ECLI:NL:RVS:2018:1194
Raad van State — Uitspraak 


201702970/1/A1.
Datum uitspraak: 11 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    De vereniging van Eigenaars van Woningen in flatgebouw Koningin Wilhelmina Boulevard 6 t/m 6G en de Vereniging van Eigenaars van Woningen Flatgebouw Koningin Wilhelmina Boulevard 5 en 6 t/m 6G, gevestigd te Noordwijk (hierna: de VVE),
2.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V., gevestigd te Noordwijk,
3.    het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 maart 2017 in
zaak nr. 16/1187 in het geding tussen:
de VVE
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2015 heeft het college Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V. omgevingsvergunning verleend voor de bouw van zes appartementen en een parkeercarrousel en de aanleg van een uitweg op het perceel Koningin Wilhelmina Boulevard 4 te Noordwijk (hierna: het perceel).
Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college, voor zover thans van belang, het door de VVE daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 maart 2017 heeft de rechtbank het door de VVE daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 januari 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de VVE en Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V. hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De VVE en Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V. hebben nadere stukken ingediend.
Het college heeft bij besluit van 27 juni 2017 opnieuw op het bezwaar beslist en het besluit van 17 maart 2015 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd. Daarnaast heeft het college in verband met de strijdigheid met de dubbelbestemming "Waterstaat-Waterkering" omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan "Zeewaardig" (hierna: het bestemmingsplan) verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2018, waar de VVE, vertegenwoordigd door mr. K. Heede, advocaat [NAAM], Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden] en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Hobeijn en bijgestaan door mr. C.H. Norde, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 11 november 2014 heeft Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V. omgevingsvergunning aangevraagd voor het gedeeltelijk vervangen van een hotel door zes appartementen met daaronder bergingen en een inpandige parkeercarrousel op het perceel en het aanleggen van een bijbehorende uitweg naar de Olieburg. Op het perceel zijn het Prominent Inn Hotel en restaurant De Blauwe Gans gevestigd. Het bouwplan voorziet niet in bebouwing op of in het bestaande laagbouwgedeelte waarin restaurant
De Blauwe Gans is gevestigd.
Bij besluit van 17 maart 2015 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college het door de VVE daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 maart 2017 heeft de rechtbank het door de VVE daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 januari 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Bij besluit van 27 juni 2017 heeft het college een nieuw besluit op het bezwaar genomen.
Het hoger beroep van Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V.
2.    Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan in strijd is met artikel 20, lid 20.2.2, aanhef en onder c, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan nu er een nieuwe fundering van heipalen ter versteviging zal komen en een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ontbreekt, zodat het besluit van 5 januari 2016 onvoldoende is gemotiveerd.
Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V. wijst er op dat de geplande parkeerkelder qua omvang kleiner en minder diep gelegen is dan de huidige parkeerkelder. Het bouwplan is voorgelegd aan het hoogheemraadschap van Rijnland. Het hoogheemraadschap heeft bij brief van 30 januari 2015, na  vaststelling dat kan worden ingestemd met de voorgenomen bouw van het appartementencomplex, gesteld dat de bouwlocatie buiten de kern- en beschermingszone van de primaire waterkering (zeewering) is gelegen en derhalve niet vergunningplichtig is op grond van de Keur Rijnland 2009. Het college mag afwijken van het bepaalde in artikel 20, lid 20.2.2, aanhef en onder c, van de planregels, indien het hoogheemraadschap hieromtrent een positief advies geeft. Dat advies lag er gezien het vorenstaande ten tijde van de besluitvorming. Bij de beoordeling van het bouwplan heeft het college hiermee impliciet rekening gehouden en mede op basis daarvan is de omgevingsvergunning verleend. De rechtbank had gelet op het in de brief van 30 januari 2015 door het hoogheemraadschap ingenomen standpunt zelf in de zaak kunnen voorzien dan wel een bestuurlijke lus kunnen toepassen, aldus Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V.
2.1.     Aan het perceel zijn de bestemming "Gemengd 2" en de dubbelbestemmingen "Waarde-Archeologie" en "Waterstaat-Waterkering" toegekend.
2.2.    Artikel 2.1, lid 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…),
(…)".
Artikel 2.12, lid 1, van de Wabo luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
(…)".
Artikel 20, lid 20.1, van de planregels luidt: "De voor "Waterstaat-Waterkering" aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor:
a. waterkering;
b. de waterhuishouding;
c. kunstwerken;
d. de bij deze dubbelbestemming behorende bouwwerken, werken en werkzaamheden."
Lid 20.2.2. luidt: "Ten behoeve van de andere, voor deze gronden geldende bestemming(en) mag, met inachtneming van de voor de bestemming(en) geldende (bouw)regels, uitsluitend worden gebouwd, indien:
a. het bouwplan betrekking heeft op vervanging, vernieuwing of verandering van bestaande bouwwerken;
b. de oppervlakte, voor zover gelegen op of onder peil, niet wordt uitgebreid;
c. gebruik wordt gemaakt van de bestaande fundering."
Lid 20.3.1. luidt: "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd met een omgevingsvergunning af te wijken van het bepaalde in lid 20.2.2, waarbij de voor de betrokken bestemming(en) geldende (bouw)regels in acht worden genomen.
Lid 20.3.2. luidt: "De genoemde afwijkingen kunnen slechts worden verleend, indien de waterstaatsbelangen dit gedogen. Alvorens toepassing te geven aan deze bepaling dient advies te worden ingewonnen bij het Hoogheemraadschap van Rijnland."
2.3.    Nu tussen partijen niet in geschil is dat er een nieuwe fundering van heipalen ter versteviging zal komen en geen gebruik zal worden gemaakt van de bestaande fundering, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het bouwplan in strijd is met de artikel 20, lid 20.2.2, aanhef en onder c, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan. In aanmerking genomen het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 1o, van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 20.3, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college het besluit van 5 januari 2016 onvoldoende heeft gemotiveerd, nu een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bepaalde in artikel 20, lid 20.2.2, aanhef en onder c, van de planregels ontbrak.
Anders dan Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V. betoogt, heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om zelf in de zaak te voorzien. Hoewel het hoogheemraadschap bij brief van 30 januari 2015 heeft meegedeeld te kunnen instemmen met het bouwplan, dient het college daarnaast een eigen belangenafweging te maken ten aanzien van de vraag of hij met een omgevingsvergunning wenst af te wijken van het bepaalde in artikel 20, lid 20.2.2, onder c, van de planregels.
Het betoog faalt.
3.    Het hoger beroep van Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V. is ongegrond.
Het hoger beroep van de VVE
4.    De VVE betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bestaande horecagedeelte niet bij de beoordeling van de aanvraag mag worden betrokken, omdat de op het perceel aanwezige horeca geen onderdeel uitmaakt van het bouwplan. De VVE wijst erop dat het horecaterras onderdeel uitmaakt van het bestaande gebouw. De rechtbank heeft ten onrechte uitsluitend naar het niet te vervangen gedeelte van het gebouw gekeken en niet onderkend dat de aanvraag onvolledig was. De aanvraag maakt immers niet inzichtelijk hoe de relatie zal zijn tussen het te vervangen en het niet te vervangen gedeelte van het gebouw. Door het horecaterras niet te betrekken bij de beoordeling is onduidelijk in hoeverre het bouwplan voldoet aan de eisen uit het Bouwbesluit en de bouwverordening. De VVE wijst erop dat splitsing van een bouwplan dat uit verschillende onderdelen bestaat in beginsel niet mogelijk is. Vaststaat dat het overblijvende gedeelte van het horecaterras niet zelfstandig van het te verwijderen horecaverblijf op de begane grond kan functioneren. Na realisatie van de nieuwbouw resteert een zelfstandig horecaterras dat als hoofdgebouw voor de functie "horeca" dient te worden aangemerkt. Dit is echter in strijd met het bestemmingsplan en de aangevraagde omgevingsvergunning had om die reden moeten worden geweigerd, aldus de VVE.
4.1.    De Afdeling stelt vast dat het bouwvlak blijkens de verbeelding behorende bij het bestemmingsplan precies overeenkomt met dat gedeelte van het perceel waarop de nieuwbouw is voorzien. Op de begane grond is buiten het bouwvlak een (overdekt) horecaterras gelegen.
Uit het aanvraagformulier voor de omgevingsvergunning blijkt dat het gedeelte waarin zich thans hotelkamers bevinden, de hoogbouw, wordt vervangen door nieuwbouw appartementen. De laagbouw waarin zich horeca bevindt, blijft volgens het aanvraagformulier gehandhaafd.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank gelet hierop terecht overwogen dat de aan de Koningin Wilhelmina Boulevard gelegen bestaande horeca geen deel uitmaakt van het bouwplan waarop de aanvraag om omgevingsvergunning ziet. Voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag onvolledig was, bestaat geen grond. Nu bij de beoordeling van de aanvraag uitsluitend het ingediende bouwplan voorligt, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college niet gehouden was het bestaande horecagedeelte bij de beoordeling van de aanvraag te betrekken.
De Afdeling wijst erop dat indien na realisatie van het bouwplan zou blijken dat als gevolg daarvan het laagbouwgedeelte met de bestaande horeca strijdig is met het bestemmingsplan, dan staat het de VVE vrij het college te verzoeken daartegen handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
5.    De VVE betoogt voorts dat de begane grond van het nieuw te bouwen appartementencomplex de functie "wonen" krijgt. Die functie is op grond van het bestemmingsplan echter uitsluitend toegestaan op de bovengelegen verdiepingen, zodat het bouwplan volgens de VVE in strijd is met het bestemmingsplan. De begane grond is gelet op het bestemmingsplan voorbehouden aan horeca. Door op de begane grond in bergingen ten behoeve van de appartementen te voorzien, is sprake van een met het bestemmingsplan strijdige functiewijziging van "Horeca 6" naar "Wonen". De rechtbank heeft het vorenstaande ten onrechte niet onderkend, aldus de VVE.
5.1.    Artikel 7, lid 7.1, van de planregels luidt: "De voor "Gemengd-2" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
(…)
e. wonen gestapeld, aan de zijde van de Koningin Wilhelmina Boulevard uitsluitend op de verdieping;
(…)
j. bij de bestemming behorende bouwwerken en voorzieningen, waaronder groen, water, erven, tuinen en paden."
5.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat de bergingen op de begane grond behoren bij de in het bouwplan op de verdieping voorziene appartementen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de bergingen kunnen worden aangemerkt als bij de bestemming behorende bouwwerken en voorzieningen als bedoeld in
artikel 7.1, aanhef en onder j, van de planregels. De rechtbank heeft daarbij terecht van belang geacht dat het woord "waaronder" in dat artikel erop duidt dat de daarop volgende opsomming niet limitatief is bedoeld. Nu in de planregels niet expliciet is opgenomen dat voor deze voorzieningen geldt dat deze uitsluitend op de verdieping mogen worden gebouwd, heeft de rechtbank eveneens met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bij "wonen gestapeld" behorende bergingen op de begane grond zijn toegestaan.
Het betoog faalt.
Het incidenteel hoger beroep van het college
6.    Het college betoogt dat de rechtbank ten tijde van het doen van de uitspraak over voldoende informatie beschikte om zelf in de zaak te kunnen voorzien. Het college had immers reeds onderbouwd op welke gronden alsnog een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan had kunnen worden verleend gelet op de strijd met de dubbelbestemming "Waterstaat-Waterkering". Daarnaast beschikte de rechtbank reeds over de door de aanvrager ingediende tekening van 19 september 2016, waarop is aangegeven waar welke camera zal worden geplaatst om te bewerkstelligen dat vanuit de parkeercarrousel voldoende zicht op de overige verkeersdeelnemers bestaat. Het college heeft tegenover de rechtbank aangegeven dat deze gewijzigde tekening door de verkeersdeskundige van de gemeente is beoordeeld en akkoord bevonden.
De rechtbank had er, indien zij van mening was dat zij over onvoldoende informatie beschikte om zelf in de zaak te kunnen voorzien, volgens het college ook voor kunnen kiezen de bestuurlijke lus toe te passen.
Door dit na te laten heeft de rechtbank niet voldaan aan de in artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde opdracht aan de bestuursrechter om geschillen zoveel mogelijk definitief te beslechten, aldus het college.
6.1.    De Afdeling stelt voorop dat het toepassen van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a van de Awb een bevoegdheid van de rechter inhoudt en geen verplichting. Het is aan de rechter om te beslissen of de bestuurlijke lus al dan niet wordt toegepast.
Voorts heeft de rechtbank, anders dan het college betoogt, in dit geval geen aanleiding hoeven zien om zelf in de zaak te voorzien. Hoewel het hoogheemraadschap bij brief van 30 januari 2015 heeft aangegeven te kunnen instemmen met het bouwplan, dient het college daarnaast een eigen belangenafweging te maken ten aanzien van de vraag of hij met een omgevingsvergunning wenst af te wijken van het bepaalde in artikel 20, lid 20.2.2, onder c, van de planregels.
Het betoog faalt.
Het besluit van 27 juni 2017
7.    Bij besluit van 27 juni 2017 heeft het college ter reparatie van geconstateerde gebreken opnieuw beslist op het bezwaar van de VVE, dat bezwaar gegrond verklaard en de bij besluit van 17 maart 2015 verleende omgevingsvergunning gewijzigd door omgevingsvergunning te verlenen voor op ondergeschikte punten aangepaste tekeningen van de gewijzigde parkeercarrousel en een tekening waarop is aangegeven waar en welke camera zal worden geplaatst. Gelet op laatstgenoemde gewijzigde tekening is de aan de vergunning van 17 maart 2015 verbonden voorwaarde dat ten aanzien van de uitrit ter goedkeuring van de gemeente Noordwijk een voorstel voor veiligheidsmaatregelen moet worden ingediend alvorens met de betreffende werkzaamheden wordt begonnen, komen te vervallen. Daarnaast is de motivering van het besluit van 17 maart 2015 aangevuld door alsnog met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 1o van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 20.3, van de planregels, voor de strijdigheid met de dubbelbestemming "Waterstaat-Waterkering", een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen.
Het besluit van 27 juni 2017 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
8.    Voor zover de VVE betoogt dat het college ten onrechte de op het perceel gelegen bestaande horeca niet bij de beoordeling van het bouwplan heeft betrokken, omdat deze volgens het college geen onderdeel uitmaakt van het bouwplan, faalt dit betoog gelet op hetgeen onder 4.1. is geoordeeld.
9.    De VVE betoogt voorts dat het college niet heeft onderkend dat door op de begane grond te voorzien in bergingen ten behoeve van de appartementen, sprake is van een met het bestemmingsplan strijdige functiewijziging van "Horeca 6" naar "Wonen".
9.1.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2. is geoordeeld, faalt dit betoog.
10.    De hoger beroepen van Prominent Inn/De Blauwe Gans B.V. en de VVE zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep van de VVE 27 juni 2017 is ongegrond.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep van de VVE tegen het besluit van 27 juni 2017 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
w.g. Slump    w.g. Melenhorst
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2018
490.