ECLI:NL:RVS:2017:3518
Raad van State — Uitspraak 


201607354/1/A2.
Datum uitspraak: 20 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 augustus 2016 in zaak nr. 16/3005 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellante] om een betalingsregeling, gebaseerd op haar betalingscapaciteit, afgewezen en een betalingsregeling vastgesteld, die inhoudt dat zij de schuld in 24 gelijke maandelijkse termijnen van € 4.085,00 moet voldoen.
Bij besluit van 22 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard, waarbij het bedrag dat zij gedurende 24 maanden aan de dienst moet terugbetalen, is bijgesteld tot een bedrag van € 4.047,00 per maand.
Bij uitspraak van 18 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 maart 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Een enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2017, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, is verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De zaak is verwezen naar een meervoudige kamer van de Afdeling.
Geen van de partijen heeft binnen een door de Afdeling gestelde termijn verklaard dat zij opnieuw gebruik wil maken van het recht ter zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft bepaald dat een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege blijft en het onderzoek vervolgens gesloten.
Overwegingen
Vorige geschil: nihilstelling kinderopvangtoeslag
1.    [appellante] heeft in 2008 en 2009 voor zes van haar kinderen gebruik gemaakt van buitenschoolse opvang en gastouderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau]. Hiervoor heeft zij voorschotten kinderopvangtoeslag ontvangen. De echtgenoot van [appellante] verbleef in de periode van 1 januari 2008 tot 3 juni 2009 (hierna: de eerste periode) in Marokko en vanaf 3 juni 2009 in Nederland (hierna: de tweede periode).
2.    Bij afzonderlijke besluiten van 30 september 2009, gehandhaafd bij besluit van 12 juli 2013, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten kinderopvangtoeslag over 2008 en 2009 herzien naar nihil omdat [appellante] de gestelde kosten van kinderopvang onvoldoende heeft aangetoond en niet heeft aangetoond dat haar echtgenoot in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland woonde, zodat niet is voldaan aan de bij artikel 6, derde lid (lees: vierde lid), van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko) gestelde eisen om in aanmerking te komen voor de kinderopvangtoeslag.
3.    De rechtbank heeft het beroep van [appellante] tegen het besluit van 12 juli 2013 wegens strijd met het motiveringsbeginsel gegrond verklaard en dit besluit vernietigd met instandlating van de rechtsgevolgen ervan.
4.    De Afdeling heeft het hiertegen gerichte hoger beroep bij uitspraak van 8 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1084) gegrond verklaard. Omdat het dictum van de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, juist was, is deze uitspraak bevestigd. Voor de eerste periode heeft de Afdeling overwogen dat de echtgenoot van [appellante] terecht als haar toeslagpartner is aangemerkt, nu niet is gebleken dat zij duurzaam gescheiden leefden, en [appellante] over die periode geen recht heeft op kinderopvangtoeslag omdat haar echtgenoot niet in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland verbleef. De Afdeling heeft het hoger beroep gegrond verklaard omdat [appellante] terecht heeft betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de echtgenoot van [appellante] vanaf 3 juni 2009 in Nederland verbleef. Ook voor de tweede periode heeft [appellante] geen recht op kinderopvangtoeslag, omdat zij niet de gestelde kosten van kinderopvang over 2009 heeft aangetoond, aldus de Afdeling.
Dit geschil: afwijzing persoonlijke betalingsregeling
5.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft de ten onrechte verstrekte voorschotten kinderopvangtoeslag over 2008 en 2009 van in totaal € 97.107,00 van [appellante] teruggevorderd. [appellante] heeft de Belastingdienst/Toeslagen verzocht om een persoonlijke betalingsregeling op basis van haar betalingscapaciteit. Aan het besluit van 7 januari 2016 tot afwijzing van dit verzoek, gehandhaafd bij het besluit van 22 maart 2016, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat het ontstaan van de schuld is te wijten is aan opzet of grove schuld van [appellante]. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daarbij een betalingsregeling vastgesteld waarbij de schuld met ingang van 30 april 2016 binnen 24 maanden moet worden terugbetaald, waartoe [appellante] maandelijks € 4.047,00 moet voldoen.
Aangevallen uitspraak
6.    De rechtbank heeft overwogen dat niet is gebleken dat [appellante] wist dat zij geen recht had op kinderopvangtoeslag omdat de echtgenoot niet in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland verbleef. Dat [appellante] daarvan op de hoogte had behoren te zijn, is volgens de rechtbank onvoldoende om opzet of grove schuld aan te nemen. Dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij alle kosten van kinderopvang in 2009 heeft voldaan, vormt volgens de rechtbank ook onvoldoende grond om opzet of grove schuld aan te nemen. De rechtbank heeft het besluit van 22 maart 2016 wegens deze motiveringsgebreken bij uitspraak van 18 augustus 2016 vernietigd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de motivering aangevuld in beroep. De rechtbank heeft dit in haar oordeel betrokken en is tot het oordeel gekomen dat de terugvordering is te wijten aan grove schuld van [appellante]. Gelet daarop en omdat artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir in dat geval geen ruimte laat voor een andere betalingsregeling dan die waarbij de volledige schuld binnen 24 maanden moet worden afgelost, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
Regelgeving
7.    Het uitgangspunt in de artikelen 26 en 28 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) is dat de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zes weken moet terugbetalen. In artikel 31 van de Awir wordt de mogelijkheid gegeven om nadere regels te stellen met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling. Hiervan is gebruik gemaakt in artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir. Volgens het zesde lid van deze bepaling kan de dienst geen persoonlijke betalingsregeling gebaseerd op de betalingscapaciteit treffen, indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner. In dat geval staat alleen de regeling van artikel 79.8a van de Leidraad Invordering 2008 nog open voor een belanghebbende en kan de dienst onder omstandigheden een betalingsregeling van ten hoogste 24 maanden toestaan, waarbij de volledige schuld dient te worden voldaan.
Voor de invulling van de begrippen opzet en grove schuld zoekt de Belastingdienst/Toeslagen aansluiting bij de tekst van paragraaf 2, eerste en tweede lid, van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen. In het eerste lid is vermeld dat grove schuld een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid is en mede grove onachtzaamheid omvat. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had belanghebbende redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou kunnen worden toegekend.
Hogerberoepsgronden
8.    In geschil is of de rechtbank terecht de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de terugvordering van de schuld is te wijten aan grove schuld.
Eerste periode
9.    Voor de schuld over de eerste periode, die liep van 1 januari 2008 tot 3 juni 2009, heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] niet zonder meer op de aanvraag had mogen invullen dat zij alleenstaande ouder is en geen partner heeft, nu zij gehuwd was. De rechtbank acht het ook laakbaar slordig dat [appellante] geen melding bij de dienst heeft gemaakt van de bijzondere situatie dat zij, alhoewel gehuwd, een andere verblijfplaats had dan haar echtgenoot. [appellante] had volgens de rechtbank redelijkerwijs moeten begrijpen dat het niet melden bij de dienst tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan voorschot zou kunnen worden toegekend en zij had ook moeten beseffen dat aan uitlatingen van het gastouderbureau geen doorslaggevende betekenis wordt toegekend.
10.    [appellante] bestrijdt dit oordeel van de rechtbank. [appellante] voert aan dat haar echtgenoot zich uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (hierna: de GBA, thans: basisregistratie personen) heeft laten uitschrijven en is vertrokken naar Marokko om zich daar te gaan vestigen en daar te gaan werken, waarbij hij ervoor heeft gekozen om de echtelijke samenleving te verbreken en zijn eigen leven te gaan leiden als ware hij niet met [appellante] gehuwd. Dit was een bestendige situatie. [appellante] besefte niet dat haar echtgenoot desondanks voor het recht op kinderopvangtoeslag als haar partner werd aangemerkt. Omdat [appellante] geen besef had van de mogelijke gevolgen van de situatie op het recht op kinderopvangtoeslag, is ten onrechte geoordeeld dat zij laakbaar slordig heeft gehandeld en is haar ten onrechte grove schuld tegengeworpen. [appellante] betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte geen doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan mededelingen van het gastouderbureau. [appellante] voert aan dat zij gebruik heeft gemaakt van kinderopvang door tussenkomst van een professioneel gastouderbureau om ervan verzekerd te zijn dat de administratieve verplichtingen zouden worden nageleefd en dat zij op het advies van dat gastouderbureau heeft vertrouwd, zodat haar ook daarom niets valt te verwijten.
10.1.    Uit het printscherm van het digitale aanvraagformulier van 25 april 2008 blijkt niet dat aan [appellante] is gevraagd of zij gehuwd is of een partner heeft. De overweging van de rechtbank dat [appellante] laakbaar slordig heeft gehandeld omdat zij op dit formulier heeft ingevuld dat zij alleenstaande ouder is en geen partner heeft, wordt dan ook niet gevolgd.
Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awir is de partner van de belanghebbende de niet duurzaam gescheiden levende echtgenoot of geregistreerde partner. In het geschil van partijen over de nihilstelling heeft [appellante] van meet af aan gesteld dat de echtgenoot al lange tijd in het buitenland verblijft en derhalve niet haar toeslagpartner kan zijn. [appellante] heeft in dat geschil een "Attestation de Travail" overgelegd, waaruit zou volgen dat de echtgenoot van januari 2005 tot 31 mei 2009 een dienstbetrekking had in Marokko. Dat [appellante] hiermee en met de overige overgelegde stukken niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij in de eerste periode duurzaam gescheiden leefde van de echtgenoot, zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 8 april 2015, laat onverlet dat het aannemelijk is, gelet op hetgeen zij in dat geschil heeft aangevoerd, dat [appellante] zelf wel in de veronderstelling verkeerde dat de echtgenoot geen toeslagpartner van haar was. Het lag voor [appellante] dan ook niet in de rede om bij de dienst te melden dat haar echtgenoot niet met haar in Nederland, maar in Marokko woonde. Ook overigens valt niet in te zien dat met betrekking tot de eerste periode bij [appellante] sprake is geweest van een dermate grote, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid of onachtzaamheid dat haar grove schuld kan worden verweten. Voor de schuld die betrekking heeft op de periode van 1 januari 2008 tot 3 juni 2009 heeft de rechtbank derhalve ten onrechte geoordeeld dat de terugvordering hiervan is te wijten aan grove schuld van [appellante]. In zoverre heeft de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
Het betoog slaagt.
Tweede periode
11.    Over de schuld over de tweede periode in het berekeningsjaar 2009, die liep vanaf 3 juni 2009 tot en met 31 december 2009, heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] zo’n substantieel deel van de gestelde kosten van kinderopvang niet heeft kunnen aantonen dat geoordeeld moet worden dat zij ernstig nalatig is geweest een deugdelijke administratie te voeren.
12.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Zij voert aan, onder verwijzing naar de door haar overgelegde kwitanties en bankafschriften, dat zij een administratie heeft bijgehouden en dat het in 2009 was toegestaan om de kosten van kinderopvang contant te voldoen en de voorschotten op eigen rekening te ontvangen.
12.1.    Degene die kinderopvangtoeslag ontvangt, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten. [appellante] heeft in 2009 voorschotten kinderopvangtoeslag ontvangen. Het was dan ook aan haar om een deugdelijke administratie van de kosten van kinderopvang te voeren. Dit geldt te meer nu het ging om de opvang van zes kinderen waarvoor een relatief hoog voorschot kinderopvangtoeslag werd verstrekt van meer dan € 5.500,00 per maand. Ook bestond extra aanleiding voor [appellante] om een deugdelijke administratie te voeren, nu de door de Belastingdienst/Toeslagen aan het [gastouderbureau] overgemaakte voorschotten over 2009, onder inhouding van de bemiddelingskosten, niet aan de twee gastouders maar aan [appellante] zijn overgemaakt.
Volgens de jaaropgave over 2009 van het gastouderbureau bedroegen de kosten van kinderopvang in totaal € 43.444,20. Daarvan is € 6.837,12 aan bemiddelingskosten ingehouden, zodat [appellante] de betaling van deze kosten heeft aangetoond. Zij moest dus aantonen dat zij het verschil, € 36.607,08, aan de gastouder heeft betaald.
[appellante] heeft bankafschriften en kwitanties overgelegd om de door haar gestelde girale en contante betalingen aan te tonen. Uit de bankafschriften volgt dat de girale betalingen in 2009 aan de gastouders in totaal € 10.108,00 bedroegen. De overgelegde kwitanties van de contante betalingen zijn ten dele in 2008 en ten dele in 2009 gedateerd. Zoals de Afdeling in de tussen partijen gewezen uitspraak van 8 april 2015 heeft overwogen, is in deze kwitanties niet vermeld waarop de betaalde bedragen betrekking hebben, zodat het niet duidelijk is dat het om betalingen voor in 2009 genoten kinderopvang gaat.
Uit het voorgaande volgt dat [appellante] de betaling van € 10.108,00 van de door haar aan te tonen kosten van in totaal € 36.607,08 heeft aangetoond. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat [appellante] een substantieel deel van de gestelde kosten van kinderopvang niet heeft aangetoond. Dit betekent op zichzelf nog niet dat reeds hierom al sprake geweest van een dermate grote, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid dat [appellante] grove schuld kan worden verweten. Daarvoor is ook van belang dat de maandelijkse kosten van kinderopvang, uitgaande van de jaaropgave, € 3.620,00 bedroegen, terwijl een veel hoger voorschot kinderopvangtoeslag is verstrekt van meer dan € 5.600,00 per maand, zodat aannemelijk is dat een groot deel van de verstrekte voorschotten niet is gebruikt voor de kosten van kinderopvang. Gelet op deze omstandigheden, in samenhang bezien, heeft de rechtbank met betrekking tot de schuld over de tweede periode terecht overwogen dat [appellante] grove schuld kan worden verweten en heeft zij voor die periode terecht de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
Het betoog faalt.
Conclusie
13.    De rechtbank heeft ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit, voor zover het betrekking heeft op de schuld over de periode van 1 januari 2008 tot 3 juni 2009, in stand gelaten. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen alsnog een nieuw besluit op het bezwaar moet nemen waarin een persoonlijke betalingsregeling met [appellante] wordt getroffen voor dat deel van de schuld.
De rechtbank heeft terecht de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten, voor zover het betrekking heeft op de schuld over de periode van 3 juni 2009 tot en met 31 december 2009. Dit betekent dat  de betalingsregeling waarin dat deel van de schuld volledig wordt afgelost binnen 24 maanden in stand blijft.
De Belastingdienst/Toeslagen zal met inachtneming van hetgeen is overwogen het maandelijks door [appellante] te betalen bedrag opnieuw dienen vast te stellen.
14.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit met betrekking tot de schuld over de periode van 1 januari 2008 tot 3 juni 2009 in stand heeft gelaten. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient voor het overige te worden bevestigd.
15.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 augustus 2016 in zaak nr. 16/3005, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit met betrekking tot de schuld over de periode van 1 januari 2008 tot 3 juni 2009 in stand heeft gelaten;
III.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
IV.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. De Vlieger-Mandour
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017
615.