ECLI:NL:CBB:2018:48
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/870
5101
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 januari 2018 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen).
Procesverloop
Bij besluit van 26 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2011 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 7 oktober 2015 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en de bedrijfstoeslag 2011 opnieuw vastgesteld.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
Bij besluit van 19 februari 2016 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I gewijzigd en de bedrijfstoeslag 2011 opnieuw vastgesteld.
Bij brieven van 14 maart 2016 en 14 april 2016 heeft appellant op het bestreden besluit II gereageerd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en partijen in de gelegenheid gesteld te reageren op een aantal ter zitting aan de orde gestelde punten.
Bij brief van 16 januari 2017 heeft verweerder een reactie ingediend.
Bij brief van 26 januari 2017 heeft appellant daarop gereageerd.
Bij brief van 3 maart 2017 heeft het College verweerder in de gelegenheid gesteld te reageren op de reactie van appellant en verweerder vragen gesteld.
Bij brief van 9 maart 2017 heeft verweerder gereageerd op de reactie van appellant en antwoord gegeven op de vragen.
Bij brief van 17 maart 2017 heeft appellant daarop gereageerd.
Bij brief van 27 december 2017 heeft het College partijen bericht dat het College voornemens is een nadere behandeling ter zitting achterwege te laten en het onderzoek te sluiten. Nadat partijen binnen de daartoe geboden termijn van twee weken niet te kennen hebben gegeven toch een nadere zitting te willen, heeft het College het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Appellant heeft met de Gecombineerde opgave uitbetaling van zijn bedrijfstoeslag voor het jaar 2011 aangevraagd. Appellant heeft hiertoe 5 percelen opgegeven met een oppervlakte van 9.94 ha. Appellant heeft hierbij perceel 2 met een oppervlakte van 0.57 ha opgegeven, perceel 3 met een oppervlakte van 0.98 ha en perceel 4 met een oppervlakte van 3.17 ha. Appellant heeft de percelen 2 tot en met 4 opgegeven met gewascode 2302; natuurlijk grasland (begraasd) met beperkte landbouwactiviteit.
1.2
Bij besluit van 30 december 2011 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2011 vastgesteld op € 27.628,39. Verweerder heeft hierbij de door appellant opgegeven oppervlakte volledig goedgekeurd.
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2011 herberekend vanwege gewijzigde gegevens en deze vastgesteld op € 21.640,37 (waarbij rekening is gehouden met een bedrag aan afgekeurde oppervlakte van € 2.193,44 en een bedrag van € 4.386,80 aan oppervlakte dat als sanctie in mindering is gebracht). Daarbij heeft verweerder de oppervlakte van perceel 2 bepaald op 0.46 ha, de oppervlakte van perceel 3 op 0.84 ha en de oppervlakte van perceel 4 op 2.69 ha.
2.1
Bij het bestreden besluit I heeft verweerder de bezwaren van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en de bedrijfstoeslag 2011 vastgesteld op € 20.984,15 (waarbij rekening is gehouden met een bedrag aan afgekeurde oppervlakte van € 2.433,81 en een bedrag van
€ 4.867,55 aan oppervlakte dat als sanctie in mindering is gebracht). Daarbij heeft verweerder de oppervlakte voor perceel 2 bepaald op 0.51 ha, de oppervlakte voor perceel 3 op 0.85 ha en de oppervlakte voor perceel 4 op 2.55 ha. Verweerder heeft daartoe uiteengezet dat appellant bij deze percelen een rand ruigte/zand heeft ingetekend, wat geen landbouwgrond is en om die reden niet subsidiabel is. Verweerder heeft bepaald dat appellant een bedrag van € 5.988,02 moet terug betalen.
2.2
Bij het bestreden besluit II heeft verweerder de bezwaren van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en de bedrijfstoeslag 2011 vastgesteld op € 25.413,62 (waarbij rekening is gehouden met een bedrag aan afgekeurde oppervlakte van € 2.433,81). Daarbij heeft verweerder de in het bestreden besluit I bepaalde oppervlakte van de percelen 2, 3 en 4 gehandhaafd. Wel heeft verweerder besloten de aan appellant opgelegde korting voor de onjuiste opgave van de oppervlakte van de percelen 2, 3 en 4 te laten vervallen, omdat appellant geen schuld heeft aan die onjuiste opgave.
3. Het primaire besluit is genomen na 1 januari 2015. De Regeling is, evenals de Verordeningen (EG) nrs. 73/2009, 1120/2009 en 1122/2009 waaraan zij uitvoering geeft, per die datum vervallen. Voor de Regeling is per 1 januari 2015 in de plaats gekomen de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). Ingevolge artikel 5.1, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling blijft de Regeling van toepassing ten aanzien van aanvragen die op grond van die regeling zijn ingediend vóór 1 januari 2015. Naar het oordeel van het College volgt uit deze overgangsrechtelijke bepaling dat de Regeling van toepassing blijft op de besluiten tot het vaststellen van bedrijfstoeslag die zijn genomen op voor
1 januari 2015 ingediende aanvragen voor bedrijfstoeslag. Het College ziet voor dit oordeel steun in de overgangsrechtelijke bepalingen uit de Verordeningen die in de plaats zijn gekomen van de Verordeningen (EG) nrs. 73/2009, 1120/2009 en 1122/2009, te weten Verordening (EU) nr. 1307/2013 (artikel 72, tweede lid) en de Gedelegeerde Verordeningen (EU) nrs. 639/2014 (artikel 78) en 640/2014 (artikel 43, aanhef en onder a). Uit dit oordeel volgt dat verweerder het primaire besluit en de bestreden besluiten terecht heeft genomen met toepassing van de Regeling (zie uitspraak van 16 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:90).
4. Het College stelt vast dat verweerder met het bestreden besluit II een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen en daarmee het bestreden besluit I heeft gewijzigd. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van appellant van rechtswege mede betrekking op het nieuwe besluit, nu met dat nieuwe besluit  niet geheel tegemoet is gekomen aan het beroep van appellant. Niet gebleken is dat appellant belang heeft bij een beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit I. In zoverre zal het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard. Gelet op inhoud en bewoordingen van het bestreden besluit II ligt daarin tevens een terugvordering van uitbetaalde bedrijfstoeslag besloten.
5. De beroepsgronden van appellant dat de herberekening van de bedrijfstoeslag 2011 in strijd is met het beginsel van reformatio in peius en dat sprake is van een disproportionele regeldruk slagen niet.
5.1
Ingevolge artikel 61, eerste lid, van de Regeling wordt, indien een bedrag aan subsidie ten onrechte is uitbetaald, dit bedrag en de rente daarover overeenkomstig artikel 80 van Verordening 1122/2009 teruggevorderd. Artikel 80 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (Verordening 1122/2009) bepaalde, ten tijde hier van belang en kort gezegd, dat in geval van een onverschuldigde betaling de landbouwer het betrokken bedrag terugbetaalt.
5.2
Voor zover appellant een beroep doet op verjaring van het recht om tot terugvorderen over te gaan moet worden geoordeeld dat dit beroep faalt. Nu de hier toepasselijke Verordening 1122/2009 niet een, hier relevante, bepaling over verjaring bevat en ook andere, hier van belang zijnde, sectoriële Verordeningen niet een zodanige bepaling kennen, is het College - in lijn met zijn uitspraak van 11 maart 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:50) - van oordeel dat hier Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen van toepassing is. Uit artikel 3 van laatstgenoemde Verordening volgt dat er een verjaringstermijn van vier jaren geldt vanaf de datum waarop de in artikel 1, eerste lid, van die Verordening bedoelde onregelmatigheid is begaan. Het College heeft geen aanwijzingen voor het oordeel dat de hier aan de orde zijnde onregelmatigheid moet worden aangemerkt als een voortgezette onregelmatigheid, zodat het College ervan uitgaat dat sprake is van een eenmalige onregelmatigheid. De verjaringstermijn bij een eenmalige onregelmatigheid in de situatie zoals hier aan de orde, waarin de schending van het Unierecht is ontdekt na het ontstaan van het nadeel, begint te lopen vanaf het begaan van de onregelmatigheid. Dit wil zeggen vanaf het ogenblik waarop zowel het handelen of nalaten van een marktdeelnemer dat het Unierecht schendt, als de benadeling van de begroting van de Unie zich heeft voorgedaan (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14 (ECLI:EU:C:2015:660), punt 25). Niet in geschil is dat de bedrijfstoeslag 2011 op 20 december 2011 daadwerkelijk aan appellant is uitbetaald, zodat evenbedoelde benadeling eerst dan heeft plaatsgevonden. Zelfs indien ervan moet worden uitgegaan dat met het bestreden besluit I (7 oktober 2015) een ten opzichte van het primaire besluit hogere terugvordering heeft plaatsgevonden, dan is het recht tot terugvordering niet verjaard, omdat tussen de benadeling en dat besluit minder dan vier jaar is gelegen is.
5.3
Ingevolge artikel 80, derde lid, van Verordening 1122/2009 geldt de  terugbetalingsverplichting uit hoofde van het eerste lid van genoemde bepaling niet indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit en indien de landbouwer de fout redelijkerwijs niet zelf had kunnen ontdekken. Het College ziet echter geen aanknopingspunt voor het oordeel dat in het onderhavige geval de in artikel 80, derde lid, van Verordening 1122/2009 bedoelde uitzondering op de terugbetalingsverplichting zich voordoet.
6.	Appellant heeft voorts aangevoerd dat verweerder de oppervlakte van de percelen 2, 3 en 4 onjuist heeft vastgesteld. Volgens appellant heeft hij de percelen correct ingetekend en heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat delen van die percelen geen landbouwgrond zijn.
6.1
Ingevolge artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 73/2009), zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt de steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag. Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalde dat, voor zover hier van belang, onder ‚subsidiabele hectare’ wordt verstaan om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt.
Artikel 2 van die verordening verstond onder:
“(…)
b) ‚bedrijf’: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
c) ‚landbouwactiviteit’: landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden;
(…)
h) ‚landbouwgrond’: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.
(…)”
Artikel 2, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van
29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 1120/2009) verstond onder bouwland, voor zover hier relevant, als voor de teelt van gewassen gebruikte grond.
6.2
De oppervlakte moet derhalve, om subsidiabel te zijn, landbouwgrond zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (zie het arrest van het Hof, 2 juli 2015, Demmer, C-684/13, ECLI:EU:C:2015:439, p. 54).
6.3
Het College stelt met appellant en verweerder op basis van de overgelegde luchtfoto’s  vast dat de percelen 2, 3 en 4 lange smalle percelen betreffen, met grillige grenzen, gelegen in een natuurgebied dat sterk in verandering is en wisselende waterstanden kent. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij de goedgekeurde grenzen van de percelen 2, 3 en 4 heeft gelegd op de zichtbare gewasgrenzen van enerzijds grasland en anderzijds stroken met ruigte, verstruiking en zand en onbeteelde grond. Het College heeft geen aanwijzingen dat verweerder deze grenzen (aangeduid met de gele lijn op de luchtfoto’s 2012) onjuist heeft vastgesteld. Op basis van de door verweerder overgelegde luchtfoto’s 2012 (van
9 maart 2012), moet worden vastgesteld dat er duidelijk kleurverschil te zien is tussen enerzijds de goedgekeurde oppervlakte (vooral groen op de luchtfoto’s) en anderzijds de afgekeurde oppervlakte (vooral een wat donkere kleur van ruigte en verstruiking en een wat lichtere kleur van zand). Dat deze stroken met ruigte, verstruiking en zand en onbeteelde grond niettemin als natuurlijk grasland moeten worden aangemerkt heeft appellant met de door hem getoonde foto’s niet aannemelijk gemaakt, reeds omdat niet duidelijk is waar appellant die foto’s precies heeft genomen. Deze stroken zijn dus geen landbouwgrond als hiervoor bedoeld. Het College heeft voorts geen aanwijzingen dat verweerder niet mocht uitgaan van de juistheid van deze luchtfoto’s. Dat appellant de door hem opgegeven grenzen (aangeduid met de rode lijn op de luchtfoto’s 2012) niet op die foto’s herkent omdat daarop is te zien dat stroken basaltkeien zijn ingetekend, wat hij niet heeft gedaan, heeft, zoals verweerder ook heeft toegelicht, mogelijk te maken met de waterstand, en vormt geen reden te twijfelen aan de juistheid van de luchtfoto’s 2012 en de daarop getrokken grenzen.
6.4
Met appellant is het College van oordeel dat verweerder de winterfoto’s 2012 (van
9 maart 2012) met de lijnen van de opgegeven en goedgekeurde grenzen van de percelen 2, 3 en 4 reeds in de bezwaarfase aan appellant had dienen te verstrekken, nu appellant deze percelen reeds in die fase ter discussie heeft gesteld. In zijn brief heeft verweerder dit ook erkend. Het College zal hier verder geen gevolgen aan verbinden, nu appellant bij brieven
van 26 januari 2017 en 9 maart 2017 op die luchtfoto’s en het ter zake ingenomen standpunt van verweerder heeft gereageerd. Het standpunt van appellant dat hij in bewijsproblemen verkeert, nu gedeeltes van de percelen niet meer bestaan omdat de rivier daar nu stroomt en onderzoek ter plaats niet meer mogelijk is, deelt het College niet, reeds omdat appellant zelf verantwoordelijk is voor het doen van een juiste en volledige opgave en het op de juiste wijze intekenen van de perceelsgrenzen in zijn aanvraag en appellant op evenbedoelde luchtfoto’s heeft kunnen reageren.
6.5
Dit betekent dat deze beroepsgrond van appellant evenmin slaagt.
7.	Het beroep tegen het bestreden besluit II is ongegrond. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. Het College zal verweerder opdragen appellant het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 januari 2018.
w.g. A. Venekamp	w.g. W.M.J.A. Duret