ECLI:NL:RVS:2018:835
Raad van State — Uitspraak 


201703625/1/A3.
Datum uitspraak: 14 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Waalwijk,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 maart 2017 in zaak nr. 16/7413 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Sprang-Capelle, gemeente Waalwijk,
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 17 juni 2016 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning op het adres [locatie] te Sprang-Capelle voor de duur van drie maanden te sluiten en afgesloten te houden.
Bij besluit van 25 augustus 2016 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 20 oktober 2016 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank, voor zover van belang, de burgemeester in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het besluit van 25 augustus 2016 te herstellen.
De burgemeester heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende
motivering ingediend en het besluit van 25 augustus 2016 gehandhaafd.
[wederpartij] heeft een zienswijze ingediend.
Bij uitspraak van 24 maart 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 25 augustus 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. H. van de Werken, M. Kloosterman en N.J. Pentinga, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M.R. Dill, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 31 januari 2014 heeft de politie in de toen door [wederpartij] bewoonde huurwoning 48 g harddrugs aangetroffen. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester [wederpartij] op 7 juli 2014 een bestuurlijke waarschuwing gegeven.
2.    Op 2 juni 2016 heeft de politie 3,2 g amfetamine en twee gripzakjes met 10 pillen MDMA in de woning aangetroffen. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij besluit van 17 juni 2016 op grond van artikel 13b van de Opiumwet sluiting van de woning gelast. Volgens de burgemeester kan niet worden aangenomen dat deze hoeveelheid harddrugs uitsluitend voor eigen gebruik was. Hij verwijst hierbij naar jurisprudentie van de Afdeling. [wederpartij] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt, aldus de burgemeester in het besluit op bezwaar van 25 augustus 2016.
3.    Het door [wederpartij] ingediende verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar is behandeld op 8 juli 2016. De voorzieningenrechter heeft diezelfde dag geoordeeld dat zich in het geval van [wederpartij] bijzondere omstandigheden voordoen. Het besluit van 17 juni 2016 is geschorst tot twee weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar, om de burgemeester de gelegenheid te geven hiernaar nader onderzoek te verrichten.
Na kennisneming van het proces-verbaal van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 juli 2016 heeft de burgemeester de bezwaarschriftencommissie verzocht om de behandeling te vervroegen. De commissie heeft aan dat verzoek voldaan. Omdat zij op die datum niet voltallig kon horen, heeft zij het horen opgedragen aan haar voorzitter. Daarbij is zij afgeweken van haar handelwijze tot dan toe om bezwaarschriften in het kader van de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet meervoudig te behandelen. Op 3 augustus 2016 heeft de hoorzitting plaatsgevonden en zijn partijen alleen door de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie gehoord. Op 22 augustus 2016 is geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren en het besluit van 17 juni 2016 in stand te laten. Op 25 augustus heeft het college onder verwijzing naar dit advies het bezwaar ongegrond verklaard.
Tussenuitspraak
4.    De voorzieningenrechter heeft in de tussenuitspraak van 20 oktober 2016 overwogen dat het besluit van 25 augustus 2016 in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), alsmede met het fair play beginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. [wederpartij] zou alsnog gehoord moeten worden door een voltallige bezwaarschriftencommissie. De burgemeester is opgedragen om kennis te nemen van een nieuw advies van de commissie en om naar aanleiding daarvan aan te geven of het nieuwe advies van de commissie consequenties heeft voor het besluit van 25 augustus 2016 en - zo ja - welke consequenties dat dan zijn.
5.    Op 22 november 2016 heeft een nieuwe hoorzitting plaatsgevonden ten overstaan van de voltallige bezwaarschriftencommissie. Geadviseerd werd het bezwaar ongegrond te verklaren en het besluit van 17 juni 2016 in stand te laten. De burgemeester heeft het besluit van 25 augustus 2016 gehandhaafd.
Aangevallen uitspraak
6.    De rechtbank ziet, anders dan tot nu toe in vaste rechtspraak wordt geoordeeld, geen grond om er bij een hoeveelheid van meer dan 0,5 g harddrugs zonder meer van uit te gaan dat die bestemd zijn voor verkoop, verstrekking of aflevering, behoudens tegenbewijs. Zij is, zoals zij ook heeft overwogen in haar uitspraak van 23 januari 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:418 van oordeel dat er feiten en omstandigheden moeten worden gesteld, die aannemelijk maken dat de aangetroffen drugs "daartoe aanwezig" zijn als bedoeld in artikel 13b Opiumwet. De rechtbank acht de aangetroffen hoeveelheid harddrugs niet een zodanige hoeveelheid dat is uitgesloten dat deze voor eigen gebruik waren bestemd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester in het besluit op bezwaar van 25 augustus 2016 evenwel met voldoende feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt dat de aangetroffen drugs "daartoe aanwezig" waren. De burgemeester was derhalve op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd over te gaan tot sluiting van de woning. Voorts heeft de burgemeester volgens de rechtbank in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken.
De rechtbank heeft gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek het beroep gegrond verklaard. Nu de burgemeester het gebrek heeft hersteld, heeft zij de rechtsgevolgen van het besluit van 25 augustus 2016 evenwel in stand gelaten.
Wettelijk kader
7.    Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet luidt:
"De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is."
8.    Ter uitvoering van de in artikel 13b, eerste lid van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid heeft de burgemeester beleidsregels vastgesteld die zijn neergelegd in de "Beleidsregels voor de toepassing van een last onder bestuursdwang ingevolge artikel 13b Opiumwet (de wet Damocles)" (hierna: Beleidsregels). Volgens het beleid worden woningen gesloten in de volgende gevallen:
- Constatering harddrugs in een woning en/of bijbehorende erven Indien in woningen en/of op bij woningen behorende erven drugshandel plaatsvindt ten aanzien van een middel als bedoeld in lijst I (harddrugs), met een handelsvoorraad van > 0,5 g, dan volgt bij een 1e constatering een sluiting van 3 maanden.
Hoger beroep
Procesbelang
9.    De Afdeling ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de burgemeester procesbelang heeft bij het instellen van hoger beroep, nu het besluit van 25 augustus 2016 weliswaar is vernietigd, doch de rechtsgevolgen daarvan in stand zijn gelaten en de overwegingen van de rechtbank niet bindend zijn in toekomstige zaken.
10.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft deze zaak evenwel een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang, waaronder het belang van eenduidige toepassing van wet- en regelgeving door bestuur en rechter (zie in dit verband overweging 5 van de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4117). Dat belang is ermee gediend dat de hoogste algemene bestuursrechter duidelijkheid geeft over het antwoord op de vragen of de burgemeester bij de aanwezigheid in een pand van een hoeveelheid van meer dan 0,5 g harddrugs ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet - behoudens tegenbewijs - bevoegd is om met betrekking tot dat pand een last onder bestuursdwang op te leggen en welke afwegingen hij met het oog op de evenredigheid dan heeft te maken. Het antwoord op deze vragen is niet slechts van belang voor de burgemeester van Waalwijk, maar voor alle burgemeesters - met name van de zuidelijke gemeenten - die van de Afdeling een oordeel over deze vraag wensen. Gelet hierop heeft de burgemeester een rechtens te beschermen belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep.
Enkelvoudig horen
11.    De burgemeester betoogt dat de voorzieningenrechter in de tussenuitspraak heeft overwogen dat het besluit van 25 augustus 2016 in strijd zou zijn met artikel 3:2 van de Awb omdat partijen in bezwaar alleen door de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie zijn gehoord. De burgemeester voert aan dat het enkelvoudig horen in dit geval niet onzorgvuldig was. De voorzieningenrechter heeft ten onrechte geconcludeerd dat sprake is van een bestendige gedragslijn om in alle bezwaarzaken een hoorzitting te houden met een voltallige commissie en dat daarvan niet kon worden afgeweken. Het komt echter vaker voor dat de commissie enkelvoudig hoort. Dat is onder meer het geval bij de behandeling van bezwaarzaken in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning. Op grond van artikel 7:13, derde lid, van de Awb is de commissie bevoegd enkelvoudig te horen, aldus de burgemeester.
11.1.    Artikel 3:2 van de Awb luidt:
"Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen."
Artikel 7:13, eerste lid, van de Awb luidt:
"Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen."
Het derde lid luidt:
"Het horen geschiedt door de commissie. De commissie kan het horen opdragen aan de voorzitter of een lid dat geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan."
11.2.    Ter zitting bij de Afdeling is namens de burgemeester meegedeeld dat tot dan toe in alle zaken over de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet door een voltallige commissie is gehoord. Kennelijk is sprake van een bestendige gedragslijn om in dit soort zaken meervoudig te horen, hetgeen de Afdeling gelet op de aard van deze zaken ook niet onredelijk acht. Dat de rechtbank heeft geconcludeerd dat sprake is van een bestendige gedragslijn om in alle bezwaarzaken een hoorzitting te houden met een voltallige commissie, zoals door de burgemeester wordt aangevoerd, berust op een onjuiste lezing van de tussenuitspraak van de voorzieningenrechter van 20 oktober 2016. Hetgeen daartoe in die tussenuitspraak is overwogen, is beperkt tot zaken over de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet.
In de tussenuitspraak heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat de commissie in hetgeen is overwogen in de mondelinge uitspraak van 8 juli 2016 aanleiding had moeten zien niet af te wijken van de bestendige gedragslijn om in zaken over de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet meervoudig te horen. De omstandigheid dat de burgemeester vindt dat snel en daadkrachtig moet worden opgetreden tegen de aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs in woningen, maakt dit volgens de voorzieningenrechter niet anders. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat hij ervan doordrongen is dat de burgemeester groot gewicht toekent aan het algemeen belang bij openbare orde en veiligheid dat met de Opiumwet wordt gediend, maar dat dit belang niet mag afdoen aan de vereiste zorgvuldigheid in het kader van de volledige heroverweging naar aanleiding van het bezwaar. Rekening houdend met de grote impact van de gelaste sluiting, namelijk de inbreuk op het woonrecht van [wederpartij], dient volgens de voorzieningenrechter aan die zorgvuldigheid dan ook groot gewicht te worden toegekend. Bovendien is op 8 juli 2016 geoordeeld dat van een groot direct gevaar voor de openbare orde en veiligheid vooralsnog niet is gebleken, aldus de voorzieningenrechter in de tussenuitspraak.
De enkele stelling van de burgemeester dat het enkelvoudig horen in dit geval niet onzorgvuldig was, is onvoldoende om het oordeel van de voorzieningenrechter voor onjuist te houden.
Het betoog faalt.
Bevoegdheid tot handhavend optreden
12.    De burgemeester betoogt dat hij, bij de beoordeling of de in een woning aanwezige drugs voor verkoop, aflevering of verstrekking bestemd zijn, overeenkomstig vaste jurisprudentie in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij de door het openbaar ministerie toegepaste criteria, waarbij een hoeveelheid harddrugs van maximaal 0,5 g als hoeveelheid voor eigen gebruik kan worden aangemerkt. Bij een grotere hoeveelheid harddrugs is in beginsel aannemelijk dat deze zijn bestemd voor verkoop, aflevering of verstrekking. De nieuwe lijn van de rechtbank ondermijnt volgens de burgemeester de bedoeling van artikel 13b van de Opiumwet. Immers, om effectief te kunnen optreden tegen drugshandel is een duidelijke grens nodig. De belangen van drugsgebruikers die enkel voor eigen gebruik drugs in huis hebben, zijn volgens de burgemeester voldoende gewaarborgd. Overeenkomstig vaste jurisprudentie kan een bewoner of gebruiker van een pand waarin een handelshoeveelheid drugs wordt aangetroffen tegenbewijs leveren. Dat dit vrijwel onmogelijk is om te bewijzen bestrijdt de burgemeester. De nieuwe lijn van de rechtbank stelt de burgemeester voor een onmogelijke bewijsopdracht.
12.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2362, is artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet naar zijn tekst niet van toepassing bij de enkele aanwezigheid van drugs in een pand. Gezien de woorden "daartoe aanwezig" moeten de drugs met een bepaalde bestemming aanwezig zijn, dat wil zeggen voor verkoop, aflevering of verstrekking. Als uitgangspunt kan evenwel worden aanvaard dat bij aanwezigheid van meer dan 0,5 g harddrugs (het door het openbaar ministerie gehanteerde criterium voor eigen gebruik) de aangetroffen hoeveelheid harddrugs in beginsel (mede) bestemd wordt geacht voor de verkoop, aflevering of verstrekking.
De Afdeling erkent dat de hoeveelheid van 0,5 g harddrugs voor eigen gebruik arbitrair is, maar dat ter wille van de rechtszekerheid en hanteerbaarheid aansluiting bij dit criterium niet onredelijk is. Het is dan vervolgens aan de rechthebbende op de woning om aannemelijk te maken dat de aangetroffen hoeveelheid harddrugs niet voor verkoop, verstrekking of aflevering aanwezig was. Dit betekent, dat indien het om een geringe overschrijding van de 0,5 g grens gaat en de rechthebbende feiten en omstandigheden kan noemen waaruit volgt dat het om een hoeveelheid voor eigen gebruik zou kunnen gaan, er dan in beginsel toch geen bevoegdheid tot sluiting is en de burgemeester zal moeten motiveren waarom desondanks de conclusie gerechtvaardigd is dat de aangetroffen hoeveelheid harddrugs bestemd is voor de verkoop, aflevering en verstrekking, zodat hij niettemin bevoegd is om ter zake van het pand een last onder bestuursdwang op te leggen.
12.2.    De Afdeling heeft in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2018:738 het volgende overwogen. De Afdeling ziet geen aanleiding om af te wijken van de bestendige jurisprudentielijn, dat bij de aanwezigheid van een hoeveelheid harddrugs in een pand die groter is dan 0,5 g in beginsel, dat wil zeggen behoudens tegenbewijs, aannemelijk is dat die drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Daarbij wordt van belang geacht dat de Afdeling niet is gebleken van een noodzaak voor de praktijk om de huidige jurisprudentie op dit punt aan te passen. Dat het voor de betrokkene vrijwel onmogelijk is om het tegendeel te bewijzen, zoals de rechtbank heeft overwogen, kan de Afdeling niet volgen. Zoals de burgemeester in dit verband heeft gesteld zal, als betrokkene een helder en consistent betoog heeft over zijn eigen gebruik dat een geringe overschrijding van 0,5 g grens vanwege dat gebruik aannemelijk maakt, geen andere zaken in het pand zijn aangetroffen die wijzen op drugshandel en niet is gebleken van andere relevante feiten en omstandigheden, in de regel worden geoordeeld dat het tegendeel aannemelijk is gemaakt en er geen bevoegdheid bestaat om een last onder bestuursdwang op te leggen.
12.3.    Dit betekent dat het betoog van de burgemeester slaagt.
Conclusie
13.    Het hoger beroep is gegrond. De tussenuitspraak van 20 oktober 2016 dient te worden bevestigd. De einduitspraak van 24 maart 2017 dient met verbetering van gronden te worden bevestigd voor zover aangevallen. Aangezien het hoger beroep van de burgemeester gegrond is, brengt een redelijke toepassing van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb met zich dat van de burgemeester geen griffierecht wordt geheven.
Proceskosten
14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    bevestigt de tussenuitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 oktober 2016;
III.    bevestigt einduitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 maart 2017, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Ley-Nell
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2018
597.