ECLI:NL:RVS:2018:661
Raad van State — Uitspraak 


201703738/1/A2.
Datum uitspraak: 28 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 maart 2017 in zaken nrs. 16/2915, 16/2916 en 16/2917 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten, gedateerd op 18 maart 2016, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de definitieve berekening van de huurtoeslag, de zorgtoeslag en het kindgebonden budget over de berekeningsjaren 2012 en 2013 voor [appellante] herzien naar nihil. Bij besluit, gedateerd op 29 maart 2016, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de definitieve berekening van de huurtoeslag, de zorgtoeslag en het kindgebonden budget over het berekeningsjaar 2014 voor [appellante] herzien naar nihil.
Bij afzonderlijke besluiten van 1 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen de besluiten van 18 maart 2016 en 29 maart 2016 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 maart 2017 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten van 1 november 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Hofstede, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.C.G. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] bewoont met haar echtgenoot en twee kinderen een huurwoning in [woonplaats]. Voor de jaren 2012, 2013 en 2014 heeft zij toeslagen aangevraagd. Bij besluit van 11 februari 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de huurtoeslag over het berekeningsjaar 2012 voor [appellante] definitief berekend en vastgesteld op achtereenvolgens € 1.669,00, € 1718,00 en € 3.047,00. Op grond van gewijzigde inkomensgegevens zijn de bedragen voor de zorgtoeslag en de huurtoeslag herzien naar achtereenvolgens € 1.618,00 en € 2.871,00. Bij besluit van 12 juni 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de huurtoeslag over het berekeningsjaar 2013 voor [appellante] definitief berekend en vastgesteld op achtereenvolgens € 2.062,00, € 1.553,00 en € 3.386,00. Bij besluit van 28 januari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de huurtoeslag over het berekeningsjaar 2014 voor [appellante] definitief berekend en vastgesteld op achtereenvolgens € 1.655,00, € 1.553,00 en € 3.565,00.
De primaire besluiten van 18 maart 2016 en 29 maart 2016 en de besluiten op bezwaar van 1 november 2016
2.    Aan de besluiten van 18 maart 2016 en 29 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat [appellante] geen recht heeft op toeslagen - daaronder mede begrepen het kindgebonden budget - omdat haar toeslagpartner niet rechtmatig in Nederland verbleef. Voor de berekeningsjaren 2013 en 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen verder overwogen dat de rekenhuur van de woning hoger was dan de maximale huurprijsgrens. Bij de besluiten van 1 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de besluiten van 18 maart 2016 en 29 maart 2016 ongegrond verklaard, en daaraan mede ten grondslag gelegd dat uit de gegevens die de dienst van de immigratie- en naturalisatiedienst (IND) heeft ontvangen blijkt dat de toeslagpartner van [appellante] over 2012-2014 alsnog de verblijfscode 98 had. Deze code geeft aan dat geen sprake (meer) was van rechtmatig verblijf. [appellante] kon dus over deze periode geen aanspraak maken op toeslagen.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen kon afgaan op de alsnog toegekende verblijfscode 98. [appellante] kon, als gevolg van de intrekking met terugwerkende kracht van de verblijfsvergunning van haar echtgenoot, ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) in 2012, 2013 en 2014 geen aanspraak maken op toeslagen. Dat [appellante] geen verwijt kan worden gemaakt en de echtgenoot over oorspronkelijk deze periode over een verblijfsvergunning beschikte, neemt niet weg dat die verblijfsvergunning met terugwerkende kracht is ingetrokken, waaruit voorvloeit dat zij met terugwerkende kracht geen aanspraak had op de betreffende toeslagen. De stelling van [appellante] dat zij zonder deze toeslagen niet in haar levensonderhoud kan voorzien, leidt niet tot een ander oordeel. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3688, strekken huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget niet tot het waarborgen van het bestaansminimum. Dat [appellante] de toeslagen in die zin wel heeft aangewend maakt niet dat de vaststelling van de toeslagen op nihil in strijd moet worden geacht met de rechtszekerheid. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het beroep van [appellante] op de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:969 evenmin kan slagen. De in die uitspraak beoordeelde situatie is niet vergelijkbaar, omdat het daarbij ging om een aanvrager waarop artikel 9, eerste lid, van de Awir van toepassing was. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen niet van invordering kon afzien, omdat artikel 26 van de Awir, waarin de terugvordering is geregeld, imperatief van aard is.
Het hoger beroep
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de herziening naar nihil van de toeslagen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Bij besluit van 4 juni 2015 is de verblijfsvergunning van haar echtgenoot met terugwerkende kracht tot 17 september 2011 ingetrokken vanwege een strafrechtelijke veroordeling wegens huiselijk geweld en is een inreisverbod voor de duur van 10 jaar uitgevaardigd. Het beroep, voor zover dat ziet op het opgelegde inreisverbod is gegrond verklaard, en het beroep is voor het overige niet-ontvankelijk verklaard. Bij brief van 30 juni 2017 heeft de IND medegedeeld dat op dit moment geen gronden aanwezig worden geacht om de maatregel van een inreisverbod op te leggen. Op het moment dat de toeslagen waren toegekend, was er nog sprake van rechtmatig verblijf van de echtgenoot, ook al hadden de strafrechtelijke overtredingen, op grond waarvan de verblijfsvergunning is ingetrokken, reeds plaatsgevonden in 2010 en 2011. In 2010 was nog tot verlenging van de verblijfsvergunning tot 23 juli 2015 overgegaan. Gelet op deze gang van zaken kon zij ten tijde van het ontvangen van de toeslagen niet weten, en behoefde zij ook niet te weten, dat zij met terugwerkende kracht geen aanspraak zou kunnen maken op de toeslagen.
4.1.    Artikel 9, tweede lid, van de Awir luidt:
"Ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming."
Artikel 21, eerste lid, luidt:
"De Belastingdienst/Toeslagen kan een toegekende tegemoetkoming herzien:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan de Belastingdienst/Toeslagen bij de toekenning redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de tegemoetkoming vermoedelijk tot een te hoog bedrag is toegekend, of
b. indien de tegemoetkoming tot een te hoog bedrag is toegekend en de belanghebbende of zijn partner dit wist of behoorde te weten."
4.2.    De besluiten van 18 en 29 maart 2016 betreffen herzieningen van eerder vastgestelde tegemoetkomingen op grond van informatie die de Belastingdienst/Toeslagen op 9 februari 2016 heeft ontvangen. De Belastingdienst/Toeslagen was daartoe alleen bevoegd indien zich een van de gevallen voordeed als bedoeld in artikel 21, eerste lid, van de Awir.
Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2512) kan de intrekking van de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht een feit zijn als bedoeld in artikel 21, eerste lid, onder a van de Awir. Dat [appellante] ten tijde van het ontvangen van de toeslagen niet kon weten dat de IND zou besluiten tot intrekking van de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht brengt op zichzelf niet met zich dat de Belastingdienst/Toeslagen niet bevoegd is om tot intrekking over te gaan.
4.3.    Het betoog faalt.
5.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan bepaalde aangevoerde gronden. Deze gronden betroffen niet alleen de financiële omstandigheden, maar de gehele gang van zaken betreffende de intrekking van de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht van haar echtgenoot en met name het tijdsverloop en de uitwerking die de gang van zaken heeft op alle gezinsleden, alsmede de persoonlijke omstandigheden van [appellante]. [appellante] en haar echtgenoot hebben de toeslagen aangewend om in hun bestaan en de kosten voor hun kinderen te voorzien. Daarbij hoefde geen rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat door een wijziging met terugwerkende kracht van de verblijfsstatus van haar echtgenoot het recht op toeslagen alsnog zou kunnen komen te vervallen. Bovendien ontbreekt er een financiële buffer om tot terugbetaling over te kunnen gaan. [appellante] heeft een WIA-uitkering van netto ongeveer € 900,00 uit hoofde van haar arbeidsongeschiktheid vanwege psychische problematiek. Zij is al enkele jaren onder behandeling van een psycholoog en is niet of nauwelijks in staat om de zorg voor haar kinderen, die net als zij de Nederlandse nationaliteit hebben, op zich te nemen. De nihilstelling is, gelet op de onredelijke gevolgen, in strijd met het proportionaliteitsbeginsel en daarom in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In dit verband doet [appellante] mede een beroep op artikel 26 van het IVBPR, artikel 14 van het EVRM en artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM.
5.1.    Ter zitting is namens de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat bij de voorbereiding van de besluiten tot intrekking en de besluiten op bezwaar geen belangenafweging heeft plaatsgevonden. Indien van de IND bericht wordt ontvangen dat de verblijfsvergunning van de echtgenoot is ingetrokken en hem een inreisverbod voor 10 jaar is opgelegd, leidt dit automatisch tot herziening van de toeslagen.
5.2.    De bevoegdheid tot herziening op grond van artikel 21, eerste lid, van de Awir moet met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, mede in het licht van de internationale normen, worden uitgeoefend. De Belastingdienst/Toeslagen diende daarom, gelet op onder meer het bepaalde in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht, mede in het licht van de internationale gelijkheidsnormen, na te gaan of de gevolgen van onverkorte toepassing van artikel 21, eerste lid, van de Awir evenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De rechtbank is er ten onrechte aan voorbijgegaan dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft nagelaten deze afweging te maken. In dit geval was des te meer aanleiding voor een dergelijke afweging, gelet op de omstandigheden die [appellante] heeft aangevoerd. De echtgenoot van [appellante] is in 2011 veroordeeld tot een gevangenisstraf wegens jegens haar gepleegd huiselijk geweld en in is 2012 vrijgekomen. De IND was in 2012 voornemens de echtgenoot ongewenst te verklaren, maar dit voornemen is niet uitgevoerd. [appellante] en haar echtgenoot zijn nog steeds gehuwd en wonen sinds 2012 nog steeds samen.
Eerst in 2015 leidde de strafrechtelijke veroordeling tot een intrekking van de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht en een inreisverbod voor de duur van 10 jaar. Bij uitspraak van 8 juni 2016 heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, het beroep van de echtgenoot, voor zover gericht tegen het inreisverbod, gegrond verklaard. [appellante] heeft van deze uitspraak mededeling gedaan aan de Belastingdienst/Toeslagen. Bij brief van 20 oktober 2016 heeft zij gemeld dat de IND voornemens was een inreisverbod voor de duur van 5 jaar op te leggen, maar dat zij daartegen een zienswijze zou indienen. [appellante] heeft ter zitting herhaald dat zij en haar partner nog steeds gehuwd en samenwonend zijn. De steun die zij thans van haar echtgenoot ondervindt, is volgens haar onmisbaar.
De slotsom is dat de Belastingdienst/Toeslagen in zijn besluiten had dienen te motiveren waarom de door [appellante] in bezwaar aangevoerde belangen minder zwaar dienden te wegen dan het belang van de dienst bij het herzien van de vastgestelde toeslagen over de jaren 2012, 2013 en 2014. Deze afweging dient alsnog aan de hand van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en mede in het licht van de aangevoerde internationale gelijkheidsnormen plaats te vinden.
5.3.    Het betoog slaagt.
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 november 2016 van de Belastingdienst/Toeslagen alsnog gegrond verklaren. Dat besluit dient wegens strijd met artikel 3.4 van de Awb te worden vernietigd. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113 van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slecht bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
7.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 maart 2017 in zaken nrs. 16/2915, 16/2916 en 16/2917;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 1 november 2016, kenmerk BOB OH;
V.    bepaalt dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VI.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.088,52 (zegge: tweeduizend achtentachtig euro en tweeënvijftig cent), waarvan € 2.004,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 316,00 (zegge: driehonderdzestien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Lodder
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
17.