ECLI:NL:RVS:2017:3021
Raad van State — Uitspraak 


201700404/1/A2.
Datum uitspraak: 8 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 januari 2017 in zaak nr. 16/5934 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van de vastgestelde kinderopvangtoeslag over 2009 en 2010 afgewezen.
Bij besluit van 27 augustus 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2017, waar [appellante], vergezeld door [gemachtigde] en bijgestaan door mr N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] ontving in 2009 en 2010 kinderopvangtoeslag. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de toeslag over deze jaren definitief berekend en vastgesteld op € 11.008,00 (2009) onderscheidenlijk € 7.517,00 (2010).
2.    [appellante] heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij brief van 28 juni 2016 verzocht om terug te komen op de besluiten waarbij de toeslagen over 2009 en 2010 zijn vastgesteld. De Belastingdienst/Toeslagen heeft dat verzoek afgewezen omdat het is ingediend na de termijn waarbinnen het verzoek moest worden gedaan. Op grond van artikel 21a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) en artikel 5a, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling Awir is een herziening in het voordeel van de belanghebbende niet meer mogelijk, indien meer dan vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft.
3.    De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard omdat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het herzieningsverzoek te laat is ingediend. De termijn waarbinnen om herziening van de kinderopvangtoeslag over 2009 kon worden verzocht eindigde op 31 december 2014 en over 2010 op 31 december 2015. Het verzoek van 28 juni 2016 is derhalve te laat. Dat de Belastingdienst/Toeslagen de op de zaak betrekking hebbende stukken niet heeft toegezonden aan de gemachtigde van [appellante], zoals zij in beroep heeft aangevoerd, had door de termijnoverschrijding niet tot een ander besluit kunnen leiden. Dat de stukken niet zijn toegezonden heeft [appellante] daarom niet in haar belangen geschaad, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4.    De Afdeling zal allereerst voorbijgaan aan hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. L.A.D. Keus van 27 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:159). Hetgeen [appellante] daarover naar voren heeft gebracht bevat geen klacht tegen de aangevallen uitspraak van de rechtbank, nog daargelaten dat de conclusie niet ziet op een verzoek om herziening van een toeslag, zoals hier aan de orde.
Handelingsbekwaamheid Belastingdienst/Toeslagen
5.    [appellante] wijst erop dat de Belastingdienst blijkens een brief van 11 oktober 2016 van de staatssecretaris van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal onder curatele is gesteld. Volgens [appellante] heeft dit tot gevolg dat voor het verrichten van rechtshandelingen door de Belastingdienst/Toeslagen instemming van de curator noodzakelijk is.
5.1.    De gemachtigde van [appellante] heeft dit betoog reeds in vele andere zaken aangevoerd en de Afdeling heeft het betoog steeds gemotiveerd verworpen. Zie bijvoorbeeld (maar niet uitsluitend) de uitspraken van:
- 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2891), onder 4 en verder;
- 25 januari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:19), onder 4 en verder;
- 15 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:425), onder 6 en verder;
- 24 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1400), onder 4 en verder.
De Afdeling ziet thans geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan in deze uitspraken.
Het betoog faalt.
Herzieningstermijn
6.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het herzieningsverzoek te laat is ingediend. Zowel artikel 21a van de Awir als artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, waarop die termijn is gebaseerd, is in werking getreden op 1 januari 2011. In de aan de orde zijnde berekeningsjaren 2009 en 2010 gold een herzieningstermijn van zeven jaar, aldus [appellante], en die termijn moet voor haar van toepassing blijven. Voor zover al een termijn van vijf jaar zou gelden, is deze voor de toeslag over 2009 pas begonnen op 15 maart 2014 en voor de toeslag over 2010 op 16 oktober 2013, de dagtekening van de besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen waarbij de kinderopvangtoeslag over die jaren laatstelijk is vastgesteld. Anders zou haar de volle termijn van vijf jaar om herziening te vragen zijn ontnomen, doordat de Belastingdienst/Toeslagen zelf de termijnen voor vaststelling ruimschoots heeft overschreden, aldus [appellante].
6.1.    Artikel 21a van de Awir luidt als volgt: "In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende."
Artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir luidt: "De Belastingdienst/Toeslagen herziet in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, tenzij:
a.  vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft […]."
6.2.    Anders dan [appellante] stelt, gold in 2009 en 2010 niet een herzieningstermijn van zeven jaar. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 5 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:932) is daartoe geen rechtsgrondslag aan te wijzen. Voor zover [appellante] in hoger beroep heeft gesteld dat voor die termijn steun wordt gevonden in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir (Stcrt. 2010 nr. 21111, blz. 38), wordt zij daarin niet gevolgd. De daar vermelde herzieningstermijn gold voor de herziening van aanslagen inkomstenbelasting, inkomensgegevens en loonheffing (blz. 41-42), maar niet voor toeslagen. Daarnaast volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir dat de in dat artikel vermelde termijn van vijf jaar geldt voor beschikkingen van na 31 december 2010. Hiermee is aangesloten bij de inwerkingtreding en eerste toepassing van artikel 21a van de Awir, zoals opgenomen in de Overige Fiscale Maatregelen 2011 (blz. 71). Voor de toepassing van de termijn van vijf jaar is dus niet van belang op welk berekeningsjaar het verzoek om herziening ziet, maar slechts of na 31 december 2010 - de inwerkingtreding van artikel 21a van de Awir - op dat verzoek wordt beslist.
6.3.    Onder verwijzing naar de vermelde uitspraak van 5 april 2017 wordt verder overwogen dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat op grond van de voormelde bepalingen de herzieningstermijn van vijf jaar begint op de eerste dag na het verstrijken van de laatste dag van het jaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft, in dit geval 31 december 2009 en 31 december 2010. Voor een latere aanvang van de termijn, zoals door [appellante] bepleit, biedt de tekst van de regeling geen grondslag. Dat zij daardoor in feite een kortere termijn heeft om herziening te vragen van de vastgestelde tegemoetkoming, is een gevolg van de keuze van de regelgever. Deze termijn is overigens hoe dan ook korter dan vijf jaar na de vaststelling van de tegemoetkoming, omdat die vaststelling ingevolge artikel 19 van de Awir altijd plaatsvindt na het verstrijken van het berekeningsjaar.
Het betoog faalt.
7.    Nu vaststaat dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellante] het herzieningsverzoek te laat heeft ingediend, komt de Afdeling niet toe aan de bespreking van hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over de hoogte van de vastgestelde kinderopvangtoeslag over 2009 en 2010.
Toezending stukken en horen in bezwaar
8.    [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen mocht afzien van het horen in bezwaar. Daartoe voert [appellante] aan dat zij niet inziet waarom het bezwaar kennelijk ongegrond is, als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De Belastingdienst/Toeslagen had op het moment dat op het bezwaar werd beslist geen gehoor gegeven aan het verzoek van [appellante] om de stukken die aan de besluitvorming ten grondslag liggen aan de gemachtigde te zenden en een termijn te geven om nadere gronden in te dienen. Daardoor kan bovendien ook niet worden gezegd dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft voldaan aan zijn plicht de afwijzing van het herzieningsverzoek volledig te heroverwegen, aldus [appellante].
8.1.    De gemachtigde van [appellante] heeft in een bezwaarschrift van 2 augustus 2016 te kennen gegeven dat zij niet in staat is alle inhoudelijke bezwaren tegen het besluit van 1 augustus 2016 naar voren te brengen omdat zij niet over de stukken beschikt die daaraan ten grondslag liggen. De gemachtigde heeft de Belastingdienst/Toeslagen daarom verzocht de stukken toe te zenden en een termijn te gunnen om nadere gronden in te dienen.
8.2.    Vast staat dat de Belastingdienst/Toeslagen, alvorens bij besluit van 27 augustus 2016 op het bezwaar te beslissen, de stukken niet heeft toegezonden en evenmin een termijn heeft gegund om nadere gronden in te dienen. Het besluit van 27 augustus 2016 is daardoor onzorgvuldig en in strijd met het in de artikelen 3:2 en 6:17 van de Awb bepaalde tot stand gekomen.
Verder vergt de beantwoording van de vraag of het bezwaar tegen het besluit van 1 augustus 2016 kennelijk ongegrond is, dat duidelijk is welke gronden daartegen zijn aangevoerd. Ten tijde van het besluit van 27 augustus 2016 was dat niet het geval. De gemachtigde van [appellante] was immers nog in afwachting van de stukken en een termijn om op basis daarvan nadere gronden te formuleren. [appellante] voert dan ook terecht aan dat zich niet de situatie voordeed als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb. De Belastingdienst/Toeslagen kon dan ook niet met toepassing van die bepaling afzien van het horen.
Nu tot slot op voorhand duidelijk was dat [appellante] nadere gronden wilde aanvoeren zodra zij beschikte over de stukken, kan niet worden gezegd dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging heeft plaatsgevonden. Daardoor is het besluit ook in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
Het betoog slaagt.
Conclusie
9.    De rechtbank heeft niet onderkend dat de wijze waarop het besluit van 27 augustus 2016 tot stand is gekomen, zodanige gebreken vertoont dat het besluit dient te worden vernietigd. Het hoger beroep is daarom gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 augustus 2016 van de Belastingdienst/Toeslagen alsnog gegrond verklaren. Dat besluit zal wegens strijd met de artikelen 3:2, 6:17 7:3, aanhef en onder b, en 7:11, eerste lid, van de Awb worden vernietigd.
10.    Uit het hiervoor overwogene volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verzoek om de kinderopvangtoeslag over 2009 en 2010 te herzien, na de daarvoor geldende termijn is gedaan. De Afdeling zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 27 augustus 2016 geheel in stand blijven.
11.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 januari 2017 in zaak nr. 16/5934;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 27 augustus 2016, kenmerk BOB KO;
V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 296,00 (zegge: tweehonderdzesennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Baart
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2017
799.