ECLI:NL:CBB:2018:37
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 15/361 en 16/812
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 januari 2018 in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2] , h.o.d.n. [naam 3] , te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: mr. R. Scholten),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Procesverloop
15/361
Bij besluit van 30 juni 2014 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellanten voor het jaar 2013 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 27 maart 2015 (het bestreden besluit 1A) heeft verweerder het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen dit bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer 15/361.
Bij besluit van 4 augustus 2016 (het bestreden besluit 1B) heeft verweerder het bestreden besluit 1A ingetrokken en het bezwaar ongegrond verklaard.
16/812
Bij besluit van 30 juni 2015 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellanten voor het jaar 2014 op grond van de Regeling vastgesteld op een bedrag van
€ 18.333,02.
Bij besluit van 4 augustus 2016 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen dit bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer 16/812.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2017. Appellanten waren hierbij, zoals voorafgaand bericht, afwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De beroepen zijn gevoegd behandeld.
Overwegingen
1.1
Het College stelt voorop dat het primaire besluit 2 en de bestreden besluiten zijn genomen na 1 januari 2015. De Regeling is, evenals de Verordeningen (EG) nrs. 73/2009, 1120/2009 en 1122/2009 waaraan zij uitvoering geeft, per die datum vervallen. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 16 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:90, blijft de Regeling vanaf 1 januari 2015 van toepassing ten aanzien van aanvragen die op grond van die regeling zijn ingediend vóór 1 januari 2015. Uit dit oordeel volgt dat verweerder het primaire besluit 2 en de bestreden besluiten terecht heeft genomen met toepassing van de Regeling.
1.2
Appellanten hebben hun onderneming overgenomen van appellante in de zaak 16/324. Over de terugvordering van de bedrijfstoeslag over het jaar 2011 van appellante in die zaak heeft het College geoordeeld in zijn uitspraak van 25 september 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:313).
1.3
Appellanten hebben voor [naam 3] met hun respectievelijk op 15 mei 2013 en
15 mei 2014 ingediende Gecombineerde opgaven uitbetaling van toeslagrechten voor 2013 en 2014 aangevraagd. Zij hebben hiervoor een groot aantal percelen met voor 2013 een totale oppervlakte van 366,62 ha en voor 2014 een totale oppervlakte van 283,88 ha opgegeven.
1.4
Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder op de aanvraag voor 2013 beslist en de bedrijfstoeslag vastgesteld op nihil, waarbij verweerder 299,49 ha van de door appellanten opgegeven oppervlaktes heeft goedgekeurd en 365,34 ha in aanmerking heeft genomen. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder op de aanvraag voor 2014 beslist en de bedrijfstoeslag vastgesteld op een bedrag van € 18.333,02, waarbij verweerder 240,11 ha van de door appellanten opgegeven oppervlaktes heeft goedgekeurd en 283,88 ha in aanmerking heeft genomen. Volgens verweerder ontvangen appellanten geen bedrijfstoeslag voor 2013, omdat de afgekeurde oppervlakte in dat jaar groter is dan 20%. Voor 2014 is de goedgekeurde oppervlakte verminderd met twee keer de afgekeurde oppervlakte omdat de afgekeurde oppervlakte groter is dan 3% van de goedgekeurde oppervlakte.
2.1
Bij het bestreden besluit 1A heeft verweerder de bezwaren van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard. Bij het bestreden besluit 1B heeft verweerder het bestreden besluit 1A ingetrokken, het bezwaar ongegrond verklaard, alle opgegeven percelen afgekeurd en daarnaast een uitsluitingsbedrag van € 59.104,71 vastgesteld. Verweerder heeft daarbij onder meer uiteengezet dat appellanten de volledig afgekeurde percelen niet voor eigen rekening en risico in gebruik hebben gehad op 15 mei 2013, en deze aldus niet in beheer hadden. Gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep in de zaak 15/361 geacht mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit 1B. Nu verweerder het bestreden besluit 1A heeft ingetrokken, hebben appellanten geen belang meer bij een beoordeling van het beroep daartegen, zodat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk zal worden verklaard.
2.2
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard, het primaire besluit 2 herroepen, de bedrijfstoeslag van appellanten voor het jaar 2014 op grond van de Regeling vastgesteld op nihil en het terug te vorderen bedrag vastgesteld op € 18.333,02. Tevens is een uitsluitingsbedrag vastgesteld van € 35.044,99. Verweerder heeft daarbij onder meer uiteengezet dat appellanten de volledig afgekeurde percelen niet voor eigen rekening en risico in gebruik hebben gehad op 15 mei 2014, en deze net als in 2013 niet in beheer hadden.
3.	Appellanten hebben voor beide toeslagjaren aangevoerd dat de percelen ten onrechte niet door verweerder in aanmerking zijn gebracht voor de uitbetaling van hun toeslagrechten omdat deze percelen bij hen als landbouwgrond in gebruik waren. De percelen waren in gebruik voor het weiden van hun vee. Zij hadden deze percelen bovendien in beheer zoals volgens appellanten blijkt uit een in deze procedures overgelegd Rapport fysieke controles
van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) met het nummer 1467/16/0001.
4.1
Het College overweegt als volgt. Ingevolge artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 73/2009), zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt de steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag. Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalde dat, voor zover hier van belang, onder ‚subsidiabele hectare’ wordt verstaan om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt.
Artikel 2 van die verordening verstond onder:
“(…)
b) ‚bedrijf’: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
c) ‚landbouwactiviteit’: landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden;
(…)
h) ‚landbouwgrond’: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.
(…)”.
4.2
De oppervlakte moet derhalve, om subsidiabel te zijn, landbouwgrond zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 2 juli 2015 inzake Demmer, C-684/13 (ECLI:EU:C:2015:439), punt 54).
4.3
Wat betreft de voorwaarde dat de landbouwgrond deel moet uitmaken van het bedrijf van de betrokken landbouwer volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat zulks het geval is wanneer de landbouwer bevoegd is om die grond voor de uitoefening van een landbouwactiviteit te beheren, namelijk wanneer hij bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op die oppervlakte over voldoende autonomie beschikt (arrest van
14 oktober 2010 inzake Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09 (ECLI:EU:C:2010:606), punten 58 en 62, en het arrest Demmer, hiervoor aangehaald, punt 58; zie in dit verband ook de uitspraak van het College van 14 december 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BV0918).
4.4
Het College stelt vast dat verweerder een groot aantal percelen volledig heeft afgekeurd. Ten aanzien van deze afgekeurde percelen heeft verweerder uiteengezet dat al deze percelen niet tot het bedrijf van appellanten behoren. Vaststaat dat appellanten hun dieren (waaronder Schotse Hooglanders) in 2013 en 2014 uitleenden (verhuurden) aan de eigenaren van die percelen. Meer in het bijzonder blijkt uit de overgelegde overeenkomsten en facturen dat het bedrijf van appellanten in 2013 en 2014 dieren tegen betaling aan terreinbeheerders van die percelen uitleende (verhuurde) om die percelen te begrazen. Dieren van appellanten graasden onder meer in delen van het Amsterdamse bos en het Schinkelbos.
4.5
Naar het oordeel van het College duidt niets van hetgeen appellanten hebben aangevoerd erop dat de hier in geschil zijnde afgekeurde percelen ten tijde van belang behoorden tot het bedrijf van appellanten. De verwijzing van appellanten naar het genoemde NVWA-rapport is onvoldoende specifiek en biedt het College geen aanknopingspunten voor het oordeel dat wel sprake is van beheer van de percelen door appellanten in 2013 en 2014. Evenals in de hiervoor onder 1.2 aangehaalde uitspraak van het College van
25 september 2017, waarin het College oordeelde over een vergelijkbare situatie, is niet aannemelijk geworden dat appellanten met het verhuren of uitlenen van de dieren aan de eigenaren van de percelen het beheer over die percelen hebben overgenomen van de eigenaren van die percelen. Anders dan waarvan appellanten uitgaan, werden de percelen niet ter beschikking gesteld aan appellanten opdat zij die percelen als weidegrond konden gebruiken, maar stelden appellanten hun dieren ter beschikking aan de eigenaren van de percelen. Mogelijk hadden appellanten beslissingsbevoegdheid over de dieren die op de percelen graasden, maar die beslissingsbevoegdheid betrof niet het gebruik van de percelen. De eigenaren van de percelen bepaalden immers op welke wijze de percelen werden gebruikt, namelijk door begrazing van dieren die aan hen door appellanten ter beschikking waren gesteld. Niet kan dan ook worden staande gehouden dat appellanten ten aanzien van deze percelen ter zake over voldoende autonomie beschikten.
4.6
Gelet op het voorgaande behoeft geen verdere beoordeling of de hier in geschil zijnde volledig afgekeurde percelen landbouwgrond waren en voor landbouwactiviteiten werden gebruikt.
4.7
De conclusie is dat deze beroepsgrond faalt.
5.1
Appellanten voeren verder aan dat verweerder ten onrechte in de bestreden besluiten alsnog een uitsluiting van bedrijfstoeslag voor de komende jaren heeft vastgesteld. De primaire besluiten bevatten die uitsluiting nog niet. Appellanten verkeren hierdoor in een nadeliger positie door de bestreden besluiten, hetgeen in strijd is met het verbod van reformatio in peius. Appellanten verwijzen hiervoor naar de uitspraak van het College van
20 maart 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:BZ7854). Hieruit concluderen zij dat het – anders dan geldt ten aanzien van het alsnog vaststellen van een terugvordering – niet is toegestaan om bij een herzien besluit alsnog een uitsluitingsbedrag vast te stellen.
5.2
De uitsluiting vloeit voort uit de door verweerder opgelegde verlaging wegens het verschil tussen de door appellanten opgegeven oppervlakte en de door verweerder goedgekeurde oppervlakte. Het College overweegt over de verlaging als volgt. Aangezien het verschil tussen de opgegeven en goedgekeurde oppervlakte meer dan 50% is, is verweerder op grond van artikel 58 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van
30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (Verordening 1122/2009) verplicht tot een volledige afwijzing van de aangevraagde bedrijfstoeslag en de uitsluiting van bedrijfstoeslag voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 57 van Verordening 1122/2009 geconstateerde oppervlakte. Anders dan appellanten betogen is verweerder - evenals ten aanzien van de terugvordering - gehouden tot het vaststellen van de uitsluiting. Beide beslissingen volgen uit de verordening en verweerder is bevoegd en gehouden deze toe te passen los van de heroverweging op het bezwaar. Het beroep op het verbod op reformatio in peius van appellanten slaagt daarom niet.
6.1
Appellanten kunnen zich voorts niet met succes beroepen op artikel 73 van Verordening 1122/2009. In deze bepaling staat weliswaar – kort gezegd – dat verlagingen en uitsluitingen van de bedrijfstoeslag niet van toepassing zijn indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft, maar daarvan is hier niet gebleken, omdat appellanten hadden moeten weten dat de desbetreffende percelen niet tot hun bedrijf behoren en om die reden niet voor uitbetaling van bedrijfstoeslag mochten worden opgegeven. Dat de volledig afgekeurde percelen in voorgaande jaren wel zijn goedgekeurd, maakt het voorgaande niet anders. Appellanten zijn immers op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder d, en derde en vierde lid, van Verordening 1122/2009 verplicht bij hun aanvraag de door verweerder aangeleverde perceelsgegevens te corrigeren bij wijzigingen en onjuistheden.
6.2
De beroepsgrond faalt.
7.	Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep in de zaak 15/361 voor zover dit is gericht tegen het bestreden besluit 1A niet-ontvankelijk is en voor het overige ongegrond. Het College ziet in die procedure aanleiding voor een vergoeding van de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en stelt deze vast op € 501,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift). Voor een vergoeding van de proceskosten in de bezwaarfase ziet het College geen aanleiding nu in dat kader niet is gebleken van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Het beroep in de zaak 16/812 is ongegrond. Voor een vergoeding van de proceskosten in die procedure bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep in de zaak 15/361 voor zover dit is gericht tegen het bestreden besluit 1A niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep in de zaak 15/361 voor het overige ongegrond;
draagt verweerder op het in de zaak 15/361 betaalde griffierecht van € 167,- aan appellanten te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de zaak 15/361 in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 501,-;
verklaart het beroep in de zaak 16/812 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.L. van der Beek en
mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2018.
w.g. A. Venekamp	w.g. C.M. Leliveld