ECLI:NL:RVS:2018:985
Raad van State — Uitspraak 


201703156/1/A2.
Datum uitspraak: 21 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 maart 2017 in zaak nr. 15/4919 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag van [appellante] over het jaar 2013 opnieuw berekend en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 10 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 november 2015 vernietigd, het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 13 februari 2015 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. D.J. Bomhof, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. J.H.E. van der Meer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] huurde in 2013 een woonboot. Op aanvraag heeft de Belastingdienst/Toeslagen haar voor dat jaar een voorschot huurtoeslag verleend.
2.    Bij besluit van 16 april 2014 heeft de dienst [appellante] meegedeeld dat de huurtoeslag per 1 januari 2013 wordt beëindigd en dat zij de toeslag die zij heeft ontvangen moet terugbetalen. Tegen dit besluit heeft [appellante] bezwaar gemaakt, dat door de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 23 september 2014 ongegrond is verklaard. Volgens de dienst is een woonboot geen onroerende zaak omdat deze niet duurzaam met de grond is verenigd, zodat deze niet in aanmerking komt voor huurtoeslag. [appellante] heeft hiertegen geen beroep ingesteld, zodat het besluit van de dienst in rechte vaststaat.
3.    Bij besluit van 13 februari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag van [appellante] over 2013 opnieuw berekend en het voorschot vastgesteld op nihil. In het besluit is aangegeven dat de toeslag is beëindigd. De dienst heeft vervolgens bij brief van 17 februari 2015 het teveel ontvangen bedrag van [appellante] teruggevorderd. De dienst heeft het bezwaar van [appellante] bij besluit van 10 november 2015 kennelijk ongegrond verklaard, omdat de woonruimte niet voldoet aan de voorwaarden om recht te hebben op huurtoeslag. Hiertegen is [appellante] in beroep gegaan.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft vastgesteld dat al bij besluit van 16 april 2014 aan [appellante] is bericht dat het voorschot huurtoeslag over 2013 wordt beëindigd en dat zij moet terugbetalen. Het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard. Zij heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld. Dit betekent dat zij later niet meer kan opkomen tegen een besluit met dezelfde inhoud, te weten het besluit van 13 februari 2015. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het bezwaar van [appellante] daarom ten onrechte kennelijk ongegrond verklaard. Het bezwaar had niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
5.    [appellante] betoogt in haar hogerberoepschrift dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij bezwaar heeft gemaakt tegen een besluit met dezelfde inhoud als het besluit van 16 april 2014. De brief van 17 februari 2015 betreft een zelfstandig terugvorderingsbesluit en daartegen heeft zij bezwaar gemaakt. Het besluit van 16 april 2014 ziet niet op de (hoogte van de) terugvordering. In de brief van 17 februari 2015 is ook vermeld dat zij hiertegen bezwaar kon maken. Verder heeft de Belastingdienst/Toeslagen niet aangevoerd dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. De rechtbank heeft dit ambtshalve beslist, aldus [appellante].
5.1.    [appellante] heeft ter zitting bevestigd dat zij in bezwaar heeft beoogd op te komen tegen zowel het besluit van 13 februari 2015 als het door haar als zodanig aangemerkte terugvorderingsbesluit van 17 februari 2015, zoals uit haar bezwaarschrift kan worden afgeleid. Ook in beroep heeft zij blijkens haar aanvullend beroepschrift tevens de terugvordering aan de orde willen stellen.
Besluit van 13 februari 2015
5.2.    Het besluit van 13 februari 2015 brengt geen wijziging in het recht van [appellante] op huurtoeslag. Haar is reeds bij besluit van 16 april 2014 medegedeeld dat het voorschot over 2013 wordt beëindigd en het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 23 september 2014 ongegrond verklaard. Zoals hiervoor onder 2 is overwogen, staat dat besluit in rechte vast. Uit de toelichting die de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting heeft gegeven, begrijpt de Afdeling dat het besluit van 13 februari 2015 een zogenoemde systeembeschikking is die is gevolgd op het besluit van 16 april 2014. Het besluit van 13 februari 2015 dient dan ook als een herhaling van het besluit van 16 april 2014 te worden aangemerkt. Daartegen kan [appellante] niet meer opkomen. De rechtbank heeft het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 13 februari 2015 daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Besluit van 17 februari 2015
5.3.    Als gevolg van de beëindiging van de huurtoeslag heeft de Belastingdienst/Toeslagen met dagtekening 17 februari 2015 [appellante] een in een geautomatiseerd proces vervaardigde en als zodanig aangeduide terugvorderingsbeschikking toegestuurd met een acceptgiro en een toelichting. Daarnaast heeft de dienst [appellante] een brief van dezelfde datum gestuurd waarin zij wordt geïnformeerd over alle mogelijkheden om het bedrag te betalen. Naar de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting heeft bevestigd, wordt in deze terugvorderingsbeschikking voor het eerst melding gemaakt van de hoogte van het terug te betalen bedrag. Dat bedrag blijkt nog niet uit het besluit van 16 april 2014. Dat bevat in dit geval niet meer dan een algemene mededeling dat de ontvangen toeslag moet worden terugbetaald. Het bevat nog niet de terugvordering zelf. In zoverre is geen sprake van een herhaald besluit. De terugvorderingsbeschikking is genomen na het besluit van 23 september 2014 op het bezwaar tegen het besluit van 16 april 2014 over de aanspraak op huurtoeslag en dient ter vaststelling van het terug te betalen bedrag, na de eerdere algemene mededeling over terugbetaling. Gelet hierop had de rechtbank het besluit van 17 februari 2015 in haar oordeel moeten betrekken. Het daartegen gerichte betoog slaagt.
Conclusie 1
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank niet heeft beslist op de gronden gericht tegen het terugvorderingsbesluit van 17 februari 2015. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling deze gronden hierna, mede in het licht van hetgeen daarover in hoger beroep is aangevoerd, alsnog behandelen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
De terugvordering
7.    [appellante] betoogt dat de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag ten onrechte heeft teruggevorderd, dan wel dat de terugvordering dermate onredelijk is dat de dienst daarvan dient af te zien. Zij heeft de toeslag in 2012 aangevraagd nadat zij de website van de dienst had geraadpleegd. Hierop stond dat zij aanspraak kon maken op huurtoeslag. Zij heeft er gerechtvaardigd op mogen vertrouwen dat deze informatie juist was. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft [appellante] uitdraaien van de website overgelegd. Zij wijst daarbij op een wijziging in de tekst die in 2015 heeft plaatsgehad. Anders dan vóór de wijziging gaat de dienst er thans van uit dat een drijvende woning die meebeweegt met de waterstand, zoals haar toenmalige woning, niet onder de definitie van "woning" in artikel 1, onder j (thans k), van de Wet op de huurtoeslag valt. [appellante] stelt vast dat de oude tekst op de website een fout bevatte die inmiddels is hersteld waardoor haar woning niet meer aan de criteria voldoet. Los van de vraag of haar woning een woning betrof in de zin van voornoemd artikelonderdeel, volgens de voormalige tekst op de website kwam deze voor toeslag in aanmerking. Daarbij heeft de wijziging op de website pas na beëindiging van de toeslag plaatsgehad, aldus [appellante].
7.1.    Volgens de door [appellante] overgelegde stukken bevatte de website in 2012 de volgende informatie:
"Woonboot
U kunt geen huurtoeslag krijgen als u een woonboot huurt. U kunt wel huurtoeslag krijgen voor een zogenoemde waterwoning. Dit is een drijvende woning die duurzaam vastzit aan de grond, bijvoorbeeld met palen."
In 2015 luidde de informatie op de website volgens [appellante] als volgt:
"Woonboot
U kunt geen huurtoeslag krijgen als u een woonboot huurt. U kunt wel huurtoeslag krijgen voor een zogenoemde waterwoning.
Waterwoning
Een waterwoning is een zelfstandige woonruimte als de woning met palen vastzit aan de waterbodem en niet met het water meebeweegt. De opgang naar de woning is een vaste verbinding tussen de wal en de waterwoning."
7.2.    In artikel 26 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) is dwingendrechtelijk bepaald dat indien de herziening van een voorschot, zoals hier aan de orde, leidt tot een terug te vorderen bedrag, de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel is verschuldigd. In de Awir is geen bepaling opgenomen op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen geheel of gedeeltelijk van terugvordering kan afzien. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de Belastingdienst/Toeslagen gelet op het vertrouwensbeginsel desalniettemin van de terugvordering van de huurtoeslag over 2013 moet afzien omdat de grenzen van een redelijke wetstoepassing worden overschreden.
7.3.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
Van een concrete en ondubbelzinnige toezegging door de Belastingdienst/Toeslagen is in dit geval geen sprake. Aan informatie op de website van de Belastingdienst/Toeslagen kan niet het rechtens te honoreren vertrouwen worden ontleend dat een aanspraak op huurtoeslag bestaat. De website is slechts een hulpmiddel voor de burger en de gegeven informatie is niet leidend. Hetgeen in de wet is bepaald is doorslaggevend om in aanmerking te komen voor huurtoeslag. De definitie van een waterwoning, zoals volgens [appellante] vermeld op de website van de Belastingdienst/Toeslagen ten tijde van de aanvraag in 2012, biedt overigens ruimte voor interpretatie, en daaruit kan geenszins de conclusie worden getrokken dat ook drijvende woningen die met het water meebewegen in aanmerking komen voor huurtoeslag.
Gelet op het voorgaande heeft de Belastingdienst/Toeslagen niet van de terugvordering van de huurtoeslag over 2013 kunnen en mogen afzien. De Afdeling merkt daarbij op dat ter zitting aan de orde is geweest dat in het kader van de invordering in dit geval wel een betalingsregeling mogelijk is.
Het betoog faalt.
Conclusie 2
8.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante], voor zover dat betrekking heeft op het terugvorderingsbesluit van 17 februari 2015, alsnog ongegrond verklaren.
9.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 maart 2017, zaak nr. 15/4919, voor zover de rechtbank niet heeft beslist op de gronden gericht tegen het terugvorderingsbesluit van 17 februari 2015;
III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV.    verklaart het door [appellante] bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover dat betrekking heeft op het terugvorderingsbesluit van 17 februari 2015, ongegrond;
V.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendentwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 124,00 (zegge: honderdvierentwintig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Slump    w.g. Dallinga
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2018
18-834.