ECLI:NL:RVS:2018:901
Raad van State — Uitspraak 


201608761/1/R2.
Datum uitspraak: 16 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 mei 2016 heeft het college aan [vergunninghouders] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de wijziging van een agrarisch bedrijf aan de [locatie] in Neerkant.
Bij besluit van 11 oktober 2016 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2017, waar [appellant], bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Wageningen, en het college, vertegenwoordigd door J.M.G. Heideman, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting de [vergunninghouders], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, rechtsbijstandverlener te Tilburg, vergezeld door [partij], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het college heeft een vergunning verleend voor het wijzigen van de bedrijfsvoering van het bestaande agrarische bedrijf van de [vergunninghouders] in Neerkant. Op de locatie aan de [locatie] was een glastuinbouwbedrijf en een schapen- en paardenhouderij gevestigd. Nu is voor deze locatie een vergunning verleend voor een paardenhouderij, waar maximaal 37 paarden worden gehouden. [appellant] woont op een afstand van ongeveer 200 meter van de bedrijfslocatie van de [vergunninghouders] en stelt dat de vergunning ten onrechte is verleend.
Toepasselijk recht
2.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
Relativiteitsvereiste
3.    De [vergunninghouders] betogen dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de weg staat aan vernietiging van de verleende Nbw-vergunning. Hiertoe voeren zij aan dat de Afdeling in een eerdere uitspraak onvoldoende acht heeft geslagen op de afstand van ongeveer 530 meter tussen de woning van [appellant] en het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied. Bij deze afstand is volgens de [vergunninghouders] geen sprake van nauwe verwevenheid van het belang van [appellant] bij een goede kwaliteit van zijn leefomgeving en het belang waarop de Nbw 1998 ziet.
3.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
3.2.    De eerdere uitspraak waar de [vergunninghouders] op doelen, betreft de uitspraak van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2639, die betrekking heeft op het bestemmingsplan "St. Vincentiusstraat 93 en [locatie]" van de gemeente Deurne. Dat bestemmingsplan voorzag onder andere in beëindiging van het glastuinbouwbedrijf van de [vergunninghouders] en uitbreiding van de gevestigde paardenhouderij op de bestaande locatie aan de Sint Vincentiusstraat 93 en [locatie], onder gelijktijdige verkleining van het agrarische bouwvlak van 3 ha naar 1,5 hectare.
In deze uitspraak is - kort samengevat - overwogen dat [appellant] in een landelijke, open omgeving woont op een afstand van ongeveer 500 meter van het Natura 2000-gebied "Deurnsche Peel & Mariapeel", dat vanaf zijn perceel vrij zicht bestaat op dit Natura 2000-gebied en dat zich tussen het Natura-2000 gebied en de woning van [appellant] geen bebouwing, wegen of andere obstakels bevinden. Gelet hierop bestaat een duidelijke verwevenheid van de individuele belangen van [appellant] bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe leefomgeving met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen, aldus oordeelde de Afdeling in voormelde uitspraak, zie rechtsoverweging 4.3. aldaar.
3.3.    Nu de afstand tussen de woning van [appellant] en het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied sinds die eerdere uitspraak niet is gewijzigd, ziet de Afdeling thans geen reden voor een ander oordeel over de vraag of de betrokken normen van de Nbw 1998 strekken tot bescherming van de belangen van [appellant]. Dit betekent dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb zich niet verzet tegen een eventuele vernietiging van het bestreden besluit.
Referentiesituatie
4.    [appellant] voert aan dat het college ten onrechte de bedrijfssituatie zoals die is vergund in de Hinderwetvergunning van 18 februari 1992 als uitgangspunt heeft genomen. Dit is volgens [appellant] niet de juiste referentiesituatie, omdat die vergunning zag op een kassencomplex dat in 2010 is gesloopt en niet is herbouwd. De stikstofemissie uit deze kassen is dus al jaren feitelijk niet meer aanwezig. Volgens [appellant] is eventuele hervatting van dit glastuinbouwbedrijf een afzonderlijk project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en is hervatting daarvan niet meer mogelijk zonder dat daarvoor een Nbw-vergunning wordt verleend. Hierdoor kan de in 1992 vergunde emissie die hoort bij het niet meer aanwezige kassencomplex niet worden betrokken bij de vraag of de aangevraagde vergunning leidt tot een toename van de stikstofdepositie, aldus [appellant].
4.1.    De Hinderwetvergunning van 18 februari 1992 is verleend voor sla-en komkommerteelt in een glastuinbouwkas, het houden van 25 schapen, 2 scharrelvarkens en 15 paarden op de huidige locatie aan de Sint Vincentiusstraat.
Wat betreft de verwijzing van [appellant] naar het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2010, Stadt Papenburg, ECLI:EU:C:2010:10, overweegt de Afdeling als volgt. Uit dit arrest volgt dat een op de referentiedatum vergund project niet alsnog passend beoordeeld hoeft te worden zolang dit project wordt voortgezet. Hieruit wordt afgeleid dat bij de aangevraagde situatie slechts de op de referentiedatum beoordeelde stikstofdepositie kan worden betrokken voor zover het project dat de depositie tot gevolg heeft is voortgezet. Van voortzetting van het project is in ieder geval geen sprake indien een vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is.
Anders dan [appellant] stelt is de gecombineerde bedrijfsvoering van glastuinbouw en het houden van vee het eerder vergunde project en is het bedrijfsonderdeel dat ziet op glastuinbouw derhalve geen afzonderlijk project in de zin van de Habitatrichtlijn en artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Bij de beoordeling van de effecten van de aangevraagde vergunning komt betekenis toe aan de bedrijfssituatie die was vergund vóór de referentiedatum. In dit geval was de in 1992 verleende Hinderwetvergunning van kracht ten tijde van de relevante referentiedatums - te weten 10 juni 1994 en 7 december 2004 - voor de betrokken Vogel- en Habitatrichtlijngebieden. Het college heeft deze Hinderwetvergunning dan ook terecht als uitgangspunt genomen bij de beoordeling of de aangevraagde bedrijfssituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden.
4.2.    Het college stelt zich terecht op het standpunt dat bij de verlening van een Nbw-vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 dient te worden uitgegaan van de vergunde situatie en niet van de feitelijke situatie. Dat wijkt af van de beoordeling van een bestemmingsplan, waarbij in het kader van de toets aan artikel 19j van de Nbw 1998 wel de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan het uitgangspunt is. Dat de kassen in 2010 zijn verwoest door een storm, vervolgens zijn afgebroken en sindsdien niet zijn herbouwd en dus feitelijk niet meer aanwezig zijn zoals [appellant] stelt, is niet doorslaggevend gezien het wettelijk kader dat in dit geval van toepassing is.
Voor zover [appellant] verwijst naar rechtsoverweging 3.7 van de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, merkt de Afdeling op dat deze overweging betrekking heeft op de eisen die worden gesteld aan externe saldering. In die uitspraak is - kort samengevat - overwogen dat externe saldering in beginsel mogelijk is met een milieuvergunning van een ander bedrijf als hervatting van dat andere bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een Nbw-vergunning is vereist. Voor zover [appellant] stelt dat voor het eventueel opnieuw oprichten van de gesloopte kassen een Nbw-vergunning nodig is, miskent dit betoog dat in het voorliggende geval sprake is van interne saldering en niet van externe saldering. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit een juridisch relevant verschil is en dat hetgeen in de hiervoor aangehaalde uitspraak is overwogen daarom toepassing mist.
In geval van externe saldering leidt de aangevraagde activiteit zelf tot een toename van de stikstofdepositie, waarbij de milieuvergunning van een ander bedrijf als mitigerende maatregel kan worden betrokken in een passende beoordeling. In het voorliggende geval is echter sprake van interne saldering, waarbij de aangevraagde activiteit zelf niet leidt tot toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de eerder vergunde situatie in 1992. Bij interne saldering is derhalve geen sprake van mitigerende maatregelen en daarvoor gelden dan ook niet de eisen zoals die in de eerdergenoemde uitspraak uiteen zijn gezet voor externe saldering. Gezien het voorgaande faalt het betoog.
Vervallen rechten
5.    [appellant] betoogt dat de Hinderwetvergunning uit 1992 gedeeltelijk van rechtswege is vervallen ingevolge artikel 8.18 van de Wet milieubeheer, omdat de daarin vergunde varkenstak nooit is opgericht. In dit verband wijst [appellant] naar overgelegde meitellingen uit 1991 tot en met 1999 van het bedrijf van de [vergunninghouders], waaruit blijkt dat in die periode geen varkens zijn gehouden. Hierdoor is de stikstofemissie zoals die in 1992 is vergund lager dan waarvan het college is uitgegaan. Daardoor stelt het college ten onrechte dat geen sprake is van een toename van de stikstofemissie, aldus [appellant].
5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:122, is voor de vraag of de Hinderwetvergunning op grond van artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer is vervallen, bepalend of de inrichting binnen drie jaar nadat deze vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking is gebracht. Verder is het college naar het oordeel van de Afdeling in een geval waarbij geen tekenen aanwezig waren dat de inrichting niet is voltooid en in werking gebracht, bij het verlenen van een Nbw-vergunning niet verplicht ambtshalve onderzoek te verrichten naar de vraag of een milieuvergunning eventueel is komen te vervallen als bedoeld in de artikelen 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. Het ligt primair op de weg van [appellant] om feiten en omstandigheden aan te voeren die een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van de stelling dat de vergunning voor de veehouderij gedeeltelijk is vervallen. Indien een zodanig begin van bewijs is geleverd, komt de bewijslast van het tegendeel bij het college te liggen. Vergelijk de uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1587.
5.2.    Meitellingen, die een momentopname van de bedrijfssituatie betreffen, kunnen onder omstandigheden een begin van bewijs zoals hiervoor bedoeld opleveren. Het college heeft echter betoogd dat in dit geval met de enkele verwijzing naar de meitellingen geen begin van bewijs is geleverd en heeft ter onderbouwing daarvan gesteld dat destijds ook dieren die hobbymatig werden gehouden moesten worden opgegeven bij de aanvraag van een Hinderwetvergunning, maar niet bij de opgave voor de meitellingen werden vermeld. Daarnaast heeft het college oude foto’s overgelegd waarop varkens zijn te zien en van het nog steeds bestaande hok waarin 2 varkens werden gehouden.
Hoewel [appellant] de juistheid van de overgelegde foto’s in twijfel trekt, ziet de Afdeling geen reden om de overgelegde foto’s niet te aanvaarden als bewijs dat vanaf 1992 daadwerkelijk 2 varkens zijn gehouden en dit deel van de inrichting is voltooid en in werking is gebracht. Dat de 2 varkens niet in de meitellingen zijn vermeld is het gevolg van het feit dat de meitellingen een ander doel hebben - het toekennen van subsidies - dan een Hinderwetvergunning. Voor zover [appellant] aanvoert dat uit een melding in 1997 blijkt dat de varkens, schapen en paarden hobbymatig en niet bedrijfsmatig zijn gehouden en dit heeft geleid tot het in zoverre vervallen van de Hinderwetvergunning uit 1992, overweegt de Afdeling als volgt. Wat betreft de varkens is hiervoor reeds overwogen dat dit deel van de inrichting is voltooid en in werking is gebracht. Nu door [appellant] niet is weersproken dat de schapen en paarden vanaf 1992 zijn gehouden, is ook dit deel van de inrichting voltooid en in werking gebracht. Anders dan [appellant] veronderstelt, is de vraag of de varkens, schapen en paarden hobbymatig of bedrijfsmatig werden gehouden in de periode 1992-1995 niet relevant in het kader van de toepassing van artikel 8.18 van de Wet milieubeheer.
Gezien het voorgaande volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn betoog dat de in 1992 vergunde inrichting niet is voltooid en in werking is gebracht als bedoeld in artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. De Hinderwetvergunning is niet gedeeltelijk van rechtswege vervallen. Dit betoog treft geen doel.
Berekening stikstofemissie
6.    [appellant] betoogt dat de berekende stikstofemissie van 520,34 kg per jaar van de vergunde bedrijfssituatie in 1992 niet deugdelijk is onderbouwd. Hierbij wijst hij erop dat in de uitspraak van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2639, die betrekking heeft op het bestemmingsplan voor de bedrijfslocatie van de [vergunninghouders], in namens de [vergunninghouders] opgestelde rapporten werd uitgegaan van een stikstofemissie van 2.016,6 kg per jaar voor dezelfde eerder vergunde bedrijfssituatie. Dat grote verschil in berekeningen is door het college niet verklaard. Daarnaast valt volgens [appellant] uit de Hinderwetvergunning niet af te leiden dat de stikstofemissie van die bedrijfssituatie 59,4 gram per uur bedraagt en kan op basis daarvan ook niet de jaarlijkse stikstofemissie worden berekend. Bovendien is niet gemotiveerd dat de stikstofemissie ieder uur van het jaar gelijk is. Verder wijst [appellant] erop dat het vermogen van de c.v.-ketel en de gasbranders in het kassencomplex in de vergunning uit 1992 veel lager was dan het vermogen in de latere Wm-vergunning uit 2006 waarvan bij de berekening is uitgegaan.
6.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de stikstofemissie van 520,34 kg per jaar is te herleiden uit de vergunningaanvraag en bijbehorende stukken. Daarbij wijst het college in het bijzonder op de aanvulling van de aanvraag van 30 maart 2016, waaruit die emissie blijkt. De berekening van de stikstofemissie is gedaan met het rekenmodel Geomilieu Stacks. Door de emissie per uur als uitgangspunt te nemen en op basis daarvan de emissie voor het hele jaar te berekenen, wordt volgens het college uitgegaan van een worst case scenario.
6.2.    Voor zover [appellant] wijst op de berekening van de stikstofemissie van de vergunde bedrijfssituatie in 1992 die ten grondslag is gelegd aan het bestemmingsplan dat in eerdergenoemde uitspraak van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2639, aan de orde was, overweegt de Afdeling als volgt. Wat er ook zij van de exacte berekeningen in de onderliggende rapporten, de Afdeling heeft uit deze rapporten afgeleid dat de stikstofemissie bij een maximale invulling van het plan door een toename van het aantal te houden paarden zal toenemen ten opzichte van de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan. De Afdeling heeft geoordeeld dat gelet hierop niet is uitgesloten dat het plan als zodanig significante gevolgen heeft voor het Natura-2000 gebied Deurnsche Peel & Mariapeel en dat de raad ingevolge artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998 gehouden was voor het plan een passende beoordeling te maken. Nu de raad verplicht was voor het plan een passende beoordeling te maken, was de raad op grond van artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer tevens verplicht een milieueffectrapport voor plannen te maken. Dit heeft de raad niet onderkend, aldus de Afdeling in bedoelde uitspraak (zie rechtsoverweging 6.2. aldaar).
De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de berekening van de stikstofemissie die ten grondslag is gelegd aan de vergunning. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat door [appellant] niet is bestreden dat de 25 schapen, 15 paarden en 2 varkens die in 1992 zijn vergund zorgen voor een emissie van 99,5 kg stikstof per jaar. Het geschil spitst zich toe op de stikstofemissie van de gasbranders die sinds 1992 tot de storm van 2010 aanwezig waren in het kassencomplex. In de aanvraag en de bijbehorende bijlagen 1 en 2 zijn de uitgangspunten en de daarop gebaseerde berekening vermeld. Weliswaar stelt [appellant] met juistheid dat in de voorschriften van de Hinderwetvergunning uit 1992 die betrekking hebben op de gasbranders geen emissienorm is opgenomen, maar de Afdeling ziet geen reden om de aanname bij de berekening van de emissie dat dit conventionele gasbranders betreffen onjuist te achten. Voorts is blijkens de berekening de stikstofemissie gebaseerd op het werkelijke gasverbruik in 2004 en is die emissie vervolgens herberekend naar een stikstofemissie per uur. Anders dan [appellant] stelt is niet uitgegaan van eenzelfde emissie per uur, maar van een gemiddelde emissie van 59,4 gram per uur op basis van het jaarverbruik. Daarmee zijn derhalve fluctuaties in het gasverbruik en emissie gedurende de verschillende seizoenen van het jaar ondervangen. Dat bij de berekening is uitgegaan van het werkelijke gasverbruik in 2004 geeft op zichzelf geen reden om de berekening onjuist te achten, aangezien ter zitting is toegelicht dat de gasbranders in de kassen sinds 1992 hetzelfde zijn gebleven.
Over het aanzienlijke verschil in het vermogen van de c.v.-ketel en de gasbranders dat is vermeld in de Hinderwetvergunning uit 1992 en de milieuvergunning uit 2006, is ter zitting toegelicht dat het vermogen in de vergunning uit 1992 is uitgedrukt in elektrisch vermogen en het vermogen in de vergunning uit 2006 is uitgedrukt in thermisch vermogen, wat het verschil deels verklaart. Verder is ter zitting toegelicht dat sinds 1992 de c.v.-ketel is uitgebreid, wat ook deels verklaart waarom het vermogen daarvan zoals dat in de vergunning uit 2006 is vermeld hoger is. Voor zover [appellant] ter zitting heeft gesteld dat door deze latere aanpassing van de c.v.-ketel niet van het werkelijke gasgebruik in 2004 kon worden uitgegaan in de berekeningen van de emissie, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid niet leidt tot overschatting van de stikstofemissie in 1992. Hierbij is van belang dat ter zitting is toegelicht dat bij de berekening van de stikstofemissie in de referentiesituatie van 1992 alleen het vermogen van de gasbranders in de kas is meegenomen en niet dat van de c.v.-ketel. Derhalve is het vermogen van de c.v.-ketel in 1992 en de aanpassing daarvan in latere jaren niet relevant in dit geval. Dit betoog treft geen doel.
Conclusie en proceskosten
7.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
w.g. Helder    w.g. Vreugdenhil
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2018
571.