ECLI:NL:CBB:2018:94
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/1239
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2018 in de zaak tussen
[appellant] , te [plaats] , appellant(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellant ontvangt aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 11 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling gewijzigd vastgesteld.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft verweerder bij brief van 19 december 2017 een aantal vragen gesteld.
Bij brief van 2 januari 2018 heeft verweerder antwoord gegeven op de vragen. Bij brief van 11 januari 2018 heeft appellant gebruik gemaakt van de daartoe geboden gelegenheid om hierop te reageren.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 januari 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Appellant heeft op 11 mei 2015 bij de Gecombineerde opgave 2015 om uitbetaling van de betalingsrechten (basis- en vergroeningsbetaling) gevraagd. Een van de vergroeningseisen is dat 5% van het bouwland als ecologisch aandachtsgebied wordt ingezet.
1.2
In de Gecombineerde opgave 2015 heeft appellant opgegeven dat hij 43,38 ha landbouwgrond in gebruik of beheer heeft. Hij heeft onder het kopje ‘Ecologisch aandachtsgebied’ niet aangekruist te zijn vrijgesteld van het hebben van 5% ecologisch aandachtsgebied.
1.3 	Bij besluit van 14 april 2016 heeft verweerder aan appellant 44,80 betalingsrechten toegewezen. Bij de vaststelling hiervan is verweerder uitgegaan van 44,80 ha geconstateerde subsidiabele landbouwgrond. Bij besluit van 21 september 2016 heeft verweerder de tegen het besluit van 14 april 2016 gemaakte bezwaren van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, dit besluit herroepen en aan appellant 44,23 betalingsrechten toegewezen, nadat hij de geconstateerde oppervlakte van de percelen van appellant gewijzigd heeft vastgesteld. Appellant heeft het door hem tegen het besluit van 21 september 2016 ingestelde beroep op 29 juni 2017 ingetrokken.
1.4
Bij het primaire besluit heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven percelen met een oppervlakte van 43,38 ha slechts 31,28 ha in aanmerking genomen bij het vaststellen van de vergroeningsbetaling. Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat appellant niet (volledig) voldoet aan de vergroeningseisen van het ecologisch aandachtsgebied. Daarbij heeft verweerder van belang geacht dat appellant meer dan 15 ha bouwland heeft en niet voldoet aan de verplichting om 5% van het bouwland in te richten als ecologisch aandachtsgebied. Om die reden heeft verweerder de vergroeningsoppervlakte gekort met 12,10 ha. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit – naar aanleiding van de heroverweging in het kader van de toewijzing van de betalingsrechten – herroepen en de korting op de vergroeningsoppervlakte verlaagd naar 11,79 ha. De voor de vergroeningsbetaling in aanmerking genomen oppervlakte bedraagt aldus 31,59 ha.
2 	Appellant is het niet eens met de door verweerder opgelegde korting op de vergroeningsbetaling. In beroep voert hij daartoe aan dat verweerder bij de vaststelling van de omvang van de oppervlakte van de percelen 23 en 24 ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het tracé van een nieuw aan te leggen weg. Doordat verweerder de oppervlakte van deze percelen in het besluit tot toewijzing van de betalingsrechten groter heeft vastgesteld dan in de Gecombineerde opgave 2015 is opgegeven, moet hij (alsnog) voldoen aan de vergroeningseisen van het ecologisch aandachtsgebied, aldus appellant. Voorts voert appellant in dit verband aan dat verweerder bij de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling ten onrechte heeft vastgehouden aan de in de Gecombineerde opgave 2015 opgegeven oppervlakte van de voor uitbetaling in aanmerking komende percelen, terwijl hij bij de toewijzing van de betalingsrechten wel buiten de opgave is getreden door uit te gaan van de grotere geconstateerde oppervlakte van die percelen. Hierdoor blijven volgens appellant 0,85 betalingsrechten onbenut en worden deze niet uitbetaald.
3.1
Ingevolge artikel 24, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor
rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het
gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) is, tenzij in
geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, het aantal toegewezen
betalingsrechten per landbouwer in 2015 gelijk aan het aantal subsidiabele hectaren dat de
betrokken landbouwer overeenkomstig artikel 72, eerste lid, eerste alinea, onder a, van
Verordening (EU) nr. 1306/2013 in zijn steunaanvraag aangeeft voor 2015 en waarover hij beschikt op een door de lidstaat vastgestelde datum. Ingevolge artikel 2.6, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling is 15 mei 2015 de datum bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Verordening 1307/2013.
3.2
Uit artikel 15 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1307/2013 (Verordening 639/2014), voor zover hier van belang, volgt dat voor de vaststelling van het overeenkomstig artikel 24, tweede lid, van Verordening 1307/2013 toe te wijzen aantal betalingsrechten alleen de subsidiabele hectaren in aanmerking worden genomen die overeenkomstig artikel 2, eerste lid, tweede alinea, punt 23, aanhef en onder a, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 zijn geconstateerd. Volgens laatstgenoemde bepaling wordt onder ‘geconstateerd areaal’ bij areaalgebonden steunregelingen verstaan het areaal waarvoor is voldaan aan alle subsidiabiliteitscriteria of andere verplichtingen die verband houden met de voorwaarden voor de verlening van steun, ongeacht het aantal betalingsrechten waarover de begunstigde beschikt.
3.3
Ingevolge artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013 wordt onder ‘subsidiabele hectare’ verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt.
4 In de brief van 2 januari 2018, waarin desgevraagd schriftelijk nadere inlichtingen zijn verstrekt aan het College, en ter zitting bij het College heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze bepalingen zo moeten worden begrepen dat de totaal geconstateerde oppervlakte van de subsidiabele landbouwgronden in aanmerking wordt genomen bij het vaststellen van het aantal betalingsrechten, ongeacht de oppervlakte die door de landbouwer in zijn Gecombineerde opgave is opgegeven. Deze uitleg vindt volgens verweerder steun in de opvatting van de Europese Commissie (Commissie). De Commissie heeft in gesprekken met verweerder bevestigd dat bij de toewijzing van betalingsrechten alle geconstateerde oppervlakte die wordt aangetroffen op het landbouwbedrijf moet worden meegenomen. De definitie van ‘geconstateerd areaal’ houdt niet in dat deze oppervlakte ook moet zijn aangevraagd. Verweerder heeft toegelicht dat de achtergrond hiervan is dat de Europese regelgever zoveel mogelijk hectaren onder het systeem van betalingsrechten wil brengen om zogenoemde ‘naked’ hectaren te voorkomen. Met deze benadering wordt bovendien voorkomen dat een landbouwer de referentiewaarde van de toeslagrechten van 2014 ‘indikt’ op minder hectaren dan waarover hij beschikt door in 2015 minder hectaren aan te vragen. Hiermee zou een landbouwer kunnen bereiken dat hij niet hoeft te voldoen aan de in artikel 43, eerste lid, van Verordening 1307/2013 gestelde vergroeningseisen, aldus verweerder.
5 Het College ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze door verweerder gegeven lezing van de onder 3.1 tot en met 3.3 weergegeven artikelen. Uit artikel 24, tweede lid, van Verordening 1307/2013, gelezen in combinatie met artikel 15, eerste lid, van Verordening 639/2014, mede bezien tegen de achtergrond van het systeem van de Verordeningen, volgt dat bij de toewijzing van betalingsrechten de totaal geconstateerde subsidiabele oppervlakte van de in de verzamelaanvraag van de Gecombineerde opgave opgegeven percelen – en waarbij niet is aangegeven dat er sprake is van noemenswaardige hinder – in aanmerking dient te worden genomen. Dit betekent dat de door verweerder geconstateerde subsidiabele oppervlakte van de percelen, die de landbouwer op 15 mei 2015 in gebruik had, de basis is voor het aantal toe te wijzen betalingsrechten en niet de door de landbouwer opgegeven en ingetekende oppervlakte van zijn percelen. Het betekent ook dat verweerder een totale oppervlakte van de subsidiabele percelen mag constateren die groter is dan die door een landbouwer in de Gecombineerde opgave is opgegeven en ingetekend. In zoverre wordt met de Unieregelgeving afgeweken van het uitgangspunt dat een bestuursorgaan niet buiten een aanvraag mag gaan.
6.1
Ingevolge artikel 32, eerste lid, van Verordening 1307/2013 wordt de steun aan landbouwers verleend na activering, door middel van een aangifte overeenkomstig artikel 33, eerste lid, van een betalingsrecht per subsidiabele hectare in de lidstaat waar het is toegewezen. Volgens laatstgenoemd artikel geeft de landbouwer, met het oog op de activering van de betalingsrechten als bedoeld in artikel 32, eerste lid, aan welke percelen overeenstemmen met de aan een betalingsrecht gebonden subsidiabele hectaren. Deze percelen staan ter beschikking van de landbouwer op een door de lidstaat vastgestelde datum. Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling is 15 mei van het jaar waarin de betaling wordt aangevraagd de datum bedoeld in artikel 33, eerste lid, van Verordening 1307/2013.
6.2
Ingevolge artikel 18, vijfde lid, van Verordening 640/2014, voor zover hier van belang, geldt dat, indien het geconstateerde areaal van een gewasgroep groter blijkt dan het in de steunaanvraag aangegeven areaal, de betrokken steun wordt berekend op basis van het aangegeven areaal.
7 Verweerder heeft zich in voormelde brief van 2 januari 2018, zoals nader toegelicht ter zitting bij het College, op het standpunt gesteld dat (ook) voor de berekening van de basisbetaling de geconstateerde oppervlakte van de landbouwgrond in aanmerking komt. Is die geconstateerde oppervlakte echter hoger dan de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte, dan wordt de berekening overeenkomstig artikel 18, vijfde lid, van Verordening 640/2014 gebaseerd op de in de Gecombineerde opgave voor uitbetaling opgegeven oppervlakte, aldus verweerder. Dit artikel gaat volgens verweerder over de berekening van areaalgebonden betalingen en is mitsdien alleen van toepassing op het uitbetalen van steun en niet op het vaststellen van het aantal betalingsrechten.
8 Het College stelt vast dat verweerder in het besluit van 21 september 2016 een grotere subsidiabele oppervlakte (44,23 ha) heeft vastgesteld dan appellant in de verzamelaanvraag van de Gecombineerde opgave 2015 (43,38 ha) heeft opgegeven. Gelet op het bepaalde in artikel 18, vijfde lid, van Verordening 640/2014 heeft verweerder de uitbetaling van de betalingsrechten terecht gebaseerd op de subsidiabele oppervlakte die door appellant is opgegeven voor de basisbetaling en ter activering voor de uitbetaling daarvan is aangegeven. Dat appellant in het eerste jaar dat het nieuwe Gemeenschappelijk landbouwbeleid in werking is getreden, niet de door verweerder geconstateerde grotere oppervlakte subsidiabele landbouwgrond ten volle kan benutten, omdat bij de uitbetaling wordt aangesloten bij de oppervlakte die hijzelf in de Gecombineerde opgave 2015 heeft opgegeven, is een uitvloeisel van het systeem waarvoor de Uniewetgever heeft gekozen.
9.1
Ingevolge artikel 26, eerste lid, van Verordening 640/2014, voor zover hier van belang, wordt het ecologisch aandachtsgebied dat overeenkomstig artikel 46, eerste lid, van Verordening 1307/2013 is vereist, berekend op basis van het totaal geconstateerde areaal bouwland.
9.2
Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het vereiste ecologisch aandachtsgebied wordt berekend op basis van de totaal geconstateerde oppervlakte bouwland die appellant op de hier relevante datum van 15 mei 2015 in gebruik had. De stelling van appellant dat verweerder hierbij geen rekening heeft gehouden met het tracé van een nieuw aan te leggen weg mist feitelijke grondslag. Verweerder heeft de geconstateerde oppervlakte van de percelen immers vastgesteld op basis van de door appellant ingetekende perceelgrenzen op de bij de Gecombineerde opgave gevoegde bedrijfskaart percelen. Op deze bedrijfskaart is te zien dat appellant een strook van perceel 24 die zich langs de – nog aan te leggen – weg bevindt, niet heeft opgegeven.
9.3
Nu appellant niet heeft betwist dat hij niet aan de vergroeningseisen van het ecologisch aandachtsgebied voldoet, heeft verweerder in het bestreden besluit terecht niet de volledige vergroeningsbetaling aan appellant toegekend.
10 Voor zover appellant met het overleggen van de besluiten van verweerder over de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling over 2016, heeft beoogd te betogen dat de door verweerder geconstateerde oppervlakte van de percelen 23 en 24 onjuist is omdat de oppervlakte van dezelfde percelen in het daarop volgende jaar minder groot is vastgesteld, faalt dit betoog. De aanvraag om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling wordt per jaar beoordeeld en is niet in alle gevallen vergelijkbaar. (Kleine) verschillen ten opzichte van voorgaande jaren, zoals hier aan de orde, zijn door het College eerder geaccepteerd (vergelijk de uitspraak van het College van 29 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:398).
11 Het beroep is ongegrond.
12 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. J.A.M. van den Berk en mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2018.
w.g. H.L. van der Beek	w.g. C.E.C.M. van Roosmalen