ECLI:NL:RVS:2017:3410
Raad van State — Uitspraak 


201603975/1/A2.
Datum uitspraak: 13 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], waarvan de vennoten zijn, [vennoot A], [vennoot B], [vennoot C] en [vennoot D], allen wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 april 2016 in zaken nrs. 13/3261 en 13/3317 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2012 heeft het college [appellante] een probleemgebiedenvergoeding voor 2011 toegekend van € 6.211,52.
Bij besluit van 19 september 2012 heeft het college [appellante] medegedeeld dat de voor agrarisch natuurbeheer verleende subsidie over 2011 wordt uitbetaald tot een bedrag van € 18.867,35.
Bij besluit van 7 juni 2013 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 19 september 2012 gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en dat besluit deels herroepen.
Bij besluit van 11 juni 2013 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 29 juni 2012 gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en dat besluit deels herroepen.
Bij besluit van 25 maart 2015 heeft het college de besluiten van 7 en 11 juni 2013 herzien en de bezwaren tegen de besluiten van 29 juni 2012 en 19 september 2012 deels gegrond verklaard en die besluiten deels herroepen.
Bij uitspraak van 13 april 2016 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van 25 maart 2015 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, met uitzondering van de weigering om een probleemgebiedenvergoeding toe te kennen voor beheereenheid 35, het besluit van 29 juni 2012 in zoverre herroepen, bepaald dat een probleemgebiedenvergoeding wordt toegekend voor beheereenheid 35 voor het jaar 2011 van € 12,22 en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 25 maart 2015. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vennoot B], bijgestaan door ir. S. Boonstra, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniëls en drs. J.H. Dijk, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het geschil heeft betrekking op de hoogte van de door het college aan [appellante] over het beheerjaar 2011 te betalen subsidie voor agrarisch natuurbeheer op grond van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer provincie Utrecht (hierna: de SNL), de over dat jaar uit te betalen probleemgebiedenvergoeding en de over dat jaar uit te betalen toeslag voor het uitrijden van ruige stalmest. [appellante] is het met de hoogte van de door het college betaalde bedragen niet eens, omdat deze volgens haar zijn gebaseerd op onjuiste perceeloppervlakten.
2.    De subsidie is verstrekt uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling, één van de structuurfondsen van de Europese Unie. Hierop zijn onder meer van toepassing Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van de Europese Unie van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Pb 2009 L 30; hierna: Verordening 73/2009), alsmede Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Europese Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (Pb 2009 L 316; hierna: Verordening 1122/2009), in het bijzonder de bepalingen over oppervlaktegebonden steunmaatregelen.
Aanvraag
3.    Op 13 november 2009 heeft [appellante] het college verzocht om subsidieverlening krachtens de SNL voor agrarisch natuurbeheer en voor collectief weidevogelbeheer op grond van het collectieve beheerplan "02. De Venen" van de provincie Utrecht. [appellante] heeft het college voorts verzocht om toeslagrechten voor het uitrijden van ruige stalmest in de periode van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2015.
Bij besluit van 12 april 2010 heeft het college [appellante] subsidie verleend voor niet-collectief agrarisch natuurbeheer, ten behoeve van de uitvoering van het beheerpakket ‘Botanische weiderand’, alsmede voor landschapsbeheer. De subsidie is verleend voor de periode van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2015. In het besluit is vermeld dat [appellante] voor niet-collectief agrarisch natuurbeheer het eerste beheerjaar € 5.055,71 aan subsidie krijgt en voor landschapsbeheer € 19.907,76 voor de hele subsidieperiode. In het besluit is voorts vermeld dat de aanvraag om deel te nemen aan collectief agrarisch natuurbeheer is goedgekeurd voor een minimale oppervlakte van 1 hectare en een maximale oppervlakte van 73 hectare, onder voorbehoud van goedkeuring van het collectieve beheerplan door het college. Ook is het verzoek om een toeslag voor het uitrijden van ruige stalmest goedgekeurd. In het besluit is tot slot vermeld dat [appellante] jaarlijks zelf via de Gecombineerde Opgave om uitbetaling van de subsidie moet vragen.
Bij besluit van 15 maart 2011 (Prov. blad 2011, nr. 14) heeft het college het collectieve beheerplan voor het jaar 2011 vastgesteld. [appellante] heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt, waardoor het in rechte is komen vast te staan.
Op 10 mei 2011 heeft [appellante] voor het beheerjaar 2011 verzocht om uitbetaling van de subsidie door middel van de zogeheten Gecombineerde Opgave. Daarbij is tevens verzocht om betaling van een probleemgebiedenvergoeding.
Standpunt college
4.    In de besluiten van 7 juni 2013 en 25 maart 2015 heeft het college [appellante], voor zover hier van belang, medegedeeld dat het bij het bepalen van de oppervlakte van de beheereenheden voor collectief agrarisch beheer is uitgegaan van de perceeloppervlakten zoals die in het door het college goedgekeurde collectief beheerplan zijn vastgesteld. Het college heeft uiteengezet dat in Nederland het systeem voor verificatie van de subsidiabele oppervlakte is gebaseerd op topografische percelen die dienst doen als referentiepercelen. Deze percelen zijn vastgelegd in het Agrarisch Areaal Nederland (AAN). De opgave door de landbouwer van de gewaspercelen met bijbehorende oppervlaktes wordt namens het college door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beoordeeld, getoetst aan de informatie uit het AAN en geregistreerd in het perceelregister. Een landbouwer dient jaarlijks bij de gebiedscoördinator aan te geven met welke percelen en voor welke perceelgrootte hij voor het desbetreffende jaar wenst deel te nemen aan collectief agrarisch natuurbeheer. De gebiedscoördinator geeft dit aan in de zogeheten Toolkit. Het college bepaalt of de in de Toolkit aangevraagde percelen worden goedgekeurd binnen het collectief beheerplan. Dit betekent dat voor maximaal de in de Toolkit opgegeven oppervlakte een betaalverzoek kan worden ingediend. Voor zover [appellante] zich niet kan vinden in de in de Toolkit vermelde oppervlakten, had zij bezwaar moeten maken tegen de vaststelling van het collectief beheerplan, aldus het college.
Oordeel van de rechtbank
5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat een aanvraag in het kader van de SNL zelfstandig dient te worden beoordeeld. Zij heeft om die reden geen aanleiding gezien om bij het bepalen van de subsidiabele oppervlakte van de percelen aansluiting te zoeken bij de vastgestelde oppervlakten in het kader van de bedrijfstoeslagenregeling (BTR). Ook hecht de rechtbank om dezelfde reden geen waarde aan de veldinspectie die door de Nederlandse Voedsel- en Waren autoriteit in het kader van de BTR is uitgevoerd. De rechtbank heeft in aanmerking genomen dat naar aanleiding van een mediationgesprek dat in oktober 2013 heeft plaatsgevonden, de oppervlakten van een groot aantal percelen waarop collectief agrarisch natuurbeheer plaatsvindt gewijzigd is vastgesteld en geregistreerd in het AAN. Dit leidt niet voor alle collectieve beheereenheden tot een wijziging in de uit te betalen oppervlakte voor het jaar 2011, omdat de oppervlakten, zoals die zijn opgenomen in het collectief beheerplan bepalend zijn. De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellante] de gebiedscoördinator er niet voorafgaand aan de vaststelling van het collectief beheerplan van op de hoogte heeft gesteld dat de daarin opgenomen oppervlakten onjuist waren, dan wel dat zij daarin slotenmarges wenste op te nemen. Ook heeft [appellante] geen bezwaar gemaakt tegen het collectief beheerplan. Pas in de Gecombineerde Opgave 2011, toen het collectief beheerplan al in rechte vaststond, heeft [appellante] gemeld dat de oppervlakten in het collectief beheerplan niet juist waren en dat zij tevens subsidie wenste te ontvangen voor de slotenmarges. Hiermee kan naar het oordeel van de rechtbank geen rekening meer worden gehouden, omdat dit zou betekenen dat de oppervlakten als vastgesteld in het collectief beheerplan zouden worden overschreden. Dit is in strijd met artikel 7.5, zesde lid, aanhef en onder b, van de SNL, aldus de rechtbank. Het college heeft dan ook terecht de maximale oppervlakten zoals opgenomen in het collectief beheerplan gehanteerd bij het bepalen van de hoogte van de subsidie voor collectief agrarisch natuurbeheer. Verder volgt de rechtbank [appellante] niet in haar standpunt dat wanneer er wijzigingen worden aangebracht in de AAN, deze automatisch zouden moeten worden doorgevoerd in het collectief beheerplan. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat in het door [appellante] overgelegde spreadsheet en hetgeen zij overigens heeft aangevoerd geen aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor het oordeel dat moet worden getwijfeld aan de door het college vastgestelde oppervlakten van de in de AAN geregistreerde percelen. Het college heeft aan de hand van de winterluchtfoto’s 2012 en de zomerluchtfoto’s 2011 en de daarop gegeven toelichting voldoende aannemelijk gemaakt dat de grenzen van de percelen en daarmee de oppervlakten voor uitbetaling van de SNL-subsidie voor het beheerjaar 2011 correct zijn vastgesteld. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat, hoewel het vaststellen van perceeloppervlakten zorgvuldig dient te gebeuren, het gelet op het grote aantal percelen waarvan de oppervlakte jaarlijks moet worden vastgesteld, niet haalbaar is om de perceelgrenzen met 100% nauwkeurigheid vast te stellen.
Hoger beroep
6.    De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Perceeloppervlakte in kader BTR en inspectie NVWA
7.    [appellante] komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat zij geen aanleiding ziet om bij het in het kader van de SNL bepalen van de subsidiabele oppervlakte van percelen aansluiting te zoeken bij de oppervlakten zoals die zijn vastgesteld in het kader van de BTR en bij een in het kader daarvan door de Nederlandse Voedsel en Waren autoriteit verrichte veldinspectie. Zij voert aan dat de RVO steeds heeft gesteld dat de oppervlakten die zijn vastgesteld in het kader van de BTR leidend zijn en dat voor toepassing van de SNL bij die oppervlakten wordt aangesloten. Het kan dan ook niet zo zijn dat voor hetzelfde perceel bij de toepassing van de BTR andere oppervlakten worden gehanteerd dan bij toepassing van de SNL. Men zou mogen aannemen dat in het AAN voor één perceel één oppervlakte staat geregistreerd. De rechtbank gaat er voorts aan voorbij dat de oppervlakte van een perceel op drie plaatsen juist moet zijn geregistreerd: in het AAN, in het collectief beheerplan en in het betaalverzoek. Wanneer op een van deze plaatsen het oppervlakte te laag is geregistreerd, wordt er slechts voor dat kleinste oppervlakte subsidie betaald. Wil een aanvrager de oppervlakte van een perceel wijzigen, dan moet hij dus op drie verschillende plaatsen een correctie doorvoeren. Dit is vreemd in het licht van het standpunt van de RVO dat het AAN als basis dient bij de uitvoering van oppervlaktegebonden steunregelingen, aldus [appellante].
7.1.    Een lidstaat van de Europese Unie moet administratieve controles uitvoeren op oppervlaktegebonden steunaanvragen, waaronder de verificatie van de subsidiabele oppervlakte. Ter ondersteuning hiervan is een lidstaat op grond van Verordening 73/2009 en Verordening 1122/2009 verplicht om een systeem voor identificatie van landbouwpercelen op te zetten op basis van kaarten, kadastrale documenten of andere cartografische gegevens. Daarbij wordt gebruikgemaakt van technieken op basis van een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem, bij voorkeur inclusief orthobeelden van lucht- of satellietopnamen. De RVO, die voor het college de SNL uitvoert, heeft in 2009 het AAN in gebruik genomen voor het uitvoeren van de controles van percelen en subsidiabele oppervlaktes. Het AAN is het systeem voor de identificatie van landbouwpercelen, als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 17 van Verordening 73/2009, en is gebaseerd op luchtfoto’s. Ingevolge artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening 1122/2009 dient het college bij wijze van administratieve kruiscontrole de door een landbouwer opgegeven percelen landbouwgrond met de in het AAN geregistreerde oppervlakten van de referentiepercelen te vergelijken om na te gaan of de opgegeven percelen landbouwgrond als zodanig voor steun in aanmerking komen.
7.2.    Voor toekenning van subsidie voor agrarisch natuurbeheer op grond van de SNL geldt dat de oppervlakte van de landbouwgrond bepalend is voor de hoogte van de steun. In dat opzicht verschilt de toepassing van de SNL niet van de toepassing van de bedrijfstoeslagenregeling, op grond waarvan bedrijfstoeslagen kunnen worden toegekend aan landbouwers. Voor beide geldt dat de subsidiabele oppervlakte in beginsel wordt gecontroleerd aan de hand van in het AAN geregistreerde referentiepercelen, zodat in zoverre voor het bepalen van de hoogte van de te betalen steun in het kader van de beide regelingen van hetzelfde perceeloppervlakte, zoals geregistreerd in het AAN, dient te worden uitgegaan. Voor collectief agrarisch natuurbeheer geldt in aanvulling daarop evenwel dat geen steun kan worden verleend voor een grotere oppervlakte dan de oppervlakte die is vastgesteld in het collectief beheerplan. Daarbij speelt een rol dat een aanvrager er in een bepaald jaar voor kan kiezen om niet op alle percelen, of niet op alle percelen volledig, collectief natuurbeheer toe te passen. Dit betekent dat wanneer, zoals hier het geval is, de oppervlakte waarop collectief beheer wordt toegepast kleiner is dan de oppervlakte van de referentiepercelen, zoals die zijn geregistreerd  in het AAN, bij het bepalen van de hoogte van de steun uitgegaan dient te worden van de perceeloppervlakten zoals die zijn vastgesteld in het collectief beheerplan. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om bij het bepalen van de hoogte van de subsidie voor agrarisch natuurbeheer aansluiting te zoeken bij de in het kader van de bedrijfstoeslagenregeling vastgestelde oppervlakten en de in het kader van de uitvoering van die regeling door medewerkers van de NVWA uitgevoerde veldinspectie.
Het betoog faalt.
Artikel 7.5, zesde lid, aanhef en onder b, van de SNL
8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit artikel 7.5, zesde lid, aanhef en onder b, van de SNL volgt dat het college voor collectief agrarisch natuurbeheer geen subsidie kan betalen voor een groter oppervlak dan is opgenomen in de Toolkit en het collectief beheerplan. Zij voert aan dat artikel 7.5, zesde lid, aanhef en onder b, van de SNL niet ziet op de oppervlakte per beheereenheid maar op de totale oppervlakte waarvoor de aanvraag om deel te nemen aan collectief agrarisch natuurbeheer is goedgekeurd. Dat betekent in dit geval dat niet voor een groter oppervlakte dan de 73 hectare, genoemd in het besluit van 12 april 2010, subsidie kan worden betaald. [appellante] voert verder aan dat de rechtbank miskent dat de RVO steeds heeft gecommuniceerd dat de perceeloppervlakten zoals die zijn geregistreerd in het AAN en in het percelenregister als uitgangspunt dienen bij toepassing van de SNL. Het bestaan van de Toolkit was lange tijd onbekend en derhalve ook de mogelijkheid om in de Toolkit wijzigingen van oppervlaktes door te geven. Ook was het niet duidelijk dat er oppervlakten in het collectief beheerplan vermeld waren. Het was dan ook niet duidelijk dat eventuele onjuistheden van de daarin geregistreerde oppervlakte aan de gebiedscoördinator hadden moeten worden doorgegeven, teneinde wijzigingen aan te laten brengen. De overweging van de rechtbank dat zij derhalve maar bezwaar had moeten maken tegen het collectief beheerplan kan dan ook niet worden gevolgd, aldus [appellante].
8.1.    In oktober 2013 heeft er een mediationgesprek plaatsgevonden tussen [appellante] en het college. Dat heeft er toe geleid dat het college van een aantal landbouwpercelen de oppervlakte, zoals die was geregistreerd in het AAN, heeft aangepast. Dit heeft echter niet geleid tot een voor alle beheereenheden hogere subsidie voor collectief agrarisch natuurbeheer. In dat kader heeft de rechtbank overwogen dat uit artikel 7.5, zesde lid, aanhef en onder b, van de SNL, volgt dat, indien zou blijken dat voor bepaalde percelen een te klein oppervlak is geregistreerd in het AAN, dit niet betekent dat voor die percelen voor een groter oppervlakte subsidie voor collectief agrarisch natuurbeheer kan worden betaald, aangezien het college geen subsidie kan betalen voor een groter perceeloppervlak dan is opgenomen in de Toolkit en het collectief beheerplan. [appellante] voert op zichzelf terecht aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, uit artikel 7.5, zesde lid, aanhef en onder b, van de SNL, niet volgt dat het college geen subsidie kan betalen voor een groter perceeloppervlak dan is opgenomen in de Toolkit en het collectief beheerplan. Deze bepaling ziet immers op de wijziging van de minimale en/of maximale oppervlakte waarvoor subsidie voor collectief agrarisch natuurbeheer kan worden verleend, zoals die oppervlakte is opgenomen in het besluit waarin een aanvraag om deel te nemen aan collectief agrarisch natuurbeheer is goedgekeurd. Dat de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd op een onjuiste bepaling uit de SNL kan evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden, omdat de conclusie van de rechtbank - dat het college niet voor een groter perceeloppervlak dan is opgenomen in de Toolkit en vastgesteld het collectief beheerplan subsidie kan verlenen voor collectief agrarisch natuurbeheer - op zichzelf juist is. Dit volgt echter niet uit artikel 7.5, zesde lid, aanhef en onder b, van de SNL, maar uit het systeem van de SNL. Daarbij is van belang dat op grond van artikel 4.1.2.2 van de SNL een ontvanger van een subsidie voor agrarisch natuurbeheer in het kader van collectief agrarisch natuurbeheer gehouden is elk beheerjaar het beheer uit te voeren overeenkomstig het door het college vastgestelde collectief beheerplan. Op grond van de artikelen 9.1 en 9.2 van de SNL kan het college op aanvraag van een gebiedscoördinator een dergelijk plan vaststellen. In Bijlage 5 van de SNL is bepaald aan welke eisen een collectief beheerplan moet voldoen. Daar is onder meer bepaald dat van het collectief beheerplan onderdeel uitmaakt een kaart met een topografische ondergrond, waarop is aangegeven op welke landbouwgronden de deelnemende landbouwers welke agrarische beheerpakketten of varianten daarvan wensen uit te voeren (onderdeel a). Ook is bepaald dat het collectief beheerplan een omschrijving en plaatsaanduiding van het beheer omvat (onderdeel d). Uit dit samenstel van regels valt af te leiden dat het college niet voor een groter perceeloppervlak dan is opgenomen in het collectief beheerplan subsidie kan verlenen voor collectief agrarisch natuurbeheer.
Het betoog faalt in zoverre.
8.2.    Hoewel, naar het college ter zitting heeft erkend, de communicatie over de toepassing van de SNL niet optimaal is geweest, is dit onvoldoende om aannemelijk te achten dat [appellante] lange tijd niet op de hoogte was of op de hoogte had kunnen zijn van het bestaan van de Toolkit, dan wel van het feit dat zij jaarlijks via de gebiedscoördinator diende aan te geven voor welke omvang zij wenste deel te nemen aan collectief agrarisch natuurbeheer. Daarbij is van belang dat in Bijlage 5 van de SNL is bepaald dat de gebiedscoördinator met elk van de deelnemende landbouwers een overeenkomst sluit waarin het collectief beheer wordt vastgelegd (onderdeel b). Van belang is verder dat het besluit van het college van 23 maart 2011 waarbij het collectief beheerplan "De Venen" voor het jaar 2011 is vastgesteld, is gepubliceerd in het Provinciaal blad (2011, 14). In artikel 2 van het besluit is vermeld dat de vastgestelde collectieve beheerplannen zijn in te zien op het Provinciehuis en op de website van de provincie Utrecht. Gelet hierop had [appellante] naar het oordeel van de Afdeling kennis kunnen nemen van de in het collectief beheerplan vastgestelde oppervlakten van de gronden waarop zij collectief beheer wenst uit te voeren. Hierbij is nog van belang dat [appellante], voor zover zij het die vaststelling niet eens was, tegen het besluit van het college bezwaar had kunnen maken. Het college heeft dan ook, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, de oppervlakten, zoals vastgesteld in het collectief beheerplan, kunnen hanteren bij het bepalen van de hoogte van de subsidie voor collectief agrarisch natuurbeheer.
Het betoog faalt voor het overige.
Juistheid vastgestelde oppervlakten
9.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in hetgeen zij heeft aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten zijn gelegen voor het oordeel dat moet worden getwijfeld aan de door het college vastgestelde perceeloppervlakten aan de hand waarvan de hoogte van de subsidie is vastgesteld. Zij voert in dat verband aan dat de rechtbank er geen blijk van geeft acht te hebben geslagen op het door haar in beroep overgelegde spreadsheet, waarin zij per perceel heeft aangeven waarom de door het college aan de hand van de winterluchtfoto’s 2012 vastgestelde oppervlakten niet juist zijn. Ook neemt de rechtbank zonder meer aan dat het college de winterluchtfoto’s 2012 op juiste wijze heeft vergeleken met de zomerluchtfoto’s 2011. Voorts voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet haalbaar is om perceelgrenzen met 100% nauwkeurigheid vast te stellen. Dat geeft het college immers een vrijbrief om de oppervlakte van beheereenheden altijd krapper vast te stellen dan de werkelijke oppervlakte. Zeker nu het gaat om een groot aantal beheereenheden hebben kleine afwijken uiteindelijk tot gevolg dat de afwijking van de oppervlakte op bedrijfsniveau aanzienlijk is en een belangrijke factor is bij het bepalen van de hoogte van de subsidie.
9.1.    Het AAN is het systeem voor identificatie van landbouwpercelen, als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 17 van Verordening 73/2009. Ingevolge artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening EG/1122/2009 controleert het college de door een subsidieontvanger opgegeven oppervlakte van beheereenheden door deze te vergelijken met de in de AAN opgenomen referentiepercelen. Ingevolge het tweede lid kan eventueel een controle ter plaatse, al dan niet door middel van een fysieke veldinspectie, worden gehouden. De Afdeling heeft eerder overwogen (uitspraak van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1490) dat het college bij het bepalen van de oppervlakte van de beheereenheden waarvoor steun is aangevraagd van de AAN-referentiepercelen mag uitgaan, tenzij hetgeen de steunontvanger aanvoert aanleiding geeft aan de juistheid van de aldus vastgestelde oppervlakte te twijfelen.
9.2.    Ter zitting heeft het college toegelicht dat de perceeloppervlakten die in het AAN zijn geregistreerd jaarlijks worden geactualiseerd. Dit gebeurt aan de hand van luchtfoto’s. Bij de rechtbank heeft het college afdrukken overgelegd van luchtfoto’s die in maart 2012 zijn gemaakt. Door partijen zijn deze foto’s aangeduid als de winterluchtfoto’s 2012. Ter toelichting heeft het college uiteengezet dat gebruik is gemaakt van winterluchtfoto’s, omdat in de winter de bomen en struiken geen blad dragen en die foto’s bovendien een hogere resolutie hebben dan zomerluchtfoto’s, zodat de grenzen tussen land en water en tussen de verschillende percelen beter zijn vast te stellen. Nu deze zaak betrekking heeft op de hoogte van de over het beheerjaar 2011 aan [appellante] te betalen subsidie, en derhalve de situatie van de beheereenheden in 2011 bepalend is, heeft het college de winterluchtfoto’s 2012 vergeleken met de zomerluchtfoto’s 2011. Daarbij is geconstateerd dat er geen grote verschillen bestaan tussen de perceelgrenzen op de winterluchtfoto’s 2012 en die op de zomerluchtfoto’s 2011. Die werkwijze is naar het oordeel van de Afdeling niet onzorgvuldig. Daarbij is van belang dat het college overtuigend heeft gemotiveerd dat bij het in het AAN registreren van de perceeloppervlakten is gekozen voor het gebruik van de foto’s waarop de grenzen van de percelen het duidelijkst zichtbaar zijn waarbij vervolgens aan de hand van de luchtfoto’s van het desbetreffende beheerjaar is gecontroleerd of er wezenlijke wijzigingen van de perceelgrenzen hebben plaatsgevonden.
9.3.    Anders dan [appellante] ter zitting aan de hand van inzage in het percelenregister op haar persoonlijke pagina op mijnrvo.nl heeft betoogd, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college bij het vaststellen van de perceeloppervlakten van foto’s met een fijnere schaal gebruik had moeten maken. Artikel 17 van Verordening 73/2009 bepaalt dat bij het opzetten van het systeem voor de identificatie van landbouwpercelen gebruik moet worden gemaakt van technieken op basis van een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem met een homogene norm die een precisie waarborgt die ten minste overeenkomt met die van kaarten op schaal 1:10000. De luchtfoto’s waarvan het college gebruik heeft gemaakt bij het bepalen van de oppervlakten van de percelen van [appellante] hebben een schaal van 1:500 en zijn derhalve nauwkeuriger dan de toepasselijke Unirechtelijke regelgeving voorschrijft. Ook met het gebruik van kaart- en fotomateriaal met een schaal van 1:500 kunnen de perceeloppervlakten niet met absolute nauwkeurigheid worden vastgesteld. Dat maakt echter niet dat het college onvoldoende nauwkeurig te werk is gegaan bij het vaststellen en registreren van perceeloppervlakten in het AAN. Om het opzetten, actualiseren en gebruiken van een systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen werkbaar te houden, acht de Afdeling toelaatbaar dat gebruik wordt gemaakt van luchtfoto’s met een schaal van 1:500, te meer nu die schaal aanmerkelijk nauwkeuriger is dan de in artikel 17 van Verordening 73/2009 voorgeschreven schaal. Dat bij het gebruik van deze schaal kleine delen van percelen binnen of buiten de in het AAN ingetekende perceelgrenzen vallen, vooral waar het grillige slootkanten in veenweidegebied betreft, is inherent aan het voorgeschreven systeem en maakt niet dat het college bij het bepalen van de oppervlakte van de beheereenheden waarvoor [appellante] steun heeft aangevraagd niet van de AAN-referentiepercelen heeft mogen uitgaan.
9.4.    In de procedure bij de rechtbank heeft [appellante] een spreadsheet overgelegd, waarin zij per perceel heeft beschreven waar er nog grond buiten de in het AAN ingetekende topografische perceelgrenzen ligt. Hetgeen aldus is aangevoerd geeft onvoldoende aanleiding om aan de juistheid van de in het AAN vastgestelde oppervlakten te twijfelen. [appellante] beschrijft op welke punten volgens haar in het AAN ingetekende topografische perceelgrenzen niet volledig samenvallen met de werkelijke perceelgrenzen, maar onvermeld blijft hoe groot de afwijking is. Verder valt de door [appellante] beschreven afwijking in veel gevallen niet of slechts in zeer beperkte mate waar te nemen op de door het college overgelegde winterluchtfoto’s 2012. Bovendien valt te zien dat op sommige plaatsen minimale stukken grond buiten de topografische perceelgrenzen vallen, maar ook dat er bij sommige percelen - bijvoorbeeld percelen 11 en 13 - delen van de sloot binnen de topografische perceelgrenzen vallen. Naar het oordeel van de Afdeling gaat het om kleine imperfecties die inherent zijn aan het gebruik van kaart- en fotomateriaal met een schaal van 1:500. Die geven op zichzelf geen aanleiding om aan de juistheid van de in het AAN vastgestelde oppervlakten te twijfelen. Dat het, naar [appellante] stelt, bij elkaar opgeteld om een aanzienlijk grondoppervlakte gaat maakt dat niet anders.
9.5.    Het betoog faalt.
Conclusie
10.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen komt de Afdeling tot de conclusie dat, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, het college bij het vaststellen van de hoogte van de aan [appellante] over het beheerjaar 2011 te betalen subsidie voor agrarisch natuurbeheer op grond van de SNL de over dat jaar uit te betalen probleemgebiedenvergoeding en de over dat jaar uit te betalen toeslag voor het uitrijden van ruige stalmest heeft mogen uitgaan van de perceeloppervlakten zoals die zijn geregistreerd in het AAN.
11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met - gelet op het in 8.1 overwogene - verbetering van de gronden waarop deze rust.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Wieland
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2017
502.  BIJLAGE
Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van de Europese Unie van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Pb 2009 L 30).
Artikel 2 (Definities)
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
[…]
h. „landbouwgrond": om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.
Artikel 14 (Werkingssfeer)
Elke lidstaat zet een geïntegreerd beheers- en controlesysteem op (hierna het „geïntegreerd systeem" genoemd).
Het geïntegreerd systeem is van toepassing op de in bijlage I vermelde steunregelingen.
Voor zover nodig, is het ook van toepassing op het beheer en de controle inzake de in de hoofdstukken 1 en 2 vastgestelde voorschriften.
Artikel 15 (Onderdelen van het geïntegreerd systeem)
1. Het geïntegreerd systeem omvat de volgende onderdelen:
a) een geautomatiseerde gegevensbank;
b) een systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen;
c) een systeem voor de identificatie en de registratie van de toeslagrechten;
d) steunaanvragen;
e) een geïntegreerd controlesysteem;
f) één enkel systeem om de identiteit te registreren van elke landbouwer die een steunaanvraag indient.
[…]
Artikel 17 (Systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen)
Het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen wordt opgezet op basis van kaarten of kadastrale documenten of andere cartografische gegevens. Daarbij wordt gebruikgemaakt van technieken op basis van een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem, bij voorkeur inclusief orthobeelden van lucht- of satellietopnamen, met een homogene norm die een precisie waarborgt die ten minste overeenkomt met die van kaarten op schaal 1:10000.
Artikel 18 (Systeem voor de identificatie en de registratie van de toeslagrechten)
1. Er wordt een systeem voor de identificatie en de registratie van de toeslagrechten opgezet zodanig dat het verificatie van de toeslagrechten en kruiscontroles door vergelijking met de steunaanvragen en door vergelijking met het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen mogelijk maakt.
[…]
Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Europese Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (Pb 2009 L 316).
Artikel 6 (Identificatie van de percelen landbouwgrond)
1. Het in artikel 17 van Verordening (EG) nr. 73/2009 bedoelde systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond wordt toegepast op het niveau van referentiepercelen zoals kadastrale of topografische percelen die een unieke identificatie van elk referentieperceel garanderen.
Voor de toepassing van de bedrijfstoeslagregeling en de regeling inzake een enkele areaalbetaling wordt voor elk referentieperceel een maximumoppervlakte vastgesteld die voor steun in het kader van deze regelingen in aanmerking komt. Het GIS functioneert op basis van een nationaal referentiesysteem van coördinaten. Indien verschillende coördinatensystemen worden gebruikt, zijn deze binnen elke lidstaat onderling compatibel.
De lidstaten zorgen er bovendien voor dat de percelen landbouwgrond op betrouwbare wijze worden geïdentificeerd en verlangen met name dat de verzamelaanvraag vergezeld gaat van de door de bevoegde autoriteit bepaalde gegevens of documenten die het mogelijk maken elk perceel landbouwgrond te lokaliseren en te meten.
Artikel 28 (Kruiscontroles)
1. De in artikel 20 van Verordening (EG) nr. 73/2009 bedoelde administratieve controles maken de opsporing van onregelmatigheden, in het bijzonder de automatische opsporing daarvan met behulp van computermiddelen, mogelijk en omvatten kruiscontroles:
[…];
c) door de in de verzamelaanvraag aangegeven percelen landbouwgrond te vergelijken met de in het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond opgenomen referentiepercelen om na te gaan of de oppervlakten als zodanig voor steun in aanmerking komen;
[…].
2. Uit de kruiscontroles voortvloeiende indicaties omtrent onregelmatigheden geven aanleiding tot een vervolgactie in de vorm van enige andere passende administratieve procedure en, zo nodig, een controle ter plaatse.
[…].
Artikel 33 (Onderdelen van de controles ter plaatse)
De controles ter plaatse hebben betrekking op alle percelen landbouwgrond waarvoor steun is aangevraagd in het kader van de in bijlage I bij Verordening (EG) nr. 73/2009 genoemde steunregelingen, met uitzondering van de percelen waarop aanvragen om steun voor zaaizaad als bedoeld in artikel 87, van die verordening betrekking hebben. De feitelijke constatering van de oppervlakten als onderdeel van een controle ter plaatse mag evenwel worden beperkt tot een steekproef die ten minste 50 % omvat van de percelen landbouwgrond waarvoor een aanvraag is ingediend in het kader van de bij de titels III, IV en V van Verordening (EG) nr. 73/2009 ingestelde steunregelingen, mits de steekproef ten aanzien van de gecontroleerde oppervlakte en de aangevraagde steun een controleniveau garandeert dat betrouwbare en representatieve resultaten oplevert. Indien deze steekproefsgewijze controle anomalieën aan het licht brengt, wordt de steekproef van percelen landbouwgrond die daadwerkelijk worden geïnspecteerd, uitgebreid.
De lidstaten mogen gebruikmaken van teledetectie overeenkomstig artikel 35 en, indien mogelijk, van GNSS-technieken (Global Navigation Satellite System - wereldwijd satellietnavigatiesysteem).
Artikel 34 (Constatering van de oppervlakten)
[…]
2. De totale oppervlakte van een perceel landbouwgrond kan in aanmerking worden genomen op voorwaarde dat het volgens de gebruikelijke normen van de betrokken lidstaat of regio om een volledig gebruikt perceel gaat. Is dit niet het geval, dan wordt de werkelijk gebruikte oppervlakte in aanmerking genomen.
Voor de regio’s waar bepaalde elementen, met name heggen, sloten en muren, van oudsher deel uitmaken van de goede landbouwmethoden op het gebied van teelten of grondgebruik, kunnen de lidstaten besluiten dat de oppervlakte van die elementen als een onderdeel van de volledig gebruikte oppervlakte moet worden beschouwd op voorwaarde dat zij een door de lidstaten te bepalen totale breedte niet overschrijdt. Die breedte moet overeenkomen met een traditionele breedte in de betrokken regio en mag niet meer dan 2 m bedragen.
Wanneer de lidstaten vóór de inwerkingtreding van de onderhavige verordening de Commissie conform artikel 30, lid 2, derde alinea, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in kennis hebben gesteld van een breedte van meer dan 2 m, mag deze breedte onverminderd worden toegepast.
Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Provincie Utrecht
Artikel 1.1 (begripsbepalingen)
In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
e. beheereenheid: aaneengesloten oppervlakte landbouwgrond waarop een agrarisch beheerpakket wordt of gaat worden uitgevoerd;
[…]
h. collectief agrarisch natuurbeheer: agrarisch natuurbeheer waarover op grond van artikel 2.1, vierde lid, in het natuurbeheerplan nadere voorschriften zijn opgenomen.
i. collectief beheerplan: plan inzake de coördinatie en afstemming van collectief agrarisch natuurbeheer, opgesteld door een gebiedscoördinator;
j. gebiedscoördinator: rechtspersoon die collectief agrarisch natuurbeheer coördineert […];
Artikel 4.1.1.1 (grondslag subsidie)
Gedeputeerde Staten kunnen op aanvraag een subsidie agrarisch natuurbeheer verstrekken.
Artikel 4.1.1.2 (duur subsidie)
Een subsidie agrarisch natuurbeheer wordt verstrekt voor een periode van zes aaneengesloten beheerjaren […].
Artikel 4.1.1.3 (begunstigden)
1. Een subsidie agrarisch natuurbeheer kan worden verstrekt aan een landbouwer die de landbouwgrond waarvoor subsidie wordt aangevraagd bij aanvang van de subsidie beheert krachtens een zakelijk recht of een persoonlijk recht […].
Artikel 4.1.1.4 (aanvraag subsidie)
Een aanvraag tot verlening van een subsidie agrarisch natuurbeheer gaat vergezeld van een kaart met een topografische ondergrond waarop de grenzen van de beheereenheden waarvoor subsidie wordt aangevraagd én een nummering van die beheereenheden zijn aangegeven.
Artikel 4.1.1.6 (subsidieverplichtingen)
[…]
2. Een ontvanger van een subsidie agrarisch natuurbeheer dient uiterlijk op de peildatum van ieder beheerjaar, middels een door Gedeputeerde Staten vastgesteld aanvraagformulier, bij Gedeputeerde Staten een aanvraag in tot betaling van de jaarvergoeding voor dat beheerjaar […].
Artikel 4.1.1.7 (hoogte subsidie)
1. Een subsidie agrarisch natuurbeheer bestaat uit de som van zes jaarvergoedingen, elk behorend bij één van de zes beheerjaren waarvoor subsidie wordt verstrekt.
2. Een jaarvergoeding is het product van het op grond van artikel 4.1.1.8, eerste lid, onderdeel a, voor het desbetreffende beheerjaar en agrarisch beheerpakket vastgestelde tarief en het aantal hectares waarvoor voor het betreffende agrarische beheerpakket subsidie wordt verstrekt, eventueel vermeerderd met het product van het van toepassing zijnde tarief, bedoeld in artikel 4.1.1.8, eerste lid, onderdeel b, en het aantal hectares waarvoor de toeslag, bedoeld in artikel 4.1.1.8, tweede lid, wordt verstrekt.
Artikel 4.1.2.1 (subsidieaanvraag collectief agrarisch natuurbeheer)
1. Een begunstigde die een aanvraag tot verlening van een subsidie agrarisch natuurbeheer in het kader van collectief agrarisch natuurbeheer indient, geeft in die aanvraag per gebied, bedoeld in artikel 2.1, vierde lid, onderdeel a, waar hij wenst deel te nemen aan collectief agrarisch natuurbeheer, aan:
a. de minimum- onderscheidenlijk maximumoppervlakte waarop hij gedurende de periode, bedoeld in artikel 4.1.1.2, voornemens is één of meerdere agrarische beheerpakketten in het kader van collectief agrarisch natuurbeheer uit te voeren, waarbij:
I. de minimumoppervlakte niet kleiner kan zijn dan de minimumoppervlakte van het betreffende agrarische beheerpakket, én
II. De maximumoppervlakte niet groter kan zijn dan de totale oppervlakte van de landbouwgronden die tot zijn bedrijf behoren.
b. binnen welk gebied de in onderdeel a bedoelde oppervlaktes zijn gelegen.
2. Artikel 4.1.1.4 is niet van toepassing op een aanvraag als bedoeld in het eerste lid.
Artikel 4.1.2.2 (aanvulling subsidieverplichting)
Onverminderd artikel 4.1.1.6 is een ontvanger van een subsidie agrarisch natuurbeheer in het kader van collectief agrarisch natuurbeheer gehouden:
a. elk beheerjaar het beheer uit te voeren overeenkomstig het door Gedeputeerde Staten vastgestelde collectief beheerplan […].
Artikel 4.1.2.3 (beschikking tot subsidieverlening)
Een beschikking tot verlening van een subsidie agrarisch natuurbeheer in het kader van collectief agrarisch natuurbeheer vermeldt in elk geval:
a. per gebied, bedoeld in artikel 2.1, vierde lid, onderdeel a, de minimale en maximale oppervlakte waarvoor subsidie wordt respectievelijk kan worden verleend;
[…].
Artikel 7.5 (wijziging subsidie in verband met vergroting areaal)
1. Een ontvanger van een subsidie natuurbeheer, een subsidie agrarisch natuurbeheer of een subsidie landschapsbeheer kan éénmaal per kalenderjaar onderscheidenlijk beheerjaar een aanvraag indienen tot wijziging van de beschikking tot subsidieverlening met ingang van het volgend kalenderjaar of beheerjaar, gericht op de vergroting van het areaal waarvoor subsidie wordt verstrekt.
[…]
6. Als een in het eerste lid bedoelde aanvraag betrekking heeft op het vergroten van het areaal waarvoor een subsidie agrarisch natuurbeheer in het kader van collectief agrarisch beheer wordt verstrekt:
a. is het derde lid, onderdeel a, niet van toepassing en artikel 4.1.1.4 niet van overeenkomstige toepassing;
b. is er slechts sprake van een aanvraag als bedoeld in het onderhavige artikel voor zover de extra oppervlakte de maximale oppervlakte, bedoeld in artikel 4.1.2.3, onderdeel a, voor het betreffende gebied overschrijdt.
Artikel 9.1 (aanvraag vaststelling collectief beheerplan of wijziging daarvan)
Een gebiedscoördinator kan bij Gedeputeerde Staten een aanvraag indienen tot vaststelling van:
a. een collectief beheerplan;
b. een wijziging van een op grond van artikel 9.2 vastgesteld collectief beheerplan.