ECLI:NL:RVS:2018:932
Raad van State — Uitspraak 


201702590/1/A3.
Datum uitspraak: 21 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Utrecht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 februari 2017 in zaken nrs. 16/2409 en 16/2753 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 7 december 2015, kenmerk CHZ_KLA-14-18917-CDZINVO-12960, heeft het college besloten tot invordering van een door [appellante] verbeurde dwangsom van € 7.500,00 wegens het niet tijdig uitvoeren van de bij besluit van 16 februari 2015 aan haar opgelegde last onder dwangsom.
Bij besluit van 7 december 2015, kenmerk CHZ_KLA-14-18917-CDZ_LOD-19149, heeft het college aan [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 gelast om de kamerverhuur in de woning aan [locatie] te Utrecht vóór 1 april 2016 te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden.
Bij besluit van 14 april 2016, kenmerk b16.0269, heeft het college het door [appellante] tegen de tweede last onder dwangsom gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 15 april 2016, kenmerk b16.0266, heeft het college het door [appellante] tegen de het invorderingsbesluit van 7 december 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 14 april 2016 en van 15 april 2016 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. C.P. Mesker, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Gangabisoensingh, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    De relevante bepalingen van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015, Gemeente Utrecht (hierna: de Huisvestingsverordening), zoals deze gold ten tijde van belang, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    [appellante] is eigenaresse van de woning aan [locatie] te Utrecht, een bovenwoning met twee verdiepingen. Zij woont daar niet zelf; zij verhuurt de beide verdiepingen van de woning. Het geding handelt om de vraag of [appellante] zonder vergunning zelfstandige woonruimte op het voormelde adres in onzelfstandige woonruimte heeft omgezet, hetgeen volgens het college in strijd is met de Huisvestingsverordening. Volgens [appellante] heeft zich geen omzetting van woonruimte voorgedaan, omdat de woonsituatie in het pand aan de gemeentelijke hospitaregeling voldoet. Het college meent daarentegen dat zich ter plaatse illegale kamergewijze verhuur voordoet.
Voorgeschiedenis
3.    Op 16 december 2014 heeft een inspecteur vastgesteld dat zich kamerbewoning voordeed aan de [locatie], zonder dat sprake was van een hospitasituatie. Het college heeft bij besluit van 16 februari 2015 een last onder dwangsom opgelegd. De begunstigingstermijn is, na verlenging, gesteld op 1 juli 2015. Op 28 augustus 2015 hebben toezichthouders een nieuwe controle ter plaatse uitgevoerd. De bevindingen van de inspectie van 28 augustus 2015 zijn door de inspecteur neergelegd in een op 31 augustus 2015 op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. De inspecteur heeft vastgesteld dat vier personen op het adres aan [locatie] ingeschreven staan, te weten: L.A. [persoon 2] en J. [persoon 1], en nog een man en een vrouw. Voorts staat in het proces-verbaal dat het aannemelijk is dat in de woning vier personen woonachtig zijn. [persoon 1], die ten tijde van de controle aanwezig was, heeft aan de inspecteur verklaard dat hij samen met zijn vriendin, [persoon 2], de gehele woning van [appellante] voor € 2.000,00 per maand huurt. Zij wonen met zijn tweeën op de eerste verdieping; in twee kamers op de tweede verdieping wonen twee onderhuurders. [persoon 1] ontvangt van hen € 500,00 per verhuurde kamer, zo volgt uit het proces-verbaal. Er is volgens de inspecteur geen sprake van een hospitasituatie, mede omdat [appellante] verhuurt aan verschillende personen die geen duurzame relatie met elkaar hebben.
Het college is gelet op de constateringen van oordeel dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor een hospitasituatie, zodat aan de lastgeving van 16 februari 2015 niet is voldaan. [appellante] heeft daarom volgens het college opnieuw een dwangsom van € 7.500,00 verbeurd, welke bij besluit van 7 december 2015 wordt ingevorderd.
Bij brief van 14 januari 2016 heeft [appellante] tegen het invorderingsbesluit van 7 december 2015 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 15 april 2016 heeft het college dat bezwaar ongegrond verklaard.
3.1.    Bij afzonderlijk besluit van 7 december 2015 heeft het college opnieuw een last onder dwangsom opgelegd, teneinde de illegale situatie te beëindigen. De begunstigingstermijn is daarbij gesteld op 1 april 2016.
Bij brief van 15 januari 2016 heeft [appellante] tegen het dwangsombesluit van 7 december 2015 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 14 april 2016 heeft het college dat bezwaar eveneens ongegrond verklaard.
Aangevallen uitspraak
4.    [appellante] heeft tegen de besluiten van 14 april 2016 en 15 april 2016 beroep ingesteld. In haar uitspraak van 9 februari 2017 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft onder meer overwogen dat op grond van een vijftal overgelegde foto’s en de op naam gestelde treintickets van de twee hoofdbewoners, [persoon 1] en [persoon 2], niet aannemelijk is geworden dat de twee ten tijde van de inspectie op 28 augustus 2015 een duurzame relatie hadden. Het feit dat beide bewoners een slaapkamer delen met daarin één bed, heeft de rechtbank een aanknopingspunt geacht, maar op zichzelf als onvoldoende beschouwd om aannemelijk te achten dat zij een duurzame relatie hebben. Reeds om deze reden heeft de rechtbank geoordeeld dat niet aan de voorwaarden van de hospitasituatie is voldaan. De rechtbank komt dan ook niet toe aan de bespreking van de vraag of de hoofdhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van de gebruiksoppervlakte van de woning.
Hoger beroep
5.    [appellante] kan zich niet met de aangevallen uitspraak verenigen. Volgens haar heeft zich geen omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte voorgedaan. Op het adres doet zich een hospitasituatie voor, hetgeen een bijzondere vorm van zelfstandige woonruimte is. [appellante] stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende is aangetoond dat de twee hoofdbewoners, [persoon 1] en [persoon 2], een duurzame relatie hebben. Ter ondersteuning van het feit dat zij een affectieve relatie hebben, samenwonen en een gemeenschappelijke huishouding voeren, heeft [appellante] nader bewijs overgelegd.
5.1.    De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6356, dat bezwaren die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom, niet meer aan de orde kunnen komen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking. Voor zover het betoog van [appellante] aldus moet worden begrepen dat het college ten onrechte bij het besluit van 16 februari 2015 een last onder dwangsom heeft opgelegd omdat zich reeds ten tijde van de controle van 16 december 2014 een hospitasituatie voordeed, kan dat betoog derhalve niet aan de orde komen.
De Afdeling vat het betoog hierna aldus op dat [appellante] meent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aan de last onder dwangsom heeft voldaan en dat zij derhalve geen dwangsom heeft verbeurd.
5.2.    Volgens de artikelsgewijze toelichting op artikel 1.1, lid 45, van de Huisvestingsverordening is de hospitasituatie een bijzondere vorm van zelfstandige woonruimte. In die situatie is onder meer sprake van één hoofdhuurder die maximaal twee kamers aan in totaal maximaal twee personen verhuurt. De hoofdhuurder kan ook een samenwonend paar zijn, onder voorwaarde dat er sprake is van aantoonbaar gezinsverband en/of (duurzame) relatie blijkend uit een notarieel vastgelegd samenlevingscontract, huwelijksakte of akte van geregistreerd partnerschap. Is dit laatste niet aantoonbaar dan wordt voor de toepassing en uitleg van de hospitaregeling uitgegaan van individuele personen die op een bepaald adres woonachtig zijn.
5.3.    In de aangevallen uitspraak is geoordeeld dat het college een te beperkte uitleg geeft aan deze toelichting bij de Huisvestingsverordening door zich op het standpunt te stellen dat een duurzame relatie slechts kan worden aangetoond door een notarieel vastgelegd samenlevingscontract, een huwelijksakte of akte van geregistreerd partnerschap over te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank is het ook mogelijk dat met andere bewijsmiddelen het bestaan van een duurzame relatie wordt aangetoond. Tegen dit oordeel van de rechtbank zijn partijen niet opgekomen, zodat de Afdeling zich in zoverre beperkt tot de beoordeling of er in dit geval een hoofdhuurder is, in de vorm van een samenwonend paar, onder voorwaarde dat er sprake is van aantoonbaar gezinsverband en/of (duurzame) relatie.
5.4.    De rechtbank heeft het oordeel van het college met een verbeterde motivering in stand gelaten. Zoals de rechtbank heeft overwogen, kan het bestaan van een duurzame relatie ook met andere dan de in de Huisvestingsverordening genoemde bewijsmiddelen worden aangetoond. In dit verband is van belang dat uit de rapportage van de inspecteur volgt dat [persoon 1] bij de controle reeds heeft verklaard dat hij met zijn vriendin op de eerste verdieping van het pand woont. Uit de rapportage van de inspecteur blijkt voorts dat [persoon 1] op 1 juli 2015 in dezelfde woning als [persoon 2], die daar al woonde sinds 4 februari 2014, is gaan wonen. In de bezwaarfase heeft [appellante] een vijftal foto’s en treintickets van een gezamenlijke reis van [persoon 1] en [persoon 2] in augustus 2014 naar Parijs overgelegd. Nu zij beiden ten tijde van de controle op 28 augustus 2015 op het adres [locatie] stonden ingeschreven, gelet op de verklaring van [persoon 1] dat hij samen met [persoon 2] op de eerste verdieping woonde en het feit dat daar een tweepersoonsbed stond, geeft redelijkerwijs het vermoeden dat [persoon 1] en [persoon 2] ten tijde van de controle een (duurzame) relatie hadden. Het college heeft tot in de beroepsfase niets anders aangevoerd - anders dan het niet overleggen van een notarieel samenlevingscontract, een huwelijksakte of een akte van geregistreerd partnerschap - dat zou ontkrachten dat tussen de twee een duurzame relatie bestaat. Dat na heropening van het onderzoek door de rechtbank nog door het college is betoogd dat [persoon 2] niet in de onderhuurcontracten wordt genoemd, geeft onvoldoende aanleiding het voornoemde vermoeden te weerleggen. Daar tegenover staat immers dat zij op 1 juli 2015 wel de huurovereenkomst voor de gehele woning samen zijn aangegaan. Gelet op de door [appellante] aangedragen bewijsmiddelen en gelet op hetgeen het college daar tegenover heeft gesteld, kan de rechtbank niet worden gevolgd in haar oordeel dat niet aannemelijk is gemaakt dat [persoon 1] en [persoon 2] ten tijde van de controle op 28 augustus 2015 een (duurzame) relatie hadden.
Hetgeen het college in hoger beroep heeft aangevoerd biedt geen aanleiding voor een ander oordeel. Dat [persoon 1] en [persoon 2] ten tijde van de controle geen gezamenlijke bankrekening hadden is weliswaar onweersproken, maar uit de door [appellante] in hoger beroep overgelegde stukken, waaronder een fotoboek en een verklaring van [persoon 1] en [persoon 2], volgt naar het oordeel van de Afdeling voldoende dat zij een gemeenschappelijke huishouding voerden.
Het betoog slaagt.
6.    Het betoog van [appellante] dat, anders dan het college stelt, de twee hoofdhuurders het exclusieve gebruiksrecht op minimaal 50% van de gebruiksoppervlakte van de woning hebben, slaagt eveneens. De rechtbank heeft de beroepsgrond van [appellante] over de 50%-regel niet besproken, omdat volgens haar reeds vanwege het ontbreken van een duurzame relatie tussen de hoofdhuurders zich geen hospitasituatie voordeed. Ook het college heeft om die reden in de besluiten op bezwaar van 14 april 2016 en van 15 april 2016 niet van belang geacht of aan het vereiste van de 50%-regeling is voldaan. Gelet op het oordeel in 5.4 hebben de rechtbank en het college zich ten onrechte geen oordeel gevormd over de vraag of de hoofdhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van de gebruiksoppervlakte van de woning. De uitspraak van de rechtbank en de besluiten van het college van 14 april 2016 en van 15 april 2016 komen daarom voor vernietiging in aanmerking.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van 14 april 2016 en van 15 april 2016 alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen voor vernietiging in aanmerking.
8.    Het college heeft ter zitting verklaard dat het argument van het exclusieve gebruiksrecht niet meer doorslaggevend is. De berekeningen van de oppervlaktes in de woning heeft het college niet gemaakt en het maakt hiervan niet langer een punt. Gelet hierop en gelet op het oordeel in 5.4 zal de Afdeling met het oog op de beëindiging van het geschil zelf in de zaak voorzien door de besluiten van 7 december 2015 te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Op grond van deze besluiten reeds betaalde dwangsommen moeten, met rente, worden terugbetaald.
Proceskosten
9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 februari 2017 in zaken nrs. 16/2409 en 16/2753;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 14 april 2016, kenmerk b16.0269, en van 15 april 2016, kenmerk b16.0266;
V.    herroept de besluiten van 7 december 2015, kenmerk CHZ_KLA-14-18917-CDZINVO-12960, en kenmerk CHZ_KLA-14-18917-CDZ_LOD-19149;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van de beroepen en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Konings
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2018
612.  BIJLAGE | Relevante wettelijke bepalingen
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015, Gemeente Utrecht (van 1 juli 2015 - 29 december 2015)
HOOFDSTUK 4, Wijziging, samenstelling van de woonruimtevoorraad
Dit hoofdstuk is niet van toepassing in de gemeente Utrecht. In plaats hiervan geldt tot 1 januari 2016 het hoofdstuk 3 van de Regionale Huisvestingsverordening Bestuur Regio Utrecht, versie 1 januari 2015. Voor 1 januari 2016 wordt een apart hoofdstuk 4 aan de raad voorgelegd.
Regionale Huisvestingsverordening Bestuur Regio Utrecht (versie 1 januari 2015)
Artikel 1.1 Begripsbepalingen
[…]
45. Zelfstandige woonruimte: woonruimte met een eigen toegang, die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
[…]
Bijlage 1, Artikelsgewijze Toelichting, lid 45
Bijzondere vormen van zelfstandige woonruimte zijn de hospitasituatie en de woongroep. Bij een hospes / hospitasituatie is sprake van één hoofdhuurder of eigenaar / bewoner (voor meer dan 50% eigenaar) die maximaal 2 kamers aan in totaal maximaal 2 personen verhuurt. De hoofdhuurder of eigenaar/bewoner kan ook een samenwonend paar zijn, onder voorwaarde dat er sprake is van aantoonbaar gezinsverband en/of (duurzame) relatie blijkend uit een notarieel vastgelegd samenlevingscontract, huwelijksakte of akte van geregistreerd partnerschap. Is dit laatste niet aantoonbaar dan wordt voor de toepassing en uitleg van de hospita regeling uitgegaan van individuele personen die op een bepaald adres woonachtig zijn. Tevens geldt hierbij de eis dat de hoofdhuurder of eigenaar / bewoner het exclusieve gebruiksrecht moet hebben op minimaal 50% van de gebruiksoppervlakte van de woning als bedoeld in NEN 2580. Voor de berekening van de oppervlakte van de woning worden de gemeenschappelijke ruimten, zoals gang, badkamer, keuken en toilet, niet meegerekend. Dit betekent dat de hoofdhuurder of eigenaar / bewoner het exclusieve gebruiksrecht moet hebben op minimaal 50% van die ruimten waarop ofwel de hoofdhuurder of eigenaar / bewoner ofwel de onderhuurder een exclusief gebruiksrecht heeft. Uit de regeling vloeit automatisch voort dat er sprake moet zijn van een huurcontract zowel met de hoofdhuurder als tussen de hoofdhuurder en de onderhuurders.
Een woongroep wordt gedefinieerd als een groep van twee of meer meerderjarige personen die de bedoeling hebben om bestendig, voor onbepaalde tijd, een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. Ieder lid is ingeschreven als woningzoekende en draagt bij in het gebruik van voorzieningen als keuken en sanitair. De woongroep staat tenminste 1 jaar als groep geregistreerd op de lijst van woningzoekenden of heeft langer dan 1 jaar op hetzelfde adres gewoond. Een woongroep is georganiseerd in een formele rechtspersoon (opgericht bij notariële akte en met inschrijving bij de kamer van koophandel) en beschikt over een gezamenlijke rekening waarvan de vaste lasten en dagelijkse uitgaven worden betaald, zoals de huur. Bij nieuwbouw van een woning voor een woongroep is er sprake van een initiatiefgroep waarvan de leden het recht van eerste bewoning krijgen.
Artikel 3.1.1 Werkingsgebied
Het bepaalde in dit hoofdstuk is van toepassing op alle woonruimten.
Artikel 3.1.2 Vergunningvereiste
Het is verboden om zonder vergunning een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1:
a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
b. met andere woonruimte samen te voegen;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.