ECLI:NL:RBMNE:2017:536
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 16/1692 en UTR 16/3287
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 februari 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. F.P. Heijne),
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigden: mr. R. Bal, mr. D.E.J. Timmermans en drs. W.J. van Rossum).
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2015 heeft verweerder, gehoord de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Regeling bezoldigingsmaxima topfunctionarissen zorg en jeugdhulp (de Regeling) vastgesteld.
Met het besluit van 16 februari 2016 en 24 maart 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het door eiseres tegen de Regeling gemaakte bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 6 november 2015 heeft eiseres verweerder namens haar leden verzocht de topfunctionarissen van haar leden op grond van artikel 2.4 en/of artikel 2.5 van de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (Wnt) uit te zonderen van de toepasselijkheid van de in de Wnt opgenomen bezoldigingsnorm.
Bij besluit van 28 december 2015 (het primaire besluit 1) heeft verweerder het verzoek van eiseres van 6 november 2015 afgewezen.
Met het besluit van 14 juni 2016 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het door eiseres tegen het primaire besluit 1 gemaakte bezwaar deels kennelijk ongegrond verklaard en deels kennelijk niet-ontvankelijk.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 oktober 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen haar gemachtigde en de heer [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
De rechtbank heeft vervolgens aanleiding gezien het onderzoek te heropenen. De rechtbank heeft verweerder in de gelegenheid gesteld het bestreden besluit 2 te laten bekrachtigen door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Verweerder heeft de bekrachtiging door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 22 november 2016 van het bestreden besluit 2 aan de rechtbank toegezonden.
Eiseres heeft hierop mogen reageren. Daarnaast heeft de rechtbank partijen om toestemming verzocht om zonder nadere zitting uitspraak te kunnen doen.
Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen. De rechtbank heeft vervolgens bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft.
Overwegingen
De aanleiding van deze procedures
Eiseres heeft bij verweerder een verzoek ingediend om de topfunctionarissen van haar leden, een groot aantal ziekenhuizen in Nederland, op grond van artikel 2.4 en/of artikel 2.5 van de Wnt uit te zonderen van de toepasselijkheid van de verlaagde bezoldigingsnorm die is opgenomen in de Wet verlaging bezoldigingsnorm Wnt (Wnt-2). Daarnaast heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de Regeling. Eiseres maakt zich namelijk grote zorgen over de bestuurbaarheid van ziekenhuizen binnen een termijn van vijf jaar. Ter zitting heeft zij in dit verband toegelicht dat het voor ziekenhuizen uiterst moeilijk is om met de verlaagde bezoldigingsnorm voor topfunctionarissen geschikte mensen met de juiste ervaring te vinden, zowel binnen als buiten de sector. Omdat individuele leden van eiseres terughoudend zijn met het verzoeken om een uitzondering op de Wnt-2 norm vanwege media-aandacht en omdat verzoeken van individuele leden van eiseres niet tot het gewenste resultaat hebben geleid, heeft eiseres namens haar leden het genoemde verzoek gedaan en het bezwaar tegen de Regeling gemaakt.
Het beroep met zaaknummer UTR 16/1692
Eiseres voert aan dat de Regeling moet worden aangemerkt als concretiserend besluit van algemene strekking waar wel degelijk bezwaar en beroep tegen openstaat. De Regeling is volgens eiseres immers gericht op een concrete, afgebakende groep van instellingen. Deze instellingen worden via hun toelating op grond van artikel 5 van de Wet toelating zorginstellingen onder de Wnt gebracht. Eiseres merkt in dit verband op dat het verwerven van die toelating is onderworpen aan de specifieke vereisten van de Wet toelating zorginstellingen, waar niet elke instelling voor in aanmerking komt.
3. Verweerder heeft aan het bestreden besluit 1 ten grondslag gelegd dat het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk is, omdat het zich richt tegen de Regeling, een algemeen verbindend voorschrift waartegen geen bezwaar en beroep openstaat. Ter toelichting dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is, wijst verweerder erop dat de Regeling algemene, zelfstandige normen bevat die zich voor herhaalde toepassing lenen. Met de Regeling worden namelijk de bezoldigingsmaxima die voor topfunctionarissen in de zorg en jeugdhulp gelden, aangepast aan de verlaagde norm die sinds 1 januari 2015 op grond van de Wnt geldt, de Wnt-2 norm. Op grond van de Regeling worden rechtspersonen of instellingen voor zorg of jeugdhulp aan de hand van een puntenberekening op basis van de complexiteit van de werkzaamheden ingedeeld in een klasse. Elke klasse kent een eigen bezoldigingsmaximum. Dat de Regeling uitsluitend van toepassing is op topfunctionarissen bij rechtspersonen of instellingen op het terrein van de zorg en de jeugdhulp, maakt volgens verweerder niet dat de normen in de Regeling zo concreet zijn dat het algemene karakter ervan wordt ontnomen.
4. De rechtbank overweegt dat tegen een algemeen verbindend voorschrift op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in samenhang gelezen met artikel 7:1 van de Awb, geen bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld. Uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel is, afkomstig van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een zelfstandig besluit waarin naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn. De rechtbank verwijst bij wijze van voorbeeld naar de uitspraak van de ABRvS van 24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3465).
5. De rechtbank is van oordeel dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is waartegen geen bezwaar of beroep openstaat. De Regeling bevat immers algemene, abstracte regels over de bezoldigingsmaxima voor een specifieke klasse waarin de rechtspersoon of instelling voor zorg of jeugdhulp is ingedeeld. Deze naar buiten werkende en voor eenieder bindende regels lenen zich bovendien voor herhaalde toepassing. Alleen al hierom kan, anders dan eiseres stelt, geen sprake zijn van een concretiserend besluit van algemene strekking. De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar standpunt dat sprake is van een gesloten groep van topfunctionarissen. De Regeling beperkt het toepassingsbereik immers alleen tot rechtspersonen of instellingen, bedoeld in bijlage 1 van de Wnt onder het opschrift “Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport”, onder de nummers 1 tot en met 3, 7 en 8. Daarmee beperkt de Regeling het toepassingsbereik niet tot één of meerdere specifieke topfunctionarissen. De groep van topfunctionarissen, werkzaam bij een rechtspersoon of instelling als bedoeld in artikel 1 van de Regeling, waar de Regeling op van toepassing is, is dus niet naar zijn aard beperkt. Dat men niet zo maar kan toetreden tot die groep  men moet wel wat in zijn mars hebben om topfunctionaris te kunnen worden , betekent niet dat daarom geen sprake is van een open groep. Op enig moment richten de desbetreffende regels zich tot een afgebakende groep mensen, maar op een ander moment richten die zich tot een weer anders samengestelde groep. Dat maakt dat het hier gaat om een "open groep".
6. Gelet op het voorgaande heeft verweerder het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk verklaard.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling in het kader van dit beroep bestaat geen aanleiding.
Het beroep met zaaknummer UTR 16/3287
8. De rechtbank moet allereerst ambtshalve de vraag beantwoorden of het bestreden besluit 2 is genomen door het daartoe bevoegde bestuursorgaan. In dit verband overweegt de rechtbank dat de bevoegdheid om een besluit te nemen op grond van de artikelen 2.4 en 2.5 van de Wnt is belegd bij “Onze Minister wie het aangaat” (verweerder) en “Onze Minister” (de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). Het standpunt van verweerder dat hij zelfstandig bevoegd is om een verzoek tot het nemen van een besluit op grond van artikel 2.4 en/of artikel 2.5 van de Wnt af te wijzen, volgt de rechtbank niet. Voor deze zelfstandige bevoegdheid van verweerder bestaat immers geen wettelijke grondslag. De rechtbank is daarom van oordeel dat het bestreden besluit 2, dat alleen door verweerder is genomen, onbevoegd is genomen. Dat de memorie van toelichting bij de Wnt (Kamerstukken II 2010/11, 32 600, nr. 3) vermeldt dat het primaat tot het nemen van dergelijke besluiten bij de betrokken minister, dus in dit geval verweerder, ligt, leidt niet tot een ander oordeel. Een primaat is een primaat, dus een eerste rol in de totale besluitvorming, en dat betekent niet een bevoegdheid om alleen een besluit te nemen. Na de zitting heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het bestreden besluit 2 bekrachtigd. Dat laatste betekent dat als het besluit verder, in het licht van de overige beroepsgronden, inhoudelijk in stand kan blijven, vernietiging met instandlating van de rechtsgevolgen in de rede ligt. Dat moet blijken uit de bespreking van de overige beroepsgronden.
9. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat artikel 2.4 van de Wnt de mogelijkheid biedt een individuele uitzondering te maken op de norm van artikel 2.3 van de Wnt. Dit impliceert volgens verweerder een verzoek van een individu of een individuele rechtspersoon of instelling. Omdat eiseres een verzoek heeft ingediend om een categorale uitzondering te maken, is het verzoek terecht afgewezen. Eiseres heeft immers geen concrete feiten en omstandigheden aangevoerd die gaan over een individuele situatie van een ziekenhuis en de beoogde topfunctionaris op grond waarvan een uitzondering op artikel 2.3 van de Wnt kan worden gemaakt. De enkele vrees van eiseres dat haar leden niet in staat zijn om op adequate wijze topfunctionarissen aan te trekken is volgens verweerder niet aan te merken als zo'n concrete omstandigheid. Het bezwaar van eiseres is daarom in zoverre kennelijk ongegrond.
Verweerder heeft verder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat er geen bezwaar openstaat tegen de weigering de ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2.5 van de Wnt vast te stellen. De ministeriële regeling is namelijk een algemeen verbindend voorschrift. Het bezwaar van eiseres tegen de weigering de ministeriële regeling vast te stellen is daarom in zoverre kennelijk niet-ontvankelijk.
Verweerder heeft tot slot naar het bestreden besluit 1 verwezen, voor zover het bezwaar van eiseres zich wederom richt tegen de Regeling.
10. Eiseres voert aan dat verweerder het bezwaar tegen de weigering een categorale uitzondering te maken op grond van artikel 2.4 van de Wnt ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Eiseres is van mening dat artikel 2.4 van de Wnt wel degelijk ruimte laat voor zo'n categorale uitzondering. Dat de parlementaire geschiedenis spreekt over exceptionele en individuele gevallen staat hier volgens eiseres niet aan in de weg. In dezelfde parlementaire geschiedenis wordt er immers op gewezen dat het gelijkheidsbeginsel eraan in de weg kan staan dat verschillende bestuurders op grond van dezelfde overwegingen aanspraak kunnen maken op dezelfde uitzondering. Eiseres merkt op dat er in die situatie alleen al daarom niet meer gesproken kan worden van exceptionele gevallen. Aangezien vaststaat dat er al uitzonderingen zijn toegekend op grond van overwegingen die in zijn algemeenheid van toepassing zijn op de zorgsector, is het standpunt van verweerder dat een categorale uitzondering niet mogelijk is volgens eiseres niet langer vol te houden. Ter zitting heeft eiseres daarnaast het nadere standpunt ingenomen dat de brief van 6 november 2015 ook moet worden opgevat als individuele verzoeken van haar leden en op die manier door verweerder had moeten worden beoordeeld.
11. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de uitzondering die artikel 2.4 van de Wnt mogelijk maakt naar zijn aard beperkt moet worden uitgelegd. De extensieve toepassing die eiseres voor ogen heeft, ondergraaft bovendien het beoogde doel van artikel 2.3 van de Wnt, namelijk het opleggen van beperkingen aan de bevoegdheid van instellingen om bezoldigingen overeen te komen die uitgaan boven het voor die instelling geldende normbedrag. Hierdoor wordt de bezoldiging van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector over de gehele linie naar een maatschappelijk meer aanvaardbaar en evenwichtiger niveau gebracht.
12. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat artikel 2.4 van de Wnt geen ruimte laat een categorale uitzondering op de norm van artikel 2.3 van de Wnt te maken. Uit de tekst van artikel 2.4 van de Wnt volgt immers dat verweerder en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gezamenlijk kunnen besluiten dat partijen een bij dat besluit vast te stellen hogere bezoldiging mogen overeenkomen dan de maximale bezoldiging, bedoeld in artikel 2.3 van de Wnt. Daarbij is van belang dat artikel 1.1, onder c, van de Wnt partijen definieert als de rechtspersoon waartoe de verantwoordelijke behoort en de topfunctionaris die een bezoldiging zijn overeengekomen als tegenprestatie voor de uitvoering van de aan de topfunctionaris opgedragen taken. De rechtbank ziet verder steun voor haar oordeel in de memorie van toelichting bij de artikelen 2.3 en 2.4 van de Wnt (Kamerstukken II 2010/11, 32 600, nr. 3)
.
Bij de toelichting op artikel 2.3 (het huidige artikel 2.4) staat over de mogelijkheid om af te wijken van de norm in artikel 2.2 (het huidige artikel 2.3):
“Dit artikel biedt de basis voor een individuele afwijking van de norm van artikel 2.2 bij de bezoldiging van de topfunctionarissen.
[…]
”.
Dit wordt nogmaals bevestigd in de derde nota van wijziging bij de WNT-2:
“[…] Artikel 2.5. doet niet af aan de mogelijkheid om in een individueel geval op grond van artikel 2.4  evenals thans reeds mogelijk is  een bezoldiging boven het wettelijke bezoldigingsmaximum toe te staan.[…]”.
Het betoog van eiseres over het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Dit betoog van eiseres is niet gebaseerd op een juiste rechtsuitleg. Artikel 2.4 van de Wnt maakt, zoals volgt uit de tekst en de parlementaire geschiedenis, geen categorale uitzondering mogelijk. De rechtbank volgt eiseres verder niet in het standpunt dat de brief van 6 november 2015 ook had moeten worden opgevat als individuele verzoeken van haar leden. De brief is immers namens alle leden ingediend en er wordt uitdrukkelijk om een categorale uitzondering verzocht. Daarnaast worden in de brief geen individuele omstandigheden aangevoerd. De rechtbank is gezien het voorgaande van oordeel dat verweerder het bezwaar van eiseres terecht ongegrond heeft verklaard.
13. Eiseres voert verder aan dat verweerder het bezwaar tegen de weigering de ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2.5 van de Wnt vast te stellen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens eiseres moet de ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2.5 van de Wnt namelijk worden aangemerkt als een concretiserend besluit van algemene strekking waar bezwaar tegen openstaat. De vast te stellen ministeriële regeling richt zich immers op een concrete, afgebakende groep van instellingen. Deze instellingen worden via hun toelating op grond van artikel 5 van de Wet toelating zorginstellingen onder de Wnt gebracht. Eiseres merkt in dit verband op dat het verwerven van die toelating is onderworpen aan de specifieke vereisten van de Wet toelating zorginstellingen, waar niet elke instelling voor in aanmerking komt.
14.  Verweerder stelt zich op het standpunt dat de ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2.5 van de Wnt een algemeen verbindend voorschrift is. Volgens verweerder houdt de regeling een zelfstandige normstelling in. Daarnaast heeft de regeling externe werking, omdat zij de rechtspositie kan raken van anderen dan de ministers, hun ambtenaren of andere medewerkers van de ministeries. Verweerder is van mening dat met de regeling een potentieel onbeperkte groep rechtssubjecten met de gestelde norm te maken kan krijgen. Ook is de gestelde norm volgens verweerder voor herhaalde toepassing geschikt.
15. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2.5 van de Wnt een algemeen verbindend voorschrift is. De ministeriële regeling zal voor een of meer functies van topfunctionarissen bij een rechtspersoon of instelling een maximale bezoldiging vaststellen dat hoger ligt dan de maximale bezoldiging, bedoeld in artikel 2.3 van de Wnt, maar niet hoger dan de maximumbezoldiging, bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, zoals dit artikel luidde op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wnt-2. De ministeriële regeling houdt dus een zelfstandige normstelling in en niet, zoals eiseres stelt, een concretisering van een zelfstandige norm. Deze naar buiten werkende en voor eenieder bindende ministeriële regeling leent zich bovendien voor herhaalde, concrete toepassing. Dat de ministeriële regeling volgens eiseres gericht is op een afgebakende groep van instellingen leidt niet tot een andere conclusie. Dit laat immers onverlet dat de groep van topfunctionarissen als bedoeld in artikel 2.5 van de Wnt (binnen die afgebakende groep van instellingen) onbeperkt is. De rechtbank verwijst naar wat zij hierover heeft overwogen onder 5. Omdat tegen de weigering een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen geen bezwaar openstaat, heeft verweerder het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk verklaard.
16. Het beroep is gegrond omdat verweerder niet in zijn eentje dit besluit had mogen nemen. Omdat het besluit verder inhoudelijk deugt en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die het besluit mede had moeten nemen, het besluit heeft bekrachtigd, ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt de proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
18. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 2;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit 2 in stand blijven;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E. van der Does, voorzitter, mr. D.A. Verburg en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. J.P.A. ter Schure, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2017.
griffier					voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.