ECLI:NL:RVS:2018:57
Raad van State — Uitspraak 


201701171/1/A3.
Datum uitspraak: 10 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 december 2016 in zaken nrs. 16/1508 en 16/1509 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Apeldoorn,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2015 (hierna ook besluit I), heeft het college [wederpartij] met onmiddellijke ingang de toegang tot de Apeldoornse markten ontzegd tot het moment waarop [wederpartij] in kennis gesteld wordt van een besluit over de voorgenomen uitsluiting van toewijzing van een standwerkersplaats op de Apeldoornse markten.
Bij besluit van 11 mei 2015 (hierna ook besluit II) heeft het college [wederpartij] tot 17 maart 2016 de toegang tot de Apeldoornse markten ontzegd.
Bij afzonderlijke besluiten van 1 februari 2016 heeft het college de bezwaren van [wederpartij] gericht tegen deze besluiten ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 december 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen de besluiten van 1 februari 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, deze vernietigd, de besluiten van 17 maart 2015 en 11 mei 2015 herroepen en bepaald dat [wederpartij] voor de duur van vier maanden wordt uitgesloten van toewijzing van een standwerkersplaats op de Apeldoornse markten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2017, waar het college, vertegenwoordigd door G.L. ter Brugge, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [wederpartij] is op 14 maart 2015 opgedragen zich van de markt te verwijderen vanwege wangedrag en verstoring van de openbare orde. Vervolgens heeft het college het onder Procesverloop opgenomen besluit I en het eveneens daaronder opgenomen besluit II genomen.
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Marktverordening gemeente Apeldoorn 2008 (hierna: de Marktverordening) geen grondslag biedt voor het ontzeggen van de toegang tot de Apeldoornse markten en heeft om die reden besluit I herroepen. De rechtbank heeft over besluit II geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [wederpartij] zich schuldig heeft gemaakt aan wangedrag, zodat het college bevoegd was tot het opleggen van de maatregel ‘uitsluiten van de toewijzing van een standwerkerplaats’ over te gaan. Volgens de rechtbank was, ondanks dat besluit II in dezelfde bewoordingen is vervat als besluit I, voor [wederpartij] voldoende duidelijk dat besluit II op die maatregel zag. Volgens de rechtbank heeft het college bij dit besluit ten onrechte niet alle omstandigheden betrokken, zoals dat [wederpartij] al 32 jaar, 20 keer per jaar zonder problemen als standwerker op de Apeldoornse markten actief is. De rechtbank achtte, onder herroeping van besluit II in zoverre, onvoldoende gemotiveerd waarom het uitsluiten voor de duur van één jaar in dit geval proportioneel is en heeft zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat een uitsluiting van deelname aan alle Apeldoornse markten voor de duur van vier maanden passend en geboden is.
Het hoger beroep
3.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet bevoegd was besluit I te nemen. Volgens het college voorziet de Marktverordening in uitsluiting van deelname aan de markten bij wangedrag zowel door onmiddellijke verwijdering van de markt als door uitsluiting van deelname voor een langere periode. Het college stelt dat het met het oog op het voorgenomen besluit tot uitsluiting van de markt voor een langere periode noodzakelijk was in afwachting daarvan het besluit van 17 maart 2015 te nemen. Dit is een besluit tot uitsluiting van deelname aan de markt in afwachting van het nadere besluit.
Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat besluit II onevenredig is. De rechtbank heeft geen rekening gehouden met het gedrag van [wederpartij] en de incidenten rond zijn persoon voorafgaand aan de verwijdering op 14 maart 2015. De rechtbank heeft voorts geen rekening gehouden met het bijzondere karakter van standwerken waarvoor in de Marktverordening met reden bij gebleken wangedrag van de desbetreffende vergunninghouder is voorzien in een langere termijn van uitsluiting dan voor vergunninghouders van een dagplaats. De rechtbank heeft daardoor vergelijkingen gemaakt met niet vergelijkbare gevallen. Voorts heeft de rechtbank, ondanks het nadrukkelijke verzoek daartoe, hen ten onrechte geen mogelijkheid geboden desnoods zelf een nieuw besluit te nemen, aldus het college.
Marktverordening
4.    Artikel 1, aanhef en onder i en j, van de Marktverordening luidt:
"In deze verordening wordt verstaan onder:
i. standwerken: de activiteit waarbij de standplaatshouder publiek om zich heen verzamelt, over het door hem te verkopen artikel een aansprekende uiteenzetting houdt en tenslotte tracht een aantal personen gelijktijdig tot aankoop van dat artikel te bewege;
j. standwerkersplaats: de standplaats die per marktdag ter beschikking wordt gesteld om te standwerken;"
Artikel 2 luidt:
"Het is verboden een standplaats op een markt in te nemen zonder vergunning van het college."
Artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, b, en c, luidt:
"Indien de vergunninghouder van een standwerkersplaats:
a.  de Marktverordening, de door het college vastgestelde beleidsregels, of de voorschriften en de beperkingen van de vergunning overtreedt;
b. zich op de markt schuldig maakt aan wangedrag of bedrog;
c. de openbare orde, zedelijkheid, gezondheid of veiligheid op de markt schaadt.
kan het college hem voor ten hoogste vijf jaar uitsluiten van de toewijzing van een standwerkersplaats."
Artikel 8 luidt:
"Onverminderd het bepaalde in artikel 125 van de Gemeentewet kan het college een vergunninghouder gelasten zich onmiddellijk van de markt te verwijderen indien hij:
a. de Marktverordening, de door het college vastgestelde beleidsregels, of de voorschriften en de beperkingen van de vergunning overtreedt;
b. zich op de markt schuldig maakt aan wangedrag of bedrog;
c. de openbare orde, zedelijkheid, gezondheid of veiligheid op de markt schaadt.
Omvang van het geding
5.    Aan de orde is de uitspraak van de rechtbank voor zover deze ziet op de besluiten van 1 februari 2016 tot handhaving van de besluiten van 17 maart 2015 en 11 mei 2015. Voor zover de uitspraak van de rechtbank ziet op het besluit van 14 maart 2015 tot onmiddellijke verwijdering van de markt en de schriftelijke neerslag hiervan op 25 februari 2016 is dat niet aan de orde, omdat [wederpartij] in zoverre geen hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak en zijn beroep tegen dat onderdeel ongegrond is verklaard.
Beoordeling
Rechtskarakter besluit van 17 maart 2015
6.    Het college betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Marktverordening geen grondslag biedt voor het besluit van 17 maart 2015. De Marktverordening voorziet zowel in de onmiddellijke verwijdering van een standwerker van de markt met toepassing van artikel 8 als in uitsluiting van een standwerker van de toewijzing van een standwerkersplaats met toepassing van artikel 7, in de in het tweede lid van laatstvermeld artikel opgesomde gevallen. Aldus heeft het college de bevoegdheid een standwerker van het innemen van een standwerkersplaats op de markten te weren, indien deze zich schuldig heeft gemaakt aan een of meer van de in de Marktverordening opgesomde gedragingen. Gelet op het samenstel van deze bepalingen in onderlinge samenhang bezien is het college bevoegd te besluiten een standwerker met onmiddellijke ingang, in afwachting van nadere besluitvorming, op grondslag van artikel 7, tweede lid, uit te sluiten van de toewijzing van een standwerkersplaats, zoals het in het besluit van 17 maart 2015 heeft gedaan. Tegen dat besluit staat rechtsbescherming open, waarvan [wederpartij] ook gebruik heeft gemaakt. Dat in het besluit van 17 maart 2015 staat dat [wederpartij] ‘de toegang tot de markt wordt ontzegd’ in afwachting van nadere besluitvorming over het voornemen hem voor langere tijd uit te sluiten van de toewijzing van een standwerkersplaats wijzigt het rechtskarakter van dit besluit niet. Het standpunt van het college, dat duidelijk is dat het ontzeggen van toegang tot de markt inhoudt dat geen standwerkersplaats aan [wederpartij] zal worden toegekend, acht de Afdeling niet onjuist of onbegrijpelijk. Uit geen van de door [wederpartij] ingediende stukken, ook niet uit het door [wederpartij] op 21 maart 2015 ingediende bezwaarschrift tegen het besluit van 17 maart 2015 volgt dat het karakter van het besluit voor [wederpartij] onduidelijk was. Bovendien heeft het college naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie de bewoordingen van het besluit in het besluit op bezwaar verduidelijkt door strikt aan te sluiten bij de tekst van artikel 7, tweede lid, van de Marktverordening. Zo al een misverstand over de reikwijdte van het besluit zou kunnen zijn ontstaan, is dit daarbij hersteld.
De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het besluit van 17 maart 2015 geen grondslag in de Marktverordening heeft. Het hoger beroep is op dit punt gegrond en de aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Dit betekent dat, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [wederpartij], gericht tegen het besluit van 1 februari 2016, waarbij het besluit van 17 maart 2015 in stand is gebleven, alsnog inhoudelijk dient te worden beoordeeld.
De Afdeling zal eerst overgaan tot beoordeling van de aangevallen uitspraak voor zover deze ziet op het herroepen van het besluit van 11 mei 2015 omdat, in het geval de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat dat besluit niet in stand kan blijven, dit ook gevolgen kan hebben voor het beroep van [wederpartij] gericht tegen het besluit van 17 maart 2015.
Het besluit van 11 mei 2015
7.     Aan de orde is of het college bij het besluit van 11 mei 2015 heeft mogen besluiten tot uitsluiting van [wederpartij] voor een standwerkersplaats voor de duur van één jaar. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd waarom deze maatregel in dit geval evenredig is. Het college komt tegen dit oordeel op.
7.1.    Het college heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat [wederpartij] verbaal geweld heeft gebruikt tegen personen met een publieke taak en de openbare orde heeft verstoord en dat dit niet acceptabel wordt geacht. Het college heeft hiertoe overwogen dat [wederpartij] de aanwijzingen van de marktmeester bij herhaling niet heeft opgevolgd, onder meer door op de markt van 1 november 2014 een plaats in te nemen die vrij moest worden gehouden in verband met brandveiligheidseisen en te weigeren deze te verlaten. Aan [wederpartij] is voorts, na diens aankondiging in een gesprek met de gemeente dat hij wederom een andere plaats dan toegewezen zou gaan innemen, een preventieve last onder dwangsom opgelegd om dit te voorkomen. Op de markt van 13 december 2014 heeft hij vervolgens de hem toegewezen standplaats ingenomen en daarmee aan de last voldaan. Op die markt heeft hij minachtende opmerkingen richting de langslopende marktmeesters gemaakt en het winkelend publiek en andere marktkooplieden bij zijn conflict met de gemeente betrokken. Dit heeft geleid tot diverse klachten en een gespannen situatie met andere markthandelaren, hetgeen de rust en het aanzien van de markt verstoort en de openbare orde raakt. Op de markt van 14 maart 2015, waarbij [wederpartij] uiteindelijk is verwijderd, heeft hij publiekelijk beledigende uitlatingen gedaan over de marktmeester en diens aanwijzingen niet opgevolgd. Bij zijn arrestatie die dag in verband met de weigering de markt te verlaten, heeft hij laten blijken dat hij bekend is met het woonadres van de marktmeester.
7.2.    In de Marktverordening wordt voor maatregelen bij wangedrag en verstoring van de openbare orde onderscheid gemaakt tussen dagplaatsen en standwerkersplaatsen. Vergunninghouders van dagplaatsen kunnen maximaal vier dagen worden uitgesloten van loting en standwerkers maximaal vijf jaar. Het college heeft over dit onderscheid toegelicht dat standwerkers op een markt een unieke positie innemen. Zij krijgen de mooiste plaatsen toegekend doorgaans bij de entree van de markt om publiek te trekken. Standwerkers dienen zich te houden aan een in de Marktverordening voorgeschreven werkwijze die erop neerkomt dat één product mag worden verkocht, geen prijsaanduiding wordt gevoerd en dat een groepje klanten naar aanleiding van het optreden van de standwerker enthousiast wordt gemaakt voor dit product. Zoals ter zitting is bevestigd door partijen kan een standwerker in het hele land op markten terecht met zijn product en is deze, anders dan een vergunninghouder van een dagplaats, niet gebonden aan een bepaalde markt. Standwerkers zijn om die reden ook in veel mindere mate dan vergunninghouders van dagplaatsen afhankelijk van loting. Ook hebben standwerkers, anders dan vergunninghouders van dagplaatsen, doorgaans geen bederfelijke waar en minder handelsvoorraad. Het uitsluiten van een vergunninghouder van een dagplaats op de markt heeft daarom een veel grotere invloed op de bedrijfsvoering dan het uitsluiten van een standwerker. Met dit verschil is in de Marktverordening rekening gehouden. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat niet blijkt dat de rechtbank bij haar oordeel dit verschil in aanmerking heeft genomen.
7.3.    In het geval van [wederpartij] heeft het college gekozen voor uitsluiting van de deelname van de markt gedurende één jaar om een gedragsverandering bij [wederpartij] te bewerkstelligen, zodat verdere verstoring van de openbare orde en de goede gang van zaken op de markt wordt voorkomen. [wederpartij] heeft zich in de periode tussen 13 december 2014 en 14 maart 2015 niet voor de markten in Apeldoorn ingeschreven. Zijn afwezigheid gedurende deze drie maanden heeft, gelet op de incidenten op de markt op 14 maart 2015, niet de gewenste gedragsverandering met zich gebracht. Verder heeft het college gewezen op de hiervoor beschreven voorgeschiedenis en op het feit dat ook gesprekken tussen [wederpartij] en de gemeente over zijn gedrag niet tot de gewenste gedragsverandering hebben geleid.
7.4.    Anders dan de rechtbank acht de Afdeling gelet op het vorenstaande voldoende gemotiveerd dat de getroffen maatregel niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee gediende belangen. Het hoger beroep is ook in zoverre gegrond en de aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] gericht tegen het besluit van 1 februari 2016 waarbij het besluit van 11 mei 2015 in stand is gelaten en het bezwaar van [wederpartij] ongegrond is verklaard, alsnog ongegrond verklaren.
7.5.    Nu de gronden van het beroep van [wederpartij] gericht tegen het besluit van 1 februari 2016, dat ziet op het in stand laten van het besluit van 17 maart 2015, inhoudelijk overeenkomen met hetgeen al is beoordeeld, zal de Afdeling dit beroep, doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, eveneens ongegrond verklaren.
7.6.    Dit betekent dat de besluiten van 1 februari 2016, waarbij de besluiten van 17 maart 2015 en 11 mei 2015 zijn gehandhaafd, in stand blijven.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 december 2016 in zaken nrs. 16/1508 en 16/1509, met uitzondering van het onderdeel waarbij het beroep van [wederpartij] voor het overige ongegrond is verklaard;
III.    verklaart het bij de rechtbank Gelderland door [wederpartij] ingestelde beroep, voor zover dit ziet op de besluiten van 1 februari 2016 kenmerk VR/AVV/GtB DOS-2015-028491 en VR/AVV/GtB DOS-2015-035347, waarbij de besluiten van 17 maart 2015, kenmerk 2015-501 439, en 11 mei 2015, kenmerk 2015-502 476, in stand zijn gelaten, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Langeveld-Mak
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2018
317.