ECLI:NL:RVS:2018:471
Raad van State — Uitspraak 


201701522/1/A1.
Datum uitspraak: 14 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Bornerbroek, gemeente Almelo,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 januari 2017 in zaak nr. 15/2860 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Almelo.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de permanente bewoning van het "bosperceel" aan de [locatie 1] te Almelo te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 23 november 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Bij besluit van 9 maart 2016 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een door [appellant] verbeurde dwangsom van € 20.000,00.
Bij uitspraak van 10 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 23 november 2015 en 9 maart 2016 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. D.F. Briedé, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door M. van Kaauwen en B. Kooistra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft vanaf oktober 2008 het perceel [locatie 1] te Almelo, kadastraal bekend Ambt Almelo, sectie P, nummer 494 (hierna: het perceel), in eigendom. Tussen partijen is niet in geschil dat door het college op 27 mei 2015 is geconstateerd dat [appellant] permanent woont in een op het perceel geplaatste stacaravan. [appellant] en het college verschillen van mening over de vraag of de stacaravan permanent mag worden bewoond.
2.    Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 juli 2015 heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellant] het perceel in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Almelo" permanent bewoont. De overtreding betreft artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 32, lid 32.1 en lid 32.2, aanhef en onder f, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Almelo".
Beoordeling hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is over te gaan tot handhaving. Daartoe voert hij aan dat de stacaravan onder het overgangsrecht is gebracht, zodat de permanente bewoning daarvan niet is verboden. Volgens [appellant] is het in het bestemmingsplan "Buitengebied Almelo" ten aanzien van de stacaravan opgenomen overgangsrecht niet beperkt tot louter de aanwezigheid van de stacaravan, maar ziet het ook op het gebruik van de stacaravan voor permanente bewoning. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1984" had het perceel de bestemming "Element van landschappelijke waarde" en was permanente bewoning volgens [appellant] toegestaan.
3.1.    Het perceel heeft volgens het ten tijde van de besluitvorming ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Almelo" de bestemming "Bos" en de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - stacaravan".
Volgens artikel 6, lid 6.1, aanhef, onderdelen d en g, van de planregels zijn de voor "Bos" aangewezen gronden bestemd voor extensieve dagrecreatie, alsmede voor één stacaravan uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - stacaravan" met dien verstande dat de maximale oppervlakte van de stacaravan niet meer mag bedragen dan 30 m², met bijbehorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen en verhardingen, parkeervoorzieningen en met inachtneming van de keur van het waterschap.
Volgens artikel 32, lid 32.1, van de planregels is het verboden opstallen en gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming(en). Volgens artikel 32, lid 32.2, aanhef en onder f, van de planregels wordt onder een strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo met betrekking tot de bestemming "Bos" in elk geval verstaan een gebruik van stacaravans ten behoeve van permanente bewoning. In dit artikel is niet bepaald dat hiervoor een uitzondering geldt ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - stacaravan". Naar het oordeel van de Afdeling betekent dit dat de stacaravan op het perceel van [appellant] volgens deze planregels niet mag worden gebruikt voor permanente bewoning. Het betoog van [appellant] dat hij de gerechtvaardigde verwachting had dat de stacaravan volgens het bestemmingsplan "Buitengebied Almelo" permanent mocht worden bewoond en zijn bezwaren over (de totstandkoming) van het bestemmingsplan "Buitengebied Almelo", kunnen niet tot een ander oordeel leiden. Betogen met betrekking tot de totstandkoming van het bestemmingsplan "Buitengebied Almelo" kunnen in dit verband niet meer aan de orde komen.
3.2.    In het bestemmingsplan "Buitengebied Almelo" is voorzien in overgangsrecht. Volgens artikel 36, lid 36.4, van de planregels mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Volgens artikel 36, lid 36.6, van de planregels is lid 36.4 niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
De rechtbank heeft overwogen dat het bestemmingsplan op 23 juni 2011 in werking is getreden en dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij eerder dan maart/april 2012 permanent in de stacaravan is gaan wonen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1088), dient degene die zich op het overgangsrecht beroept de feiten en omstandigheden waarop dat beroep berust aannemelijk te maken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij ten tijde van het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Almelo" permanent in de stacaravan woonde. De getuigenverklaringen die hij bij de rechtbank in het geding heeft gebracht, geven slechts informatie over de periode maart-mei 2012, zodat die verklaringen reeds daarom onvoldoende zijn. De getuigenverklaringen die [appellant] in hoger beroep in geding heeft gebracht, leiden de Afdeling evenmin tot het oordeel dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat hij ten tijde van belang permanent in de stacaravan woonde. De in hoger beroep ingebrachte verklaringen geven informatie over onder meer het onderhoud en de renovatie van de stacaravan, maar niet over de bewoning ervan. Het beroep op het overgangsrecht faalt. Omdat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij ten tijde van het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Almelo" permanent in de stacaravan woonde, kan in het midden blijven of permanente bewoning van de stacaravan was toegestaan volgens het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1984".
3.3.    De conclusie is dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van de stacaravan.
Het betoog faalt.
4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, die maken dat het college van handhaving had moeten afzien. Daartoe voert hij aan dat het college hem nimmer heeft geattendeerd op beperkingen ten aanzien van het gebruik van de stacaravan. In dat verband wijst hij op de brief van het college van 8 november 2010 naar aanleiding van zijn zienswijze over het bestemmingsplan "Buitengebied Almelo" waarin hij erop is gewezen dat de stacaravan altijd ter plaatse heeft gestaan en dat daarop nog steeds het overgangsrecht rust. Het had volgens [appellant] op de weg van het college gelegen hem erop te wijzen dat het toegestane gebruik zou worden gewijzigd. Volgens [appellant] is het bestemmingsplan ten onrechte zonder overleg met hem op meerdere punten in afwijking van zijn zienswijze vastgesteld. Voorts is het volgens [appellant] niet redelijk dat het college jegens hem overgaat tot handhaving. Daartoe voert hij aan dat hij bij brief van 13 oktober 2011 is aangeschreven ten aanzien van de aanwezigheid van een poort, een aan de caravan verbonden chalet, containers en de aanwezigheid van afval, maar niet ten aanzien van permanente bewoning. Het had op de weg van het college gelegen op dat moment tevens te wijzen op de permanente bewoning. Ook heeft het college volgens [appellant] niets gedaan toen zijn dochter op het adres van het perceel werd geregistreerd. Tevens wijst [appellant] erop dat hem in 2014 op het adres [locatie 2] te Bornerbroek containers ter beschikking zijn gesteld. Verder stelt [appellant] dat op de percelen [locatie 3] aan de overzijde van zijn perceel een soortgelijke situatie aan de orde is en waar het college wel toestaat dat permanent wordt gewoond. Volgens [appellant] is er sprake is van een rechtsonzekere situatie en van willekeur.
5.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan een rechtens te honoreren verwachting kan worden ontleend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat die situatie zich hier niet voordoet. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
In de brief van het college van 8 november 2010 is vermeld dat [appellant] heeft aangegeven dat het frame van de stacaravan altijd op het perceel heeft gestaan en volgens [appellant] mag blijven staan. Het college heeft in de brief vermeld dat in het bestemmingsplan "Buitengebied 1984" overgangsrecht is opgenomen ten aanzien van één stacaravan, en dat, indien de stacaravan altijd aanwezig is geweest, daarop nog steeds het overgangsrecht rust. Deze brief betekent niet meer dan dat op de aanwezigheid van de stacaravan het bouwovergangsrecht van toepassing is. Er is niets vermeld over het gebruik van de stacaravan. In de brief van 8 november 2010 is voorts vermeld dat het handhavingstraject wordt opgeschort totdat het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied Almelo" is vastgesteld. De brief is dus geen toezegging dat het college niet meer tot handhaving zal overgaan. De omstandigheid dat [appellant] in de periode van 2009 tot 2013 door het college is aangeschreven met betrekking tot onder meer de aanwezigheid van bouwwerken, containers en afval, maar niet ten aanzien van permanente bewoning, is evenmin een dergelijke toezegging. Het college heeft in dat verband gesteld dat [appellant] in het najaar van 2013 heeft verzocht om inschrijving in de basisregistratie personen van zichzelf en zijn dochter op het perceel. Tot die tijd waren [appellant] en zijn dochter op een ander woonadres ingeschreven. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat eerder geen aanleiding bestond voor een aanschrijving in verband met permanente bewoning, omdat [appellant] nog niet permanent op het perceel woonde. Het college wijst in dat verband op de brief van [appellant] van 18 januari 2010 over het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied Almelo", waarin [appellant] het voornemen uit voor recreatieve huisvesting op het perceel. In de brief heeft [appellant] niet gesteld dat hij permanent op het perceel woont en evenmin heeft hij in de brief het voornemen geuit om permanent op het perceel te gaan wonen. De omstandigheid dat het college de aanwezigheid van één stacaravan op het perceel in het bestemmingsplan heeft opgenomen, maakt niet dat aan [appellant] een toezegging is gedaan met betrekking tot de permanente bewoning daarvan.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de acceptatie van de inschrijving in de basisregistratie personen niet kan worden opgevat als een toestemming voor permanente bewoning van de stacaravan. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat [appellant] containers heeft ontvangen voor de inzameling van afval.
5.2.    Over het betoog van [appellant] dat op de percelen [locatie 3] aan de overzijde van zijn perceel een soortgelijke situatie aan de orde is, wordt overwogen dat aan die percelen de bestemming "Wonen" is toegekend. Van een situatie waarbij in een vergelijkbaar geval niet gehandhaafd wordt, is daarom geen sprake.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, die maken dat het college van handhaving had behoren af te zien.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het invorderingsbesluit van 9 maart 2016 in strijd is genomen met de beginselen van behoorlijk bestuur.
6.1.    Tijdens een controle op 1 december 2015 hebben toezichthouders van het college geconstateerd dat [appellant] permanent op het perceel woont. [appellant] heeft dit niet bestreden. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet bevoegd was over te gaan invordering.
6.2.    Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] dergelijke omstandigheden niet aangedragen dan wel aannemelijk gemaakt dat een dergelijke situatie zich voordoet.
Het betoog faalt.
Slot en conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
w.g. Daalder    w.g. Smulders-Wijgerde
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2018
672.