ECLI:NL:RVS:2017:3531
Raad van State — Uitspraak 


201609519/1/A1.
Datum uitspraak: 20 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Ederveen, gemeente Ede,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 november 2016 in zaak nr. 16/878 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Ede.
Procesverloop
Bij besluit van 15 april 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast om het gebruik van de schuur op het perceel [locatie A] te Ederveen (hierna: het perceel) als woning te beëindigen en beëindigd te houden en een aantal op dit perceel gerealiseerde bouwwerken en uitbreidingen te verwijderen dan wel te slopen.
Bij besluit van 6 januari 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[partijen] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij]) hebben een reactie ingediend.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Op 19 oktober 2017 heeft het college een nadere uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.F.J.A.M. de Wit, rechtsbijstandsverlener te Leusden, en het college, vertegenwoordigd door mr. K.E.M. Tilleman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
1.    [appellant] en zijn [partner] zijn eigenaar en bewoner van het perceel. [partij] is eigenaar en bewoner van het perceel [locatie B], waarvan het perceel is afgesplitst. De percelen vormen samen één bestemmingsvlak. Dit bestemmingsvlak heeft op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied Ede 2012" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Wonen". Het college heeft op het perceel meerdere overtredingen geconstateerd, waaronder het zonder vergunning en in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van een schuur als woning. Omdat het college daaraan geen medewerking wil verlenen, heeft het een last onder dwangsom opgelegd.
2.    Niet in geschil is dat het gebruik van de schuur als woning in strijd is met de bestemming die in het bestemmingsplan aan het perceel is toegekend. In beroep heeft [appellant] aangevoerd dat de bewoning van de schuur onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. Hij heeft daartoe meerdere verklaringen overgelegd waaruit zou blijken dat de schuur reeds vanaf 4 juli 1994 onafgebroken als woning is gebruikt.
3.    Het tijdstip van het van kracht worden van het voorgaande bestemmingsplan (hierna: de peildatum van het voorgaande bestemmingsplan) is gelegen na 4 juli 1994, de datum waarop dat plan door de raad van de gemeente Ede is vastgesteld. De rechtbank heeft overwogen dat uit de door [appellant] overgelegde verklaringen kan worden afgeleid dat op de peildatum van het voorgaande bestemmingsplan bewoning plaatsvond, maar dat de overgelegde verklaringen onvoldoende zekerheid bieden of de bewoning sindsdien ook onafgebroken, dat wil zeggen zonder relevante onderbreking, is voortgezet. De rechtbank overweegt dat de verklaringen omtrent de bewoning niet overeenkomen met de door het college verstrekte gegevens uit de Basisregistratie personen (hierna: de brp). Uit deze gegevens komt naar voren dat vanaf 2001 verschillende andere personen dan [appellant] als bewoners van de schuur waren ingeschreven en dat in de periode van 2008 tot 2011 niemand aldaar als bewoner stond ingeschreven. Omdat [appellant] hiervoor geen verklaring heeft kunnen geven is onvoldoende aannemelijk geworden dat bewoning van de schuur onafgebroken heeft plaatsgevonden, aldus de rechtbank.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de bewoning van de schuur valt onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Hij stelt dat de schuur sinds 1994 is bewoond en dat hij vanaf januari 2001 onafgebroken in de schuur heeft gewoond. Volgens [appellant] heeft de rechtbank zich ten onrechte laten leiden door het feit dat de door hem overgelegde verklaringen niet overeenkomen met de gegevens uit de brp. [appellant] stelt voorts dat hij de personen die volgens het college in de periodes 2001-2003 en 2004-2007 op het adres hebben gewoond niet kent en dat de verwarring mogelijk is veroorzaakt doordat het onderscheid tussen nummer [locatie B] en [locatie A] bij de inschrijving in de brp niet strikt is gemaakt. In hoger beroep heeft [appellant] onder meer jaarafrekeningen van het energieverbruik op het adres [locatie A] overgelegd om aan te tonen dat er op dit adres is gewoond.
4.1.    Artikel 33.2 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
" a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
(…)
c. Indien het gebruik, bedoeld in sub a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
d. Het bepaalde in sub a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
Artikel 23 van de planvoorschriften van het voorgaande bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied", welk artikel met de herziening van het bestemmingsplan niet is gewijzigd, voor zover hier relevant, luidt: "Het gebruik van gronden anders dan voor bebouwing alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in dit plan - behoudens in dit artikel - bepaalde en dat bestaat op het tijdstip, waarop het plan voor zover betrekking hebbend op de strijdigheid van dat gebruik van kracht wordt, mag worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het bestemmingsplan niet wordt vergroot."
4.2.    Het college heeft zich in de nadere uiteenzetting van 19 oktober 2017 op het standpunt gesteld dat is gebleken dat [appellant], in tegenstelling tot wat eerder is gesteld, wél vanaf 2 april 2003 in de brp staat ingeschreven op het adres [locatie A]. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] er evenwel niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat de schuur op [locatie A] gedurende de periode van juli 1994 tot 2 april 2003 onafgebroken werd bewoond. Om die reden slaagt het beroep op het overgangsrecht niet, aldus het college.
4.3.    Ten tijde van de besluitvorming gebruikte [appellant] de schuur voor bewoning. Voor de beantwoording van de vraag of dat gebruik onder het overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan valt, dient te worden bezien of de bewoning van de schuur op de peildatum van het voorgaande bestemmingsplan plaatsvond en sindsdien onafgebroken is voortgezet en of dit strijdige gebruik niet is vergroot. Het is aan degene die zich op het overgangsrecht beroept om dat aannemelijk te maken (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van uitspraak 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4356).
4.4.    In beroep heeft [appellant] een ondertekende verklaring overgelegd van [persoon A] van 18 februari 2003. [persoon A] verklaart daarin dat hij de woning gelegen naast [locatie B], thans bekend als [locatie A], van 1982 tot 1986 zelf heeft bewoond en vervolgens heeft verhuurd aan onder meer [huurder A] van 1992-1996, [huurder B] van 1996-1998 en [huurder C] van 1998-juli 2000. Daarnaast heeft [appellant] in beroep ondertekende verklaringen overgelegd van [huurder A], [huurder B] en [huurder C], waarin zij verklaren in de tot woonhuis verbouwde schuur staande en gelegen naast de boerderij [locatie B] te hebben gewoond in de perioden van onderscheidenlijk januari 1993 tot en met juni 1996, juli 1996 tot februari 1998 en maart 1998 tot en met juni 2000.
Voor wat betreft de periode van juli 1994 tot en met juni 2000 stelt de Afdeling vast dat de verklaringen van [huurder A], [huurder B] en [huurder C] vrijwel overeenkomen met de perioden waarin zij volgens de door het college overgelegde gegevens stonden ingeschreven in de brp. In zijn eerste schriftelijke uiteenzetting van 6 maart 2017 heeft het college overigens ook zelf gesteld dat het zeer aannemelijk is dat deze personen gedurende de genoemde perioden in de schuur hebben gewoond.
Op 31 januari 2001 heeft [appellant] het perceel met de tot woonhuis verbouwde schuur geleverd gekregen van [persoon B]. Voor wat betreft de periode van 31 januari 2001 tot 2 april 2003 heeft [appellant] in beroep een drietal door omwonenden ondertekende verklaringen van 10 september 2000 overgelegd, waarin wordt bevestigd dat de familie [naam appellant] vanaf januari 2001 op het adres [locatie A] woont. Daarnaast heeft [appellant] in beroep een getekend huurcontract overgelegd waaruit blijkt dat hij zijn eerdere woning [locatie C] te Utrecht vanaf 31 januari 2001 heeft verhuurd.
De Afdeling is van oordeel dat [appellant] met de door hem in beroep overgelegde stukken en zijn toelichting ter zitting aannemelijk heeft gemaakt dat de schuur op het adres [locatie A] op de peildatum van het voorgaande bestemmingsplan werd bewoond en gedurende de periode van juli 1994 tot 2 april 2003 nagenoeg ononderbroken, dat wil zeggen zonder relevante onderbreking, bewoond is geweest. De onderbrekingen die er in die periode mogelijk zijn geweest rechtvaardigen, gelet op de korte duur daarvan, niet de conclusie dat de feitelijke bewoning niet of onvoldoende ononderbroken heeft plaatsgevonden. Of [appellant] ook aannemelijk heeft gemaakt dat [persoon B] gedurende de periode van september 2000 tot 31 januari 2001 in de schuur heeft gewoond, kan, gelet op de beperkte duur van de onderbreking en nu gelet op de stukken en de toelichting ter zitting aannemelijk is gemaakt dat ook in die periode de intentie bestond om de bewoning van de schuur voort te zetten, in het midden blijven (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2303). Dat de door [appellant] overgelegde verklaringen gedateerd zijn en soms moeilijk leesbaar, zoals [partij] ter zitting heeft gesteld, maakt het vorenstaande niet anders. Onder deze omstandigheden en nu met de door het college op 19 oktober 2017 overgelegde inschrijving in de brp aannemelijk is gemaakt dat [appellant] vanaf 2 april 2003 onafgebroken in de schuur heeft gewoond, valt het gebruik van de schuur, anders dan de rechtbank heeft overwogen, onder het overgangsrecht van artikel 33.2, onder a, van het bestemmingsplan.
Het betoog slaagt.
5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 januari 2016 alsnog gegrond verklaren.
Aangezien, zoals hiervoor is overwogen, het gebruik van de schuur als woning onder het overgangsrecht valt, heeft het college dit gebruik ten onrechte als een overtreding van het bestemmingsplan aangemerkt. Gelet hierop is het college niet bevoegd handhavend op te treden tegen het gebruik van de schuur voor bewoning. Om die reden komt het besluit van 6 januari 2016 voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding het besluit van 15 april 2015 te herroepen, voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd ten aanzien van het gebruik van de schuur. De Afdeling zal bepalen dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
[appellant] kan zich ook niet verenigen met de besluiten van 15 april 2015 en 6 januari 2016 voor zover daarbij onder oplegging van dwangsommen is gelast een aantal op het perceel gerealiseerde bouwwerken en uitbreidingen te verwijderen dan wel te slopen. Het besluit van het college om ook tegen deze bouwwerken en uitbreidingen handhavend op te treden is gebaseerd op de veronderstelling dat de schuur op het perceel niet mag worden bewoond. Dat deze bewoning, gelet op hetgeen onder 4.4 is overwogen, wel is toegestaan, is een nieuw uitgangspunt dat mogelijk ook gevolgen heeft voor de door het college bij het besluit van 15 april 2015 opgelegde lasten onder dwangsom die deze bouwwerken en uitbreidingen betreffen. Gelet hierop is het besluit van 6 januari 2016 in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk gemotiveerd. Het college dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 15 april 2015, voor zover daarbij onder oplegging van dwangsommen is gelast en aantal op het perceel gerealiseerde bouwwerken en uitbreidingen te verwijderen dan wel te slopen.
6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 november 2016 in zaak nr. 16/878;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 6 januari 2016, zaaknummer 818017;
V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 15 april 2015, kenmerk 2014H0481, voor zover het betreft de daarin opgenomen last onder dwangsom ten aanzien van het gebruik van de schuur;
VI.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Ede op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 15 april 2015;
VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ede tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ede aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 419,00 (zegge: vierhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Schueler
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017
374-845.