ECLI:NL:RVS:2017:3341
Raad van State — Uitspraak 


201608450/1/A3.
Datum uitspraak: 6 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 4 oktober 2016 in zaken nrs. 16/4551 en 16/5458 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2016 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een urgentieverklaring afgewezen.
Bij besluit van 20 juni 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 27 maart 2017 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [appellant] beslist en het bezwaar ongegrond verklaard.
[appellant] heeft daartegen beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T.A. Vetter, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1.    [appellant] heeft geestelijke en lichamelijke beperkingen. Hij woont bij zijn broer in een woning op de derde verdieping. Deze woning is alleen per trap bereikbaar. In 2010 heeft [appellant] een urgentieverklaring aangevraagd omdat hij moeite had met traplopen. Het college heeft de aanvraag afgewezen omdat [appellant] niet in staat zou zijn om zelfstandig te wonen. In 2015 heeft [appellant] een nieuwe aanvraag gedaan. Deze aanvraag heeft het college om dezelfde reden afgewezen. Bij besluit van 20 juni 2016 heeft het college het bezwaar van [appellant] met toepassing van artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het door [appellant] hiertegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Relevante regelgeving
2.    De relevante bepalingen uit de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, geldend vanaf 1 januari 2017, en de Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2016 zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maken daarvan deel uit.
Procesbelang bij het hoger beroep
3.    Het college heeft, in de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, waarin de Afdeling haar rechtspraak met betrekking tot artikel 4:6, eerste lid, van de Awb heeft gewijzigd, aanleiding gezien een nieuw besluit te nemen en het besluit van 20 juni 2016 in te trekken. De Afdeling ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of [appellant] nog belang heeft bij een uitspraak op zijn hoger beroep met betrekking tot laatstgenoemd besluit. [appellant] heeft ter zitting bij de Afdeling erkend dat hij geen belang heeft bij een uitspraak op zijn hoger beroep.
3.1.    Het hoger beroep is niet-ontvankelijk.
3.2.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het beroep tegen het besluit van 27 maart 2017
Het bestreden besluit
4.    Het college heeft het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard en het besluit van 26 januari 2016 om geen urgentieverklaring te verlenen, gehandhaafd.
4.1.    In het bestreden besluit staat het volgende:
"Bij een inhoudelijke beoordeling van uw aanvraag blijken drie algemene weigeringsgronden van toepassing te zijn, te weten:
1. u bent inwonend bij uw broer,
2. u kan gebruik maken van een voorliggende voorziening, -specialistische zorg in bijvoorbeeld een verzorgingstehuis-, en
3. er is sprake van problematische - niet geregelde - schulden."
Deze drie algemene weigeringsgronden staan in artikel 2.6.5, eerste lid, van de Huisvestingsverordening onder b, d en h.
In het bestreden besluit heeft het college voorts het beroep op de hardheidsclausule, artikel 2.6.11 van de Huisvestingsverordening, beoordeeld. In dit kader wijst het college er op dat de GGD-arts heeft geconcludeerd dat de fysieke problematiek van [appellant] geen reden is voor een urgente verhuizing naar een laaggelegen woning. Voorts ligt de oplossing voor het woonprobleem van [appellant] naar de mening van het college in een vorm van beschermd wonen, waaronder het college verstaat een situatie waarbij 24 uur per dag, 7 dagen per week professionele zorg kan worden verleend. Dit laat volgens het college onverlet dat de familie van [appellant] hem kan blijven ondersteunen in de vorm van ambulante zorg en/of mantelzorg. Verder heeft het college overwogen dat de familie van [appellant] een sterk gekoesterde wens heeft de zorg voor hem, gelet op zijn culturele achtergrond, zelf te blijven leveren, welke keuze volgens het college te respecteren is. Dit betekent naar de mening van het college echter niet dat [appellant] daarom een zelfstandige woning zou moeten krijgen. Deze zorg kan immers ook worden geleverd indien [appellant] bij iemand inwoont. In dit verband wijst het college [appellant] op de mogelijkheid dat hij of zijn familie zelf op zoek gaat naar een laaggelegen woning of een woning met lift. Het college concludeert dat geen bijzondere feiten of omstandigheden zijn aangevoerd die, met toepassing van de hardheidsclausule, een uitzondering op de regels rechtvaardigen.
Het beroep
5.    [appellant] betoogt dat geen van de drie door het college genoemde algemene weigeringsgronden uit artikel 2.6.5, eerste lid, van de Huisvestingsverordening in dit geval van toepassing is. Wat betreft de weigeringsgrond onder b voert hij aan dat de omstandigheid dat de woning van zijn broer op de derde verdieping ligt het probleem is en niet de omstandigheid dat hij bij zijn broer inwoont. Met betrekking tot de weigeringsgrond onder d stelt hij dat hij door zijn culturele achtergrond alsmede het feit dat hij geen Nederlands spreekt, geen contact zal maken met hulpverleners zodat een beschermde woonvorm voor hem geen oplossing is. Wat betreft de weigeringsgrond onder h voert [appellant] aan dat niet inzichtelijk is waarop het college zijn standpunt baseert dat hij problematische schulden heeft.
[appellant] betoogt verder dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Daartoe voert hij aan dat het college niet alleen had moeten beoordelen of een van de in het beleid genoemde weigeringsgronden zich voordeed, maar ook of alle omstandigheden van het geval maken dat het besluit onevenredige gevolgen heeft voor [appellant], die niet in verhouding staan tot de met de beleidsregels te dienen doelen. In dit verband wijst [appellant] op de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, waarin de Afdeling een ruimere uitleg aan artikel 4:84 van de Awb heeft gegeven.
Oordeel van de Afdeling
6.    Het betoog van [appellant] dat niet inzichtelijk is waarom het college de algemene weigeringsgrond uit artikel 2.6.5, eerste lid, onder b, van de Huisvestingsverordening van toepassing acht, slaagt. In de Beleidsregels wordt deze algemene weigeringsgrond toegelicht. In artikel 3 staat dat de situatie dat de aanvrager bij een ander huishouden inwoont niet als op zichzelf staand urgent huisvestingsprobleem geldt. Uit de zinsnede "op zichzelf staand" leidt de Afdeling af dat indien een urgentieverklaring wordt aangevraagd met de motivering dat de aanvrager inwoont bij een ander huishouden, dit geen reden vormt voor verlening van de urgentieverklaring. Aan de onderhavige aanvraag ligt echter ten grondslag dat [appellant], naar hij stelt, de woning van zijn broer, bij wie hij inwoont, niet meer in en uit kan. Het college heeft derhalve ten onrechte in de omstandigheid dat [appellant] inwoont bij zijn broer aanleiding gezien weigeringsgrond b van toepassing te achten. Weliswaar staat in het bestreden besluit dat de fysieke problematiek van [appellant] geen reden vormt voor een urgente verhuizing naar een laaggelegen woning, maar dit betreft de motivering van het standpunt van het college dat [appellant] geen beroep toekomt op de hardheidsclausule en derhalve niet de motivering van het standpunt van het college dat weigeringsgrond b van toepassing is.
7.    Voorts heeft het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval de weigeringsgrond uit artikel 2.6.5, eerste lid, onder d, van de Huisvestingsverordening van toepassing is. Het college heeft in dit verband gesteld dat [appellant] in aanmerking komt voor een vorm van beschermd wonen, waarbij 24 uur per dag, 7 dagen per week professionele hulp kan worden verleend. Psychiater C. Roose heeft in de brief van 3 mei 2016 in dit verband geconcludeerd dat voor [appellant] een beschermde woonvorm zeer onwenselijk is omdat [appellant] niet spreekt en ook non-verbaal geen contact maakt en dat de verwachting bestaat dat hij ook met hulpverleners geen contact zal maken, zodat een zelfstandige woonvorm volgens Roose het meest pragmatisch is. Deze brief heeft het college bij zijn beoordeling betrokken, maar het is van mening dat [appellant] in een beschermde woonvorm eveneens kan worden ondersteund door zijn familie. Hierbij heeft het college evenwel niet betrokken dat, zoals ter zitting aan de orde is gekomen, de door [appellant] gewenste oplossing van een zelfstandige woning met mantelzorg van zijn familie exact overeenstemt met de uitgangspunten en doelen van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015), waarvoor gemeenten verantwoordelijk zijn. Ingevolge artikel 3, onder d, van de Beleidsregels betrekt het college bij de beoordeling van de aanvraag juist de mogelijkheden van de Wmo 2015. Voorts heeft [appellant] erop heeft gewezen dat vorenbedoelde vorm van beschermd wonen op grond van de Wmo 2015 geen optie is en benadrukt huisarts M. Samson het belang van de mantelzorgers. In dit kader is tevens van belang dat psychiater C. Roose wat betreft het doel van de Wmo 2015 om kortweg de kosten van de zorg te beperken, erop heeft gewezen dat een zelfstandige woonvorm als voordeel heeft dat geen beroep hoeft te worden gedaan op (dure) hulpverlening, welk voordeel bovendien algemeen bekend mag worden verondersteld.
8.    Hetgeen is overwogen onder 6 en 7 leidt evenwel niet tot vernietiging van het bestreden besluit. Het betoog dat de algemene weigeringsgrond uit artikel 2.6.5, eerste lid, onder h, van de Huisvestingsverordening niet van toepassing is, faalt namelijk en deze weigeringsgrond kan het besluit zelfstandig dragen. In artikel 3, onder h, en artikel 4 van de Beleidsregels is toegelicht dat deze algemene weigeringsgrond geldt indien de aanvrager schulden heeft, tenzij hij maatregelen heeft genomen om de schulden beheersbaar te maken. Uit een gegevensoverzicht van de stichting Bureau Krediet Registratie van 8 oktober 2015 blijkt dat [appellant] schulden heeft en dat bij enkele schulden geen einddatum dan wel een einddatum van na het bestreden besluit is vermeld. Ter zitting heeft de gemachtigde van [appellant] desgevraagd meegedeeld dat bij hem niet bekend is of deze schulden ten tijde van het bestreden besluit desondanks waren afgelost. [appellant] heeft derhalve niet aangetoond dat dit het geval is, zodat het college er terecht vanuit is gegaan dat [appellant] schulden heeft. Ter zitting heeft de gemachtigde van [appellant] voorts erkend dat [appellant] de in artikel 4 bedoelde maatregelen niet heeft genomen. Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 2.6.4, eerste lid, onder h, van de Huisvestingsverordening in dit geval buiten toepassing moet blijven. Het enkele standpunt dat kan worden geregeld dat de huur van een zelfstandige woning wordt ingehouden op de bijstandsuitkering van [appellant], acht de Afdeling onvoldoende voor het oordeel dat toepassing van de onder h opgenomen weigeringsgrond in dit geval onredelijk is.
9.    Wat betreft het beroep op artikel 4:84 van de Awb en de ruimere uitleg die de Afdeling thans aan dit artikel geeft, overweegt de Afdeling als volgt . De algemene weigeringsgronden staan in de Huisvestingsverordening. Artikel 4:84 van de Awb heeft betrekking op beleidsregels en niet op verordeningen. Dit artikel is derhalve niet van toepassing op de beoordeling die het college op grond van de Huisvestingsverordening diende te verrichten. Reeds daarom faalt het betoog van [appellant].
Voor zover het betoog van [appellant] moet worden aangemerkt als beroep op de hardheidsclausule van artikel 2.6.11, eerste lid, van de Huisvestingsverordening, is van belang dat het college in het bestreden besluit heeft geconcludeerd dat geen aanleiding bestaat op grond van de hardheidsclausule een uitzondering op de regels te maken. Het betoog dat het college deze beoordeling niet heeft gemaakt, faalt derhalve.
10.    Het beroep is ongegrond.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 27 maart 2017, kenmerk BB11031516, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, mr. F.C.M.A. Michiels en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
w.g. Slump    w.g. Van Kooten-Vroegindeweij
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2017
559.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:6
1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
[…]
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 6:19
[…]
6. Intrekking of vervanging van het bestreden besluit staat niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft.
[…]
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, geldend vanaf 1 januari 2017
Artikel 2.6.5 Algemene weigeringsgronden urgentieverklaring
1. Burgemeester en wethouders weigeren de urgentieverklaring indien naar hun oordeel sprake is van één of meerdere van de volgende omstandigheden:
[..]
b. er is geen sprake van een urgent huisvestingsprobleem;
[..]
d. het huisvestingsprobleem kon worden voorkomen of kan worden opgelost door gebruik te maken van een voorliggende voorziening;
[…]
h. de aanvrager is niet in staat om in zijn bestaan of in de kosten van bewoning van zelfstandige woonruimte te voorzien;
[…].
Artikel 2.6.11 Hardheidsclausule
1. Burgemeester en wethouders zijn, indien toepassing van deze verordening zou leiden tot weigering van een urgentieverklaring, bevoegd om toch een urgentieverklaring toe te kennen indien:
a.  weigering van een urgentieverklaring leidt tot een schrijnende situatie; en,
b.  sprake is van bijzondere, bij het vaststellen van de verordening onvoorziene, omstandigheden die gelet op het doel van de verordening redelijkerwijs toch een grond voor de verlening van een urgentieverklaring zouden kunnen zijn.
[…]
Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2017
Artikel 3 Algemene weigeringsgronden (HVV artikel 2.6.5)
Bij alle categorieën van urgentie gelden de weigeringsgronden van de Huisvestingsverordening artikel 2.6.5. Kort verwoord weigert de gemeente de aanvraag als de aanvrager:
[…]
b. Geen urgent huisvestingsprobleem heeft (lid 1b), of;
[…]
d. Het probleem op kan lossen door middel van een ‘voorliggende voorziening’ (lid 1d), of;
[…]
h. Niet in eigen bestaan of de kosten van de woning kan voorzien  (lid 1h), of;
[…].
De bovengenoemde weigeringsgronden worden hieronder uitgewerkt en worden beoordeeld aan de hand van de volgende voorwaarden en criteria:
[…]
Ad b) Géén urgent huisvestingsprobleem
De volgende situaties gelden niet als op zichzelf staande urgente huisvestingsproblemen:
[…]
• de aanvrager woont, met of zonder kinderen, bij een ander huishouden in.
[…]
Ad d) Het huisvestingsprobleem kon worden voorkomen of kan worden opgelost door gebruik te maken van een voorliggende voorziening;
Met ‘voorliggende voorzieningen’ worden bedoeld;
• de publieke voorzieningen op het gebied van zorg, hulp en ondersteuning zoals aanleg van een traplift of andere woningaanpassingen die de gemeente in het kader van de WMO mogelijk maakt, hulp bij het huishouden of vervoersvoorzieningen, wijkverpleging, thuiszorg, maatschappelijk werk, schuldhulpverlening, geestelijke gezondheidszorg of jeugdhulp, of;
• andere voorzieningen en maatregelen die hier niet zijn beschreven of die vermeld staan in de beleidsregels per urgentiecategorie.
[…]
Ad h) De aanvrager is niet in staat om in zijn bestaan of in de kosten van bewoning van zelfstandige woonruimte te voorzien, waarvan sprake is als de aanvrager
• onvoldoende  inkomen uit arbeid, onderneming of uitkering heeft rekening houdend met eventuele aflossingsverplichtingen, of
• schulden heeft die niet zijn geregeld zoals is beschreven in artikel 4 ‘Schulden; aanvullende voorwaarden’ verderop in dit document.
Artikel 4 Schulden (HVV artikel 2.6.5 lid 1h)
Bij de weigeringsgrond omtrent het ‘voorzien in kosten van bewoning’ (HVV artikel 2.6.5 lid 1h) geeft de beleidsregel aan dat urgentie geweigerd wordt als de aanvrager schulden heeft, tenzij deze maatregelen heeft genomen om de schulden beheersbaar te maken.
Hiermee wordt bedoeld dat:
a. De aanvrager aantoont te beschikken over een
• een bewijs van toelating en een overeenkomst met een door de gemeente Amsterdam erkend bureau voor schuldhulpverlening,
• een overzicht van de schulden en Plan van Aanpak van het  schuldhulpverleningsbureau;
a. De aanvrager heeft een redelijkerwijs na te komen betalingsregeling met de schuldeisers getroffen, waarbij een besteedbaar inkomen na aftrek van de aflossing in stand is gehouden ter hoogte van minimaal 90% van een bijstandsuitkering inclusief vakantietoeslag;
b. Afhankelijk van de aard en omvang van de schulden, de inkomsten en situatie van de aanvrager kan als voorwaarde voor de urgentie worden gesteld dat extra maatregelen worden genomen te beheersing van de schulden zoals beschermingsbewind, inkomensbeheer, toelating tot de Gemeentelijke Kredietbank Amsterdam (GKA) of Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP).
c. De aanvrager mee moet werken aan het traject van schuldhulpverlening, het staken van de medewerking of uitvoering van de afspraken leidt tot intrekking van de urgentie;
d. Als de aanvrager gescheiden is en de schulden zijn nog niet geregeld, moet een deel van de in het huwelijk gemaakte schulden zijn toebedeeld aan de ex-partner, en moet de aanvrager aantonen dat de schuldeisers hiermee akkoord gaan;
e. Als de aanvrager (mede-) eigenaar is van een koopwoning dient deze te zijn verkocht of de hypotheek zijn overgenomen door de ex-partner, de aanvrager moet in alle gevallen een vrijwaringsbewijs van de hypotheekverstrekker  indienen zodat getoetst kan worden of de aanvraag geweigerd wordt op basis van HVV artikel 2.5.6
• lid 1h (onvoldoende inkomen) wegens een hypotheekschuld, of
• lid 1c (probleem is op andere wijze oplosbaar) met behulp van restwaarde na verkoop.