ECLI:NL:RVS:2018:2061
Raad van State — Uitspraak 


201704282/1/A3.
Datum uitspraak: 20 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 april 2017 in zaak nr. 16/7806 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juni 2016 heeft de Algemene Raad de door [appellant] verschuldigde financiële bijdrage over het jaar 2016 vastgesteld op een bedrag van € 790,00.
Bij besluit van 15 augustus 2016 heeft de Algemene Raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Algemene Raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2018, waar [appellant], en de Algemene Raad, vertegenwoordigd door mr. M.E. Veenboer, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het relevante juridische kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Voorgeschiedenis en besluitvorming
2.    Bij brief van 25 januari 2016 heeft de Algemene Raad [appellant] bericht dat hij over het jaar 2016 een financiële bijdrage is verschuldigd. Voor die financiële bijdrage is [appellant], aldus voormelde brief, in categorie 1 ingedeeld. Omdat [appellant] te kennen heeft gegeven in aanmerking te komen voor indeling in categorie 2, waarbij een lagere financiële bijdrage in rekening wordt gebracht, heeft de Algemene Raad hem verzocht bewijsmiddelen over te leggen over zijn bruto-inkomsten uit arbeid in 2014.
2.1.    [appellant] heeft geweigerd een afschrift van de volledige aangifte inkomstenbelasting 2014 dan wel een verklaring van een registeraccountant over te leggen. Daarom heeft de Algemene Raad [appellant] bij besluit van 9 juni 2016 ingedeeld in categorie 1 en de financiële bijdrage vastgesteld op € 790,00.
2.2.    Bij besluit van 15 augustus 2016 heeft de Algemene Raad het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 9 juni 2016 ongegrond verklaard. De Algemene Raad heeft overwogen dat voor de verschuldigde bijdrage ter dekking van de door de Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: NOvA) te maken kosten in principe indeling in categorie 1 plaatsvindt. Op basis van draagkracht kan een advocaat [NAAM]2 worden ingedeeld. Daarbij worden alle bruto-inkomsten uit arbeid in ogenschouw genomen. Omdat [appellant] slechts een gedeelte van de aangifte inkomstenbelasting 2014 ter inzage heeft gegeven, kan niet worden vastgesteld of [appellant] in verband met zijn draagkracht moet worden ingedeeld in categorie 2, aldus de Algemene Raad.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij is daarbij voorbijgegaan aan het betoog van [appellant] dat het vereiste om een volledige aangifte inkomstenbelasting over te leggen voor de beoordeling van de indeling in categorie 2 in strijd is met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). De rechtbank heeft geoordeeld dat de Algemene Raad, vanwege het ontbreken van een volledig aangifteformulier dan wel een verklaring van een registeraccountant, op goede gronden tot een indeling in categorie 1 is gekomen en de bijdrage op € 790,00 heeft vastgesteld.
Het geschil in hoger beroep
4.    Volgens [appellant] heeft de rechtbank geen overwegingen gewijd aan zijn betoog dat artikel 3 van de Regeling op de advocatuur (hierna: de Regeling) in strijd is met zowel artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet als artikel 2.27 van de Verordening op de advocatuur (hierna: de Verordening). Deze bepalingen zien slechts op bruto-inkomen dat samenhangt met werkzaamheden in verband met de advocatuur. Omdat artikel 3 van de Regeling ook betrekking heeft op inkomen dat geen verband houdt met de advocatuur, gaat die bepaling de grenzen van de regelgevende bevoegdheid te buiten en is ze volgens [appellant] onverbindend. De regelgevende bevoegdheid ziet alleen op de uitoefening van de praktijk door advocaten. Bovendien is het opvragen van alle inkomensgegevens in strijd met artikel 8 van het EVRM, omdat het opvragen van al deze gegevens een niet te rechtvaardigen inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer vormt. Artikel 3 van de Regeling is daarnaast, omdat het onverbindend is, in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het overleggen van een verklaring van een registeraccountant is geen alternatief, omdat ook die verklaring is gebaseerd op een opgave van het totale bruto-inkomen, aldus [appellant].
Beoordeling door de Afdeling
5.    De Afdeling stelt vast dat, zoals [appellant] terecht betoogt, de rechtbank niet op alle beroepsgronden is ingegaan. Dat leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
-    Strijdigheid van artikel 3 van de Regeling met hogere nationale regelgeving
5.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 28 en 29 van de Advocatenwet (Kamerstukken II 1947/48, nr. 3, p. 9) volgt dat de verordeningsbevoegdheid van het college van afgevaardigden is beperkt tot het terrein van de uitoefening van de praktijk door de advocaten. Zou men aan de orde de bevoegdheid geven verordeningen te maken, die ook derden kunnen binden, dan zouden deze verordeningen allicht op het terrein van het burgerlijk recht of het procesrecht komen, aldus de memorie van toelichting.
Over artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet (Kamerstukken II 1947/48, nr. 3, p. 10) is in de memorie van toelichting vermeld dat wordt voorgesteld een wettelijke grondslag te scheppen voor een vermogen van de orde. Ook de gebruikelijke heffing van een hoofdelijke omslag dient daarop te steunen. Het blijft mogelijk het bedrag van de hoofdelijke omslag voor de jonge advocaten op een lager bedrag te bepalen dan voor hen die de praktijk reeds langer uitoefenen, aldus de memorie van toelichting.
5.2.    Deze wettelijke grondslag voor het vermogen van de orde houdt mede in dat het college van afgevaardigden en de vergadering der orde in het arrondissement op grond van artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet jaarlijks de bedragen vaststellen die de leden ter dekking van de door de NOvA te maken kosten moeten bijdragen. Daarover is in artikel 2.27 van de Verordening neergelegd dat de algemene raad het college van afgevaardigden jaarlijks een voorstel voor de hoogte van de financiële bijdrage doet, die kan verschillen naar gelang van de hoogte van het bruto-inkomen uit arbeid van de advocaat [NAAM]financiële bijdrage verschuldigd is. De wettelijke grondslag voor de Regeling is neergelegd in artikel 2.27, tweede lid, van de Verordening, waarin is geregeld dat de Algemene Raad regels kan stellen voor de wijze van berekening van het bruto-inkomen uit arbeid.
5.3.    Die regels heeft de Algemene Raad neergelegd in onder andere artikel 3 van de Regeling. Het bruto-inkomen uit arbeid omvat, aldus dit artikel, alle bruto inkomsten uit arbeid, ongeacht of deze met de advocatuur samenhangen of niet. De Afdeling stelt in de eerste plaats vast dat artikel 3 van de Regeling past binnen het kader van artikel 2.27, tweede lid, van de Verordening. In de tekst van laatstgenoemde bepaling, die de wettelijke grondslag vormt van artikel 3 van de Regeling, wordt in algemene zin melding gemaakt van bruto-inkomen uit arbeid. Daaruit volgt niet dat onder bruto-inkomen wordt verstaan het bruto-inkomen dat samenhangt met de advocatuur. Verder acht de Afdeling de interpretatie die in artikel 3 van de Regeling is gegeven van het bruto-inkomen uit arbeid niet in strijd met artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet. Daarvoor is van belang dat dit artikel de mogelijkheid biedt om bedragen vast te stellen die de leden ter dekking van de door de NOvA te maken kosten moeten bijdragen. Die bijdrage is in beginsel voor iedere advocaat [NAAM], tenzij kan worden aangetoond dat een lagere bijdrage, vanwege de draagkracht van de desbetreffende advocaat, op zijn plaats is. Daarmee is indeling in categorie 2 een uitzondering op de regel en heeft de categorie-indeling invloed op de noodzakelijke verwerving van inkomsten door de Orde. Bij de in het kader van de categorie-indeling te maken draagkrachtbeoordeling acht de Afdeling het daarom niet onredelijk dat ook bruto-inkomen wordt betrokken dat niet samenhangt met de advocatuur. Met deze interpretatie van bruto-inkomen is de Algemene Raad, gelet op de omstandigheid dat de categorie-indeling en de in dat kader te maken draagkrachtbeoordeling plaatsvindt in het kader van de noodzakelijke verwerving van inkomsten door de Orde, evenmin de grenzen van artikel 2.27 van de Verordening en artikel 32 van de Advocatenwet te buiten gegaan.
Het betoog van [appellant] faalt.
-    Strijdigheid van de artikelen 3 en 4 van de Regeling met het EVRM
6.    Omdat, zoals uit overweging 5.3 volgt, de draagkracht van een advocaat [NAAM], zoals gedefinieerd in artikel 3 van de Regeling, mag voor de te maken draagkrachtbeoordeling het overleggen van de in artikel 4 van de Regeling genoemde bewijsmiddelen worden vereist. De Afdeling zal beoordelen of het overleggen van deze bewijsmiddelen, te weten een volledige aangifte inkomstenbelasting, dan wel een verklaring van een registeraccountant, zich verdraagt met artikel 8 van het EVRM.
6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in dit geval terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat artikel 8 van het EVRM is geschonden. De inmenging in de persoonlijke levenssfeer is, zoals uit de overwegingen 5.1 tot en met 5.3 volgt, bij wet voorzien. Verder is de inmenging noodzakelijk in een democratische samenleving in het belang van het economisch welzijn van het land. Daarbij is van belang dat de op grond van artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet vastgestelde bijdrage is bedoeld als bijdrage in de door de NOvA te maken kosten. Die bijdrage is, zoals hiervoor in overweging 5.3 is overwogen, in beginsel voor iedere advocaat [NAAM]. Dat lijdt uitzondering indien kan worden aangetoond dat een lagere bijdrage op zijn plaats is, vanwege de draagkracht van de desbetreffende advocaat. Teneinde die draagkrachtbeoordeling te kunnen maken, is inzicht in het volledige bruto-inkomen noodzakelijk. Bovendien kan, zo heeft de rechtbank terecht van belang geacht, worden volstaan met het overleggen van een verklaring van een registeraccountant indien het overleggen van een volledige aangifte inkomstenbelasting bezwaarlijk is. Ter zitting van de Afdeling heeft de Algemene Raad daaraan toegevoegd dat gegevens die niet op het bruto-inkomen zien en die voor de draagkrachtbeoordeling niet van belang zijn, kunnen worden weggelakt. Daarmee gaat de inmenging in de persoonlijke levenssfeer niet verder dan noodzakelijk.
Het betoog faalt.
6.2.    De Afdeling ziet tot slot geen aanleiding [appellant] te volgen in zijn betoog dat artikel 3 van de Regeling, omdat het onverbindend is, in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Zoals de Afdeling hiervoor in overweging 5.3 heeft geoordeeld, bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 3 van de Regeling in strijd is met artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet dan wel artikel 2.27 van de Verordening.
Slotsom
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Grimbergen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
581.  BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Advocatenwet
Artikel 28
1. Het college van afgevaardigden stelt verordeningen vast in het belang van de goede uitoefening van de praktijk, alsmede ter waarborging van de eisen die op grond van artikel 10a daaraan worden gesteld.
2. Het college van afgevaardigden stelt bij of krachtens verordening voorts regels betreffende:
[…];
e. de huishouding en de organisatie van de Nederlandse orde van advocaten.
[…].
Artikel 29
1. De verordeningen zijn verbindend voor:
a. advocaten, ingeschreven op het tableau, bedoeld in artikel 1, eerste lid;
[…].
Artikel 32
[…].
2. Het college van afgevaardigden en de vergadering der orde in het arrondissement stellen jaarlijks de bedragen vast, die de leden ter dekking van de door de Nederlandse orde van advocaten, onderscheidenlijk door de orde te maken kosten moeten bijdragen.
[…].
Verordening op de advocatuur
Artikel 2.26
De advocaat [NAAM]1 januari van enig jaar op het tableau staat ingeschreven, is voor dat jaar de financiële bijdrage ten volle verschuldigd ter dekking van de door de Nederlandse orde van advocaten te maken kosten, bedoeld in artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet.
Artikel 2.27
1. De algemene raad doet het college van afgevaardigden jaarlijks een voorstel voor de hoogte van de financiële bijdrage, die kan verschillen naar gelang van:
a. de hoogte van het bruto-inkomen uit arbeid van de advocaat [NAAM]financiële bijdrage verschuldigd is;
b. de duur of voorwaardelijkheid van de inschrijving van de advocaat [NAAM]1 januari van dat jaar.
2. De algemene raad kan regels stellen voor de wijze van berekening van het bruto-inkomen uit arbeid.
De Regeling op de advocatuur
Artikel 2
1. Een advocaat [NAAM]1 ingedeeld voor de financiële bijdrage, bedoeld in artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet, behoudens de in het tweede lid bedoelde gevallen.
2. Voor de financiële bijdrage, bedoeld in artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet wordt in categorie 2 ingedeeld: de advocaat
a. wiens bruto-inkomen in het tweede jaar voorafgaand aan het desbetreffende jaar gelijk was aan dan wel lager dan € 32.500, of
b. die op 1 januari van het desbetreffende jaar in totaal nog geen drie jaar op het tableau stond ingeschreven.
[…].
Artikel 3
1. Het bruto-inkomen, bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel a, omvat alle bruto inkomsten uit arbeid, ongeacht of deze met de advocatuur samenhangen of niet […].
[…].
Artikel 4
1. Bezwaar tegen indeling in categorie 1, bedoeld in artikel 2, eerste lid, gaat vergezeld van een kopie van alle pagina's van het (elektronische) aangifteformulier Inkomstenbelasting over het betreffende jaar en voor ondernemers een kopie van de elektronische ondernemersaangifte IB van het desbetreffende jaar.
2. Indien het bezwaarlijk is om de in het eerste lid genoemde middelen mee te zenden kan ook volstaan worden met een verklaring van een Registeraccountant of van een Accountants-Administratieconsulent, die inhoudt dat het bruto-inkomen uit arbeid door hem is gecontroleerd waarbij de accountant de hoogte van dat bruto-inkomen noemt.
Besluit van het college van afgevaardigden van 2 december 2015 tot
vast[appellant] van de hoogte van de financiële bijdrage (Besluit financiële
bijdrage 2016)
Artikel 1
1. De hoogte van de financiële bijdrage voor het jaar 2016 voor categorie 1 bedraagt: € 790.
2. De hoogte van de financiële bijdrage voor het jaar 2016 voor categorie 2 bedraagt: € 259.