ECLI:NL:RBAMS:2017:7660
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/5718
uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 oktober 2017 in de zaak tussen
[verzoekster] , te Amsterdam, verzoekster
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Centrum, van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. R.M.P. Clarijs).
Procesverloop
Overwegingen
1.1
De voorzieningenrechter stelt eerst vast dat verzoekster de huurster is van de woning op het adres [adres] [huisnummer 2] te Amsterdam. In hetzelfde pand huren anderen de verdiepingen op de nummers [huisnummer 1] en [huisnummer 3] . De moeder van verzoekster is de eigenaresse van het pand.
1.2
Uit het dossier blijkt voorts dat verzoekster medio 2013 bij verweerder heeft aangegeven op haar adres [adres] [huisnummer 2] een ‘bed and breakfast’ (B&B) te willen starten. Verweerder heeft daarop bij brief van 16 september 2013 aan verzoekster de daaraan gestelde voorwaarden meegedeeld.
Het bestreden besluit
2.1
Op 18 april 2017 hebben toezichthouders van verweerder een bezoek gebracht aan het pand aan de [adres] . Uit het verslag daarvan blijkt dat de toezichthouders  hebben geconstateerd dat er achter in de garage en op de begane grond een trapopgang is naar een ruimte die door verzoekster op een website wordt aangeboden als “strak en modern [naam 1] appartement” (appartement). De doorsnede van het pand [adres] [huisnummer 1] [huisnummer 2] en [huisnummer 3] en de begane grond ziet er als volgt uit:
2.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het appartement volgens de digitale en analoge verbeelding (voorheen de plankaart) van het geldende bestemmingsplan “Westelijke binnenstad” ligt op de bestemming “ [naam 2] ”. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat sprake is van hotelmatig gebruik van de achtertuin en dat dit volgens de planregels niet toegestaan. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat het exploiteren van een B&B in het in de tuin staand gebouw niet wordt beschouwd als gebruik ten dienste van de functie in het hoofdgebouw, zodat dit gebruik in strijd is met de planregels. Verweerder heeft daarom verzoekster, onder last van bestuursdwang, opgedragen aan deze situatie binnen een week na dagtekening van het bestreden besluit een einde te maken.
2.3
Verweerder heeft in zijn bestreden besluit gewezen op de planregels van het vigerende bestemmingsplan en aan zijn bevoegdheid tot het nemen van het bestreden besluit de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), artikel 125 van de Gemeentewet in samenhang met de Verordening op de Bestuurscommissie, en artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten grondslag gelegd.
2.4
Verweerder heeft zijn standpunt dat sprake is van hotelmatig gebruik van het appartement, ter zitting nader gemotiveerd. Volgens verweerder is sprake van zelfstandige bewoning van het appartement, omdat de woning een eigen toegang heeft, welke, gelet op de in het appartement aangetroffen voorzieningen, door een huishouden kan worden bewoond. Verweerder heeft daarbij gewezen op artikel 1 van de Regionale huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2010 (huisvestingsverordening). Gelet hierop is volgens verweerder geen sprake van een B&B.
De beoordeling door de voorzieningenrechter
3. 	De voorzieningenrechter kan op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb gedurende de op dit moment lopende bezwaarprocedure een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
4.1
Verzoekster voert aan dat sprake is van onverwijlde spoed. Zij stelt alle reserveringen voor het appartement te hebben afgezegd, daardoor inkomsten van tussen de € 3.000,- en € 4.000,- per maand mis te lopen en die inkomsten als ZZP-er hard nodig te hebben. Verzoekster wenst met haar verzoek te bereiken dat zij het gebruik van het appartement kan voortzetten tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist.
4.2
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster de door haar gestelde financiële schade niet met stukken heeft onderbouwd. Verder heeft de voorzieningenrechter onvoldoende zicht op de financiële situatie van verzoekster. Hierdoor is niet vast te stellen of verzoekster door de gevolgen van het bestreden besluit gedurende de bezwaarprocedure in een financiële noodsituatie geraakt. Verzoekster heeft de gestelde onverwijlde spoed om hangende de bezwaarprocedure een voorlopige voorziening te treffen, dan ook niet aannemelijk gemaakt. De voorzieningenrechter benadrukt in dit verband dat louter het lijden van enige financiële schade gedurende de bezwaarprocedure niet maakt dat zonder meer sprake is van onverwijlde spoed als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb.
4.3
Nu wel aannemelijk is dat verzoekster gedurende de bezwaarprocedure een substantieel deel van haar inkomsten uit huuropbrengsten zal mislopen, zal de voorzieningenrechter het verzoek niet zonder meer afwijzen op de afwezigheid van onverwijlde spoed. De voorzieningenrechter zal beoordelen of gelet op wat verzoekster heeft aangevoerd moet worden geoordeeld dat gelet op de betrokken belangen toch een voorlopige voorziening moet worden getroffen. De voorzieningenrechter zal daarom beoordelen of gelet op wat verzoekster heeft aangevoerd moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit onrechtmatig is. De voorzieningen komt niet tot dat oordeel en overweegt daartoe het volgende.
5.1
Verzoekster voert aan dat de last niet duidelijk is. Zij stelt dat in het bestreden besluit het gebruik van het appartement als B&B en hotel door elkaar wordt gebruikt, terwijl dit gelet op de relevante regelgeving een relevant verschil betreft.
5.2
Deze grond slaagt niet. De voorzieningenrechter vindt de last duidelijk en voldoende nauwkeurig omschreven. De last houdt in: “het hotelmatig gebruik van het in de tuin staand gebouw te staken, te laten staken en gestaakt te houden, binnen een termijn van één week na dagtekening van het besluit”. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet het voor verzoekster duidelijk zijn dat de last ziet op het appartement boven het garagegedeelte van het pand gelegen op de bestemming [naam 2] Uit het feit dat verzoekster alle reserveringen voor het appartement heeft afgezegd en aan de last heeft voldaan, blijkt bovendien dat voor verzoekster de last duidelijk is. Dat verzoekster de motivering van de last niet deugdelijk vindt, omdat verweerder volgens verzoekster in de motivering het gebruik als B&B en hotel door elkaar haalt, maakt niet dat de last niet duidelijk en reeds daarom onrechtmatig is.
6.1
Verzoekster voert aan dat verweerder geen zorgvuldig onderzoek heeft gedaan en dat de motivering van het bestreden besluit niet duidelijk is, waardoor het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening zou moeten worden toegewezen.
6.2
Deze gronden slagen niet. De voorzieningenrechter is niet van oordeel dat sprake is van een onzorgvuldig onderzoek door verweerder ofwel dat verweerder in strijd heeft gehandeld met artikel 3:2 van de Awb. Uit het rapport van bevindingen van 20 april 2017 blijkt dat de toezichthouders op 18 april 2017 onderzoek hebben verricht naar de feitelijke situatie, het appartement hebben bekeken, daarvan foto’s hebben gemaakt en verzoekster en haar gemachtigde daarin hebben betrokken. Verzoekster heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen heeft vergaard.
6.3
Hoewel de voorzieningenrechter het met verzoekster eens is dat de motivering in het bestreden besluit niet op alle onderdelen kenbaar en sluitend is, leidt dit motiveringsgebrek niet tot toewijzing van het verzoek. Dit kenbare motiveringsgebrek kan immers bij besluit op bezwaar worden hersteld. Verder heeft verweerder ter zitting dit gebrek al hersteld en een nadere motivering gegeven van zijn standpunt dat sprake is van hotelmatig gebruik van het appartement. De voorzieningenrechter zal verder aan de hand van wat verzoekster heeft aangevoerd beoordelen of deze motivering van verweerder deugdelijk is.
7.1
Verzoekster bestrijdt het standpunt van verweerder dat sprake is van zelfstandige bewoning en van hotelmatig gebruik van het appartement. Volgens verzoekster is sprake van een B&B en dient daarom te worden onderzocht op welke wijze het appartement wordt gebruikt ten dienste van een van de toegestane functies in de hoofdbebouwing op hetzelfde bouwperceel. Verzoekster ziet haar woning op huisnummer [huisnummer 2] als één geheel met het appartement boven de garage in de tuin. Volgens verzoekster is sprake van bewoning van het appartement, ook door haarzelf, en is het gebouw ook in het verleden gebruikt als woning. Gelet daarop betoogt verzoekster dat op grond van het overgangsrecht het gebruik van het appartement als woning is toegestaan en dat verweerder er daardoor ten onrechte van uitgaat dat sprake is van strijd met het bestemmingplan.
7.2
De vraag die voorligt is of verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van hotelmatig gebruik van het appartement. Voor dat standpunt is van belang om vast te stellen of sprake is van zelfstandige bewoning van het appartement. De voorzieningenrechter vindt dat daarvan sprake is en overweegt daartoe als volgt.
7.3
Uit de tekening, opgenomen onder 2.1, volgt dat het een appartement betreft dat bereikbaar is via een trapopgang achterin in de garage op de begane grond. Vanuit de garage, die toegang geeft tot de openbare weg, is de woning te bereiken via een af te sluiten deur. Het appartement heeft voorzieningen als douche, toilet, kookgelegenheid en een woon- en slaapgedeelte. In zoverre valt deze situatie naar het oordeel van de voorzieningenrechter onder de definitie van een zelfstandige woonruimte in artikel 1.1 van de regionale huisvestingsverordening. In deze bepaling wordt onder zelfstandige woonruimte verstaan: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte.
7.4
Verzoekster stelt dat er vanaf de straat geen vrije toegang tot het appartement is. Die vrije toegang is er volgens verzoekster niet, omdat die door de garage loopt, waar zij de zeggenschap over heeft. Daarom is er volgens verzoekster geen sprake van zelfstandige bewoning.
7.5
Dit betoog slaagt niet. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband eerst op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2070). Hoewel deze uitspraak gaat om de uitleg van het begrip zelfstandige woonruimte in het kader van een beroep op de Wet op de huurtoeslag, ziet de voorzieningenrechter voldoende aanknopingspunten om de uitleg van het begrip zelfstandige woonruimte door de Afdeling ook in deze zaak van toepassing te achten. De Afdeling overweegt dat voor de uitleg van het begrip zelfstandige woonruimte aansluiting kan worden gezocht bij de definitie ervan in artikel 7:234 van het BW. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1978/79, 14 249, nr. 6, p. 2) blijkt, dat het vereiste dat er geen afhankelijkheid mag zijn van voorzieningen buiten de woning onder andere wil zeggen, dat de woning moet zijn voorzien van een keuken, toilet en wasruimte.
Verder volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7:234 van het BW (Kamerstukken II 1997/98, 26 089, nr. 3, p. 38-39) dat onder zelfstandige woning tevens de onvrije woning wordt verstaan, zijnde de woning waarbij de bewoner voor wezenlijke voorzieningen niet afhankelijk is van gemeenschappelijke voorzieningen en waarbij de vertrekken afsluitbaar zijn en bereikbaar zijn via een gemeenschappelijke verkeersruimte waarover anderen niet krachtens zakelijk en persoonlijk recht bij uitsluiting zeggenschap hebben.
7.6
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het appartement van verzoekster een dergelijke onvrije woning betreft. Verzoekster stelt dat zij bij uitsluiting zeggenschap heeft over wie via de garage toegang heeft tot het appartement. Het betoog van verzoekster komt er op neer dat de huurders alleen het appartement kunnen bereiken door een verkeersruimte waarover alleen verzoekster bij uitsluiting zeggenschap heeft, waardoor geen sprake zou zijn van een onvrije woning. Dit betoog baat verzoekster niet. Het is immers verzoekster zelf die het appartement voor verhuur aanbiedt. Verder heeft verzoekster bij uitsluiting zeggenschap over wie door de garage het appartement kan bereiken. Daardoor mag worden verondersteld dat verzoekster toegang tot de garage aan haar huurders zal verschaffen om het appartement te bereiken. De huurders zijn voor het bereiken van het appartement niet afhankelijk van andere personen dan verzoekster. Onder deze specifieke omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat het appartement moet worden aangemerkt als een onvrije woning en gelet daarop ook als een zelfstandige woning.
7.7
De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat het standpunt van verweerder dat het hier een zelfstandige woonruimte betreft, juist is. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat verzoekster niet de hoofdbewoonster is van het appartement, zij woont immers op huisnummer [huisnummer 2] van de [adres] , waar zij ook staat ingeschreven. Verzoekster voldoet dan ook niet aan de voorwaarde dat de hoofdbewoner daadwerkelijk moet wonen in de woning waar het appartement wordt aangeboden. Verweerder is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat hier geen sprake is van een B&B, maar van zelfstandige bewoning en van hotelmatig gebruik op de gronden met bestemming [naam 2] .
7.8
Verzoekster heeft niet aannemelijk gemaakt dat het hotelmatig gebruik van het appartement in het verleden was toegestaan. Het beroep van verzoekster op het overgangsrecht ziet op het gebruik van het appartement als op woning. Nu daarvan geen sprake is, slaagt het beroep op het overgangsrecht niet.
8.1
Het hotelmatig gebruik van het appartement op gronden met bestemming [naam 2] , is in strijd met de het vigerende bestemmingsplan. Verweerder is dan ook bevoegd om handhavend op te treden.
8.2
Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd niet handhavend op te treden. Dergelijke bijzondere omstandigheden zijn niet aannemelijk gemaakt. Zo biedt het verzoek niet op voorhand aanknopingspunten dat moet worden geconcludeerd dat het door verweerder in het besluit ingenomen standpunt over het zicht op legalisatie rechtens onhoudbaar is. De voorzieningenrechter is ook niet gebleken van omstandigheden die handhavend optreden onredelijk bezwarend voor verzoekster maken. Evenmin is gebleken dat de begunstigingstermijn te kort zou zijn geweest om aan de overtreding een einde te maken.
Conclusie
9. De voorzieningenrechter verwacht op grond van het voorgaande dat het bestuursdwangbesluit in bezwaar zal houden. De voorzieningenrechter ziet gelet daarop geen aanleiding om gelet op de betrokken belangen een voorlopige voorziening te moeten treffen.  Het verzoek wordt daarom afgewezen.
Het griffierecht en de proceskosten
10. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.E. Toonen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
18 oktober 2017.
griffier
voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Coll: BG
BIJLAGE
Relevante regelgeving
Het bestemmingsplan “Westelijke binnenstad”
19.1 (
Bestemmingsomschrijving)
De voor ' [naam 2] ' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
(…)
d. gebouwen, met inachtneming van het bepaalde in 19.2.2;
(…)
19.4.1
Geen bedrijfsmatig gebruik of opslag
Bedrijfsmatig gebruik, waaronder gebruik voor horecadoeleinden, alsmede gebruik voor opslag van onbebouwde gronden is niet toegestaan.
19.4.3
Gebouwen
De gebouwen mogen worden gebruikt ten dienste van een van de toegestane functies in hoofdbebouwing op hetzelfde bouwperceel, met uitzondering van parkeervoorzieningen. De gebouwen mogen geen zelfstandige functie bevatten. De maximale bedrijfsvloeroppervlakten zoals die zijn bepaald voor genoemde bestemmingen zijn onverkort en van overeenkomstige toepassing.
32.4
Overgangsrecht gebruik
Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
32.7
Uitzondering op het overgangsrecht gebruik
Artikel 32.4 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Regionale huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2010
.
Artikel 1
Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte.