ECLI:NL:RVS:2018:410
Raad van State — Uitspraak 


201606393/1/A3.
Datum uitspraak: 7 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2013 heeft de minister geweigerd [appellant] een verklaring van geen bezwaar te verstrekken ten behoeve van de vervulling van de functie projectleider Nucleair Security Summit (projectleider NSS).
Bij besluit van 13 maart 2014 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1312, heeft de Afdeling het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en deze uitspraak vernietigd. Daarnaast heeft de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 maart 2014 vernietigd en bepaald dat tegen het door de minister nieuw te nemen besluit op het bezwaar van [appellant] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 13 juli 2016 heeft de minister het door [appellant] tegen het besluit van 10 oktober 2013 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J. Aantjes, advocaat [NAAM]n Haag, en [persoon A] en [persoon B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.Z.J. Coret en mr. J.G. Udo, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend naar aanleiding van door de minister en [appellant] ingediende nadere stukken.
De minister heeft de Afdeling te kennen gegeven dat hij een nadere behandeling van de zaak ter zitting niet nodig acht en [appellant] heeft niet binnen de door de Afdeling gestelde termijn gereageerd. De Afdeling heeft vervolgens bepaald dat een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
De aanleiding
1.    [appellant] is op 1 september 2012 gestart met de functie van projectleider NSS. In die functie was hij verantwoordelijk voor de organisatie van de NSS, een internationale top over nucleaire veiligheid, op 24 en 25 maart 2014 in Den Haag. Op 5 april 2013 is [appellant] aangemeld bij het hoofd van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) voor een veiligheidsonderzoek A als bedoeld in de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wvo). Omdat uit dit onderzoek volgde dat er onvoldoende waarborgen zijn dat [appellant] de vertrouwensfunctie van projectleider NSS onder alle omstandigheden getrouwelijk zal vervullen, heeft de minister bij zijn besluit van 10 oktober 2013 geweigerd om [appellant] een verklaring van geen bezwaar te verstrekken. Als gevolg hiervan heeft [appellant] zijn functie als projectleider NSS moeten neerleggen. De minister heeft dit besluit in zijn besluit op bezwaar van 13 maart 2014 gehandhaafd.
De uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016
2.    In haar uitspraak van 18 mei 2016 heeft de Afdeling als volgt over het besluit van 13 maart 2014 geoordeeld.
5.3    Voor het veiligheidsonderzoek A dat de AIVD heeft verricht naar [appellant] is de aanwijzing van de vertrouwensfunctie van Directeur Operationele Ondersteuning als grondslag gebruikt. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat dit een globale aanwijzing betreft en dat de functie van projectleider NSS sterk lijkt op de functie van Directeur Operationele Ondersteuning. De minister heeft evenwel nagelaten om dit standpunt te onderbouwen, zodat niet inzichtelijk is of de functie van projectleider NSS terecht onder de vertrouwensfunctie van Directeur Operationele Ondersteuning is geschaard. Evenmin is gesteld of onderbouwd dat de functie van [appellant] zou behoren tot één van de functies op de in januari 2014 gepubliceerde nieuwe lijst met vertrouwensfuncties. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 13 maart 2014 onvoldoende is gemotiveerd.
Het besluit van 13 juli 2016
3.    Bij het besluit van 13 juli 2016 heeft de minister het door [appellant] tegen het besluit van 10 oktober 2013 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Daartoe heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het veiligheidsonderzoek niet met het oog op de functie van Directeur Operationele Ondersteuning (hierna: DOO), maar met het oog op de functie van projectleider C is uitgevoerd. Deze functienaam stond ten tijde van de uitvoering van het veiligheidsonderzoek op de lijst met vertrouwensfuncties. Op het aanmeldingsformulier voor het veiligheidsonderzoek is het bij de functie van projectleider C behorende functienummer PR26/188 gebruikt. In het besluit staat dat de functie van projectleider C een vertrouwensfunctie is, omdat in die functie met gevoelige, kwetsbare en/of staatsgeheime gegevens wordt gewerkt. De projectleider NSS was vanuit de politie eindverantwoordelijk voor de veiligheid bij de NSS-top in 2014. De grootschaligheid van het project, het nationale belang van de NSS, de internationale uitstraling van de top en de zeer grote hoeveelheid vertrouwelijke en staatsgeheime informatie waar de projectleider NSS over beschikt of kon beschikken, zijn volgens het besluit de redenen dat de functie van projectleider NSS onder de functie van projectleider C is geschaard.
Het beroep van [appellant]
4.    [appellant] betoogt dat ervan moet worden uitgegaan dat de functie van projectleider NSS niet als vertrouwensfunctie in de zin van artikel 3 van de Wvo is aangewezen. Ter onderbouwing van dit betoog voert [appellant] in de eerste plaats aan dat de minister heeft miskend dat hij op grond van de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016 het motiveringsgebrek diende te herstellen door te motiveren waarom de functie van projectleider NSS sterk lijkt op de functie van DOO. De minister mag zich nu niet meer op het standpunt stellen dat de functie van [appellant] onder de functie van projectleider C moet worden geschaard. De wijziging van het standpunt komt voorts ongeloofwaardig over, omdat de minister steeds te kennen heeft gegeven dat de functie van projectleider NSS niet was aangewezen als vertrouwensfunctie en dat het besluit tot aanwijzing niet kon worden afgewacht. In de tweede plaats voert [appellant] aan dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat de functie van projectleider NSS onder de functie van projectleider C kan worden geschaard. Dat het functienummer van projectleider C op het aanmeldingsformulier voor het veiligheidsonderzoek is gebruikt, toont volgens hem niets aan. [appellant] betoogt dat de functie van projectleider C voorkwam in de dienst van de Nationale Recherche en dat de functie van projectleider NSS daar in het geheel niet op leek. Ter ondersteuning van dit betoog legt hij verklaringen over van [persoon B], voormalig directeur HRM Nationale Politie, en [persoon A], voormalig medewerker van de Nationale Politie, belast met uitvoerende HRM-taken met betrekking tot de NSS.
4.1.    [appellant] betoogt voorts dat zijn werkgever, het Korps landelijke politiediensten (hierna: KLPD), thans de Landelijke Eenheid van de Nationale Politie, hem ten onrechte niet binnen de uit artikel 5 van de Wvo voortvloeiende termijn heeft aangemeld voor een veiligheidsonderzoek. De minister draagt hiervoor de verantwoordelijkheid, omdat hij het KLPD heeft geadviseerd over de grondslag voor het veiligheidsonderzoek. Volgens [appellant] stond het de AIVD door de late aanmelding door het KLPD niet langer vrij om een veiligheidsonderzoek te verrichten.
4.2.    Tot slot betoogt [appellant] dat hij erop mocht vertrouwen dat hij een vertrouwensfunctie mocht uitoefenen bij het KLPD. Volgens hem zijn hierover concrete afspraken gemaakt, welke zijn vastgesteld in een brief van 26 april 2011 van H.W.M. Schoof, destijds Directeur-Generaal Veiligheid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Het oordeel van de Afdeling
Juridisch kader
5.    De relevante bepalingen uit de Wvo zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Grondslag voor het veiligheidsonderzoek
6.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 18 mei 2016 heeft overwogen, volgt uit de Wvo dat een veiligheidsonderzoek een grondslag vereist in een aanwijzing van een functie als vertrouwensfunctie. Deze grondslag kan ook worden gevonden in een meer globale aanwijzing als vertrouwensfunctie.
6.1.    De Afdeling stelt vast dat op het formulier van 18 januari 2013, waarmee [appellant] is aangemeld voor een veiligheidsonderzoek, het functienummer PR26/188 is vermeld. Dit nummer komt overeen met het functienummer van de functie van projectleider C op de lijst met vertrouwensfuncties van het KLPD van augustus 2010. Er moet dan ook van uit worden gegaan dat het veiligheidsonderzoek met het oog op de functie van projectleider C is verricht. Gelet hierop behoefde de minister niet te motiveren waarom de functie van projectleider NSS terecht onder de vertrouwensfunctie van DOO is geschaard. De minister heeft in zijn besluit van 13 juli 2016 getracht te motiveren waarom de functie van projectleider NSS terecht onder de vertrouwensfunctie van projectleider C is geschaard en op deze wijze zoveel mogelijk in overeenstemming met de strekking van het oordeel van de Afdeling te handelen. De wijziging in het standpunt over de grondslag van het veiligheidsonderzoek geeft op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in het besluit van 13 juli 2016 niet aan de uitspraak van de Afdeling heeft voldaan.
6.2.    De Afdeling ziet zich dan ook gesteld voor de vraag of de minister in het besluit van 13 juli 2016 voldoende heeft gemotiveerd dat de functie van projectleider NSS onder de vertrouwensfunctie van projectleider C kan worden geschaard.
6.3.    Op de lijst met vertrouwensfuncties van augustus 2010 is vermeld dat de functie van projectleider C valt onder het onderdeel Internationale politiesamenwerking/Strategie & Beleid en dat voor de uitoefening van deze vertrouwensfunctie een veiligheidsonderzoek A moet worden uitgevoerd. Op de lijst is geen nadere omschrijving van deze vertrouwensfunctie gegeven. De lijst met vertrouwensfuncties is vastgesteld bij besluit van 5 november 2010. In dit besluit is geen toelichting op de vaststelling gegeven, zodat ook daaruit geen nadere informatie over de functie van projectleider C kan worden afgeleid. De minister heeft zich in zijn besluit van 13 juli 2016 op het standpunt gesteld dat de functie van projectleider NSS vergelijkbaar is met de vertrouwensfunctie van projectleider C, omdat in beide functies met gevoelige kwetsbare en/of staatsgeheime gegevens wordt gewerkt. Ter zitting heeft hij daaraan toegevoegd dat de vertrouwensfunctie van projectleider C de zwaarste functie bij het KLPD was en dat de functie van projectleider NSS gelet op de zwaarte van deze functie terecht onder de vertrouwensfunctie is geschaard. De Afdeling acht deze motivering ontoereikend. Naar haar oordeel is zonder omschrijving van de functie van projectleider C niet te beoordelen of de functie van projectleider NSS daar terecht onder is geschaard. Ter zitting heeft de minister te kennen gegeven dat de functieomschrijving van de functie van projectleider C niet langer beschikbaar is, zodat moet worden aangenomen dat een toereikende motivering ook niet meer kan worden gegeven. Gelet hierop en gelet op het feit dat de functie van projectleider NSS een tijdelijke functie betrof die niet langer bestaat, ziet de Afdeling aanleiding om het geschil op de volgende wijze definitief te beslechten.
6.4.    De Afdeling komt gelet op het ontbreken van een toereikende motivering tot het oordeel dat de functie van projectleider NSS niet onder de vertrouwensfunctie van projectleider C kan worden geschaard. De Afdeling ziet steun voor dit oordeel in de ter zitting door D. [persoon B] en [persoon A] gegeven verklaringen, die de strekking hebben dat de functie van projectleider NSS zo uniek was dat afzonderlijke aanwijzing van deze functie als vertrouwensfunctie op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wvo aangewezen was. Dit oordeel brengt met zich dat ervan moet worden uitgegaan dat de functie van projectleider NSS niet als vertrouwensfunctie in de zin van de Wvo was aangewezen. Dit betekent dat een wettelijke grondslag voor het veiligheidsonderzoek als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wvo en het daarop gebaseerde besluit tot weigering van een verklaring van geen bezwaar moet worden geacht te ontbreken. De minister heeft derhalve ten onrechte een besluit omtrent verstrekking van een verklaring van geen bezwaar ten behoeve van de vervulling van de functie van projectleider NSS door [appellant] genomen.
Conclusie
7.    Het beroep van [appellant] is gegrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. Het besluit van 13 juli 2016 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7, eerste lid, van de Wvo. De Afdeling zal het primaire besluit van 10 oktober 2013 herroepen.
8.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 13 juli 2016, kenmerk 8a0b89f9-or1-1.1;
III.    herroept het besluit van 10 oktober 2013, kenmerk 39554;
IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V.    gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt;
VI.    veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Binnema
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
589.  BIJLAGE
Wet veiligheidsonderzoeken
Artikel 1
In deze wet wordt verstaan onder:
a. vertrouwensfunctie: een functie die krachtens artikel 3, eerste lid, als zodanig is aangewezen;
b. verklaring: een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon;
c. Onze Minister: Onze Minister die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waartoe een vertrouwensfunctie, gezien de aard daarvan, behoort;
[…]
Artikel 3
1 Onze Minister dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van Staat wijst, in overeenstemming met Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, functies die de mogelijkheid bieden de nationale veiligheid te schaden aan als vertrouwensfuncties. Onze Minister dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van Staat doet van de aanwijzing terstond mededeling aan de werkgever die het aangaat. Indien geen sprake is van een werkgever in de zin van artikel 1, tweede lid, wordt in de aanwijzing tevens aangegeven wie als werkgever in de zin van deze wet wordt aangemerkt.
2 De werkgever, of degene ten aanzien van wie het voornemen bestaat hem als zodanig aan te merken overeenkomstig het eerste lid, derde volzin, geeft desgevraagd aan Onze Minister dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van Staat en aan het hoofd van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst de inlichtingen over de inrichting van zijn dienst, bedrijf of instelling, die nodig zijn voor de beoordeling van de mate waarin een functie de mogelijkheid biedt de nationale veiligheid te schaden.
3 Nadat een functie als vertrouwensfunctie is aangewezen geeft de betrokken werkgever uit eigen beweging aan Onze Minister dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van Staat en aan het hoofd van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst de inlichtingen over wijzigingen in de inrichting van zijn dienst, bedrijf of instelling, die nodig zijn voor de beoordeling van de mate waarin die functie of andere functies de mogelijkheid bieden de nationale veiligheid te schaden.
[…]
Artikel 4
1 De werkgever meldt een persoon die hij wil belasten met de vervulling van een vertrouwensfunctie aan bij het hoofd van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst.
2 De in het eerste lid bedoelde aanmelding geschiedt slechts met schriftelijke instemming van de betrokkene. De werkgever licht de betrokkene in over de betekenis en de rechtsgevolgen van deze aanmelding.
3 De werkgever belast een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie, nadat Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven.
Artikel 7
1 Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
[…]
Artikel 8
Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.