ECLI:NL:RVS:2018:2218
Raad van State — Uitspraak 


201703317/1/A1.
Datum uitspraak: 4 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Deventer,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 maart 2017 in zaken nrs. 16/760, 16/761 en 16/762 in het geding tussen:
Mayhill Vastgoed B.V. (hierna: Mayhill)
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 11 april 2014 heeft het college het verzoek van Mayhill afgewezen om handhavend op te treden tegen het gebruik in strijd met het bestemmingsplan van het pand op het perceel [locatie 1] te Deventer.
Bij twee afzonderlijke besluiten van 14 april 2014 heeft het college de verzoeken van Mayhill afgewezen om handhavend op te treden tegen het gebruik in strijd met het bestemmingsplan van de panden op de percelen [locatie 2] en [locatie 3] te Deventer.
Bij drie afzonderlijke besluiten van 29 januari 2016 heeft het college de door Mayhill tegen het besluit van 11 april 2014 en de besluiten van 14 april 2014 gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard en de besluiten van 11 april 2014 en 14 april 2014 onder aanvulling van de motivering daarvan gehandhaafd.
Bij uitspraak van 14 maart 2017 heeft de rechtbank het door Mayhill daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 29 januari 2016 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de verzending van de uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van Mayhill. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende A]),
[belanghebbende C] en [belanghebbende D] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende C]) en [belanghebbende E] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Mayhill heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2018, waar Mayhill, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.M. Hutten-Bekemeier en A.I. Duivenvoorde, zijn verschenen. Voorts zijn daar [belanghebbende A] en [belanghebbende C] gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [belanghebbende A], [belanghebbende C] en [belanghebbende E] zijn eigenaar en bewoner van de panden op de percelen [locatie 2], [locatie 1] en [locatie 3] (hierna: de panden). De panden liggen op het bedrijventerrein Bergweide.
In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bergweide, Kloosterlanden-Hanzepark Veenoord" (hierna: het bestemmingsplan) is aan deze percelen de bestemming "Bedrijventerrein" met de functieaanduiding "Bedrijfswoning" toegekend. In artikel 5.1, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan is bepaald dat op gronden met die bestemming bedrijven in categorie 2, dan wel categorie 3.1 zijn toegestaan volgens de van het bestemmingsplan deel uitmakende Staat van Bedrijfsactiviteiten. Ter plaatse van de aanduiding "Bedrijfswoning" mag één bedrijfswoning worden gebouwd, zo is in artikel 5.2.1, aanhef en onder b, bepaald. Ingevolge artikel 1.7 wordt onder een bedrijfswoning verstaan: een woning in of bij een gebouw of op of bij een terrein, die hoort bij en functioneel gebonden is aan een bedrijf, instelling of voorziening in dat gebouw of op dat terrein.
Vast staat dat [belanghebbende A], [belanghebbende C] en [belanghebbende E] de panden in strijd met deze artikelen van de planregels van het bestemmingsplan gebruiken, omdat zij ten tijde van de in bezwaar gehandhaafde besluiten de panden niet gebruiken voor wonen dat hoort bij een bedrijf, instelling of voorziening. Gelet hierop handelen zij in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zodat het college bevoegd was om ter zake van de bewoning door [belanghebbende A], [belanghebbende C] en [belanghebbende E] (hierna: particuliere bewoning) handhavend op te treden. Het college heeft geweigerd van deze bevoegdheid gebruik te maken.
Mayhill is eigenaar van het pand Kamperstraat 13012, 13014 en 13016. Zij verhuurt gedeelten van dat pand. Op de begane grond van het pand wordt een muziekhandel geëxploiteerd. Ingevolge het bestemmingsplan mag het pand gebruikt worden voor bedrijven in categorie 3.1 volgens de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
Het hoger beroep
2.    In het hogerberoepschrift heeft het college betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat Mayhill geen belanghebbende was bij de verzoeken om handhaving. Het pand van Mayhill ligt op een afstand van minder dan 50 m van het pand [locatie 3]. De afstand tot de panden aan de [locatie 2] en [locatie 1] is ongeveer 100 m.
Gelet op deze afstanden en de in het pand van Mayhill toegestane bedrijfsactiviteiten, is aannemelijk dat de bewoners van de panden hinder van enige betekenis van de bedrijfsactiviteiten in het pand van Mayhill kunnen ondervinden. Mayhill kan daardoor in de verhuurbaarheid van haar pand en dus in haar bedrijfsvoering worden belemmerd. Zij is dan ook belanghebbende bij een beslissing op haar verzoek om handhaving en de rechtbank heeft haar verzoek terecht beschouwd als een aanvraag.
Het betoog faalt.
3.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het zijn weigering om handhavend op te treden tegen de particuliere bewoning van de panden bij zijn besluiten van 29 januari 2016 onvoldoende heeft gemotiveerd. Volgens het college zijn er bijzondere omstandigheden aanwezig op grond waarvan kon worden afgezien van handhaving. Daarbij wijst het college erop dat de ruimtelijke uitstraling van de panden sinds [belanghebbende A], [belanghebbende C] en [belanghebbende E] daar in 1985, 1976 respectievelijk 1968 zijn komen wonen, niet is veranderd. Daarnaast stelt het dat de rechtbank ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan de omstandigheid dat het college met de bewoners van de panden afspraken heeft gemaakt dat als zij de panden verlaten, deze uitsluitend als bedrijfswoning mogen worden gebruikt. Volgens het college maken deze afspraken dat de waarde in het economische verkeer van de panden zeer gering is. Ook wijst het erop dat Mayhill geen belang heeft bij het beëindigen van de particuliere bewoning.
3.1.     Het college heeft aan zijn besluiten van 29 januari 2016 tot weigering om handhavend op te treden tegen de particuliere bewoning van de panden ten grondslag gelegd dat het geen prioriteit geeft aan controles van eventuele overtredingen van bestemmingsplannen. Daarbij heeft het verwezen naar het Handhavingsuitvoeringsprogramma voor de jaren 2012 tot en met 2015 van de gemeente Deventer. Het college heeft zich in deze besluiten verder op het standpunt gesteld dat handhavend optreden tegen de particuliere bewoning van de panden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het college heeft in dat verband van belang geacht dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de panden eindig is vanwege de leeftijd van de bewoners en omdat de panden als de bewoners de particuliere bewoning beëindigen alleen als bedrijfswoning kunnen worden gebruikt. Voorts heeft het college gesteld dat handhavend optreden voor de bewoners ingrijpende gevolgen zou meebrengen, nu zij in dat geval moeten verhuizen.
Wat betreft het strijdige gebruik van de panden aan de [locatie 2] en [locatie 1] heeft het college verder in aanmerking genomen dat [belanghebbende A] en [belanghebbende C] de panden aanvankelijk in overeenstemming met het bestemmingsplan als bedrijfswoningen gebruikten, namelijk toen zij werkten in de nabij gelegen bedrijfshallen van Miko Holding en dat Miko Holding buiten hun toedoen in het jaar 2000 failliet is gegaan. Wat betreft het strijdige gebruik van het pand aan de [locatie 3] heeft het college voorts in aanmerking genomen dat [belanghebbende E] bezig is met het opzetten van een bedrijf.
3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1681, zal gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van die bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
3.3.    De stelling van het college dat controles op naleving van het bestemmingsplan niet de prioriteit hebben, wat daar overigens ook van zij, doet er niet aan af dat, als verzocht wordt om handhaving en er naar aanleiding daarvan wordt gecontroleerd en een overtreding wordt vastgesteld, zoals in dit geval, in beginsel moet worden gehandhaafd.
Aan de omstandigheid dat de panden volgens het college aanvankelijk in overeenstemming met het bestemmingsplan als bedrijfswoningen werden gebruikt en dat [belanghebbende A] en [belanghebbende C] geen betrokkenheid hadden bij de bedrijfsbeëindiging van Miko Holding, komt geen betekenis toe. Dit doet er namelijk niet aan af dat het gebruik sinds de bedrijfsbeëindiging in 2000 in strijd met het bestemmingsplan onrechtmatig is voortgezet en reeds langdurig plaatsvindt. Vast staat dat de met het bestemmingsplan strijdige particuliere bewoning van de bedrijfswoningen ten tijde van de besluiten op bezwaar in ieder geval reeds 13 jaren plaatsvond.
Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat handhaving in dit geval onevenredig is. Het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van bedrijfswoningen voor particuliere bewoning is geen overtreding van geringe aard of ernst. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2486. Ingevolge artikel 5.1 van de planregels zijn op het bedrijventerrein bedrijven tot en met categorie 5.2 toegestaan. Door de overtreding wordt afbreuk gedaan aan realisering van de doelstelling die met de planregel dat uitsluitend bedrijfswoningen zijn toegestaan, wordt beoogd. Die planregel strekt ter bescherming van de belangen van alle op het bedrijventerrein gelegen bedrijven. Derhalve is reeds daarom niet bepalend dat Mayhill volgens het college niet in haar belangen wordt geschaad. Door het achterwege blijven van het treffen van handhavingsmaatregelen worden de belangen van de bedrijven geschaad. Dat de ruimtelijke uitstraling van de panden niet zou zijn veranderd, wat daar ook van zij, doet hieraan niet af.
De omstandigheid dat vanwege de leeftijd van de bewoners, allen naar gesteld boven de 65 jaar, de particuliere bewoning door hen eindig zou zijn, vormt geen bijzondere omstandigheid. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat de bewoners in geval van handhavend optreden zullen moeten verhuizen. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de bewoners geen passende alternatieve woonruimte kunnen verkrijgen. Dat de bedrijfswoningen een geringe economische waarde zouden hebben, waardoor daarvoor bij verkoop, zoals het college heeft gesteld, een lagere verkoopprijs zal worden verkregen dan voor een reguliere woning, is evenmin een bijzondere omstandigheid. Daar staat immers tegenover dat ervan kan worden uitgegaan dat de bewoners jarenlang lagere woonlasten zullen hebben gehad dan zij bij een vergelijkbare reguliere woning zouden hebben gehad. Verder is, zoals de rechtbank heeft overwogen, bij handhaving van met een bestemmingsplan strijdig woongebruik verhuizing veelal inherent aan het beëindigen van de overtreding.
Wat betreft de gestelde omstandigheid dat de bewoner van [locatie 3] bezig was met het opzetten van een bedrijf in het maken van glas- en loodramen, waarmee het college kennelijk beoogt te stellen dat zicht op legalisering bestaat, heeft de rechtbank terecht overwogen dat van de ingevolge het bestemmingsplan vereiste functionele gebondenheid van de bedrijfswoning aan het bedrijf niet is gebleken. Reeds hierom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen zicht op legalisering bestaat.
De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college bij de besluiten van 29 januari 2016 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het van handhavend optreden jegens de bewoners heeft afgezien.
Het betoog faalt.
4.    Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zich tegen het vernietigen van de besluiten van 29 januari 2016 verzet. Volgens het college wordt Mayhill door particuliere bewoning van de panden niet in haar belangen geschaad.
4.1.    Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009-2010, 32450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
4.2.    Het belang van Mayhill is gelegen in een ongestoord bedrijfsklimaat. Uit artikel 5.2.1 in samenhang met artikel 1.7 van de planregels volgt dat bedrijfswoningen niet voor particuliere bewoning mogen worden gebruikt. Deze planregels strekken ter bescherming van de belangen van Mayhill en andere bedrijven op het bedrijventerrein. Voor zover het college artikel 8:69a van de Awb heeft ingeroepen omdat volgens hem Mayhill vanwege een achterliggend motief beroep heeft ingesteld, namelijk omdat Mayhill vindt dat tegen particuliere bewoning van de panden in strijd met het bestemmingsplan handhavend moet worden opgetreden omdat het college ook tegen particuliere bewoning van haar pand in strijd met bestemmingsplan handhavend is opgetreden, kan die omstandigheid het college niet baten. Bij de toepassing van artikel 8:69a van de Awb is niet het achterliggende motief voor de indiening van het beroep van belang, maar of de betrokken rechtsregel of het betrokken rechtsbeginsel strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Voor het standpunt van het college dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 8:69a van de Awb in de weg stond aan de vernietiging van de besluiten van 29 januari 2016, bestaat, gezien het vorenstaande, geen aanleiding.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding te bepalen dat tegen de te nemen nieuwe besluiten slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    bepaalt dat tegen de nieuw te nemen besluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Deventer een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Van Heusden
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op
163-757.