ECLI:NL:RVS:2018:43
Raad van State — Uitspraak 


201702602/1/A3.
Datum uitspraak: 10 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 februari 2017 in zaak nr. 16/2974 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Veiligheid en Justitie (thans: de minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluit van 29 juli 2015 heeft de minister het door [gemachtigde] namens [appellant] ingediende verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) om openbaarmaking van documenten met betrekking tot een aan hem opgelegde verkeersboete niet in behandeling genomen.
Bij besluit van 13 augustus 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Hiertegen heeft [appellant] beroep ingesteld.
Bij besluit van 5 januari 2016 heeft de minister het bezwaar alsnog gegrond verklaard en het besluit van 13 augustus 2015 herzien.
Bij uitspraak van 2 maart 2016 in zaak nr. 15/5340 heeft de rechtbank het beroep gericht tegen het besluit van 13 augustus 2015, dat op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van rechtswege mede betrekking heeft op het besluit van 5 januari 2016, gegrond verklaard, laatstgenoemd besluit vernietigd en de minister
opgedragen een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 31 maart 2016 heeft de minister het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 29 juli 2015 gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. S. El Hankouri, is verschenen.
Overwegingen
1.    [appellant] betoogt dat zijn verzoek om slechts eenmaal griffierecht te betalen voor drie samenhangende zaken ten onrechte is afgewezen.
1.1.    Ingevolge artikel 8:41, eerste lid, van de Awb wordt door de griffier van de indiener van een beroepschrift een griffierecht geheven. Indien het een beroepschrift ter zake van twee of meer samenhangende besluiten of van twee of meer indieners ter zake van hetzelfde besluit betreft, is eenmaal griffierecht verschuldigd, aldus het derde lid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1651), zijn samenhangende besluiten, als bedoeld in artikel 8:41, derde lid, van de Awb, besluiten die gebaseerd zijn op een complex van regelgeving dat dezelfde belangen beoogt te beschermen, waarmee hetzelfde doel wordt nagestreefd en waaraan hetzelfde feitensubstraat ten grondslag ligt. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:108, eerste lid, van de Awb is artikel 8:41, eerste en derde lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing in hoger beroep.
Weliswaar gaat het in de desbetreffende drie zaken allemaal om Wob-verzoeken die vrijwel gelijkluidend zijn geformuleerd, maar deze zijn ingediend namens drie verschillende appellanten en zien op drie verschillende opgelegde verkeersboetes in welk kader wordt verzocht om openbaarmaking van op de desbetreffende verkeersboete betrekking hebbende documenten. De verzoeken zien dan ook op openbaarmaking van andere documenten. Derhalve zijn de reacties op de drie Wob-verzoeken geen samenhangende besluiten en bestaat geen grond voor het oordeel dat ten onrechte driemaal griffierecht is geheven voor de behandeling van de hoger beroepen.
Het betoog faalt.
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat hij misbruik zou hebben gemaakt van de wettelijke bevoegdheid om een informatieverzoek in te dienen. Hij wijst op de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2016 in zaak nr. 201602597/2/A3 waarin hetzelfde aan de orde was en de Afdeling oordeelde dat geen misbruik van recht was gemaakt. Ook wijst [appellant] erop dat de minister hem nooit om precisering van het verzoek heeft gevraagd ondanks dat hij het verzoek te vaag, onduidelijk en te algemeen geformuleerd vindt. Verder betoogt hij dat hij door de niet-ontvankelijkverklaring op onacceptabele wijze wordt beperkt in zijn Unierechten. Op grond van artikel 8, tweede lid, van de richtlijn 2012/13/EU heeft hij recht op meer stukken dan hij met toepassing van artikel 7:18 van de Awb kan krijgen. Voorts levert de niet-ontvankelijkverklaring strijd op met de artikelen 6 en 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, aangezien het recht op toegang tot de rechter wordt aangetast, aldus [appellant].
2.1.    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, deze niet inroepen voor zover hij deze misbruikt. Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of ingeval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Ingevolge artikel 15 van hetzelfde boek vindt artikel 13 toepassing buiten het vermogensrecht voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, brengen deze artikelen met zich dat de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig rechtsmiddel.
2.2.    [appellant] heeft op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob verzocht om informatie betreffende een aan hem opgelegde verkeersboete. Ingevolge deze bepaling kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het derde lid behoeft een verzoeker om informatie geen belang te stellen. Het belang van [appellant] bij kennisneming van de gevraagde informatie kan echter redelijkerwijs slechts gelegen zijn in het aanvechten van de verkeersboete en niet in het voor een ieder openbaar worden van de betreffende informatie. Hij kon daartoe op grond van een daarvoor bedoelde wettelijke regeling informatie betreffende de verkeersboete verkrijgen. Immers, tegen een verkeersboete staat administratief beroep bij de officier van justitie open en artikel 7:18, vierde lid, van de Awb geeft belanghebbenden het recht om in een administratieve beroepsprocedure afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken te verkrijgen. Na administratief beroep zijn beroep bij de kantonrechter en hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden mogelijk. Op grond van artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) kan de beboete persoon in het kader van die procedures afschriften van stukken verkrijgen.
Een verzoek op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of artikel 11, vierde lid, of artikel 19, vierde lid, van de Wahv is de aangewezen weg om ten behoeve van het aanvechten van een verkeersboete informatie betreffende de boete te verkrijgen. Aldus kan binnen het kader van een tegen de verkeersboete ingestelde procedure informatie betreffende de boete worden verkregen en hoeft daartoe geen afzonderlijk verzoek op grond van de Wob te worden gedaan. Bovendien staan de noodzaak, volledigheid en tijdigheid van de informatieverstrekking aldus ter beoordeling van de ten aanzien van verkeersboetes bevoegde rechterlijke instanties. Daarnaast is van belang dat inwilliging van een op artikel 3, eerste lid, van de Wob gebaseerd verzoek meebrengt dat de verstrekte informatie voor een ieder openbaar is. Deze algemene openbaarheid kan de privacy van degene op wie de boete betrekking heeft in het gedrang brengen en is een aspect in verband waarmee het gerechtvaardigd kan zijn om verstrekking van bepaalde informatie te weigeren. Daarentegen kunnen op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen alleen belanghebbende procespartijen informatie verkrijgen, in welk geval de persoonlijke levenssfeer niet in het geding is.
Aan de geschiktheid van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen doet niet af dat volgens de rechtspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden onder de op de zaak betrekking hebbende stukken alleen moeten worden begrepen het zogenoemde zaakoverzicht en een eventuele foto van de betrokken gedraging. Hiermee is de verkrijging van andere stukken niet uitgesloten. Zoals het gerechtshof immers heeft overwogen (arrest van 17 oktober 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:8247), moeten andere stukken bij de beoordeling worden betrokken indien redelijkerwijs twijfel bestaat over de aspecten waarop die stukken betrekking hebben. De noodzaak om voor een correcte beoordeling van een verkeersboete over bepaalde stukken te beschikken, maakt dus deel uit van de beoordeling van de boete in administratief beroep of in de procedure bij de bevoegde rechter en kan zo nodig in die procedures aan de orde worden gesteld, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1987). Het is dan ook niet aan de Afdeling om te oordelen over de noodzaak van stukken ten behoeve van een procedure tegen een verkeersboete.
De bevoegdheid ingevolge artikel 3 van de Wob tot het indienen van een verzoek om informatie over stukken die betrekking hebben op een opgelegde verkeersboete is, gelet op het voorgaande, niet bedoeld om binnen het kader van een tegen de boete ingestelde procedure informatie betreffende de boete te verkrijgen. Een dergelijk verzoek strekt niet ter bevordering van een goede en democratische bestuursvoering.
2.3.    In voormelde uitspraken van 19 november 2014 en 13 juli 2016 en vele andere uitspraken over op de Wob gebaseerde verzoeken om informatie over een verkeersboete heeft de Afdeling geoordeeld dat misbruik van de Wob is gemaakt. De Afdeling heeft daartoe overwogen dat de verzoeken, gelet op het procesgedrag van de verzoekers of hun gemachtigden en op hun kennis en ervaring, kennelijk waren ingediend met geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren of om de overheid anderszins te frustreren. Thans is de Afdeling van oordeel dat in beginsel ook misbruik van de Wob wordt gemaakt indien om informatie over een verkeersboete wordt verzocht en het doel van het verzoek redelijkerwijs slechts gelegen kan zijn in het aanvechten van de verkeersboete. Dit geldt te meer indien een dergelijk verzoek is gedaan door een rechtzoekende of een gemachtigde die blijk heeft gegeven veelvuldig procedures tegen het opleggen van een verkeersboete te hebben gevoerd en derhalve geacht moet worden ter zake over de nodige kennis en ervaring te beschikken, zodat een dergelijk verzoek niet anders dan tegen beter weten in is gedaan. [appellant] heeft geen omstandigheden aangevoerd die het aanwenden van de Wob desondanks rechtvaardigen.
Gezien het voorgaande, heeft [appellant] misbruik gemaakt van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen. Dit betekent dat hij ook misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dat rechtsmiddel niet los kan worden gezien van het gebruik van de Wob. Derhalve is het beroep terecht niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan doet niet af dat de Afdeling in voormelde uitspraak van 19 november 2014 heeft overwogen dat zwaarwichtige gronden vereist zijn voor het niet-ontvankelijk verklaren van een rechtsmiddel wegens misbruik van een bevoegdheid. De Afdeling heeft daartoe overwogen dat met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. In een geval zoals hier aan de orde wordt dit recht echter niet ontzegd, aangezien tegen de verkeersboete een procedure openstaat waarin de betrokkene de noodzaak om over bepaalde stukken te beschikken, aan de rechter kan voorleggen.
3.    De rechtbank heeft het beroep terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het betoog faalt.
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Niane-van de Put
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2018
805.