ECLI:NL:CBB:2017:421
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/680
[11351]
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 oktober 2017 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.L. Baar),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtredingen van de Wet Dieren. Daarbij heeft verweerder een vijftal maatregelen opgelegd, welke appellant voor 1 februari 2016 moest nemen en in stand houden.
Bij uitspraak van 2 maart 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:38) – voor zover hier relevant – heeft de voorzieningenrechter van het College het verzoek om een voorlopige voorziening van appellant gedeeltelijk toegewezen, in die zin dat hij de derde opgelegde maatregel heeft geschorst, en voor het overige afgewezen.
Bij besluit van 4 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen voor zover het ziet op de derde maatregel. De overige vier maatregelen heeft verweerder gehandhaafd.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 31 maart 2017 (het kostenbesluit) heeft verweerder de kosten voor de in de periode van 4 februari 2016 tot en met 29 maart 2016 uitgevoerde bestuursdwang, waarbij door verweerder 88 runderen in bewaring zijn genomen, bij appellant in rekening gebracht.
Bij brief van 13 april 2017 heeft appellant het beroep voorzien van gronden tegen het kostenbesluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2017.
Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H. Verheul-Verkaik en ing. A. Barhorst. Aan de zijde van verweerder zijn tevens verschenen H.G.J. Postema, J. Kempes en B.A. Winter-Novak.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1
Appellant is exploitant van een rundveehouderij. Op 12 januari 2016 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd op het bedrijf van appellant. De resultaten waarvan zijn vastgelegd in het toezichtrapport van 14 januari 2016 (nr.90519) (het toezichtrapport).
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder appellant met een last onder bestuursdwang de volgende maatregelen – voor zover in beroep relevant – opgelegd:
1. Zorg dat uw runderen altijd over een schone en droge ligplek kunnen beschikken.
2. Zorg dat uw runderen altijd over een geschikte ligplek kunnen beschikken.
4. Zorg dat de dieren altijd over een schone en hygiënische huisvesting kunnen beschikken.
5. Verwijder of repareer alle scherpe en uitstekende delen, zodanig dat deze geen verwondingen of beschadigingen bij de dieren kunnen veroorzaken.
1.3
Op 4 februari 2016 hebben de toezichthouders een hercontrole uitgevoerd op het bedrijf van appellant. De bevindingen van deze hercontrole zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 18 februari 2016 (nr. 91029). Ook op 4 februari 2016 heeft verweerder bestuursdwang toegepast en 88 runderen van appellant meegevoerd en in bewaring genomen. Hiervan is een proces-verbaal van meevoeren en opslaan opgesteld op 8 februari 2016.
Bestreden besluit
2.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder de maatregelen 1, 2, 4 en 5 gehandhaafd. Verweerder heeft daarbij verwezen naar de constateringen van de toezichthouders in het toezichtrapport, waaruit naar voren komt dat de runderen in de betreffende stallen niet konden beschikken over een plek die schoon, droog en voldoende ingestrooid is om comfortabel te kunnen liggen. Het instrooien door appellant tijdens de controle zorgde er nog steeds niet voor dat de runderen over schone, droge en comfortabele ligplaatsen en hygiënische huisvesting beschikten. De toezichthouders hebben op grond van de mate van vervuiling in de stal en op de dieren geconstateerd dat deze situatie langere tijd heeft bestaan en dat het welzijn van de runderen hierdoor is aangetast. Dat de Body Condition Score (BCS) van de runderen voldoende is beoordeeld, maakt volgens verweerder niet dat het welzijn van de runderen niet is aangetast en dat geen overtreding is begaan.
Ten aanzien van de scherpe delen heeft verweerder erop gewezen dat op de foto bij het rapport van bevindingen een metalen loshangende plaat zichtbaar is en dat hiermee voldoende geconcretiseerd en toegelicht is dat de plaat scherpe randen heeft en het gevaar bestaat dat de runderen zich daaraan verwonden. Dat de runderen het materiaal voor hun vachtverzorging nodig hadden om tegenaan te schuren heeft appellant volgens verweerder niet met stukken onderbouwd.
Verweerder heeft voorts in het bestreden besluit opgenomen dat met het primaire besluit is voldaan van de vereisten van artikel 5:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In het primaire besluit is voor de vermelding van de overtredingen naar het toezichtrapport verwezen dat als bijlage is bijgevoegd en is voor de overtreden voorschriften verwezen naar de bijlage met regelgeving. De bijlagen maakten daarmee onderdeel uit van het primaire besluit. Daarnaast heeft verweerder opgemerkt dat voor zover toch sprake is van een gebrek, dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd omdat appellant niet in zijn belangen is geschaad. Op het moment dat de last onder bestuursdwang werd opgelegd, was het appellant duidelijk wat hem werd verweten en wat hij diende te doen om toepassing van bestuursdwang te voorkomen.
Ten slotte heeft verweerder in het bestreden besluit opgenomen dat de maatregelen 1, 2 en 4 zien op drie verschillende overtredingen. Van cumulatie van herstelsancties in de zin van artikel 5:6 van de Awb is geen sprake omdat voor de voornoemde overtredingen één herstelsanctie is opgelegd.
Standpunt appellant en beoordeling
3.1
Volgens appellant zien de in de last opgenomen maatregelen 1,2 en 4 op het (meer) instrooien van de stallen. Primair stelt appellant zich op het standpunt dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is, nu daaruit onvoldoende blijkt dat de stallen niet goed waren ingestrooid of niet hygiënisch genoeg waren. Van belang daarbij is dat de runderen volgens het toezichtrapport in een goede conditie verkeerden en dat van gezondheidsproblemen of aandoeningen niet is gebleken. Bovendien was appellant tijdens de controle bezig de stallen in te strooien. Appellant stelt zich daarnaast op het standpunt dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op zijn betoog dat het type rund dat hij houdt – te weten Blonde d’Aquitaine – een andersoortige verzorging verlangt. Kort samengevat houdt deze andere verzorging in dat de hele stal juist niet (dik) ingestrooid moet worden omdat de runderen het te warm krijgen op een (dikke) laag stro en de koelere betonplaten opzoeken als zij daartoe de mogelijkheid hebben. Het volledig instrooien van de stallen maakt dit voor de runderen onmogelijk. Uit de stukken blijkt volgens appellant niet dat de toezichthouders hier rekening mee gehouden hebben. Appellant stelt dat het op de weg van verweerder had gelegen om nader onderzoek te doen naar de stellingen van appellant, te meer omdat dit standpunt de afgelopen jaren in meerdere procedures aan de orde is gekomen.
Ten aanzien van maatregel 5, dat ziet op de scherpe en uitstekende delen, voert appellant aan dat uit het toezichtrapport niet blijkt dat de losgescheurde damwandplaat een scherp deel is waar de runderen zich aan kunnen verwonden. Volgens appellant is het toezichtrapport daartoe ontoereikend omdat de foto van een afstand is genomen en uit het rapport niet blijkt dat de toezichthouders de plaat zelf aan een nadere inspectie hebben onderworpen. Daarnaast heeft appellant gesteld dat de runderen zich aan dergelijke uitsteeksel juist schuren en dat dit door verweerder niet is weerlegd.
3.2
Het College overweegt dat het toezichtrapport en de daarbij behorende veterinaire verklaring van 14 januari 2016 een gedetailleerde beschrijving bevatten van de tekortkomingen in de verzorging van de runderen van appellant. In het toezichtrapport is opgenomen dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat in één stal (stal 2), in het voorste gedeelte, de betonnen vloer bedekt was met een dunne laag mest en urine. Zij zagen dat het ingestrooide deel van deze stal bedekt was met een natte laag met mest en urine vermengd met stengelig hooi en zij zagen dat de groep van ongeveer 50 in deze stal gehuisveste runderen niet kon beschikken over een comfortabele en droge ligplaats. Zij zagen dat de onderpoten, de buiken en het kossem van het merendeel van deze runderen was aangekoekt met mest. Zij zagen dat in de uitloop onder de overkapping één van de damwandplaten van de stalwand gedeeltelijk was losgescheurd en dat deze loshangende plaat met scherpe randen het verblijf van de runderen instak.
De toezichthouders zagen in de andere stal (stal 1) aan één kant van de centrale voergang 30 stuks jongvee. Zij zagen dat de vloer van de stal gedeeltelijk was ingestrooid, dat een niet ingestrooid deel was bedekt met een laag urine en mest en dat een ander niet ingestrooid deel wel droge niet met mest en urine bedekte plekken had waar runderen op het kale beton droog konden liggen. Het ingestrooide deel van de stal was bedekt met een natte laag stengelig hooi vermengd met mest en urine. De toezichthouders hebben geconstateerd dat de 30 runderen in deze afdeling niet konden beschikken over een comfortabele droge ligplaats.
De dierenarts heeft in de veterinaire verklaring opgenomen (beantwoording vragen 1 en 2) dat de dieren in stal 1 geen ligplaats hadden die comfortabel én schoon was, dat de vacht van de dieren in stal 2 op hun flanken en onder hun buik bevuild was met aangekoekte mest, dat de voorknieën ook vervuild waren met mest en dat de dieren geen ligplaats hadden die comfortabel én schoon was. Volgens de inschatting van de dierenarts (beantwoording vraag 3) is de vervuiling van het strooisel en de betonvloer sinds enkele dagen ontstaan en is de mestvervuiling op de vacht van de dieren in stal 2 waarschijnlijk in de loop van enkele weken ontstaan. In de verklaring is opgenomen (beantwoording vraag 5) dat de gezondheid van de dieren is benadeeld omdat de dieren in de mest en urine liggen. Daardoor vervuilen ze, wat tot aantasting van de huid kan leiden. Als dieren op een kale vloer liggen kan dat tot gewrichtsirritatie leiden. De dieren die in onvoldoende schone omstandigheden met onvoldoende comfortabele ligruimte leven, worden aangetast in hun welzijn. Ze lijden aan fysiek ongerief door de oncomfortabele en of vervuilde ligplaatsen.
3.3
In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de hiervoor beschreven bevindingen. Verweerder heeft op grond van deze bevindingen terecht vastgesteld dat sprake was van het benadelen van de gezondheid en welzijn van de dieren en het onthouden van de nodige verzorging door appellant als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid en artikel 2.2, achtste lid van de Wet Dieren. Met verweerder is het College van oordeel dat de omstandigheid dat de runderen een voldoende BCS hadden, niet maakt dat het welzijn van de dieren door de omstandigheden in de stal niet is aangetast en dat de voornoemde overtredingen niet zijn begaan.
In het betoog van appellant dat dit type rund een van de standaard afwijkende verzorging behoeft ziet het College evenmin aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Daarbij geldt dat appellant, hoewel hij daartoe voldoende in de gelegenheid is gesteld, zijn visie op de verzorging van dit ras niet met enig (wetenschappelijke) artikel of rapport heeft onderbouwd. Het College ziet ook geen aanleiding tot het benoemen van een deskundige nu het standpunt van appellant iedere ondersteuning ontbeert.
De omstandigheid dat appellant tijdens de controle aan het instrooien was kan naar het oordeel van het College niet afdoen aan de bevindingen en conclusies in het toezichtrapport en de veterinaire verklaring. Uit het toezichtrapport blijkt immers dat de runderen ook na dit instrooien niet over droge en schone ligplaatsen konden beschikken, dat de vervuiling van de stal in de loop van enkele dagen en de vervuiling van de dieren zelf in de loop van enkele weken is ontstaan. Dat maakt dat – anders dan appellant heeft gesteld – niet slechts sprake is geweest van een (ongelukkige) momentopname.
Ten aanzien van de losgescheurde damwand rechtvaardigt de beschrijving in het toezichtrapport in combinatie met de bijgevoegde foto de conclusie van verweerder dat sprake was van scherpe en uitstekende delen waaraan de runderen zich konden verwonden. De foto ondersteunt de waarneming van de toezichthouders dat een metalen plaat, kennelijk oorspronkelijk bedoeld als wandbedekking, het verblijf insteekt. Voor de conclusie dat het daarbij gaat om een plaat met scherpe randen was het in dit geval niet noodzakelijk, zoals appellant stelt, dat de toezichthouders zelf aan de randen van de plaat voelden. Uit de beschrijving en de voorhanden foto is voldoende duidelijk dat sprake is van randen waaraan dieren zich kunnen verwonden. De stelling van appellant dat de runderen juist die metalen plaat gebruiken dan wel nodig hebben om zich te schuren volgt het College niet, nu evident is dat loshangende wandplaten daartoe geen geëigend middel zijn. Anders dan appellant stelt, en zoals het College al eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:387), is het daarnaast niet relevant of de dieren feitelijk door dit uitstekende deel verwondingen hebben opgelopen, maar gaat het erom dat de op appellant rustende zorgplicht met zich brengt dat hij dient te voorkomen dat de dieren zich aan een dergelijk uitstekend deel kunnen verwonden.
3.4
Gelet op het voorgaande kwam verweerder de bevoegdheid toe om handhavend op te treden. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had behoren af te zien van handhavend optreden is naar het oordeel van het College niet gebleken.
4.1
Appellant stelt dat de last onder bestuursdwang in strijd met artikel 5:5 van de Awb (naar het College begrijpt artikel 5:6 van de Awb) tot stand is gekomen, omdat door het gelasten van de maatregelen 1, 2 en 4 sprake is van samenloop van herstelsancties. Volgens appellant heeft verweerder op drie verschillend geformuleerde manieren beëindiging van één en dezelfde overtreding gelast. Het gaat ten aanzien van alle maatregelen immers om een vermeende overtreding van de algemene norm van artikel 2.2., achtste lid, van de Wet Dieren, nu de maatregelen zien op het zorgen van een toereikende en voldoende hygiënische huisvesting, aldus appellant.
4.2
Het College volgt appellant niet in zijn betoog dat sprake is van samenloop van herstelsancties als bedoeld in artikel 5:6 van de Awb. Met het primaire besluit heeft verweerder aan appellant één herstelsanctie opgelegd, te weten een last onder bestuursdwang. Dat deze sanctie bestaat uit meerdere maatregelen – hetgeen artikel 5:24, eerste lid van de Awb mogelijk maakt – maakt niet dat daarmee sprake is van het opleggen van meerdere herstelsancties.
5.1
Appellant voert ten slotte aan dat in strijd met artikel 5:9 van de Awb niet in de last onder bestuursdwang is opgenomen welke overtredingen hem precies worden verweten. Daardoor is hij in zijn belangen geschaad. Dat hij het toezichtrapport ook heeft ontvangen, waarin de wetartikelen wel zijn vermeld kan daar volgens appellant niet aan afdoen.
5.2
Het College constateert dat bij het primaire besluit ook het toezichtrapport als bijlage is toegezonden. In het besluit wordt voor de geconstateerde overtredingen uitdrukkelijk naar het toezichtrapport verwezen. In het toezichtrapport is op pagina twee opgenomen welke overtredingen appellant worden verweten onder vermelding van de betreffende wetsartikelen. Nu het toezichtrapport gelijktijdig met het primaire besluit is toegezonden en daarnaar in het besluit is verwezen, is voldaan aan de verplichting van artikel 5.9, sub a van de Awb.
6.	Gelet op het voorgaande is het beroep tegen het besluit tot oplegging van de last onder bestuursdwang ongegrond.
Het kostenbesluit
7.1
Het College overweegt dat verweerder na de hercontrole op 4 februari 2016 over is gegaan tot daadwerkelijke toepassing van bestuursdwang door het meevoeren en elders onderbrengen van 88 runderen. Met het kostenbesluit heeft verweerder de kosten voor dit meevoeren en elders onderbrengen van de dieren bij appellant in rekening gebracht tot een bedrag van in totaal € 53.312,25. In het kostenbesluit is tevens opgenomen dat de dieren van appellant inmiddels zijn verkocht en dat de opbrengst € 102.250,-. was. Na aftrek van de kosten is verweerder blijkens de kostenbeschikking appellant een bedrag verschuldigd van € 48.937,75 en daarnaast nog een bedrag van € 1.017,97 aan wettelijke rente.
7.2
Gelet op artikel 5:31c van de Awb neemt het College het kostenbesluit mee in de beoordeling van het beroep, nu appellant dit besluit heeft betwist. Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten zijnen laste behoren te komen.
7.3
Appellant stelt zich op het standpunt dat aan het kostenbesluit– kort gezegd – meerdere gebreken kleven zodat dit in rechte geen stand kan houden. Appellant stelt daarnaast dat de in rekening gebrachte kosten in redelijkheid niet volledig op hem kunnen worden verhaald.
7.4
Het College is in de eerste plaats van oordeel dat op grond van de bevindingen in het rapport van de hercontrole van 18 februari 2016 en de daarbij behorende veterinaire verklaring vast is komen te staan dat appellant op 4 februari 2016 onvoldoende gevolg had gegeven aan de bij het primaire besluit aan hem opgelegde maatregelen. De toezichthouders hebben blijkens het rapport onder meer geconstateerd dat de situatie in stal 1 en stal 2 ongewijzigd was, in die zin dat de vloer van de ingestrooide delen van deze stallen bedekt was met een natte laag met mest en urine vermengd stro en dat de betonnen vloer in de niet ingestrooide delen was bedekt met mest en urine. De toezichthouders hebben ook geconstateerd dat de onderpoten, de buiken en het kossem van het merendeel van de dieren was aangekoekt met oude en verse mest. De dierenarts heeft in de veterinaire verklaring opgenomen dat de gezondheid van de ruim 80 runderen was benadeeld omdat de dieren niet konden beschikken over een droge, schone en comfortabele ligplaats met het gevolg dat de vachten van deze dieren vervuild waren en dat daarmee sprake was van vermijdbaar lijden door de dieren. Gelet op de bevindingen tijdens de hercontrole was verweerder naar het oordeel van het College op grond van artikel 5:21, aanhef en onder b van de Awb bevoegd om de last feitelijk ten uitvoer te (doen) leggen.
7.5
Het College overweegt dat uit artikel 5:21, aanhef en onder a van de Awb voortvloeit dat een last onder bestuursdwang erop is gericht om een einde te maken aan een overtreding en de gevolgen daarvan geheel dan wel gedeeltelijk ongedaan te maken. In de last dient het bestuursorgaan de herstelmaatregelen te omschrijven, maar daarbij de overtreder de ruimte te laten om het herstel op een (in voorkomend geval andere) geschikte wijze te bewerkstelligen. Voldoet de overtreder niet aan de last, dan is het bestuursorgaan op grond van artikel 5:21, aanhef en onder b van de Awb bevoegd om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen. Uit de wet vloeit niet voort dat het bestuursorgaan enkel de in de last omschreven maatregelen ten uitvoer mag leggen indien de overtreder niet heeft voldaan aan de last, of dat het bestuursorgaan reeds in de last beschrijft tot welk feitelijk handelen het in voorkomend geval zal overgaan. De rechtszekerheid verlangt wel dat een overtreder uit de last moet kunnen opmaken met welke gevolgen (financieel of anderszins) hij rekening moet houden. De overtreder moet, met andere woorden, kunnen inschatten welke risico’s hij loopt indien hij niet wil of kan voldoen aan de opgelegde last. De tenuitvoerlegging van de bestuursdwang dient daarnaast gericht te zijn op het beëindigen van de overtreding en in dat kader tevens proportioneel te zijn.
7.6
In het onderhavige geval is appellant in de last opgedragen een aantal maatregelen te nemen die erop gericht zijn de leefomstandigheden van de runderen op zijn bedrijf te verbeteren, zodat de gezondheid en het welzijn van de runderen niet langer wordt benadeeld. Gezien de formulering van de maatregelen en de in het besluit opgenomen waarschuwing dat door het nemen van de maatregelen voorkomen kan worden dat verweerder de maatregelen op kosten van appellant zal uitvoeren, hoefde appellant er naar het oordeel van het College niet zonder meer rekening mee te houden dat verweerder zijn runderen zou meevoeren. De in de last beschreven maatregelen en het feitelijke optreden van verweerder lopen daarvoor te ver uiteen. Dat zou anders zijn indien verweerder, zoals in een eerder aan appellant opgelegde last onder bestuursdwang, de mogelijkheid van uitvoering van de last door meevoering van dieren in het primaire besluit uitdrukkelijk had vermeld. Daarnaast acht het College van belang dat het meevoeren van een aanzienlijk deel van de dieren zeer ingrijpende gevolgen had voor het bedrijf van appellant. Een deel van de bedrijfsvoering is door het ontbreken van de runderen stilgevallen en dit is bovendien gepaard gegaan met zeer hoge kosten. Dit alles maakt naar het oordeel van het College dat de effectuering van de last onder bestuursdwang disproportioneel is geweest, zodat de kosten daarvan niet ten laste van appellant mogen worden gebracht.
7.7
Het beroep tegen de kostenbesluit is daarom gegrond en het kostenbesluit komt voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat het College niet toekomt aan de beoordeling van hetgeen appellant ten aanzien van het kostenbesluit heeft aangevoerd.
8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten ten aanzien van het beroep tegen het kostenbesluit. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van de bezwaren tegen het kostenbesluit, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
9. Verweerder dient voorts het door appellant betaalde griffierecht van € 168,- te vergoeden.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
verklaart het beroep tegen het kostenbesluit gegrond;
vernietigt het kostenbesluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. W.E. Doolaard en mr. R.W.L. Koopmans in aanwezigheid van mr. J.M.T. Plouvier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2017.
w.g. J.L. Verbeek	w.g. J.M.T. Plouvier