ECLI:NL:RVS:2018:690
Raad van State — Uitspraak 


201700585/1/A2.
Datum uitspraak: 28 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Stichting Center for Evidence-Based Management (hierna: CEBMa), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 8 december 2016 in de zaken nrs. 16/6742 en 16/6743 in het geding tussen:
CEBMa
en
Lloyd's Register Nederland B.V. handelend onder de naam CPION Centrum Post Initieel Onderwijs Nederland (hierna: CPION).
Procesverloop
Bij brief van 28 juli 2016 heeft CPION aan CEBMa te kennen gegeven dat het bestuur van de Stichting Centraal Register Kort Beroepsonderwijs (hierna: Stichting CRKBO) geen aanleiding ziet om een bepaalde auditeis niet van toepassing te verklaren voor CEBMa, en dat zij haar klachtenprocedure binnen een week dient aan te passen aan alle van toepassing zijnde auditeisen om geregistreerd te blijven in het Register Kort Beroeps Onderwijs (hierna: RKBO).
CEBMa heeft hieraan geen gevolg gegeven, waarop CPION haar inschrijving in het RKBO heeft beëindigd.
Bij brief van 5 oktober 2016 heeft CPION CEBMa in reactie op haar bezwaar tegen de brief van 28 juli 2016 medegedeeld dat het binnen de risicosfeer van CEBMa ligt dat zij eerst op 16 september 2016 op de hoogte is geraakt van de brief van 28 juli 2016, zodat CPION niet verantwoordelijk is voor de ontstane situatie. Zij ziet evenmin reden de verwijdering uit het RKBO te schorsen.
Bij uitspraak van 8 december 2016 in zaak nr. 16/6743 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het door CEBMa tegen de brief van 5 oktober 2016 ingestelde beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft CEBMa hoger beroep ingesteld.
CPION heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft het bestuur van Stichting CRKBO uitgenodigd aan het geding deel te nemen. Het bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
CEBMa en CPION hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2017, waar CPION, vertegenwoordigd door haar directeur drs. P.M. Esveld, bijgestaan door mr. B. Wallage, advocaat [NAAM], is verschenen. Voorts is ter zitting het bestuur van Stichting CRKBO, vertegenwoordigd door haar secretaris ing. D. van de Mark, bijgestaan door mr. E.G.M. Huisman, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het RKBO is ingesteld door Stichting CRKBO. Deze stichting heeft met CPION een overeenkomst gesloten waarbij zij CPION de opdracht heeft verleend het RKBO te beheren en daartoe audits uit te voeren bij onderwijsinstellingen die in dat register wensen te worden ingeschreven. Die onderwijsinstellingen worden getoetst aan de door het bestuur van Stichting CRKBO opgestelde Kwaliteitscode voor Opleidingsinstituten voor Kort Beroeps Onderwijs. Na registratie wordt eens per vier jaar een controle-audit uitgevoerd door CPION.
2.    CEBMa is een private onderwijsinstelling. Zij is op 4 mei 2012 voor het eerst ingeschreven in het RKBO. Op 15 maart 2016 heeft een controle-audit plaatsgevonden. Daaruit bleek dat de klachtenprocedure van CEBMa niet voldeed aan alle eisen zoals opgenomen in de Kwaliteitscode. Bij brief van 17 juni 2016 heeft CPION aan CEBMa medegedeeld dat het bestuur van Stichting CRKBO die eisen niet zal aanpassen en haar verzocht haar klachtenprocedure binnen een week in overeenstemming te brengen met die eisen. Bij de brief van 28 juli 2016 heeft CPION dat herhaald. Aangezien CEBMa haar klachtenprocedure niet binnen de door CPION in laatstgenoemde brief gestelde termijn heeft aangepast, heeft CPION CEBMa uitgeschreven.
CPION heeft desgevraagd ter zitting bij de Afdeling bevestigd dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het bezwaar van CEBMa is aangemerkt als te zijn gericht tegen de brief van 28 juli 2016. De brief van 5 oktober 2016, waartegen beroep is ingesteld, is een reactie op dat bezwaar. Waar de rechtbank 17 juni 2016 heeft vermeld, leest de Afdeling derhalve 28 juli 2016.
Oordeel van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep van CEBMa, omdat CPION geen bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Zij is geen orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld en is evenmin met openbaar gezag bekleed, aldus de rechtbank.
Procesbelang in hoger beroep
4.    Op 13 maart 2017 heeft CPION CEBMa opnieuw ingeschreven in het RKBO, omdat zij inmiddels haar klachtenprocedure heeft aangepast. CPION heeft zich op het standpunt gesteld dat CEBMa daarom geen belang heeft bij een inhoudelijke behandeling van het hoger beroep.
5.    De Afdeling volgt CPION niet in dat standpunt. CEBMa heeft uiteengezet dat zij haar klachtenprocedure slechts onder protest heeft aangepast teneinde het onderwijs dat zij biedt aan een tiental studenten van de Vrije Universiteit Amsterdam niet in gevaar te brengen. Zij betwist de rechtmatigheid van de desbetreffende auditeis nog steeds en heeft daarom, alsmede omdat een oordeel over die eis relevant is in het kader van een volgende controle-audit, belang bij het hoger beroep.
Beoordeling van het hoger beroep
6.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat CPION geen orgaan is van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Dit oordeel wordt in hoger beroep ook niet bestreden. Het hoger beroep beperkt zich tot de vraag of CPION met openbaar gezag is bekleed en daarom kan worden aangemerkt als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb (hierna: b-orgaan).
Gronden
7.    CEBMa betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat CPION weliswaar niet zelf bij wettelijk voorschrift met openbaar gezag is bekleed, maar dat zij dat gezag ontleent aan de overeenkomst die zij heeft gesloten met Stichting CRKBO, welke stichting op grond van een besluit van de staatssecretaris van Financiën van 30 juli 2014 als b-orgaan is aan te merken. Omdat Stichting CRKBO bij deze overeenkomst al haar taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden met betrekking tot het beheer van het RKBO aan CPION heeft gedelegeerd, heeft CPION (indirect) openbaar gezag verkregen. Dat openbaar gezag bestaat eruit dat de beslissing om een onderwijsinstelling al dan niet in het RKBO in te schrijven het publiekrechtelijke rechtsgevolg heeft dat die instelling al dan niet wordt vrijgesteld van omzetbelasting (hierna: btw-vrijstelling), aldus CEBMa.
Wettelijk kader
8.    De letterlijke tekst van de bepalingen waarnaar in onderstaande overwegingen wordt verwezen, is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling
9.    Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379, terecht overwogen dat daarvoor bepalend is of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. De rechtbank heeft terecht - en door partijen onbestreden - geoordeeld dat de uitzondering die zich op deze regel kan voordoen bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, zich in dit geval niet voordoet.
De vraag die ter beantwoording voorligt is derhalve of Stichting CRKBO dan wel CPION met het beheren van het RKBO, in het bijzonder het beslissen op aanvragen tot inschrijving in dat register, bij wettelijk voorschrift toegekend openbaar gezag uitoefent.
10.    In artikel 132, eerste lid, onder i, van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 374; hierna: Btw-richtlijn) is bepaald dat de lidstaten btw-vrijstelling verlenen voor beroepsopleidingen door publiekrechtelijke lichamen die daartoe zijn ingesteld of door andere organisaties die door de betrokken lidstaat als lichamen met soortgelijke doeleinden worden erkend. In Nederland is aan deze bepaling uitvoering gegeven in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder o, van de Wet op de omzetbelasting 1968 (hierna: Wet OB).
In artikel 11, eerste lid, aanhef en onder o, onder 2º, van de Wet OB, gelezen in samenhang met artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van het Uitvoeringsbesluit omzetbelasting 1968, is bepaald dat het verzorgen van beroepsopleidingen door instellingen die zijn opgenomen in het RKBO, dat met ingang van 1 januari 2014 uit een Instellingenregister Beroepsonderwijs en een Docentenregister Beroepsonderwijs bestaat, van omzetbelasting is vrijgesteld.
11.    Vaststaat, en tussen partijen is ook niet in geschil, dat de inspecteur van de Belastingdienst het bevoegde bestuursorgaan is dat besluit of een onderwijsinstelling recht heeft op de btw-vrijstelling.
12.    Stichting CRKBO noch CPION worden in de onder 10 genoemde of andere wettelijke bepalingen vermeld. Stichting CRKBO wordt, zoals CEBMa met juistheid stelt, wel vermeld in de toelichtingen bij een aantal besluiten.
In de toelichting bij het Besluit van 23 december 2009 tot wijziging van enige fiscale uitvoeringsbesluiten en enkele andere besluiten, waarbij de verwijzing naar het RKBO in artikel 8 van het Uitvoeringsbesluit is opgenomen, wordt het volgende opgemerkt: "Het [RKBO] is een register dat ondergebracht wordt in een, door de verschillende onderwijsinstituten op te richten, afzonderlijke stichting. Een onafhankelijk Certificeringsinstituut, aangewezen door de verschillende onderwijsinstituten, zorgt voor de externe audit waarbij vastgesteld wordt of aan de eisen van de kwaliteitscode beroepsonderwijs wordt voldaan en is verantwoordelijk voor de inschrijving in het RKBO" (Stb. 2009, 615, blz. 52).
In de toelichting bij het Besluit van 14 juni 2013 tot wijziging van enige fiscale uitvoeringsbesluiten, waarbij het RKBO is gesplitst in een Instellingenregister Beroepsonderwijs en een Docentenregister Beroepsonderwijs, wordt vermeld: "De in het [Uitvoeringsbesluit] opgenomen vrijstelling voor het niet-wettelijk erkende beroepsonderwijs is in 2010 richtlijnconform gemaakt door de vrijstelling te koppelen aan een erkenningsregeling. De vrijstelling is hierdoor gaan gelden voor beroepsopleidingen die worden verzorgd door instellingen die zijn opgenomen in het Register Kort Beroepsonderwijs […] Om in het RKBO te worden ingeschreven dient een kwalitatieve audit door het Centraal Register Kort Beroepsonderwijs (CRKBO) positief te zijn afgerond. […] Het CRKBO blijft als onafhankelijk Certificeringsinstituut verantwoordelijk voor de kwalitatieve audit en de inschrijving in het Instellingenregister Beroepsonderwijs en het Docentenregister Beroepsonderwijs" (Stb. 2013, 224, blz. 12, 13 en 26).
In het door CEBMa genoemde besluit van 30 juli 2014 (hierna: Vrijstellingsbesluit) heeft de staatssecretaris van Financiën een nadere uiteenzetting over de btw-vrijstelling gegeven. In het Vrijstellingsbesluit staat: "Als een instelling in het Instellingenregister Beroepsonderwijs is ingeschreven, is al het door die instelling verzorgde beroepsonderwijs vrijgesteld van btw. […] Om in het register te worden ingeschreven kan men zich aanmelden via de site www.CRKBO.nl. Op deze site staan de voorwaarden voor registratie. In het register kunnen natuurlijke personen en instellingen worden ingeschreven die voldoen aan de Kwaliteitscode voor Opleidingsinstituten voor Kort Beroepsonderwijs of aan de Kwaliteitscode voor docenten. Opname in het Instellingen- of Docentenregister Beroepsonderwijs is gekoppeld aan een kwalitatieve audit van de aanvrager" (Stcrt. 2014, 22389, blz. 6 en 7).
13.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit deze toelichtingen niet kan worden afgeleid dat Stichting CRKBO met openbaar gezag is bekleed. Zij is een onafhankelijke, door een aantal brancheverenigingen (de Vereniging van Opleidingsinstituten voor ICT, de Vereniging van de Nederlandse Raad voor Training en Opleiding en de Vereniging van Trainings- en Opleidingsbureaus) opgerichte stichting. Zoals blijkt uit de toelichtingen, is de instelling en uitvoering van het RKBO geheel aan deze stichting overgelaten. Zoals Stichting CRKBO in hoger beroep terecht betoogt, wordt voor de inschrijving in het CRKBO door haar (of in feite door CPION) slechts vastgesteld of de instelling of docent voldoet aan de eisen van de Kwaliteitscode. Weliswaar heeft de wetgever, in overeenstemming met artikel 132, eerste lid, onder i, van de Btw-richtlijn, aan inschrijving in het RKBO het fiscale gevolg verbonden dat een onderwijsinstelling in aanmerking komt voor de btw-vrijstelling, maar daarmee is niet aan Stichting CRKBO een publiekrechtelijke bevoegdheid toegekend. De bevoegdheid btw-vrijstelling te verlenen, berust uitsluitend bij de inspecteur.
De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de omstandigheid dat de fiscale autoriteiten vrijstelling verlenen aan onderwijsinstellingen die zijn ingeschreven in het RKBO, niet maakt dat de beheerder van dat register naast die autoriteiten ook heeft te gelden als bestuursorgaan. Daarbij komt dat niet is uitgesloten dat de inspecteur in een voorkomend geval btw-vrijstelling dient te verlenen aan een onderwijsinstelling die niet is ingeschreven in het RKBO, indien die instelling met succes betoogt dat een of meer inschrijvingsvoorwaarden niet mogen worden gesteld om voor de btw-vrijstelling in aanmerking te komen. Een dergelijk betoog dient echter te worden gevoerd in een procedure tegen een (naheffings)aanslag omzetbelasting.
14.    De conclusie is dat Stichting CRKBO geen b-orgaan is. Dat brengt mee dat CPION dat evenmin kan zijn. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
Eindoordeel
15.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. De Vries-Biharie
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
611.  BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:1
1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
[…].
Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde
Artikel 132
1. De lidstaten verlenen vrijstelling voor de volgende handelingen:
[…];
i) onderwijs aan kinderen of jongeren, school- of universitair onderwijs, beroepsopleiding of -herscholing, met inbegrip van de diensten en goederenleveringen welke hiermede nauw samenhangen, door publiekrechtelijke lichamen die daartoe zijn ingesteld of door andere organisaties die door de betrokken lidstaat als lichamen met soortgelijke doeleinden worden erkend;
[…].
Wet op de omzetbelasting 1968
Artikel 11
1. Onder bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen voorwaarden zijn van de belasting vrijgesteld:
[…];
o. het verzorgen van:
[…];
2° bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen onderwijs, met inbegrip van de diensten en leveringen die daarmee nauw samenhangen, waarbij kan worden bepaald, dat de vrijstelling slechts toepassing vindt ten aanzien van
ondernemers die met dat onderwijs geen winst beogen;
[…].
Uitvoeringsbesluit omzetbelasting 1968
Artikel 8
1. Als onderwijs als bedoeld in artikel 11, eerste lid, onderdeel o, 2°, van de wet, wordt aangewezen:
a. beroepsopleidingen verzorgd door:
1° instellingen die opgenomen zijn in het Instellingenregister Beroepsonderwijs;
2° natuurlijke personen die opgenomen zijn in het Docentenregister Beroepsonderwijs voor zover het betreft het verzorgen van beroepsopleidingen die niet worden uitgevoerd als instelling als bedoeld onder 1°, of
[…].