ECLI:NL:RBNHO:2017:2269
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/420
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 februari 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats 1] , eiser
(gemachtigde: mr. W.J.R.M. Welschen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bloemendaal,
verweerder
(gemachtigden: J. Rozema en V. Luckers).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[derder partij]
en
[derde partij 1]
,
[derde partij 2]
,
[derde partij 3]
en
[derde partij 4]
,
[derde partij 5]
en
[derde partij 6]
,
allen te [woonplaats 2] ,
(gemachtigde: P.G. Muller),
[derde partij 7] te [woonplaats 2] ,
(
gemachtigde mr. R.J. van Rijn),
[derde partij 8]
[derde partij 9]
en
[derde partij 10]
,
allen te [woonplaats 1] ,
[derde partij 11] en [derde partij 12] ,
[derde partij 13] ,
[derde partij 14] ,
[derde partij 15] ,
[derde partij 16] ,
[derde partij 17] ,
[derde partij 18]
en
[derde partij 19]
,
[derde partij 20]
,
[derde partij 21]
,
allen te [woonplaats 2]
Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakopbouw op het perceel [het perceel] (hierna: het perceel).
Bij besluit van 22 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van derde-partijen gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het besluit van 3 maart 2015 herroepen en de aanvraag voor een omgevingsvergunning geweigerd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2017.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. [derde partij 21] , [derder partij] , [derde partij 2] , [derde partij 3] , [derde partij 9] en [derde partij 7] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden.
Overwegingen
Derde-belanghebbende
1. De rechtbank heeft [derde partij 18] , [derde partij 20] en [derde partij 21] voorshands aangemerkt als belanghebbenden bij deze procedure. De rechtbank stelt vast dat voornoemde personen door verweerder in de beslissing op hun bezwaren evenwel niet-ontvankelijk zijn verklaard omdat zij geen belanghebbende zijn als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hiertegen zijn zij niet in beroep gegaan. Dat betekent dat onherroepelijk is komen vast staan dat zij geen rechtstreeks bij het besluit betrokken belang hebben. Zij kunnen dan ook niet als belanghebbenden bij deze beroepsprocedure worden aangemerkt.
Inleiding
2. Op 18 december 2012 heeft [naam 1] , architect bij [naam 2] Architecten, een principeverzoek ingediend voor het plaatsen van een dakopbouw op de woningen aan de [percelen 1] (oneven nummers) en [percelen 2] (even nummers). Bij besluit van 17 december 2013 heeft verweerder besloten medewerking te verlenen aan het principeverzoek onder de in dit voorstel genoemde voorwaarden.
3. Bij het besluit van 17 december 2013 heeft verweerder het advies betrokken van extern stedenbouwkundige ir. [stedenbouwkundige 1] (hierna: [stedenbouwkundige 1] ), stedenbouwkundige bij Welstandszorg Noord-Holland en [bedrijf] van 12 november 2013. Hierin wordt geconcludeerd dat in dit gebied een bouwmassa, die over alle lagen volledig bebouwd is en geen specifieke beëindiging in de bovenste laag kent, niet of nauwelijks in dit gebied aanwezig is. Deze aandacht voor de beëindiging van de bouwmassa is met name karakteristiek voor het gebied en zijn omgeving. Vanuit deze karakteristiek geredeneerd wordt een dakopbouw als een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit gezien, mits zorgvuldig gedetailleerd en passend bij de structuur van het hoofdgebouw.
4. Op 27 november 2014 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’ voor het plaatsen van een dakopbouw op de woning op het perceel.
5. Bij primair besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Verweerder heeft voor de ruimtelijke beoordeling verwezen naar de ruimtelijke beoordeling zoals opgenomen in het principeverzoek van 17 december 2013 en daarmee naar het advies van [stedenbouwkundige 1] van 12 november 2013.
6.	( Onder meer) derde-partijen hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben hierbij een advies overgelegd van [naam 3] en [naam 4] , verbonden aan Urhahn urban design (hierna: Urhahn) van 10 februari 2014. Hierin wordt geconcludeerd dat een dakopbouw op de twee noordelijke blokjes met voorzijde aan de tennisbanen ( [percelen 2] ) op geen enkele wijze ruimtelijk verantwoord is. Zelfs het huidige volume is eigenlijk al te hoog ten opzichte van de omliggende bebouwing. Een dakopbouw op de andere vier blokjes ( [percelen 1] ) is geen verbetering van de ruimtelijke kwaliteit.
7. In het aanvullende advies van 28 september 2015 licht [stedenbouwkundige 1] zijn eigen advies nader toe. [stedenbouwkundige 1] stelt dat de – ook door Urhahn geconstateerde – harde en stenige sfeer kan worden verzacht door het plaatsen van dakopbouwen. Een dakbeëindiging (door middel van een dakopbouw) geeft maat en schaal aan het gebouw. In de afweging weegt deze kwaliteit zwaarder dan de uiteindelijke hoogte van de bouwmassa, zeker omdat (…) dakbeëindigingen  kenmerkend zijn voor de omgeving van eiser.
8. In de concept beslissing op bezwaar van 27 oktober 2015 (hierna: het concept) wordt overwogen dat het advies van [stedenbouwkundige 1] is verbeterd en dat inzichtelijk is gemaakt hoe [stedenbouwkundige 1] tot zijn advies is gekomen en waarom het advies van Urhahn niet is gevolgd. Dit advies van [stedenbouwkundige 1] kan aan de beslissing op bezwaar ten grondslag worden gelegd.
9. Op 14 december 2015 heeft stedenbouwkundige [stedenbouwkundige 2] (hierna: [stedenbouwkundige 2] ) op verzoek van verweerder een advies uitgebracht. [stedenbouwkundige 2] concludeert dat de dakopbouwen van de woningen zich (nog) minder goed zullen voegen in het totaalbeeld. Door de introductie van een verschil in bouwhoogte binnen het ensemble zal de eenheid hiervan worden verstoord. Hierdoor wordt het ensemble minder duidelijk qua opzet. Met name bij de entrees van het wijkje en vanaf een grotere afstand hebben de dakopbouwen een negatief effect op de ruimtelijke kwaliteit.
10. Bij bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren tegen het besluit gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Verweerder heeft het advies van [stedenbouwkundige 2] van 14 december 2015 aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Als toelichting wordt aangegeven dat de gemeente op grond van beleidsregel 2 alleen meewerkt aan afwijkingen van het bestemmingplan als de ruimtelijke kwaliteit van het bestemmingsplan daardoor toeneemt. Nu er geen sprake is van verbetering van de ruimtelijke kwaliteit, werkt verweerder niet mee aan de gevraagde omgevingsvergunning.
11. Eiser is het met dit besluit niet eens en heeft hiertegen beroep ingesteld.
Nota Ruimtelijke Beoordeling
12. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte heeft getoetst aan de Nota Ruimtelijke Beoordeling van de gemeente Bloemendaal (hierna: de Nota). De Nota is vastgesteld door de gemeenteraad in haar vergadering van 16 december 2010. De gemeenteraad is echter niet bevoegd om beleidsregels vast te stellen voor de uitoefening van bevoegdheden die aan verweerder toekomen. Verweerder is derhalve niet gebonden aan deze beleidsregels.
13. In artikel 4:81, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
14. Op 11 februari 2011 is de Nota Ruimtelijke Beoordeling 2010 in werking getreden. In de Nota is het navolgende opgenomen: “Aldus vastgesteld door burgemeester en wethouder op 16 november 2010 en door de gemeenteraad op 17 januari 2011 onder intrekking van de nota Projectbesluiten en Ontheffingen in de nieuwe Wro (incl. bijlagen).” Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat
het voorstel
betreffende genoemde Nota op 16 november 2010 door verweerder is vastgesteld. Vervolgens is de Nota zelf op 17 januari 2011 vastgesteld door de gemeenteraad.  Gelet op deze uitleg concludeert de rechtbank dat de Nota (dus) is vastgesteld door de gemeenteraad.  Dat betekent dat verweerder ingevolge het bepaalde in artikel 4:81 van de Awb niet gebonden is aan deze beleidsregels.
15. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat een dergelijke beleidsregel wel kan gelden als een vaste gedragsregel van verweerder, indien die de regel als zodanig hebben omarmd. Door verweerder is evenwel niet gemotiveerd dat een dergelijk geval zich voordoet. Aan het bestreden besluit kleeft derhalve een motiveringsgebrek.
16. De rechtbank ziet evenwel geen aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen om dit gebrek te herstellen vanwege hetgeen hierna wordt overwogen.
Motivering bestreden besluit
17. Eiser voert aan dat in het bestreden besluit onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd op grond waarvan ten gunste van het stedenbouwkundig advies van [stedenbouwkundige 2] aan het stedenbouwkundig afwegingskader van [stedenbouwkundige 1] voorbij moet worden gegaan. Niet deugdelijk is gemotiveerd waarom verweerder van inzicht is veranderd. Eiser wijst er in dit verband op dat [stedenbouwkundige 2] eerder, toen nog in dienst van de gemeente Bloemendaal, negatief heeft geadviseerd over de betreffende dakopbouwen. Verder heeft verweerder ten onrechte en in strijd met het duale stelsel het bestreden besluit in heroverweging genomen naar aanleiding van het ingewonnen gevoelen van de Commissie Grondgebied.
18. In lijn met vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 13 juni 2012 ECLI:NL:RVS:2012:BW8143 en 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:46) overweegt de rechtbank dat aan verweerder niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om bij het volgen van een procedure af te wijken van het bestemmingsplan terug te komen van zijn aanvankelijke bereidheid om met toepassing van 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo aan de realisering van een bouwplan medewerking te verlenen. Wel zal verweerder bij het alsnog weigeren om vrijstelling te verlenen deugdelijk dienen te motiveren waarom het van inzicht is veranderd.
19. Verweerder heeft hierover in het bestreden besluit het volgende naar voren gebracht.
“Sinds de motie van 2012 is de raad van samenstelling veranderd en binnen de raad zijn de bezwaren tegen deze verleende vergunning aan de orde geweest. In de vergadering van 28 mei 2015 heeft de raad een motie aangenomen, waarin zij het college verzoekt bij de bestuurlijke heroverweging rekening te houden met de constateringen en overwegingen in de motie alvorens het nemen van een definitief besluit op bezwaar, de uitkomst van de volledige heroverweging ter bespreking voor te leggen aan de raad. De wethouder heeft de raad toegezegd het concept-besluit voor te leggen aan de raad. Het college heeft naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie vanwege de bestuurlijke consistentie getracht de motivering aan te vullen, zodat de vergunning in stand kan blijven. In de raadscommissie van 10 november 2015 is vervolgens de concept-vergunning van 27 oktober 2015 besproken. Naar aanleiding van het gevoelen van deze commissie is de eerder door het college overwogen concept-beslissing nu aangepast in dit definitieve voorstel.”
20. Ter zitting heeft verweerder dit standpunt nader toegelicht. Verweerder stelt dat hij naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie ging twijfelen aan het rapport van [stedenbouwkundige 1] . Deze twijfel werd bevestigd door de commissie grondgebied. Naar aanleiding van het gevoelen van de commissie grondgebied is een andere stedenbouwkundige ( [stedenbouwkundige 2] ) geconsulteerd. Het advies van deze stedenbouwkundige
heeft geleid tot het bestreden besluit.
21. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee in het bestreden besluit onvoldoende tot uitdrukking gebracht waarom hij een tweede stedenbouwkundige heeft ingeschakeld. Immers er lag een door [stedenbouwkundige 1] opgesteld advies. Gesteld noch gebleken is dat dit advies op onjuiste wijze tot stand is gekomen. Genoemd advies vond verweerder ook op inhoud aanvaardbaar. Immers naar aanleiding van dit advies is het primaire besluit genomen en, na aanvullend advies van [stedenbouwkundige 1] , het concept besluit op het bezwaar van 27 oktober 2015. Pas na een onderhoud met de commissie grondgebied is verweerder op basis van een gevoelen van de commissie grondgebied overgegaan tot het inschakelen van de tweede stedenbouwkundige [stedenbouwkundige 2] . Mede gezien de zelfstandige beslissingsbevoegdheid van verweerder in deze, kan voor het benoemen van de tweede deskundige niet worden volstaan met het verwijzen naar het gevoelen van de commissie grondgebied.
22. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom met de beoogde dakopbouw de ruimtelijke kwaliteit afneemt. De rechtbank acht daarbij het volgende van belang. Tussen deskundigen bestaat een verschil van inzicht ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteit van het bouwplan. Deskundigen zijn het er over eens dat de huizen aan [straat] atypisch zijn voor de buurt vanwege de drie lagen met plat dak, terwijl de rest van de huizen in de buurt twee lagen met dakopbouw hebben. [stedenbouwkundige 1] geeft aan het een ruimtelijke verbetering te vinden dat met de voorgestelde dakopbouw de wijze van dakbeëindiging meer in lijn komt met de rest van de buurt, ook als dit betekent dat daardoor hogere bebouwing ontstaat dan elders. [stedenbouwkundige 2] en ook Urhahn stellen zich op het standpunt dat met verhoging van de gevels de woningen nog meer gaan afwijken binnen het totaal beeld waardoor er een verslechtering optreedt van een al niet-optimale situatie. Verweerder heeft in zijn primaire besluit en ook in zijn concept-besluit van 27 oktober 2015 gekozen voor de lijn [stedenbouwkundige 1] . Met het uiteindelijke bestreden besluit maakt verweerder derhalve een 180 graden draai en kiest (kennelijk) voor de lijn [stedenbouwkundige 2] /Urhahn. Een dergelijke besluitvorming vereist een zorgvuldige motivering. Dan kan niet worden volstaan met het verwijzen naar het advies van [stedenbouwkundige 2] en het plaatsen van kanttekeningen bij het advies van [stedenbouwkundige 1] , zoals verweerder heeft gedaan onder 1 en 2 op pagina 4 en 5 van het bestreden besluit. Verweerder moet inzichtelijk maken waarom hij –anders dan voorheen- kiest voor advies van [stedenbouwkundige 2] . Dit klemt te meer nu [stedenbouwkundige 2] reeds eerder betrokken is geweest bij de beoordeling van een gelijkwaardig bouwplan in dezelfde straat en daarbij negatief heeft geadviseerd. Deze gang van zaken wekt de indruk van zogenaamd “forumshoppen” en komt een zorgvuldige besluitvorming niet ten goede.
23. Overigens valt er ook op de door verweerder geplaatste kanttekeningen bij het advies van [stedenbouwkundige 1] het nodige af te dingen. Daar waar verweerder [stedenbouwkundige 1] verwijt onvoldoende te hebben geanalyseerd of de wijze van dakbeëindigingen een rode draad vormt in het totaalbeeld, had het voor de hand gelegen dat verweerder zelf deze analyse doet of laat doen. Dat laat verweerder echter na, zodat in het midden blijft of de door [stedenbouwkundige 1] gemaakte keuze overeind kan blijven. Ook de vraagtekens die verweerder plaats bij conclusies van [stedenbouwkundige 1] (onder 2, pagina 5 van het bestreden besluit), overtuigen niet. Waarom zou toevoeging van bouwmassa middels een inspringende dakopbouw, niet tot
verzachting
van bouwvolume en verstening ( [stedenbouwkundige 1] spreekt, anders dan verweerder meent, niet
vermindering
van verstening maar van verzachting) kunnen leiden.
Conclusie
24. Gezien het hiervoor overwogene is de rechtbank van oordeel dat het beroep gegrond is. Nu in dit stadium niet te overzien valt of verweerder kan volstaan met het opnieuw motiveren, of dat (ook) extra onderzoek en/of advisering noodzakelijk is, ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen deze gebreken te herstellen met toepassing van een zogeheten bestuurlijke lus. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
25. Aan een bespreking van de overige beroepsgronden komt de rechtbank gezien het voorgaande niet meer toe.
26. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
27. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. de Valk, voorzitter, mr. D.M. de Feijter en mr. S. Mac Donald, leden, in aanwezigheid van mr. C. van Steenoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2017.
griffier									voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening .