ECLI:NL:RVS:2017:3217
Raad van State — Uitspraak 


201608812/1/A3.
Datum uitspraak: 22 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 oktober 2016 in zaak nr. 16/2453 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 29 oktober 2015 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 7.200,00.
Bij besluit van 10 maart 2016 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 maart 2016 vernietigd, het besluit van 29 oktober 2015 herroepen, bepaald dat een boete van € 1.800,00 wordt opgelegd en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Op 19 oktober 2017 heeft de minister zijn hoger beroep ingetrokken.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2017, waar [appellante] is verschenen.
Overwegingen
1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet), het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) en de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: Beleidsregel) zijn toegevoegd in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    Op 16 januari 2015 verrichtte [naam werknemer A], een werknemer van [appellante], werkzaamheden bestaande uit het repareren en testen van een versnellingsbak van een tractor. De achterwielen waren gedemonteerd en de achterassen waren op bokken geplaatst. De voorwielen stonden nog op de grond. Er stond een krik onder de constructie, maar hierop rustte de tractor niet. [werknemer A] stond met zijn rechtervoet op de krik. Hij verzocht [werknemer B], eveneens werknemer van [appellante], om de achteruitversnelling te testen en om in de achteruit een versnelling hoger te schakelen. Bij het opschakelen schoot de tractor van de bokken af en werd deze opgevangen door de krik waar [werknemer A] met zijn voet op stond. De voet is bekneld geraakt tussen de krik en de constructie van de trekhaak. [werknemer A] is vervolgens in het ziekenhuis opgenomen. Als gevolg van het ongeval moest de helft van zijn grote teen en een stukje middenvoetsbeen worden geamputeerd. Een arbeidsinspecteur heeft naar aanleiding van het ongeval op 26 februari 2015 een boeterapport opgemaakt.
3.    De minister heeft naar aanleiding van het ongeval een bestuurlijke boete van € 7.200,00 opgelegd, die hij in bezwaar heeft gehandhaafd. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat voor overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit een boetenormbedrag geldt van € 9.000,00. Dit bedrag moet met vier worden vermenigvuldigd omdat er sprake is van blijvend letsel. Omdat het om een bedrijf gaat met zes werknemers is de boete vastgesteld op 20%. Volgens de minister moet uitgegaan worden van het aantal werknemers ten tijde van de overtreding en niet van het aantal werknemers ten tijde van het opleggen van de boete. [appellante] heeft aan de arbeidsinspecteur verklaard dat er zes personen in dienst waren bij het bedrijf. De minister heeft geen aanleiding gezien om de boete te matigen wegens het ontbreken van of verminderde verwijtbaarheid. [appellante] beschikt weliswaar over een Risico Inventarisatie en Evaluatie (hierna: RIE), maar hierin ontbreken de risico’s van reparatiewerkzaamheden aan tractoren in het algemeen en aan de versnellingsbak van tractoren. Dit geldt evenzeer voor de Veiligheids-, Gezondheids- en Milieu-instructie (hierna: VGM-instructie) en het werkplaatshandboek van de desbetreffende tractor. [appellante] heeft niet onderbouwd dat hij de risico’s van de werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd en dat een veilige werkwijze was vastgesteld. Verder is niet gebleken dat de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. [appellante] heeft niet onderbouwd voldoende instructies te hebben gegeven over het veilig uitvoeren van de concrete werkzaamheden. De toolboxen en werkplaatsinstructies zagen hier niet concreet op. Evenmin heeft [appellante] aangetoond voldoende toezicht te hebben gehouden. [werknemer A] was weliswaar zelf werkplaatschef, maar nu er geen veilige werkwijze was, is van adequaat toezicht niet gebleken, aldus de minister.
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de boete terecht op 20% van het normbedrag heeft vastgesteld omdat dient te worden uitgegaan van de verklaring van [appellante] aan de arbeidsinspecteur dat hij zes mensen in dienst had. Dat [appellante] ten tijde van de boeteoplegging maar drie mensen in dienst had, is niet van belang.
Vervolgens heeft de rechtbank beoordeeld of de minister terecht geen aanleiding heeft gezien voor matiging van de in bezwaar gehandhaafde boete.
De rechtbank is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet is gebleken dat [appellante] de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd en dat hij geen veilige werkwijze heeft ontwikkeld. Niet gebleken is dat het risico is onderkend dat door de tractor met de achterassen op bokken te plaatsen, terwijl de tractor met de voorwielen op de grond stond, tractie zou kunnen ontstaan, als gevolg waarvan de tractor van de bokken af zou kunnen schieten en een werknemer bekneld zou kunnen raken. In de RIE en VGM-instructie worden de risico ’s van reparatiewerkzaamheden aan versnellingsbakken niet genoemd.
De rechtbank is evenwel van oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet de noodzakelijke randvoorwaarden voor het toepassen van een veilige werkwijze heeft gecreëerd. Ook heeft de minister volgens de rechtbank niet onderkend dat er adequate instructies werden gegeven en adequaat toezicht werd gehouden.
In het voorgaande heeft de rechtbank aanleiding gezien de opgelegde boete te matigen en zelf voorziend vast te stellen op € 1.800,00. Zij heeft in de stelling van [appellante] dat bij [werknemer A] het letsel relatief beperkt is hoewel sprake is van blijvend letsel geen aanleiding gezien voor verdere matiging.
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister ten onrechte van zes werknemers is uitgegaan en dus van 20% van het normbedrag in plaats van van drie, in welk geval het om 10% van het normbedrag zou gaan. Er had niet moeten worden uitgegaan van de dag waarop de overtreding heeft plaatsgevonden maar van het moment van boeteoplegging. De rechtbank is ten onrechte uitgegaan van de toelichting op de Beleidsregel. De ratio van het in de Beleidsregel neergelegde systeem dat aan een groter bedrijf een hogere boete wordt opgelegd dan aan een klein bedrijf is gelegen in de evenredigheid. Kleine bedrijven kunnen zich financieel minder veroorloven dan grotere bedrijven. Er moet naar het moment van boeteoplegging worden gekeken omdat dat het moment is waarop het bedrijf de boete moet betalen, aldus [appellante].
5.1.    In artikel 1, achtste lid, van de Beleidsregel is een regeling neergelegd waarin de hoogte van de boete wordt afgestemd op de omvang van een bedrijf of instelling. Voormelde bepaling uit de Beleidsregel is niet onredelijk. De Beleidsregel bepaalt niet op welk moment de omvang van een bedrijf of instelling moet worden vastgesteld. De Afdeling is van oordeel dat voor de hoogte van de boete de omvang van het bedrijf of de instelling op het moment van de boeteoplegging bepalend is. In beginsel wordt voor het vaststellen van het aantal werknemers uitgegaan van hetgeen de werkgever daarover ten overstaan van de inspecteur heeft verklaard, zoals is vermeld in de toelichting bij artikel 1, achtste lid, van de Beleidsregel (Stcrt. 2012, 24962). De Afdeling verstaat dit artikellid aldus dat, indien tussen het tijdstip waarop de werkgever zijn verklaring heeft afgelegd en het moment van boeteoplegging het aantal werknemers is verminderd, de minister bij de boeteoplegging van dat aantal dient uit te gaan. In de toelichting is immers vermeld dat de matiging van de boetenormbedragen naar bedrijfsgrootte met name is bedoeld om tot een evenredige boete te komen, waarbij kleine(re) bedrijven minder hoeven te betalen dan grotere bedrijven.
Op 4 februari 2015 heeft [appellante] ten overstaan van de inspecteur verklaard dat hij op dat moment zes mensen in dienst had. Gelet op het bepaalde in artikel 1, achtste lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel is de boete naar 20% van het normbedrag gecorrigeerd. [appellante] heeft er evenwel in de gehele gevoerde procedure op gewezen dat hij ten tijde van de boeteoplegging op 29 oktober 2015 nog maar drie werknemers in dienst had op grond waarvan maximaal een boete van 10% van het normbedrag mocht worden opgelegd. Ook in de zienswijze van 18 september 2015 heeft hij hier al op gewezen. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] gesteld dat er sinds het moment van boeteoplegging tot op de dag van vandaag slechts drie werknemers in dienst zijn bij het bedrijf. De Afdeling ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen. Gelet hierop had geen correctie van 20% van het normbedrag moeten plaatsvinden, maar een correctie van de boete naar 10% van het normbedrag. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij een veilige werkwijze had ontwikkeld. De uitvoering van de desbetreffende reparatie komt terug in punt 11 van de RIE en paragraaf 1.2 en 1.3 en de Last Minute Risico Analyse in de VGM-instructies, waarin ook wordt verwezen naar de voorgeschreven werkwijze in het aanwezige werkplaatshandboek van de tractor. De afrondingsfase van de werkzaamheden, waartoe ook het testen van de versnellingsbak behoort, is niet expliciet omschreven. Het is evenwel onmogelijk om elk detail te beschrijven, aldus [appellante].
6.1.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet is gebleken dat [appellante] een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbowet. Dit blijkt niet uit de door [appellante] zowel in beroep als hoger beroep aangehaalde passages uit de RIE en de VGM-instructies. Hieruit volgt wellicht in algemene zin dat [appellante] de veiligheid hoog in het vaandel heeft staan, maar hieruit blijkt niet dat voor de hier aan de orde zijnde reparatiewerkzaamheden aan een versnellingsbak een veilige werkwijze is ontwikkeld om beknellingsgevaar te voorkomen. In het werkplaatshandboek is alleen opgenomen dat de achterkant van de tractor op geschikte statieven onder de zijvertragingskasten moet worden geplaatst. De rechtbank heeft terecht overwogen dat met deze werkwijze het risico dat de tractor als gevolg van tractie van de statieven afschiet niet wordt ondervangen. Zowel [werknemer A] als [werknemer B] hebben verklaard dat het arbeidsongeval had kunnen worden voorkomen door een andere werkwijze toe te passen dan is gebeurd. Volgens [werknemer B] worden deze werkzaamheden drie tot vier keer per jaar uitgevoerd. Het had dan ook in de rede gelegen de hierbij betrokken risico’s in kaart te brengen en een veilige werkwijze te beschrijven. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] verklaard dat de werkwijze sinds het ongeval is aangepast.
Het betoog faalt.
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat verviervoudiging van het boetebedrag in verband met blijvend letsel onredelijk is. Daartoe voert hij aan dat [werknemer A] niet wordt beperkt in zijn werk door het letsel. Het ontbreken van een grote teen kan niet gelijkgesteld worden met zwaardere ongevallen zoals het verliezen van een been, aldus [werknemer A].
7.1.    In de omstandigheid dat het arbeidsongeval niet tot arbeidsongeschiktheid van [werknemer A] heeft geleid, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien tot matiging van de boete. Volgens artikel 1, tiende lid, onder b, van de Beleidsregel, welke bepaling de Afdeling op zichzelf bezien niet onredelijk acht, wordt bij een arbeidsongeval dat tot blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9 van de Arbowet leidt het boetenormbedrag met vier vermenigvuldigd. De minister heeft deze bepaling uit de Beleidsregel toegepast, omdat [werknemer A] na het arbeidsongeval in het ziekenhuis opgenomen is geweest en de helft van zijn grote teen en een stukje middenvoetsbeen moesten worden geamputeerd. Gezien de ernst van het letsel dat het arbeidsongeval heeft veroorzaakt dat blijvend van aard is, heeft de toepassing van deze bepaling uit de Beleidsregel in dit geval niet tot een onevenredig hoge boete geleid.
Het betoog faalt.
8.    Het incidenteel hoger beroep van [appellante] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank zelf voorziend heeft bepaald dat een boete van € 1.800,00 wordt opgelegd. De Afdeling zal op hierna te melden wijze in de zaak voorzien.
9.    De minister dient ten aanzien van [appellante] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante] gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 oktober 2016 in zaak nr. 16/2453, voor zover de rechtbank zelf voorziend heeft bepaald dat een boete van € 1.800,00 wordt opgelegd;
III.    bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 900,00 (zegge: negenhonderd euro);
IV.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 490,00 (zegge: vierhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Borman    w.g. Niane-van de Put
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2017
805.  BIJLAGE
Arbowet
Artikel 9
1. De werkgever meldt arbeidsongevallen die leiden tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname direct aan de daartoe aangewezen toezichthouder en rapporteert hierover desgevraagd zo spoedig mogelijk aan deze toezichthouder.
[…]
Artikel 16
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
[…]
10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
[…]
Artikel 33
[…]
2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het niet naleven van de artikelen 6, eerste lid, tweede volzin, en 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in die artikelleden bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
[…]
Artikel 34
1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
[…]
Arbobesluit
Artikel 3.17
Het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt. Artikel 3.16, vijfde lid, laatste volzin, is van toepassing.
Artikel 9.1
De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.6, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.
Artikel 9.9b
1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
[…]
c. van hoofdstuk 3: de artikelen […] 3.17 […]
[…]
Beleidsregel
Artikel 1
[…]
8. De in het derde lid genoemde normbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang geldt het volgende:
a. bedrijven of instellingen met minder dan 5 werknemers betalen 10 procent;
b. bedrijven of instellingen met 5 tot en met 9 werknemers betalen 20 procent;
[…]
10. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
[…]
b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier;
[…]
11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
[…]
Toelichting
Artikel 1
[…]
Achtste lid
Dit betreft het voormalige tweede lid van beleidsregel 33. Op basis van het aantal werknemers vindt voor ondernemingen een correctie plaats van de normbedragen genoemd in het tweede lid, onder a. van deze beleidsregel. Het gaat daarbij om het totaal aantal vaste, tijdelijke en ingeleende werknemers dat op dat moment voor de onderneming werkzaam is. Als uitgangspunt bij de bepaling van de grootte van de onderneming ten behoeve van de correctie van de normbedragen, wordt uitgegaan van hetgeen de werkgever ten overstaan van de inspecteur verklaart over het aantal werknemers.
Naar aanleiding van jurisprudentie is in 2007 een verdergaande nuancering van de boetehoogtes gerealiseerd door uitbreiding van het aantal categorieën bedrijfsgroottes van vier naar zeven. De matiging van de boetenormbedragen naar bedrijfsgrootte, waarbij gekeken wordt naar het aantal werknemers dat werkzaam is in een bedrijf, is met name bedoeld om tot een evenredige boete te komen, waarbij kleine(re) bedrijven minder hoeven te betalen dan grotere bedrijven. Dit onderdeel van de beleidsregel is nog meer van belang, nu de meeste boetenormbedragen aanzienlijk worden verhoogd ten opzichte van de bedragen geldend tot 1 januari 2013.
[…]