ECLI:NL:RVS:2018:121
Raad van State — Uitspraak 


201606323/1/A3.
Datum uitspraak: 17 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
RTL Nederland B.V., gevestigd te Hilversum,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 juli 2016 in zaak nr. 14/7215 in het geding tussen:
RTL
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: de directie).
Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2014 heeft de directie een door RTL op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) ingediend verzoek om openbaarmaking van informatie (hierna: het Wob-verzoek) gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen.
Bij besluit van 5 november 2014 heeft de directie het door RTL daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 14 oktober 2015 heeft de rechtbank de directie in de gelegenheid gesteld door haar geconstateerde gebreken in het besluit van 5 november 2014 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 25 november 2015 heeft de directie het besluit van 5 november 2014 gedeeltelijk ingetrokken, het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 2 juli 2014 herroepen en het Wob-verzoek, voor zover afgewezen, verder, maar niet geheel, toegewezen.
Bij einduitspraak van 11 juli 2016 heeft de rechtbank het door RTL tegen het besluit van 5 november 2014 ingestelde beroep en het van rechtswege tegen het besluit van 25 november 2015 ontstane beroep gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. Verder heeft de rechtbank daarbij de directie opgedragen alsnog een besluit te nemen over de openbaarmaking van de in rechtsoverweging 12 van die einduitspraak genoemde informatie, alsmede een nieuw besluit te nemen op het door RTL gemaakte bezwaar, voor zover het betreft de weigering tot openbaarmaking van de in rechtsoverweging 24 van die einduitspraak genoemde documenten. Voorts heeft de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten, voor zover deze geen betrekking hebben op de in rechtsoverwegingen 12 en 24 genoemde informatie en documenten, in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 9 augustus 2016 heeft de directie het bezwaar opnieuw gegrond verklaard en het Wob-verzoek, voor zover het om de in rechtsoverwegingen 12 en 24 van die uitspraak vermelde informatie en documenten gaat, verder, maar niet geheel, toegewezen. Daarbij heeft de directie de afwijzing nader gemotiveerd.
Tegen de einduitspraak heeft RTL hoger beroep ingesteld.
RTL heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De directie heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2017, waar RTL, vertegenwoordigd door R. Vleugels en R. Strijker, en de directie, vertegenwoordigd door mr. N.N. Bontje en mr. E.C. Pietermaat, advocaten te Den Haag, en drs. B. Lanza en mr. M.A.H. van Noort, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    RTL Nieuws doet onderzoek naar de kwaliteit van het functioneren van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR). Met het Wob-verzoek heeft RTL het CBR om openbaarmaking gevraagd van documenten over interne audits. RTL heeft in haar hogerberoepschrift te kennen gegeven dat zij geen beroep instelt tegen het besluit van 9 augustus 2016 en dat het hoger beroep niet ziet op de documenten die in dat besluit aan de orde komen. Gelet daarop en op hetgeen RTL overigens in haar hogerberoepschrift en ter zitting bij de Afdeling te kennen heeft gegeven, is het geschil in hoger beroep beperkt tot de documenten met de nummers 14 tot en met 18, 21, 23, 25 tot en met 35 en 37 tot en met 46 (hierna samen: de documenten), voor zover de directie de daarin vervatte informatie met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd openbaar te maken. Het gaat hierbij om de nummering als gebruikt in het besluit van 25 november 2015. Deze documenten zijn door de auditor onderscheidenlijk de interne auditdienst van het CBR (hierna: de IAD) opgesteld ten behoeve van intern beraad. De rechtbank heeft na kennisname van de ongelakte versie van de documenten geoordeeld dat de directie openbaarmaking van die informatie met toepassing van deze bepalingen heeft mogen weigeren.
Het hoger beroep
2.    RTL betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 11, eerste lid, van de Wob ook van toepassing kan zijn op opvattingen die niet tot een individu kunnen worden herleid. RTL voert daartoe aan dat de in de documenten vervatte beleidsopvattingen van de auditor of de IAD per definitie niet als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden aangemerkt. Voorts verwijst RTL naar de beleidslijn voor openbaarmaking van rapporten van de Auditdienst Rijk die op 1 juli 2016 is ingegaan.
2.1.    Artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten".
Artikel 11, eerste lid, luidt: "In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen."
2.2.    De taken van de auditor en de IAD worden vervuld door medewerkers van het CBR en zijn, zoals het CBR onweersproken heeft gesteld, uitsluitend gericht op interne advisering. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob (Kamerstukken II 1987 - 1988, 19 859, nr. 6, blz. 15 en 16) volgt dat niet alleen natuurlijke personen, maar ook rechtspersonen, commissies en werkgroepen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen hebben. Voorts heeft de Afdeling eerder overwogen (onder meer de uitspraak van 21 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1927) dat het niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, tot een individueel persoon herleidbaar zijn. Gelet daarop bestaat geen grond voor het oordeel dat de in de documenten vervatte opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe aangevoerde argumenten van de auditor en de IAD per definitie niet als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden aangemerkt. De verwijzing naar de beleidslijn voor openbaarmaking van rapporten van de Auditdienst Rijk kan RTL niet baten, reeds omdat de documenten niet van de Auditdienst Rijk afkomstig zijn.
Het betoog faalt.
3.    RTL betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de informatie die de directie met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd openbaar te maken geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. RTL voert daartoe aan dat die informatie een objectief karakter heeft, dan wel aanbevelingen bevat. Voorts stelt RTL dat de directie artikel 11, eerste lid, gezien de reeds openbaar gemaakte informatie, selectief heeft toegepast. RTL voert daartoe aan dat de directie artikel 11, eerste lid, heeft toegepast om de openbaarmaking van kritische kanttekeningen te kunnen weigeren.
3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN2615), is voor de beoordeling of documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten bepalend of het gaat om opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe aangevoerde argumenten, waarvan de openbaarmaking mag worden geweigerd omdat, als vermeld in Kamerstukken II, 1987/88, 19 859, nr. 6, blz. 13, "ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven, etc".
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:688), is het ervaringsfeit dat de weergave van feiten altijd enigermate wordt gekleurd door de persoonlijke opvattingen van degene die ze beschrijft, niet voldoende grondslag om die beschrijving reeds daarom als persoonlijke beleidsopvatting aan te merken. Voor zover feiten dermate nauw met persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze daarvan te scheiden, moeten deze echter wel als zodanig worden aangemerkt.
3.2.    De stelling van RTL dat aanbevelingen en kritische kanttekeningen niet als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden aangemerkt, kan, gezien de uitspraak van 28 juli 2010, geen doel treffen. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, kennisgenomen van de door de directie vertrouwelijk overgelegde documenten. De in de documenten vervatte informatie die de directie met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd openbaar te maken, ziet op geconstateerde risico's en op aanbevelingen. De rechtbank heeft deze informatie, voor zover deze op aanbevelingen ziet, terecht als persoonlijke beleidsopvattingen aangemerkt. Voor zover in deze aanbevelingen feiten zijn vervat, zijn deze feiten dermate nauw met de aanbevelingen verweven, dat het niet mogelijk is ze daarvan te scheiden. Voor zover deze informatie op risico's ziet en de omschrijving van het risico uitsluitend bestaat uit een constatering van feiten die naar hun aard enig risico met zich brengen, is de Afdeling echter van oordeel dat de directie de openbaarmaking daarvan ten onrechte met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd. De enkele omstandigheid dat de auditor of de IAD ervoor heeft gekozen dergelijke constateringen als risico in het desbetreffende document te vermelden, is onvoldoende om te kunnen spreken van persoonlijke beleidsopvattingen. De op blz. 6, onder D, van document 40 vermelde risico's zijn ter zitting aan de orde gesteld en zijn voorbeelden van constateringen als hier aan de orde.
Het betoog slaagt.
4.    Ten aanzien van de informatie die de directie met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft geweigerd openbaar te maken, betoogt RTL dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het algemeen belang bij openbaarmaking zwaarder weegt dan welk intern belang van het CBR dan ook en dat het CBR en de sector door openbaarmaking niet onevenredig zullen worden benadeeld. RTL voert daartoe aan dat openbaarmaking bijdraagt aan de verkeersveiligheid. RTL wijst daarbij op haar eerdere berichtgeving over onvolkomenheden in het theorie-examen en over onterecht afgegeven rijvaardigheidsbewijzen en stelt dat het CBR daarna verbeteringen heeft doorgevoerd. Ter zitting heeft RTL haar betoog nader toegelicht door zich op het standpunt te stellen dat het haar niet is te doen om detailinformatie waarvan de openbaarmaking tot misbruik en risico's voor de verkeersveiligheid zou kunnen leiden. Zij wil kennis kunnen nemen van de in de documenten vervatte hoofdlijnen.
4.1.    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft […] achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen [het belang van] het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
4.2.    De directie heeft in het besluit van 25 november 2015, met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, om de onder de Romeinse cijfers IV tot en met VII vermelde redenen, geweigerd de volgende informatie openbaar te maken:
IV:     de namen van door het CBR gebruikte ICT-systemen, omdat openbaarmaking van deze informatie inzicht geeft in het ICT-landschap waarin het CBR functioneert en de informatiebeveiliging van het CBR kan schaden;
V:     informatie over (de kwetsbaarheden van) het technische proces waarbij theorie-examenopgaven worden gemaakt, gewijzigd of geschrapt, dan wel over de (kwetsbaarheden van de) theorie-examenafname, omdat openbaarmaking van deze informatie tot verstoring van dit proces of tot misbruik kan leiden;
VI:    informatie over de (kwetsbaarheden van de) informatiebeveiliging van het CBR, omdat openbaarmaking van deze informatie tot misbruik kan leiden;
VII:    informatie over het verstrekken van certificaten en bewijzen die verband houden met vakbekwaamheidskwalificaties, omdat openbaarmaking van deze informatie tot verstoring of misbruik kan leiden.
Openbaarmaking van deze informatie leidt volgens de directie tot onevenredige benadeling van het CBR en indirect van natuurlijke personen, gezien de risico's die bij openbaarmaking kunnen ontstaan voor de verkeersveiligheid. Het voorkomen van deze benadeling weegt zwaarder van het belang van openbaarmaking, aldus de directie in dat besluit. Ter zitting heeft de directie toegelicht dat deze informatie niet in algemene termen is verwoord, maar juist, nu het om audits gaat, zodanig is gedetailleerd, dat openbaarmaking daarvan gevaar kan opleveren voor de verkeersveiligheid.
4.3.    De Afdeling stelt vast dat de met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob weggelakte passages in de documenten zowel gedetailleerde als meer algemene informatie bevatten. De directie heeft, mede gelet op hetgeen zij ter zitting heeft toegelicht, niet aannemelijk gemaakt dat van details ontdane algemene informatie, indien openbaar gemaakt, tot onevenredige benadeling door schade, verstoring, misbruik of verkeersonveiligheid kan leiden. Het vermelde op blz. 50, middelste kolom achter nr. 55, van document nr. 34 is een voorbeeld van zodanige algemene informatie. Daarnaast is detailinformatie weggelakt over situaties die zich in het verleden hebben voorgedaan en waarvan onduidelijk is of kennis daarvan ten tijde van het besluit van 25 november 2015 nog tot verstoring of misbruik had kunnen leiden. Een voorbeeld van een dergelijke situatie is het vermelde op blz. 12, eerste alinea, en blz. 22, van document nr. 34. Gelet daarop heeft de directie haar standpunt dat de hier aan de orde zijnde weggelakte passages, indien openbaar gemaakt, tot onevenredige benadeling kunnen leiden, ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Het besluit van 9 augustus 2016
5.    Het besluit van 9 augustus 2016 wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, geacht eveneens onderwerp van dit geding te zijn. Dit wil zeggen dat van de zijde van RTL van rechtswege een beroep tegen dat besluit is ontstaan, omdat de directie bij dat besluit niet volledig aan de bezwaren van RTL is tegemoetgekomen. Nu RTL echter in het hogerberoepschrift te kennen heeft gegeven niet tegen dat besluit te willen opkomen, moet het van rechtswege tegen dat besluit ontstane beroep worden geacht te zijn ingetrokken.
Conclusies
6.    Het hoger beroep is gegrond. De rechtbankuitspraak dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen. Dat betekent dat de rechtbankuitspraak zal worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 5 november 2014 en 25 november 2015 in stand heeft gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 25 november 2015 uitsluitend in stand blijven, voor zover de directie daarbij informatie openbaar heeft gemaakt. Voorts zal de Afdeling de directie opdragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het door RTL tegen het besluit van 2 juli 2014 gemaakte bezwaar. Dat betekent dat de directie, in aanvulling op het besluit van 9 augustus 2016, waarbij de directie in opdracht van de rechtbank slechts op een deel van het door RTL gemaakte bezwaar is ingegaan, met inachtneming van deze uitspraak opnieuw moeten beoordelen of openbaarmaking van de aan de orde zijnde passages in de documenten met toepassing van de artikelen 10 en 11 van de Wob kan worden geweigerd. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 juli 2016 in zaak nr. 14/7215, voor zover aangevallen, derhalve voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 5 november 2014 en 25 november 2015, beide met het kenmerk CJZ20140060/MHI/ESC, in stand heeft gelaten;
III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 25 november 2015 in stand blijven, voor zover de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen daarbij informatie openbaar heeft gemaakt;
IV.    draagt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen en dit aan RTL Nederland B.V. toe te zenden;
V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    gelast dat de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan RTL Nederland B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Slump    w.g. Robben
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
610.