ECLI:NL:RVS:2017:3102
Raad van State — Uitspraak 


201702160/1/A2.
Datum uitspraak: 15 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 1 februari 2017 in zaak nrs. 16/2906 t/m 16/2909 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: RDW).
Procesverloop
Bij besluit van 18 augustus 2016 heeft de RDW de erkenning van [bedrijf] voor het uitvoeren van algemene periodieke keuringen (hierna: APK) voor de categorie voertuigen tot en met 3.500 kg voor onbepaalde tijd ingetrokken. Tevens is bepaald dat een wachttijd van 30 maanden geldt voor het doen van een nieuwe aanvraag om erkenning.
Bij besluit van dezelfde datum heeft de RDW de keuringsbevoegdheid van [appellant] voor de categorie voertuigen tot en met 3.500 kg voor zes maanden ingetrokken. Tevens is bepaald dat de keuringsbevoegdheid geschorst blijft totdat [appellant] met goed gevolg een toets bij de Stichting VAM (BKI) heeft afgelegd.
Bij uitspraak van 14 september 2016 heeft de rechtbank de besluiten van 18 augustus 2016 geschorst tot zes weken nadat de RDW op de daartegen gemaakte bezwaren heeft beslist.
Bij afzonderlijke besluiten van 8 november 2016 heeft de RDW de door [appellant] tegen de besluiten van 18 augustus 2016 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 februari 2017 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 8 november 2016 vernietigd en de RDW opgedragen om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen binnen tien weken opnieuw op de bezwaren te beslissen, de besluiten van 18 augustus 2016 geschorst tot zes weken nadat opnieuw op de bezwaren is beslist en de verzoeken om een voorlopige voorziening niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak, voor zover daarbij is beslist op de beroepen, heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij afzonderlijke besluiten van 16 maart 2017 heeft de RDW, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 1 februari 2017, opnieuw beslist op de bezwaren van [appellant] tegen de besluiten van 18 augustus 2016 en die bezwaren ongegrond verklaard.
De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
Bij mondelinge uitspraak van 7 september 2017 heeft de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van de RDW van 16 maart 2017 geschorst.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Arslan, advocaat [NAAM], en de RDW, vertegenwoordigd door mr. B.S. Kruize, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
2.    De Afdeling gaat samengevat van het volgende uit. [appellant] is eigenaar van [bedrijf] in [plaats] dat is erkend als APK keuringsplaats. Aan [appellant] zelf is de keuringsbevoegdheid toegekend.
Op 18 juli 2016 heeft [appellant] een APK keuring uitgevoerd aan het voertuig met kenteken [.-…-..] en dit voertuig goedgekeurd. Steekproefcontroleurs P. Schutte en E. Snijder van de RDW hebben het voertuig aan een steekproef onderworpen en geconstateerd dat een wielbout ondeugdelijk was bevestigd en dat een trilling in de wiellager voelbaar was. Zij hebben op basis daarvan het voertuig afgekeurd. Naar aanleiding van het door [appellant] tegen deze afkeuring ingestelde administratief beroep heeft bedrijfsinspecteur J. Kuik van de RDW dezelfde dag een herkeuring uitgevoerd. Kuik heeft [appellant], beide controleurs, de in het bedrijfspand aanwezige broer van [appellant] en de eigenaar van het voertuig uitgenodigd voor een gesprek in het kantoor van de garage. Tijdens het gesprek ontstond een verhitte discussie, waarbij de eigenaar van het voertuig op enig moment Schutte begon uit te schelden. [appellant] heeft toen de eigenaar van het voertuig weggestuurd, waarna het gesprek is hervat. Na enige tijd kwam de eigenaar van het voertuig het kantoor weer binnen en is deze opnieuw uitgevaren tegen Schutte. De controleurs zijn daarop vertrokken. Kuik heeft op basis van de herkeuring geconcludeerd dat het voertuig terecht was afgekeurd door de controleurs.
Vervolgens is [appellant] op 10 augustus 2016 door bedrijfsinspecteur B. Kippers van de RDW gehoord over wat is voorgevallen tijdens de steekproef en de herkeuring.
3.    Aan de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 18 augustus 2016 heeft de RDW ten grondslag gelegd dat in strijd met artikel 31, vijfde lid, en artikel 36 van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK (hierna: Regeling) op 18 juli 2016 niet alle medewerking is verleend aan de steekproef ten aanzien van het voertuig met kenteken [.-...-..]. Daarbij heeft verbaal geweld tegen en intimidatie en bedreiging van de steekproefcontroleurs plaatsgevonden. Volgens de RDW dienen deze gedragingen te worden aangemerkt als ondermijning van het toezicht en derhalve als een overtreding uit categorie IV als bedoeld in de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2016 (hierna: Toezichtbeleidsbrief). De RDW heeft wegens deze overtreding op grond van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, en artikel 87a, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994) de erkenning van [bedrijf] voor het uitvoeren van APK keuringen voor de categorie voertuigen tot en met 3.500 kg voor onbepaalde tijd ingetrokken en de keuringsbevoegdheid van [appellant] voor dezelfde categorie voertuigen voor zes maanden ingetrokken.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat rondom de steekproef sprake is geweest van onheuse bejegening, verbale agressie en intimidatie jegens de steekproefcontroleurs. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de RDW deze gedragingen mogen aanmerken als ondermijning van het toezicht en die terecht aan [appellant] toegerekend. Gelet hierop heeft de RDW zich terecht op het standpunt gesteld dat niet alle medewerking is verleend aan de steekproef en de ter plaatse aanwezige functionarissen van de RDW. Naar het oordeel van de rechtbank was de RDW daarom bevoegd de APK erkenning en keuringsbevoegdheid in te trekken of te wijzigen of de daaraan verbonden voorschriften te wijzigen. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de RDW in overeenstemming met het in de Toezichtbeleidsbrief neergelegde beleid heeft gehandeld door de APK erkenning van het garagebedrijf voor onbepaalde tijd in te trekken en door de keuringsbevoegdheid van [appellant] voor zes maanden in te trekken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de RDW echter onvoldoende bezien of het niet verlenen van alle medewerking in dit geval zodanig ernstig was dat dit zo verregaande sancties als waarvan hier sprake is rechtvaardigt. De rechtbank heeft om die reden de besluiten op bezwaar van 8 november 2016 vernietigd.
Einduitspraak op het hoger beroep
-de gedragingen voordat Kuik verscheen
5.    [appellant] verwijst in zijn betogen over de aan de besluitvorming van de RDW ten grondslag gelegde gedragingen van zijn broer, de eigenaar van het voertuig en hemzelf, voordat bedrijfsinspecteur Kuik arriveerde naar de uitspraak van de rechtbank van 14 september 2016. Anders dan [appellant] in dat verband betoogt, heeft het oordeel van de rechtbank in die uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening van [appellant] een voorlopig karakter en was de rechtbank bij de beoordeling van het beroep daaraan niet gebonden. Uit die uitspraak kan derhalve niet worden afgeleid dat tussen partijen in rechte vaststaat welke gedragingen hebben plaatsgevonden.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn broer zich, voordat Kuik arriveerde, heeft voorgedaan als erkenninghouder, zich vervelend heeft opgesteld, dat er gezegd is dat "de RDW er was om hen te naaien", dat er door [appellant] en zijn broer alles aan gedaan is om het de steekproefcontroleurs zo moeilijk mogelijk te maken en dat [appellant] zou hebben gezegd dat Schutte geen gebruik mocht maken van het toilet. Volgens [appellant] is de rechtbank daarbij ten onrechte de verklaringen van de medewerkers van de RDW gevolgd, omdat die verklaringen onjuistheden bevatten. Hij voert aan, onder verwijzing naar zijn beschrijving van de gebeurtenissen en een schriftelijke verklaring van [persoon] van 21 april 2017, dat geen sprake was van een dreigende situatie of agressie jegens de steekproefcontroleurs.
6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1780), mag in beginsel van de juistheid van een verklaring van een steekproefcontroleur worden uitgegaan en komt aan de inhoud van een dergelijke verklaring een sterke bewijskracht toe. De RDW heeft in de besluiten van 8 november 2016 uitgebreid uiteengezet welke gedragingen van [appellant], zijn broer en de eigenaar van het voertuig zijn betrokken bij de besluitvorming. Zo is onder meer vermeld dat de broer van [appellant] zich ten onrechte heeft voorgesteld als erkenninghouder, zich vervelend heeft opgesteld en heeft meegedeeld: "ik heb alles opgenomen". De in de werkplaats aanwezige personen hebben diverse keren gezegd dat "de RDW er was om hen te naaien". Verder werd er door [appellant] en zijn broer alles aan gedaan het de controleurs zo ongemakkelijk mogelijk te maken. Daarnaast heeft [appellant] tegen Schutte gezegd dat hij geen gebruik mocht maken van de toiletten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze in voormelde besluiten vermelde gedragingen zijn te herleiden tot de schriftelijke verklaringen van de controleurs Schutter en Snijder:
*controleur Schutte: "(…) Tijdens de keuring constateerde ik dat er linksvoor een wielbout ontbrak en dat er rechtsvoor een wiellager hoorbaar was. (…) De keurmeester pakte gelijk een wielbout tevoorschijn en begon deze erin te draaien waarop ik zei ‘ik wil niet dat je deze erin draait’. (…) Ondertussen was de meneer die zich de erkenningshouder noemde en de voertuigeigenaar er ook bij gekomen en begonnen zich er mee te bemoeien (…) vonden het allemaal onzin en de sfeer werd er steeds grimmiger op. (…) Toen ik de werkplaats in kwam lopen liepen ze snel weg bij de auto. Eddy en ik liepen naar de auto en ik zag dat er nu een wielbout in zat. (…). Ik zei tegen de keurmeester dat hij nu een wijziging heeft aangebracht aan het voertuig terwijl deze nog in de steekproef valt. (…) Ik vroeg de keurmeester of ik naar het toilet mocht waarop hij antwoorde ‘nee die is kapot’. Ik vroeg aan de keurmeester ‘alle 2 de toiletten?’. Waarop de keurmeester antwoorde: ‘ja alle 2’. Na ongeveer een half uur kwam de keurmeester terug en zei tegen mij ‘je mag wel naar de wc was een flauw geintje’. Ondertussen kwam de meneer die zich de erkenningshouder noemde ons nog intimideren met z’n telefoon in zijn hand en zei ‘ik heb alles opgenomen’. Na ongeveer een half uur kwam Jan Kuik de BI, het was een lang en onplezierig uur en ik was blij dat ik met mijn collega was."
*controleur Snijder: "Op een gegeven moment komt Pascal er achter dat de wielbout er nu weer in zit. Hij maakt hierop de keurmeester attent dat dit sleutelen is in quarantaine tijd. Een poosje later komt de keurmeester van zijn kantoor en zegt tegen Pascal dat hij wel naar de wc mag en dat het een flauwe grap van hem was dat deze stuk was. Later komt hij weer bij ons een vraagt hij of hij alstublieft de wielbout er weer uit mag halen, dit weigert Pascal. Ondertussen zit de monteur die met de auto is ons ook steeds verwijten te maken dat we het niet goed beoordelen. (…) en wordt dan heel boos en is flink tegen ons uit gevallen. Ze zeiden ook allemaal diverse keren dat de RDW er was om hun te naaien."
In de door [appellant] gegeven beschrijving van hetgeen is gebeurd tijdens de steekproef heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de RDW niet heeft mogen afgaan op de verklaringen van de steekproefcontroleurs. Daarbij heeft de rechtbank kunnen betrekken dat de controleurs geen belang hebben bij het (achteraf) anders voorstellen van de feiten dan wel het afleggen van een onjuiste verklaring. Voorts heeft [appellant], voor het eerst in hoger beroep, de verklaring van [persoon] van 21 april 2017 overgelegd waarin deze zegt dat hij destijds als verkoper van onderdelen in het bedrijf aanwezig was en niet het gevoel had dat de situatie bedreigend was of dat er agressie jegens de steekproefcontroleurs was. De inhoud van deze verklaring leidt evenmin tot het oordeel dat de RDW niet heeft mogen afgaan op de verklaringen van de controleurs die bovendien gedetailleerd zijn en kort na de steekproef zijn afgelegd.
Het betoog faalt.
-de gedragingen tijdens het gesprek met Kuik
7.    Ook in hoger beroep is ten aanzien van het incident dat plaatsvond tijdens het gesprek in aanwezigheid van Kuik tussen partijen niet in geschil dat de eigenaar van het voertuig heeft geschreeuwd tegen Schutte en dat [appellant] de voertuigeigenaar heeft weggestuurd. Voorts is in hoger beroep niet bestreden de overweging van de rechtbank dat ook overigens er geen aanleiding is om te twijfelen aan hetgeen in de besluiten van 8 november 2016 over de gedragingen in het kantoor ten aanzien van de eigenaar van het voertuig (onder 10), ten aanzien van de broer van [appellant] (onder 16) en ten aanzien van [appellant] (onder 20) is opgemerkt. De rechtbank heeft op grond daarvan als vaststaand aangenomen, hetgeen in hoger beroep evenmin is bestreden, dat de broer van [appellant] in het kantoor tegen Snijder heeft gezegd of hij wel wist wat het in hun cultuur betekende als je iemand zijn werk afpakt. Ook kan als vaststaand worden aangenomen dat de eigenaar van het voertuig tegen Schutte heeft geschreeuwd dat hij een grote leugenaar was en zijn kinderen nooit meer recht in de ogen kon kijken.
-de kwalificatie van de gedragingen voordat Kuik verscheen
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met de opmerkingen die tijdens de steekproef ten aanzien van de steekproefcontroleurs zijn gemaakt, sprake was van het richten van emoties op de persoon van de RDW-medewerker(s) door middel van verbale agressie. Hij voert aan, onder verwijzing naar zijn beschrijving van de gebeurtenissen en de verklaring van [persoon], dat tijdens de steekproef in de werkplaats alleen sprake is geweest van een inhoudelijke discussie. Evenmin is er grond voor het oordeel dat het aan een controleur gegeven verbod om gebruik te maken van de toiletten in het bedrijf is aan te merken als onheuse bejegening. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de RDW het vorenstaande en de in de besluiten van 8 november 2016 onder 9 en 13 tot en met 19 vermelde gedragingen mocht aanmerken als een ondermijning van het toezicht. Hij voert aan dat er inhoudelijk is gediscussieerd, maar dat alle medewerking is verleend aan de steekproef en de RDW daarbij niet is gehinderd. [appellant] betoogt voorts dat, gezien de feiten en omstandigheden rondom de steekproef, de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de RDW de gedragingen van de broer van [appellant] en de eigenaar van het voertuig terecht heeft toegerekend aan [appellant]. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank miskend dat, voordat Kuik verscheen, alle medewerking is verleend aan de steekproef en de ter plaatse aanwezige medewerkers van de RDW, aldus [appellant].
8.1.    Zoals hiervoor onder 6.1 is overwogen, zijn tijdens de steekproef opmerkingen gemaakt ten aanzien van de controleurs, zoals "de RDW is er om hen te naaien" en de opmerking van de broer "ik heb alles opgenomen". De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat met gemaakte opmerkingen als deze sprake is van het richten van emoties op de persoon van de RDW- medewerkers door middel van verbale agressie. Dat volgens [appellant] tijdens de steekproef alleen sprake was van een inhoudelijke discussie en zijn verwijzing in dit verband naar de onder 6.1 weergegeven verklaring van [persoon] van 21 april 2017, laten onverlet dat voormelde opmerkingen zijn gemaakt en leiden daarom niet tot een ander oordeel.
Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank eveneens terecht geoordeeld dat het aan een controleur gegeven verbod om gebruik te maken van de toiletten in het bedrijf, is aan te merken als een onheuse bejegening. De hiervoor gegeven verklaring door [appellant] dat de toiletten op die dag kapot waren, heeft de rechtbank terecht niet geloofwaardig geacht. Behalve dat [appellant] deze verklaring niet heeft voorzien van een onderbouwing, is die verklaring tegengesteld aan de verklaringen van Schutte en Snijder, dat na een half uurtje werd gezegd "je mag wel naar de wc, was een flauw geintje". De rechtbank heeft daarbij van betekenis kunnen achten dat de controleurs, anders dan [appellant], geen belang hebben bij het achteraf afzwakken van de feiten.
De rechtbank heeft eveneens terecht geoordeeld dat de RDW de in de besluiten van 8 november 2016 onder 9 en 13 tot en met 19 vermelde gedragingen heeft mogen aanmerken als een ondermijning van het toezicht. Deze gedragingen bestaan uit het maken van opmerkingen zoals "de RDW is er alleen om hen te naaien", het zich vervelend opstellen, het tijdens de steekproef verrichten van handelingen aan het voertuig gedurende de quarantainetijd, het de controleurs zo ongemakkelijk mogelijk maken en het een controleur niet toestaan om van het toilet gebruik te maken. Dat volgens [appellant] bij de steekproef alleen sprake was van een inhoudelijke discussie, leidt, gelet op voormelde gedragingen en hetgeen daarover onder 6.1 is overwogen, niet tot het oordeel dat die gedragingen niet zijn aan te merken als een ondermijning van het toezicht.
8.2.    [appellant] wordt evenmin gevolgd in zijn betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de RDW de gedragingen van de broer van [appellant] en de eigenaar van het voertuig terecht heeft toegerekend aan [appellant]. De rechtbank heeft terecht van belang geacht dat de broer van [appellant] en de eigenaar van het voertuig tijdens de steekproef met instemming van [appellant] in zijn werkplaats aanwezig waren en dat [appellant] niet heeft ingegrepen toen zij zich op de hiervoor weergeven wijze uitlieten en gedroegen tegenover de steekproefcontroleurs. [appellant] dient als eigenaar van [bedrijf], dat is erkend als APK keuringsplaats, ervoor te zorgen dat alle medewerking wordt verleend aan een steekproef. Hiertoe dient de bedrijfsvoering zo te zijn ingericht dat een controleur van de RDW ongestoord zijn controle kan uitvoeren. Gelet hierop worden de controle verstorende gedragingen door personeel dan wel derden die met zijn toestemming in zijn bedrijfspand aanwezig zijn, aan [appellant] toegerekend.
8.3.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de RDW zich voor wat is voorgevallen voordat Kuik verscheen, terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] toen, in strijd met het bepaalde in artikel 31, vijfde lid, en artikel 36 van de Regeling, niet alle medewerking heeft verleend aan de steekproef en aan de ter plaatse aanwezige medewerkers van de RDW.
De betogen falen.
-de kwalificatie van de gedragingen tijdens het gesprek met Kuik
9.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij ook tijdens het gesprek met Kuik in het kantoor van zijn bedrijf is tekort geschoten in het verlenen van medewerking aan de steekproef en aan de ter plaatse aanwezige medewerkers van de RDW. Volgens [appellant] heeft de rechtbank zich daarbij ten onrechte gebaseerd op haar onjuiste oordeel over de gedragingen van zijn broer en de eigenaar van het voertuig. Voorts waren deze personen op verzoek van Kuik aanwezig bij het gesprek, zodat hun gedragingen niet aan [appellant] zijn toe te rekenen. [appellant] voert aan dat hij tijdens dat gesprek alles heeft gedaan om medewerking te verlenen aan het toezicht door de RDW. Tevens heeft hij direct ingegrepen toen de eigenaar van het voertuig emotioneel werd en deze weggestuurd.
9.1.    De verwijzing door [appellant] naar het volgens hem onjuiste oordeel van de rechtbank over de gedragingen van zijn broer en de eigenaar van het voertuig, kan niet tot het oordeel leiden dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij ook tijdens het gesprek met Kuik is tekort geschoten in het verlenen van medewerking. Zoals hiervoor onder 6.1 en 7 is geoordeeld, heeft de rechtbank de gedragingen van de broer en de eigenaar van het voertuig juist beoordeeld. Het optreden van [appellant] tijdens dat gesprek vormt evenmin grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij is tekort geschoten in het verlenen van medewerking. De rechtbank heeft dat optreden in haar oordeel betrokken en overwogen dat toen de eigenaar van het voertuig zich op enig moment in het gesprek met Kuik op agressieve en onheuse wijze gedroeg ten aanzien van Schutte, [appellant] zijn verantwoordelijkheid heeft genomen en hiertegen op adequate wijze is opgetreden door de eigenaar van het voertuig weg te sturen. Ook heeft zij bij haar oordeel betrokken dat de omstandigheid dat de eigenaar van het voertuig op enig moment weer is teruggekeerd, [appellant] niet valt tegen te werpen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, laat dit optreden van [appellant] onverlet dat zijn broer Snijder heeft toegevoegd, of hij weet wat het in hun cultuur is om werk af te pakken. Ook blijft staan dat de eigenaar van het voertuig tegen Schutte heeft geschreeuwd dat hij een grote leugenaar was en zijn kinderen nooit meer recht in de ogen kon kijken. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheid dat deze personen op verzoek van Kuik bij het gesprek aanwezig waren, niet maakt dat deze als verbale agressie en intimidatie aan te merken gedragingen niet aan [appellant] kunnen worden toegerekend. De broer en de eigenaar van het voertuig waren door Kuik uitgenodigd voor het gesprek, omdat zij bij de steekproef aanwezig waren en dat was mogelijk doordat [appellant] heeft ingestemd met hun aanwezigheid in de werkplaats. De rechtbank heeft in dit verband terecht van belang geacht dat het gesprek op kantoor plaatsvond in het kader van het administratieve beroep van [appellant] tegen de afkeuring, waarbij ook van groot belang is dat de rol van de toezichthouder niet in het gedrang kwam. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] ook tijdens het gesprek met Kuik in het kantoor van zijn bedrijf is tekort geschoten in het verlenen van medewerking aan de streekproef en aan de ter plaatse aanwezige medewerkers van de RDW.
Het betoog faalt.
-tussenconclusie
10.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank, anders dan [appellant] betoogt, terecht geoordeeld dat er rondom de steekproef sprake is geweest van gedragingen, waardoor niet alle medewerking aan de steekproef is verleend, welke gedragingen aan [appellant] zijn toe te rekenen. Gelet op deze gedragingen, mede gezien in het geheel aan gebeurtenissen rondom de steekproef, is het aannemelijk dat de controleurs de bejegening als bedreigend dan wel intimiderend hebben ervaren. De controleurs hebben dat in hun verklaringen ook gezegd. Hieraan doet niet af de stelling van [appellant] dat de controleurs dat niet tegen hem hebben gezegd en hun gedrag daarop niet wees. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheid dat de controleurs worden getraind op het omgaan met intimiderende en onprettige situaties, er niet aan afdoet dat [appellant] er voor had moeten zorgen dat deze gedragingen niet zouden plaatsvinden. Dat de steekproef is afgerond en een herkeuring is uitgevoerd, betekent niet dat er gezien de gedragingen die hebben plaatsgevonden geen grond is voor de conclusie dat niet alle medewerking is verleend.
-bevoegdheid intrekking APK erkenning en keuringsbevoegheid
11.    Nu in strijd met artikel 31, vijfde lid, en artikel 36 van de Regeling niet alle medewerking is verleend aan de steekproef op 18 juli 2016, is de RDW bevoegd om met toepassing van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, en artikel 87a, tweede lid, aanhef en onder c, van de WVW 1994 de APK erkenning van [bedrijf] en de keuringsbevoegdheid van [appellant] in te trekken of te wijzigen of de daaraan verbonden voorschriften te wijzigen. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat hieraan niet afdoet dat voormelde artikelen van de Regeling geen verbodsbepalingen zijn, maar verplichtingen bevatten. Het handelen in strijd met die verplichtingen is in voormelde bepalingen van de WVW 1994 juist expliciet genoemd als grondslag voor de bevoegdheid tot intrekking van de APK erkenning en keuringsbevoegdheid. Hieruit volgt dat [appellant] evenmin wordt gevolgd in zijn betoog dat uit de regelgeving onvoldoende duidelijk volgt dat het handelen in strijd met de op erkenninghouder en de keurmeester rustende verplichtingen kan leiden tot voormelde intrekking. Gelet op het voorgaande is er, anders dan [appellant] betoogt, evenmin grond voor het oordeel dat de RDW niet bevoegd was tot het opleggen van een categorie IV sanctie, als bedoeld in de Toezichtbeleidsbrief.
-het niet zelf in de zaken voorzien door de rechtbank
12.    [appellant] betoogt evenzeer tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om zelf in de zaken te voorzien. De rechtbank heeft geoordeeld dat de RDW onvoldoende heeft bezien of het niet verlenen van alle medewerking in dit geval zodanig ernstig was dat dit zo verregaande sancties als waarvan hiervan sprake is rechtvaardigt. De RDW had dus moeten beoordelen of de toepassing van zijn beleid in de Toezichtsbeleidsbrief in dit geval tot onevenredige gevolgen leidt. Niet valt in te zien dat de rechtbank, gezien de ruimte die de RDW bij die beoordeling heeft, niet heeft mogen beslissen om niet zelf in de zaak te voorzien.
-slotsom hoger beroep
13.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Tussenuitspraak op het beroep tegen de besluiten van 16 maart 2017
Nieuwe besluiten op bezwaar
15.    Bij afzonderlijke besluiten van 16 maart 2017 heeft de RDW, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 1 februari 2017, opnieuw beslist op de bezwaren van [appellant] tegen de besluiten van 18 augustus 2016 en die bezwaren ongegrond verklaard. Volgens de RDW is ondermijning van het toezicht een zeer ernstige overtreding die in de Toezichtbeleidsbrief is aangemerkt als een overtreding categorie IV. De intrekking van de APK erkenning van [bedrijf] voor onbepaalde tijd en de intrekking van de keuringsbevoegdheid van [appellant] voor zes maanden zijn in overeenstemming met het in de Toezichtbeleidsbrief neergelegde beleid. [appellant] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld door de RDW, bij brief van 23 februari 2017 een nadere toelichting gegeven op de door hem gestelde bijzondere feiten en omstandigheden. Volgens de RDW is daarin geen grond gelegen om af te wijken van zijn beleid. Gelet op de ernst van de overtreding en bij afweging van de bijzondere feiten en/of omstandigheden en de overige betrokken belangen, zijn de opgelegde sancties evenredig en gerechtvaardigd zijn, aldus de RDW.
16.    Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Gronden van het beroep
17.    [appellant] heeft beroepsgronden aangevoerd die overeenkomen met betogen in het hogerberoepschrift en waarover hiervoor in de uitspraak op het hoger beroep is geoordeeld dat die falen. De gelijkluidende beroepsgronden kunnen daarom niet leiden tot vernietiging van de besluiten van 16 maart 2017.  De overige beroepsgronden betreffen de vraag of de intrekking van de APK erkenning en keuringsbevoegdheid in dit geval evenredig is.
18.    [appellant] betoogt dat de RDW zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van bijzondere feiten en/of omstandigheden op grond waarvan de sancties onevenredig en onrechtvaardig zouden zijn. Volgens [appellant] is van belang dat hij geen sanctieverleden heeft, volledig heeft meegewerkt aan de controle en daarbij actief een bemiddelende rol heeft vervuld. Na het voorval hebben diverse steekproeven plaatsgevonden en dat duidt erop dat de RDW geen reden ziet om medewerkers weg te houden bij zijn bedrijf. Volgens [appellant] is ook van belang dat de sancties zeer ingrijpende gevolgen hebben voor de continuïteit van zijn bedrijf en mogelijk kunnen leiden tot faillissement. Hij exploiteert een APK keuringsstation en zonder de APK erkenning krijgt hij geen klanten voor keuringen en geen opdrachten tot werkzaamheden die voortvloeien uit de keuringen. [appellant] voert aan dat hij voor het voorzien in zijn levensonderhoud afhankelijk is van het kunnen uitvoeren van APK keuringen en zijn keurmeesterschap. Door de sancties kan hij op beide vlakken niet meer voorzien in zijn levensonderhoud en de RDW heeft miskend dat hij zich aldus onderscheidt van andere bedrijven. [appellant] voert voorts aan dat de sancties hem dubbel treffen, omdat zijn eenmanszaak de APK erkenning verliest en hij zijn keurmeesterschap verliest. Hij kan hierdoor zijn bedrijf niet langer exploiteren en anderzijds zijn werk als keurmeester niet uitvoeren. Volgens [appellant] zijn de sancties dan ook disproportioneel. De RDW heeft voormelde cruciale omstandigheden ten onrechte niet meegewogen dan wel daaraan geen of onvoldoende waarde gehecht zonder dat deugdelijk te motiveren, aldus [appellant].
18.1.    Voor de hantering van de bevoegdheid tot het bepalen van de sanctiezwaarte volgt de RDW het beleid, neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief, met een systeem van in ernst oplopende sancties, waarbij in algemene zin rekening is gehouden met de bedrijfseconomische belangen van de erkenninghouders en keurmeesters en hun staat van dienst. Onverkorte toepassing van dit beleid leidt in dit geval tot de intrekking van de APK erkenning van [bedrijf] voor onbepaalde tijd met een wachttijd van 30 maanden alvorens een nieuwe aanvraag om erkenning kan worden ingediend en tot intrekking van de keuringsbevoegdheid van [appellant] voor zes maanden met een schorsing van die bevoegdheid totdat [appellant] met goed gevolg een toets bij de Stichting VAM (BKI) heeft afgelegd.
18.2.    Gelet op artikel 4:84 van de Awb dient de RDW te beoordelen of de gevolgen van de opgelegde sancties wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de sancties. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840), kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan dient daarom alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel samen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
18.3.    De RDW heeft terecht gesteld dat het van groot belang is dat de RDW effectief toezicht kan houden op de correcte naleving van de eisen en voorschriften die uit de regelgeving voortvloeien en op het juiste gebruik van de bevoegdheden die de erkenninghouder op eigen verzoek heeft ontvangen. In de Toezichtbeleidsbrief is om die reden vermeld dat de erkenninghouder en zijn medewerkers alle medewerking moeten verlenen aan de uitoefening van het toezicht door de RDW en dat het niet meewerken aan toezicht leidt tot een sanctie. Voorts is in de Toezichtbeleidsbrief vermeld dat, indien, zoals in dit geval, de in het bedrijf van de erkenninghouder aanwezige personen zijn of haar emoties richten op de persoon van de RDW-medewerker door middel van onder meer verbale agressie (uitschelden) en intimidatie, een sanctie wordt opgelegd. Deze overtreding is ingedeeld in categorie IV die de zwaarst mogelijke overtredingen bevat.
De in dit geval opgelegde sancties hebben tot gevolg dat [appellant] in zijn eenmanszaak geen APK keuringen kan verrichten gedurende minstens twee en een half jaar en dat hij zelf als keurmeester minstens een half jaar geen APK keuringen kan verrichten. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende aannemelijk gemaakt dat de sancties grote financiële gevolgen voor zijn bedrijf hebben. Hij heeft op basis van door hem overgelegde documenten toegelicht dat een aanzienlijk deel van de totale omzet in 2016 kan worden toegerekend aan APK keuringen en APK gerelateerde werkzaamheden en dat de winstmarge op de verkoop van occasions afneemt als hij die niet meer zelf tegen kostprijs APK kan keuren. Dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat faillissement dreigt, zoals de RDW in de besluitvorming heeft betrokken, laat onverlet dat aannemelijk is gemaakt dat de financiële gevolgen voor [appellant]s bedrijf zo groot zijn dat de continuïteit ervan in gevaar komt. Tevens is van belang dat hij de te verwachten terugval in inkomen niet kan opvangen door zelf als keurmeester elders APK keuringen te verrichten. In zoverre wordt [appellant] als eigenaar van de eenmanszaak en keurmeester extra getroffen door de sancties.
Voorts is van belang dat [appellant], naar hij stelt en door de RDW niet is weersproken, geen sanctieverleden heeft en tot op heden geen nieuwe incidenten hebben plaatsgevonden. Gezien de gedragingen waar het hier omgaat, is de Afdeling van oordeel dat het ontbreken van een sanctieverleden van [appellant] dient te worden betrokken bij de bepaling van de sancties. Daarbij dient ook te worden meegenomen dat [appellant] tijdens het gesprek met Kuik zijn verantwoordelijkheid heeft genomen en adequaat is opgetreden door de eigenaar van het voertuig wegens diens gedragingen weg te sturen.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat in dit geval het niet verlenen van alle medewerking aan de steekproef en medewerkers van de RDW weliswaar ernstig was, maar niet zodanig ernstig dat dit de verregaande sancties als hier aan de orde rechtvaardigt. De gevolgen van de langdurende sancties zijn, gezien de gedragingen die ten grondslag liggen aan de conclusie dat niet alle medewerking is verleend, onevenredig in verhouding tot de met het toezichtbeleid te dienen doelen.
18.4.    Het betoog slaagt.
Bestuurlijke lus en schorsing besluiten
19.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 18.3 is overwogen, is de conclusie dat de besluiten van 16 maart 2017 zijn genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
20.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de RDW met toepassing van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in de besluiten van 16 maart 2017 binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen. De RDW dient daartoe met inachtneming van hetgeen onder 18.3 is overwogen nieuwe besluiten op de bezwaren tegen de besluiten van 18 augustus 2016 te nemen. Daarbij is van belang dat uit 18.3 volgt dat de te verrichten heroverweging van de sancties in ieder geval dient te leiden tot een aanmerkelijke verkorting van de duur van de sancties. Ook dient te worden meegenomen dat de sancties over de periode tussen 18 augustus 2016 en 14 september 2016 al zijn geëffectueerd.
21.    Ook ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:80b, derde lid, van de Awb de besluiten van 16 maart 2017 en de besluiten van 18 augustus 2016 bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen totdat einduitspraak is gedaan op het beroep tegen de besluiten van
16 maart 2017.
22.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 1 februari 2017, voor zover aangevallen;
II.    draagt de directie van de Dienst Wegverkeer op om binnen 6 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in de besluiten van 16 maart 2017,  kenmerken BZW.16.1000 en BZW.16.1001/bob2, te herstellen door nieuwe besluiten te nemen en deze tevens aan de Afdeling toe te zenden;
III.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van de directie van de Dienst Wegverkeer van 16 maart 2017 met voormelde kenmerken en de besluiten van 18 augustus 2016, kenmerken RN2016/2231 en RN2016/2232, totdat einduitspraak op het beroep is gedaan.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
609.  BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f:
De Dienst Wegverkeer kan een erkenning intrekken indien degene aan wie de erkenning is verleend, handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen.
Artikel 87a, tweede lid, aanhef en onder c:
De Dienst Wegverkeer kan de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen intrekken, indien degene aan wie die bevoegdheid is verleend, handelt in strijd met een of meer andere uit de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen voortvloeiende verplichtingen.
Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK
Artikel 31, vijfde lid:
Aan een steekproef wordt alle medewerking verleend en de terzake door de Dienst Wegverkeer gegeven aanwijzingen worden in acht genomen. (…).
Artikel 36:
Onverminderd het bepaalde in artikel 31, wordt in het kader van het toezicht alle medewerking aan de daartoe aangewezen functionarissen van de Dienst Wegverkeer verleend. (…).
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.