ECLI:NL:CBB:2018:90
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 11/56
5101
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2018 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur  en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: drs. M. Star en mr. C.E.B. Haazen).
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder appellantes bedrijfstoeslag voor 2009 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).
Bij besluit van 14 december 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft verweerder in de procedure met nummer 10/1108 verzocht om een nadere reactie ten aanzien van de vraag hoe hellende oppervlakten dienen te worden gemeten in het kader van de bedrijfstoeslagregeling. Nu dit ook aan de orde is in de onderhavige procedure en de zaken gelijktijdig ter zitting zouden worden behandeld heeft het College de reactie van verweerder op dit verzoek eveneens aan appellante doen toekomen.
Partijen hebben nadien nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer van het College heeft plaatsgevonden op 25 januari 2012, waarbij voor appellante [naam 2] is verschenen en verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Ter zitting heeft het College het onderzoek geschorst om verweerder de gelegenheid te geven om nadere informatie te verstrekken. Verweerder heeft bij brief van 29 februari 2012 van die gelegenheid gebruik gemaakt.
Appellante heeft op 8 februari 2012 nadere stukken overgelegd. Verweerder heeft hierop bij brief van 20 april 2012 gereageerd.
Het College heeft partijen bij brief van 10 december 2012 bericht dat de behandeling van het beroep is aangehouden in afwachting van de beantwoording van prejudiciële vragen die bij uitspraak van 24 oktober 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BY2054) in een vergelijkbare andere zaak door het College aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) zijn gesteld.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend naar aanleiding van de uitspraak van het College van 26 september 2012 in de zaak 11/595 (ECLI:NL:CBB:2012:BY0527).
De genoemde prejudiciële vragen zijn met een arrest van het Hof van 10 april 2014 in de zaak C-485/12 (arrest van het Hof), te vinden via ECLI:EU:C:2014:250 (www.curia.com), beantwoord. Het College heeft partijen in de gelegenheid gesteld op het arrest te reageren. Appellante heeft op het arrest gereageerd.
Het College heeft de zaak ter verdere behandeling verwezen naar een enkelvoudige kamer. Bij brief van 6 februari 2018 heeft het College partijen bericht dat het College voornemens is een nadere behandeling ter zitting achterwege te laten en het onderzoek te sluiten. Nadat partijen binnen de daartoe geboden termijn van twee weken niet te kennen hebben gegeven toch een nadere zitting te willen, heeft het College het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.	Het College stelt vast dat verweerder in 2009 een nieuwe kaartlaag – de zogenaamde AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland) – in gebruik heeft genomen ten behoeve van de controles van percelen en subsidiabele oppervlaktes. Deze kaartlaag, die op luchtfoto’s is gebaseerd, is nauwkeuriger dan de eerder gehanteerde PIPO-kaart, omdat in de AAN-laag niet-subsidiabele elementen, zoals paden en dergelijke zijn uitgezonderd. Blijkens artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening (EG) nr. 796/2004), van toepassing ten tijde van belang, diende verweerder bij wijze van administratieve kruiscontrole de opgegeven percelen landbouwgrond met de oppervlakte van de referentiepercelen te vergelijken om na te gaan of de percelen landbouwgrond als zodanig voor steun in aanmerking komen.
2.1
Appellante heeft met de Gecombineerde Opgave 2009 uitbetaling van haar toeslagrechten aangevraagd en hiervoor onder meer de percelen 7 tot en met 16 opgegeven. Appellante beschikte over 22,45 toeslagrechten. De totaal opgegeven oppervlakte bedroeg 28,54 ha.
2.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder op basis van een geconstateerde oppervlakte van 22,45 ha de bruto bedrijfstoeslag van appellante voor 2009 vastgesteld op € 6.863,89. Appellante heeft hiermee al haar toeslagrechten benut.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en de geconstateerde oppervlakte van onder andere de percelen 3, 6, 13 en 15 gewijzigd. Voor het overige heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
4. Verweerder heeft in zijn nadere stukken van 20 april 2012 en 13 december 2012 aangevoerd dat appellante geen procesbelang heeft. Daartoe heeft verweerder erop gewezen dat appellante al haar toeslagrechten heeft verzilverd, en dat een grotere geconstateerde oppervlakte niet tot een hogere bedrijfstoeslag kan leiden. Het College volgt verweerder hierin niet, en verwijst daartoe naar de hiervoor genoemde uitspraak van 26 september 2012. Uit die uitspraak volgt dat ten aanzien van de uitbetaling van toeslagrechten over het jaar 2009 een uitzondering is gemaakt op het uitgangspunt dat er geen procesbelang is indien met het beroep niet een wijziging van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit kan zijn beoogd. Daarbij is betekenis gehecht aan de wijze waarop verweerder de besluitvorming over de bedrijfstoeslag in dat jaar heeft vormgegeven. Hieruit volgt dat appellante voldoende belang heeft bij een beoordeling van de oppervlakten van percelen, voor zover die door haar worden betwist.
5.1
Appellante stelt dat verweerder de geconstateerde oppervlakten van de percelen 7 tot en met 16 te klein heeft vastgesteld. Zij betoogt in de eerste plaats dat verweerder voor de oppervlaktemeting van appellantes percelen op grond van de artikelen 30 en 32 van Verordening(EG) nr. 796/2004  diende uit te gaan van een fysieke veldinspectie. Dit, aangezien volgens appellante sprake is van percelen landbouwgrond waarvoor niet op basis van de foto-interpretatie ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan worden geconcludeerd dat de aangifte juist is. Voor die fysieke veldinspectie verwijst appellante naar het door haar overgelegde rapport van 3 oktober 2008 van de toenmalige Algemene Inspectie Dienst (AID).
5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 19 juni 2014, ECLI:NL:CBB:2014:380, heeft het Hof op de gestelde prejudiciële vragen geantwoord, dat Verordening (EG) nr. 796/2004 zo moet worden uitgelegd dat wanneer de geautomatiseerde kruiscontroles, waarmee wordt geverifieerd of de door een landbouwer in zijn aanvraag voor bedrijfstoeslag aangegeven percelen voor steun in aanmerking komen, vanwege de lopende actualisering van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen worden aangevuld met een verificatie op basis van recente luchtbeelden waaruit blijkt dat de aangifte van de landbouwer onjuistheden bevat, de bevoegde autoriteit niet gehouden is een veldinspectie uit te voeren, maar overeenkomstig artikel 24, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 over beoordelingsvrijheid beschikt met betrekking tot de dientengevolge te nemen maatregelen. In het bijzonder hoeft die autoriteit geen veldmeting van de betrokken percelen uit te voeren wanneer zij geen enkele twijfel koestert over de meetgegevens die zij heeft ontleend aan de luchtbeelden waarover zij beschikt.
Appellantes stelling dat verweerder twijfel diende te koesteren over de meetgegevens die hij heeft ontleend aan de luchtfoto’s, gelet op het verschil tussen die meetgegevens en de meetgegevens in het overgelegde AID-rapport, volgt het College niet. Zoals verweerder heeft betoogd betreft het AID-rapport van 2008 metingen verricht in het kader van de subsidieaanvraag Agrarisch Natuurbeheer (SAN-regeling) en zijn deze resultaten – anders dan appellante stelt – niet één op één over te nemen ten behoeve van de vaststelling van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2009. Dit, aangezien de meetresultaten niet hetzelfde jaar, en een andere subsidieregeling met niet geheel dezelfde subsidievoorwaarden betreffen.
Verweerder kon in dit geval, waarin hij geen enkele twijfel koesterde over de aan de luchtfoto’s ontleende meetgegevens, afzien van het houden van een veldinspectie en zich bij het vaststellen van de subsidiabele oppervlakte van de percelen van appellante uitsluitend baseren op de luchtfoto’s. De stelling van appellante dat verweerder een veldmeting had moeten verrichten, kan daarom niet slagen.
6.1
Appellante stelt tevens dat de door verweerder gehanteerde meetmethode waarbij gebruik wordt gemaakt van een tweedimensionale meting geen recht doet aan de bijzondere terreinomstandigheden. Glooiende percelen zoals dijken worden door de meting in het platte vlak niet volledig ingemeten. De AID-meting houdt wel rekening met het hoogteverschil doordat de lengte van de dijkpercelen is gemeten met GPS en de breedte door een meetlint. Deze wijze van meting is toegestaan, aangezien volgens verweerder de wijze van oppervlaktemeting niet is geregeld. De oppervlakte van appellantes percelen bedraagt volgens het rapport 15,23 ha. Het verschil met de door verweerder geconstateerde oppervlakte is 1,11 ha. Verweerders argument dat gewassen verticaal groeien is bovendien niet overtuigend. In de eerste plaats is de landbouwproductiviteit niet relevant, maar de subsidiabele oppervlakte. De extra oppervlakte die dijkpercelen hebben ten opzichte van vlakke percelen is bovendien volledig begroeid met gras. Ook het feit dat andere lidstaten geen driedimensionale meting (3D-meting) toepassen is volgens appellante niet relevant, omdat iedere lidstaat hierin zijn eigen keuze mag maken, mits wordt voldaan aan de voorgeschreven nauwkeurigheid. Tot slot rechtvaardigt de bijzondere omstandigheid dat zeedijken een vrij groot hoogteverschil kennen (van 3 tot 6 meter) op kleine afstand een bijzondere meting, te weten een meting in 3D.
De beteelde oppervlakte is van belang voor diverse regelingen, zoals de mestafzet, waardoor iedere hectare grasland telt, terwijl aanschaf van een nieuwe hectare circa € 37.000,-- kost.
6.2
Verweerder stelt dat de oppervlakten van de betreffende percelen, die zijn vastgesteld aan de hand van de AAN-laag en vervolgens nogmaals nauwkeurig zijn vergeleken met de luchtfoto uit 2009 en ook met de referentiepercelen op de luchtfoto uit 2010, juist zijn. De reden dat de subsidiabele oppervlakte van appellantes percelen nu kleiner is vastgesteld dan in eerdere jaren is dat toen ten onrechte de oppervlakte van sloten, een stal en rietkragen hierin werd begrepen. Net als voorheen zijn de oppervlakten van appellantes dijkpercelen tweedimensionaal gemeten. Dit houdt in dat het driedimensionale vlak van een perceel op een helling, dient te worden geprojecteerd naar een tweedimensionaal vlak. In de Europese verordeningen in het kader van de bedrijfstoeslagregeling staat niet beschreven hoe hellende oppervlakten dienen te worden gemeten bij een controle ter plaatse. Evenmin zijn in de consideransen van de betreffende verordeningen aanknopingspunten te vinden voor de stelling dat verweerder driedimensionaal zou moeten meten. Verweerder is dan ook van mening dat hij op grond van EU-verordeningen niet verplicht is hellende oppervlakten driedimensionaal te meten. Het Gemeenschappelijk Onderzoeksbureau (Joint Research Centre) van de Europese Commissie heeft voorts op zijn internetsite Wikicap aangegeven dat er geen logische landbouwkundige reden is om hellende oppervlakten driedimensionaal te meten. Verweerder benadrukt tot slot dat - zoals het Gemeenschappelijk Onderzoeksbureau heeft bevestigd - geen enkele lidstaat een driedimensionale meting hanteert. Ook in landen als Oostenrijk, Duitsland en Italië, waar veel meer reliëf in het landschap aanwezig is, wordt gemeten in het platte vlak.
6.3
Het College stelt voorop dat de Europese regelgeving niet voorziet in de te hanteren meetmethode in het geval van hellende oppervlakten. Dit betekent dat verweerder niet verplicht is tot een bepaalde wijze van meten van hellende oppervlakten maar dat hij in beginsel vrij is om een keuze te maken uit de verschillende, in redelijkheid verdedigbare meetmethoden. Verweerders keuze voor een tweedimensionale meetmethode – in dit geval met gebruikmaking van een luchtfoto – acht het College dan ook toelaatbaar. Dat ook andere lidstaten, waaronder “berglanden” als Duitsland en Italië gekozen hebben voor een tweedimensionale meting pleit voor verweerders keuze. Het voorgaande zou anders kunnen zijn, indien verweerder zich in het verleden zou hebben gecommitteerd aan een andere meetmethode en appellante zou worden benadeeld doordat de subsidiabele oppervlakte nu, als gevolg van de wijziging in meetmethode, kleiner zou zijn vastgesteld. Dat verweerder in eerdere jaren zou zijn uitgegaan van een driedimensionale meting, is het College echter niet gebleken.
7.1
Appellante betoogt verder dat de metingen op basis van de luchtfoto’s niet nauwkeurig genoeg zijn gelet op de schaduwwerking van de rietkragen op appellantes percelen en omdat deze geen rekening houden met de bolle ligging van de dijkpercelen van appellante. De resultaten van een meting in het veld zijn volgens appellante nauwkeuriger dan die van een luchtfoto. Tegenover verweerders bevindingen stelt appellante de GPS-meting uit 2008, waarin voor dezelfde percelen grotere oppervlakten zijn gemeten.
7.2
Dit betoog volgt het College niet. Zoals het College reeds eerder heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 24 oktober 2012, ECLI:NL:CBB:2012: BY2054 (http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:CBB:2012:BY2054), acht het aannemelijk, dat bij de huidige stand van de techniek aan een deskundige meting op basis van voor dat doel gemaakte luchtfoto’s zeker niet een geringere mate van betrouwbaarheid kan worden toegekend dan aan met de hand op basis van GPS verrichte metingen. Tevens heeft verweerder gemotiveerd betwist dat bij de meetresultaten op basis van luchtfoto’s geen rekening kan worden gehouden met de schaduwwerking van rietkragen. Daarnaast heeft appellante met haar algemene stellingen niet op perceelsniveau geconcretiseerd dat de door haar gewenste oppervlaktevaststelling in het GPS-rapport – mede gelet op de daarbij gehanteerde meettolerantie – nauwkeuriger is dan de vaststelling op basis van de luchtfoto's. De door appellante gestelde oppervlakten zijn bovendien gebaseerd op een andere meetmethode (driedimensionaal) dan verweerder gekozen heeft (tweedimensionaal), zodat daaraan niet de conclusie kan worden verbonden dat de door verweerder geconstateerde oppervlakten onjuist zijn.
8.1
Appellante heeft voor de sluiting van het onderzoek het College verzocht om spoedig uitspraak te doen en daarbij gewezen op haar belang bij duidelijkheid over de omvang van de subsidiabele oppervlakte van haar percelen. Het College vat dit verzoek van appellante op als een klacht over overschrijding van de redelijke termijn. Het College overweegt dat het hier gaat om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt vóór 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (ECLI: NL:RVS:2014:188) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan drie jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. Dit, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
8.2
Het bezwaar van appellante is door verweerder ontvangen op 29 juli 2010. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 5 maart 2018 de hiervoor bedoelde termijn van drie jaar met bijna vier jaar en acht maanden is overschreden.
8.3
Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn, blijft echter buiten beschouwing de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Dit geldt zowel voor zaken waarin prejudiciële vragen zijn gesteld als voor zaken die zijn aangehouden in afwachting van de beantwoording van prejudiciële vragen die in een vergelijkbare andere zaak zijn gesteld, indien het afwachten van die beslissing redelijk is  Daaraan kan in dit geval een periode van zestien maanden worden toegerekend. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn drie jaar en vier maanden bedraagt.
8.4
Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College.
8.5
In beginsel dient de rechter een vergoeding vast te stellen ter compensatie van de spanning en frustratie die de lange duur van de procedure bij de indiener van het beroep heeft veroorzaakt. Daartoe bestaat echter geen aanleiding als het geschil betrekking heeft op een zeer gering financieel belang. Dan kan worden volstaan met de constatering dat de redelijke termijn is overschreden. Het College betreurt de termijnoverschrijding maar ziet, gelet op het feit dat deze procedure voor appellante in elk geval voor het in geding zijnde jaar geen direct financieel belang vertegenwoordigde, geen grond haar een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe te kennen. Het College neemt hierbij tevens in overweging dat met het genoemde arrest van het Hof en de jurisprudentie waarin het College heeft geoordeeld dat verweerder een tweedimensionale meting mocht toepassen van de oppervlaktes van dijkpercelen zoals die van appellante, de onzekerheid van appellante met betrekking tot haar eventuele nadere opgaven in beginsel was beëindigd.
9 	Het voorgaande betekent dat het beroep ongegrond is.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2018.
w.g. W.E. Doolaard	w.g. C.M. Leliveld