ECLI:NL:RVS:2018:1220
Raad van State — Uitspraak 


201700654/1/A3.
Datum uitspraak: 11 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 30 november 2016 in zaak nr. 16/1984 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, thans de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 2016 heeft de minister aan [appellant] een boete opgelegd ter hoogte van € 3.750,00 wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet.
Bij besluit van 11 mei 2016 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.M.M. Massuger, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het relevante juridische kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    Ten tijde van de zogenoemde bietencampagne zijn vervoerders van suikerbieten aan een administratiecontrole onderworpen en heeft bij [bedrijf] zo’n controle plaatsgevonden. [bedrijf] heeft de gegevens over de periode van 3 tot en met 30 november 2014 aan de Inspectie Leefomgeving en Transport opgestuurd en vervolgens heeft een onderzoek naar die gegevens plaatsgevonden. Dat onderzoek heeft zich voornamelijk op de digitale registraties van de bestuurderskaarten en de digitale tachografen gericht. Toezichthouders hebben van dat onderzoek een inspectierapport en een boeterapport opgemaakt.
In het boeterapport van 14 januari 2016 is vermeld dat de toezichthouders vijf maal een overtreding van artikel 2.5:6, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer, gelezen in samenhang met artikel 7 van Verordening (EG) 561/2006 hebben geconstateerd. Volgens het boeterapport heeft [appellant] vijf maal verzuimd na een rijperiode van vier en een half uur een aaneengesloten onderbreking van ten minste vijfenveertig minuten te genieten als bedoeld in artikel 7 van Verordening (EG) 561/2006.
Besluitvorming
3.    De minister heeft vervolgens bij besluit van 18 februari 2016 een boete aan [appellant] opgelegd ter hoogte van in totaal € 3.750,00. De minister heeft het boetebedrag berekend aan de hand van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) (hierna: de Beleidsregel) en bijlage 1 bij de Beleidsregel.
3.1.    Bij besluit van 11 mei 2016 heeft de minister de boete in stand gelaten. Volgens de minister is [appellant], anders dan hij heeft betoogd, als overtreder aan te merken. De boete is dan ook terecht aan [appellant] opgelegd, aldus de minister.
De aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank staat uitsluitend de vraag centraal of [appellant] als werknemer in de zin van artikel 1:1 van de Arbeidstijdenwet kan worden aangemerkt. Zij heeft vervolgens geoordeeld dat [appellant] geen werknemer is, omdat niet is gebleken dat hij krachtens een arbeidsovereenkomst is gehouden tot het verrichten van arbeid. De boete is daarom terecht aan [appellant] in persoon opgelegd, aldus de rechtbank.
Het geschil in hoger beroep
4.1.    [appellant] betoogt dat de rechtbank een onjuist uitgangspunt heeft gehanteerd door uitsluitend de vraag centraal te stellen of hij als werknemer is aan te merken in de zin van artikel 1:1 van de Arbeidstijdenwet. Uit bijlage 1 bij de Beleidsregel volgt namelijk dat bij overtreding van artikel 2.5:6, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer uitsluitend de werkgever of een zelfstandige kan worden beboet. De rechtbank had dan ook moeten beoordelen of hij als werkgever of als zelfstandige beboetbaar is, aldus [appellant]. Dat is volgens hem niet het geval. Omdat hij bestuurder is van [bedrijf] en werkzaamheden verricht voor die vennootschap, wordt hij door [bedrijf] tewerkgesteld, en is hij aan die vennootschap gelieerd. Daarom is hij niet als zelfstandige in de zin van voormeld artikel 2:7, eerste lid aan te merken, aldus [appellant]. Hij heeft in dit kader gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3208. Volgens [appellant] kan hij evenmin als werkgever worden aangemerkt, omdat hij bestuurder in vennootschapsrechtelijke zin is. [bedrijf] is dan ook de werkgever. Omdat hij als werkgever, noch als zelfstandige kan worden gekwalificeerd, kan aan hem geen boete worden opgelegd, zo concludeert [appellant].
-    Normadressaat
4.2.    De Afdeling stelt vast dat de begane overtredingen noch de hoogte van de boete in het hoger beroep aan de orde zijn gesteld. In geschil is uitsluitend of [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt en de boete aan hem als privépersoon kan worden opgelegd.
4.3.    Voor de beoordeling van dit geschilpunt is van belang om te bepalen tot wie de overtreden norm zich richt, dus wie normadressaat is.
Uit artikel 2.5:6, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer volgt dat de verplichting om in overeenstemming met artikel 7 van Verordening (EG) 561/2006 te handelen, rust op de bestuurder van het voertuig. Voor het begrip bestuurder is in het Arbeidstijdenbesluit vervoer aansluiting gezocht bij artikel 4, aanhef en onder c, van Verordening (EG) 561/2006. De bestuurder is volgens deze laatste bepaling iedere persoon die het voertuig bestuurt. Niet-naleving van artikel 2.5:6, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer door de bestuurder van het voertuig, levert vervolgens op grond van artikel 8:1, eerste lid, van datzelfde besluit een overtreding op.
Omdat vaststaat dat [appellant] als bestuurder van het voertuig met kenteken […] in strijd met artikel 7 van Verordening (EG) 561/2006 heeft gehandeld en de norm aan hem als bestuurder van het voertuig is gericht, is [appellant] als overtreder aan te merken.
4.4.    In artikel 8:1, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer is vervolgens het zogenoemde fictieve daderschap van de werkgever neergelegd. Dat betekent dat indien de bestuurder van een voertuig een werknemer is, het niet-naleven van een aan die bestuurder gerichte bepaling, aan de werkgever wordt toegerekend en dat die werkgever vervolgens als overtreder wordt aangemerkt. De rechtbank heeft voor haar oordeel of [appellant] als overtreder van artikel 2.5:6, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer kan worden aangemerkt daarom terecht uitsluitend de vraag centraal gesteld of [appellant] als werknemer in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Arbeidstijdenwet dient te worden aangemerkt.
Dat in bijlage 1 bij de Beleidsregel in de kolom "Normadressaat" slechts de werkgever en de zelfstandige zijn vermeld, laat de wettelijke bevoegdheid van de minister tot het opleggen van een boete aan de in artikel 2.5:6, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer vermelde bestuurder indien artikel 8:1, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer geen toepassing vindt, onverlet. De minister heeft in die bijlage normbedragen vastgesteld voor overtredingen begaan door verschillende categorieën overtreders. Dat de categorie bestuurder niet in die bijlage is vermeld, betekent enkel, zoals de minister terecht ter zitting van de Afdeling naar voren heeft gebracht, dat voor die categorie geen normbedragen zijn vastgesteld.
Het betoog van [appellant] faalt.
-    Werknemer
5.    Vervolgens zal de Afdeling beoordelen of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant] niet als werknemer in de zin van artikel 1:1 van de Arbeidstijdenwet is aan te merken en de minister de boete terecht aan [appellant] in persoon heeft opgelegd.
5.1.    [appellant] betoogt dat hij als werknemer is aan te merken. Hij is een van de directeuren van [bedrijf] en hij is verantwoording verschuldigd aan de vennootschap. Daarom bestaat een gezagsverhouding tussen hem en de vennootschap. Bovendien ontvangt hij loon en verricht hij arbeid. Omdat hij als werknemer is aan te merken, dient de werkgever overeenkomstig artikel 8:1, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer te worden aangemerkt als degene die de bepaling heeft overtreden. Ook om die reden is de boete ten onrechte aan hem opgelegd, aldus [appellant].
5.2.    Uit artikel 1:1 van de Arbeidstijdenwet, waarin de definities van werkgever en werknemer zijn opgenomen, volgt dat onder werknemer wordt verstaan een persoon die krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling is gehouden tot het verrichten van arbeid. Uit de geschiedenis van de totstandkoming (zie Kamerstukken II 1993/94, 23 646, nr. 3, blz. 67), volgt dat met het begrip arbeidsovereenkomst wordt bedoeld een arbeidsovereenkomst volgens het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). Een arbeidsovereenkomst in de zin van artikel 7:610, eerste lid, van het BW is een overeenkomst waarbij de ene partij, de werknemer, zich verbindt in dienst van de andere partij, de werkgever, tegen loon gedurende zekere tijd arbeid te verrichten. Daarom dient in dit geval te worden beoordeeld of tussen het [bedrijf] en [appellant] een gezagsverhouding bestaat, arbeid dient te worden verricht en loon wordt betaald.
5.3.    Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld is [appellant] gevolmachtigd directeur van [bedrijf], tezamen met [persoon], ook gevolmachtigd directeur. [appellant] heeft aannemelijk gemaakt dat hij loon ontvangt van de vennootschap. Dat [appellant] arbeid dient te verrichten voor de vennootschap, is evenmin in geschil. De minister heeft zich over de gezagsverhouding tussen [appellant] en de vennootschap op het standpunt gesteld dat die gezagsverhouding niet bestaat. Volgens de minister is [appellant] zelf degene die de leiding heeft en zichzelf daarom geen aanwijzingen kan geven over het in acht nemen van de rij- en rusttijden.
De rechtbank heeft dit standpunt van de minister, naar het oordeel van de Afdeling, ten onrechte gevolgd. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
5.4.    De Hoge Raad heeft in overweging 3.3.3 van zijn arrest van 22 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY9295 geoordeeld dat voor aanwezigheid van een arbeidsovereenkomst een gezagsverhouding is vereist. Bij de beoordeling van de vraag of tussen een natuurlijke persoon en een rechtspersoon een gezagsverhouding bestaat, is volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad niet van belang welke personen deel uitmaken van het orgaan van de rechtspersoon dat instructies aan die natuurlijke persoon kan geven. Of materieel sprake is van een gezagsverhouding is bij die beoordeling daarom niet relevant. Dit brengt mee dat de statutaire bestuurder van een BV (hierna ook: directeur) die doorslaggevende zeggenschap heeft in de algemene vergadering van aandeelhouders van die vennootschap, voor die BV werkzaam is op basis van een arbeidsovereenkomst indien hij zich verbonden heeft die werkzaamheden tegen loon te verrichten. Vergelijk in dit verband ook overweging 4.11 van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 11 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3578.
5.5.    Uit voormelde rechtspraak leidt de Afdeling af dat [appellant] op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam is, indien hij zich heeft verbonden die werkzaamheden tegen loon te verrichten. Zoals volgt uit hetgeen onder 5.3 is overwogen, is in de situatie van [appellant] aan die voorwaarden voldaan. Daar komt bij dat [appellant] een aanvulling op de arbeidsovereenkomst tussen hem en [bedrijf] heeft overgelegd. Naar hij ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, is de oorspronkelijke arbeidsovereenkomst weliswaar niet meer terug te vinden, maar dat neemt volgens hem niet weg dat die arbeidsovereenkomst wel bestaat en dat hij werknemer is.
De Afdeling ziet verder geen grond voor het oordeel dat, zoals de minister ter zitting van de Afdeling heeft aangedragen, [appellant] niet als werknemer is aan te merken, omdat de werkzaamheden die hij verricht geen vervoerswerkzaamheden zijn. Artikel 1:1 van de Arbeidstijdenwet, noch de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling, biedt aanknopingspunten voor dat standpunt.
5.6.    Omdat [appellant], anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, werknemer is in de zin van artikel 1:1 van de Arbeidstijdenwet, heeft de minister hem gelet op artikel 8:1, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer ten onrechte als overtreder aangemerkt. De minister heeft [appellant] dan ook ten onrechte een boete opgelegd.
Slotsom
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het besluit van 11 mei 2016 komt wegens strijd met artikel 8:1, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer voor vernietiging in aanmerking. Het besluit van 18 februari 2016 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
7.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 30 november 2016 in zaak nr. 16/1984;
III.    verklaart het beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 11 mei 2016, kenmerk 071600162/05;
V.    herroept het besluit van 18 februari 2016, kenmerk 071600162/02;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Grimbergen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2018
581.  BIJLAGE
Arbeidstijdenwet
Artikel 1:1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. werkgever:
1°. degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten;
2°. degene aan wie een ander ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder 1°;
b. werknemer: de ander bedoeld onder a.
(…).
Artikel 2:7
1. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald, dat voor de bij die maatregel en de daarop berustende bepalingen omschreven arbeid of arbeid onder daarbij omschreven omstandigheden, deze wet en de daarop berustende bepalingen geheel of gedeeltelijk mede moeten worden nageleefd door een persoon die, zonder werkgever of werknemer te zijn in de zin van deze wet, deze arbeid verricht, indien zulks noodzakelijk is ter voorkoming van ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen.
(…).
Arbeidstijdenbesluit vervoer
Artikel 1:1
(…).
2. Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt onder "bestuurder" en "week" verstaan hetgeen onder deze begrippen wordt verstaan in artikel 4, onderdelen c en i, van verordening (EG) nr. 561/2006.
(…).
Artikel 2.5:6
(…).
2. De bestuurder op wie het eerste lid niet van toepassing is, handelt in overeenstemming met artikel 7 van verordening (EG) nr. 561/2006 dan wel, voor zover het AETR-verdrag van toepassing is, in overeenstemming met artikel 7 van het AETR-verdrag.
(…).
Artikel 8:1
1. Het niet naleven van de artikelen (…) 2.5:6, eerste tot en met vierde lid, levert een overtreding op.
2. Behoudens de artikelen 2.4:4 en 2.4:13, tweede tot en met vierde lid, wordt, indien de bestuurder werknemer is, ingeval van het niet naleven van een tot de bestuurder gerichte bepaling de werkgever aangemerkt als degene die die bepaling niet heeft nageleefd.
(…).
Verordening (EG) nr. 561/2006
Artikel 4
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
(…);
c) "bestuurder": iedere persoon die het voertuig bestuurt, zelfs gedurende een korte periode, of die zich in het voertuig bevindt is om het, als onderdeel van zijn verplichtingen, zonodig te kunnen besturen;
(…).
Artikel 7
Na een rijperiode van vier en een half uur neemt de bestuurder een aaneengesloten onderbreking van ten minste vijfenveertig minuten, tenzij hij een rusttijd neemt.
Deze onderbreking kan worden vervangen door een onderbreking van ten minste 15 minuten gevolgd door een onderbreking van ten minste 30 minuten die elk zodanig tijdens de periode worden ingelast, dat aan de bepalingen van de eerste alinea wordt voldaan.
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet vervoer (wegvervoer)
Artikel 1
(…).
2. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de Tarieflijst normbedragen bestuurlijke boete wegvervoer die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
Bijlage 1 Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus) als bedoeld in artikel 1, tweede lid van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016