ECLI:NL:RVS:2018:1333
Raad van State — Uitspraak 


201801409/2/R1.
Datum uitspraak: 25 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in de gedingen tussen onder meer:
[verzoeker A] en [verzoeker B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [verzoeker]), wonend te Siebengewald, gemeente Bergen, Lb,
verzoekers,
en
de raad van de gemeente Bergen, Lb,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2018" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft onder meer [verzoeker] beroep ingesteld.
Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad heeft nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 17 april 2018, waar [verzoeker], in persoon van [verzoeker B], en de raad, vertegenwoordigd door ing. J.Y.IJ. Wattjes en H.S.W. Banken, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.    Het plan behelst een juridisch-planologische regeling voor het volledige buitengebied van de gemeente. Het plan dient ter vervanging van het plan "Buitengebied 2013", dat is vastgesteld op 17 december 2013. De Afdeling heeft het besluit tot vaststelling van dat laatste plan bij uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2254, onder meer op een eerder beroep van [verzoeker] vernietigd. Voor zover hier van belang hing dat samen met het feit dat de bestaande veehouderijen in het buitengebied buiten het plan waren gelaten. De gronden van die veehouderijen zijn alsnog opgenomen in het bestemmingsplan "Buitengebied 2018". [verzoeker] woont in het plangebied. Hij vreest voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat en het Natura 2000-gebied "Maasduinen" door de uitbreidingsmogelijkheden voor veehouderijen die het plan mogelijk maakt.
3.    De voorzieningenrechter ziet zich allereerst gesteld voor de vraag in hoeverre het beroep van [verzoeker] ontvankelijk is.
3.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt:
"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Artikel 8:1 luidt:
"Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
3.2.    De wetgever heeft de eis van belanghebbendheid gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
3.3.    De kortste afstand tussen het perceel van [verzoeker] en de dichtstbijzijnde veehouderij - gelegen op het perceel Augustinusweg 19 te Siebengewald - bedraagt ongeveer 25 m. Die afstand is dusdanig kort dat in zoverre een rechtstreeks belang van [verzoeker] bij het bestreden besluit moet worden aangenomen. [verzoeker] heeft ter zitting gesteld dat de op één na dichtstbijzijnde veehouderij zich op het perceel Vrij 5 betreft. De afstand tot dat bedrijf bedraagt ongeveer 1.400 m. Het komt de voorzieningenrechter voor dat die afstand in het licht van de gevolgen die het bedrijf voor de omgeving zou kunnen veroorzaken, dermate groot is dat [verzoeker] in zoverre geen belanghebbende is. Ervan uitgaande dat de andere veehouderijen waarvan de gronden in het plan zijn opgenomen op nog grotere afstand dan 1.400 m liggen, geldt dit ook voor die andere veehouderijen. In verband daarmee verwacht de voorzieningenrechter dat de Afdeling [verzoeker] in de hoofdzaak alleen belanghebbend zal achten ten aanzien van het bedrijf aan de Augustinusweg 19 en het beroep dus alleen in zoverre ontvankelijk zal achten. Om die reden zal de voorzieningenrechter het verzoek hierna alleen bespreken voor zover dit ziet op dat laatste bedrijf.
4.    [verzoeker] voert aan dat de zogenoemde Voortoets Wet Natuurbescherming van 8 januari 2018 ten onrechte pas is gereedgekomen nadat het ontwerpplan ter inzage had gelegen. Verder betoogt hij dat ten onrechte geen passende beoordeling als bedoeld in de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) is opgesteld en dat bij het opstellen van het plan anderszins niet op juiste wijze rekening is gehouden met de depositie van stikstof op het Natura 2000-gebied "Maasduinen".
4.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb luidt voor zover hier van belang:
"Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, [...]."
Artikel 2.8, eerste lid, luidt voor zover hier van belang:
"Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, [...] maakt het bestuursorgaan [...] een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied."
4.2.    De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
Het perceel van [verzoeker] ligt op bijna 3 km afstand van het Natura 2000-gebied "Maasduinen". Die afstand is naar het oordeel van de voorzieningenrechter te groot om te oordelen dat het gebied of althans delen daarvan tot de leefomgeving van [verzoeker] moet(en) worden gerekend. Gelet daarop strekt artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb kennelijk niet tot bescherming van zijn belang. Ditzelfde geldt voor de overige bepalingen waarop het onder 4 vermelde betoog van [verzoeker] steunt. Dit betekent dat artikel 8:69a van de Awb in de weg zou staan aan het vernietigen van het besluit van de raad op de desbetreffende gronden. Om die reden laat de voorzieningenrechter een inhoudelijke bespreking van die gronden achterwege.
5.    [verzoeker] brengt verder naar voren dat het toetsingsadvies van de Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna: de Commissie m.e.r.) pas is gereedgekomen nadat het ontwerpplan ter inzage had gelegen. Volgens hem had dit advies ten tijde van de terinzagelegging gereed dienen te zijn en bij de stukken moeten worden gevoegd. In dat verband wijst [verzoeker] op een passage daarover in het milieueffectrapport (hierna: het MER).
5.1.    De raad erkent dat de procedure op dit punt anders is verlopen dan was voorzien in het MER. Volgens hem maakt dit echter niet dat het plan in strijd is met het recht.
5.2.    Er valt geen wettelijke bepaling aan te wijzen op grond waarvan het ontwerp van een bestemmingsplan eerst ter inzage zou mogen worden gelegd nadat de Commissie m.e.r. een toetsingsadvies over het opgestelde MER heeft uitgebracht. [verzoeker] stelt op zichzelf met juistheid dat er in het MER van wordt uitgegaan dat het ontwerpplan pas na het gereedkomen van het toetsingsadvies bekend wordt gemaakt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan uit het feit dat die gang van zaken ten tijde van het opstellen van het MER werd verwacht, echter niet worden afgeleid dat de raad geacht moet worden een rechtens te honoreren toezegging te hebben gedaan dat de desbetreffende volgorde daadwerkelijk wordt aangehouden. Ook anderszins was de raad niet gehouden om het ontwerpplan pas ter inzage te leggen nadat het toetsingsadvies beschikbaar was gesteld.
Het betoog faalt.
6.    Volgens [verzoeker] is in het MER ten onrechte geen aandacht besteed aan een aantal volgens hem relevante aspecten, waaronder waterhuishouding, de handhaving van het landschapsplan, duurzaamheid en energietransitie, geluid, verkeersveiligheid en licht.
6.1.    De voorzieningenrechter stelt vast dat de door [verzoeker] genoemde aspecten deels in algemene zin aan bod komen in de bijlagen bij het MER. In zoverre mist de grond daarom feitelijke grondslag. In aanmerking genomen dat het MER ziet op de mogelijkheden tot (verdere) ontwikkeling van veehouderijen in het plangebied en dat de meest in het oog springende milieu-effecten daarbij andere zijn dan de aspecten die [verzoeker] in dit verband noemt, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de raad het MER mede aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen. In dat verband zijn tevens van belang het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. en de gemeentelijke reactie daarop van 30 januari 2018.
7.    [verzoeker] betoogt dat de raad niet duidelijk heeft gemaakt welke wijzigingen hij heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp en waarop die wijzigingen zijn gebaseerd.
7.1.    De voorzieningenrechter constateert dat de raad tegelijk met het plan de zienswijzennota "Ontwerpbestemmingsplan Buitengebied 2018" heeft vastgesteld. In die nota wordt een overzicht gegeven van de zienswijzen die over het ontwerp naar voren zijn gebracht. Voorts is per zienswijze vermeld of deze aanleiding geeft tot een aanpassing ten opzichte van het ontwerp. De omstandigheid dat het dossier geen overzicht bevat van de precieze wijzigingen die, naar aanleiding van een zienswijze dan wel ambtshalve, ten opzichte van het ontwerpplan zijn aangebracht, maakt niet dat het besluit qua inhoud of motivering onduidelijk zou zijn.
Het betoog faalt.
8.    [verzoeker] voert aan dat niet duidelijk is welke geurnorm van toepassing is doordat de geurcontourenkaart en de normeringskaart waarnaar wordt verwezen in de gemeentelijke Verordening geur en veehouderij 2007, niet zijn terug te vinden op de website van de gemeente. Verder is volgens [verzoeker] niet duidelijk hoeveel dieren er per bedrijf mogen worden gehouden.
8.1.    De raad erkent dat de door [verzoeker] bedoelde kaarten per abuis van de gemeentelijke website zijn verwijderd. Volgens de raad is echter duidelijk dat de verordening voor het plandeel waarin het perceel van [verzoeker] en het bedrijf aan de Augustinusweg 19 liggen, niet voorziet in een bijzondere geurnorm. Daardoor geldt ter plaatse de norm van 14,0 odour units per kubieke meter lucht (14ouE/m3) die is vermeld in de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Wgv), zo betoogt de raad. Volgens de raad is in de planregels duidelijk bepaald welk dieraantal per bedrijf mag worden gehouden.
8.2.    Artikel 3, eerste lid, van de Wgv, voor zover hier van belang, luidt:
"Een omgevingsvergunning met betrekking tot een veehouderij wordt geweigerd indien de geurbelasting van die veehouderij op een geurgevoelig object, gelegen:
[...]
b. binnen een concentratiegebied, buiten de bebouwde kom meer bedraagt dan 14,0 odour units per kubieke meter lucht;
[...]".
Ingevolge artikel 1 wordt onder concentratiegebied verstaan: "concentratiegebied Zuid of concentratiegebied Oost als aangegeven in bijlage I bij de Meststoffenwet, of een als zodanig bij gemeentelijke verordening aangewezen gebied".
Blijkens bijlage I bij de Meststoffenwet maakt de gemeente Bergen (Lb) deel uit van concentratiegebied Zuid.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wgv kan bij gemeentelijke verordening worden bepaald dat binnen een deel van het grondgebied van de gemeente een andere waarde van toepassing is dan de desbetreffende waarde genoemd in artikel 3, eerste lid.
Artikel 3, lid 3.5.3, van de planregels, voor zover hier van belang, luidt:
"a. Het houden van landbouwhuisdieren in dierenverblijven is uitsluitend toegestaan op de in de bijlage 2 bij deze regels vermelde veehouderijlocaties.
b. Het is binnen de in de bijlage 2 bij deze regels vermelde veehouderijlocaties verboden om van de volgende diercategorieën meer dieren te houden dan in de bijlage voor de betreffende locatie is vermeld; dit verbod geldt niet indien de betreffende diercategorie in de bijlage als hoofdtak is aangegeven:
[...]
3. varkens (Rav-code D)
[...]
d. De ammoniakemissie van een veehouderijlocatie mag niet hoger zijn dan de ammoniakemissie zoals bepaald op basis van de in de bijlage 2 bij deze regels voor de betreffende veehouderijlocatie vermelde diercategorieën en dieraantallen, huisvestingssystemen, additionele technieken, emissiereducerende technieken en voer- en managementmaatregelen."
In bijlage 2 bij de planregels is het bedrijf aan de Augustinusweg 19 opgenomen. Daarbij is als hoofdtak "varkens" vermeld en is een opsomming gegeven van dieraantallen op dit bedrijf. Dit betreft naast varkens van verschillende categorieën vier schapen ouder dan 1 jaar, inclusief lammeren tot 45 kg, en vier volwassen pony's van 3 jaar en ouder.
8.3.    De voorzieningenrechter begrijpt de artikelen 2 en 3 van de Verordening geur en veehouderij 2007 van de gemeente Bergen (Lb) aldus dat alleen voor die delen van de gemeente die zijn aangeduid op de geurcontourenkaart en de normeringskaart, andere normen gelden dan de grenswaarden die zijn vervat in artikel 3, eerste lid, van de Wgv. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter verdient het aanbeveling om die kaarten weer op de gemeentelijke website te plaatsen. De omstandigheid dat de kaarten enige tijd niet op de website hebben gestaan, kan echter geen grond vormen voor de conclusie dat de raad het plan niet heeft mogen vaststellen zoals hij heeft gedaan.
Ter zitting is namens de raad een exemplaar van de kaarten getoond. Daaruit is duidelijk geworden dat, zoals de raad stelt, voor het plandeel waarin het perceel van [verzoeker] en het bedrijf aan de Augustinusweg 19 liggen geen afwijkende geurnorm geldt, maar de norm van 14ouE/m3 die voortvloeit uit de Wgv. Daarbij wordt in beschouwing genomen dat het plandeel buiten de bebouwde kom ligt.
8.4.    Verder acht de voorzieningenrechter het gelet op de hiervoor aangehaalde bepalingen uit de planregels op zichzelf duidelijk welke rechten het plan verschaft voor het houden van landbouwhuisdieren in dierenverblijven op het perceel Augustinusweg 19: de aantallen schapen en pony's mogen niet groter zijn dan vermeld in bijlage 2, terwijl het aantal varkens alleen mag toenemen als wordt voldaan aan de voorwaarde die is genoemd in artikel 3, lid 3.5.3, onder d, van de planregels. Voor zover [verzoeker] betoogt dat het desbetreffende veebestand uit een oogpunt van depositie van stikstof op het Natura 2000-gebied "Maasduinen" niet had mogen worden toegestaan, zou artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het besluit in de weg staan. Om die reden blijft de grond in zoverre buiten verdere bespreking. Voorts heeft [verzoeker] geen concrete feiten of omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan moet worden betwijfeld dat met het aldus toegestane veebestand niet kan worden voldaan aan de geldende geurnorm van 14ouE/m3.
Het betoog faalt.
9.    [verzoeker] betoogt dat de raad heeft verzuimd om in het kader van het vaststellen van het plan de gelegenheid te baat te nemen de zogenoemde achtergrondbelasting van geur in het buitengebied terug te brengen. Hiertoe bestond temeer aanleiding omdat de raad een motie heeft aangenomen die op dit punt tot een aanscherping noopt, aldus [verzoeker].
9.1.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was de raad, gelet op de hem toekomende beleidsruimte, niet gehouden om de achtergrondbelasting te reguleren in de door [verzoeker] gewenste zin. De omstandigheid dat de raad een motie heeft aangenomen die ertoe strekt de Verordening geur en veehouderij 2007 zodanig aan te passen dat een norm van 10ouE/m3 of zo veel lager als mogelijk zal gelden, maakt dat niet anders. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling zijn moties immers uitsluitend van betekenis voor de politieke verhoudingen binnen, in dit geval, de gemeente. In dat verband wordt verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 18 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3235, van 18 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9833, en van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2541. Een motie levert geen juridische verplichting op die de raad bij het vaststellen van het besluit in acht dient te nemen. Daar komt bij dat het in dit geval gaat om een motie die is aangenomen door de raad, en de raad in dezelfde vergadering het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan heeft genomen.
Het betoog faalt.
10.    Het vorenstaande leidt de voorzieningenrechter tot de slotsom dat geen aanleiding bestaat tot het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek dient derhalve te worden afgewezen.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Sparreboom
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2018
195.