ECLI:NL:RVS:2018:1147
Raad van State — Uitspraak 


201705599/1/R3.
Datum uitspraak: 4 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te [woonplaats],
en
de raad van de gemeente Terschelling,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2016 heeft de raad geweigerd medewerking te verlenen aan de aanvraag van [appellante] om een bestemmingsplan vast te stellen dat de bouw van een recreatiewoning op haar perceel, kadastraal bekend gemeente Terschelling, sectie I, nummer 1584 (hierna: perceel 1584), mogelijk maakt.
Bij besluit van 28 februari 2017 heeft de raad het bezwaar van [appellante],
overeenkomstig het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften, ongegrond verklaard en het besluit van 27 september 2016 in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2018, waar [appellante] is verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
Procedureel
2.    [appellante] stelt dat de raad nog voor de herziening van het bestemmingsplan dat betrekking heeft op haar perceel, op de hoogte was van haar voornemen om een aanvraag in te dienen voor een bestemmingsplanwijziging voor perceel 1584. Daartoe voert zij aan dat er in februari 2015 contact is geweest tussen bureau Bugel Hajema en de raad en tussen [appellante] en de raad over dit voornemen. De raad heeft haar destijds ten onrechte niet in kennis gesteld over de ophanden zijnde herziening van het bestemmingsplan. Dit getuigt volgens haar van onbehoorlijk bestuur.
2.1.    In deze procedure is uitsluitend de rechtmatigheid van het bestreden besluit - inhoudende het in stand laten van het besluit van 27 september 2016 waarbij de raad geweigerd heeft medewerking te verlenen aan de aanvraag van [appellante] om een bestemmingsplan vast te stellen dat de bouw van een recreatiewoning op perceel 1584, mogelijk maakt - aan de orde. In deze procedure kunnen dan ook uitsluitend beroepsgronden die daarop zien aan de orde komen. Beroepsgronden van [appellante] die geen betrekking hebben op dit besluit, zoals gronden over de procedure met betrekking tot het bestemmingsplan "Hoorn en De Duûnt", vastgesteld op 27 januari 2015, moeten in deze uitspraak onbesproken blijven.
3.    [appellante] stelt dat het besluit van 27 september 2016 onvoldoende gemotiveerd was.
3.1.    Artikel 7:11 van de Awb luidt:
"1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats."
3.2.    In de begeleidende brief van 4 oktober 2016 bij het besluit van 27 september 2016 staat dat de motivatie voor dit besluit te vinden is in het bijgevoegde Gemeenteblad 2016/50. Daarin wordt het planologisch beleid van de gemeente Terschelling met betrekking tot de invullocaties voor recreatiewoningen uiteengezet. Voor zover [appellante] meent dat deze motivering ontoereikend is, overweegt de Afdeling dat bij een beslissing op bezwaar de raad, in het kader van de heroverweging van het primaire besluit ingevolge artikel 7:11 van de Awb, de motivering van een besluit kan wijzigen, indien de uitkomst van het primaire besluit wordt gehandhaafd. De raad kan een eventueel gebrek op grond van artikel 7:11 van de Awb herstellen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad in de reactie op het bezwaarschrift puntsgewijs in ingegaan op de bezwaren van [appellante], zodat voor zover er al sprake was van een gebrek, dit bij besluit van 28 februari 2017 is hersteld.
4.    [appellante] voert aan dat de raad zich niet op de motivering van de  commissie van advies voor de bezwaarschriften (hierna: commissie) heeft mogen baseren, omdat de commissie bij haar advies van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Zij wijst er onder meer op dat in het advies ten onrechte staat dat zij op 12 januari 2016 een aanvraag voor een bestemmingsplanwijziging heeft ingediend, terwijl zij dat in 2015 al heeft gedaan. Voorts wijst zij op de opmerking van de commissie dat het perceel nimmer in aanmerking is gekomen voor een wijzigingsbevoegdheid, terwijl in 1994 de bestemming van het perceel nog is gewijzigd van "Bosgebied" naar "Agrarisch". Voorts stelt [appellante] dat zij in haar bezwaar een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel en heeft gemeld dat er in 2016 voor een perceel in De Duûnt een bestemmingsplanwijziging heeft plaatsgevonden. De commissie baseert zich in haar advies echter op de verklaring van de broer van [appellante] als enige informatiebron en is bij [appellante] niet nagegaan welk perceel dat betrof. De commissie heeft zich volgens [appellante] derhalve onvoldoende rekenschap gegeven van de feiten en wijst het beroep op het gelijkheidsbeginsel op onjuiste gronden af.
4.1.    In het advies van de commissie staat dat namens [appellante] op 21 januari 2016 is verzocht medewerking te verlenen aan het voornemen een recreatiewoning te realiseren aan de rand van het recreatieterrein in het dorp Lies op een braakliggend stuk grasveld. De begrenzing van het gebied valt samen met de kadastrale perceelgrenzen van perceel 1584.
Voorts staat in het advies van de commissie dat het perceel weliswaar in het gebied De Duûnt ligt, maar dat uit de planologische stukken naar voren komt dat aan het desbetreffende perceel nimmer een recreatieve bestemming is toegekend. Het perceel is daar ook nimmer voor in aanmerking gekomen. Aan het perceel is ook nimmer een wijzigingsbevoegdheid toegekend. Het perceel is daarvoor ook nimmer voor in aanmerking gekomen, aldus het advies.
4.2.    Uit de overgelegde stukken volgt dat Rho adviseurs voor Leefruimte op 21 januari 2016 een gemotiveerd verzoek - met de vraag om medewerking te verlenen aan het voornemen een recreatiewoning te realiseren aan de rand van het recreatieterrein in het dorp Lies op een braakliggend stuk grasveld - bij de raad heeft ingediend. Uit de overgelegde stukken volgt niet dat in 2015 reeds een verzoek is ingediend. Er is weliswaar e-mailverkeer geweest tussen bureau Bugel Hajema en de raad, waarbij Bugel Hajema de mogelijkheden is nagegaan met betrekking tot een eventuele planwijziging, maar dit is naar het oordeel van de Afdeling niet aan te merken als concrete aanvraag.
4.3.    Niet in geschil is dat de raad in 1994 een aanvraag om aan het desbetreffende perceel een recreatieve bestemming toe te kennen, heeft afgewezen.
Voor zover [appellante] stelt dat de commissie zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het perceel nimmer in aanmerking is gekomen voor een wijzigingsbevoegdheid, overweegt de Afdeling dat de bestemming van het perceel in het verleden in opeenvolgende bestemmingsplannen weliswaar is gewijzigd van "Plantsoen en groenstrook" naar "Bosgebied" en vervolgens naar "Agrarisch", maar dat blijkens de opeenvolgende bestemmingsplannen er nimmer een wijzigingsbevoegdheid aan het perceel is toegekend die het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid gaf om de bestemming te wijzigen naar "Recreatie".
Er zijn naar het oordeel van de Afdeling in zoverre dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de commissie in het advies van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan.
4.4.    Voor zover [appellante] stelt dat de commissie zich ten onrechte heeft gebaseerd op de verklaring van haar broer en het beroep op het gelijkheidsbeginsel op onjuiste gronden heeft afgewezen, overweegt de Afdeling dat de broer van [appellante] tijdens de hoorzitting van de commissie optrad als vertegenwoordiger van [appellante]. Gelet hierop mocht de commissie ervan uitgaan dat de broer van [appellante] op de hoogte was van alle feiten en omstandigheden omtrent deze procedure. De Afdeling ziet dan ook niet in dat de commissie zich niet mocht baseren op de verklaring van de broer van [appellante]. Dat [appellante] in haar zienswijze een niet nader geconcretiseerd voorbeeld heeft genoemd van een perceel in De Duûnt waarvoor in 2016 een bestemmingsplanwijziging zou hebben plaatsgevonden, en de broer van [appellante] tijdens de hoorzitting evenmin een concreet voorbeeld kon noemen, betekent niet dat de commissie gehouden was nader onderzoek te doen, dan wel dat de commissie het beroep op het gelijkheidsbeginsel op onjuiste gronden heeft afgewezen.
4.5.    Gelet op het bovenstaande is er geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het advies van de commissie heeft mogen baseren.
5.    [appellante] stelt dat de raad bij het bestreden besluit van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Zo gaat de raad er ten onrechte van uit dat het perceel een terrein is dat aan de rand van Lies op een stuk grasland ligt en grenst aan het bestaande recreatiewoningencomplex De Duûnt, maar volgens [appellante] is dat onjuist. [appellante] stelt dat het perceel deel uitmaakt van het gebied De Duûnt.
5.1.    De Afdeling stelt op basis van de overgelegde stukken vast dat de raad niet ontkent dat het perceel deel uitmaakt van historisch gebied De Duûnt.
De raad heeft in de overgelegde stukken echter tot uitdrukking gebracht dat het perceel geen deel uitmaakt van recreatiewoningencomplex De Duûnt. Het gemeentelijk beleid van het desbetreffende perceel is al 50 jaar consistent. Sinds het historisch gebied De Duûnt in 1965 is aangewezen als ontwikkelingsgebied voor verblijfsrecreatie, is het desbetreffende perceel uitgesloten van bouwrechten voor verblijfsrecreatie. Dit betekent dat op het perceel van [appellante] al sinds 1965 een bestemming rust die het realiseren van een recreatiewoning niet mogelijk maakt, terwijl op de overige percelen al sinds 1965 een bestemming rust die dat wel mogelijk maakt.
Deze beroepsgrond mist feitelijke grondslag.
6.    [appellante] stelt dat de raad ten onrechte niet meewerkt aan een wijziging van het bestemmingsplan. Zij voert aan dat de raad een plan kan aanpassen wanneer de gemeente een toekomstige visie heeft over de ontwikkeling in een bepaald gebied. In dit geval heeft de gemeente Terschelling voor De Duûnt een Toeristische toekomstvisie en kan de raad gebruik maken van zijn bevoegdheid het plan aan te passen. Nu de raad zelf stelt dat De Duûnt volgens de Toeristische toekomstvisie Terschelling tot een gebied behoort waar het mogelijk is zomerhuizen te bouwen, omdat de daarop betrekking hebbende bestemmingsplannen wijzigingsbevoegdheden daartoe bevatten, geeft de raad volgens [appellante] toe dat de bestemming van het desbetreffende perceel gewijzigd kan worden van "Agrarisch" naar "Recreatie".
Voorts stelt zij dat de raad in 2016 de bestemming van een perceel in De Duûnt nog heeft gewijzigd ten behoeve van recreatie. Zij wijst daartoe op een publicatie waarin staat dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden in De Duûnt onherroepelijk is geworden. Gelet hierop is de weigering van de raad een gewijzigd plan vast te stellen voor haar perceel volgens haar gebaseerd op willekeur en in strijd met het gelijkheidsbeginstel.
6.1.    De raad stelt dat de uitbreidingsruimte in de zomerhuisconcentratiegebieden in de Beleidsnotitie Zomerhuisterreinen op perceelsniveau is aangewezen. Deze locaties zijn vervolgens opgenomen in de bestemmingsplannen, ofwel als locatie bij recht, ofwel als invullocatie.  Verdere verstening van de zomerhuisgebieden buiten de aangewezen (invul)locaties acht de raad niet wenselijk en niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening.
Sinds het historisch gebied De Duûnt in 1965 is aangewezen als ontwikkelingsgebied, hebben alle percelen in De Duûnt waarop planologisch recreatiewoningen zijn toegestaan, deze bestemming in het Plan van Uitbreiding (1965) gekregen. Niet alle eigenaren van de gronden hebben direct uitvoering gegeven aan dit bouwrecht. Tot op de dag van vandaag zijn er volgens de raad nog kavels onbebouwd. Dit verklaart volgens de raad waarom in de loop der jaren verschillende bouwvergunningen zijn verleend. De bestemming van deze percelen is sinds 1965 achtereenvolgens "Zomerhuisjes", "Zomerhuizen" en "Recreatie-recreatiewoningen".
6.2.    In de Toeristische toekomstvisie uit 2007 staat dat er zich zomerhuizen buiten de kampeerterreinen bevinden in de zomerhuisgebieden, zoals onder meer De Duûnt. Voor deze gebieden is in 1990 een Beleidsnotitie Zomerhuisterreinen opgesteld. In deze notitie wordt van een conserverend beleid uitgegaan. Op basis van planologische criteria is aangegeven waar in deze gebieden nog invulmogelijkheden zijn.
De Beleidsnotitie Zomerhuisterreinen is vastgesteld op 21 mei 1991. Deze notitie bevat de uitkomsten van een inventarisatie van de vraag of het eiland op basis van de ontwikkeling van het toerisme nog meer zomerhuizen aan kan en waar deze dan gerealiseerd kunnen worden. Perceel 1584 is daarin aangemerkt als terrein voor afschermende beplanting. Gelet hierop, heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien de bouw van een zomerwoning op het perceel van [appellante] mogelijk te maken.
6.3.    [appellante] wijst erop dat de raad in 2016 nog een bestemmingsplan heeft vastgesteld waarin de bestemming van een perceel in De Duûnt is gewijzigd van "Agrarisch" naar "Recreatie".
In de Staatscourant van 12 januari 2017, nr. 2091 heeft het college van burgemeester en wethouders bekendgemaakt dat het op 25 oktober 2016 vastgestelde bestemmingsplan "Parapluherziening wijzigingsbevoegdheid Uitbreiding kampeerterreinen" (hierna: Parapluherziening) met ingang van 23 december 2016 onherroepelijk is geworden. De Parapluherziening heeft volgens de bekendmaking betrekking op de regels voor de kampeerterreinen in een aantal bestemmingsplannen, onder meer in het bestemmingsplan "Hoorn en De Duûnt". In de toelichting bij de desbetreffende Parapluherziening staat dat hiermee 8 bestemmingsplannen worden herzien. De herziening gaat alleen over de wijzigingsbevoegdheid van de bestemming "Agrarisch" naar de bestemming "Recreatie-1" (Kampeerterreinen).
Over de door [appellante] gemaakte vergelijking met dit geval overweegt de Afdeling dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat [appellante] op haar perceel een recreatiewoning wil realiseren en geen kampeerterrein. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de door [appellante] genoemde situatie overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
Het betoog over het gelijkheidsbeginsel faalt.
7.    [appellante] voert aan dat zij met behulp van RhO adviseurs een concrete aanvraag heeft ingediend en dat dit verzoek voldoet aan de geldende vereisten voor een aanvraag voor de door haar gewenste bestemmingsplanwijziging. Volgens [appellante] zal het realiseren van een recreatiewoning op haar perceel geen onevenredige afbreuk doen aan de natuurlijke, landschappelijke waarden en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden. Volgens de aanvraag is uit de luchtfoto op te maken dat het projectgebied in stedenbouwkundig en landschappelijk opzicht deel uitmaakt van het recreatieterrein en niet is te beschouwen als los perceel met een andere functie.
7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat alle geschikte locaties voor recreatiewoningen reeds zijn ingevuld, dan wel voorzien van een wijzigingsbevoegdheid, en dat verdere uitbreiding van recreatiegebieden gezien de omvang van het bestand en de afbreuk aan de open ruimte niet wenselijk is.
7.2.    De Afdeling overweegt wanneer een aanvraag voldoende concreet en gemotiveerd is en voldoet aan de daartoe geldende vereisten, dat dit betekent dat de raad voldoende informatie heeft om een aanvraag tot wijziging van een bestemmingsplan in behandeling te nemen en daartoe een ruimtelijke afweging te maken. Dit betekent niet dat een dergelijke aanvraag zonder meer wordt toegewezen.
Dat naar de stelling van [appellante] het perceel, gezien de ligging, niet is te beschouwen als los perceel met een andere functie dan de rest van het terrein, alsmede dat het realiseren van een recreatiewoning op haar perceel geen onevenredige afbreuk doet aan de natuurlijke, landschappelijke waarden en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, doet niet af aan het feit dat in de Beleidsnotitie Zomerhuisterreinen op basis van planologische criteria is aangegeven waar in De Duûnt nog invulmogelijkheden zijn en dat daarin het perceel van [appellante] is aangemerkt als terrein voor afschermende beplanting. Gelet hierop heeft de raad op goede gronden geen aanleiding hoeven zien de bouw van een zomerwoning op het perceel van [appellante] mogelijk te maken.
8.    [appellante] stelt dat de gemeente Terschelling haar bezwaarschrift, voorzien van haar naam en adres, tegen het bestreden besluit op het internet heeft gezet. Dit getuigt volgens haar van onbehoorlijk bestuur.
8.1.    De Afdeling overweegt dat het op internet plaatsen van persoonsgegevens van [appellante] een gedraging betreft die aan de orde kan worden gesteld bij de Autoriteit Persoonsgegevens. Dit betoog kan in deze procedure niet aan de orde komen.
Conclusie
9.    Het beroep is ongegrond.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Heinen, griffier.
w.g. Van der Wiel    w.g. Heinen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2018
632.