ECLI:NL:RVS:2018:1064
Raad van State — Uitspraak 


201701774/1/A1.
Datum uitspraak: 28 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Hengelo, gemeente Bronckhorst,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 januari 2017 in zaak nr. 16/5165 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst.
Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2016 heeft het college [appellant] gelast, binnen een bepaalde begunstigingstermijn, de veestalling op het perceel [locatie] te Hengelo aan te passen aan de bouwvergunning van 25 augustus 2008 en de aangebouwde overkappingsconstructie met dakplaten te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per maand met een maximum van € 10.000,00, en de werktuigen- en opslagloods op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per maand met een maximum van € 20.000,00.
Bij besluit van 25 juli 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.G. Kranendonk, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. IJsseldijk, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellant] exploiteert op het perceel een biologische wijnboerderij.
2.    Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2006; [locatie] te Hengelo" de bestemming "Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden" met de nadere aanduiding "Wb-wijnboerderij".
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften is ter plaatse onder meer de uitoefening van een reëel agrarisch bedrijf, zijnde een wijnboerderij met bijbehorende voorzieningen toegestaan, waaronder mede begrepen zijn een productieruimte, een verkoopruimte, en een proeflokaal.
Ingevolge artikel 3, derde lid, aanhef en onder c, is naast de bedrijfswoning, binnen het agrarisch bouwperceel, een maximum oppervlak aan bedrijfsgebouwen van 330 m² toegestaan, te weten een wijnschuur van 230 m² en een hooimijt met aanbouwen van 100 m².
3.    Bij besluit van 25 augustus 2008 is aan [appellant] bouwvergunning en vrijstelling verleend voor het oprichten van een veestalling van 99,36 m².
4.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] in afwijking van de bouwvergunning van 25 augustus 2008 een ongeveer 145 m² grotere veestalling heeft gebouwd en overkappingsconstructies met dakplaten heeft aangebouwd en dat hij zonder de daarvoor benodigde vergunning een werktuigen- en opslagloods heeft gebouwd. De afwijking van de vergunning van 25 augustus 2008 en de zonder de benodigde vergunning gebouwde werktuigen- en opslagloods zijn volgens het college voorts in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied 2006; [locatie] te Hengelo".
5.    [appellant] betoogt dat het college niet bevoegd was om tot handhaving over te gaan, nu geen sprake is van overtredingen. Volgens [appellant] was de werktuigen- en opslagloods al geruime tijd aanwezig. Voorts wordt volgens hem het maximale aantal m² aan bebouwing niet overschreden, nu de bij besluit van 25 augustus 2008 vergunde veestalling mocht worden gebouwd in aanvulling op hetgeen was toegestaan ingevolge het bestemmingplan "Buitengebied 2006; [locatie] te Hengelo".
5.1.    Vast staat dat voor de bouw van de werktuigen- en opslagloods geen vergunning is verleend. Anders dan door [appellant] ter zitting is betoogd ziet de bouwvergunning van 25 augustus 2008 niet op dit gebouw, hetgeen onder meer blijkt uit de bij het besluit van 25 augustus 2008 behorende en door [appellant] bij de aanvraag gevoegde kaart uit het Kadaster waarop is ingetekend de bebouwing, waarop de aanvraag om een bouwvergunning betrekking heeft. Deze vergunning is verleend voor een veestalling, stallingsruimte en schuur op de percelen kadastraal bekend gemeente Hengelo, sectie L, nrs. 1270, 1271 en 1272. De werktuigen- en opslagloods bevindt zich ten zuiden van de wijnschuur op een ander kadastraal perceel, en is ook niet ingetekend op bedoelde bij de bouwaanvraag behorende kadastrale kaart. Voor zover [appellant] met zijn stelling dat de werktuigen- en opslagloods al geruime tijd aanwezig was een beroep op het bouwovergangsrecht doet, baat dat hem niet, nu overgangsrecht geen bouwvergunning vervangende titel verschaft of bebouwing anderszins legaliseert, daargelaten de juistheid van zijn stelling en het antwoord op de vraag of het bestemmingsplan "Buitengebied 2006; [locatie] te Hengelo" wel in overgangsrecht voorziet.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat voor de stelling van [appellant] dat de bedrijfsgebouwen die in 2008 zijn vergund, zijn toegestaan bovenop de 330 m² aan bedrijfsgebouwen waarin artikel 3, derde lid, aanhef en onder c, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 2006; [locatie] te Hengelo" voorziet, geen grond bestaat, nu uit de vergunning van 25 augustus 2008 blijkt dat het een vergunning betreft, waarbij uitsluitend vrijstelling is verleend vanwege de overschrijding van de maximale goothoogte voor bijgebouwen, en met de vergunde veestalling de naast de wijnschuur van 230 m² nog resterende ruimte van 100 m² aan bedrijfsgebouwen is benut.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de werktuigen- en opslagloods en het bouwen in afwijking van de vergunning van 25 augustus 2008.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat ten onrechte geen voorbehoud is opgenomen in de last onder dwangsom voor het geval de betreffende bebouwing positief bestemd wordt in het nieuwe bestemmingsplan.
6.1.    Anders dan [appellant] betoogt, is in het besluit van 11 januari 2016 wel een voorbehoud gemaakt voor het geval de betreffende bebouwing positief bestemd wordt in het nieuwe bestemmingsplan, nu hij is gelast de overtredingen ongedaan te maken in het geval van een, voor hem, negatief besluit met betrekking tot het nieuwe bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
7.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden onevenredig is, gelet op zijn belang bij het behoud van de veestalling en de werktuigen- en opslagloods voor zijn bedrijfsvoering, en dat het college dit belang niet heeft meegewogen.
8.1.     Het door [appellant] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden, gelet op zijn belangen, onevenredig is en het college daarvan af had moeten zien. Dat [appellant] een belang heeft bij het behoud van de bebouwing voor zijn bedrijfsvoering maakt, mede gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving en de omstandigheid dat het geen geringe overtredingen betreft, niet dat handhavend optreden onevenredig is.
Het betoog faalt.
9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van concreet zicht op legalisering. Hij wijst op het nieuw vast te stellen bestemmingsplan en, voor zover, de oppervlakte van de veestalling en de werktuigen- en opslagloods daarmee in strijd zouden zijn, op de in dit nieuwe bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid voor uitbreiding van het aantal m².
9.1.    Voor concreet zicht op legalisering is tenminste vereist dat een ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage is gelegd dat voorziet in de legalisering van de overtredingen. Vast staat dat het ontwerpbestemmingsplan waar [appellant] op wijst van 25 oktober 2016 tot 5 december 2016 ter inzage heeft gelegen. Reeds hierom was ten tijde van het besluit op bezwaar van 25 juli 2016 geen sprake van concreet zicht op legalisering, daargelaten de inhoud van het nadien ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan.
Het betoog faalt.
10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de begunstigingstermijn onvoldoende duidelijk is omschreven. Hij wijst er op dat hij er vanuit is gegaan dat de begunstigingstermijn is gerelateerd aan het onherroepelijk worden van het besluit van de raad tot vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan.
10.1.    In het besluit van 11 januari 2016 is onder het kopje "Legalisatie" vermeld dat het college [appellant] de gelegenheid geeft om de rechtsgang van het nieuwe bestemmingplan "Buitengebied Hengelo-Vorden" te benutten en zodra er voor [appellant] een onherroepelijk besluit over is genomen, en bij een voor hem negatief besluit, binnen drie maanden zorg te dragen dat de overtredingen ongedaan worden gemaakt. Onder het kopje "Inwerkingtreding en begunstigingstermijn" is voorts vermeld dat het besluit in werking treedt drie maanden nadat de raad het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied Hengelo-Vorden" heeft vastgesteld en dat [appellant] bij een voor hem negatief besluit binnen drie maanden na het definitief vaststellen van het bestemmingsplan "Buitengebied Hengelo-Vorden" de overtredingen moet beëindigen. In het besluit op bezwaar van 25 juli 2016 is niet op de lengte van de begunstigingstermijn ingegaan.
Het voorontwerp van het bestemmingsplan "Buitengebied Hengelo-Vorden" is opgenomen in het ontwerpbestemmingsplan "Landelijk gebied Bronckhorst". De raad heeft bij besluit van 17 mei 2017 het bestemmingsplan "Landelijk gebied Bronckhorst" vastgesteld. [appellant] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling. De Afdeling heeft nog geen uitspraak gedaan op dit beroep.
10.2.     Het college heeft toegelicht dat met het besluit van 11 juni 2016 is beoogd om de begunstigingstermijn vast te stellen op drie maanden na het besluit van de raad tot vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan en dat de begunstigingstermijn, anders dan [appellant] betoogt, niet is gerelateerd aan het onherroepelijk worden van dit besluit van de raad. Volgens het college betekent dit dat de begunstigingstermijn op 17 augustus 2017 is verstreken. Anders dan het college meent, volgt dit echter niet eenduidig uit de tekst van het besluit van 11 januari 2016. Uit onder meer de gebezigde woorden "onherroepelijk besluit" en "het definitief vaststellen" kan worden afgeleid dat eerst na het onherroepelijk worden van het besluit van de raad van 17 mei 2017 de termijn van drie maanden aanvangt, hetgeen in dit geval betekent dat de begunstigingstermijn nog niet is verstreken. Naar het oordeel van de Afdeling bevat het besluit van 11 januari 2016 dan ook een onduidelijke begunstigingstermijn, hetgeen niet is hersteld bij het besluit van 25 juli 2016. Reeds hierom is het besluit van 25 juli 2016 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Het betoog slaagt.
11.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 juli 2016 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
11.1.    De Afdeling ziet, gelet op het voorgaande, voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de voorlopige voorziening te treffen dat het primaire besluit van 11 januari 2016 met terugwerkende kracht wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het te nemen nieuwe besluit op bezwaar.
12.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
13.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 januari 2017 in zaak nr. 16/5165;
III.    verklaart het beroep tegen het besluit van 25 juli 2016 gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst van 25 juli 2016, kenmerk Z79743/UIT16-101899;
V.    bepaalt dat het besluit van 11 januari 2016 met terugwerkende kracht wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het te nemen nieuwe besluit op bezwaar;
VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.054,73 (zegge: tweeduizendvierenvijftig euro en drieënzeventig cent), waarvan € 2.004,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Kos
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2018
580.