ECLI:NL:RVS:2017:3118
Raad van State — Uitspraak 


201606979/1/A3.
Datum uitspraak: 15 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam, en anderen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 augustus 2016 in zaak nr. 14/2964 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 5 december 2013 heeft de burgemeester de exploitatievergunningen voor de coffeeshops Mediterrané aan de Spuistraat 80, Magic aan de Herengracht 287, Resin aan het Hekelveld 7A en Home Grown Fantasy aan de Nieuwezijds Voorburgwal 87A gewijzigd. Bij besluit van 12 december 2013 heeft de burgemeester de exploitatievergunning voor coffeeshop De Kuil aan de Oudebrugsteeg 27H gewijzigd.
Bij besluit van 16 december 2013 heeft de burgemeester de exploitatievergunning voor coffeeshop Biba aan de Hazenstraat 15 gewijzigd.
Bij brief van 10 december 2013 heeft de burgemeester Jay Beheer B.V. medegedeeld dat de openingstijden van coffeeshop Betty Boop aan de Nieuwezijds Kolk 12 vanaf 1 januari 2014 worden beperkt.
Bij 3 afzonderlijke brieven van 12 december 2013 heeft de burgemeester de exploitanten van coffeeshop Anyday aan de Korte Kolksteeg 5H, Mellow Yellow aan de Vijzelgracht 33 en [coffeeshop] aan de [locatie] medegedeeld dat de openingstijden vanaf 1 januari 2014 worden beperkt.
Bij besluit van 4 april 2014 heeft de burgemeester het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2017, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. M. Veldman, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Osterwald en mr. R. Nomden, bijgestaan door mr. Y.M. van Groenigen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] was exploitant van coffeeshop De Kuil, [appellant A] van coffeeshop Home Grown Fantasy, [appellant B] van coffeeshop Resin en [appellant C] van coffeeshop Biba. [appellant D] en [appellant E] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant D]) waren exploitanten van coffeeshop Magic en [appellant F] en [appellant G] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant F]) van coffeeshop Mediterrané. Deze coffeeshops mochten van maandag tot en met vrijdag geopend zijn van 07:00 tot 01:00 uur. De wijziging van de exploitatievergunningen ziet op een beperking van de openingstijden. Volgens de gewijzigde exploitatievergunningen mogen de coffeeshops van maandag tot en met vrijdag geopend zijn van 18:00 tot 01:00 uur.
Jay Beheer B.V. was exploitant van coffeeshop Betty Boop, [appellant H] van coffeeshop Anyday, [appellant I] van coffeeshop Mellow Yellow en [appellant J] van [coffeeshop]. Deze coffeeshops mochten van maandag tot en met vrijdag geopend zijn van 07:00 tot 01:00 uur. Volgens de brieven van 10 en 12 december 2013 mogen de coffeeshops van maandag tot en met vrijdag geopend zijn van 18:00 tot 01:00 uur.
Aan de beperking van de openingstijden heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat coffeeshops binnen een loopafstand van 250 m van een school voor voortgezet of middelbaar beroepsonderwijs niet langer worden gedoogd. Vooruitlopend op een sluiting worden de openingstijden beperkt. De coffeeshops van [appellant] en anderen zijn gevestigd op een locatie binnen een loopafstand van 250 m van scholen. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de beperking van de openingstijden.
Het hoger beroep voor zover ingesteld door Jay Beheer, [appellant H], [appellant I] en [appellant J]
2.    Uit de brieven van 10 en 12 december 2013 volgt dat de exploitatievergunningen en gedoogverklaringen van Jay Beheer, [appellant H], [appellant I] en [appellant J] reeds waren verlopen. Zij hadden een aanvraag om een nieuwe exploitatievergunning en gedoogverklaring gedaan die nog in behandeling was. Uit deze brieven volgt voorts dat de bestaande bedrijfsvoering van de coffeeshops mag worden voortgezet, zolang geen besluit op de aanvraag is genomen, zij het dat vanaf 1 januari 2014 de nieuwe openingstijden gelden.
3.    In de brieven van 10 en 12 december 2013 zijn, zoals ook de burgemeester ter zitting bij de Afdeling heeft verklaard, gedoogverklaringen voor het exploiteren van de coffeeshops vervat, waaraan als voorwaarde is verbonden dat de coffeeshop van maandag tot en met vrijdag alleen geopend mag zijn van 18:00 tot 01:00 uur. Jay Beheer, [appellant H], [appellant I] en [appellant J] kunnen zich er niet mee verenigen dat hun coffeeshops van 07:00 tot 18:00 uur niet meer geopend mag zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3334), kan de weigering om te gedogen behoudens onder bijzondere omstandigheden, die zich in dit geval niet voordoen, niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt. Dat is niet anders wanneer het gaat om de weigering om in ruimere mate of voor een langere periode te gedogen dan in de gedoogverklaring is toegezegd. Met deze weigering staat niet zonder meer vast dat en hoe, na het eindigen van de situatie waarvoor de burgemeester blijkens de gedoogverklaring heeft toegezegd te zullen gedogen, wel handhavend zal worden opgetreden. Tegen een eventueel handhavingsbesluit staan voor belanghebbenden in dat geval rechtsmiddelen open. Gelet op het voorgaande had de burgemeester de bezwaren van Jay Beheer, [appellant H], [appellant I] en [appellant J] niet-ontvankelijk moeten verklaren. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het hoger beroep voor zover ingesteld door de overige appellanten
Afstandscriterium
4.    In een beleidsbrief van 11 december 2012 heeft de burgemeester de gemeenteraad geïnformeerd over de wijze waarop invulling zal worden gegeven aan het lokale coffeeshopbeleid. In die brief is vermeld dat het rijk en de gemeente als gezamenlijke doelstelling hebben om criminele inmenging in de softdrugsbranche tegen te gaan en te voorkomen dat jongeren softdrugs gebruiken. Om deze doelen te bereiken wordt gestreefd naar een kleinschalige, transparante en beheersbare softdrugsbranche. Uit onderzoek is gebleken dat gebruik door jongeren van drugs schadelijker is voor de gezondheid dan werd aangenomen. Het is van belang dat kwetsbare jongeren tegen de gevolgen van het gebruik van softdrugs worden beschermd, met name gezien het probleemgedrag en de sociale problemen die met dat gebruik samenhangen. In aanvulling op het bestaande lokale beleid worden in de beleidsbrief aanvullende maatregelen voorgesteld. Een van de maatregelen is het invoeren van een afstandscriterium voor coffeeshops. Omdat het van belang is om de zichtbaarheid van coffeeshops voor scholieren te verkleinen, worden vanaf 1 januari 2014 coffeeshops binnen een loopafstand van 250 m van een school voor voortgezet of middelbaar beroepsonderwijs niet langer gedoogd.
In een beleidsbrief van 11 november 2013 heeft de burgemeester de raad nader geïnformeerd over de invoering van het afstandscriterium. In die brief is vermeld dat indien uitvoering wordt gegeven aan het afstandscriterium 31 coffeeshops niet langer zullen worden gedoogd. Sluiting van deze coffeeshops kan tot een ongewenste druk op coffeeshops leiden die buiten de loopafstand van 250 m liggen en de gevolgen van sluiting dienen daarom te worden gemonitord. Daarnaast is het van belang dat coffeeshophouders van de zijde van diverse stadsdelen begeleiding krijgen bij een transformatie van hun coffeeshops naar een andere functie. Om deze redenen zal sluiting van de coffeeshops in fases plaatsvinden. In de eerste fase zullen 10 coffeeshops die voor scholieren vanuit een school zichtbaar zijn vanaf 1 juli 2014 niet langer worden gedoogd. In de tweede fase zullen de 4 coffeeshops binnen een loopafstand van 150 m van een school vanaf 1 januari 2015 niet langer worden gedoogd. In de derde fase zullen de 17 coffeeshop binnen een loopafstand van 150 m tot 250 m vanaf 1 januari 2016 niet langer worden gedoogd. Of in de derde fase coffeeshops niet langer zullen worden gedoogd, is mede afhankelijk van de resultaten van een uit te voeren onderzoek naar sluitingen in de tweede fase. Vooruitlopend op de sluiting zullen, met het oog op het ontmoedigen van softdrugsgebruik onder scholieren, de openingstijden voor alle coffeeshops binnen een loopafstand van 250 m vanaf 1 januari 2014 worden beperkt. Die coffeeshops mogen op werkdagen open zijn van 18:00 tot 01.00 uur, zodat zij tijdens en direct na de schooluren niet geopend zullen zijn. Op 18 december 2013 is de raad akkoord gegaan met de inhoud van de beleidsbrief van 11 november 2013.
Aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester op grond van artikel 3:15, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: Apv) bevoegd was de openingstijden van de coffeeshop te beperken.
Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat ter beoordeling slechts voorligt of de burgemeester het afstandscriterium consequent heeft toegepast. Dat het afstandscriterium eventueel niet doelmatig zou zijn, kan daarom niet tot vernietiging van het besluit van 4 april 2014 leiden. Het buitenwettelijk begunstigend beleid om verkoop van softdrugs onder voorwaarden toe te staan is democratisch gelegitimeerd en de rechtbank toetst dit beleid terughoudend. De rechtbank acht het afstandscriterium niet onredelijk.
Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] en anderen voldoende tijd hebben gekregen om zich voor te bereiden op een sluiting en de beperking van de openingstijden die daaraan vooraf gaat. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat [appellant] en anderen in brieven van 17 november 2008 zijn geïnformeerd over de mogelijke invoering van het afstandscriterium. In de brieven die daarna zijn gevolgd heeft de burgemeester duidelijk gemaakt dat invoering van het afstandscriterium is uitgesteld, maar niet afgesteld. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester in die brieven ook de mogelijkheid van invoering van een afstandscriterium opengehouden als gevolg van ontwikkelingen in het lokale beleid.
Het geschil in hoger beroep
6.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester op grond van artikel 3.15, eerste lid, van de Apv niet bevoegd was de openingstijden van de coffeeshops te beperken. Daartoe voeren zij aan dat de openingstijden op grond van deze bepaling alleen mogen worden beperkt in het belang van de openbare orde of het woon- en leefklimaat. De bescherming van scholieren tegen de gevolgen van softdrugsgebruik is geen kwestie die deze belangen raakt.
Daarnaast heeft de rechtbank niet onderkend dat voor de beoordeling of de burgemeester de openingstijden mocht beperken van belang is of het afstandscriterium doelmatig is. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het afstandscriterium niet onredelijk is en dat ter beoordeling slechts voorligt of hij dat criterium consequent heeft toegepast. De rechtbank heeft ten onrechte met name van belang geacht dat in een democratische procedure is besloten tot het hanteren van het afstandscriterium. Volgens [appellant] en anderen volgt voorts uit het rapport Monitor afstandscriterium coffeeshops Amsterdam van het onderzoeksbureau Intraval Onderzoek en Advies van september 2015 (hierna: Monitor) dat toepassing van het afstandscriterium geen invloed heeft gehad op het softdrugsgebruik onder scholieren. In de Monitor zijn de resultaten neergelegd van een onderzoek naar de gevolgen van de beperking van de openingstijden en sluitingen in de tweede fase.
Ook heeft de rechtbank hen ten onrechte niet gevolgd in hun betoog dat een overgangstermijn vanaf 11 december 2012 te kort is, aldus [appellant] en anderen.
6.1.    De burgemeester stelt zich op het standpunt dat het softdrugsgebruik onder jongeren dient te worden ontmoedigd vanwege de kwalijke gevolgen van dat gebruik. Daartoe wordt een pakket aan maatregelen uitgevoerd. De beperking van de openingstijden maakt deel uit van dit pakket. Daarnaast raakt het coffeeshopbeleid hoe dan ook het belang van de openbare orde, zodat de burgemeester op grond van artikel 3:15, eerste lid, van de Apv bevoegd was tot beperking van de openingstijden. Voorts kan volgens de burgemeester pas na een aantal jaren en na een daartoe te verrichten onderzoek blijken of de invoering van het afstandscriterium tot relevante gevolgen heeft geleid voor het drugsgebruik onder jongeren. Het onderzoek dat aan de Monitor ten grondslag is gelegd, is gebrekkig, nu dat te kort na de invoering van het afstandscriterium is verricht en scholieren bij dat onderzoek bovendien niet zijn geïnterviewd. Verder hebben coffeeshophouders voldoende tijd gekregen om zich voor te bereiden op een sluiting, aldus de burgemeester.
6.2.    Artikel 3.15, eerste lid, van de Apv luidt: "De burgemeester kan in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat de openingstijden van het horecabedrijf beperken."
De beperking van de openingstijden van de coffeeshops strekt tot bescherming van scholieren tegen de gevolgen van softdrugsgebruik. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het daarbij om de bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van een coffeeshop gaat. In het aangevoerde ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat artikel 3.15, eerste lid, van de Apv geen grondslag biedt voor het beperken van de openingstijden.
6.3.    De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de beperking van de openingstijden kan bijdragen aan de ontmoediging van softdrugsgebruik onder scholieren. Daarbij heeft hij in aanmerking mogen nemen dat deze maatregel een drempel opwerpt voor scholieren om tijdens en direct na de schooluren softdrugs te kopen of te laten kopen. Ook heeft hij in aanmerking mogen nemen dat daarmee wordt voorkomen dat scholieren worden geconfronteerd met de activiteiten van een coffeeshop, zodat zij die niet als normaal gaan zien. [appellant] en anderen hebben, onder verwijzing naar de resultaten van de Monitor, niet aannemelijk gemaakt dat de maatregel niet kan bijdragen aan ontmoediging. De Afdeling ziet geen aanleiding om het standpunt van de burgemeester dat de gevolgen van de maatregel mogelijk pas na jaren meetbaar zijn, onjuist te achten.
6.4.    Naar aanleiding van het standpunt van het kabinet dat er een minimumafstand tussen een coffeeshop en een school dient te worden aangehouden, heeft de burgemeester bij brief van 17 november 2008 houders van coffeeshops binnen een loopafstand van 250 m van een school geïnformeerd over het voornemen om een afstandscriterium in te voeren. In die brief is vermeld dat een coffeeshop in de ongewenste nabijheid van een school aanwezig is indien de afstand tot die school 200 m bedraagt en de loopafstand niet meer dan 250 m. Bij brief van 11 november 2011 heeft de burgemeester [appellant] en anderen medegedeeld dat hun gedoogverklaring tijdelijk wordt verlengd, omdat niet aannemelijk is dat het Rijk het afstandscriterium met ingang van 1 januari 2012 dwingend zal opleggen. In die brief is vermeld dat toekomstige ontwikkelingen in het rijksbeleid en het lokale beleid aanleiding kunnen geven dit besluit te herzien. Bij brief van 7 november 2012 heeft de burgemeester de raad medegedeeld dat de coffeeshophouders opnieuw, tot 1 januari 2014, uitstel van sluiting wordt geboden met voormeld voorbehoud.
Bij brieven van 11 december 2012 heeft de burgemeester [appellant] en anderen geïnformeerd over de invoering van het afstandscriterium met ingang van 1 januari 2014. Nu [appellant] en anderen niet hebben toegelicht welke aanpassingen nodig waren, hebben zij naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de termijn van meer dan een jaar, die zij hebben gekregen, onvoldoende was om hun bedrijfsvoering aan te passen.
6.5.    Het betoog faalt.
Slotsom
7.    Het hoger beroep voor zover ingesteld door Jay Beheer, [appellant H], [appellant I] en [appellant J] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient gedeeltelijk te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] en anderen voor zover ingesteld door Jay Beheer, [appellant H], [appellant I] en [appellant J] gegrond verklaren en het besluit van 4 april 2014 vernietigen, voor zover de bezwaren tegen de gedoogbesluiten van 10 en 12 december 2013 ongegrond zijn verklaard. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van Jay Beheer, [appellant H], [appellant I] en [appellant J] niet-ontvankelijk te verklaren en zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 april 2014, voor zover vernietigd. Het hoger beroep voor zover ingesteld door [appellant], [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant F] is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
8.    De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep voor zover ingesteld door Jay Beheer B.V., [appellant H], [appellant I] en [appellant J], gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 augustus 2016 in zaak nr. 14/2964 voor zover het beroep ingesteld door Jay Beheer B.V., [appellant H], [appellant I] en [appellant J], ongegrond is verklaard;
III.    verklaart het beroep ingesteld door Jay Beheer B.V., [appellant H], [appellant I] en [appellant J] gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van 4 april 2014 voor zover de bezwaren tegen het gedoogbesluit van 10 december 2013 en de gedoogbesluiten van 12 december 2013 ongegrond zijn verklaard;
V.    verklaart het bezwaar van Jay Beheer B.V., [appellant H], [appellant I] en [appellant J], niet-ontvankelijk;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 april 2014, voor zover vernietigd;
VII.    verklaart het hoger beroep ingesteld door [appellant], [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] en [appellant F] en [appellant G] ongegrond;
VIII.    veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat de burgemeester van Amsterdam aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 813,00 (zegge: achthonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
629.