verweerder, dat eiser naderhand de functie van hoofdbrandwacht heeft aanvaard, waarin het fungeren als duikploegleider een hoofdtaak is, dat hij tot aan zijn arbeidsongeschiktheid is ingezet voor het onderdeel duiken, dat hij jaarlijks op basis van een duikerskeuring geschikt is verklaard door een arts en geen nadelige gevolgen heeft gemeld als gevolg van de oefening, nemen het buitensporig karakter van de duikoefening niet weg.
b.
Schipholbrand
5.3
De Schipholbrand was een zeer heftige en ernstige brand, die in een zodanige omvang en onder dergelijke omstandigheden vrijwel nooit voorkomt. De rechtbank vindt voor dit oordeel aansluiting bij hetgeen daarover is gepubliceerd door de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Bij deze brand zijn elf gedetineerden omgekomen. [naam 3] heeft in zijn rapport daarover vermeld dat een incident als de cellenbrand een enorme impact heeft doordat de brandweermannen niet alleen werden geconfronteerd met een nauwelijks te bestrijden brand en zwaar verminkte slachtoffers, maar ook achteraf met een onbehaaglijk gevoel van niets kunnen doen in combinatie met een incident dat nog heel lang in de media onder de aandacht werd gebracht. Eiser is vanaf 00.45 uur feitelijk betrokken geweest bij de brand in het cellencomplex en heeft, nadat de brand geblust was, drie slachtoffers uit het complex geborgen. Niet valt in te zien dat het feit dat eiser dit op vrijwillige basis heeft gedaan, zoals verweerder heeft gesteld, van belang is bij de beoordeling van deze zaak. Het kan van een brandweerman immers niet worden verwacht dat in het geval hij gehoor geeft aan de oproep om slachtoffers te bergen, dit niet doet ter voorkoming van psychische schade. Het is juist de taak van een hoofdbrandwacht om aan dergelijke oproepen wel gehoor te geven. Ook het feit dat eiser niet als eerste is gearriveerd bij de brand en niet betrokken is geweest bij de bluswerkzaamheden in het complex, doet naar het oordeel niet af aan het buitensporig karakter. Vastgesteld kan worden dat eiser gedurende lange tijd in functie als hulpverlener aanwezig is geweest bij deze zeer heftige brand en lange tijd de door [naam 3] beschreven machteloosheid heeft ervaren. In dat verband acht de rechtbank met name van belang dat de slachtoffers gedetineerde vreemde-lingen waren, die zichzelf op geen enkele manier in veiligheid konden brengen en hopeloos in de val zaten, toen de celdeuren niet werden geopend. Het door eiser beschreven beeld van machteloosheid lijkt hiermee te corresponderen. Deze omstandigheden maken dat niet gezegd kan worden dat dit incident op zichzelf beschouwd als inherent aan de functie van eiser kan worden beschouwd.
5.4
Nu de rechtbank van oordeel is dat dit incident op zichzelf objectief gezien als buitensporig kan worden aangemerkt, komt de rechtbank niet meer toe aan de vraag of verweerder voldoende nazorg heeft geleverd. Uit vaste rechtspraak van de CRvB is immers af te leiden dat de vraag of voldoende nazorg is geleverd dan wel kon worden geleverd, wordt bezien in de situatie waarin het incident op zichzelf niet als buitensporig wordt aangemerkt, maar of er sprake is van bijkomende factoren die het incident toch als buitensporig maken. Verwezen wordt in dit verband naar de uitspraken van de CRvB van 17 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4615 en van 17 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU5577.
c.
Overige incidenten
5.5
Ten aanzien van de overige incidenten kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gesteld dat deze een buitensporig karakter droegen. Het incident met de schietpen heeft geen blijvende schade veroorzaakt en er was geen sprake van grote zorg. Er was sprake van een kneuzing en een ziekenhuisopname was niet noodzakelijk. Het was een vervelend incident, maar niet met een buitensporig karakter. Ten aanzien van de inzet op de dag van de Poldercash en de boerderijbrand is de rechtbank van oordeel dat deze werkzaamheden behoren tot de normale opgedragen werkzaamheden en de daarbij behorende omstandigheden. Deze gebeur-tenissen en werkomstandigheden zijn inherent aan de functie van hoofdbrandweerman en moeten dan ook als oorzaak van psychisch disfunctioneren buiten beschouwing blijven.
Eiser heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van bijkomende factoren die maken dat deze incidenten toch als buitensporig dienen te worden aangemerkt.
Causaal verband.
6.1
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB is, indien is vastgesteld dat de werkomstandigheden objectief gezien een buitensporig karakter droegen, de vooronderstelling gerechtvaardigd dat tussen die werkomstandigheden en de psychische ziekte van de betrokken ambtenaar een (toereikend) oorzakelijk verband bestaat. Dat is slechts anders indien het bestuursorgaan op basis van gegevens van medische aard aannemelijk maakt dat een evident andere oorzaak voor de psychische ziekte aanwezig is dan de als buitensporig aan te merken werkomstandigheden.
6.2
Uit de brief van de psychiater [naam 4] van 30 september 2014 leidt de rechtbank af dat aan bovengenoemd causaal verband is voldaan. In deze brief is immers het volgende vermeld: “
Ik ken de heer [naam] vanaf 25 juni 2014 en in de gesprekken die ik daarna met hem had ben ik in toenemende mate ervan overtuigd geraakt dat hier sprake is van een ernstige posttraumatische stressstoornis en dat diverse ervaringen als brandweerman in de Haarlemmermeer hier belangrijke uitlokkende factoren bij genoemd kunnen worden
.” In de brief van 13 juni 2015 heeft [naam 4] nog aangevuld dat “
Het argument dat een tijdsverloop tussen verschillende gebeurtenissen en de ziekmelding ertoe leidt dat er geen causaal verband is tussen het werk en de PTSS is mijns inziens volkomen onzin. […] Heftige emotionele indrukken hebben de neiging zich vast in het geheugen te hechten en daardoor niet of nauwelijks vergeten te kunnen worden.
”
6.3
Verweerder heeft nog naar voren heeft gebracht dat de arbeidsongeschiktheid van eiser mogelijk ook het gevolg kan zijn van andere zware (privé-)omstandigheden en zijn persoonlijke gevoeligheden. Dit is echter onvoldoende grond voor de conclusie dat de arbeidsongeschiktheid van eiser voortkomt uit een evident andere oorzaak. In dit verband verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de CRvB van 21 september 2017, ECLI:NL: CRVB:2017:3255. Verweerder heeft in geval van eiser niet op basis van gegevens van medische aard aannemelijk gemaakt dat een evident andere oorzaak voor de psychische ziekte van eiser aanwezig is dan de als buitensporig aan te merken werkomstandigheden.
6.4
Nu aangenomen moet worden dat tussen de buitensporige werkomstandigheden van eiser en die arbeidsongeschiktheid een toereikend oorzakelijk verband bestaat, is bij eiser sprake van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst. Gelet hierop heeft hij recht op doorbetaling van zijn volledige salaris en de toegekende salaristoelage(n) op grond van artikel 7:3, zevende lid, van het AR.
7.1
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Aangezien het primaire besluit hetzelfde gebrek vertoont als het bestreden besluit en dit gebrek niet bij een nieuw besluit op bezwaar kan worden hersteld, zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien, het primaire besluit herroepen en bepalen dat eiser met ingang van 6 september 2012 recht heeft op doorbetaling van zijn volledige salaris en de toegekende salaristoelagen op grond van artikel 7:3, zevende lid, van het AR.
7.2
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser in bezwaar en in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,-, (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat eiser met ingang van 6 september 2012 recht heeft op doorbetaling van zijn volledige salaris en de toegekende salaristoelagen op grond van artikel 7:3, zevende lid, van het AR;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.004,-;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 168,- aan eiser vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E. Fortuin, voorzitter, mr. S.A. Steinhauser en
mr. A. Buiskool, leden, in aanwezigheid van D.M.M. Luijckx, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2018.
griffier						voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.