ECLI:NL:RVS:2018:831
Raad van State — Uitspraak 


201704876/1/A3.
Datum uitspraak: 14 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Vlissingen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 april 2017 in zaak nr. 16/4721 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Vlissingen.
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2016 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning op het adres [locatie] te Vlissingen voor de duur van drie maanden te sluiten en afgesloten te houden.
Bij besluit van 1 juni 2016 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. B. Vermeirssen, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door M. Schouw en M.A.M. Riemens-Vos, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 10 december 2015 heeft de politie in de toen door [appellante] bewoonde huurwoning 45,8 g amfetamine aangetroffen. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij besluit van 12 januari 2016 op grond van artikel 13b van de Opiumwet sluiting van de woning gelast. Volgens de burgemeester kan niet worden aangenomen dat deze hoeveelheid amfetamine uitsluitend voor eigen gebruik was. Hij verwijst hierbij naar jurisprudentie van de Afdeling. [appellante] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt, aldus de burgemeester in het besluit van 1 juni 2016.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat op 10 december 2015 in ieder geval 1,8 g amfetamine is aangetroffen in de toen door [appellante] bewoonde huurwoning. De rechtbank ziet, anders dan tot nu toe in vaste rechtspraak wordt geoordeeld, geen grond om er bij een aangetroffen hoeveelheid van meer dan 0,5 g harddrugs zonder meer van uit te gaan dat die bestemd zijn voor verkoop, verstrekking of aflevering, behoudens tegenbewijs. Zij is, zoals zij ook heeft overwogen in haar uitspraak van 23 januari 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:418 van oordeel dat er feiten en omstandigheden moeten worden gesteld, die aannemelijk maken dat de aangetroffen drugs "daartoe aanwezig" zijn als bedoeld in artikel 13b Opiumwet. De rechtbank acht een hoeveelheid van 1,8 g amfetamine niet een zodanige hoeveelheid dat is uitgesloten dat deze voor eigen gebruik waren bestemd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester in het besluit op bezwaar van 1 juni 2016 evenwel met voldoende feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt dat de aangetroffen drugs "daartoe aanwezig" waren. De burgemeester was derhalve op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd over te gaan tot sluiting van de woning. Voorts heeft de burgemeester volgens de rechtbank in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken.
3.    Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet luidt:
"De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is."
4.    Ter uitvoering van de in artikel 13b, eerste lid van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid heeft de burgemeester beleidsregels vastgesteld die zijn neergelegd in de "Beleidsnota Bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet 2014" (hierna: Beleidsregels). Volgens het beleid worden woningen gesloten in de volgende gevallen:
- Harddrugs Indien in een woning en/of bij behorende erven een middel als bedoeld in lijst I van de Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is, dan volgt bij een 1e overtreding sluiting voor een periode van 3 maanden.
In de Beleidsregels wordt voorts verwezen naar de door het openbaar ministerie toegepaste criteria, waarbij een hoeveelheid harddrugs van maximaal 0,5 g als hoeveelheid voor eigen gebruik kan worden aangemerkt.
Hoger beroep
Bekendmaking
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester het besluit van 12 januari 2016 ten onrechte aan de verhuurder heeft gericht en niet heeft gericht of bekendgemaakt aan haar. Volgens haar is het besluit door de onjuiste bekendmaking niet in werking getreden. [appellante] stelt dat enkel zij belanghebbende is, omdat zij de rechthebbende op het gebruik van de woning is. Het sluitingsbevel diende derhalve aan haar te worden gericht en bekendgemaakt. Voorts bestrijdt zij dat van het voornemen en het sluitingsbevel aan haar afschriften zijn toegezonden. Hierdoor is zij in haar belangen geschaad, aldus [appellante].
5.1.    Ingevolge artikel 5:24, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geschiedt de bekendmaking aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager. Onder rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft, moet in ieder geval worden verstaan de eigenaar (Kamerstukken II, 1993/94, 23700, nr. 3, blz. 155). De last is op 13 januari 2016 aan de eigenaar, woningbouwstichting L’Escaut, toegezonden.
5.2.    Door toezending van het besluit van 12 januari 2016 aan de woningbouwstichting is dit besluit, wat er ook zij van de gestelde gebreken, bekendgemaakt en in werking getreden, waarna de bezwaartermijn is aangevangen. Hiertoe wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN8818. [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 12 januari 2016 en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dat verzoek is op 5 februari 2016 afgewezen. Derhalve valt niet in te zien op welke wijze zij in haar belangen is geschaad.
Het betoog faalt.
Bevoegdheid tot handhavend optreden
6.    [appellante] kan zich vinden in de door de rechtbank in haar eerdere uitspraak van 23 januari 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:418 neergelegde nieuwe lijn over de vaststelling van de bevoegdheid tot handhavend optreden, maar is het niet eens met de toepassing daarvan in de aangevallen uitspraak. Zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd was over te gaan tot sluiting van de woning. De aangetroffen hoeveelheid amfetamine is uitsluitend voor eigen gebruik. Er is volgens [appellante] sprake van onvoldoende aanwijzingen voor drugshandel.
6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2362, is artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet naar zijn tekst niet van toepassing bij de enkele aanwezigheid van drugs in een pand. Gezien de woorden "daartoe aanwezig" moeten de drugs met een bepaalde bestemming aanwezig zijn, dat wil zeggen voor verkoop, aflevering of verstrekking. Als uitgangspunt kan evenwel worden aanvaard dat bij aanwezigheid van meer dan 0,5 g harddrugs (het door het openbaar ministerie gehanteerde criterium voor eigen gebruik) de aangetroffen hoeveelheid harddrugs in beginsel (mede) bestemd wordt geacht voor de verkoop, aflevering of verstrekking. Het ligt in dat geval op de weg van de rechthebbenden op het pand om het tegendeel aannemelijk te maken. Indien het tegendeel niet aannemelijk wordt gemaakt, is de burgemeester ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd om voor het pand een last onder bestuursdwang op te leggen.
De Afdeling heeft in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2018:738 geoordeeld dat geen aanleiding bestaat van deze jurisprudentielijn af te wijken. Dit toetsingskader zal dan ook als uitgangspunt dienen.
6.2.    Niet in geschil is dat op 10 december 2015 in ieder geval 1,8 g amfetamine is aangetroffen in de toen door [appellante] bewoonde huurwoning. Dit overschrijdt de door het openbaar ministerie als voor eigen gebruik aangemerkte hoeveelheid van maximaal 0,5 g. Derhalve is in beginsel aannemelijk dat het om een handelshoeveelheid drugs ging die (mede) bestemd was voor verkoop, aflevering of verstrekking in of vanuit de woning. [appellante] heeft met haar ontkenning dat sprake is van drugshandel en haar stelling dat de aangetroffen hoeveelheid drugs bestemd is voor eigen gebruik het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. De burgemeester heeft daarbij mogen betrekken dat het "daartoe aanwezig", als bedoeld artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, tevens afgeleid kon worden uit de in de woning aangetroffen grote hoeveelheid gripzakjes, twee digitale weegschalen en de andersluidende verklaring die [appellante] tegenover de politie heeft afgelegd. De burgemeester was derhalve bevoegd over te gaan tot sluiting van de woning.
Het betoog faalt.
Evenredigheid last sluiting
7.    [appellante] betoogt dat het handhavingsbeleid, op grond waarvan bij een eerste constatering van een handelshoeveelheid harddrugs direct tot sluiting wordt overgegaan, in strijd is met het uitgangspunt van de wetgever dat een sluiting een ultimum remedium is en dat het beleid daarom onredelijk is.
Voorts betoogt [appellante] dat de last tot sluiting onevenredig is. De last is daarom in strijd met artikel 4:84 van de Awb en artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Zij voert daartoe aan dat zij door een convenant tussen de woningbouwverenigingen en -stichtingen gedurende vijf jaar niet voor een sociale huurwoning in aanmerking komt. Voorts heeft de sluiting ingrijpende gevolgen voor haar drie kinderen.
7.1.    Volgens de Beleidsregels wordt bij een eerste constatering van een handelsvoorraad harddrugs van meer dan 0,5 g in een woning overgegaan tot sluiting van de woning voor de duur van drie maanden. Gelet op het belang bij het tegengaan van verkoop, aflevering of verstrekking van drugs in of vanuit woningen, acht de Afdeling dit beleid niet onredelijk. Hierbij wordt betrokken dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het beleid in strijd is met het uitgangspunt van de wetgever dat een sluiting een ultimum remedium dient te zijn.
7.2.    De last tot sluiting is in overeenstemming met de Beleidsregels. Dit betekent echter niet zonder meer dat de burgemeester terecht tot sluiting heeft besloten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, dient de burgemeester alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Daarbij overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar eerdergenoemde uitspraak van 11 december 2013, dat aan de voor bewoners mogelijk zeer ingrijpende gevolgen van de toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet op een woning - welke een inmenging in het in artikel 8 van het EVRM neergelegde recht kan vormen - een zwaar gewicht dient te worden toegekend bij de beoordeling van de vraag of de burgemeester in redelijkheid van de in die bepaling neergelegde bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en, zo ja, of de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is. In dit verband dient door de burgemeester bij een geringe overschrijding van de gebruikershoeveelheid drugs te worden afgewogen of met een minder verstrekkende maatregel zoals een waarschuwing kan worden volstaan dan wel of sluiting als reparatoire maatregel is aangewezen ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde. De Afdeling verwijst hierbij naar de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, blz. 1-2), waaruit blijkt dat de sluiting van een woning als een verregaande bevoegdheid moet worden aangemerkt, zeker wanneer het pand daadwerkelijk wordt bewoond. De wetgever achtte de sluitingsbevoegdheid niettemin een noodzakelijke en proportionele aanvulling op het bestaande juridische instrumentarium, maar benadrukte het belang van een gefaseerd optreden, waarbij het niet de bedoeling is dat al bij een eerste overtreding van de Opiumwet automatisch tot sluiting van de woning wordt overgegaan, daar meestal met bijvoorbeeld een waarschuwing kan worden volstaan.
7.3.    Hetgeen [appellante] aanvoert, is echter onvoldoende om de last tot sluiting onevenredig te achten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het hier gaat om de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs in een woning en dat de burgemeester in het besluit op bezwaar bijkomende omstandigheden in aanmerking heeft genomen die erop wijzen dat in dit geval sluiting van de woning is aangewezen ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde en aldus in zijn afweging heeft betrokken in hoeverre sluiting van de woning noodzakelijk was. Zo heeft de burgemeester gesteld dat [appellante] tegenover de politie heeft verklaard dat zij sinds een half jaar tot anderhalf jaar harddrugs verkoopt aan vijf tot tien personen per week. Ook heeft de burgemeester hierbij gewezen op het feit dat zij de contactgegevens van deze personen aan de politie heeft gegeven en deze personen bij de politie bekend staan als drugsgebruikers. Voorts zijn in de woning van [appellante] duizenden gripzakjes en twee digitale weegschalen aangetroffen. [appellante] was persoonlijk betrokken bij de in de woning aangetroffen handelshoeveelheid harddrugs en kon voorzien welke consequenties de burgemeester en de woningbouwstichting aan de door haar gepleegde overtreding van de Opiumwet zouden verbinden. Daarnaast is van belang dat, zoals in het besluit op bezwaar van 1 juni 2016 is vermeld, de kinderen van [appellante] reeds voorafgaand aan het sluitingsbevel uit huis zijn geplaatst, zodat zij niet de dupe zijn geworden van de last tot sluiting. Overigens heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat zij na verlies van de woning nergens kon worden opgevangen. Ter zitting bij de rechtbank is gebleken dat zij elders woonruimte heeft gevonden.
7.4.    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Ingevolge het tweede lid is een inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van dit recht toegestaan voor zover deze bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is voor, onder meer, het voorkomen van strafbare feiten of het beschermen van de rechten van anderen. De bevoegdheid van de burgemeester om sluiting van de woning te gelasten, is neergelegd in artikel 13b van de Opiumwet en dus bij de wet voorzien. Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.2, 7.2. en 7.3 is overwogen, mocht de burgemeester sluiting van de woning noodzakelijk achten ter voorkoming van strafbare feiten en ter bescherming van de rechten van anderen en is de daartoe opgelegde last niet onevenredig. Derhalve is de last niet in strijd met artikel 8 van het EVRM.
7.5.    Gezien het voorgaande, is hetgeen [appellante] over de evenredigheid van de last tot sluiting aanvoert, geen reden voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Het betoogt faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
Proceskosten
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Ley-Nell
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2018
597.