ECLI:NL:RVS:2017:3100
Raad van State — Uitspraak 


201607573/1/A2.
Datum uitspraak: 15 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 26 augustus 2016 in zaken nrs. 16/3488 en 16/3492 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 8 april 2016 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard vanaf 15 april 2016.
Bij besluit van 4 juli 2016 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 augustus 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. C. van Oort, advocaat [NAAM], en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kwant, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 27 september 2015 is [appellant] bij een reguliere controle aangehouden voor het rijden onder invloed, waarbij bij hem een ademalcoholgehalte van 785 µg/l is geconstateerd. Naar aanleiding van dit voorval heeft de korpschef op 2 november 2015 aan het CBR een mededeling gedaan in de zin van artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) van het vermoeden dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van de categorieën van motorrijtuigen waarvoor het rijbewijs is afgegeven.
2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Standpunt van het CBR en oordeel van de rechtbank
3.    Op basis van de mededeling van de korpschef heeft het CBR bij besluit van 6 november 2015 aan [appellant] een onderzoek naar de geschiktheid als bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994 opgelegd en de werking van zijn rijbewijs geschorst.
Op 8 januari 2016 heeft een onderzoek van [appellant] op alcoholmisbruik plaatsgevonden. De keurend arts, S. Berk, psychiater, heeft de bevindingen van het onderzoek neergelegd in een rapportage van 9 februari 2016. In een rapportage van 10 maart 2016 heeft psychiater Berk deze rapportage aangepast. Volgens de anamnese zijn er aanwijzingen voor alcoholmisbruik. De psychiatrische voorgeschiedenis, het psychiatrisch onderzoek, de somatiek en het laboratoriumonderzoek leveren geen aanwijzingen voor alcoholmisbruik op. Aan de diagnostische criteria voor een stoornis in alcoholgebruik volgens DSM-V is niet voldaan. Wel stelt psychiater Berk de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin. Ter onderbouwing van deze diagnose is in de rapportage het volgende vermeld:
"Het adem- of bloedalcoholgehalte kan gebruikt worden om de tolerantie ten aanzien van alcohol vast te stellen. De meeste niet-tolerante individuen vertonen bij een promillage van 1,8 of meer immers ernstige intoxicatieverschijnselen. Ondanks een promillage van 1,806 was hiervan bij betrokkene evenwel geen sprake. Een en ander vormt een sterke aanwijzing voor een verhoogde tolerantie, indicatief voor een voorgaande periode van overmatig alcoholgebruik (DSM-5 criterium A10, DSM-IV-TR afhankelijkheidscriterium: tolerantie). Betrokkene voelde pas na meer dan 3 AE een effect van alcohol. Dit is een aanwijzing voor een verhoogde tolerantie (DSM-5 criterium A10, DSM-IV-TR afhankelijkheidscriterium: tolerantie).
Er is sprake van een discrepantie tussen de beschreven tolerantie enerzijds en de algemene alcoholanamnese anderzijds. Bij het opgegeven alcoholgebruik is een dergelijke tolerantie minder waarschijnlijk. Aannemelijk is dat sprake is van onderrapportage van het normale alcoholgebruik.
Betrokkene beaamt dat -in het jaar voorafgaande aan de laatste overtreding- verlies van het rijbewijs waarschijnlijk zou hebben geleid tot problemen op het gebied van werk. Door te rijden onder invloed riskeerde betrokkene aldus problemen in relatie tot dit werk. Dit is een aanwijzing voor alcoholmisbruik.
Betrokkene dronk gemiddeld 2 keer per maand 10 AE. Conform de definitie van het Trimbos instituut beantwoordt dit patroon aan de criteria van binge-drinking. Dit vormt een aanwijzing voor alcoholmisbruik."
4.    Op grond van de rapportage van de keurend arts heeft het CBR geconcludeerd dat [appellant] niet geschikt is voor het besturen van een motorvoertuig en heeft het besloten om het rijbewijs van [appellant] ongeldig te verklaren.
5.    De rechtbank heeft overwogen dat zij geen aanleiding ziet te oordelen dat de rapportage van de keurend arts naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, innerlijk tegenstrijdig of anderszins niet voldoende concludent is. Het door [appellant] overgelegde deskundigenrapport van J. Slingerland, verslavingsarts, en R.J.H. Winter, psychiater, van 10 augustus 2016 heeft de rechtbank niet tot een ander oordeel geleid. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het CBR, gelet op de rapportage van psychiater Berk, zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant] niet voldoet aan de eisen van geschiktheid en dat het CBR zijn rijbewijs om die reden ongeldig diende te verklaren.
Hoger beroep
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de in de rapportage van de keurend arts gestelde diagnose alcoholmisbruik in ruime zin niet wordt gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde bevindingen. De rechtbank heeft ten onrechte geen doorslaggevend gewicht toegekend aan het rapport van Slingerland en Winter, waarin wordt geconcludeerd dat psychiater Berk haar diagnose alcoholmisbruik onvoldoende heeft onderbouwd. De omstandigheid dat hij eenmalig onder invloed van alcohol heeft gereden en daarmee problemen met zijn werk riskeerde vormt op zichzelf geen aanwijzing voor alcoholmisbruik. Verder betwist [appellant] de constatering van psychiater Berk dat sprake is van een zogeheten "binge-drinking"-patroon.
6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 23 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5403, en de uitspraak van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1095), bestaat in een geval waarin de diagnose alcoholmisbruik is gesteld, voor de rechter slechts aanleiding om de ongeldigverklaring van het rijbewijs niet in stand te laten, indien de psychiatrische rapportage naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende concludent is, zodanig dat het CBR zich daarop niet heeft mogen baseren.
6.2.    Ter adstructie van zijn standpunt dat het rapport van keurend arts psychiater Berk zodanige gebreken vertoont dat het CBR daar zijn besluit niet op had mogen baseren, heeft [appellant] het rapport van Slingerland en Winter ingebracht. In dit rapport is gesteld dat psychiater Berk op de DSM-V-standaard wijst, terwijl ten tijde van het onderzoek DSM-IV-(TR) de vigerende standaard was. Voorts is gesteld dat op grond van DSM-IV-(TR) om misbruik van een middel, in dit geval alcohol, vast te stellen herhaaldelijk gebruik aan de orde moet zijn. Er wordt dan onder meer gesproken over "niet meer kunnen voldoen aan verplichtingen op het werk, school of thuis, herhaaldelijk fysiek gevaarlijke activiteiten verrichten, herhaaldelijk in samenhang met het middel in aanraking komen met justitie en tot slot gebruik van het middel ondanks aanhoudende of terugkerende problemen op sociaal of intermenselijk terrein". (Citaat uit DSM-IV-TR). De rapportage van psychiater Berk toont niet aan dat wordt voldaan aan zelfs maar één van bovengenoemde criteria, aldus het rapport.
Het CBR heeft er terecht op gewezen dat het onderzoek plaatsvindt aan de hand van paragraaf 8.8 van bijlage behorende bij de Regeling eisen geschiktheid 2000. De reikwijdte van deze paragraaf is niet beperkt tot de DSM-IV-(TR), dan wel de DSM-V-classificatie. Psychiater Berk erkent dat niet wordt voldaan aan definitie van alcoholmisbruik in de zin van DSM-V. Zij concludeert tot alcoholmisbuik in ruime zin. Een rapport waarin zo een diagnose wordt gesteld, mag ten grondslag worden gelegd aan een besluit tot ongeldigverklaring van een rijbewijs (vergelijk de uitspraak van 25 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3746). De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat voor een ongeldigverklaring geen psychiatrische diagnose is vereist die voldoet aan de criteria van DSM-IV-(TR).
6.3.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak met juistheid overwogen dat de diagnose alcoholmisbruik kan worden gebaseerd op feiten en omstandigheden uit de anamnese (bijvoorbeeld de uitspraak van 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3280). De Afdeling heeft voorts eerder overwogen dat de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin niet slechts gebaseerd mag zijn op een aanhouding, waarbij een te hoog alcoholpercentage is vastgesteld (bijvoorbeeld de hiervoor genoemde uitspraak van 8 april 2015).
6.4.    In dit geval is er geen voorgeschiedenis van alcoholmisbruik. Psychiater Berk baseert haar diagnose uitsluitend op de anamnese en stelt dat er aanwijzingen zijn voor tolerantie, omdat [appellant] ten tijde van de aanhouding bij een promillage van ruim 1,8 geen ernstige intoxicatieverschijnselen vertoonde. Uit de rapportage van psychiater Berk komt naar voren dat zij als uitgangspunt neemt dat de meeste niet-tolerante individuen bij een promillage van 1,8 ernstige intoxicatieverschijnselen vertonen. Uit de rapportage wordt niet duidelijk op welke feiten, omstandigheden en bevindingen psychiater Berk haar conclusie over het ontbreken van intoxicatieverschijnselen bij [appellant] doet steunen. Slingerland en Winter wijzen terecht op het ontbreken van informatie uit het proces-verbaal bij aanhouding. Dat betekent dat niet inzichtelijk is gemaakt dat [appellant] een verhoogde tolerantie heeft opgebouwd die indicatief is voor een voorgaande periode van overmatig alcoholgebruik. Volgens de rapportage van Berk vormt ook de omstandigheid dat [appellant] pas na drie eenheden alcohol een effect van alcohol voelde een aanwijzing voor een verhoogde tolerantie. Volgens de rapportage van Slingerland en Winter is dit volgens de vigerende wetgeving min of meer het afkappunt voor het toegestane/geadviseerde alcoholgebruik en is het dan ook niet echt bijzonder dat [appellant] hier in zijn algemeenheid aan voldoet en hoeft dit niet een aanwijzing voor een verhoogde tolerantie te zijn. Uit de rapportage van Berk blijkt niet dat het bemerken van effect pas na meer dan drie eenheden alcohol de enige aanwijzing voor tolerantie kan vormen. De verhoogde tolerantie is daarmee ten onrechte als gegeven beschouwd bij de in de rapportage geconstateerde discrepantie tussen de beschreven tolerantie enerzijds en de algemene alcoholanamnese anderzijds. Voor deze discrepantie noch voor de daaraan verbonden conclusie dat aannemelijk is dat sprake is van onderrapportage van het normale alcoholgebruik kan in de rapportage daarom voldoende steun worden gevonden.
6.5.    Volgens psychiater Berk zijn er nog andere aanwijzingen voor alcoholmisbruik. In de rapportage is opgemerkt dat [appellant] beaamt dat het verlies van het rijbewijs waarschijnlijk zou hebben geleid tot problemen op het gebied van werk en dat hij gemiddeld twee keer per maand tien eenheden alcohol dronk.
Uit de rapportage van Berk kan niet worden afgeleid dat de omstandigheid dat [appellant] problemen met zijn werk riskeerde door te rijden onder invloed van alcohol anders dan als bijkomend argument is gebruikt.
In het midden kan voorts blijven of psychiater Berk terecht constateert dat het door [appellant] geconstateerde alcoholgebruik beantwoordt aan de criteria voor binge-drinking van het Trimbos instituut. Uit de rapportage van psychiater Berk valt op te maken dat de omstandigheid dat betrokkene meldt dat hij gemiddeld twee keer per maand tien eenheden alcohol dronk een aanwijzing vormt om alcoholmisbruik in ruime zin aan te nemen, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat deze omstandigheid op zichzelf voldoende is om de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin te stellen.
6.6.    Het betoog slaagt. Door de rapportage van psychiater Berk aan het besluit van 4 juli 2016 ten grondslag te leggen, is dit besluit ondeugdelijk gemotiveerd.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het CBR van 4 juli 2016 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het CBR dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar inzake de ongeldigverklaring van het rijbewijs van [appellant] met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, te bepalen dat tegen het door het CBR te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
8.    Het CBR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 26 augustus 2016 in zaken nrs. 16/3488 en 16/3492;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 4 juli 2016, kenmerk 2015016738/SAr;
V.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 419,00 (zegge: vierhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Zanten
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
97.  BIJLAGE
Wettelijk kader
De relevante bepalingen van de Wvw 1994 luiden als volgt:
Artikel 130
"1 Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld."
Artikel 131
"1 Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid,
b. oplegging van een alcoholslotprogramma, of
c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
[…]"
Artikel 134
"2 Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs indien de uitslag van het onderzoek daartoe aanleiding geeft. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is."
De relevante bepalingen van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 luiden als volgt.
Artikel 5
"Een vordering tot overgifte van het rijbewijs, bedoeld in artikel 130, tweede lid, van de wet geschiedt in de volgende gevallen:
[…]
j. bij betrokkene wordt als bestuurder van een motorrijtuig een adem- of bloedalcoholgehalte geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8‰;
[…]"
Artikel 27
"Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, bedoeld in artikel 134, derde [lees: tweede] lid, van de wet, indien de uitslag van het onderzoek, respectievelijk de onderzoeken, inhoudt dat betrokkene:
a. niet de rijvaardigheid bezit voor de desbetreffende categorie of categorieën motorrijtuigen;
b. niet voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijk en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een of meer categorieën motorrijtuigen."
Artikel 2 van de Regeling eisen geschiktheid 2000 luidt als volgt:
"De eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage."
Paragraaf 8.8 van de bijlage luidt als volgt:
"Misbruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)
Voor de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen is een specialistisch rapport vereist.
Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt.
Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, dient een recidiefvrije periode van een jaar te zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport geschikt - kunnen worden geacht.
Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, gezien de gevaren die het gebruik van deze middelen oplevert voor de verkeersveiligheid."