ECLI:NL:RVS:2018:1564
Raad van State — Uitspraak 


201705765/1/A2.
Datum uitspraak: 9 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 juni 2017 in zaken nrs. 15/6122 en 16/8068 in de gedingen tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellant] om herziening van zijn recht op kinderopvangtoeslag over 2009 afgewezen.
Bij besluit van 11 september 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Bij besluit van 21 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2009 herzien en definitief vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 19 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 juni 2017 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 11 september 2015 (in zaak nr. 15/6122) en van 19 november 2016 (in zaak nr. 16/8068) ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1.    [appellant] heeft een voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 ontvangen voor de gastouderopvang van zijn zoon via [gastouderbureau]. Bij besluit van 11 oktober 2012 is het voorschot herzien en vastgesteld op nihil. Dit is bij besluit van 6 december 2012 gehandhaafd, omdat [appellant] geen overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko) heeft overgelegd en niet heeft aangetoond dat hij kosten van kinderopvang over 2009 heeft gemaakt.
Bij uitspraak van de rechtbank van 19 december 2013 is het besluit van 6 december 2012, voor zover hier van belang, vernietigd wegens schending van de hoorplicht en zijn de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover hier van belang, in stand gelaten omdat [appellant] niet heeft aangetoond dat hij kosten van kinderopvang over 2009 heeft gemaakt.
De Afdeling heeft de uitspraak van de rechtbank bij uitspraak van 3 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4389) bevestigd.
Definitieve vaststelling
2.    Bij het besluit van 21 juli 2015, gehandhaafd bij het besluit van 19 november 2016, is de kinderopvangtoeslag over 2009 definitief vastgesteld op nihil. Hieraan is ten grondslag gelegd dat het voorschot reeds op nihil was gesteld en [appellant] nadien geen nieuwe feiten of omstandigheden naar voren heeft gebracht noch heeft aangetoond dat hij kosten voor de kinderopvang over 2009 heeft gemaakt.
In de aangevallen uitspraak is het beroep van [appellant] hiertegen ongegrond verklaard.
Hoger beroep over de definitieve vaststelling
Artikel 19 Awir
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de beroepsgrond over de schending van artikel 19 van de Awir heeft verworpen. Hij stelt dat de staatsraad advocaat-generaal mr. L.A.D. Keus in de conclusie van 27 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:159) over de termijn waarbinnen de dienst bevoegd is om voorschotten kinderopvangtoeslag te herzien of de toeslag definitief vast te stellen, tot de slotsom is gekomen dat de termijnen in artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. Dit brengt met zich dat de rechtstoestand van 2 juli 2010 moet worden hersteld, aldus [appellant].
3.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3.2.    De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1484, dat de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, grond biedt voor het oordeel dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vierde lid, van de Awir te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 van de Awir definitief vast te stellen. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Voor zover die vaststelling toch na vijf jaar plaatsvindt, is de Belastingdienst/Toeslagen niet langer bevoegd om de toeslag definitief op een lager bedrag vast te stellen dan het bedrag van het laatste aan de aanvrager toegekende voorschot. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, wordt geen aanleiding gezien voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
Hoewel de kinderopvangtoeslag over 2009 op 21 juli 2015, dus na genoemde termijn van vijf jaar, definitief is vastgesteld op nihil, was de Belastingdienst/Toeslagen hiertoe bevoegd, nu dit niet ten nadele van [appellant] was. Het voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 was immers reeds op nihil vastgesteld bij het besluit van 11 oktober 2012, binnen genoemde termijn van vijf jaar. [appellant] betoogt dus tevergeefs dat overschrijding van de beslistermijn van artikel 19 van de Awir met zich brengt dat de rechtstoestand van 2 juli 2010 moet worden hersteld.
Het betoog faalt.
Kosten
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de wetgever niet de eis heeft gesteld dat de ouder zelf kosten voor de kinderopvang moet maken.
4.1.    Uit de artikelen 1, eerste lid, en 7, eerste lid, van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko) volgt dat kinderopvangtoeslag een tegemoetkoming van het Rijk in de kosten van kinderopvang is, die mede afhankelijk is van de draagkracht van de ouder en de kosten van kinderopvang per kind. Uit de tabel neergelegd in bijlage I bij het Besluit kinderopvangtoeslag volgt dat de toeslag nooit 100% van de kosten bedraagt. Een vraagouder of zijn partner dient altijd zelf een deel van de kosten van kinderopvang te betalen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3913), geeft het aandeel dat de ouders, naar draagkracht, van de kosten van kinderopvang dragen, uitdrukking aan de eigen verantwoordelijkheid van ouders voor de opvoeding en opvang van hun kinderen en zorgt dit ervoor dat ouders afwegingen maken over de omvang van het gebruik. De wetgever heeft het eigen aandeel in de kosten mede bedoeld als een prikkel om het aantal gedeclareerde uren kinderopvang te beperken, aldus de uitspraak van 23 december 2015.
Voor zover [appellant] betoogt dat uit een brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 18 februari 2014 volgt dat geen verplichting bestaat dat de eigen bijdrage in geldelijke betalingen moet zijn voldaan, berust dit op een onjuiste lezing van die brief. De minister heeft in die brief namelijk uiteengezet dat ouders juridisch verantwoordelijk zijn voor de betaling van alle kosten van kinderopvang.
Het betoog faalt.
5.    [appellant] betoogt dat uit de door hem overgelegde stukken blijkt welke betalingen voor de kinderopvang in 2009 zijn gedaan.
5.1.    Bij brief van 23 oktober 2012 heeft [appellant] de Belastingdienst/Toeslagen bericht dat de kosten van kinderopvang over 2009 in totaal € 11.960,36 bedroegen. Daarbij heeft hij urenregistratie-formulieren en de facturen van het gastouderbureau overgelegd waaruit bemiddelingskosten over 2009 van in totaal € 1.683,86 blijken. Verder heeft hij een verklaring van de gastouder overgelegd, waarin is vermeld dat de kosten over 2009 in totaal € 10.276,50 bedroegen. [appellant] heeft gesteld dat hij de gastouder contant heeft betaald.
In aanmerking genomen dat de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten kinderopvangtoeslag over 2009 heeft overgemaakt op de bankrekening van [appellant], moest [appellant] dus aantonen dat hij in totaal € 11.960,36 heeft betaald voor de kinderopvang.
De Afdeling heeft eerder overwogen in de tussen partijen gewezen uitspraak van 3 december 2014, dat contante betalingen gestaafd dienen te worden met kwitanties en bewijzen van geldopnames die daarmee corresponderen. Verder heeft de Afdeling overwogen dat [appellant] niet heeft aangetoond dat hij kosten van kinderopvang heeft gemaakt, nu de op de bankafschriften omcirkelde geldopnames niet corresponderen met de in hoger beroep overgelegde kwitanties en het verband tussen de geldopnames en kwitanties evenmin met de verklaring van de gastouder is aangetoond. Voorts is overwogen dat de verklaring van de gastouder zonder ondersteunende gegevens onvoldoende bewijs is voor de aan te tonen kosten.
Geen aanleiding bestaat thans tot een ander oordeel te komen. Dit geldt te meer nu [appellant] en de gastouder verschillende verklaringen hebben afgelegd. Bij antwoordformulier van 4 november 2011 heeft [appellant] een, door hem en de gastouder ondertekende, verklaring naar de Belastingdienst/Toeslagen gezonden waarin is vermeld dat [appellant] over 2009 in totaal € 1.950,00 contant aan de gastouder heeft betaald.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft [appellant] niet aangetoond dat hij de gestelde kosten heeft betaald.
Het betoog faalt.
Hoorplicht
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ook ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen in bezwaar heeft mogen afzien.
6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen, dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
Aangezien het voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 reeds op nihil was vastgesteld omdat [appellant] niet heeft aangetoond dat hij kosten voor de kinderopvang in 2009 heeft gemaakt en hij in de bezwaarfase van de definitieve vaststelling geen documenten heeft overgelegd waarmee hij die kosten alsnog heeft aangetoond, heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat er redelijkerwijs geen twijfel over bestond dat het bezwaarschrift niet tot een andersluidend besluit kon leiden.
Het betoog faalt.
Schenking
7.    [appellant] betoogt verder tevergeefs dat, indien wordt geoordeeld dat hij niet heeft bewezen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt, deze moeten worden geacht aan hem te zijn geschonken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraken van 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2106 en van 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1621, verzetten doel en strekking van de regeling tot het toekennen van kinderopvangtoeslag zich ertegen dat bij verrekening van de schenking met de eigen bijdrage aanspraak op kinderopvangtoeslag bestaat, nu door de wetgever is bedoeld dat, om voor toeslag in aanmerking te kunnen komen, de kosten van de opvang daadwerkelijk door de vraagouder moeten zijn gedragen. Nu dat laatste in dit geval onvoldoende is gebleken, faalt het betoog.
Overeenkomst
8.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het betoog over de overeenkomst, faalt. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de niet aangetoonde kosten van kinderopvang, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beroep tegen het besluit van 19 november 2016 ongegrond is. Dit betekent dat de rechtbank voorbij heeft mogen gaan, zoals zij ook heeft gedaan, aan hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko.
Conclusie
9.    Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 16/8068 is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient in zoverre te worden bevestigd.
Herziening van het voorschot over 2009
10.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan het besluit van 11 september 2015, waarin de afwijzing van het herzieningsverzoek is gehandhaafd, ten grondslag gelegd dat de Afdeling bij uitspraak van 3 december 2014 het hoger beroep van [appellant] ongegrond heeft verklaard en dat [appellant] in het verzoek om herziening van 24 december 2014 en in bezwaar geen nieuwe feiten of omstandigheden heeft aangedragen die de herziening rechtvaardigen.
De rechtbank heeft dit laatste onderschreven en geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen reeds daarom het verzoek om herziening heeft kunnen afwijzen.
Hoger beroep over de verzochte herziening
11.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor een herziening op grond van artikel 21a van de Awir geen nieuwe feiten of omstandigheden hoeven te worden aangevoerd en dat hij deze ook niet heeft kunnen aanvoeren omdat de dienst heeft geweigerd hem de stukken van de zaak te verstrekken. Aan deze weigering heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geen gevolgen verbonden. Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte de beroepsgronden over de schending van de  beslistermijn van artikel 19 van de Awir en van de hoorplicht heeft verworpen.
11.1.    Nu de kinderopvangtoeslag over 2009 definitief op nihil is vastgesteld bij het besluit van 21 juli 2015 en dit besluit, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, stand houdt, kan [appellant] thans niet meer bereiken dat het voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 wordt herzien. [appellant] heeft dus geen belang bij de beoordeling van het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze betrekking heeft op het besluit van 11 september 2015 over het herzieningsverzoek (geduid met zaak nr. 15/6122). Het hoger beroep dient daarom in zoverre niet-ontvankelijk te worden verklaard. De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van hetgeen [appellant] in zoverre heeft aangevoerd.
Conclusie
12.    Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 15/6122 is niet-ontvankelijk.
13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 15/6122 niet-ontvankelijk;
II.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Borman    w.g. De Vlieger-Mandour
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2018
615.  BIJLAGE
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir)
Artikel 16
1. Indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, verleent de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
(…)
4. De Belastingdienst/Toeslagen kan het voorschot herzien.
5. Een herziening van het voorschot kan leiden tot een terug te vorderen bedrag.
Artikel 18
1. Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn. (…)
Artikel 19
1. Indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, kent de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen 13 weken nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dat eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Voor de toepassing van de eerste volzin wordt een aangifte inkomstenbelasting die is ingediend vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar geacht te zijn ingediend op 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar. (…)
Artikel 21
(…)
2. Een tegemoetkoming kan met toepassing van dit artikel niet meer worden herzien indien vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft.
Artikel 21a
In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende.
Wet kinderopvang (Wko)
Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
n. kinderopvangtoeslag: een tegemoetkoming van het Rijk als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel h, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen in de kosten van kinderopvang; (…)
Artikel 7
1. De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door: 1˚. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2˚. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3˚. de soort kinderopvang.
Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 5a
De Belastingdienst/Toeslagen herziet in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, tenzij:
a. vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft;
b. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit jurisprudentie die eerst is gewezen nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan, tenzij de Minister van Financiën, zonodig in overeenstemming met de Ministers die het aangaat, anders heeft bepaald;
c. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit beleidsregels van de Minister van Financiën of van de Ministers die het aangaat, die eerst zijn uitgevaardigd nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan, tenzij de Minister van Financiën, zonodig in overeenstemming met de Ministers die het aangaat, anders heeft bepaald;
d. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit de omstandigheid dat eerst nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan een beroep wordt gedaan op een faciliteit, waarop een beroep moet worden gedaan op een eerder wettelijk voorgeschreven moment; of
e. sprake is van enig feit waardoor de tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld en een andere tegemoetkoming, al dan niet van dezelfde belanghebbende, ter zake van datzelfde feit op een te hoog bedrag is vastgesteld en ter zake daarvan niet is of kan worden teruggevorderd, met dien verstande dat in dat geval wel in het voordeel van belanghebbende wordt herzien voor zover het te laag vastgestelde bedrag van de tegemoetkoming het te hoog vastgestelde bedrag van de andere tegemoetkoming dat niet is of kan worden teruggevorderd te boven gaat.