ECLI:NL:RBAMS:2018:777
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 17/3255, AMS 17/3259, AMS 17/3265, AMS 17/3269 en
AMS 17/3270
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 februari 2018 in de zaken tussen
[eiser sub 1] , te [woonplaats] , (AMS 17/3255)
[eiser sub 2]
, te [woonplaats] , (AMS 17/3259)
[eiser sub 3]
, te [woonplaats] , (AMS 17/3265)
[eiser sub 4]
, te [woonplaats] , (AMS 17/3269)
[eiser sub 5]
en
[eiser sub 2]
, te [woonplaats] en [woonplaats] , (AMS 17/3270), eisers
(gemachtigde: mr. P.A. Willemsen),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. M.H.J. Stelwagen).
De rechtbank zal hierna eisers tezamen aanduiden als eisers. Wanneer de rechtbank een van de eisers afzonderlijk weergeeft, zal zij hen aanduiden als respectievelijk [eiser sub 1] , [eiser sub 2] , [eiser sub 3] , [eiser sub 4] en [eiser sub 5] . De rechtbank zal verweerder aanduiden als het algemeen bestuur.
Procesverloop
Met vijf afzonderlijke besluiten van 27 oktober 2016 ( [eiser sub 3] ), 14 november 2016 ( [eiser sub 2] , [eiser sub 4] en [eiser sub 5] en [eiser sub 2] ) en 21 november 2016 ( [eiser sub 1] ) heeft het algemeen bestuur aan eisers een last onder dwangsom opgelegd (hierna: de primaire besluiten). Eisers hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt.
Met vijf afzonderlijke besluiten van 20 april 2017 (hierna: de bestreden besluiten) heeft het algemeen bestuur de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2017. Tijdens deze zitting zijn de zaken gevoegd behandeld met nog vijf beroepen van andere eisers tegen een vergelijkbare last onder dwangsom. Deze andere beroepen zijn bij de rechtbank geregistreerd onder de zaaknummers AMS 17/3256, AMS 17/3257, AMS 17/3260, AMS 17/3274 en AMS 17/3553. [eiser sub 5] en [eiser sub 2] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. [eiser sub 1] en [eiser sub 3] zijn op de zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigde. [eiser sub 4] is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [naam echtgenoot] , echtgenoot. Het algemeen bestuur is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en mr. C.D. Klopper.
Na afloop van de zitting heeft de rechtbank deze zaken gesplitst van de overige zaken. De rechtbank zal vandaag ook in de andere zaken afzonderlijk uitspraak doen.
Overwegingen
Achtergrond
1. Eisers zijn allen eigenaar van een woonboot in Amsterdam:
[eiser sub 1] is eigenaar van de woonboot ‘ [woonboot 1] ’ aan het adres [adres 1] ;
[eiser sub 2] is eigenaar van de woonboot ‘ [woonboot 2] ’ aan het adres [adres 2] ;
[eiser sub 3] is eigenaar van de woonboot ‘ [woonboot 3] ’ aan het adres [adres 3] ;
[eiser sub 4] is eigenaar van de woonboot ‘’ [woonboot 4] ’ aan het adres [adres 4] ;
[eiser sub 5] en [eiser sub 2] zijn eigenaar van de woonboot ‘ [woonboot 5] ’ aan het adres [adres 5] .
Alle eisers hebben voor hun woonboot een ligplaatsvergunning.
2.1
Naar aanleiding van anonieme meldingen dat de woonboten van eisers worden gebruikt voor veelvuldige verhuur aan toeristen, hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woonboten bezocht.
2.2
De woonboot van [eiser sub 1] is bezocht op 7 juli en 27 september 2016. [eiser sub 1] is beide keren niet aangetroffen op de woonboot. Op 7 juli 2016 zijn vier Amerikaanse toeristen aangetroffen die de toezichthouders te woord hebben gestaan. Op 27 september 2016 zijn vier Duitse toeristen aangetroffen die de toezichthouders te woord hebben gestaan en hen toestemming hebben gegeven om de woonboot van binnen te bekijken. De bevindingen zijn neergelegd in de rapporten van bevindingen van 12 juli 2016 en 27 september 2016.
2.3
De woonboot van [eiser sub 2] is bezocht op 8 september 2016. [eiser sub 2] was niet op de woonboot aanwezig. Wel troffen de toezichthouders vier Zwitserse toeristen aan die hen te woord hebben gestaan en hen toestemming hebben gegeven om de woonboot van binnen te bekijken. De bevindingen zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 12 september 2016.
2.4
De woonboot van [eiser sub 3] is bezocht op 12 juli 2016. [eiser sub 3] was niet op de woonboot aanwezig. De toezichthouders troffen wel vier Engelse toeristen aan die hen te woord hebben gestaan. Zij hebben de toezichthouders geen toestemming gegeven om de woonboot van binnen te bekijken. De bevindingen zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 13 juli 2016.
2.5
De woonboot van [eiser sub 4] is bezocht op 25 augustus 2016. [eiser sub 4] was niet op de woonboot aanwezig. Wel troffen de toezichthouders drie Amerikaanse toeristen aan die hen te woord hebben gestaan en hen toestemming hebben gegeven om de woonboot van binnen te bekijken. De bevindingen zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 30 augustus 2016.
2.6
De woonboot van [eiser sub 5] en [eiser sub 2] is bezocht op 10 augustus 2016. [eiser sub 5] en [eiser sub 2] waren niet op de boot aanwezig. De toezichthouders hebben wel twee Engelse toeristen aangetroffen, die verklaarden met zijn vieren op de woonboot te verblijven. Deze toeristen hebben de toezichthouders toestemming gegeven om de woonboot van binnen te bekijken. De bevindingen zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 10 augustus 2016.
Besluitvorming
3. Naar aanleiding van de hiervoor genoemde constateringen van de toezichthouders heeft het algemeen bestuur met vijf afzonderlijke brieven aan eisers meegedeeld voornemens te zijn hen een last onder dwangsom op te leggen, omdat de woonboten hotelmatig en in strijd met de geldende wet- en regelgeving worden geëxploiteerd. Eisers hebben allen hun zienswijzen op dit voornemen gegeven.
4. Met de primaire besluiten heeft het algemeen bestuur aan ieder van eisers een last onder dwangsom opgelegd om het hotelmatig gebruik van de woonboten te staken en gestaakt te houden. Als eisers niet aan die last voldoen, verbeuren zij ieder een dwangsom van € 50.000,-. Tegen de primaire besluiten hebben eisers bezwaar gemaakt.
5. Met de bestreden besluiten heeft het algemeen bestuur de lasten onder dwangsom gehandhaafd. Hieraan heeft het algemeen bestuur, kort samengevat, ten grondslag gelegd dat is geconstateerd dat de woonboten niet worden bewoond, maar worden gebruikt voor toeristische verhuur. Volgens het algemeen bestuur is dit in strijd met het bestemmingsplan. Het gebruik van de woonboten voldoet volgens het algemeen bestuur niet aan de Beleidsregels voor de toeristische verhuur van een woonboot van 16 februari 2016 (hierna: de beleidsregels). Het algemeen bestuur heeft zich daarom op het standpunt gesteld dat het bevoegd was om handhavend op te treden en de lasten onder dwangsom op te leggen.
6. Eisers zijn het met de bestreden besluiten niet eens. Zij voeren in beroep allereerst aan dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Eisers stellen zich op het standpunt dat hun woonboten wel (door henzelf) worden bewoond en dat zij deze alleen bij afwezigheid verhuren aan toeristen. Hoewel eisers de beleidsregels onredelijk vinden, stellen zij zich op het standpunt dat zij zich bij de verhuur van de woonboten wel aan deze beleidsregels hebben gehouden en er dus geen sprake kan zijn van een overtreding.
Welke vraag moet de rechtbank beantwoorden?
7. De rechtbank zal in deze zaken de volgende vraag moeten beantwoorden: was het algemeen bestuur bevoegd om handhavend op te treden en een last onder dwangsom aan eisers op te leggen? Voor de beantwoording van deze vraag is van belang of eisers een overtreding hebben begaan door hun woonboten te verhuren aan toeristen.
8. De rechtbank hanteert hierbij het volgende kader.
Op de locatie van de woonboten geldt het bestemmingsplan ‘Water’ (hierna: het bestemmingsplan). De bestemming van de locatie van de woonboten is ‘Water’ met de aanduiding ‘specifieke vorm van water - ligplaatsen’. Op grond van artikel 1.37 van de planregels mag op een ligplaats een woonboot of bedrijfsvaartuig met ligplaatsvergunning liggen binnen de daarvoor geldende voorwaarden. Op grond van artikel 1.63 van de planregels is een woonboot een vaartuig, daaronder begrepen een object te water,
hoofdzakelijk gebruikt als of bestemd tot woonverblijf
(cursivering rechtbank). De rechtbank merkt op dat als een vaartuig niet wordt gebruikt, de bestemming een rol speelt bij de beoordeling hoe het vaartuig gekwalificeerd moet worden. Omdat in al deze zaken de vaartuigen daadwerkelijk worden gebruikt, is ‘bestemd tot woonverblijf’ hier niet relevant. Naar het oordeel van de rechtbank prevaleert namelijk het feitelijk gebruik boven de bestemming.
9. Eisers hebben allen een ligplaatsvergunning voor een woonboot. Dat betekent dat op de locaties van hun boten een woonboot mag liggen en geen bedrijfsvaartuig. De rechtbank stelt vast dat als een woonboot niet hoofdzakelijk wordt gebruikt als woonverblijf, het geen woonboot is in de zin van artikel 1.63 van het bestemmingsplan en ook niet voldaan wordt aan artikel 1.37 van het bestemmingsplan. Bovendien levert dat strijd op met het algemene gebruiksverbod van artikel 14 van het bestemmingsplan. En dat levert vervolgens een overtreding op van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In dat geval bestaat voor het algemeen bestuur niet alleen de bevoegdheid, maar in beginsel ook de plicht om daartegen handhavend op te treden.
10. Het voorgaande betekent dat als eisers hun woonboten ten tijde van de primaire besluiten hoofdzakelijk gebruikten als woonverblijf, geen sprake was van strijd met het bestemmingsplan en het algemeen bestuur niet bevoegd was om handhavend op te treden. Meer specifiek moet de rechtbank dus eerst de vraag beantwoorden wanneer sprake is van ‘hoofdzakelijk gebruik als woonverblijf’.
De uitwerking van ‘hoofdzakelijk gebruik als woonverblijf’ in de beleidsregels
11. Omdat ‘hoofdzakelijk gebruik als woonverblijf’ een vaag begrip is, heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (het college) dat begrip in de beleidsregels uitgelegd en ingevuld. Dit is zogenoemd wetsinterpreterend beleid. De gemeente Amsterdam, zo heeft het algemeen bestuur in het dossier en op zitting toegelicht, wordt al enkele jaren geconfronteerd met een grote toename van het aantal toeristen dat de stad bezoekt. Veel woningeigenaren binnen de gemeente Amsterdam zijn op die toename ingesprongen door hun woning tegen betaling voor toeristen ter beschikking te stellen, bijvoorbeeld door verhuur via Airbnb. De overlast door het verblijf van toeristen in ‘gewone’ woningen, dus buiten de daartoe bestemde hotel- en logieslocaties, heeft de gemeente ertoe gebracht om toeristische verhuur van woningen aan banden te leggen. Hiervoor heeft het college al eerder beleid ontwikkeld.
12. Uit de toelichting bij de beleidsregels voor toeristische verhuur van een woonboot
blijkt dat het college op 7 oktober 2014 heeft besloten dat de toeristische verhuur van woonboten aan dezelfde voorwaarden zou moeten voldoen als de toeristische verhuur van woningen. Dit is om een gelijk speelveld te realiseren en onder andere het verdringen van de woonfunctie door toeristische verhuur tegen te gaan. De beleidsregels geven een explicitering van de hoofdfunctie wonen en daarvoor zijn criteria opgenomen die aangeven in welke mate toeristische verhuur van een woonboot mogelijk is binnen de hoofdfunctie wonen. Dit kan incidentele toeristische verhuur (ook wel vakantieverhuur genoemd) zijn of het gebruik van de woonboot als bed and breakfast (b&b). Wanneer niet aan de voorwaarden wordt voldaan, kan volgens het college worden aangenomen dat in strijd met de gebruiksregels van het bestemmingsplan wordt gehandeld en dat hiertegen handhavend kan worden opgetreden. Deze beleidsregels zijn gepubliceerd in het Gemeenteblad
en op de website van de gemeente Amsterdam.
13. In de vastgestelde beleidsregels staat dat incidentele toeristische verhuur (vakantieverhuur) van een woonboot mogelijk is als wordt voldaan aan de onderstaande voorwaarden:
- de verhuurder is tevens hoofdbewoner van de woonboot en staat als zodanig ingeschreven bij de gemeentelijke basisadministratie;
(1)
- de vakantieverhuur bedraagt maximaal 60 dagen per jaar;
(2)
- de verhuur is incidenteel; er is geen sprake van structurele, bedrijfsmatige verhuur;
(3)
- over de inkomsten wordt toeristenbelasting betaald;
(4)
- de woonboot wordt niet aan meer dan vier personen tegelijkertijd verhuurd;
(5)
- de woonboot voldoet aan de geldende brandveiligheidseisen;
(6)
- de huurders en/of gasten die op de woonboot verblijven, veroorzaken geen overlast.
(7)
14. De rechtbank is allereerst van oordeel dat het college bevoegd was om het begrip ‘hoofdzakelijk gebruik als woonverblijf’, althans de ‘hoofdfunctie wonen’ nader uit te werken in beleidsregels. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dient wetsinterpreterend beleid van een bestuursorgaan integraal (dus niet terughoudend) door de bestuursrechter te worden getoetst.
Dat betekent dat de rechtbank zelf een oordeel zal geven of het college, en daarmee ook het algemeen bestuur, in de beleidsregels een juiste uitleg heeft gegeven aan het begrip ‘hoofdzakelijk gebruik als woonverblijf’ en deze heeft kunnen gebruiken bij beantwoording van de vraag of eisers een overtreding van het bestemmingsplan hebben begaan.
15.1
De rechtbank is van oordeel dat bij de beoordeling of een woonboot hoofdzakelijk wordt gebruikt voor wonen relevant is of er iemand op de woonboot woont. Of dat het geval is, moet blijken uit feiten en omstandigheden. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling
levert een inschrijving in de Basisregistratie personen (Brp) in beginsel een vermoeden op dat de desbetreffende persoon zijn of haar hoofdverblijf op dat adres heeft. Dat betekent dat de inschrijving in de Brp een belangrijke aanwijzing is dat er iemand op dat adres woont. Daarom kan aan deze inschrijving een zwaar gewicht worden toegekend. Maar de Afdeling zegt in haar rechtspraak ook dat de inschrijving in de Brp niet allesbepalend is. Tegen zo’n inschrijving is tegenbewijs mogelijk, bijvoorbeeld als blijkt dat de woning feitelijk niet meer geschikt is voor bewoning. In dit geval betekent dat het volgende. Indien er iemand op het adres van de woonboot staat ingeschreven, ligt de bewijslast dat de woonboot toch niet wordt bewoond bij het algemeen bestuur. In het omgekeerde geval, dus als er geen inschrijving in de Brp is, mag het algemeen bestuur van het vermoeden uitgaan dat er niemand op de woonboot woont. Maar met feiten en omstandigheden kan aannemelijk gemaakt worden dat het adres toch feitelijk bewoond wordt. In dat geval ligt de bewijslast bij degene die stelt dat hij op de woonboot woont. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de voorwaarde onder (1) van de beleidsregels te streng geformuleerd. Voor de invulling van het begrip ‘hoofdzakelijk gebruik als woonverblijf’ mag het college verlangen dat aannemelijk wordt gemaakt dat de woonboot wordt bewoond. Maar zoals hiervoor is uitgelegd, kan het algemeen bestuur in dat verband niet de eis stellen van inschrijving in de Brp zonder de mogelijkheid om de bewoning op andere wijze aannemelijk te maken.
15.2
De voorwaarden onder (2), verhuur voor maximaal 60 dagen per jaar, en (3), de verhuur is incidenteel en niet structureel en/of bedrijfsmatig, zijn naar het oordeel van de rechtbank zowel relevant als geschikt om te betrekken bij de beoordeling of een woonboot hoofdzakelijk wordt gebruikt als woonverblijf. Deze voorwaarden uit de beleidsregels kan het algemeen bestuur dan ook onverkort toepassen.
15.3
Ten aanzien van de voorwaarden onder (4), (5), (6) en (7) van de beleidsregels is de rechtbank van oordeel dat deze criteria mogelijk wel relevant zijn voor het reguleren van het gebruik van een woonboot voor vakantieverhuur, maar niet voor de beoordeling of een woonboot hoofdzakelijk wordt gebruikt als woonverblijf. Ter illustratie hiervan noemt de rechtbank het geval dat aan alle voorwaarden voor vakantieverhuur wordt voldaan, behalve aan die voor het betalen van de toeristenbelasting. Aan het niet betalen van toeristenbelasting kan naar het oordeel van de rechtbank niet de conclusie worden verbonden dat er niemand op een woonboot woont. Datzelfde geldt voor de overige voorwaarden. Dat betekent dat het algemeen bestuur de voorwaarden onder (4), (5), (6) en (7) niet kan gebruiken bij de beoordeling of een woonboot in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt, dus anders dan hoofdzakelijk als woonverblijf.
15.4
De rechtbank concludeert uit het voorgaande dat alleen aan de hand van de ‘genuanceerde’ voorwaarde onder (1) en de voorwaarden onder (2) en (3) kan worden beoordeeld of sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. De rechtbank zal hierna beoordelen of het algemeen bestuur in deze zaken terecht op basis van de feiten en omstandigheden tot de conclusie is gekomen dat eisers het bestemmingsplan hebben overtreden.
De toepassing van de beleidsregels in de afzonderlijke zaken
[eiser sub 1] AMS 17/3255
16.1
Het algemeen bestuur heeft tijdens de zitting toegelicht dat het aan de last onder dwangsom tegen [eiser sub 1] ten grondslag heeft gelegd dat er niemand op de woonboot woont (voorwaarde (1)). [eiser sub 1] stond ten tijde van de constateringen en de opgelegde last onder dwangsom niet in de Brp ingeschreven op de woonboot en de toezichthouders hebben bij de tweede constatering (toen ze daadwerkelijk binnen zijn geweest) ook geen persoonlijke spullen aangetroffen, aldus het algemeen bestuur. Omdat de toezichthouders wel twee maal toeristen op de woonboot van [eiser sub 1] hebben aangetroffen, meent het algemeen bestuur dat de woonboot in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt.
16.2
De rechtbank oordeelt als volgt. Omdat er ten tijde van de constateringen en de last onder dwangsom in de Brp niemand op het adres van de woonboot stond ingeschreven, ligt de bewijslast van [eiser sub 1] ’ stelling dat hij er desondanks wel woonde bij hem. Namens [eiser sub 1] is aangevoerd dat hij een expat is en er de ene helft van het jaar wel woont, maar de andere helft van het jaar niet; dan woont hij in [woonplaats] . [eiser sub 1] verkeerde daarom in de veronderstelling dat hij zich niet in de Brp op de woonboot mocht inschrijven. Hij heeft zich op 10 juli 2017 alsnog ingeschreven in de Brp. [eiser sub 1] heeft zijn stellingen over het gebruik van de woonboot niet onderbouwd. Hij heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet aangetoond dat hij de woonboot ten tijde van de constateringen door de toezichthouders en de opgelegde last wél (een deel van het jaar) bewoonde. [eiser sub 1] voldoet dus niet aan voorwaarde (1) van de beleidsregels voor vakantieverhuur. Omdat [eiser sub 1] de woonboot daarbij verhuurde aan toeristen, is aannemelijk dat de woonboot niet hoofdzakelijk werd gebruikt als woonverblijf. Dat betekent dat hij de woonboot in strijd met de artikelen 1.63, 1.37 en 14 van het bestemmingsplan heeft gebruikt. Dat levert ook strijd op met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dat betekent dat het algemeen bestuur terecht heeft geconstateerd dat [eiser sub 1] een overtreding van een wettelijk voorschrift heeft begaan en dat het daarom in beginsel bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Of dat er in dit geval toe leidt dat het algemeen bestuur ook een last onder dwangsom mocht opleggen komt hierna vanaf overweging 21. aan de orde.
[eiser sub 2] AMS 17/3259
17.1
Het algemeen bestuur heeft tijdens de zitting toegelicht dat het aan de last onder dwangsom tegen [eiser sub 2] ten grondslag heeft gelegd dat er niemand op de woonboot woont (voorwaarde (1)). [eiser sub 2] staat niet in de Brp op het adres van de woonboot ingeschreven. Er zijn geen persoonlijke spullen op de woonboot aangetroffen door de toezichthouders. Wel verhuurde [eiser sub 2] de woonboot aan toeristen. Daarom is aannemelijk dat zij de woonboot anders dan hoofdzakelijk als woonverblijf gebruikte en daarmee in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld, aldus het algemeen bestuur.
17.2
De rechtbank oordeelt als volgt. Omdat er ten tijde van de constatering en de last onder dwangsom in de Brp niemand op het adres van de woonboot stond ingeschreven, ligt de bewijslast van [eiser sub 2] stelling dat zij er desondanks wel woonde bij haar. [eiser sub 2] heeft tijdens de zitting naar voren gebracht dat zij in een andere gemeente staat ingeschreven, maar vaker in Amsterdam verbleef. Zij heeft er niet aan gedacht om zich in de Brp op het adres van de woonboot in te schrijven. Daarnaast heeft [eiser sub 2] veel kosten gemaakt om de woonboot te verbouwen. Zij verhuurde de woonboot aan toeristen om deze kosten te kunnen opbrengen, maar daarnaast leende zij de woonboot ook uit aan collega’s, vrienden en familie uit het buitenland. Nadat het algemeen bestuur de last onder dwangsom heeft opgelegd, heeft zij de woonboot verhuurd aan een vaste huurder, zodat deze nu permanent bewoond is. [eiser sub 2] heeft haar stellingen over het gebruik van de woonboot niet onderbouwd. Zij heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet aangetoond dat zij (voornamelijk) woonde op de woonboot ten tijde van de constatering en de opgelegde last. [eiser sub 2] voldoet dus niet aan voorwaarde (1) van de beleidsregels voor vakantieverhuur. Omdat [eiser sub 2] daarbij de woonboot verhuurde aan toeristen, is aannemelijk dat de woonboot niet hoofdzakelijk werd gebruikt als woonverblijf. Dat betekent dat zij de woonboot in strijd met de artikelen 1.63, 1.37 en 14 van het bestemmingsplan heeft gebruikt. Dat levert ook strijd op met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dat betekent dat het algemeen bestuur terecht heeft geconstateerd dat [eiser sub 2] een overtreding van een wettelijk voorschrift heeft begaan en dat het daarom in beginsel bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Of dat er in dit geval toe leidt dat het algemeen bestuur ook een last onder dwangsom mocht opleggen komt hierna vanaf overweging 21. aan de orde.
[eiser sub 3] AMS 17/3265
18.1
Het algemeen bestuur heeft tijdens de zitting toegelicht dat het aan de last onder dwangsom tegen [eiser sub 3] ten grondslag heeft gelegd dat er niemand op de woonboot woont (voorwaarde (1)). [eiser sub 3] staat niet in de Brp op het adres van de woonboot ingeschreven. Uit het rapport van bevindingen van 13 juli 2016 blijkt dat de toezichthouders vanaf het dek van de woonboot in de kajuit hebben kunnen kijken. Volgens de toeristen die zij hebben gesproken was de woonboot wel gemeubileerd, maar waren er geen persoonlijke spullen op de boot aanwezig. Volgens het algemeen bestuur is daarom aannemelijk dat [eiser sub 3] de woonboot anders dan hoofdzakelijk als woonverblijf gebruikte en daarmee in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld.
18.2
De rechtbank oordeelt als volgt. Omdat ten tijde van de constatering door de toezichthouders en de last onder dwangsom in de Brp niemand op het adres van de woonboot stond ingeschreven, ligt de bewijslast van [eiser sub 3] stelling dat hij er desondanks wel woonde bij hem. Namens [eiser sub 3] is aangevoerd dat hij wel op de woonboot woonde. [eiser sub 3] heeft zijn stellingen over het gebruik van de woonboot niet onderbouwd. Hij heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet aangetoond dat hij woonde op de woonboot ten tijde van de constateringen door de toezichthouders en de opgelegde last. [eiser sub 3] voldoet dus niet aan voorwaarde (1) van de beleidsregels voor vakantieverhuur. Omdat [eiser sub 3] de woonboot verhuurde aan toeristen, is aannemelijk dat de woonboot niet hoofdzakelijk werd gebruikt als woonverblijf. Dat betekent dat hij de woonboot in strijd met de artikelen 1.63, 1.37 en 14 van het bestemmingsplan heeft gebruikt. Dat levert ook strijd op met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dat betekent dat het algemeen bestuur terecht heeft geconstateerd dat [eiser sub 3] een overtreding van een wettelijk voorschrift heeft begaan en dat het daarom in beginsel bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Of dat er in dit geval toe leidt dat het algemeen bestuur ook een last onder dwangsom mocht op leggen komt hierna vanaf overweging 21. aan de orde.
[eiser sub 4] AMS 17/3269
19.1
Het algemeen bestuur heeft tijdens de zitting toegelicht aan de last onder dwangsom tegen [eiser sub 4] ten grondslag te hebben gelegd dat de woonboot feitelijk niet wordt bewoond (voorwaarde (1)). [eiser sub 4] staat niet in de Brp op het adres van de woonboot ingeschreven. Er zijn door de toezichthouders geen persoonlijke spullen op de woonboot aangetroffen. Wel waren er toeristen op de woonboot aanwezig. Volgens het algemeen bestuur is daarom aannemelijk dat [eiser sub 4] de woonboot anders dan hoofdzakelijk als woonverblijf gebruikte en daarmee in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld.
19.2
De rechtbank oordeelt als volgt. Omdat er ten tijde van de constatering door de toezichthouders en de last onder dwangsom in de Brp niemand op het adres van de woonboot stond ingeschreven, ligt de bewijslast van [eiser sub 4] ’ stelling dat zij en haar echtgenoot er desondanks wel woonden bij haar. Namens [eiser sub 4] is tijdens de zitting aangevoerd dat zij en haar echtgenoot gedeeltelijk op de woonboot en gedeeltelijk in [woonplaats] woonden. Zij overnachtten op de boot als zij tot laat in [woonplaats] waren. Nu zij kinderen hebben, verblijven zij meer in [woonplaats] , omdat de woonboot ongeschikt is voor kleine kinderen. Daarnaast heeft [eiser sub 4] verschillende poststukken in de procedure gebracht waaruit volgens haar blijkt dat zij haar woonverblijf ten tijde van de constateringen nog steeds op de woonboot had. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eiser sub 4] ondanks de door haar naar voren gebrachte feiten en omstandigheden niet aangetoond dat zij woonden op de woonboot ten tijde van de constateringen door de toezichthouders en de opgelegde last. Sommige door [eiser sub 4] overgelegde poststukken en facturen zijn inderdaad aan het adres van de woonboot geadresseerd. Uit die stukken, van onder andere Waternet en de Bouwmaat, blijkt in ieder geval dat [eiser sub 4] de vaste lasten van de woonboot betaalde en daarnaast onderhoudskosten voor de woonboot heeft gemaakt. Daaruit blijkt echter niet dat de woonboot ook daadwerkelijk door [eiser sub 4] en haar echtgenoot werd bewoond. De rechtbank stelt daarnaast vast dat de brief van het Pensioenfonds KLM Cabinepersoneel van 16 februari 2015 nog aan het adres van de woonboot was gericht, terwijl een latere brief van dit pensioenfonds van 17 juni 2015 aan het adres in [woonplaats] is gericht. Daarnaast wekken de betalingsherinneringen van HOMA Pompentechniek van 31 maart 2015 en de Schildklier Organisatie Nederland van september 2015, november 2015 en februari 2016 juist de indruk dat de post gericht aan de woonboot niet regelmatig werd gecontroleerd of opgehaald. Deze poststukken lijken dan ook eerder het tegenovergestelde van bewoning van de woonboot te betekenen. De poststukken zijn dan ook onvoldoende om het vermoeden dat er niemand op de woonboot woonde, te ontkrachten. Dat betekent dat [eiser sub 4] niet heeft voldaan aan voorwaarde (1) van de beleidsregels voor vakantieverhuur. Omdat [eiser sub 4] de woonboot verhuurde aan toeristen, is aannemelijk dat de woonboot niet hoofdzakelijk werd gebruikt als woonverblijf. Dat betekent dat zij de woonboot in strijd met de artikelen 1.63, 1.37 en 14 van het bestemmingsplan heeft gebruikt. Dat levert ook strijd op met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dat betekent dat het algemeen bestuur terecht heeft geconstateerd dat [eiser sub 4] een overtreding van een wettelijk voorschrift heeft begaan en dat het daarom in beginsel bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Of dat er in dit geval toe leidt dat het algemeen bestuur ook een last onder dwangsom mocht opleggen komt hierna vanaf overweging 21. aan de orde.
[eiser sub 5] en [eiser sub 2] AMS 17/3270
20.1
Het algemeen bestuur heeft tijdens de zitting toegelicht dat aan de last onder dwangsom tegen [eiser sub 5] en [eiser sub 2] ten grondslag is gelegd dat de woonboot feitelijk niet wordt bewoond. [eiser sub 5] en [eiser sub 2] staan niet in de Brp op het adres van de woonboot ingeschreven. Er zijn door de toezichthouders geen persoonlijke spullen op de woonboot aangetroffen. Wel waren er toeristen op de woonboot aanwezig. Volgens het algemeen bestuur is daarom aannemelijk dat [eiser sub 5] en [eiser sub 2] de woonboot anders dan hoofdzakelijk als woonverblijf gebruikten en daarmee in strijd met het bestemmingsplan hebben gehandeld.
20.2
De rechtbank oordeelt als volgt. Omdat er ten tijde van de constatering door de toezichthouders en de last onder dwangsom in de Brp niemand op het adres van de woonboot stond ingeschreven, ligt de bewijslast van [eiser sub 5] en [eiser sub 2] stelling dat de woonboot desondanks wel bewoond werd bij hen. [eiser sub 5] heeft tijdens de zitting verteld dat hij zelf op een woonboot aan de [adres 6] woont. De woonboot werd ten tijde van de constatering door de toezichthouders nog verbouwd. De toezichthouders zijn alleen in de stuurhut geweest, maar niet in het achterste gedeelte. Het achterste gedeelte werd bewoond door de bouwvakkers en hij sliep er zelf ook weleens tijdens de verbouwing. Nu is de woonboot verhuurd aan mevrouw [naam 1] . Zij heeft toestemming van [eiser sub 5] om de woonboot als b&b te exploiteren en zij heeft daarvan melding gedaan. Voor [eiser sub 2] geldt de woonsituatie die zij hiervoor ten aanzien van haar eigen boot heeft aangevoerd. [eiser sub 5] en [eiser sub 2] hebben hun stellingen ten aanzien van het gebruik van de woonboot niet onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank hebben [eiser sub 5] en [eiser sub 2] dan ook niet aangetoond dat de woonboot, ondanks dat er niemand in de Brp staat ingeschreven, ten tijde van de constatering door de toezichthouders en de last onder dwangsom wel werd bewoond. Dat betekent dat [eiser sub 5] en [eiser sub 2] niet hebben voldaan aan voorwaarde (1) van de beleidsregels voor vakantieverhuur. Omdat [eiser sub 5] en [eiser sub 2] de woonboot verhuurden aan toeristen, is aannemelijk dat de woonboot niet hoofdzakelijk wordt gebruikt als woonverblijf. Dat betekent dat zij de woonboot in strijd met de artikelen 1.63, 1.37 en 14 van het bestemmingsplan hebben gebruikt. Dat levert ook strijd op met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dat betekent dat het algemeen bestuur terecht heeft geconstateerd dat [eiser sub 5] en [eiser sub 2] een overtreding van een wettelijk voorschrift hebben begaan en dat het daarom in beginsel bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Of dat er in dit geval toe leidt dat het algemeen bestuur ook een last onder dwangsom mocht opleggen komt hierna vanaf overweging 21. aan de orde.
Was het algemeen bestuur bevoegd aan eisers een last onder dwangsom op te leggen?
21. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dit wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan besluiten niet handhavend op te treden. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
22. Eisers hebben geen beroep gedaan op het concreet zicht op legalisatie. Ook de rechtbank is niet gebleken dat de destijds geconstateerde overtredingen kunnen worden gelegaliseerd.
23.1
Eisers hebben een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. In dat verband hebben zij een brief overgelegd van het college van 20 oktober 2017 aan de heer [naam 2] en mevrouw [naam 3] (hierna: [naam 2] en [naam 3] ). In deze brief staat dat het college naar aanleiding van hun zienswijze tegen het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen, heeft besloten om niet langer een last onder dwangsom aan [naam 2] en [naam 3] op te leggen. Tijdens de zitting hebben eisers betoogd dat zij niet meer informatie over de zaak van [naam 2] en [naam 3] hebben, maar dat mogelijk sprake is van een gelijk geval waarin is afgezien van handhavend optreden.
23.2
De rechtbank is van oordeel dat uit de brief aan [naam 2] en [naam 3] blijkt dat geen sprake is van een gelijk geval. In de zaken van eisers is de overtreding immers gelegen in de omstandigheid dat de woonboten niet werden bewoond, terwijl ze wel werden verhuurd aan toeristen. Uit de brief aan [naam 2] en [naam 3] blijkt dat sprake was van een b&b. Eisers hebben dus geen begin van bewijs geleverd dat sprake is van een gelijk geval dat door het algemeen bestuur ongelijk is behandeld. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
24.1
[eiser sub 2] , [eiser sub 4] en [eiser sub 5] en [eiser sub 2] betogen dat de overtreding ten tijde van het bestreden besluit al was beëindigd. Hangende bezwaar heeft zich immers een bewoner ingeschreven op hun woonboot. Er is dus ook geen gevaar meer voor herhaling van de overtreding. Zij menen dat het algemeen bestuur deze omstandigheid in bezwaar had moeten meewegen en de last had moeten opheffen.
24.2
De rechtbank overweegt hierover het volgende. De hoofdregel in het bestuursrecht is dat de heroverweging in de bezwaarprocedure plaatsvindt met inachtneming van de feiten en omstandigheden die zich dan voordoen. Omdat in het bezwaar tegen een sanctiebesluit, zoals een last onder dwangsom, de rechtmatigheid van de opgelegde last moet worden beoordeeld, wordt in die zaken juist bij wijze van uitzondering het bezwaar beoordeeld naar de feiten en omstandigheden zoals deze bestonden ten tijde van de geconstateerde overtreding. Wijzigingen in de feitelijke situatie hangende bezwaar, zoals de wijzigingen die eisers hebben aangevoerd, zijn dan dus niet relevant. Het algemeen bestuur heeft daarin dus geen aanleiding hoeven zien om de last onder dwangsom te herroepen.
24.3
Voor zover eisers hebben bedoeld dat het algemeen bestuur de last had moeten opheffen, wijst de rechtbank op artikel 5:34, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat dat het bestuursorgaan de last onder omstandigheden op verzoek van de overtreder kan opheffen. Eisers hadden zo’n verzoek nog niet gedaan. Op de zitting hebben partijen besproken dat eisers zo’n verzoek zullen doen en dat het algemeen bestuur dan zal beoordelen of de lasten kunnen worden opgeheven.
25. Ten slotte is de rechtbank niet gebleken dat handhavend optreden in eisers zaken onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Dat betekent dat het algemeen bestuur bevoegd was om aan eisers een last onder dwangsom op te leggen. Tegen de hoogte van de opgelegde dwangsom hebben eisers geen beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank is ook overigens niet gebleken dat de hoogte van de dwangsom onevenredig hoog is ten opzichte van de opbrengsten die eisers met de verhuur van de woonboten zouden kunnen verdienen.
Conclusie
26. De beroepen zijn ongegrond.
Proceskosten en griffierecht
27.1
Eisers hadden aangevoerd dat verweerder, na in gebreke te zijn gesteld, niet tijdig op hun bezwaarschriften had beslist. Op de zitting heeft het algemeen bestuur toegezegd dat het met een apart besluit een dwangsom wegens niet-tijdig beslissen aan hen zal toekennen en dat het de proceskosten van eisers in beroep zal vergoeden. Vervolgens hebben eisers deze beroepsgrond ingetrokken.
27.2
De rechtbank ziet in het voorgaande aanleiding het algemeen bestuur te veroordelen in de proceskosten die eisers redelijkerwijs hebben moeten maken. De rechtbank merkt de zaken aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). De rechtbank stelt de kosten op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1,5).
28. De rechtbank ziet in het voorgaande aanleiding te bepalen dat het algemeen bestuur ook het griffierecht aan ieder van eisers moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen ongegrond;
draagt het algemeen bestuur op het betaalde griffierecht van € 168,- aan ieder van eisers te vergoeden;
veroordeelt het algemeen bestuur in de proceskosten van eisers tot een bedrag van
€ 1.503,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Schaberg, voorzitter, en mr. E.J. Otten en
mr. N. Saanen, leden,in aanwezigheid van mr. M. Vogel-Frishert, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 februari 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Burgers kunnen ook digitaal beroep indienen. Dat kan alleen via het speciale digitale loket dat u op de homepage van de website van de Raad van State vindt (www.raadvanstate.nl). Om toegang te krijgen tot het digitale loket moet u beschikken over DigiD. Binnen het loket volgt u de instructies en vult u de formulieren in. Deze kunt u dan digitaal verzenden. Bijlagen levert u eveneens digitaal aan via het loket.
Let op:
u kunt geen beroep instellen per e-mail.
Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de hogerberoepsrechter vragen om een voorlopige maatregel te treffen.
Bijlage wettelijk kader
Gemeentewet
Het algemeen bestuur is bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. Dit volgt uit artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet, in samenhang met artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 24 van de Verordening op de bestuurscommissies.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
In artikel 5:1, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder overtreding wordt verstaan een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat onder overtreder wordt verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
In artikel 5:31d van de Awb is bepaald dat onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Op grond van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd op verzoek van de overtreder de last opheffen indien de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo (voor zover hier relevant) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Bestemmingsplan “Water”
Op grond van artikel 1.37 van de planregels wordt onder ligplaats verstaan een nader aangeduid deel van water waar een woonboot of bedrijfsvaartuig met ligplaatsvergunning binnen de daarvoor geldende voorwaarden ligt, dan wel kan liggen aan maximaal 2 afmeerpalen.
Op grond van artikel 1.63 van de planregels, voor zover relevant, wordt onder woonboot verstaan een vaartuig, daaronder begrepen een object te water, hoofdzakelijk gebruikt als of bestemd tot woonverblijf.
In artikel 14 van de planregels is bepaald dat het verboden is om gronden te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de aan de gronden gegeven bestemming.
De in deze zaak van toepassing zijnde wetgeving staat in de bijlage achter deze uitspraak.
De notitie “Toeristische verhuur van woningen (“vakantieverhuur”) in Amsterdam” van juni 2013.
“Toeristische verhuur van woonboten, beleidsregels voor de toeristische verhuur van een woonboot” van 16 februari 2016, horend bij de voordracht in de collegevergadering van 9 februari 2016 met onderwerp “Vaststellen beleidsregels toeristische verhuur van woonboten”.
“Vaststellen beleidsregels toeristische verhuur van woonboten (3B.2016.39)”, gepubliceerd op 15 maart 2016 in het Gemeenteblad van de gemeente Amsterdam (nr. 31313, 3B, 39).
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT4736.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1898.