ECLI:NL:CRVB:2018:240
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


16/4623 AW, 16/6030 AW, 16/6282 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van
24 juni 2016, 15/2463 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (appellant)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 25 januari 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. [NAAM]. M.L.M. van de Laar, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. E. Frieser een verweerschrift ingediend en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het appellant op 27 september 2016 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Betrokkene heeft daartegen gronden ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, aanvankelijk gevoegd met de zaken 16/7662 AW,
17/1773 AW en 17/1518 AW (A) en de zaken 17/2107 AW en 17/4095 AW (B) plaatsgevonden op 14 december 2017. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. [NAAM]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [NAAM]. Van de Laar, J.L.C.M. Janssen en C.E.J. Hensen. Tijdens de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. In deze zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene is sinds 1992 in dienst bij de gemeente [gemeente] , laatstelijk in de functie van [naam functie 1] . Tot oktober 2013 was hij werkzaam bij [onderdeel 1] , waar hij laatstelijk functioneerde als [naam functie 2] . Vanwege signalen dat  fraude werd gepleegd bij de [onderdelen] van de gemeente Maastricht zijn medewerkers gerouleerd. Betrokkene is in november 2013 geplaatst op [onderdeel 4] .
1.2.
Naar aanleiding van de signalen over fraude bij de [onderdelen] heeft appellant een onderzoek laten verrichten door Hoffmann Bedrijfsrecherche BV. In dit kader is betrokkene op 24 juni 2014 gehoord. Op 16 juli 2014 heeft Hoffmann een rapport uitgebracht. Daarin is geconcludeerd dat niet bekend is geworden dat op grote schaal sprake is van de verkoop van afvalstromen met een restwaarde.
1.3.
Vervolgens heeft appellant zelf een onderzoek ingesteld naar de betrokkenheid van de medewerkers van [onderdeel 1] bij de vermeende illegale activiteiten die uit de signalen naar voren zijn gekomen. In dat kader is op 29 augustus 2014 met betrokkene een gesprek gevoerd.
1.4.
Bij besluit van 13 oktober 2014 is betrokkene met onmiddellijke ingang op grond van artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Maastricht (AGM) geschorst. Dit besluit is in rechte komen vast te staan.
1.5.
Nadat appellant daartoe het voornemen had bekendgemaakt en betrokkene zijn zienswijze daarop naar voren had gebracht is betrokkene op grond van artikel 8:13 en artikel 16:1:1, van de AGM bij besluit van 27 januari 2015 strafontslag per 1 februari 2015 verleend. Daaraan is ten grondslag gelegd dat vast is komen te staan dat sprake is geweest van fraude op [onderdeel 1] . Aan betrokkene is het volgende plichtsverzuim ten laste gelegd:
1. fraude, dat wil zeggen het - zonder toestemming - vervreemden van goederen van de gemeentelijke [onderdelen] dan wel het (laten) drijven van illegale handel in deze goederen;
2. geen (voldoende) openheid van zaken geven hierover;
3. het verstrekken van onjuiste verklaringen hieromtrent;
4. tekortschieten als [naam functie 2] .
1.6.
Bij besluit van 26 juni 2015 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 27 januari 2015 ongegrond verklaard.
1.7.
Bij het nadere besluit van 27 september 2016 heeft appellant betrokkene ontslag op grond van artikel 8:8 van de AGM verleend met ingang van 1 oktober 2016.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daartoe heeft de rechtbank, kort weergegeven, overwogen dat wat betrokkene wordt verweten vrijwel uitsluitend op verklaringen van collega’s is gebaseerd. Er is niet voldoende gedaan om de afgelegde verklaringen te verifiëren of objectieve gegevens te verzamelen om vast te stellen dat sprake is geweest van fraude in de vorm van handel in afval met restwaarde en dat betrokkene hier wetenschap van heeft gehad en daarbij betrokken is geweest. Hoewel gebleken is dat in het verleden sprake is geweest van het meenemen van goederen voor eigen gebruik en/of (kleinschalige) handel, het laten storten van afval door bedrijven of personen, het in rekening brengen van aparte (lagere) kosten en het laten betalen met contant geld is onvoldoende gebleken dat betrokkene zich aan deze praktijken schuldig heeft gemaakt. Nu niet op basis van objectieve gegevens is gebleken van grootschalige fraude en handel in afval met restwaarde, is daarmee ook onvoldoende aannemelijk dat betrokkene heeft geweigerd hieromtrent openheid van zaken te geven en in dit verband informatie achterhoudt. Zijn functie van [naam functie 2] kan hieraan niet afdoen. Inzake het verwijt ten aanzien van het aanbrengen van ongeoorloofde wijzigingen aan het KCA-depot wordt opgemerkt dat de tekortkomingen in juni 2014 door de Arbeidsinspectie zijn ontdekt, terwijl betrokkene sinds november 2013 niet meer werkzaam was op [onderdeel 1] . Dat het zeer waarschijnlijk is dat de tekortkomingen al langere tijd bestonden berust op een ongefundeerde aanname. Wel gebleken is dat betrokkene niet volledig naar waarheid heeft verklaard over zijn scooter, betrokkenheid van metaalhandel [BV] , het voor openingstijd op het [onderdelen] aanwezig zijn en de fooienpot. In deze onjuiste verklaringen ziet de rechtbank geen plichtsverzuim van zodanige aard of ernst dat het opgelegde onvoorwaardelijke strafontslag daaraan evenredig is te achten.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep onder meer aangevoerd dat alleen al de cumulatie van de door de rechtbank vastgestelde gedragingen die plichtsverzuim opleveren voldoende grond is voor een strafontslag. Appellant hecht daarnaast wel degelijk waarde aan de veelvoud aan belastende verklaringen van collega’s en stelt zich op het standpunt dat de rechtbank te lichtvaardig over de onjuiste verklaringen van betrokkene is heengestapt. De cultuur is geen rechtvaardiging voor het handelen, temeer nu betrokkene [naam functie 2] was. Er is geen enkel vertrouwen dat betrokkene nu wel volledig opening van zaken heeft gegeven. Ten aanzien van het KCA-depot blijft appellant bij het standpunt dat het zeer onwaarschijnlijk is dat de aanpassingen zijn aangebracht nadat betrokkene bij het [onderdelen] is vertrokken.
3.2.
Betrokkene heeft onder meer benadrukt dat er geen enkel bewijs is van structurele fraude op de [onderdelen] , zodat hij daar per definitie niet aan kan hebben deelgenomen of over hebben gezwegen. Bij het incidenteel beroep verzoekt betrokkene om gedeeltelijke vernietiging van de aangevallen uitspraak, onder veroordeling van appellant in de werkelijke proceskosten, vast te stellen op € 22.622,97 inclusief BTW.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Voor de beoordeling dat sprake is van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven, is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van
15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op grond van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.2.1.
Anders dan de rechtbank en met appellant heeft de Raad de overtuiging gekregen dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan handel in afvalstoffen. De Raad kent daarbij met name betekenis toe aan de onder 4.2.2 en 4.2.3 genoemde verklaringen van medewerkers, afgelegd in het eigen onderzoek van het college in de periode van juli tot en met oktober 2014. Er zijn geen aanknopingspunten in het dossier om te oordelen dat dit onderzoek onzorgvuldig is geweest. Het enkele feit dat de mondeling afgelegde verklaringen niet woordelijk zijn uitgewerkt maar in de vorm van een verslaglegging en dat daarbij een enkele keer dezelfde formuleringen zijn gebruikt, doet geen afbreuk aan de inhoud en waarheidsgehalte van die verklaringen.
4.2.2.
C, chauffeur Reiniging, heeft voor zover hier van belang verklaard dat hij heeft waargenomen dat accubakken door [naam BV] ( [BV] ) vanaf het [onderdeel 1] werden opgehaald met een heftruck; dat hij de heftruck herkende; dat dit was rond 7.00 uur in de ochtend en dat hij het vermoeden had dat een sleutel van het [onderdeel 1] bezat omdat hij geen van de medewerkers van het [onderdelen] zag en ook geen auto van een medewerker van het [onderdelen] zag staan. D, medewerker Reiniging, heeft onder meer verklaard dat hij heeft gezien dat een keer tussen 7.00 en 8.00 uur in de morgen een auto van [BV] de metaalcontainer ophaalde en daarmee het terrein van [BV] opreed; dat op een keer tussen 7.00 en 8.00 uur in de morgen een auto van [BV] de metaalcontainer terugplaatste; dat een medewerker van [BV] vóór openingstijd van het [onderdelen] met een heftruck de accubak kwam ophalen en dat een medewerker van [BV] vóór openingstijd van het [onderdelen] met een heftruck de accubak kwam terugbrengen.
E, medewerker MTB, heeft verklaard dat hij zeker vijf keer heeft gezien dat een derde persoon (naast de kassier en de inschatter) met een kliko-container langs de metaalcontainer liep en daaruit ijzer en koper haalde of andere waardevolle spullen uit andere containers haalde, die dan in de kliko werden gedaan en dat die derde persoon daarmee naar het
KCA-depot ging. Volle KCA-vaten werden buiten, bij de achterdeur gezet; het betrof dagelijks meerdere vaten. E heeft verder verklaard dat hij een keer in die KCA-vaten heeft gekeken en dat hij heeft gezien dat er toen ijzer inzat. F, chauffeur [onderdeel 3] , heeft verklaard dat hij minimaal twee, mogelijk drie keer heeft gezien dat er tussen 07.30 en 8.00 uur in de morgen, in ieder geval ruim vóór openingstijd, een heftruck van [BV] het [onderdeel 1] op reed, die werd binnengelaten door A. Die heftruck heeft een grijze accubak, die op het terrein stond achter het gebouwtje, opgeladen en is weer vertrokken. F heeft verklaard dat hij zich daar over verbaasde maar dacht dat het zo was afgesproken met deze firma. Tenslotte heeft G, medewerkster Stadsbeheer, verklaard dat zij in 2013 heeft gezien hoe betrokkene bij de uitgang van het [onderdelen] stond, ter hoogte van het KCA-depot en toekeek terwijl een persoon met een heftruck vier tot zes blauwe KCA-vaten oplaadde en vervolgens met deze vaten het [onderdelen] verliet en in de richting van het terrein van [BV] afsloeg. Kort daarna kwam die persoon het [onderdelen] op en is hij het kantoor binnengegaan. Na korte tijd heeft betrokkene tegen die persoon gezegd dat het zo goed was waarop deze het kantoor verliet, aldus G. Uit deze verklaringen, in onderlinge samenhang bezien, blijkt dat [BV] herhaaldelijk, vóór openingstijd, met een heftruck [onderdeel 1] opreed, KCA-vaten en/of accubakken ophaalde en daarmee het terrein van het [onderdelen] verliet. Ook blijkt uit die verklaringen dat die vaten en/of accubakken door [BV] weer zijn teruggebracht naar [onderdeel 1] . De volle KCA-vaten werden buiten, aan de achterzijde van het
KCA-depot, neergezet. Waargenomen is dat er ijzerwaren in de KCA-vaten zaten. Ook is een keer waargenomen dat betrokkene toen aanwezig was en bij de kassa zat. Hier weegt mee, dat de signalen die aanleiding gaven tot het onderzoek naar (grootschalige) fraude op de [onderdelen] , geen aanleiding gaven om de medewerkers die deze verklaringen hebben afgelegd te verdenken van betrokkenheid daarbij. Dat laatste is evident anders bij betrokkene.
4.2.3.
Daarnaast komt betekenis toe aan de verklaring van A, die inhoudt dat [BV] op structurele basis als vriendendienst meehielp om containers te verplaatsen met een heftruck. Het komt ongeloofwaardig voor dat een op winst gerichte onderneming zonder wederdienst activiteiten zou ontplooien op een gemeentelijk [onderdelen] . Nu A met deze verklaring heeft bevestigd dat [BV] geregeld op het [onderdelen] aanwezig was, terwijl deze onderneming niet behoorde tot de afnemers of transporteurs van het [onderdelen] en om die reden niet aanwezig behoefde te zijn, biedt deze verklaring een ondersteuning van de onder 4.2.2 genoemde verklaringen.
4.3.
Uit 4.2.1 tot en met 4.2.3 volgt dat appellant op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan de gedraging 1 genoemd onder 1.5 en dat deze gedraging plichtsverzuim oplevert.
4.4.
Wat betreft de gedragingen 2, 3 en 4 bestaat evenzeer de overtuiging dat betrokkene deze heeft begaan. Dat hij onjuist heeft verklaard volgt al uit het oordeel over de niet toegestane handel met [BV] . De verklaring van betrokkene van 29 augustus 2014 dat [BV] nooit op het terrein van [onderdeel 1] kwam is hiermee in strijd en is bovendien weersproken door de onder 4.2.2 genoemde medewerkers en door A. Ook staat vast dat betrokkene op dit punt geen openheid van zaken heeft gegeven. Zijn functie als [naam functie 2] , die hij vanwege ziekte van de beheerder in 2012 en 2013 ook daadwerkelijk heeft uitgeoefend, bracht mee dat hij kennis moet hebben gehad van illegale praktijken, terwijl hij heeft verklaard van niets te weten. Uit zijn eigen verklaring van
29 augustus 2014, namelijk dat “het best zo zou kunnen zijn dat A een keer in het kantoor tegen hem heeft gezegd als de accubak half vol is dan laat ik hem ophalen door [BV] ”, volgt immers dat betrokkene toen een aanwijzing had en dat die aanwijzing gezien zijn functie aanleiding had moeten zijn om een en ander nader te onderzoeken dan wel te melden bij zijn leidinggevende. Die functie van beheerder/coördinatie heeft immers als een van de hoofdtaken een signaalfunctie richting de leidinggevende.
4.5.
Appellant heeft de onder 1.5 opgesomde gedragingen dus terecht gekwalificeerd als plichtsverzuim. Nu niet gebleken is dat het plichtsverzuim niet aan betrokkene kan worden toegerekend, was appellant bevoegd hem daarvoor een disciplinaire straf op te leggen.
4.6.
De opgelegde disciplinaire straf van ontslag is, gezien de ernst en de aard van de gedragingen, de betekenis hiervan voor het functioneren binnen de dienst en de terecht gestelde eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid van medewerkers van die dienst, niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. Appellant kent terecht een groot gewicht toe aan het milieubelang en daarmee aan juiste toepassing van de regels inzake het inzamelen van afval, waarbij hij er zonder meer op moet kunnen vertrouwen dat de eigen medewerkers van de [onderdelen] deze regels niet overtreden. In 2006 en 2008 heeft appellant aandacht gevraagd voor de integriteitsnormen ten aanzien van het niet volgen van instructies door medewerkers, met name het mee naar huis nemen van spullen. Hieruit is op te maken dat appellant een strikt beleid voerde en dat dit gegeven is neergelegd in verslagen van overleggen met de beheerders van de [onderdelen] . Betrokkene heeft in dit verband verklaard dat hij en alle andere medewerkers Stadsbeheer het integriteitsboekje heeft gekregen en bij de burgemeester een integriteitsverklaring heeft moeten tekenen. Onder deze omstandigheden kan niet worden volgehouden dat appellant de oude cultuur heeft laten voortbestaan waarin gedragingen als hier verweten door de leiding werden getolereerd, wat daar verder ook van zij. De lange staat van dienst van betrokkene en de gevolgen die het ontslag voor hem heeft, kunnen niet leiden tot een ander oordeel.
4.7.
Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep ongegrond verklaren. Dit betekent dat het incidenteel hoger beroep niet slaagt.
4.8.
De Raad zal het nadere besluit van 27 september 2016 vernietigen, omdat aan dit besluit de grondslag is komen te ontvallen.
5. Er is geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond;
- vernietigt het besluit van 27 september 2016.
Deze uitspraak is gedaan door H.C.P. Venema als voorzitter en H. Lagas en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2018.
(getekend) H.C.P. Venema
(getekend) J. Tuit
HD