ECLI:NL:RVS:2017:3351
Raad van State — Uitspraak 


201700186/1/A1.
Datum uitspraak: 6 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 november 2016 in zaak nr. 15/8428 in het geding tussen:
[appellant]
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 21 mei 2015 heeft het algemeen bestuur zijn beslissing om op dezelfde datum spoedeisende bestuursdwang toe te passen door de deuren van de logiesverblijven in het pand aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het pand) af te sluiten met een vervangend slot, op schrift gesteld.
Bij besluit van 17 augustus 2015 heeft het algemeen bestuur het besluit van 21 mei 2015 ingetrokken en [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van het pand als hotel te staken, te laten staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 10 november 2015 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] tegen de besluiten van 21 mei 2015 en 17 augustus 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.A.J. van Riessen, advocaat [NAAM], en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. M. Luttik, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van het pand. Op 21 mei 2015 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam en de brandweer geconstateerd dat in het pand op vijf verdiepingen wooneenheden waren gerealiseerd met in totaal tien slaapplaatsen, waar toeristen verbleven. Volgens het algemeen bestuur vormden deze wooneenheden tezamen een logiesgebouw/hotel/short stay-appartement. Daarbij werden volgens hem verschillende brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit overtreden. Verder ontbrak volgens het algemeen bestuur een op grond van de Bouwverordening Amsterdam vereiste vergunning voor het brandveilig gebruiken van het pand en was het gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan "Westelijke Binnenstad" (hierna: het bestemmingsplan). Volgens het algemeen bestuur was sprake van een vlucht- en brandonveilige situatie die noopte tot het onmiddellijk laten staken van het gebruik van het pand als logiesgebouw/hotel/short stay-appartement. Daartoe heeft het sloten in het pand vervangen en de sleutels onder zich gehouden, totdat door verwijdering van de voor toeristen bestemde slaapplaatsen gewaarborgd werd dat het pand niet opnieuw op deze wijze zou worden gebruikt.
Op 6 augustus 2015 heeft het algemeen bestuur de sleutels overgedragen aan [appellant]. Daarbij heeft [appellant] mondeling verklaard dat hij de bedden zal verwijderen.
Bij besluit van 17 augustus 2015 heeft het algemeen bestuur het besluit van 21 mei 2015 ingetrokken en [appellant] gelast het gebruik van het pand als hotel te staken, te laten staken en gestaakt te houden. Dit omdat [appellant] volgens hem weigerde de bedden te verwijderen en het algemeen bestuur het aannemelijk achtte dat [appellant] door wilde blijven gaan met het laten verhuren van het pand aan toeristen.
[appellant] kan zich met de beide besluiten niet verenigen.
Overtreding
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij geen overtreding heeft begaan door in het pand logies te bieden. Daartoe voert hij aan dat hij voorafgaand aan de toepassing van spoedeisende bestuursdwang onder meer tijdelijk verblijf in het pand van minimaal zeven aaneengesloten nachten (short stay) aanbood. Omdat hiervoor geen onttrekkingsvergunning was vereist, was hij niet gebonden aan het gemeentelijke beleid ter zake van short stay, en daarmee evenmin aan de voorwaarde dat het moet gaan om verblijf van minimaal zeven aaneengesloten nachten, aldus [appellant]. Deze vormen van gebruik waren volgens hem dan ook beide toegestaan.
Verder voert [appellant] aan dat een gebruik van het pand ten behoeve van short stay wordt beschermd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Dit gebruik was op de peildatum al langdurig in voorbereiding en ten behoeve van de verbouwing van het pand was reeds een omgevingsvergunning aangevraagd, aldus [appellant].
[appellant] betoogt voorts dat, uitgaande van een toegestaan gebruik ten behoeve van short stay, het pand in overeenstemming is met de daarvoor geldende brandveiligheidsvoorschriften, zodat in brandveiligheid geen aanleiding kon worden gevonden om, zonder voorafgaande waarschuwing, over te gaan tot handhavend optreden.
2.1.    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het pand de bestemming "Gemengd-1".
Artikel 6.1 van de planregels luidt:
"De voor 'Gemengd - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen, met inachtneming van het bepaalde in artikel 6.2.16 en 6.5.6;
[…]
k. horeca 5 in de eerste bouwlaag uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van gemengd - horeca 5 toegestaan in de eerste bouwlaag';
[…]"
Artikel 6.5.6 luidt:
"Short stay is niet toegestaan."
Artikel 32.4 luidt:
"Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."
De begripsbepaling van "horeca 5" in artikel 1.39 luidt: "hotels".
De begripsbepaling van "short stay" in artikel 1.56 luidt:
"het structureel aanbieden van een zelfstandige woning voor tijdelijke bewoning aan een huishouden voor een aaneensluitende periode van ten minste een (1) week en maximaal zes (6) maanden. Voor het overige wordt de woning als woonruimte gebruikt."
Het bestemmingsplan is volgens het algemeen bestuur op 20 april 2013 in werking getreden.
2.2.     Aan de besluiten tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang en tot het opleggen van een last onder dwangsom, heeft het algemeen bestuur niet ten grondslag gelegd dat een onttrekkingsvergunning ontbreekt. Voor zover een onttrekkingsvergunning in dit geval niet is vereist en het gemeentelijke beleid ter zake van short stay daarom niet in de weg staat aan het bieden van logies in het pand voor minder dan zeven aaneengesloten nachten, wat daar ook van zij, laat dat de toepasselijkheid van het bestemmingsplan, het Bouwbesluit en de Bouwverordening Amsterdam onverlet.
2.3.    Nu op de verbeelding van het bestemmingsplan voor het pand geen aanduiding als bedoeld in artikel 6.1, aanhef en onder k, ten behoeve van horeca 5 is opgenomen, is een gebruik van het pand als hotel niet toegestaan. Verder volgt uit artikel 6.5.6 van de planregels ondubbelzinnig dat short stay evenmin is toegestaan.
[appellant] betoogt tevergeefs dat gebruik ten behoeve waarvan op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan voorbereidende handelingen plaatsvonden, door het overgangsrecht van het bestemmingsplan wordt beschermd. De tekst van artikel 32.4 van de planregels biedt daarvoor geen steun, nu dat ziet op ten tijde van deze peildatum bestaand gebruik. Voor zover [appellant] zich hierbij beroept op de aan hem op 12 september 2012 verleende omgevingsvergunning, wordt overwogen dat deze omgevingsvergunning ziet op kantoorruimte en niet op het mogelijk maken van short stay. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat zowel het bieden van logies als het bieden van short stay in het pand in strijd is met het bestemmingsplan.
2.4.    Het Bouwbesluit kent onder meer bepalingen die van toepassing zijn in geval van een logiesfunctie. Daaronder wordt ingevolge artikel 1.1, tweede lid, begrepen een gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen. Nu het algemeen bestuur heeft geconstateerd dat het verschaffen van logies in het pand plaatsvond, heeft het terecht beoordeeld of het pand in overeenstemming is met de daarvoor geldende bepalingen van het Bouwbesluit inzake brandveiligheid. Voor zover in het pand tevens short stay plaatsvond, volgt uit artikel 1.1, tweede lid, van het Bouwbesluit overigens dat daarop dezelfde bepalingen uit het Bouwbesluit van toepassing zijn. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur, bij zijn besluit om zonder voorafgaande waarschuwing tot spoedeisende bestuursdwang over te gaan, ten onrechte is uitgegaan van overtreding van die bepalingen.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
3.    [appellant] betoogt dat het algemeen bestuur het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden, door jegens hem handhavend op te treden. Hij voert aan dat het gebruikelijk is dat in gevallen waarin short stay is vergund, maar in afwijking daarvan nachtverblijf wordt geboden voor een periode van minder dan zeven aaneengesloten nachten, in eerste instantie wordt volstaan met het geven van een waarschuwing.
3.1.    Zoals hiervoor overwogen, zijn de overtredingen waartegen het algemeen bestuur optreedt geen overtredingen van voorschriften die zijn verbonden aan een toegestaan gebruik ten behoeve van short stay. De gestelde omstandigheid dat het algemeen bestuur in die gevallen in eerste instantie volstaat met het geven van een waarschuwing, maakt verder niet dat het algemeen bestuur gehouden is om bij overtreding van het bestemmingsplan, het Bouwbesluit en de Bouwverordening Amsterdam eenzelfde werkwijze te volgen.
Het betoog faalt.
Last onder dwangsom
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur ten onrechte op 17 augustus 2015 is overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom. Volgens hem vreesde het algemeen bestuur ten onrechte voor voortzetting van het gebruik van het pand ten behoeve van logies. [appellant] voert aan dat het algemeen bestuur hem onvoldoende in de gelegenheid heeft gesteld om, na teruggave van de sleutels van het pand op 6 augustus 2015, de bedden uit het pand te verwijderen. Hij stelt zich daartoe bereid te hebben verklaard, maar dit niet reeds op 17 augustus 2015 kon hebben voltooid, omdat beschermhoezen voor de matrassen moesten worden besteld en een verhuizer beschikbaar moest zijn. Het algemeen bestuur was daarvan volgens hem op de hoogte. Verder heeft het algemeen bestuur volgens hem ten onrechte betekenis toegekend aan het door [appellant] aan een extern bedrijf gevraagd advies omtrent brandveiligheidsvoorzieningen, uitgaande van een hotel, nu dit advies dateert van vóór het besluit tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang. Ook betwist [appellant] dat het algemeen bestuur klachten over hinder door toeristen in het pand heeft ontvangen, nu na de toepassing van spoedeisende bestuursdwang geen toeristen meer in het pand zijn geweest en klachten op zichzelf de gestelde hinder nog niet aantonen. Tot slot betwist [appellant] dat hij, zoals het algemeen bestuur stelt, vlak voor de sluiting op 21 mei 2015 nog gasten heeft ingecheckt en op die datum een onjuiste verklaring heeft gegeven omtrent de aanwezigheid van gasten in het pand.
4.1.    Aan het besluit van 17 augustus 2015 heeft het algemeen bestuur dezelfde overtredingen ten grondslag gelegd als aan het besluit van 21 mei 2015, wat betreft het met het bestemmingsplan strijdige gebruik en het ontbreken van een vergunning voor het brandveilig gebruiken van het pand. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.3 is overwogen, heeft [appellant] de strijdigheid met het bestemmingsplan tevergeefs betwist.
De omstandigheid dat het algemeen bestuur op 21 mei 2015 is overgegaan tot spoedeisende bestuursdwang, maakt niet dat het deze overtredingen niet aan de last onder dwangsom ten grondslag mocht leggen. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur ervan uit had moeten gaan dat deze overtredingen als beëindigd konden worden beschouwd, en om die reden had behoren af te zien van het opleggen van een last onder dwangsom. De enkele door [appellant] gestelde intentie om niet langer logiesverblijf in het pand te verschaffen, is daarvoor onvoldoende. Wat betreft de mogelijkheid om logiesverblijf te verschaffen, was de situatie in het pand op 17 augustus 2015 ongewijzigd ten opzichte van die op 21 mei 2015. Voorts heeft het algemeen bestuur uit de handelingen van [appellant] na teruggave van de sleutels op 6 augustus 2015 niet hoeven af te leiden dat voortzetting van de overtredingen door opnieuw logies te verschaffen zodanig onwaarschijnlijk was, dat het opleggen van een last onder dwangsom niet meer in de rede lag. Vast staat dat [appellant] in de periode na teruggave van de sleutels tot aan het opleggen van de last onder dwangsom niet is overgegaan tot de door hem toegezegde verwijdering van de bedden uit het pand. Het algemeen bestuur mocht zich op het standpunt stellen dat verwijdering van de bedden binnen de bedoelde periode redelijkerwijs mogelijk was, mede in aanmerking genomen dat [appellant] ook voorafgaand aan de teruggave van de sleutels de vereiste voorbereidingen had kunnen treffen voor het verwijderen van de bedden. Niet is gebleken dat het algemeen bestuur ermee heeft ingestemd dat verwijdering van de bedden eerst op een later tijdstip zou plaatsvinden. De enkele omstandigheid dat [appellant], naar hij stelt, een betrokken ambtenaar op 14 augustus 2015 telefonisch heeft laten weten meer tijd nodig te hebben voor verwijdering van de bedden, is daarvoor onvoldoende.
Voor zover het algemeen bestuur bij het opleggen van de last onder dwangsom tevens omstandigheden heeft betrokken van vóór de toepassing van spoedeisende bestuursdwang, die deels door [appellant] worden betwist, wordt overwogen dat deze omstandigheden niet van doorslaggevende betekenis zijn voor de vraag of het algemeen bestuur de last onder dwangsom mocht opleggen.
Het betoog faalt.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij niet kon worden verplicht de bedden uit het pand te verwijderen. Daartoe voert hij aan dat in het pand functies zijn toegelaten die de aanwezigheid van bedden vereist. Verhuur voor een periode van enkele maanden, maar minder dan zes maanden, moet volgens hem worden begrepen als een vorm van wonen zoals in het pand op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Daarbij beroept [appellant] zich op de Wet doorstroming huurmarkt 2015, die volgens hem tot deze uitleg van het bestemmingsplan noopt.
5.1.    De aan [appellant] opgelegde last strekt niet tot het verwijderen van de bedden uit het pand, maar uitsluitend tot het staken, laten staken en gestaakt houden van het gebruik van het pand als hotel. Zoals hiervoor overwogen is een dergelijk gebruik in strijd met het bestemmingsplan. De last leidt op zichzelf dan ook niet tot belemmering van gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde last tot het staken, laten staken en gestaakt houden van het gebruik van het pand als hotel onvoldoende duidelijk is. Het algemeen bestuur heeft het begrip "hotel" weliswaar omschreven als een gebouw waarin reizigers tijdelijk verblijven en heeft vermeld dat een dwangsom wordt verbeurd wanneer toeristen in het pand worden aangetroffen, maar volgens [appellant] is niet duidelijk wat het algemeen bestuur verstaat onder tijdelijk, reiziger en toerist.
6.1.    Artikel 5:32a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen."
De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellant] uit de last onvoldoende kan afleiden welke maatregelen hij dient te nemen om aan de last te voldoen. Mede door de verwijzingen in het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom naar het eerdere besluit van 21 mei 2015 en naar de overtreden bepalingen, en gelet op de omschrijving die het algemeen bestuur daarbij aan het begrip "hotel" heeft gegeven, is de strekking en reikwijdte van de last voldoende duidelijk.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] heeft in het hogerberoepschrift gesteld dat de bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden als hier herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Dit betoog komt neer op een herhaling van hetgeen hij in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is hierop in de aangevallen uitspraak gemotiveerd ingegaan. Behoudens hetgeen hierboven is besproken, zijn in hoger beroep geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. In hetgeen [appellant] in zoverre heeft aangevoerd, bestaat dan ook geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Slotoverwegingen
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Nu hieruit volgt dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken, zal het verzoek van [appellant] daartoe reeds daarom worden afgewezen.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Wortmann
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2017
270-727.