ECLI:NL:RVS:2018:2872
Raad van State — Uitspraak 


201706965/1/A1.
Datum uitspraak: 29 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 juli 2017 in zaak nr. 17/848 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Putten.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juni 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast binnen zes maanden na verzending van het besluit het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Putten (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 10.000,00 per maand of gedeelte daarvan tot een maximum van € 60.000,00.
Bij besluit van 10 januari 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 11 juli 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluiten van 18 september 2017 en 14 december 2017 is het college overgegaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.T. van Dalen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Stokreef en ing. P. Hennekeij, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van de recreatiewoning op het perceel. Huurders van deze recreatiewoning hebben tijdens twee controles van een toezichthouder verklaard dat zij de recreatiewoning niet gebruiken als recreatiewoning. Zo is op 31 mei 2016 verklaard door de toenmalige huurder dat zij tussen twee woningen in zit en over ongeveer twee maanden zal verhuizen en is op 29 oktober 2015 verklaard door de toenmalige huurder dat zij tijdelijk in de recreatiewoning woont sinds twee weken.
Naar aanleiding van de voormelde controles heeft het college zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gelezen in verbinding met artikel 10.1 van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Oostelijke Buitengebied". Bij besluit van 8 juni 2016 heeft het college [appellant] gelast het strijdige gebruik van het perceel ongedaan te maken. [appellant] is het niet eens met dit besluit en betoogt dat hij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs binnen de grenzen van het huurrecht van hem mag worden gevergd om permanente bewoning te voorkomen.
2.    Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Oostelijk Buitengebied" de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 1".
Artikel 10.1 van de planregels luidt:
"De voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 1" aangewezen gronden worden bestemd voor:
a. het middels een bedrijfsmatige exploitatie bieden van verblijfsrecreatie aan personen -die elders hun hoofdverblijf hebben-, in recreatieverblijven;
b. de bij a behorende voorzieningen waaronder een kantine, kampwinkel en ruimten voor sport en spel;
c. bedrijfswoningen;
d. aan huis verbonden beroepen en aan huis verbonden bedrijven, conform het gestelde in lid 24.2;
e. groenvoorzieningen;
f. parkeervoorzieningen;
g. speelvoorzieningen;
h. nutsvoorzieningen;
met de daarbij behorende:
i. bouwwerken, erven en terreinen.
[…];."
Overtreding
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij niet in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 10.1 van de planregels heeft gehandeld, omdat hij de recreatiewoning niet permanent heeft verhuurd. Daartoe voert hij aan dat een verhuurtermijn van vijf of zes maanden niet als permanente bewoning is aan te merken.
3.1.      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 23 september 2015; ECLI:NL:RVS:2015:2994) ligt het op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan de voor het vermoeden dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond vereiste feiten vast te stellen. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om die feiten, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan. Indien de betrokkene blijkens de Basis registratie personen (Brp) op een ander adres dan de recreatiewoning is ingeschreven, is het aan het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat de betrokkene niettemin hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft. Het feit dat de betrokkene op een ander adres dan dat van de recreatiewoning staat ingeschreven en op het adres waar hij staat ingeschreven niet over zelfstandige woonruimte beschikt, is een aanwijzing dat hij de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt.
3.2.    Het college heeft uitsluitend aan de last ten grondslag gelegd dat [appellant] de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan verhuurt, omdat [appellant] de woning verhuurt aan personen die niet elders hun hoofdverblijf hebben. Aan de last is niet ten grondslag gelegd dat geen sprake zou zijn van bedrijfsmatige exploitatie als bedoeld in artikel 10.1, onder a, van de planregels.
[appellant] heeft niet aan de hand van concrete gegevens aannemelijk gemaakt dat het college zich in het besluit van 10 januari 2017 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de recreatiewoning op het perceel werd verhuurd aan personen die niet elders hun hoofdverblijf hebben. Daarbij heeft het college er terecht belang aan kunnen hechten dat de bewoners die zijn aangetroffen in de recreatiewoning op het perceel aan de toezichthouder hebben verklaard dat zij niet elders een hoofdverblijf hebben. Bovendien heeft een van de aangetroffen personen zich in de Brp ingeschreven op het adres van de door [appellant] verhuurde recreatiewoning op het perceel en stond zij niet elders ingeschreven. Voorts verhuurde [appellant] de woning ongemeubileerd voor een langere aaneengesloten periode van ongeveer zes maanden.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt.
Het betoog faalt.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de voormelde overtreding aan hem toe te rekenen valt. Daartoe voert [appellant] aan dat hij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs binnen zijn mogelijkheden lag om overtreding van het bestemmingsplan te voorkomen. [appellant] verwijst in dit kader naar de door hem met de huurder gesloten overeenkomst waarin is opgenomen dat het verhuurde uitsluitend bestemd is om te worden gebruikt als recreatiewoning gedurende de gehele duur van de overeenkomst en dat een inschrijving op het adres in de Brp niet is toegestaan. Daarnaast is het volgens [appellant] niet mogelijk aannemelijk te maken dat hij regelmatig langs is geweest om het perceel te bekijken.
4.1.    Het enkele feit dat in het huurcontract tussen [appellant] en de huurders een verbod is opgenomen om de recreatiewoning permanent te bewonen, is niet voldoende om tot het oordeel te komen dat [appellant] voldoende heeft gedaan om het gebruik in strijd met het bestemmingsplan te voorkomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7996), mag van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde pand wordt gemaakt. De eigenaar dient aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand in strijd met - in dit geval - het bestemmingsplan werd gebruikt.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij als eigenaar voldoende toezicht heeft gehouden op het gebruik van de recreatiewoning en niettemin niet wist en niet kon weten dat het pand ten behoeve van permanente bewoning werd gebruikt. In aanmerking genomen dat niet is aangetoond dat [appellant] de recreatiewoning heeft geïnspecteerd terwijl hij de recreatiewoning ongemeubileerd voor een langere periode dan enkele weken verhuurd, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel, dat [appellant] niet voldoende toezicht heeft gehouden om te voorkomen dat de woning op het perceel in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt.
Het betoog faalt.
5.    Voor zover [appellant] stelt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn verzoek om vergoeding van door hem geleden schade faalt dit betoog, reeds omdat het hoger beroep ongegrond is.
6.    Het hoger beroep ten aanzien van de last onder dwangsom is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van het hoger beroep bestaat geen aanleiding.
Invorderingsbesluiten
8.    In het besluit van 18 september 2017 staat dat een toezichthouder op 11 april 2017 de huurders van de recreatiewoning, [persoon A] en [persoon B] op het perceel heeft aangetroffen. Volgens het besluit van 18 september 2017 hebben deze huurders verklaard dat "zij hun huurwoning hebben verlaten en nu op het adres ingeschreven staan en op het adres van hun zoon en diens gezin wonen; [locatie] in Randwijk". Verder is te kennen gegeven door de huurders dat hun zoon bezig is met een project in Elspeet en dat zij daar mogelijk gaan wonen in een mantelzorgwoning. Naar aanleiding van deze controle heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] een dwangsom heeft verbeurd en is het bij besluit van 18 september 2017 overgegaan tot invordering van een bedrag van € 10.000,00.
Tijdens een controle op 26 september 2017 heeft een toezichthouder van het college de voornoemde huurders wederom op het perceel aangetroffen. De huurders hebben volgens het besluit van 14 december 2017 te kennen gegeven dat alles bekend is bij de gemeente en dat zij op 27 september 2017 uit het recreatieobject zullen vertrekken om te gaan wonen in Elspeet. Het college merkt op dat de huurders het toekomstige adres niet wisten te geven.
Het college heeft in het besluit van 14 december 2017, onder verwijzing naar de verklaringen van de huurders van 11 april 2017 en 26 september 2017, geconcludeerd dat de recreatiewoning is gebruikt voor tijdelijke bewoning en dat in totaal € 50.000,00 aan dwangsommen zijn verbeurd.
Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikkingen die strekken tot invordering van de dwangsom, voor zover belanghebbende deze beschikking betwist.
9.    [appellant] betoogt dat zijn huurders te kennen hebben gegeven dat zij staan ingeschreven op het adres van hun zoon en dat zij tijdens de vakantieperiode langere tijd verblijven in de recreatiewoning van [appellant] en dat het college geen gespreksverslag heeft opgemaakt van hetgeen de huurders hebben verklaard aan de toezichthouder. Daarnaast hebben zij omstreeks 30 september 2017 de recreatiewoning verlaten om bij hun zoon in Elspeet te gaan wonen. Verder heeft de verhuur van de recreatiewoning betrekking op de recreatieperiode, te weten van april 2017 tot en met september 2017. Volgens [appellant] is het college gelet op voormelde omstandigheden ten onrechte tot de conclusie gekomen dat hij dwangsommen heeft verbeurd.
9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
9.2.    In dit geval is gebleken dat er geen verslag is opgemaakt van het bezoek op 11 april 2017 van de toezichthouder aan het perceel van [appellant]. Er is slechts in het besluit van 18 september 2017 een weergave gegeven van de verklaring van de op het perceel aangetroffen personen. Voorts heeft het college nagelaten de woning of het perceel in Randwijk, waar de betrokkenen in de Brp waren ingeschreven, te bezoeken om hun woonsituatie aldaar te beoordelen. Gelet hierop heeft aan de conclusie van het college dat [appellant] een dwangsom heeft verbeurd geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden als bedoeld in 9.1 ten grondslag gelegen. Daarbij neemt de Afdeling ook nog in aanmerking dat de tijdens de controle aangetroffen personen andere zijn dan de personen die aangetroffen zijn bij de controles voorafgaand aan het besluit tot oplegging van de dwangsom van 8 juni 2016. Gelet op het voorgaande mist het besluit van 18 september 2017 voldoende onderbouwing en komt om die reden voor vernietiging in aanmerking. Het besluit van 14 december 2017 komt eveneens voor vernietiging in aanmerking. Voor dit besluit geldt evenzeer dat het college geen controleverslag heeft overgelegd van het bezoek van de toezichthouder op 26 september 2017 aan het perceel van [appellant]. Ook aan dat besluit ligt geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag. Het college heeft in het besluit opgenomen dat de toezichthouder nogmaals dezelfde personen heeft aangetroffen op het perceel. In tegenstelling tot in het besluit van 18 september 2017 staat in het besluit van 14 december 2017 wel dat de aangetroffen persoon heeft verklaard op het perceel tijdelijk te hebben gewoond. Van deze verklaring is echter geen verslag opgemaakt door de toezichthouder en in het besluit staat tevens dat de huurders tijdens de controle op 26 september 2017 niet opnieuw vragen van de toezichthouder wilden beantwoorden. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is niet aannemelijk gemaakt dat de recreatiewoning van [appellant] in strijd met de opgelegde last werd gebruikt voor permanente bewoning.
Het betoog slaagt.
Slot en conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De beroepen gericht tegen de besluiten van 18 september en 14 december 2017 zijn gegrond. Deze besluiten komen voor vernietiging in aanmerking.
Het voorgaande betekent dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat [appellant] de opgelegde last onder dwangsom heeft overtreden. Het voorgaande betekent evenwel niet dat de bij besluit van 8 juni 2016 opgelegde last onder dwangsom is uitgewerkt. Gelet op de bewoordingen van de last geldt deze nog steeds. Dit betekent dat het college bij deugdelijke constatering van overtreding van deze last, alsnog kan overgaan tot het nemen van een besluit tot invordering van de bij de last opgelegde dwangsom.
11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Putten van 18 september 2017, kenmerk 632193, en 14 december 2017, kenmerk 649375, gegrond;
III.    vernietigt deze besluiten;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Putten tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen
lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
700.