ECLI:NL:RVS:2018:113
Raad van State — Uitspraak 


201701881/1/A3.
Datum uitspraak: 17 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 januari 2017 in zaak nr. 16/3690 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, thans: de minister voor Rechtsbescherming.
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2016 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om verlening van een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
Bij besluit van 22 april 2016 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 januari 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Faasse, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 5 januari 2016 heeft [appellant] een verzoek om verlening van een VOG ingediend voor de aanvraag van een chauffeurskaart bij Kiwa Register B.V.. Bij besluit van 17 februari 2016 heeft de staatssecretaris het verzoek afgewezen. Daaraan ligt ten grondslag dat [appellant] binnen de terugkijktermijn voorkomt in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS). De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat is voldaan aan het in het beleid opgenomen objectieve criterium. Bij de beoordeling van het in het beleid opgenomen subjectieve criterium stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat geen aanleiding bestaat om toch over te gaan tot afgifte van de gevraagde VOG.
Wettelijk kader
2.    Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Objectief criterium
3.    Bij de afwijzing van de aanvraag van [appellant] heeft de staatssecretaris in aanmerking genomen dat ten aanzien van [appellant] in het JDS is vermeld:
- een op 22 januari 2014 geregistreerde veroordeling wegens het besturen van een motorrijtuig terwijl het rijbewijs is gevorderd en nog niet is teruggegeven en twee gevallen van rijden onder invloed tot een werkstraf van 80 uren, subsidiair 40 dagen hechtenis en een ontzegging van de rijbevoegdheid voor de duur van 10 maanden waarvan 7 maanden voorwaardelijk met een proeftijd van 2 jaren.
De staatssecretaris is van oordeel dat deze feiten, indien herhaald, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat.
3.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris terecht heeft beslist dat, indien herhaald, de hiervoor genoemde feiten, bij uitstek niet zijn te verenigen met de functie van taxichauffeur en dat het risico op recidive niet is uitgesloten. De omstandigheid dat het rijden onder invloed zich heeft voorgedaan in privé-tijd acht de rechtbank niet van belang. De staatssecretaris heeft zich, aldus de rechtbank, terecht op het standpunt gesteld dat aan het objectieve criterium is voldaan.
3.2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat aan het objectieve criterium is voldaan. Sinds 22 januari 2014 is hij niet meer veroordeeld voor enig delict zodat er geen risico meer is voor de veiligheid van zijn passagiers en de overige medeweggebruikers. Tevens betoogt [appellant] dat hij nooit het doel heeft gehad om opzettelijk zonder geldige chauffeurspas taxivervoer te verrichten.
3.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat aan het objectieve criterium is voldaan. Op grond van het in het beleid opgenomen screeningsprofiel ‘Taxibranche; chauffeurskaart’ geldt een terugkijktermijn van vijf jaren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 31 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4781) zijn de omstandigheden waaronder de strafbare feiten zijn begaan in het kader van de beoordeling of aan het objectieve criterium is voldaan niet relevant. Ter beoordeling staat of de feiten op zichzelf bezien, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie zouden verhinderen. De staatssecretaris heeft in redelijkheid kunnen stellen dat de in rechtsoverweging 3 genoemde feiten, indien herhaald, een belemmering kunnen vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie van taxichauffeur. Het maakt voor de beoordeling van het objectieve criterium niet uit of het laatste contact met justitie reeds geruime tijd geleden is en/of de activiteit in de privésfeer heeft plaatsgevonden. Ook het al dan niet opzettelijk niet aanwezig hebben van een geldige chauffeurspas speelt geen rol in de beoordeling van het objectieve criterium. [appellant] heeft niet anderszins betoogd dat niet aan het objectieve criterium wordt voldaan, zodat de staatssecretaris op goede gronden heeft gemotiveerd dat hieraan is voldaan.
Het betoog faalt.
Onschuldpresumptie en 6 EVRM
4.    Voorts stelt [appellant] zich op het standpunt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris, zonder belangenafweging, het JDS ten grondslag heeft gelegd aan de weigering om een VOG af te geven. Daarmee is in strijd gehandeld met de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Doordat de registratie van de strafbare feiten ten grondslag is gelegd aan de weigering van de VOG, is een oordeel gegeven over de vraag of [appellant] schuldig is aan hetgeen waarvan hij wordt verdacht.
4.1.    De Afdeling volgt dit betoog niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer zijn uitspraken van 22 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2306) en 1 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1535), kan de enkele verdenking van een strafbaar feit de staatssecretaris, gelet op artikel 35, eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg), voldoende grondslag bieden om een weigering als bedoeld in deze bepaling op te baseren. De weigering om een VOG af te geven is een bestuursrechtelijk instrument dat een preventief doel dient en houdt geen oplegging van een sanctie in. De staatssecretaris heeft door de registratie van de strafbare feiten aan de weigering ten grondslag te leggen geen oordeel gegeven over de vraag of [appellant] schuldig is aan hetgeen waarvan hij wordt verdacht en derhalve geen inbreuk gemaakt op artikel 6, tweede lid, van het EVRM. Daarbij komt dat [appellant] is veroordeeld door de strafrechter, zodat vast staat dat hij de strafbare feiten heeft gepleegd.
Het betoog faalt.
Subjectief criterium
5.    De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat geen grond bestaat om aan te nemen dat de VOG, ondanks het aanwezig zijn van een objectief vastgesteld risico voor de samenleving, alsnog afgegeven had moeten worden. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de samenleving groter is dan het belang dat [appellant] heeft bij het verkrijgen van de VOG. Dat [appellant] spijt heeft van zijn daden en dat hij met succes een EMA-cursus heeft afgerond acht de rechtbank onvoldoende om de kans op recidive uit te sluiten.
5.1.    [appellant] stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het subjectieve criterium geen aanleiding geeft om alsnog over te gaan tot verlening van de VOG, omdat wel een zwaarwegend belang aanwezig is dat dient te prevaleren boven het belang van de samenleving. Bovendien zijn andere instanties, zoals het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam en de Rotterdamse Taxi Centrale N.V., van mening dat geen risico’s bestaan en dat zij vertrouwen hebben in het functioneren van [appellant]. Daarnaast stelt [appellant] zich op het standpunt dat de voor hem nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit beoogde doelen.
5.2.    De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat geen aanleiding bestaat om, ondanks dat is voldaan aan het objectieve criterium, toch over te gaan tot afgifte van de VOG. Daaraan legt de staatssecretaris ten grondslag dat de in rechtsoverweging 3 genoemde feiten geen lichte vergrijpen betreffen en dat deze evenmin zijn te verenigen met de functie van taxichauffeur. De verstreken periode sinds [appellant] in aanraking met justitie is gekomen, is volgens de staatssecretaris te kort om te kunnen concluderen dat het risico voor de samenleving in voldoende mate is afgenomen om alsnog de VOG toe te wijzen. Daarbij heeft hij niet alleen de feiten binnen en buiten de terugkijktermijn in aanmerking genomen, maar ook de persoonlijke belangen van [appellant]. De staatssecretaris heeft echter meer waarde gehecht aan de geregistreerde strafbare feiten van 22 januari 2014 die niet licht zijn afgedaan, de mate van tijdsverloop sinds het laatste justitiële contact en de aard en hoeveelheid strafbare feiten. Het belang van de bescherming van de samenleving dient volgens de staatssecretaris zwaarder te wegen.
5.3.     Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris heeft mogen beslissen dat het subjectieve criterium geen aanleiding behoeft te geven om alsnog over te gaan tot afgifte van de VOG. De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de genoemde feiten geen lichte feiten betreffen en niet zijn te verenigen met de functie van taxichauffeur. De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris voldoende heeft gemotiveerd dat onvoldoende is gebleken dat het risico voor de samenleving in voldoende mate is afgenomen om alsnog de VOG te kunnen afgeven. Dat andere instanties daar anders over denken, doet hier niet aan af aangezien de staatssecretaris een ander beoordelingskader heeft.
Het resultaat van de belangenafweging van de staatssecretaris komt de Afdeling evenmin onredelijk voor, zodat een beroep op het evenredigheidsbeginsel niet slaagt.
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Minderhoud    w.g. Klein
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
176-857.  BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
Artikel 6. Recht op een eerlijk proces
(…)
2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
(…)
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg)
Artikel 28
Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Artikel 35
1. Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
(…)
Artikel 36
1. Onze Minister kan bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag van een natuurlijk persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens alsmede van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet politiegegevens, met uitzondering van de gegevens waarover op grond van artikel 21 geen mededeling kan worden gedaan aan de verzoeker, die gebruik maakt van zijn recht, als bedoeld in artikel 18, eerste lid.
(…)
Beleidsregels VOG-NP-RP 2013 (Stcrt. 1 maart 2013, nr. 5409)
Paragraaf 3. Beoordeling van de aanvraag
Ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag ontvangt het COVOG alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS. De justitiële gegevens kunnen zowel uit Nederland als uit het buitenland afkomstig zijn. Aan de aanvrager die niet voorkomt in het JDS, wordt zonder meer een VOG afgegeven.
Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium (zie hieronder paragraaf 3.2 en 3.3).
Paragraaf 3.1.1 Periode terugkijktermijn
Terugkijktermijn in duur beperkt
De beoordeling van de aanvraag vindt in beginsel plaats aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS.
Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt het COVOG bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt, nu deze buiten de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, onvoldoende gewicht toe om zelfstandig te worden betrokken bij de beoordeling van de VOG-aanvraag. Deze strafbare feiten worden echter wel betrokken bij de subjectieve criteria en zullen derhalve een rol spelen bij de belangenafweging. Op grond van de zowel binnen als buiten de termijn aangetroffen strafbare feiten wordt een inschatting gemaakt van het risico dat de aanvrager opnieuw met justitie in aanraking komt.
Paragraaf 3.2 Het objectieve criterium
De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
Het objectieve criterium bestaat uit de volgende elementen die hieronder nader worden uitgewerkt:
1. justitiële gegevens (strafbaar feit);
2. indien herhaald;
3. risico voor de samenleving en
4. een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
Paragraaf 3.2.1. Justitiële gegevens
De relevante justitiële gegevens die voorkomen in het JDS op naam van de aanvrager, of die betrekking hebben op de betreffende rechtspersonen of daarmee gelijk gestelde organisaties worden meegewogen bij de beoordeling. (…)
Ook de inhoud van een dagvaarding, een kennisgeving van (niet) verdere vervolging en beleidssepots kunnen een rol spelen bij de beoordeling van een aanvraag. Ten aanzien van sepots geldt dat alleen sepotbeslissingen die op beleidsmatige gronden zijn genomen (de zogenoemde beleidssepots) in de beoordeling van een VOG-aanvraag worden betrokken. Sepotbeslissingen die zijn genomen omdat processuele omstandigheden een succesvolle vervolging in de weg staan (de zogenoemde technische sepots) worden niet in de beoordeling van een VOG-aanvraag betrokken.
Paragraaf 3.2.3 Risico voor de samenleving
Bij de vaststelling van het risico voor de samenleving wordt een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
Paragraaf 3.3 Het subjectieve criterium
Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
Screeningsprofielen VOG NP
65. Taxibranche; chauffeurskaart
Dit screeningsprofiel heeft betrekking op aanvragen ten behoeve van het verkrijgen van een chauffeurskaart bij KIWA. In taxi’s worden maximaal acht personen vervoerd, de bestuurder niet meegerekend. Het vervoer per taxi betreft ook het rijden met rouw- en trouwauto’s en het vervoer met personenbusjes. Hierbij kan het ook gaan om het vervoer van (school)kinderen en het vervoeren van gehandicapten. Bij de toets aan dit screeningsprofiel geldt een terugkijktermijn van vijf jaren.
De houder van de chauffeurskaart is verantwoordelijk voor het welzijn en de veiligheid van de passagiers. Eén van de risico’s is dat de veiligheid van de passagiers en medeweggebruikers in gevaar wordt gebracht. Dit risico kan veroorzaakt worden door rijden onder invloed, overschrijding van de maximumsnelheid, gevaarlijk rijgedrag en/of agressief gedrag.
Als er een één op één relatie is, kunnen de passagiers in een tijdelijke afhankelijkheidspositie verkeren ten opzichte van de houder van de chauffeurskaart. Het risico bestaat van geweld- en zedendelicten, afpersing, chantage (afdreiging), diefstal, verduistering of vervalsing van bijvoorbeeld de chauffeurskaart. De houder van de chauffeurskaart is verantwoordelijk voor de veiligheid van goederen van de passagiers. Deze houders kunnen ook omgaan met contant en giraal geld. Het risico van diefstal en verduistering is aanwezig.
De houders van de chauffeurskaart komen in de uitoefening van hun functie vaak in aanraking met mensen in het uitgaanscircuit. Overtredingen van de Opiumwet zijn daarom onverenigbaar.