ECLI:NL:RVS:2018:889
Raad van State — Uitspraak 


201710211/2/R2.
Datum uitspraak: 16 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
[verzoeker], wonend te Kamperland, gemeente Noord-Beveland, en anderen,
verzoekers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft het college het wijzigingsplan "Domein Het Camperveer" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben onder meer [verzoeker] en anderen beroep ingesteld.
[verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 6 maart 2018, waar [verzoeker] en anderen, in de persoon van [verzoeker], en het college, vertegenwoordigd door M. van der Maarl, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. J.M. van Koeveringe-Dekker, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Overwegingen
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.    Het wijzigingsplan betreft de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3, lid 3.7.6, van de planregels van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2013", vastgesteld door de gemeenteraad van Noord-Beveland bij besluit van 29 augustus 2013, waarbij de agrarische bestemming van de gronden is gewijzigd naar "Natuur - Landgoederen".
Het wijzigingsplan voorziet in de realisatie van een landgoed in de zuidoostelijke hoek van de Onrustpolder bij Kamperland. Het betreft de percelen kadastraal bekend gemeente Wissenkerke, sectie […], nrs. […]. Het plan is vastgesteld op verzoek van initiatiefnemer [partij].
Op het landgoed wordt een hoofdgebouw - een landhuis - gerealiseerd, met daarin tien appartementen. Eén van de appartementen zal permanent worden bewoond, de overige negen appartementen zijn bestemd voor recreatieve bewoning. Daarnaast worden op het landgoed vijftien vrijstaande recreatiewoningen opgericht. Op het landgoed worden verder waterpartijen en groenvoorzieningen gerealiseerd.
3.    Het beroep van [verzoeker] en anderen is ingesteld door [verzoeker], [persoon A] en [persoon B].
[persoon A] woont op het perceel [[locatie A], op een afstand van meer dan 500 m ten noordwesten van het plangebied.
[verzoeker] en [persoon B] zijn bewoners/gebruikers van (recreatie)woningen op het vakantiepark "Rancho Grande", ten oosten van het plangebied. [verzoeker] is bewoner van de (recreatie)woning op het perceel [locatie B]. [persoon B] is gebruiker van de (recreatie)woning op het perceel [locatie C].
[verzoeker] en anderen hebben beroep ingesteld tegen het plan vanwege de gevolgen van de voorziene ontwikkeling voor het woon- en leefklimaat en het verblijfsklimaat in de omgeving.
4.    Wat betreft het standpunt van het college dat [verzoeker] en anderen geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De afstand tussen het perceel van [persoon B] en het plangebied bedraagt ongeveer 30 m. Het college heeft toegelicht dat [persoon B] geen eigenaar of anderszins zakelijk of relatief gerechtigde is van de genoemde recreatiewoning. De gevolgen van deze door het college genoemde omstandigheden voor de belanghebbendheid van [persoon B] vereisen nader onderzoek. Nu onderhavige voorlopige voorzieningenprocedure daar niet voor geschikt is, gaat de voorzieningenrechter voorshands ervan uit dat [persoon B] als gebruiker van gronden in de directe omgeving van het plangebied belanghebbende is bij het bestreden besluit. Nu het verzoek inhoudelijk beoordeeld dient te worden, bestaat geen noodzaak in het kader van de voorlopige voorzieningprocedure nader in te gaan op de belanghebbendheid van [verzoeker] en [persoon A].
5.    [verzoeker] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het gemeentelijk landgoederenbeleid als vastgelegd in de nota "Landgoederenbeleid Noord-Beveland", vastgesteld door de raad bij besluit van 26 januari 2017. Zij voeren hiertoe aan dat de voorziene ontwikkeling niet kan worden aangemerkt als een landgoed als bedoeld in genoemde notitie. Het betreft volgens [verzoeker] en anderen veeleer een recreatie- of bungalowpark. Het plan is in strijd met het uitgangspunt of voorwaarde dat op een landgoed maximaal drie gebouwen zijn toegelaten: één hoofgebouw en twee ondergeschikte gebouwen. Het plan maakt een hoofgebouw mogelijk dat bestaat uit tien appartementen of wooneenheden en daarnaast vijftien vrijstaande (recreatie)woningen. Volgens [verzoeker] en anderen is een afwijking van het gemeentelijk beleid niet geoorloofd. In dit verband wijzen zij op de omstandigheid dat het plan is vastgesteld een aantal maanden na de vaststelling van de nota en dat derhalve wordt afgeweken van actueel beleid. Van belang is verder dat in de nota Landgoederenbeleid geen afwijkingsmogelijkheden worden geboden. Een conceptversie van de nota voorzag wel in de mogelijkheid af te wijken van het beleid, maar deze mogelijkheid is bewust en weloverwogen niet overgenomen in de vastgestelde versie, aldus [verzoeker] en anderen.
5.1.    Volgens het college is het verzoek om toepassing van de wijzigingsbevoegdheid gedaan vóór de vaststelling van de nota Landgoederenbeleid. Gelet hierop, alsook op de omstandigheid dat het wijzigingsplan weliswaar niet voldoet aan de voorwaarde van maximaal drie gebouwen, maar daar wel dicht bij aansluit, is volgens het college een afwijking van de nota Landgoederenbeleid geoorloofd.
5.2.    In de nota Landgoederenbeleid staat dat naar aanleiding van  ingediende verzoeken voor het realiseren van een landgoed gebleken is dat het landgoederenbeleid versnipperd is en de verschillende onderdelen niet goed op elkaar zijn afgestemd. Dit leidt tot onduidelijkheden bij de toetsing van de initiatieven. De raad is van mening dat hierin duidelijkheid dient te komen. Daarom dient het beleid geactualiseerd te worden, waarbij eenduidigheid wordt nagestreefd alsmede een goede juridische borging. Op basis van het beleid in de structuurvisie wordt in dit rapport een nadere visie gegeven op de toepassing, locaties en invulling van landgoederen op Noord-Beveland. De nota Landgoederenbeleid dient daarna als toetsingskader voor alle nieuwe landgoedontwikkelingen in Noord-Beveland, waarbij tevens een juridische borging in de bestemmingsplannen noodzakelijk blijft, aldus de nota Landgoederenbeleid.
Het begrip "landgoed" wordt in de nota Landgoederenbeleid als volgt gedefinieerd: "een landgoed is een bos- en/of natuurcomplex, al dan niet met overige (agrarische) gronden (en tuinen), met daarin een hoofdgebouw "van allure". Bovendien vormt de bebouwing een architectonische eenheid met het omringende groen."
De beleidsuitgangspunten of voorwaarden voor nieuwe landgoederen zijn vastgelegd in hoofdstuk 6 van de nota Landgoederenbeleid. Hierin staat onder meer het uitgangspunt dat op een landgoed maximaal drie gebouwen zijn toegestaan (één hoofdgebouw en twee ondergeschikte gebouwen), welke alle in samenhang met het omliggende groen en landschap worden ontworpen.
5.3.    Niet in geschil is dat het wijzigingsplan in overeenstemming is met de wijzigingsvoorwaarden van artikel 3, lid 3.7.6, van de planregels van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2013", in het bijzonder wat betreft het toegelaten bebouwingspercentage van 3 en de maximale inhoud van de bebouwing van 4.500 m³ per 5 ha landgoed.
5.4.    Alvorens nader in te gaan op het betoog van [verzoeker] en anderen, overweegt de voorzieningenrechter dat de nota Landgoederenbeleid is vastgesteld door de raad. De raad hanteert deze nota als toetsingskader voor planologische medewerking voor (nieuwe) landgoederen. Daarnaast heeft de raad het voornemen de uitgangspunten van het beleid te verwerken in toekomstige bestemmingsplannen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de uitgangspunten van de nota Landgoederenbeleid door het college worden onderschreven en in zoverre collegebeleid betreffen.
5.5.    In hetgeen [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de ontwikkeling die het wijzigingsplan mogelijk maakt, niet kan worden aangemerkt als een landgoed als bedoeld in de nota Landgoederenbeleid. Hiertoe is van belang dat de nota een ruime definitie hanteert van dit begrip. Uit de definitie volgen geen eisen ten aanzien van het aantal gebouwen en/of de omvang daarvan, behoudens het uitgangspunt dat het hoofdgebouw "van allure" dient te zijn. Van belang is verder dat niet in geschil is dat de omvang van het landgoed 8 ha bedraagt en dat ruim 6 ha wordt ingevuld met natuur- en landschapselementen. Het betoog faalt.
5.6.    De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of het college in dit geval in redelijkheid heeft mogen afwijken van het uitgangspunt van de nota Landgoederenbeleid dat op een landgoed maximaal drie gebouwen zijn toegelaten. Het college heeft toegelicht dat het initiële verzoek van initiatiefnemer om vaststelling van een wijzigingsplan voor een landgoed uit ging van 25 vrijstaande recreatiewoningen. Dit verzoek was volgens het college in overeenstemming met het in of omstreeks 2016 geldende beleid als vastgelegd in de "Structuurvisie Noord-Beveland 2008". Hoewel het verzoek ook voldeed aan de wijzigingsvoorwaarden van artikel  3, lid 3.7.6, van de planregels van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2013", is initiatiefnemer niettemin verzocht het initiatief aan te passen, omdat zowel de raad als het college naar aanleiding van het verzoek tot de overtuiging waren gekomen dat het op dat moment geldende landgoederenbeleid te ruime mogelijkheden bood en kon leiden tot ongewenste ruimtelijke situaties. Dit is ook de directe aanleiding geweest voor de vaststelling van de nota Landgoederenbeleid op 26 januari 2017. Initiatiefnemer heeft op verzoek van het college zijn initiatief aangepast. Het aantal (recreatie)woningen is daarbij niet gewijzigd, maar het aantal (vrijstaande) gebouwen is beperkt ten opzichte van het initiële verzoek. Zoals hiervoor in 2 is overwogen, gaat het wijzigingsplan uit van een landhuis met daarin tien appartementen en daarnaast vijftien vrijstaande recreatiewoningen. Beoogd wordt deze vrijstaande woningen te situeren in twee groepen of "flanken", van onderscheidenlijk zeven en acht recreatiewoningen, ten oosten en ten westen van het landhuis. Met deze ruimtelijke situering van de bebouwing is beoogd aan te sluiten bij het uitgangspunt dat op een landgoed één hoofgebouw is toegelaten met twee ondergeschikte gebouwen. Het college heeft er voorts op gewezen dat het aangepaste initiatief, hoewel het vaststellen van het wijzigingsplan een collegebevoegdheid betreft, zorgvuldigheidshalve en ter voorkoming van discrepantie tussen de wijze waarop de raad en het college toepassing geven aan het (beoogde) nieuwe landgoederenbeleid, is besproken in de raadsvergadering van 26 januari 2017, waarin de nota Landgoederenbeleid is vastgesteld. De raad deelde het standpunt van het college dat in dit geval een afwijking van het (beoogde) beleid is geoorloofd. Vervolgens heeft het college op 31 oktober 2017 het wijzigingsplan vastgesteld.
5.7.    De voorzieningenrechter is gelet op de hiervoor weergegeven omstandigheden voorshands van oordeel dat het college in redelijkheid heeft mogen afwijken van het uitgangspunt van de nota Landgoederenbeleid dat op een landgoed maximaal drie gebouwen zijn toegelaten en aldus het wijzigingsplan heeft mogen vaststellen. De omstandigheden dat het (initiële) verzoek om vaststelling van het wijzigingsplan is gedaan vóór het vaststellen van de nota Landgoederenbeleid en dat bij de vaststelling van deze nota onder ogen is gezien dat aan het aangepaste initiatief medewerking zou worden verleend in afwijking van de nota, mag het college betrekken bij de afweging of aanleiding bestaat af te wijken van het beleid. Hiertoe is, anders dan in het geval van een algemeen verbindend voorschrift, niet vereist dat in het beleid zelf een nadrukkelijke mogelijkheid tot afwijking is vastgelegd. Het betoog faalt.
6.    In hetgeen [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het plan leidt tot ernstige hinder of anderszins tot ernstige gevolgen voor het woon- en leefklimaat en het verblijfsklimaat in de omgeving van het plangebied. Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
Proceskosten
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Milosavljević
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2018
739.