ECLI:NL:RVS:2018:670
Raad van State — Uitspraak 


201609422/1/A3.
Datum uitspraak: 28 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Vereniging Amsterdamse Rondvaartrederijen (hierna: de vereniging) en anderen,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2015 heeft het college vanwege de toename van het vaarverkeer in de Singelgracht voor alle schepen in de Singelgracht tussen brug nummer 174 (Leidsebrug) en brug nummer 82 (Museumbrug) een verbod om te keren ingesteld dat jaarlijks in de periode tussen 1 april en 1 oktober van toepassing is. Het verbod is niet van toepassing voor passagiersschepen met een lengte tot 14 m en met een grotere hoogte dan 1,90 m, gemeten vanaf de waterlijn, voor zover het betreft het vaarweggedeelte tussen de Museumbrug en de Jan Luijkenstraat.
Bij besluit van 10 april 2017 heeft college het daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Voor de vereniging en anderen is van rechtswege beroep ontstaan tegen het besluit van 10 april 2017.
De vereniging en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2017, waar de vereniging en anderen, vertegenwoordigd door mr. R. Elkerbout, advocaat [NAAM], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Weijenberg, mr. K. van Driel en D. Duijvis, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De vereniging en anderen verzorgen rondvaarten door de grachten van Amsterdam. Het eindpunt van die rondvaarten is gelegen in het deel van de Singelgracht waar het keerverbod van toepassing is. De rondvaartboten varen via de Leidsebrug in de richting van de Museumbrug. Het Rijksmuseum is gelegen ter plaatse van de Museumbrug. Vanwege het keerverbod dienen de rondvaartboten nu voorbij de Museumbrug, op het deel van de Singelgracht tussen de Museumbrug en de ingang van de Boerenwetering, te keren. Volgens de vereniging en anderen is de verkeerssituatie in dat deel onoverzichtelijk en kunnen daar door de keerbewegingen gevaarlijke situaties ontstaan. Daarnaast levert het keren voorbij de Museumbrug een onaanvaardbaar tijdverlies op. Daarbij wijzen de vereniging en anderen erop dat zij bij de rondvaarten strakke tijdschema’s hanteren.
2.    Bij besluit van 17 juli 2015 heeft het college het bezwaar van de vereniging en anderen tegen het besluit van 20 februari 2015 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 november 2016 heeft de rechtbank het door de vereniging en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 juli 2015 vernietigd en het college opgedragen binnen zes weken na verzending van die uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de veiligheid en het vlotte verloop in het geding zijn door een toename van het vaarverkeer in de Singelgracht. Daarnaast heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat het belang van het voorkomen of beperken van schade door het keerverbod wordt gediend, aldus de rechtbank. Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft het college hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 10 april 2017 heeft college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. De vereniging en anderen hebben gronden tegen het besluit van 10 april 2017 ingediend. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van het geding in hoger beroep.
Bij brief van 30 november 2017 heeft het college het hoger beroep ingetrokken. In de voorliggende procedure staat derhalve alleen het beroep van rechtswege tegen het besluit van 10 april 2017 ter beoordeling.
Standpunt van het college
3.    Volgens het college is een keerverbod nodig in het belang van de veiligheid en het vlotte verloop van het vaarverkeer. Daartoe stelt het college dat het vaarverkeer in de Singelgracht sinds 2005 aanzienlijk is toegenomen, met name vanaf 2013 na de heropening van het Rijksmuseum. Het college heeft aan het besluit van 10 april 2017 het advies van de bezwaarschriftencommissie van 7 april 2017 ten grondslag gelegd. Op grond van een brief van onderzoeksbureau TNO van 30 maart 2017 wordt in het advies geconcludeerd, dat er een aanzienlijke toename is van het vaarverkeer in de Singelgracht sinds 2005 en dat die drukte verder toeneemt. Ook is het keerverbod nodig in het belang van het voorkomen of beperken van schade aan het talud en aan de kades en oevers. Schade aan het talud kan ontstaan omdat er onvoldoende ruimte is om te keren. Uit een memo van Marin van 29 maart 2017 volgt, dat de Singelgracht niet breed genoeg is voor schepen met een grotere lengte dan 14 m. Schade aan kades en oevers kan ontstaan, omdat bij het keren een aanzienlijk vermogen wordt gebruikt waardoor schroefwater op kades en oevers wordt gestuwd, aldus het college.
Het beroep van de vereniging en anderen
4.    De vereniging en anderen betogen dat het college ten onrechte het keerverbod heeft ingesteld. Daartoe voeren zij aan dat het college niet heeft gemotiveerd dat het vaarverkeer in de Singelgracht sinds 2005 aanzienlijk is toegenomen. Een verwijzing naar het onderzoek van onderzoeksbureau TNO naar de vaardrukte is daartoe niet voldoende. Daarnaast bestrijden zij de stelling van het college dat door het keren schade aan het talud ontstaat. Voor de beoordeling van de vraag of er voldoende ruimte is, heeft het college ten onrechte de Richtlijnen voor Vaarwegen in aanmerking genomen. Voorts is het onderzoek van Marin naar de beschikbare ruimte om in de Singelgracht te keren onzorgvuldig gedaan. In dat onderzoek wordt ten onrechte alleen uitgegaan van de ontwerpgegevens van de Singelgracht en niet van onderzoek ter plaatse. De vereniging en anderen bestrijden ook dat schade aan kades en oevers ontstaat. Bij het keren wordt geen gebruik gemaakt van een aanzienlijk vermogen, aldus de vereniging en anderen.
4.1.    Artikel 3, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet luidt: "Toepassing van de artikelen 4, 11 en 12 kan, behoudens het bepaalde in het tweede lid, slechts geschieden in het belang van:
a. het verzekeren van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer; […];
c. het voorkomen of beperken van schade door het scheepvaartverkeer aan de waterhuishouding, oevers en waterkeringen, of werken gelegen in of over scheepvaartwegen;
[…].
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer luidt: "In dit besluit wordt verstaan onder verkeersbesluit
1°. een besluit tot het aanbrengen of verwijderen van een verkeersteken dat een gebod of verbod dan wel de opheffing van een gebod of verbod aangeeft;
2°. een bekendmaking met dezelfde strekking als een verkeersteken als bedoeld onder 1°.
Artikel 5 luidt: "De motivering van een verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het besluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 3 van de wet genoemde belangen aan het besluit ten grondslag liggen."
4.2.    TNO is verzocht een onderzoek te doen naar de vaardrukte in de Singelgracht. In de brief van TNO van 30 maart 2017 is vermeld dat voor de Singelgracht geen meetcijfers bekend zijn. Om die reden is gekeken naar de Grachtenmonitor 2015 van Waternet en de Drukteprognose 2020 van TNO van 1 juli 2015. In de Drukteprognose 2020 worden verscheidene scenario’s beschreven. Volgens de brief van TNO zal het vaarverkeer tussen het Leidseplein en de Boerenwetering, uitgaande van het meest waarschijnlijke scenario, toenemen van "normaal" in 2015 tot "druk" in 2020.
Uit de brief van het college van 13 juli 2017 volgt dat naderhand meetcijfers voor de Singelgracht bekend zijn geworden. In deze brief is een tabel opgenomen waarin de resultaten zijn vermeld van de tellingen van het aantal vaartuigen bij het meetpunt in de Singelgracht ter plaatse van het kantoor van De Nederlandsche Bank. Volgens het college volgt uit die tabel dat tot medio mei 2017 in totaal 7499 vaartuigen het meetpunt zijn gepasseerd. Op jaarbasis zijn dat ongeveer 15.000 vaartuigen. Dit aantal vaartuigen passeert ook het deel van de Singelgracht waar het keerverbod van toepassing is. Een vaarweg met een krap doorvaarprofiel is bij dit aantal vaartuigen druk tot zeer druk, aldus het college.
De vereniging en anderen hebben daartegen ingebracht dat het college geen rekening heeft gehouden met vaartuigen die vanaf het meetpunt in de richting van de Museumbrug varen, maar ter hoogte van de Boerenwetering afslaan in de richting van de Lijnbaansgracht. Die vaartuigen varen niet het deel van de Singelgracht op waar het keerverbod van toepassing is. De conclusie van het college dat dit deel druk tot zeer druk is, kan volgens hen daarom niet worden gevolgd.
Naar het oordeel van de Afdeling hebben de vereniging en anderen twijfel opgeworpen over de conclusies van het college op basis van de meetcijfers die in de brief van 13 juli 2017 zijn vermeld. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt of en op welke wijze rekening is gehouden met vaartuigen die afslaan. Gelet op het voorgaande is ook onduidelijk of van de Drukteprognose 2020 kan worden uitgegaan. Het standpunt van het college dat een keerverbod nodig is in het belang van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer volgt de Afdeling derhalve niet.
4.3.    Uit een memo van Marin van 29 maart 2017 volgt, dat de breedte van het deel van de Singelgracht waar het keerverbod van toepassing is voor de maatgevende schepen, die een lengte hebben van maximaal 20 m, onvoldoende is om te keren. Bij het keren kan het schuin aflopende talud worden beschadigd. Marin is in dit memo uitgegaan van de ontwerpgegevens van de Singelgracht. Uit een aanvullend memo van Marin van 12 juli 2017 volgt dat op basis van peilingen is gebleken dat ten noorden van de Museumbrug, tussen de twee steigers, feitelijk meer ruimte aanwezig is dan in het memo van 29 maart 2017 is aangenomen. Voor een maatgevend schip is er volgens dit aanvullend memo voldoende ruimte om te keren. Gelet hierop, en nu ook het college ter zitting heeft verklaard dat vaartuigen daar zonder schade te veroorzaken kunnen keren, is het college bij het nemen van het besluit van 10 april 2017 ten onrechte van het tegendeel uitgegaan.
Ter zitting heeft het college verklaard dat vaartuigen buiten het vaarseizoen, met name in de winterperiode, bij het keren minder vermogen gebruiken dan vaartuigen in het vaarseizoen. In het vaarseizoen wordt gebruik gemaakt van een aanzienlijk vermogen, omdat een keerbeweging snel moet worden uitgevoerd. Omdat daardoor schroefwater wordt gestuwd dat schade aan kades en oevers kan veroorzaken is het keerverbod in het vaarseizoen in zoverre van belang. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zonder nadere motivering niet inzichtelijk gemaakt dat in het vaarseizoen daadwerkelijk meer vermogen wordt gebruik dan buiten het vaarseizoen. Daarbij is voorts van belang dat de vereniging en anderen daar tegenover hebben gesteld dat in het vaarseizoen bij het keren juist minder vermogen wordt gebruikt, omdat er in dat seizoen meer vaarverkeer is. Deze stelling acht de Afdeling op voorhand niet onaannemelijk.
Gelet op het voorgaande volgt de Afdeling niet het standpunt van het college, dat een keerverbod in het belang is van het voorkomen of beperken van schade door het scheepvaartverkeer aan het talud en aan kades en oevers.
4.4.    Het betoog slaagt.
Slotsom
5.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 10 april 2017 dient te worden vernietigd. Het college dient opnieuw op het door de vereniging en anderen gemaakte bezwaar te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
5.1.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 10 april 2017, kenmerk BZ.1.15.0233.001;
III.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij de Vereniging Amsterdamse Rondvaartrederijen en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1252,50 (zegge: twaalfhonderdtweeënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Borman    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
629.