ECLI:NL:RVS:2018:755
Raad van State — Uitspraak 


201702165/1/A1.
Datum uitspraak: 7 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Den Ham, gemeente Twenterand,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 februari 2017 in zaak nr. 16/2462 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Twenterand.
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2015 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van een opslagruimte aan de [locatie] te Den Ham (hierna: het perceel) als belevingscentrum.
Bij besluit van 6 september 2016 heeft het college naar aanleiding van het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar het besluit van 1 december 2015, met verbetering van de motivering, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 1 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2018, waar het college, vertegenwoordigd door drs. E. Nijhuis, is verschenen.
Overwegingen
1.    [appellante] exploiteert op het perceel een speciaalzaak voor fotografie. Ze richt zich op de verkoop van producten aan professionele en semiprofessionele fotografen. Op het perceel bevinden zich kantoor- en opslagfaciliteiten. Vanuit het perceel vindt de onlineverkoop van fotografieartikelen plaats. [appellante] wil een zogenoemd belevingscentrum vestigen in een opslaghal op het perceel. In het belevingscentrum worden producten uitgestald en kunnen klanten deze producten testen. Verder is er een cursusruimte en een reparatieruimte. Er worden ter plaatse ook producten verkocht. [appellante] heeft dit belevingscentrum inmiddels - zonder vergunning - geopend.
Ten behoeve van het belevingscentrum heeft [appellante] een omgevingsvergunning gevraagd voor het in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kroezenhoek" gebruiken van de opslagruimte. Het college heeft geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, omdat het vestiging van detailhandel op een bedrijventerrein ongewenst vindt.
2.    Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]
[…]"
Artikel 2.12 luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…]
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
[…]"
Artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[…]
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten […].
[…]"
3.    Vaststaat dat het beoogde gebruik van de opslaghal in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming "Bedrijventerrein".
Artikel 10.1 van de planregels luidt:
"Onder gebruik in strijd met alle bestemmingen wordt in ieder geval verstaan:
[…]
b. met betrekking tot gronden in de bestemming 'Bedrijventerrein' tevens:     1. een gebruik voor detailhandel, met uitzondering van detailhandel in volumineuze goederen alsmede ondergeschikte detailhandel in overeenkomstig de bestemming ter plaatse vervaardigde goederen;
[…]"
4.    [appellante] betoogt dat het college niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Zij voert daartoe aan dat zowel onder het ten tijde van het besluit op bezwaar geldende beleid, zoals neergelegd in de nota " Twenterand, Detailhandelsstructuurvisie 2011-2016", als onder het thans geldende beleid, zoals neergelegd in de nota "Twenterand, Detailhandelsstructuurvisie 2017-2022", voor het project omgevingsvergunning kan worden verleend, ondanks dat het uitgangspunt van deze nota’s is dat er geen detailhandel gevestigd mag worden buiten het concentratiegebied. Volgens [appellante] heeft vestiging van het belevingscentrum op het bedrijventerrein positieve effecten op de detailhandel in het centrum van Den Ham, omdat klanten speciaal voor dit belevingscentrum naar Den Ham komen en vervolgens de winkels en horeca in Den Ham bezoeken. Daarnaast voert zij aan dat de detailhandel in het belevingscentrum ondergeschikt is aan het overige gebruik van de opslaghal. Zij wijst er verder op dat onder het thans geldende beleid vestiging van detailhandel buiten het concentratiegebied is toegestaan tot een maximale verkoopvloeroppervlakte van 250 m2. [appellante] betoogt in dit verband dat het college haar in de gelegenheid had moeten stellen om de aanvraag zo aan te passen, dat daarmee aan deze maximale verkoopvloeroppervlakte wordt voldaan.
4.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het beoogde gebruik van de opslaghal in strijd is met het ten tijde van het besluit op bezwaar geldende beleid. In de nota "Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheid Gemeente Twenterand 2014" staat ten aanzien van de toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor, dat de gevallen waar dit artikel op ziet dermate specifiek zijn dat er geen beleidsregels voor zijn opgesteld. In deze gevallen is maatwerk nodig. Daarbij dient hetgeen is bepaald in andere relevante beleidsnota’s (bijvoorbeeld de detailhandelsstructuurvisie) te worden meegewogen in de besluitvorming. Uit de nota "Twenterand, Detailhandelsstructuurvisie 2011-2016" volgt dat buiten het concentratiegebied alleen ruimte is voor perifere vestiging in de PDV-branches (auto’s, boten, caravans, brand- en explosiegevaarlijke stoffen, woninginrichting, keukens, sanitair, tuincentra en bouwmarkten). Detailhandel op een bedrijventerrein is ongewenst. Het college acht vestiging van het belevingscentrum met de daarbij behorende detailhandel op het bedrijventerrein dan ook in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
4.2.    De Afdeling ziet, gelet op deze motivering, geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Weliswaar staat in de nota "Twenterand, Detailhandelsstructuurvisie 2011-2016" dat voor bestaande ondernemers buiten de concentratiegebieden een beperkte mogelijkheid tot uitbreiding van de huidige vestiging in het kader van de trend van schaalvergroting geldt en dat met initiatieven van reeds gevestigde ondernemers met een duidelijke meerwaarde (bijvoorbeeld een bewezen bovenregionale aantrekkingskracht) flexibel moet worden omgegaan, maar dat leidt niet tot een ander oordeel. [appellante] was immers niet reeds met detailhandel op het bedrijventerrein gevestigd. Het college heeft verder in de omstandigheid dat het voor [appellante] gunstiger is om de detailhandel en de overige bedrijfsactiviteiten op één plaats te concentreren, geen aanleiding hoeven zien om van het beleid af te wijken. De stelling van [appellante] dat de detailhandel ondergeschikt zal zijn aan de overige bedrijfsactiviteiten, daargelaten of dat zo is, leidt evenmin tot het oordeel dat het college in redelijkheid niet had kunnen weigeren om van het beleid af te wijken.
Het beroep op de nota "Twenterand, Detailhandelsstructuurvisie 2017-2022" baat [appellante] niet. Daargelaten dat de nota na het besluit van 6 september 2016 in werking is getreden en daarom niet aan dat besluit ten grondslag had hoeven liggen, leidt ook een inhoudelijke toetsing aan deze nota niet tot het oordeel dat het college niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. De nota biedt de mogelijkheid om in uitzonderingsgevallen af te wijken van het uitgangspunt dat geen detailhandel mag plaatsvinden buiten het concentratiegebied. [appellante] voldoet echter niet aan de daarvoor in de nota gestelde voorwaarden. Zo staat in de nota dat de maximale verkoopvloeroppervlakte slechts 100 m2 mag bedragen, terwijl de door [appellante] gevraagde vergunning ziet op een verkoopoppervlakte van 323 m2. In de nota staat verder dat sprake moet zijn van ter plaatse geproduceerde goederen, hetgeen hier niet aan de orde is.
Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank niet miskend dat het college [appellante] in de gelegenheid had moeten stellen de aanvraag aan te passen. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat aanpassing van de maximale verkoopvloeroppervlakte van 323 m2 naar 250 m2 noch onder het ten tijde van het besluit op bezwaar geldende beleid, noch onder het nieuwe beleid tot verlening van de gevraagde vergunning zou hebben geleid. Met deze aanpassing zouden de beletselen om vergunning te verlenen immers niet zijn weggenomen.
Het betoog faalt.
5.    Wat betreft het betoog van [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich meer had moeten inspannen om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, omdat het college momenteel de illegale vestiging van het belevingscentrum gedoogt, wordt overwogen dat deze omstandigheid er niet toe leidt dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Dat het college heeft besloten de situatie vooralsnog te gedogen, betekent niet dat het deze situatie legaliseerbaar acht.
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Slump    w.g. Van Roessel
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2018
531-811.