ECLI:NL:RVS:2018:2194
Raad van State — Uitspraak 


201708481/1/A1.
Datum uitspraak: 4 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], gevestigd te [plaats], en
2.    [appellant sub 2], wonend te Houten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 september 2017 in zaak nr. 16/939 in het geding tussen:
[appellant sub 1],
[appellant sub 2],
en
het college van burgemeester en wethouders van Houten.
Procesverloop
Bij besluit van 7 september 2015 heeft het college afwijzend beslist op een verzoek van [appellant sub 2] om met betrekking tot de diervoederfabriek van [appellant sub 1] aan de [locatie] te Schalkwijk en de daarop geplaatste zendinstallaties bestuurlijke handhavingsmiddelen toe te passen.
Bij besluit van 18 januari 2016 heeft het college besloten op het tegen dat besluit door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar, en dit gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft bij tussenuitspraak van 27 juli 2016 het college in de gelegenheid gesteld gebreken te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 22 september 2016 heeft het college het besluit van 18 januari 2016 vervangen door een nieuw besluit op bezwaar, waarbij een aantal lasten onder dwangsom is opgelegd.
Bij besluit van 13 december 2016 heeft het college de bij het besluit van 22 september 2016 gestelde begunstigingstermijnen verlengd.
Bij uitspraak van 11 september 2017 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 18 januari 2016 niet-ontvankelijk verklaard, de ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht ontstane beroepen van rechtswege van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] tegen het besluit van 22 september 2016 gegrond verklaard en dit besluit gedeeltelijk vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken hebben [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
T-Mobile Netherlands B.V. (hierna: T-mobile), het college, [appellant sub 1] en KPN B.V. (hierna: KPN) hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
Bij besluiten van 22 januari 2018 en 4 april 2018 heeft het college vanwege overtreding van een bij het besluit van 22 september 2016 aan [appellant sub 1] opgelegde last besloten om dwangsommen in te vorderen. [appellant sub 1] heeft hierop gereageerd.
[appellant sub 2] en KPN hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2018, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. R. van Eck, advocaat [NAAM], [gemachtigden], [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Wolff en D.J.J. van Rens, zijn verschenen. Verder zijn daar T-Mobile, vertegenwoordigd door mr. J.J. van der Lee, en KPN, vertegenwoordigd door mr. C.J. van Stralendorf en [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    In hoger beroep is allereerst een bij het besluit van 22 september 2016 aan [appellant sub 1] opgelegde last onder dwangsom inzake vrachtwagenbewegingen aan de orde. Het hoger beroep van [appellant sub 1] heeft betrekking op deze last en de op basis daarvan genomen invorderingsbesluiten van 22 januari 2018 en 4 april 2018.
Ten tweede is aan de orde of het college handhavend had moeten optreden tegen de op de fabriek geplaatste zendinstallaties van T-Mobile en KPN, het gebruik van perslucht en vergunningvoorschriften over energiegebruik. Daarop heeft het hoger beroep van [appellant sub 2] betrekking.
Vrachtwagenbewegingen
2.    Voor de fabriek van [appellant sub 1] is bij besluit van 20 juni 2011 krachtens de Wet milieubeheer een vergunning verleend. Die vergunning moet thans worden aangemerkt als een vergunning voor een inrichting op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
Het college heeft in het besluit van 22 september 2016 geconstateerd dat in de nachtperiode vrachtwagenbewegingen hebben plaatsgevonden. Op 7 en 8 september 2016 zijn daarbij met geluidmetingen vier overschrijdingen van de in voorschrift 4.2 van de vergunning gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau voor de nachtperiode van 60 dB(A) vastgesteld.
Bij het besluit van 22 september 2016 heeft het college [appellant sub 1] daarom een last onder dwangsom opgelegd. Daartoe is in het besluit het volgende vermeld:
"Wij gelasten [appellant sub 1] dat de inrichting een herhaling van de overtreding artikel 2.3 onder a van de Wabo jo. vergunningsvoorschrift 4.2 en van artikel 2.1, 1e lid onder van de Wabo voorkomt althans achterwege laat. Hij dient aan deze last uitvoering te geven en de vastgestelde geluidsnormen niet te overschrijden door a) geen vrachtwagens buiten de vergunde bedrijfstijden meer vanuit de inrichting te laten vertrekken noch b) vrachtwagens buiten de bedrijfstijden binnen de inrichting toe te laten."
Bij de einduitspraak heeft de rechtbank dit onderdeel van het besluit van 22 september 2016 in stand gelaten.
Bij besluiten van 22 januari 2018 en 4 april 2018 heeft het college besloten tot invordering van dwangsommen vanwege het, door het vertrekken van een vrachtwagen op respectievelijk 21 november 2017 om 06.04 uur en 12 januari 2018 om 6.00 uur, overtreden van de opgelegde last. Ingevolge artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het hoger beroep van [appellant sub 1] tegen deze last mede betrekking op deze invorderingsbesluiten.
3.    [appellant sub 1] heeft in hoger beroep gesteld dat vrachtwagens ’s nachts binnen worden gestart, zodat een vertrek van vrachtwagens niet per definitie tot een overschrijding van de grenswaarde voor het maximale geluidniveau hoeft te leiden. [appellant sub 1] heeft verder ter zitting betoogd dat de bedrijfstijden vanaf zes uur ’s ochtends lopen, zodat het vertrek van een vrachtwagen vanaf dat tijdstip niet ‘buiten de bedrijfstijden’ als bedoeld in de last is.
Voor een bespreking van deze gronden inzake de (nakoming van de opgelegde) last, is van belang welke overtreding(en) aan de last ten grondslag zijn gelegd en wat de inhoud van de opgelegde last is.
4.    De Afdeling merkt allereerst op dat gezien het bij het besluit van 22 september 2016 behorende meetverslag, waarvan de juistheid door [appellant sub 1] in hoger beroep niet is betwist, vast staat dat meerdere overtredingen van de in vergunningvoorschrift 4.2 gestelde grenswaarde van 60 dB(A) voor het maximale geluidniveau in de nachtperiode zijn geconstateerd. Gezien deze overtredingen was het college bevoegd een last onder dwangsom op te leggen.
4.1.    Gezien zowel de hiervoor geciteerde passage uit het besluit van 22 september 2016, als de bij de last behorende motivering op blz. 12 van het besluit, gaat het college ervan uit dat de overtreding van de grenswaarde voor het maximale geluidniveau meebrengt dat een bedrijfsactiviteit wordt uitgevoerd waarvoor geen vergunning is verleend. Daarom zou de inrichting ook in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zonder toereikende vergunning in werking zijn. Deze redenering is niet juist. Dat de voor de bedrijfsactiviteiten van een inrichting gestelde vergunningvoorschriften worden overtreden, betekent niet dat die activiteiten als zodanig niet zijn vergund.
In dit geval is in de aanvraag om vergunning op blz. 8 vermeld dat de bedrijfstijden van 06.00 uur tot 23.00 uur zijn, waarbij de exacte tijden zijn opgenomen in het bij de aanvraag behorende geluidrapport. In dit geluidrapport is onder meer vermeld dat in de nachtperiode maximaal één vrachtwagenbeweging plaatsvindt. Gelet hierop, en nu de gevraagde vergunning niet gedeeltelijk is geweigerd, is mede vergunning verleend voor een vrachtwagenbeweging in de nachtperiode (gezien de aangevraagde bedrijfstijden meer concreet: in de periode tussen 06.00 en 07.00 uur). Dat betekent dat op grond van de vergunning voor 07.00 uur wel een vrachtwagenbeweging mag plaatsvinden, zo lang maar wordt voldaan aan onder meer de gestelde geluidgrenswaarden.
Gelet hierop is aan de opgelegde last ten onrechte mede een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ten grondslag gelegd.
4.2.    Verder houdt de last enerzijds in dat de in voorschrift 4.2 gestelde geluidgrenswaarden niet mogen worden overtreden, en anderzijds dat dit moet gebeuren door geen vrachtwagens buiten de vergunde bedrijfstijden te laten aankomen of vertrekken. Deze twee onderdelen van de last sluiten niet op elkaar aan.
Vrachtwagenbewegingen buiten de vergunde bedrijfstijden brengen mee dat in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een onvergunde activiteit plaatsvindt, maar niet per se dat geluidgrenswaarden worden overschreden. Andersom betekent het overschrijden van geluidgrenswaarden niet per se dat in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, buiten de vergunde bedrijfstijden wordt gewerkt.
Gezien het voorgaande is de last niet deugdelijk geformuleerd.
4.3.    De conclusie is dat de bij het besluit van 22 september 2016 opgelegde last ten onrechte mede is gebaseerd op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, en verder niet deugdelijk is geformuleerd. De rechtbank heeft hierin ten onrechte geen aanleiding gezien het besluit van 22 september 2016 te vernietigen voor zover het deze last betreft. Dit zal de Afdeling alsnog doen.
Gezien deze vernietiging vervalt de grondslag aan de invorderingsbesluiten van 22 januari 2018 en 4 april 2018. Deze besluiten worden eveneens vernietigd. Overigens zouden de invorderingsbesluiten ook zonder een vernietiging van het besluit van 22 september 2016 niet in stand kunnen blijven. In de invorderingsbesluiten is gezien hetgeen onder 4.1 is overwogen ten onrechte aangenomen dat bij vertrek van een vrachtwagen om 6.00 en 6.04 uur sprake is van een vrachtwagenbeweging buiten de vergunde bedrijfstijden.
4.4.    Met het oog op een nieuw te nemen besluit over het vernietigde deel van het besluit van 22 september 2016 bespreekt de Afdeling de overige hogerberoepsgronden van [appellant sub 1] over de last.
4.5.    [appellant sub 1] betoogt dat ten onrechte handhavend wordt opgetreden omdat evident is dat de vrachtwagenbeweging in de nachtperiode bij vergissing niet is mogelijk gemaakt in de vergunning, en dat dit alleen nog niet is gebeurd omdat het daarvoor nodige ontwerpbesluit ondanks het verstrijken van de beslistermijnen niet ter inzage wordt gelegd. Dit betoog is een samenvatting van het betoog van [appellant sub 1] bij de rechtbank. De rechtbank heeft in de einduitspraak met betrekking tot dit betoog, samengevat weergegeven, het volgende geoordeeld.
De rechtbank constateert dat in de vergunning voor vrachtwagenbewegingen geen uitzondering voor het voorgeschreven maximale geluidniveau in de nachtperiode is gemaakt, dat de vergunning in rechte vaststaat en dat bij de vrachtwagenbewegingen in de nachtperiode een overtreding van de vergunning is geconstateerd. Het feit dat [appellant sub 1] een aanvraag heeft gedaan om wijziging van de vergunning brengt niet mee dat een concreet zicht op legalisatie bestaat. De rechtbank wijst er hierbij onder meer op dat ter zitting bij de rechtbank is gebleken dat nog onzeker is of deze wijziging kan worden vergund, dat nog een nieuw geluidrapport zal worden opgesteld en dat nog geen ontwerpbesluit ter inzage is gelegd. Dat dit volgens [appellant sub 1] niet aan haar te wijten is, maakt dat niet anders.
De rechtbank heeft aldus in het betoog van [appellant sub 1] terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat niet handhavend mag worden opgetreden tegen de overtreding van de geluidvoorschriften door vrachtwagenbewegingen in de nachtperiode. Dit betoog faalt in hoger beroep eveneens.
Zendinstallaties, perslucht en energie
5.    Op de fabriek van [appellant sub 1] zijn zendinstallaties geplaatst van T-Mobile en KPN. [appellant sub 2] heeft verzocht hiertegen handhavend op te treden omdat deze zendinstallaties ten onrechte zonder vergunning voor het in werking hebben van een inrichting op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aanwezig zijn. Dit verzoek is door het college bij het besluit van 7 september 2015 afgewezen, en die afwijzing is bij de besluiten op het bezwaar gehandhaafd.
5.1.    De rechtbank oordeelt in de tussenuitspraak dat de zendinstallaties geen onderdeel zijn van de inrichting van [appellant sub 1]. Voor de zendinstallaties op zichzelf beschouwd is volgens de rechtbank verder geen vergunning voor het in werking hebben van een inrichting nodig gezien het vermogen van deze installaties. Op grond van bijlage I, onderdeel C, categorie 20, van het Besluit omgevingsrecht is er pas sprake van een vergunningplicht bij het omzetten van elektrische energie in stralingsenergie bij een vermogen voor de omzetting van meer dan 4 kW. De rechtbank ziet geen grond om te twijfelen aan het standpunt van T-Mobile en KPN dat het opgenomen vermogen van de zendinstallaties nooit hoger is dan 2,4 kW wat die van T-Mobile betreft, en 1,2 kW wat die van KPN betreft.
5.2.    [appellant sub 2] betoogt dat de zendinstallaties gezamenlijk een elektrisch vermogen van meer dan 4 kW hebben, en dat de wetgever gezien categorie 20 van onderdeel C van bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht ervan uitgaat dat een zodanige installatie leidt tot een zodanig gevaar, schade of hinder dat een vergunning noodzakelijk is.
De Afdeling merkt op dat de in categorie 20 gestelde grens betrekking heeft op het vermogen voor omzetting van elektrische energie in stralingsenergie, en dus niet op het totale door de zendinstallatie opgenomen elektrische vermogen. T-Mobile heeft in haar schriftelijke uiteenzetting betoogd dat het theoretisch maximaal vermogen voor omzetting van haar installatie 0,85 kW is. Er is geen aanleiding hieraan te twijfelen. Ook is er geen reden om aan te nemen dat, zoals in de tussenuitspraak is vermeld, het opgenomen vermogen van de installatie van KPN niet hoger is dan 1,2 kW. Het vermogen voor omzetting van deze installatie zal per definitie hoogstens even groot zijn.
Zelfs als, zoals [appellant sub 2] meent, de vermogens van de zendinstallaties bij elkaar zouden moeten worden opgeteld, wordt de in categorie 20 opgenomen grenswaarde voor omzetting van elektrische energie in stralingsenergie van 4 kW niet overschreden. De rechtbank heeft reeds hierom terecht geconcludeerd dat voor de zendmasten als zodanig geen vergunningplicht geldt.
Dit betoog faalt.
6.    In het aan de vergunning van 20 juni 2011 verbonden voorschrift 7.33 is bepaald dat perslucht niet gebruikt mag worden voor het verwijderen van stof. De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat dit voorschrift, anders dan [appellant sub 2] betoogt, niet is overtreden bij het met perslucht verwijderen van gemorst gereed product.
[appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank hierbij miskent dat door medewerkers van de omgevingsdienst is gezien en op foto is vastgelegd dat met behulp van een compressor stof van vrachtauto’s wordt geblazen, waarbij duidelijk is te zien dat het om stof gaat en niet om eindproduct.
6.1.    Het is niet duidelijk waarop [appellant sub 2] dit betoog baseert en op welke foto’s hij doelt. In het bij het besluit van 22 september 2016 behorende controleverslag van de inrichting is geen overtreding van het voorschrift geconstateerd, en ook voor het overige is er geen reden om aan te nemen dat de rechtbank ten onrechte heeft geconstateerd dat het voorschrift niet is overtreden.
Dit betoog faalt.
7.    De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat vergunningvoorschriften over energiebesparing niet strekken tot bescherming van de belangen van [appellant sub 2] als bedoeld in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht.
[appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank hiermee miskent dat ook energie onderdeel uitmaakt van een goed woon- en leefklimaat.
7.1.    Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
7.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de vergunningvoorschriften over energiebesparing tot doel hebben om onnodig energieverbruik te voorkomen, en daarmee strekken tot de bescherming van de kwaliteit van het milieu in algemene zin. Deze voorschriften strekken kennelijk niet tot bescherming van het belang van [appellant sub 2], dat is gelegen in een goed woon- en leefklimaat.
Dit oordeel van de rechtbank is juist. De belangen van [appellant sub 2] als omwonende zijn betrokken bij de (milieu)gevolgen die de inrichting bij zijn woning veroorzaakt. Welke energiebesparing wordt gerealiseerd binnen de inrichting staat daar los van. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de voorschriften over energiebesparing niet strekken tot bescherming van de belangen van [appellant sub 2].
Ook dit betoog faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen einduitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het besluit van 22 september 2016 van het college van burgemeester en wethouders van Houten niet is vernietigd voor zover daarbij de last onder dwangsom inzake de vrachtwagenbewegingen is opgelegd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit alsnog in zoverre vernietigen. Het college zal alleen wat dit betreft opnieuw een besluit op de bezwaren van [appellant sub 2] moeten nemen. De op de last gebaseerde besluiten tot invordering van dwangsommen worden ook vernietigd. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
9.    Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 september 2017 in zaak nr. 16/939, voor zover het besluit van 22 september 2016 van het college van burgemeester en wethouders van Houten niet is vernietigd voor zover daarbij de last onder dwangsom inzake de vrachtwagenbewegingen is opgelegd;
III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Houten van 22 september 2016, voor zover daarbij is besloten over oplegging van de onder II bedoelde last
IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Houten van 22 januari 2018 en 4 april 2018;
V.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Houten tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1252,50 (zegge: twaalfhonderdtweeënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Houten aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Wortmann    w.g. Van der Zijpp
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2018
262.