ECLI:NL:RVS:2018:512
Raad van State — Uitspraak 


201609549/1/A1.
Datum uitspraak: 14 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 november 2016 in zaak nr. 15/4950 in het geding tussen:
[wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C], allen wonend te Rotterdam (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij])
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 heeft het college aan de Protestantse Gemeente Rotterdam Noordrand (hierna: de gemeente) een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een kerk aan de Debussylaan 17 / Terbregselaan 3 te Rotterdam.
Bij besluit van 6 juli 2015 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 november 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 juli 2015 vernietigd en bepaald dat het college binnen zes weken opnieuw beslist op het bezwaarschrift. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] en de gemeente hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 19 mei 2017 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 6 februari 2015 opnieuw ongegrond verklaard en een voorschrift aan de vergunning verbonden.
Tegen dat besluit heeft [wederpartij] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2017, waar zijn verschenen:
- het college, vertegenwoordigd door mr. C.W. de Jong en mr. P. Dudok,
- [wederpartij A] en [wederpartij B], bijgestaan door mr. H.A. Bravenboer, advocaat [NAAM],
- [wederpartij C], vertegenwoordigd door mr. [NAAM], voornoemd, en
- de gemeente, vertegenwoordigd door J. Burgers.
Overwegingen
Inleiding
1.    De verleende vergunning betreft een omgevingsvergunning voor de activiteit 'bouwen', als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De vergunning strekt tot vervanging van het bestaande kerkgebouw voor nieuwbouw van een 'kerkelijk centrum' op dezelfde locatie. Het college heeft aan de vergunningverlening ten grondslag gelegd dat de activiteit niet in strijd is met de beheersverordening en dat wordt voldaan aan de in de bouwverordening opgenomen eisen voor parkeergelegenheid. Volgens het college doen zich geen weigeringsgronden voor als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, zodat de gevraagde vergunning moet worden verleend.
Het hoger beroep van het college
2.    Bij tussenuitspraak van 18 mei 2016 heeft de rechtbank de volgende gebreken in het besluit van 6 juli 2015 geconstateerd:
- Niet is uitgesloten dat meer dan incidenteel sprake zal zijn van nevenactiviteiten die in strijd zijn met de beheersverordening. Het college had daar nader onderzoek naar moeten doen en ook naar de noodzaak van gebruiksvoorschriften;
- Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom voor de parkeerberekening kan worden uitgegaan van maximaal 162 zitplaatsen in de kerkzaal. De aanvraag voorziet in een maximale capaciteit van 300 personen. Het college heeft onvoldoende onderzoek verricht naar de mate waarin de maximum capaciteit van de kerkzaal zal worden gebruikt en naar gelijktijdig gebruik van overige ruimten.
De rechtbank heeft vervolgens het college in de gelegenheid gesteld om binnen een termijn van zes weken de geconstateerde gebreken te herstellen.
Bij brief van 29 juni 2016 heeft het college gepoogd de gebreken te herstellen door een nadere motivering van het besluit te geven. Die motivering komt op het volgende neer. Gebruiksvoorschriften zijn niet nodig omdat voor commerciële nevenactiviteiten geen vergunning is verleend. Deze activiteiten zijn dus niet toegestaan; indien deze toch worden uitgevoerd zal daartegen handhavend worden opgetreden. Verder zijn 16 parkeerplaatsen nodig omdat de kerk 162 zitplaatsen heeft en met een incidentele uitbreiding tot maximaal 220 zitplaatsen geen rekening behoeft te worden gehouden. Voor zover bij de berekening van de parkeerbehoefte rekening moet worden gehouden met een gelijktijdig gebruik van de kerkzaal en overige ruimten in het gebouw, leidt dat gebruik tot een extra parkeerbehoefte van vijf plaatsen. Daarin wordt voorzien door het gebruik van het terrein van de Hildegaertschool, aldus het college.
De rechtbank is van oordeel dat hiermee niet is voldaan aan de opgelegde onderzoeks- en motiveringsplicht. Het college miskent dat volgens vaste jurisprudentie niet slechts moet worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, doch mede moet worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Verder is niet duidelijk waarom kan worden uitgegaan van 162 zitplaatsen met een incidenteel maximum van 220. De vergunningaanvraag ziet op 300 personen. Nog steeds is onduidelijk waarom het maximum van 220 slechts incidenteel zou voorkomen, aldus de rechtbank. Gelet hierop heeft de rechtbank, na vernietiging van het besluit van 6 juli 2015, geen aanleiding gezien de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten en het college opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
3.    Hetgeen het college in hoger beroep aanvoert komt in feite neer op een herhaling van de op 29 juni 2016 gegeven nadere motivering van het besluit van 6 juli 2015. Het college geeft daarbij niet aan waarom het oordeel van de rechtbank over die nadere motivering onjuist zou zijn. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het beoogd gebruik binnen de bestemming valt. De verwijzing naar de brief van de gemeente 21 juli 2016, waarin de gemeente stelt dat het gebouw uitsluitend zal worden gebruikt voor activiteiten van de kerkelijke gemeente of van derden voor zover die binnen de bestemming vallen, is daarvoor onvoldoende. Ten aanzien van de parkeerbehoefte wijst het college eveneens op de brief van de gemeente van 21 juli 2016. Daarin staat dat de gemeente kan instemmen met de nadere motivering van het college, maar daarmee blijven de maximale capaciteit van de kerkzaal en het kerkgebouw en de daarvan af te leiden parkeerbehoefte onduidelijk.
Gelet op het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 19 mei 2017
4.    Bij besluit van 19 mei 2017 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 6 februari 2015 opnieuw ongegrond verklaard en een voorschrift aan de vergunning verbonden. Dit besluit maakt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, onderdeel uit van het geding.
5.    [wederpartij] betoogt dat het beoogde gebruik van het kerkgebouw in strijd is met de ingevolge de beheersverordening geldende bestemming "Bijzondere doeleinden". Volgens [wederpartij] zal het gebouw worden gebruikt voor een scala aan sociaal-culturele en horeca-activiteiten, waaronder commerciële en niet-religieuze activiteiten. Verder worden zalen verhuurd onder meer ten behoeve van feesten en jubilea, aldus [wederpartij].
5.1.    Ingevolge de ter plaatse geldende beheersverordening 'Molenlaankwartier' rust op het perceel Debussylaan 17 /
Terbregselaan 3 de bestemmingen 'Bijzondere doeleinden', 'Erf' en 'Groenlaag'.
In artikel 1 van de beheersverordening wordt onder 'Bijzondere doeleinden' verstaan:
"Voorzieningen op het gebied van onderwijs, religie, cultuur, gezondheidszorg, maatschappelijke dienstverlening en publieke dienstverlening".
Ingevolge artikel 11, eerste lid, zijn de gronden die zijn aangewezen voor "Bijzondere doeleinden" bestemd voor gebouwen ten behoeve van bijzondere doeleinden, met de daarbij behorende bijgebouwen, groenvoorzieningen en paden.
Ingevolge het tweede lid mag op de in het eerste lid bedoelde gronden uitsluitend worden gebouwd voor de daar genoemde functies.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling moet bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming van het perceel kan worden gebruikt, doch mede of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Er is strijd met de bestemming indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. (Zie de uitspraken van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:626 en 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2338.)
5.2.    In de beheersverordening is ten aanzien van de bestemming "Bijzondere doeleinden" geen onderscheid gemaakt tussen commerciële en niet-commerciële activiteiten. Verder is deze bestemming niet beperkt tot activiteiten die aan religie of kerk zijn gerelateerd of een religieuze grondslag hebben. Dat in het kerkgebouw - zoals [wederpartij] stelt - activiteiten zullen plaatsvinden met een commercieel karakter dan wel activiteiten die niet religieus gebonden zijn, maakt derhalve niet dat het gebruik van het gebouw in strijd is met de bestemming. Verder vallen de door de gemeente beoogde activiteiten alle onder de bestemming "Bijzondere doeleinden", die immers mede 'voorzieningen op het gebied van onderwijs en cultuur en maatschappelijke en publieke dienstverlening' omvat. Dat geldt ook voor de door [wederpartij] genoemde activiteiten en evenementen, behoudens het houden van feesten en het exploiteren van horeca en zaalverhuur. Ten aanzien van laatstgenoemde activiteiten - waarvan de gemeente stelt deze niet uit te voeren - is redelijkerwijs niet aannemelijk dat het kerkgebouw mede daarvoor wordt gebruikt of met het oog daarop wordt opgericht. Overigens kan, indien deze activiteiten toch plaatsvinden, daartegen handhavend worden opgetreden.
Het betoog faalt.
6.    [wederpartij] betoogt dat niet is voldaan aan de in de bouwverordening opgenomen parkeernorm. Hij stelt dat bij de berekening van de parkeerbehoefte moet worden uitgegaan van de in de vergunningaanvraag genoemde maximale capaciteit van de kerkzaal van 300 personen dan wel van de in het vergunningvoorschrift genoemde aantal van 220 zitplaatsen. Verder heeft het college bij de bepaling van het bruto-vloeroppervlak (bvo) ten onrechte de zogeheten 'niet-gebruiksruimten' buiten beschouwing gelaten, aldus [wederpartij]. Ter zitting heeft [wederpartij] gesteld dat het gebouw, buiten het bvo van de kerkzaal, een bvo van 956 m2 heeft, hetgeen betekent dat voor de nevenactiviteiten een parkeereis geldt van 10 plaatsen.
6.1.    Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening Rotterdam 2010 moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw, in verband met de daarvoor te verwachten behoefte aan parkeerruimte, daartoe aanleiding geeft, in deze behoefte in voldoende mate zijn voorzien.
Het tweede lid verwijst voor de voorschriften met betrekking tot de parkeercapaciteit in relatie tot de plaats, omvang en bestemming van het gebouw naar Bijlage 1.
In Bijlage 1 is voor een religiegebouw in parkeerzone C een norm opgenomen van 0,1 per zitplaats en voor een sociaal-cultureel centrum in parkeerzone C een norm van 1,00 per 100 m2 bvo.
6.2.    In het gebruiksvoorschrift van het besluit van 19 mei 2017 is bepaald dat in de kerk maximaal 220 zitplaatsen mogen worden gerealiseerd en maximaal 300 personen gelijktijdig in het gebouw aanwezig mogen zijn. Het aantal van 300 zitplaatsen in de kerkzaal is dus niet vergund. Het college is bij de berekening van de parkeerbehoefte uitgegaan van maximaal 162 zitplaatsen, zijnde het in de parkeerberekening bij de vergunningaanvraag genoemde maximale aantal in een normale opstelling. Niet aannemelijk is dat dit aantal wordt bij reguliere diensten en bijeenkomsten wordt overschreden. Het maximum aantal van 220 zitplaatsen heeft betrekking op incidentele festiviteiten en gebeurtenissen, zoals religieuze feestdagen en jaarlijkse schooluitvoeringen. Gelet op het incidenteel karakter daarvan heeft het college bij de berekening van de parkeerbehoefte daarmee in redelijkheid geen rekening hoeven te houden en kon hij uitgaan van het regulier gebruik van het gebouw, zoals in parkeerberekening bij de vergunningaanvraag is omschreven. Verder heeft het college bij de berekening van het bvo van de ruimten die gelijktijdig met de kerkzaal voor nevenactiviteiten worden gebruikt, terecht geen rekening gehouden met de zogeheten 'niet-gebruiksruimten' die mede ten dienste staan aan het gebruik van de kerkzaal. Deze ruimten worden geacht te zijn verdisconteerd in de norm die geldt voor het aantal zitplaatsen in de kerk.
De conclusie is dat het college bij de berekening van de parkeerbehoefte niet is uitgegaan van onjuiste gegevens.
Het betoogt faalt.
7.    Het beroep is ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.     bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 19 mei 2017 ongegrond;
III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
w.g. Drop    w.g. Van der Maesen de Sombreff
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2018
190.