ECLI:NL:RVS:2018:674
Raad van State — Uitspraak 


201603371/1/A1.
Datum uitspraak: 28 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 april 2016 in zaak nr. 15/4504 in het geding tussen:
[appellant]
en
Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (lees: de directie van het Centraal bureau Rijvaardigheidsbewijzen; hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2015 heeft het CBR het verzoek van [appellant] om herziening van het besluit van 4 november 2013 waarbij aan hem de verplichting is opgelegd om deel te nemen aan het alcoholslotprogramma (hierna: het asp) en het aan hem afgegeven rijbewijs ongeldig is verklaard afgewezen.
Bij besluit van 16 oktober 2015 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar met toepassing van artikel 7:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.N. Huisman, advocaat [NAAM], en het CBR, vertegenwoordigd door drs. M.M. van Dongen, zijn verschenen.
Ter zitting heeft [appellant] stukken overgelegd.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij besluit van 4 november 2013 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard en hem verplicht deel te nemen aan het asp. Hieraan heeft het CBR ten grondslag gelegd dat blijkens een mededeling van de Regiopolitie Groningen van 28 oktober 2013 [appellant] op 12 oktober 2013 te Groningen als bestuurder van een motorijtuig onder invloed van alcoholhoudende drank aan het verkeer had deelgenomen. Bij een ademanalyse is bij hem 565 µg/l geconstateerd. Dat besluit staat in rechte vast. Voorts is gebleken dat [appellant] op 12 oktober 2013 een oproeping is uitgereikt om te verschijnen op de OM-zitting te Groningen van 19 november 2013 teneinde te worden gehoord over het voornemen hem een strafbeschikking op te leggen. De Officier van Justitie heeft op genoemde zitting [appellant] wegens rijden onder invloed op 12 oktober 2013 te Groningen bij beschikking een geldboete opgelegde van € 100,00 en een ontzegging van de rijbevoegdheid voor de duur van 39 dagen met aftrek.
[appellant] heeft aan zijn verzoek om herziening van het besluit van 4 november 2013 ten grondslag gelegd dat er nieuwe ontwikkelingen zijn ten aanzien van het asp en dat hij voor zijn werk afhankelijk is van zijn  rijbewijs.
Het CBR heeft het verzoek met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6 van de Awb afgewezen bij gebreke van nieuw gebleken feiten en omstandigheden.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat zich geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb zodat het CBR het verzoek terecht met toepassing van artikel 4:6 van de Awb heeft afgewezen.
2.    Artikel 4:6, eerste lid, van de Awb luidt: "Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden."
Het tweede lid luidt: "Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking."
Beoordeling van het hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het CBR ten onrechte zijn verzoek om herziening van het besluit van 4 november 2013 heeft afgewezen. Daartoe voert hij aan dat hij dubbel is gestraft nu hem zowel een strafsanctie als een bestuurlijke maatregel is opgelegd voor hetzelfde feit. Door zijn besluit niet te herzien houdt het CBR de dubbele bestraffing in stand, hetgeen in strijd is met het ne bis in idem beginsel. Hij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622 en het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434. Hij verwijst verder naar een arrest van het gerechtshof Den Haag van 3 november 2015 ECLI:NL:GHDHA:2015:2975. In de uitspraak van 4 maart 2015 heeft de Afdeling overwogen dat artikel 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) onverbindend is, omdat deze bepaling gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het asp te dienen doelen. Volgens [appellant] moet die uitspraak in dit geval worden aangemerkt als een nieuw feit of veranderde omstandigheid dan wel als een relevante wijziging van het recht, omdat de rechtsgrond voor het opleggen van een asp door de uitspraak met terugwerkende kracht geheel is weggevallen en het CBR na de uitspraak heeft afgezien van het opleggen van nieuwe asp's. Verder voert hij onder verwijzing naar die uitspraak van de Afdeling aan dat het voor zijn werk als garagemonteur wenselijker is als hij beschikt over een gewoon rijbewijs omdat hij in staat moet zijn om in verschillende auto’s te kunnen rijden.
3.1.    In dit geval heeft het CBR overeenkomstige toepassing gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, is het uitgangspunt dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er bij overeenkomstige toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit.
Als het bestuursorgaan overeenkomstige toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
3.2.    De door [appellant] bedoelde omstandigheid dat hij ook strafrechtelijk is vervolgd, had hij in het kader van de procedure tot het opleggen van het asp kunnen aanvoeren en dat had hij ook behoren te doen. Daarmee is het geen nieuw feit als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb.
Op 19 november 2013 heeft de officier van justitie [appellant] wegens het rijden onder invloed een strafbeschikking opgelegd. [appellant] heeft weliswaar bezwaar gemaakt tegen het besluit van 4 november 2013 van het CBR tot opleggen van het asp maar dat bezwaar is bij besluit van 7 maart 2014 ongegrond verklaard. De strafbeschikking had door [appellant] in beroep tegen het besluit op bezwaar aan de orde kunnen worden gesteld. Om hem moverende redenen heeft [appellant] echter in het besluit tot opleggen van het asp berust.
Dat de inhoud van de onder 3. genoemde uitspraken, waarnaar [appellant] heeft verwezen, anders is dan voordien gewezen rechterlijke uitspraken op hetzelfde punt, leidt de Afdeling niet tot een ander oordeel. Ten aanzien van het arrest van het Hof waarnaar Den Besten verwijst, overweegt de Afdeling dat aan de inhoud daarvan voor dit geval geen betekenis toekomt reeds omdat de Hoge Raad dit bij arrest van 20 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:58, heeft vernietigd.
Het CBR heeft [appellant] in 2013 een asp opgelegd met toepassing van artikel 17 van de Regeling. In de door [appellant] genoemde uitspraak van 4 maart 2015 heeft de Afdeling overwogen dat deze bepaling onverbindend is, onder meer omdat deze bepaling in een substantieel aantal gevallen onevenredig kan uitwerken. In dezelfde uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat deze onverbindendheid niet betekent dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een asp te heroverwegen. De Afdeling heeft in dat verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718; Vulhop). In dat arrrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat aan de formele rechtskracht van een beschikking waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, niet wordt afgedaan in het geval de regeling waarop het besluit is gebaseerd, onverbindend is verklaard.
In het door [appellant] genoemde arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015 heeft de Hoge Raad met het oog op de strafzaken die inmiddels zijn afgedaan met een onherroepelijke veroordeling opgemerkt dat noch de (mogelijke) oplegging van het alcoholslotprogramma en de daaraan ten grondslag liggende regelgeving, noch het daarover in het arrest gegeven oordeel, kan worden aangemerkt als een voor herziening van een veroordeling door de strafrechter vereist nieuw gegeven. Reeds gelet op deze uitdrukkelijke overwegingen vormen de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 en het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015 ingeval van overeenkomstige toepassing van artikel 4:6 geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden als bedoeld in dat artikel. Daarbij wijst de Afdeling tevens op haar vaste jurisprudentie dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of omstandigheid is (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3387).
De wijziging van de Regeling per 10 april 2015, waarbij onder meer artikel 17 is vervallen, vormt evenmin een relevante wijziging van het recht die in de weg stond aan toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb door het CBR. Hiertoe overweegt de Afdeling dat die wijziging blijkens de daarbij behorende toelichting niet van toepassing is op personen ten aanzien van wie het besluit tot oplegging van het asp rechtens onaantastbaar was op of voor 4 maart 2015. In de situatie van [appellant] was dit het geval. De gewijzigde regeling ziet dus niet op de situatie van [appellant].
3.3.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat [appellant] geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb ten grondslag heeft gelegd aan zijn verzoek om terug te komen van het besluit van 4 november 2013.
3.4.    Dit betekent dat het CBR er, gelet op hetgeen hiervoor onder 3.1. is weergegeven, in beginsel voor mocht kiezen het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van dat eerdere besluit evident onredelijk is. Daarover overweegt de Afdeling als volgt.
3.5.    Het CBR stelt zich, zoals het ter zitting nader heeft toegelicht, op het standpunt dat zijn besluit om niet terug te komen van het besluit van 4 november 2013 niet evident onredelijk is.
3.6.    Uit de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 volgt dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, niet gehouden is om een reeds in rechte onaantastbaar geworden besluit tot het opleggen van een asp te heroverwegen. Uit die uitspraak volgt op zichzelf dan ook niet dat het evident onredelijk moet worden geacht dat het CBR in dit geval niet wilde terugkomen van zijn besluit van 4 november 2013.
In het eerder genoemde arrest van 3 maart 2015 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een strafvervolging van een verdachte ter zake van het rijden onder invloed van alcoholhoudende drank in strijd met de beginselen van een goede procesorde is in die gevallen waarin de verdachte op grond van datzelfde feit de onherroepelijk geworden verplichting tot deelname aan een alcoholslotprogramma is opgelegd. Dit vervolgingsbeletsel geldt, zo oordeelde de Hoge Raad, eveneens gedurende een tegen de oplegging van het alcoholslotprogramma lopende bezwaar- of beroepsprocedure.
Uit het arrest kan niet de conclusie worden getrokken dat het besluit van 4 november 2013 niet had mogen worden genomen, maar hooguit dat dat besluit bij de verdere strafrechtelijke vervolging van [appellant] - op 19 november 2013 heeft de officier van justitie [appellant] wegens het rijden onder invloed een strafbeschikking opgelegd  - achteraf gezien mogelijk in aanmerking had moeten worden genomen. In hetgeen in het arrest is geoordeeld ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het evident onredelijk is van het CBR om te weigeren terug te komen van dat besluit.
Die evidente onredelijkheid volgt evenmin uit het feit dat het CBR in nieuwe gevallen afziet van het opleggen van een asp. Door de bovengenoemde uitspraak en door de wijziging van de Regeling per 10 april 2015 is het CBR in nieuwe gevallen immers niet meer bevoegd om een asp op te leggen.
3.7.    Voor het overige heeft [appellant] geen omstandigheden aangevoerd die grond geven voor de conclusie dat het besluit van het CBR om niet terug te komen van het besluit van 4 november 2013 tot opleggen van het asp evident onredelijk moet worden geacht. Daartoe overweegt de Afdeling dat de door [appellant] gestelde persoonlijke omstandigheid dat hij voor zijn werk afhankelijk is van zijn rijbewijs, wat daar ook van zij, niet leidt tot het oordeel dat het evident onredelijk is om niet terug te komen van het besluit tot oplegging van het asp. Hij kon weer in het bezit komen van een rijbewijs nu het CBR hem heeft meegedeeld dat hij een nieuw rijbewijs zonder code voor een alcoholslot kan aanvragen indien hij een zogeheten "Eigen verklaring" heeft ingediend en zijn rijgeschiktheid is aangetoond. Dit heeft hij kennelijk niet gedaan. De omstandigheid dat er kosten zijn verbonden aan een keuring in het kader van de Eigen verklaringsprocedure maakt, zoals reeds volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2178, niet dat sprake is van een evident onredelijke situatie. Ook hier geldt dat de gevolgen van deze keuze van [appellant] voor zijn risico moeten komen. Verder heeft hij gesteld maar niet aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk is voor hem om een passende baan als automonteur te vinden zonder geldig rijbewijs.
Conclusie
3.8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
3.9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. De Koning
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
712.