ECLI:NL:RVS:2018:1840
Raad van State — Uitspraak 


201706270/1/A2, 201706278/1/A2, 201706280/1/A2, 201706282/1/A2, 201706286/1/A2, 201706288/1/A2, 201706289/1/A2, 201706318/1/A2, 201706320/1/A2 en 201706323/1/A2
Datum uitspraak: 6 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Rotterdamse Vereniging voor Katholiek Onderwijs, gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
het bestuur van de Stichting Participatiefonds voor het Onderwijs,
verweerder.
Procesverloop
Bij brieven van 14 juni 2016 heeft het Participatiefonds de vereniging laten weten dat de kosten van de uitkeringen van [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] ten laste van de vereniging blijven.
Bij brieven van 15 juni 2016 heeft het Participatiefonds de vereniging laten weten dat de kosten van de uitkeringen van [persoon E], [persoon F] en [persoon G] ten laste van de vereniging blijven.
Bij brieven van 16 juni 2016 heeft het Participatiefonds de vereniging laten weten dat de kosten van de uitkeringen van [persoon H], [persoon I] en [persoon J] ten laste van de vereniging blijven.
Bij onderscheiden besluiten van 23 juni 2017 heeft het Participatiefonds de door de vereniging tegen de brieven van 14, 15 en 16 juni 2016 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen ieder van deze besluiten heeft de vereniging afzonderlijk beroep ingesteld.
Het Participatiefonds heeft in ieder van de zaken een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 18 mei 2018, waar de vereniging, vertegenwoordigd door mr. B.T. Brouwer, bijgestaan door mr. G.F. Veldkamp, en het Participatiefonds, vertegenwoordigd door mr. M. Wieërs, zijn verschenen.
Overwegingen
Achtergrond
1.    Bij brieven van 22 februari 2016 heeft het Participatiefonds de vereniging laten weten dat hij nog geen verzoek om vergoeding van de kosten van de werkloosheidsuitkeringen van respectievelijk [persoon A], [persoon B], [persoon C], [persoon D], [persoon E], [persoon F], [persoon G], [persoon H], [persoon I] en [persoon J] (hierna tezamen: de oud-werknemers) van de vereniging heeft ontvangen. De vereniging wordt er op gewezen dat zij deze verzoeken tot 18 april 2016 kan indienen. Indien het Participatiefonds dan geen reactie heeft ontvangen, vervalt de mogelijkheid om een vergoedingsverzoek in te dienen, aldus het Participatiefonds in de brieven.
2.    Bij de brieven van 14, 15 en 16 juni 2016 heeft het Participatiefonds de vereniging laten weten dat de kosten van de werkloosheidsuitkeringen van de oud-werknemers voor haar rekening blijven, nu zij niet heeft gereageerd op de brieven van 22 februari 2016.
3.    De vereniging heeft op 17 en 18 november 2016 alsnog de verzoeken voor vergoeding van de kosten van de werkloosheidsuitkeringen van de oud-werknemers ingediend. Voorts heeft zij het Participatiefonds bij brieven van 30 november 2016 verzocht deze vergoedingsverzoeken alsnog in behandeling te nemen, nu de in de brieven van 22 februari 2016 gestelde termijn om de vergoedingsverzoeken in te dienen niet voortvloeit uit het Reglement Participatiefonds voor primair onderwijs schooljaar 2013-2014 en overschrijding van die termijn niet tot gevolg mag hebben dat de vergoedingsverzoeken niet meer mogen worden ingediend. Voor zover er geen ruimte is om de vergoedingsverzoeken in behandeling te nemen, stelt de vereniging in de brieven van 30 november 2016 dat deze brieven als bezwaarschrift, gericht tegen de brieven van 14, 15 en 16 juni 2016, moeten worden aangemerkt. Daarbij merkt zij op dat die brieven geen besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zijn, maar kennisgevingen waarin geen beroepsclausule is opgenomen. Dit betekent dat de bezwaartermijn om die reden geen aanvang heeft kunnen nemen. Voor zover de bezwaartermijn wel zou zijn aangevangen, is de overschrijding van die termijn verschoonbaar, aldus de vereniging. Ten slotte heeft de vereniging omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de overschrijding van de termijn om inlichtingen te verschaffen verschoonbaar moet worden geacht.
4.    Bij onderscheiden besluiten van 23 juni 2017 heeft het Participatiefonds zich op het standpunt gesteld dat er door de vereniging geen gronden zijn aangevoerd die tot de conclusie moeten leiden dat het overschrijden van de in de brieven van 22 februari 2016 gestelde termijn verschoonbaar was. Gelet hierop heeft hij de bezwaren tegen de besluiten van 14, 15 en 16 juni 2016 ongegrond verklaard.
5.    De vereniging kan zich hier niet in vinden en heeft tegen ieder van de besluiten van 23 juni 2017 beroep ingesteld.
Beroepsfase
6.    Het Participatiefonds heeft zich in verweer op het standpunt gesteld dat hij de bezwaren van de vereniging ten onrechte ontvankelijk heeft geacht en daarop inhoudelijk heeft beslist. Volgens hem zijn de bezwaarschriften, die op 30 november 2016 zijn gedateerd, te laat ingediend. Dat een rechtsmiddelenclausule onder de besluiten van 14, 15 en 16 juni 2016 ontbreekt, maakt niet dat de termijnoverschrijding verschoonbaar moet worden geacht. Dit geldt temeer nu de vereniging zich heeft laten bijstaan door een gelouterde en gespecialiseerde organisatie met juridisch deskundigen en specialisten. Deze organisatie had in de brieven een besluit kunnen en zelfs behoren te lezen, aldus het Participatiefonds.
6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3065) heeft een beslissing rechtsgevolg, indien zij er op is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen.
6.2.    In de brieven van 14, 15 en 16 juni 2016 wordt vermeld dat de omstandigheid dat de vereniging niet heeft gereageerd op de verzoeken om inlichtingen tot gevolg heeft dat de uitkeringskosten van de oud-werknemers ten laste van de vereniging komen en dat die kosten in mindering zullen worden gebracht op de personele bekostiging die de vereniging van het Ministerie van Onderwijs ontvangt. Hieruit vloeit voort dat eventueel nog in te dienen vergoedingsverzoeken niet meer in behandeling zullen worden genomen door het Participatiefonds, zodat de uitkeringskosten van de oud-werknemers niet meer ten laste van het Participatiefonds kunnen worden gebracht. Daarmee hebben de brieven rechtsgevolg en zijn het besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI9668) doet de omstandigheid dat de brieven, in weerwil van het bepaalde in artikel 3:45, eerste lid, van de Awb, geen melding maken van de bezwaarmogelijkheid hier niet aan af. Dat het Participatiefonds de brieven zelf als kennisgevingen heeft aangeduid is evenmin van belang voor de vraag of de brieven rechtsgevolg hebben.
6.3.    Nu de brieven van 14, 15 en 16 juni 2016 besluiten zijn, kon daartegen ingevolge artikel 6:7 van de Awb binnen zes weken bezwaar worden gemaakt. Ingevolge artikel 6:8 van de Awb vangt de termijn aan met ingang van de dag na die waarop een besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Niet-ontvankelijkverklaring blijft ingevolge artikel 6:11 van de Awb achterwege ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift indien redelijkerwijs niet geoordeeld kan worden dat de indiener in verzuim is geweest.
6.4.    Niet in geschil is dat het Participatiefonds de besluiten van 14, 15 en 16 juni 2016 aangetekend aan de vereniging heeft verzonden en dat de vereniging deze heeft ontvangen. De bezwaarschriften, gericht tegen deze besluiten, zijn gedateerd op 30 november 2016 en op 1 december 2016 door het Participatiefonds ontvangen. Dit betekent dat deze te laat zijn ingediend. De Afdeling zal hierna nagaan of deze termijnoverschrijding verschoonbaar is.
6.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2131), leidt het ontbreken van een rechtsmiddelverwijzing bij een besluit of uitspraak in beginsel tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, mits de belanghebbende daarop een beroep doet, stellende dat de termijnoverschrijding daarvan het gevolg is. Dit beginsel lijdt uitzondering indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de belanghebbende tijdig wist dat hij binnen een bepaalde termijn bezwaar moest maken dan wel beroep of hoger beroep moest instellen. Van bekendheid met de termijn kan in ieder geval worden uitgegaan indien de belanghebbende voor afloop van de termijn reeds werd bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener. Bij een professionele rechtsbijstandverlener mag kennis omtrent het in te stellen rechtsmiddel en de daarvoor geldende termijn immers worden verondersteld en diens kennis kan in dit verband aan de belanghebbende worden toegerekend. Ook bij ideële en andere organisaties die regelmatig plegen te procederen, mag die kennis worden verondersteld alsook bij burgers die regelmatig procederen. Voor het aannemen van verschoonbaarheid kan evenwel, ook indien de belanghebbende bijstand heeft van een professionele rechtsbijstandverlener, aanleiding bestaan indien gerede twijfel mogelijk is omtrent het besluitkarakter van het door het bestuursorgaan aan die belanghebbende toegezonden stuk.
6.6.    Niet in geschil is dat de besluiten van 14, 15 en 16 juni 2016 geen rechtsmiddelenclausule bevatten. Dit leidt evenwel, anders dan de vereniging heeft gesteld, niet tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, nu, hetgeen ter zitting door de vereniging ook is erkend, de overschrijding van zowel de in de brieven van 22 februari 2016 gestelde termijn als van de bezwaartermijn het gevolg is geweest van het feit dat haar postverwerking door een hectisch verlopen verhuizing medio februari 2016 en het in beheer nemen van de eigen administratie met ingang van 1 januari 2016 een bepaalde periode niet goed georganiseerd is geweest. Zoals de Afdeling in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2018:1804, heeft overwogen, behoort het tot de eigen verantwoordelijkheid van de vereniging om, ook in de periode rond een verhuizing, zorg te dragen voor een goede voortgang van haar administratie en dient de omstandigheid dat de administratie als gevolg van de hectische periode rondom de verhuizing en de overgang op andere systemen tijdelijk niet op orde was dan ook voor haar rekening te blijven.
7.    Voor zover de vereniging betoogt dat het Participatiefonds ten onrechte niet alle belangen heeft afgewogen, faalt dit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3681) biedt artikel 6:11 van de Awb, indien een verzuim niet verschoonbaar wordt geoordeeld, geen ruimte voor een belangenafweging als gevolg waarvan buiten het kader van dit artikel een uitzondering wordt toegestaan op een voor belanghebbenden fatale termijn. Dat door het niet-handhaven van de bezwaartermijn geen andere belangen worden doorkruist en dat er voor de vereniging grote financiële gevolgen zijn verbonden aan de besluiten van het Participatiefonds, maakt dan ook niet dat het Participatiefonds de termijnoverschrijding had moeten passeren.
Het betoog faalt.
8.    Het voorgaande betekent dat het Participatiefonds de bezwaarschriften van de vereniging ten onrechte ontvankelijk heeft geacht en ten onrechte inhoudelijk op die bezwaren is ingegaan. Aan de door de vereniging aangevoerde inhoudelijke gronden wordt dan ook niet meer toegekomen.
Conclusie
9.    De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 23 juni 2017 dienen wegens strijd met artikel 6:11 van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
10.    Het Participatiefonds dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor de bepaling van de hoogte van de proceskostenvergoeding geldt het volgende. In alle tien de zaken heeft mr. B.T. Brouwer gelijkluidende beroepschriften ingediend. De Afdeling heeft deze zaken gelijktijdig behandeld, waar mr. [NAAM]. Deze tien zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten in beroep daarom als samenhangende zaken, als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb), beschouwd, waaraan met toepassing van het bepaalde in C2 van de bijlage bij het Bpb een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. Dit betekent dat het Participatiefonds aan de vereniging een bedrag van € 1.503,00 dient te vergoeden (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, hetgeen neerkomt op 2 x € 501,00, vermenigvuldigd met 1,5). Voorts dient het Participatiefonds de reiskosten van mr. G.F. Veldkamp ter hoogte van een bedrag van € 26,17 te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de beroepen gegrond;
II.    vernietigt de besluiten van het bestuur van de Stichting Participatiefonds voor het Onderwijs van 23 juni 2017, met kenmerken BZW.16.0339.01, BZW.16.0336.01, BZW.16.0343.01, BZW.16.0335.01, BZW.16.0331.01, BZW.16.0340.01, BZW.16.0338.01, BZW.16.0337.01, BZW.16.0341.01 en BZW.16.0342.01;
III.    verklaart de door de vereniging tegen de besluiten van 14, 15 en 16 juni 2016 gemaakte bezwaren alsnog niet-ontvankelijk;
IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
V.    veroordeelt het bestuur van de Stichting Participatiefonds voor het Onderwijs tot vergoeding van bij Rotterdamse Vereniging voor Katholiek Onderwijs in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.529,17 (zegge: vijftienhonderdnegenentwintig euro en zeventien cent), waarvan € 1.503,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat het bestuur van de Stichting Participatiefonds voor het Onderwijs aan Rotterdamse Vereniging voor Katholiek Onderwijs het door haar voor de behandeling van ieder van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van - in totaal - € 3.330,00 (zegge: drieduizend driehonderddertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Slump    w.g. Ouwehand
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
752.