ECLI:NL:RBDHA:2017:12971
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/1497
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 november 2017 in de zaak tussen
[persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] , wonende te [plaats] ,
[persoon 4]
, wonende te [plaats] , eisers,
(gemachtigde: mr. R.A. Korver),
en
de minister van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigde: mr. L.J. Vogelaar en mr. M. Diamant).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 22 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 20 april 2017 hebben eisers de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2017.
[persoon 1] en [persoon 3] zijn verschenen, bijgestaan door mr. L.R. Harteveld, kantoorgenoot van hun gemachtigde. Tevens is verschenen A.J. Eloise, tolk Papiaments. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Bij brief van 30 mei 2016 hebben eisers, nabestaanden van [X] , die op [datum] , kort na een arrestatie in [plaats] , om het leven is gekomen, een verzoek ingediend op grond van de Wob. Eisers hebben verzocht om openbaarmaking van nadere gegevens over het feit dat de verdachten in deze zaak evenals vele politie-getuigen een advocaat [NAAM]. Daarbij verzoeken eisers om alle informatie die verweerder en/of ambtenaren van het ministerie van Veiligheid en Justitie hierover in zijn/hun bezit heeft/hebben dan wel heeft/hebben gehad en alle informatie die hierover is uitgewisseld tussen verweerder en de politie en/of het advocatenkantoor, alsmede alle informatie met betrekking tot enig contact dat hierover is geweest met politiek verantwoordelijken dan wel andere overheidsinstellingen, zoals het Openbaar Ministerie en de Rijksrecherche.
1.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eisers gedeeltelijk afgewezen. Daarbij heeft verweerder overwogen dat op basis van het verzoek in totaal dertien documenten zijn aangetroffen die vallen onder de reikwijdte van het verzoek:
1. Nota – Brief advocaat [NAAM][X] van 8 april 2016;
2. Digitale Minuut van 13 april 2016;
3. E-mail: VenJ/Politie van 11 februari 2016 (14:36);
4. E-mail: VenJ/Politie van 5 februari 2016 (12:12);
5. E-mail: Intern VenJ van 3 februari 2016;
6. E-mail: Intern VenJ van 15 april 2016 (10:34);
7. E-mail: VenJ van 8 maart 2016 (12:49);
8. E-mail: VenJ van 15 april 2016 (10:37);
9. E-mail: VenJ van 22 maart 2016 (16:27);
10. E-mail: VenJ van 13 januari 2016;
11. E-mail: OM van 8 januari 2016;
12. E-mail: OM van 8 januari 2016;
13. E-mail: OM van 6 juli 2015.
1.3.
Documenten 1 tot en met 10 zijn deels openbaar gemaakt. In de documenten 2, 3 en 9 heeft verweerder de informatie verwijderd die niet valt onder de reikwijdte van het verzoek. Verweerder heeft openbaarmaking van een deel van de documenten 1, 3 tot en met 7, 9 en 10 geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer). De passages die zijn geweigerd op grond van dit artikel heeft verweerder in de openbaar gemaakte documenten aangeduid met een 1. Van een deel van de documenten 2 en 8 heeft verweerder openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob én artikel 11, eerste lid, van de Wob (persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad). Deze passages heeft verweerder in de openbaar gemaakte documenten aangeduid met een 2.
De documenten 11 tot en met 13 heeft verweerder in hun geheel niet openbaar gemaakt, omdat - kort gezegd - de documenten gelet op de bijzondere en uitputtende openbaarmakingsregeling van artikel 51b van het Wetboek van Strafvordering niet onder de werking van de Wob vallen.
1.4.
Naar aanleiding van het bezwaarschrift van eisers heeft verweerder bij brief van 17 oktober 2016 een nadere toelichting gegeven op de informatie die niet is verstrekt omdat die informatie buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Verweerder heeft onder andere toegelicht dat de weggelakte passages die in document 3 zijn aangemerkt als buiten het verzoek vallend, drie e-mailberichten betreffen over een vraag over de vergoeding van rechtsbijstand voor politiemedewerkers en de hierop van toepassing zijnde Regeling tegemoetkoming rechtskundige hulp politie en dat een van deze e-mailberichten een citaat  van artikelen 1 tot 4 van de Regeling bevat, dat meer dan een gehele pagina bestrijkt.
De weggelakte passages die in document 4 zijn aangemerkt als buiten het verzoek vallend, zijn de drie e-mailberichten van document 3. De passages die in document 5 zijn aangemerkt als informatie die buiten de reikwijdte van het verzoek valt, betreffen vijf e-mailberichten over de vergoeding van rechtsbijstand voor politiemedewerkers. De passage die in document 9 is aangemerkt als informatie die buiten de reikwijdte van het verzoek valt, betreft het onderwerp van rechtsbijstand voor politiemedewerkers.
Verweerder heeft deze toelichting verstrekt met het doel eventuele bestaande onduidelijkheden weg te nemen die mogelijk hebben geleid tot de indiening van het bezwaarschrift. Daarbij heeft verweerder eisers erop gewezen dat zij voor wat betreft de informatie die buiten de reikwijdte van het verzoek valt een nieuw Wob-verzoek kunnen indienen.
1.5.
Eisers hebben zich in bezwaar onder andere op het standpunt gesteld dat verweerder hun verzoek te beperkt heeft uitgelegd door informatie over de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand van politiemedewerkers aan te merken als informatie die niet onder de reikwijdte van het verzoek valt, aangezien de betaling van een advocaat [NAAM]die advocaat. De wijze waarop die vergoeding wordt geregeld is van belang voor de vraag welke advocaten kunnen worden ingeschakeld.
1.6.
Verweerder heeft de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek bij het bestreden besluit gehandhaafd. Ten aanzien van het standpunt van eisers dat verweerder het verzoek te beperkt heeft opgevat heeft verweerder overwogen dat de buiten de reikwijdte van het verzoek vallende informatie inderdaad voor een deel ziet op de vergoeding van rechtsbijstand aan politiemedewerkers. Er is een duidelijk onderscheid tussen de beslissing van een individu om zich te laten bijstaan door een bepaalde advocaat [NAAM]rechtsbijstand al dan niet te vergoeden. Het verzoek is geformuleerd als betrekking hebbende op het feit dat verdachten en getuigen hebben gekozen om zich te laten bijstaan door hetzelfde advocatenkantoor, en ziet daarmee op de keuze voor een advocaat [NAAM]dat het gaat om het inschakelen van
hetzelfde
advocatenkantoor. Het ziet volgens verweerder daarmee niet op een beslissing met betrekking tot de vergoeding van deze rechtsbijstand. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat hij geen blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting door het verzoek op deze wijze te interpreteren en informatie met betrekking tot de kostenvergoeding van de rechtsbijstand te beoordelen als buiten de reikwijdte van het verzoek vallend.
2.	Eisers voeren in beroep aan dat verweerder het verzoek te beperkt heeft opgevat door informatie over de vergoeding van de kosten van de betreffende rechtsbijstand voor politiemedewerkers aan te merken als informatie die buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Zij stellen dat de vergoeding van de rechtsbijstand door de werkgever, en de voorwaarden die mogelijkerwijs aan die vergoeding zijn verbonden, wel degelijk van groot belang kunnen zijn voor de keuze van de agenten welke advocaat [NAAM], zeker in geval het zo zou zijn dat slechts de rechtsbijstand van advocaten van een bepaald advocatenkantoor of van bepaalde advocatenkantoren zou worden vergoed.
Voorts voeren eisers aan dat namen van ambtenaren niet automatisch onder de uitzonderingsgrond van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer vallen en dat verweerders overweging om de namen en contactgegevens van ambtenaren niet openbaar te maken te algemeen en onvoldoende onderbouwd is. Ook betwijfelen eisers dat in de documenten 2 en 8 persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen en stellen zij daarbij dat verweerder het bestreden besluit op dit punt onvoldoende heeft gemotiveerd. Het lijkt er volgens eisers op dat verweerder van te voren heeft bepaald de informatie niet openbaar te willen maken en vervolgens de uitzonderingsgronden erbij heeft gezocht. Dit is volgens eisers niet alleen strijdig met de Wob, maar ook met artikel 110 van de Grondwet.
Ten slotte voeren eisers aan dat nu vrijwel alle informatie is weggelakt, voor eisers niet meer is na te gaan hoe verweerder tot zijn reactie is gekomen en niet inzichtelijk is geworden welke overwegingen over deze kwestie hebben gespeeld binnen het ministerie. Volgens eisers heeft verweerder onvoldoende duidelijk gemotiveerd waarom de weigering van informatie in dit geval noodzakelijk is op grond van artikel 10 van het Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Ook geeft het bestreden besluit geen blijk van zorgvuldigheid volgens eisers.
3.1.
Op grond van artikel 1 van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
(…)
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
3.2.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
3.3.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
3.4.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
4.	De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde documenten en zal mede op grondslag van die documenten uitspraak doen. De rechtbank wijst eisers erop dat binnen het kader van de in artikel 8:29 van de Awb vervatte procedure niet alleen een procedurele maar ook een inhoudelijke rechtmatigheidscontrole plaatsvindt op het handelen van de verweerder, zodat sprake is van een volledige rechterlijke toetsing van het bestreden besluit.
Weigering openbaarmaking vanwege reikwijdte van verzoek
4.2.
Zoals hiervoor al onder 1.1. is weergegeven hebben eisers verzocht om openbaarmaking van nadere gegevens “over het feit dat de verdachten […] evenals de politie-getuigen een advocaat [NAAM]”. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 11 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX1100), overweegt de rechtbank dat de reikwijdte van een Wob-verzoek wordt bepaald door de inhoud van het verzoek zelf. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat dit verzoek slechts ziet op openbaarmaking van informatie over de vraag waarom verdachten en getuigen in deze zaak voor hetzelfde advocatenkantoor hebben gekozen en niet ziet op informatie over de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand aan politieagenten. De rechtbank ziet zich ook in dit oordeel bevestigd omdat eisers in een afzonderlijk verzoek om openbaarmaking van 9 februari 2016 de Korpschef van politie
expliciet
hebben verzocht om openbaarmaking van informatie over het feit dat de rechtsbijstand van verdachte agenten en agenten die getuige zijn […] door het korps zou worden betaald. Het onderhavige verzoek – dat dateert van ná voornoemd verzoek – bevat deze formulering niet.
4.3.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de betreffende weggelakte passages buiten de reikwijdte van het verzoek vallen. Zoals verweerder ook in zijn verweerschrift nader heeft toegelicht staat de beslissing van de werkgever om de rechtsbijstand te vergoeden geheel los van de keuze voor een bepaalde advocaat. De kosten van de rechtsbijstand komen voor vergoeding in aanmerking, ongeacht de vraag voor welke advocaat [NAAM]. Dat politieambtenaren in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in de kosten van de rechtsbijstand is wettelijk vastgelegd in artikel 69a van het Besluit algemene rechtspositie politie en vindt plaats conform de bepalingen van de Regeling tegemoetkoming rechtskundige hulp politie.
4.4.
De rechtbank is daarom van oordeel dat onderhavig wob- verzoek zich niet uitstrekt tot de betaling/vergoeding van rechtsbijstand door advocaten.
4.5.
De overige weggelakte passages, de passages die niet zien op de vergoeding van de kosten rechtsbijstand, heeft verweerder terecht aangemerkt als buiten de reikwijdte van het verzoek vallend.
Weigering openbaarmaking in belang van eerbiediging persoonlijke levenssfeer
4.6.
De rechtbank stelt vast dat de gegevens die onder verwijzing naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, niet openbaar zijn gemaakt, namen en contactgegevens van ambtenaren betreffen alsook de naam en zakelijke adresgegevens van de gemachtigde van eisers. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2593) kan, waar het gaat om beroepsmatig functioneren van ambtenaren, slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van eerbieding van hun persoonlijke levenssfeer. Ten aanzien van zodanig functioneren kan in beginsel geen beroep worden gedaan op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Dit ligt anders indien het betreft het openbaar maken van namen en contactgegevens van de ambtenaren. Dit zijn immers persoonsgegevens en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan zich tegen het openbaar maken daarvan verzetten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 juli 2007,  ECLI:NL:RVS:2007:BA9807). Uit deze rechtspraak kan echter niet worden afgeleid dat namen en contactgegevens nimmer openbaar hoeven te worden gemaakt. Het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer dient per geval te worden afgewogen tegen het belang van de openbaarmaking. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaren zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking van de namen en contactgegevens van de ambtenaren. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen hebben de omstandigheden rond het overlijden van [X] geleid tot hevige reacties en een verhoogde maatschappelijke aandacht voor het onderzoek naar de toedracht van zijn overlijden. De rechtbank acht bij de afweging van de betrokken belangen van belang dat de ambtenaren van wie de namen en contactgegevens zijn weggelakt, zichzelf niet reeds uit hoofde van hun functie in de openbaarheid presenteren en een verhoogd risico lopen te delen in de aandacht die voor het onderzoek bestaat in het geval hun namen openbaar gemaakt zouden worden.
4.7.
Eisers hebben de rechtbank ter zitting verzocht verweerder op zijn minst te bevelen om de functies van de ambtenaren openbaar te maken. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de betreffende functies slechts door één of twee personen worden bekleed, zodat aan de hand van de functie is te herleiden welke ambtenaren de e-mails hebben geschreven. Onder verwijzing naar hetgeen onder 4.6 is overwogen wijst de rechtbank dit verzoek af in het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Weigering openbaarmaking in verband met persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad
4.8.
De documenten genummerd 2 en 8 betreffen een interne nota en een e-mailwisseling van medewerkers van het ministerie van Veiligheid en Justitie aan hun politiek of ambtelijk leidinggevende en tussen medewerkers onderling. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat deze stukken zijn opgesteld voor intern beraad. Deze stukken betreffen de beleidsvorming en voorbereiding, namelijk de formulering van een reactie op een brief. In deze documenten geven medewerkers hun mening over tekstvoorstellen in een conceptbrief. In document 2 is een passage opgenomen die niet in de definitieve versie van de brief terecht is gekomen. Daarnaast bevat het document handgeschreven opmerkingen. De passage in document 8 betreft een mening van een ambtenaar van het ministerie over een tekstvoorstel in een conceptbrief. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze passages terecht aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen, aan openbaarmaking waarvan artikel 11, eerste lid, van de Wob in de weg staat. Ingevolge het tweede lid van artikel 11 van de Wob is aan verweerder, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, een discretionaire bevoegdheid toegekend om informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot de persoon herleidbare vorm of, in het geval degene die deze opvattingen heeft geuit zich erachter heeft gesteld, in tot de persoon herleidbare vorm. Zoals de Afdeling heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 14 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK0116), is de beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken aan het bestuursorgaan.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op de aard en de inhoud van de passages,  in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is indien de betreffende passages (middels openbaarmaking) worden betrokken in de publieke discussie.
4.9.
Eisers hebben ter zitting aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd de documenten 11 tot en met 13 openbaar te maken. Nu eisers de weigering van openbaarmaking van deze documenten in bezwaar niet hebben bestreden, moet in rechte van de juistheid van de weigering de documenten uit worden gegaan. Om die reden kan deze beroepsgrond niet slagen.
4.10.
Ten slotte overweegt de rechtbank dat zij eisers niet volgt in hun betoog dat het bestreden besluit voorbijgaat aan het noodzakelijkheidsvereiste van artikel 10 van het EVRM. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan aan artikel 10 van het EVRM in beginsel een recht op het ontvangen van inlichtingen worden ontleend. Zoals verder volgt uit rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6945) vereist artikel 10 van het EVRM echter niet dat alle informatie wordt verstrekt of openbaar gemaakt en biedt dat artikel staten die partij zijn bij het verdrag de mogelijkheid bij wet beperkingen te verbinden aan het verstrekken dan wel openbaar maken van gegevens en documenten. Artikel 10, tweede lid, van het EVRM bepaalt immers dat de uitoefening van de vrijheid om inlichtingen te ontvangen, kan worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Door de regeling van de openbaarmaking in de artikelen 10 en 11 van de Wob vast te leggen, is de beperking van het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM vervatte recht om die inlichtingen te ontvangen bij de wet voorzien. De wetgever heeft in de artikelen 10 en 11 van de Wob ook voorzien in een regeling met betrekking tot de noodzakelijkheid van de beperking van het recht op inlichtingen in een democratische samenleving. Daarbij heeft de wetgever in artikel 10, eerste lid, van de Wob al de afweging gemaakt welke documenten niet kunnen worden verstrekt en heeft hij in artikel 10, tweede lid en in artikel 11 vastgelegd welk afwegingskader het bestuursorgaan heeft om informatie al dan niet te verstrekken. Dit betekent dat niet iedere concrete weigering nog rechtstreeks aan artikel 10 van het EVRM moet worden getoetst. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder in strijd met die bepaling heeft gehandeld.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Meijers, voorzitter, en mr. J.L.E. Bakels en mr. I.J.K. van der Meer, leden, in aanwezigheid van Y.E. de Loos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 november 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.