ECLI:NL:RVS:2018:155
Raad van State — Uitspraak 


201607285/1/A3.
Datum uitspraak: 17 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 augustus 2016 in zaken nrs. 14/7589 en 15/778 in het geding tussen:
[appellante]
en
de raad van bestuur van de kansspelautoriteit (hierna: de ksa).
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2014 heeft de ksa aan [appellante] een boete opgelegd van € 200.000,00, omdat zij zonder vergunning online kansspelen heeft aangeboden. Bij besluit van gelijke datum heeft de ksa besloten tot openbaarmaking van het boetebesluit.
Bij besluit van 3 juli 2014 heeft de ksa de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij besluit van gelijke datum heeft de ksa besloten tot openbaarmaking van dit besluit op bezwaar.
Bij besluit van 18 december 2014 heeft de ksa het door [appellante] tegen het openbaarmakingsbesluit van 3 juli 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 augustus 2016 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten op bezwaar van 3 juli 2014 en 18 december 2014 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De ksa heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. I.E.M. Scholten-Verheijen, advocaat [NAAM], en de ksa, vertegenwoordigd door mr. I.M. Zuurendonk, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De ksa heeft aan de aan [appellante] opgelegde boete ten grondslag gelegd dat [appellante], hoewel zij niet over een vergunning daartoe beschikt, via de websites www.europacasino.com, www.vegasred.com, www.casinotropez.com, www.casinobellini.com, www.titancasino.com www.titanpoker.com, en www.titanbet.com gelegenheid heeft gegeven om via de computer rechtstreeks aan kansspelen deel te nemen. De ksa heeft [appellante] om die reden een boete opgelegd. Daarnaast heeft de ksa het boetebesluit en het besluit op bezwaar van 3 juli 2014 openbaar gemaakt. [appellante] kan zich daarmee niet verenigen.
De besluiten van de ksa
2.    De ksa heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] voldoet aan de volgens het zogenoemde prioriteringsbeleid geldende prioriteringscriteria om handhavend tegen overtredingen op te treden. Bij het in bezwaar gehandhaafde boetebesluit van 11 februari 2014 heeft de ksa een boete aan [appellante] opgelegd wegens het in strijd met de Wet op de kansspelen (hierna: de Wok) aanbieden van kansspelen via websites. De ksa heeft zich daarbij gebaseerd op onderzoeken neergelegd in een op 4 november 2013 opgesteld boeterapport over onder meer de aanbieder en het aanbod van kansspelen op die websites, de toegankelijkheid van die websites vanuit Nederland, de mogelijke betaalmethoden en de uitgekeerde prijzengelden. Daaruit blijkt volgens de ksa dat het aanbod van [appellante] mede op Nederland is gericht.
De ksa heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat het algemene belang van informatievoorziening aan de consument en transparantie over haar eigen functioneren in dit geval openbaarmaking rechtvaardigen en zwaarder moeten wegen dan de belangen van [appellante].
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft onbestreden vastgesteld dat [appellante] kansspelen aanbiedt op de hiervoor onder 1 vermelde websites en dat [appellante] niet over een voor dat doel krachtens de Wok afgegeven vergunning beschikt. Voorts heeft de ksa heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende aangetoond dat [appellante] artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok heeft overtreden, omdat aannemelijk is gemaakt dat aan de kansspelen aangeboden op zeven websites die aan het boetebesluit ten grondslag zijn gelegd vanuit Nederland rechtstreeks kan worden deelgenomen. Verder heeft de rechtbank onbestreden overwogen dat [appellante] geen geslaagd beroep op artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) kan doen, omdat [appellante] niet in de Europese Unie is gevestigd. De rechtbank heeft het prioriteringsbeleid niet onredelijk geacht en overwogen dat de omstandigheid dat de ksa op 6 november 2012 heeft geconstateerd dat de website www.europacasino.com niet langer aan de prioriteringscriteria voldeed, onverlet laat dat andere websites van [appellante] wel daaraan voldeden, zodat de ksa volgens het prioriteringsbeleid tot handhaving heeft mogen overgaan. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de ksa de hoogte van de boete deugdelijk heeft gemotiveerd en dat de boete evenredig is.
De rechtbank heeft daarnaast overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat [appellante] onevenredig wordt benadeeld door openbaarmaking van het boetebesluit en het besluit op bezwaar van 3 juli 2014 en dat de ksa, mede gelet op de met de openbaarmaking gediende doelen, tot openbaarmaking heeft mogen overgaan.
Het hoger beroep
Het Europees recht
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan hetgeen zij in eerste aanleg heeft aangevoerd over de strijdigheid van het kansspelbeleid met artikel 56 van het VWEU. Dat [appellante], zoals de rechtbank heeft overwogen, niet in de Europese Unie is gevestigd en derhalve geen geslaagd beroep op het vrij verkeer van diensten kan doen, doet aan deze strijdigheid immers niet af, omdat het kansspelbeleid wegens deze strijdigheid onrechtmatig is jegens een ieder en derhalve óók jegens [appellante]. [appellante] verwijst in dit kader naar het arrest van het Hof van Justitie (hierna: HvJ) van 4 februari 2016, Ince, ECLI:EU:C:2016:72.
4.1.    Artikel 56 van het VWEU luidt: "In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
Het Europees Parlement en de Raad kunnen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, de bepalingen van dit hoofdstuk van toepassing verklaren ten gunste van de onderdanen van een derde staat die diensten verrichten en binnen de Unie zijn gevestigd."
4.2.    Nu [appellante] niet in de Europese Unie, maar in Antigua en Barmuda is gevestigd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beroep van [appellante] op het vrij verkeer van diensten faalt. De verwijzing van [appellante] naar het arrest van het HvJ van 4 februari 2016 kan haar niet baten, omdat het HvJ daarin de werking van artikel 56 van het VWEU niet heeft uitgebreid naar aanbieders van diensten die uitsluitend buiten de EU of de Europese Economische Ruimte zijn gevestigd. Reeds hierom kan [appellante] niet worden gevolgd in haar standpunt dat het kansspelbeleid, wegens een door haar gestelde strijdigheid met artikel 56, ook onrechtmatig is jegens haar.
Het betoog faalt.
Het prioriteringsbeleid
5.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat zij het prioriteringsbeleid van de ksa niet onredelijk acht, ongemotiveerd is voorbijgegaan aan hetgeen [appellante] in eerste aanleg over de onrechtmatigheid van dat beleid heeft aangevoerd. Het prioriteringsbeleid is onrechtmatig wegens strijdigheid met het willekeurverbod en het gelijkheids- en het evenredigheidsbeginsel, aldus [appellante]. Daartoe heeft [appellante] in eerste aanleg aangevoerd dat de Nederlandse taal een ongeschikt prioriteringscriterium is, omdat het gebruik van de Nederlandse taal ook gericht kan zijn op Nederlanders die zich in het buitenland bevinden, dan wel op personen die in Nederlandstalige gebieden buiten Nederland wonen. Daarnaast spreken, lezen en schrijven de meeste Nederlanders de Engelse taal. Voorts heeft [appellante] daartoe in eerste aanleg aangevoerd dat de ksa niet handhavend tegen alle online kansspelaanbieders optreedt en derhalve een gedoogbeleid voert. In eerste aanleg heeft zij daarbij verwezen naar het vonnis van de rechtbank Amsterdam van 18 maart 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:1452, welk vonnis inmiddels is bekrachtigd bij arrest van het gerechtshof Amsterdam van 25 oktober 2016, ECLI:NL:GHAMS:2016:4212.
5.1.    Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok luidt: "Behoudens het in Titel Va van deze wet bepaalde is het verboden gelegenheid te geven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing der winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen, tenzij daarvoor ingevolge deze wet vergunning is verleend."
Artikel 40, tweede lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Strijd met een dwingende wetsbepaling leidt tot nietigheid van de rechtshandeling, doch, indien de bepaling uitsluitend strekt ter bescherming van één der partijen bij een meerzijdige rechtshandeling, slechts tot vernietigbaarheid, een en ander voor zover niet uit de strekking van de bepaling anders voortvloeit."
Het derde lid luidt: "Het vorige lid heeft geen betrekking op wetsbepalingen die niet de strekking hebben de geldigheid van daarmede strijdige rechtshandelingen aan te tasten."
5.2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellante] op de onrechtmatigheid van het prioriteringsbeleid verworpen door te overwegen dat zij dat beleid niet onredelijk acht. Gelet daarop bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ongemotiveerd aan de aldus in eerste aanleg aangevoerde beroepsgrond is voorbijgegaan.
Aangezien het de ksa ontbreekt aan middelen en mankracht om tegen alle aanbieders van online kansspelen zonder vergunning handhavend op te treden, heeft de ksa het prioriteringsbeleid opgesteld. Daarin staat dat de aanbieders die prominent op de Nederlandse markt zijn gericht in eerste instantie voorwerp zijn van haar handhavingsacties. Om te bepalen of een aanbieder zich zodanig op Nederland richt, gebruikt de ksa drie prioriteringscriteria, namelijk of een .nl extensie wordt gebruikt, of op de websites gebruik wordt gemaakt van de Nederlandse taal en of op Nederlandse radio, televisie of in geprinte media reclame wordt gemaakt voor de websites. Deze prioriteringscriteria zijn volgens het prioriteringsbeleid niet cumulatief. Evenals de rechtbank heeft overwogen, komt dit beleid de Afdeling niet onredelijk voor, nu in het bijzonder op Nederland gerichte illegale aanbieders veel schade aan Nederlandse consumenten kunnen berokkenen. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2017:484. Dat zich in het buitenland Nederlandstaligen bevinden en dat veel Nederlanders Engels kunnen spreken, lezen en schrijven, doet er niet aan af dat een website, door daarop gebruik te maken van de Nederlandse taal, beter toegankelijk wordt voor de Nederlandse consument. Gelet op de hiervoor vermelde reden waarom de Afdeling het prioriteringsbeleid niet onredelijk acht, hoeft de ksa de niet op de Nederlandse markt gerichte websites niet op één lijn te stellen met websites die wel specifiek mede daarop zijn gericht en mag de ksa met voorrang handhavend optreden tegen laatstbedoelde websites. In dit kader treft de verwijzing door [appellante] naar het vonnis van de rechtbank van 18 maart 2015 en het arrest van het gerechtshof van 25 oktober 2016 geen doel, omdat daarin niet de vraag naar de rechtmatigheid van het prioriteringsbeleid aan de orde is, maar de vraag of artikel 40, derde lid, van Boek 3 van het BW er aan in de weg staat dat een in strijd met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok gesloten overeenkomst nietig of vernietigbaar is als bedoeld in het tweede lid van dat artikel. Hetgeen [appellante] in eerste aanleg over de onrechtmatigheid van het prioriteringsbeleid heeft aangevoerd, doet niet af aan het door de rechtbank terecht gegeven oordeel daarover.
Het betoog faalt.
6.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ongemotiveerd is voorbijgegaan aan hetgeen zij in eerste aanleg heeft aangevoerd over de constatering door de ksa dat [appellante] op 6 november 2012 niet langer aan de prioriteringscriteria voldeed en dat daarom geen handhaving had mogen volgen. Door toch handhavend op te treden, heeft de ksa gehandeld in strijd met haar eigen prioriteringsbeleid, het willekeurverbod, het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel. De rechtbank heeft dat niet onderkend, aldus [appellante].
6.1.    Bij brief van 8 juni 2012, per aangetekende post verstuurd naar twee adressen van [appellante], heeft de ksa [appellante] te kennen gegeven dat [appellante] zich, gezien het prioriteringsbeleid, met onder andere de website www.europacasino.com waarop kansspelen worden aangeboden waaraan vanuit Nederland kan worden deelgenomen, op de Nederlandse markt richt. De ksa heeft [appellante] daarbij gesommeerd haar website binnen twee maanden na dagtekening van deze brief zodanig aan te passen dat [appellante] niet meer aan de prioriteringscriteria zou voldoen en [appellante] uitdrukkelijk te kennen gegeven dat deze sommatie ook geldt voor eventuele andere websites waarop [appellante] online kansspelen aanbiedt. Zo [appellante] geen gehoor aan deze sommatie geeft, kan tot handhaving worden overgegaan, waarbij een boete van maximaal € 780.000,00 kan worden opgelegd wegens overtreding van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok, aldus de ksa in die brief. Nadat de ksa, naar aanleiding van een medio juli 2012 uitgevoerde controle, had geconstateerd dat de website www.europacasino.com niet was aangepast, heeft de ksa [appellante] bij brief van 25 juli 2012, per aangetekende post verstuurd naar twee adressen van [appellante], onder verwijzing naar de brief van 8 juni 2012 nogmaals te kennen gegeven dat tot handhaving kan worden overgegaan, indien de nodige aanpassingen niet binnen de gestelde termijn worden gerealiseerd. Aangezien [appellante] niet op de brieven van 8 juni en 25 juli 2012 heeft gereageerd, heeft de ksa deze brieven op 14 augustus 2012 per e-mail verzonden naar het op de website www.europacasino.com vermelde e-mailadres. De ksa heeft [appellante] daarbij te kennen gegeven dat de gestelde termijn is verlopen, zodat bestuursrechtelijke maatregelen kunnen worden getroffen. Vervolgens heeft de ksa geconstateerd dat de website www.europacasino.com op 6 november 2012 niet langer aan de prioriteringscriteria voldeed.
6.2.    Hetgeen de ksa aldus heeft geconstateerd over de toepasselijkheid van de prioriteringscriteria op 6 november 2012, laat onverlet dat de ksa daarna heeft geconstateerd dat [appellante] via andere websites gelegenheid gaf om via de computer rechtstreeks aan kansspelen deel te nemen en dat zij, gezien de inhoud van deze websites, wél aan tenminste één van de prioriteringscriteria voldeed. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de ksa volgens het prioriteringsbeleid tot handhaving heeft mogen overgaan.
Het betoog faalt.
De overtreding
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank, met hetgeen zij in de aangevallen uitspraak over de door de ksa aan de boete ten grondslag gelegde bewijzen heeft overwogen, ongemotiveerd is voorbijgegaan aan de door [appellante] in eerste aanleg aangevoerde stelling dat de ksa onomstotelijk moet bewijzen dat de aan [appellante] verweten verboden gedragingen daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de ksa zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het daadwerkelijk deelnemen aan kansspelen geen bestanddeel vormt van de overtreding waarvoor zij is beboet. [appellante] verwijst daartoe naar het arrest van de Hoge Raad van 18 februari 2005, ECLI:NL:HR:2005:AR4841, naar de conclusie van de Advocaat-Generaal in die zaak, ECLI:NL:PHR:2005:AR4841, en naar het boeterapport. Uit dat arrest en die conclusie volgt immers dat zich ingeval van online kansspelen eerst een overtreding van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok kan voordoen, indien sprake is van toegang tot deelneming aan kansspelen op een website en uit het boeterapport blijkt niet dat vanuit Nederland aan de kansspelen op de onderzochte websites kon worden deelgenomen, aldus [appellante].
7.1.    Nadat de ksa, als hiervoor onder 6.2 is vermeld, had geconstateerd dat [appellante], gezien de inhoud van meer dan één van haar websites, aan de prioriteringscriteria voldeed, is de ksa tot handhaving overgegaan. In dat kader heeft de ksa beoordeeld of [appellante] met haar websites artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok heeft overtreden. Die beoordeling is een andere dan de beoordeling of een website aan de prioriteringscriteria voldoet. De Hoge Raad heeft onder 3.3.2 en 3.3.3 in zijn arrest van 18 februari 2005 het volgende overwogen over de beoordeling of met het online aanbieden van kansspelen artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, wordt overtreden:
"Bij de beantwoording van de vraag of het via internet aanbieden van kansspelen kan worden beschouwd als het hier te lande door art. 1, aanhef en onder a, Wok verboden "gelegenheid geven", moet worden vooropgesteld dat doel en strekking van die bepaling tot een ruime uitleg van dat begrip nopen. De wetgever heeft, zoals onder meer blijkt uit de in de conclusie van de Advocaat-Generaal in 2.7 vermelde gegevens, zich ten doel gesteld de menselijke speelzucht te kanaliseren. Door onder strikte voorwaarden een beperkt legaal aanbod toe te staan […] zou worden voorkomen dat de burger zich op buitenlandse kansspelen of het illegale aanbod zou richten. Regulering werd nodig geacht teneinde voldoende spelersbescherming te kunnen bieden en uitwassen en misstanden te voorkomen.
De verwezenlijking van deze doelstellingen zou ernstig worden bemoeilijkt wanneer de vanuit Nederland geopende mogelijkheid tot deelneming aan kansspelen via internet wel en de vanuit het buitenland geopende, mede op potentiële deelnemers in Nederland gerichte mogelijkheid tot deelneming aan kansspelen via internet niet zou kunnen worden gekwalificeerd als gelegenheid geven in de zin van art. 1, aanhef en onder a, Wok. Voorts moet in aanmerking worden genomen dat - naar in dit geding is komen vast te staan - software is ontwikkeld die de aanbieder van kansspelen via internet in staat stelt deelneming aan kansspelen vanuit bepaalde landen onmogelijk te maken. Gelet op dit een en ander moet worden aanvaard dat van hier te lande gelegenheid geven in evenbedoelde zin sprake is wanneer via internet door middel van een mede op Nederland gerichte website de toegang tot kansspelen wordt geboden aan potentiële deelnemers in Nederland en dezen via hun computer rechtstreeks aan het spel kunnen deelnemen, dat wil zeggen zonder dat andere handelingen zijn vereist dan die op de computer kunnen worden verricht. In dit verband is voldoende dat de website waarop de gelegenheid tot deelneming wordt geboden niet met gebruikmaking van de hiervóór bedoelde software de deelneming aan kansspelen onmogelijk maakt en blijkens haar inrichting mede is gericht op potentiële deelnemers in Nederland, hetgeen reeds het geval is indien Nederland is vermeld in een op de website voorkomende lijst van landen van waaruit aan de aangeboden kansspelen kan worden deelgenomen. […]"
7.2.    Uit dat arrest van de Hoge Raad volgt dat artikel 1, aanhef en onder a, van de Wok wordt overtreden, indien potentiële consumenten in Nederland de gelegenheid wordt gegeven om door middel van een mede op Nederland gerichte website deel te nemen aan een onlinekansspel. Gelet daarop is voor de vraag of een overtreding heeft plaatsgevonden niet bepalend of de kansspelen in kwestie daadwerkelijk in Nederland zijn gespeeld. Het boeterapport geeft van alle hiervoor onder 1 vermelde websites informatie weer die ten tijde van belang op elk van die websites was vermeld en waaruit blijkt dat toen op elk van die websites gelegenheid werd gegeven om mede te dingen naar prijzen of premies waarbij de aanwijzing van de winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen. Verder blijkt uit het boeterapport dat al deze websites toen vanuit Nederland bereikbaar waren. Uit het boeterapport blijkt niet dat vanuit Nederland niet aan de kansspelen op de hiervoor onder 1 vermelde websites kon worden deelgenomen. Dat blijkens het boeterapport tijdens een controle op 8 juli 2013 geen toegang tot verschillende kansspelen op de website www.deeuropacasino.com kon worden gekregen, doet daaraan niet af, omdat de aan [appellante] opgelegde boete niet op het aanbod op die website is gebaseerd. Uit het boeterapport blijkt voorts dat op de websites www.vegasred.com, www.casinotropez.com, www.casinobellini.com, www.titancasino.com en www.titanpoker.com een icoontje met de Nederlandse vlag zichtbaar was en dat deze websites via die icoontjes in de Nederlandse taal toegankelijk waren. Bovendien, zo blijkt uit het boeterapport, werd op alle zeven websites de mogelijkheid geboden om voor deelname aan kansspelen met de betaalmethode iDeal te betalen. Van de betaalwijze iDeal kan alleen gebruik worden gemaakt door een betaler die over een Nederlandse bankrekening beschikt, zodat hierin een objectieve aanwijzing is gelegen dat de websites zich mede richten op potentiële deelnemers in Nederland. Blijkens het boeterapport gelden deze constateringen ten aanzien van de website www.casino.com voor de periode van 6 juni 2012 tot en met 17 oktober 2013 en ten aanzien van de overige websites voor de periode 19 juni 2013 tot en met 17 oktober 2013. Gezien het vorenstaande, alsmede gezien hetgeen de rechtbank, als hiervoor vermeld onder 3, eerste volzin, onbestreden heeft overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de ksa heeft aangetoond dat [appellante] artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok heeft overtreden.
Het betoog faalt.
Evenredigheid van de boete
8.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door de ksa opgelegde boete niet onevenredig is. [appellante] voert daartoe aan dat zij adequaat heeft gereageerd op aanschrijvingen van de ksa over het voldoen aan de prioriteringscriteria, zodat enige coulance van de zijde van de ksa gepast was geweest. Verder voert [appellante] aan dat de ksa bij het opleggen van de boete onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat ten tijde van het boetebesluit geen regels bekend waren over de hoogte van op te leggen boetes. De ksa heeft immers eerst op 1 juli 2014, dus na oplegging van de boete, daarover beleid kenbaar gemaakt. Voorts voert [appellante] aan dat de boete onevenredig is, omdat zij niet alleen wordt gestraft met een boete, maar ook met openbaarmaking van de besluiten en de negatieve publiciteit als gevolg daarvan en mogelijke uitsluiting voor een toekomstige verlening van een vergunning in Nederland. Deze bijkomende straffen zijn, gezien hetgeen zij over het prioriteringsbeleid heeft aangevoerd, onevenredig en in strijd met het ne bis in idem beginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het fair play beginsel. In het kader van de evenredigheid voert [appellante] ten slotte aan dat er minder ingrijpende middelen zijn, zoals een last onder dwangsom, die tot "compliance" hadden kunnen leiden.
8.1.    Artikel 35a, eerste lid, van de Wok luidt: "De [ksa] kan een bestuurlijke boete opleggen wegens overtreding van de voorschriften vastgesteld bij of krachtens de artikelen 1, eerste lid, onder a […]."
Het tweede lid luidt: "De bestuurlijke boete die voor een overtreding als bedoeld in het eerste lid kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: WvSr) of, indien dat meer is, 10% van de omzet in het boekjaar voorafgaande aan de beschikking."
Artikel 23, vierde lid, van het WvSr luidde ten tijde van belang: "[…] de zesde categorie, […] € 780 000.]."
8.2.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wok om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de ksa. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete hieraan voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie.
8.3.    Gezien de inhoud van het boeterapport kan [appellante] niet worden gevolgd in haar standpunt dat zij adequaat op de hiervoor onder 6.1 vermelde brieven en e-mail heeft gereageerd. Nu die brieven en e-mail niet tot naleving hebben geleid, kan [appellante] evenmin worden gevolgd in haar standpunt dat een minder ingrijpend middel tot naleving had kunnen leiden. Dat standpunt doet bovendien niet af aan de bevoegdheid van de ksa om in dit geval een boete op te leggen noch aan de evenredigheid van de opgelegde boete. [appellante] kan evenmin worden gevolgd in haar standpunt dat ten tijde van het boetebesluit regels voor de hoogte van de op te leggen boetes ontbraken. Uit artikel 35a, tweede lid, van de Wok, gelezen in samenhang met artikel 23, vierde lid, van het WvSr, volgt immers de hoogte van de boete die de ksa in dit geval maximaal had kunnen opleggen. Voorts heeft de ksa de hoogte van de boete gemotiveerd door te wijzen op het grote aanbod van kansspelen, de aanwezigheid van meerdere websites, de hoogte van de prijzen en de duur van de overtreding. In de overige door [appellante] aangevoerde omstandigheden van openbaarmaking, negatieve publiciteit en mogelijke uitsluiting van vergunningverlening is evenmin grond gelegen voor het oordeel dat de boete onevenredig is. Daartoe is redengevend dat die omstandigheden en de nadelige gevolgen die [appellante] daarvan vreest en als extra straf ervaart, voor zover die gevolgen zich al zullen voordoen, anders dan [appellante] stelt, geen bijkomende sancties zijn. Dit betekent dat evenmin sprake is van strijdigheid met het ne bis in idem beginsel. Gelet hierop doet het aangevoerde niet af aan hetgeen de rechtbank over de evenredigheid van de aan [appellante] opgelegde boete heeft overwogen.
Het betoog faalt.
Openbaarmaking
9.    [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellante] niet onevenredig wordt benadeeld door openbaarmaking van het boetebesluit. [appellante] voert daartoe aan dat de boete, gezien hetgeen zij daartegen in hoger beroep heeft aangevoerd, ten onrechte aan haar is opgelegd. Voorts voert [appellante] aan dat, gezien hetgeen zij in hoger beroep over het prioriteringsbeleid heeft aangevoerd, in dit geval geen rechtvaardiging bestaat voor de openbaarmaking van het boetebesluit.
9.1.    Dit betoog faalt in het voetspoor van hetgeen hiervoor onder 5.2, 6.2 en 7.2 is overwogen. Het belang van de bescherming van de consument weegt onder deze omstandigheden zwaarder dan dat van [appellante] bij niet openbaarmaking
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Robben
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
610.