ECLI:NL:RVS:2018:1199
Raad van State — Uitspraak 


201703925/1/A2.
Datum uitspraak: 11 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 april 2017 in zaak nr. 16/5683 + 16/5684 + 16/5685 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag 2014 van [appellante] definitief vastgesteld op nihil (besluit I).
Bij besluit van 1 april 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag 2015 herzien en op nihil gesteld (besluit II).
Bij besluit van 4 april 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag voor de berekeningsjaren 2014, 2015 en 2016 stopgezet (besluit III).
Bij afzonderlijke besluiten van 1 augustus 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 1 augustus 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 1 augustus 2016 voor zover deze zien op 2014 en 2015 in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2018, waar [appellante], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Krachtens artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een nader stuk ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de behandeling van de zaak voortgezet ter zitting van 28 maart 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Nieuwstraten, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.H.E. van der Meer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft kinderopvangtoeslag aangevraagd voor 2014, 2015 en 2016 voor de opvang van haar dochter via [Gastouderbureau]. [appellante] heeft de toeslag in de vorm van voorschotten ontvangen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] verzocht om verschillende bewijsstukken over te leggen voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de kinderopvangtoeslag. Hierop heeft [appellante] stukken aan de Belastingdienst/Toeslagen gezonden.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft de aan [appellante] toegekende kinderopvangtoeslag over 2014 definitief berekend en op nihil gesteld (besluit I). Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten kinderopvangtoeslag over 2015 en 2016 herzien en op nihil gesteld (besluiten II en III). De Belastingdienst/Toeslagen heeft besloten om de kinderopvangtoeslag stop te zetten, omdat uit de door [appellante] overgelegde stukken onvoldoende is gebleken dat zij recht heeft op kinderopvangtoeslag voor de berekeningsjaren 2014, 2015 en 2016. Bij brief van 12 april 2016 heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen de stopzetting. De Belastingdienst/Toeslagen heeft deze brief opgevat als een bezwaarschrift tegen de besluiten I, II en III. Bij de besluiten van 1 augustus 2016 heeft de dienst vervolgens per berekeningsjaar afzonderlijke besluiten op dit bezwaar genomen. Deze beslissingen op bezwaar tegen de besluiten I, II en III, worden hierna aangeduid als achtereenvolgens de besluiten IV, V en VI.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft de besluiten IV, V en VI vernietigd omdat de Belastingdienst/Toeslagen deze besluiten onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft vervolgens de rechtsgevolgen van de besluiten IV en V in stand gelaten.
Ten aanzien van het berekeningsjaar 2014 (besluit IV) heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij alle kosten voor kinderopvang over het berekeningsjaar 2014 heeft betaald en zij reeds hierom geen recht heeft op kinderopvangtoeslag 2014.
Ten aanzien van het berekeningsjaar 2015 (besluit V) heeft de rechtbank geoordeeld dat op grond van de stukken niet is te bepalen wat de totale kosten aan kinderopvang over het berekeningsjaar 2015 zijn. Hierdoor kan evenmin worden vastgesteld of [appellante] alle kinderopvangkosten daadwerkelijk heeft voldaan. Om die reden heeft zij geen recht heeft op kinderopvangtoeslag 2015.
Hoger beroep
3.    Ten aanzien van het berekeningsjaar 2014 (besluit IV) hebben [appellante] en de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting van 28 maart 2018, mede gelet op de in hoger beroep overgelegde stukken, overeenstemming bereikt in die zin dat [appellante] aannemelijk heeft gemaakt dat zij de kosten van kinderopvang over 2014 heeft voldaan. Vervolgens heeft [appellante] verklaard dat zij alleen nog maar een uitspraak wenst over het berekeningsjaar 2015. Voor zover het hoger beroep zag op het berekeningsjaar 2014 moet dit daarom als ingetrokken worden beschouwd.
4.    Ten aanzien van het berekeningsjaar 2015 (besluit V) betoogt [appellante] dat de rechtbank de rechtsgevolgen ten onrechte in stand heeft gelaten. De rechtbank heeft onvoldoende gemotiveerd waarop zij haar bevoegdheid heeft gebaseerd. Het gebrek aan het besluit is niet hersteld en [appellante] heeft zich daarover niet kunnen uitlaten. Daarnaast is de inhoud van het bestreden besluit niet deugdelijk. De rechtbank heeft niet onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit niet zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat [appellante] de kosten van kinderopvang over 2015 niet heeft kunnen aantonen, enkel om de reden dat [appellante] geen jaaropgave over 2015 heeft overgelegd. [appellante] kan alleen de kosten voor kinderopvang over januari 2015 niet aantonen. Het volledig terugvorderen van de kinderopvangtoeslag over het berekeningsjaar 2015 is daarom buitenproportioneel, te meer nu ook op basis van de overige documenten kan worden vastgesteld wat de kosten zijn geweest voor de kinderopvang in januari 2015. [appellante] heeft urenstaten overgelegd en ook het uurtarief is bekend. De Belastingdienst/Toeslagen had zelf de berekening kunnen maken, aldus [appellante].
4.1.    Artikel 8:72 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
"(…)
3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of
b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
(…)."
Artikel 1.7 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wkkp) luidt:
"1. De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3º. de soort kinderopvang.
(…)."
Artikel 18 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) luidt:
"1. Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
(…)."
4.2.    De rechtbank is op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb bevoegd tot het in stand laten van de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit indien zij hiertoe aanleiding ziet. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank hiertoe niet had mogen overgaan en dat de rechtbank haar beslissing onvoldoende heeft gemotiveerd, treft geen doel. Het motiveringsgebrek aan het besluit is met de in het verweerschrift gegeven motivering hersteld. [appellante] heeft zich hangende haar beroep hierover in voldoende mate kunnen uitlaten. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de in het verweerschrift gegeven motivering van de Belastingdienst/Toeslagen besluit V kan dragen. De rechtbank heeft, gelet op het hierna volgende, terecht besloten de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten.
4.3.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3137) volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in verbinding met artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wkkp, dat degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag, moet kunnen aantonen dat zij kosten van kinderopvang heeft gehad en wat de hoogte ervan is. Het is de verantwoordelijkheid van de ontvanger van de kinderopvangtoeslag om een deugdelijke administratie bij te houden. Het voorgaande betekent dat [appellante], als degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag, een deugdelijke administratie dient bij te houden en documenten dient over te leggen waaruit de hoogte en de daadwerkelijke betaling van de gemaakte kosten kunnen worden afgeleid.
4.4.    Zoals de Afdeling, onder meer in voornoemde uitspraak, eerder heeft overwogen, bestaat geen aanspraak op kinderopvangtoeslag, indien de vraagouder niet kan aantonen dat zij het volledige bedrag aan kosten ook daadwerkelijk heeft betaald. Indien een deel van de kosten aantoonbaar is voldaan, kan geen aanspraak worden gemaakt op een evenredig lager voorschot of lagere tegemoetkoming. In de uitspraak van 8 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1610) heeft de Afdeling voorts in haar overwegingen betrokken dat de Belastingdienst/Toeslagen alleen bij afrondingsverschillen, dat wil zeggen bij kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, ervan uitgaat dat is aangetoond dat alle kosten van kinderopvang zijn voldaan. In het door [appellante] naar voren gebrachte ziet de Afdeling geen aanleiding om van deze uitspraak terug te komen.
4.5.    Ter zitting van 16 januari 2018 heeft [appellante] een jaaropgave van de kinderopvang over 2015 overgelegd. Bij brief van 26 januari 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij alle kosten voor kinderopvang over 2015 heeft betaald. [appellante] heeft hierop bij brief van 16 maart 2018 gereageerd. Zij stelt dat de Wkkp noch de Awir grond bieden voor een uitsluiting van het recht op een tegemoetkoming indien niet alle kosten zijn voldaan, terwijl er van een dergelijke ‘sanctiemaatregel’ dan wel ‘uitsluitingsgrond’ pas sprake kan zijn indien deze in de wet is verankerd. In haar geval doen zich omstandigheden voor die aanleiding vormen om een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat de kosten van kinderopvang daadwerkelijk ten tijde van die opvang of uiterlijk kort daarna worden voldaan, aldus [appellante]. Zij wijst hierbij op de omstandigheden dat er sprake is van een professioneel gastouderbureau, er geen relatie bestaat tussen haar en het gastouderbureau of de gastouder en er een betalingsregeling is getroffen om de achterstand in de betalingen te voldoen. [appellante] beroept zich hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:412) betreffende een nihilstelling van het recht op huurtoeslag, waarin soortgelijke omstandigheden van belang zijn geacht.
4.6.    [appellante] heeft niet aangetoond dat zij de kosten heeft voldaan, nu uit de jaaropgave blijkt dat de kosten voor kinderopvang over 2015 € 11.540,77 bedroegen, terwijl uit de door haar overgelegde bankafschriften blijkt dat zij slechts een bedrag van € 9.447,00 aan het gastouderbureau heeft betaald. Het verschil tussen de totale kosten en de betaalde kosten in 2015 kan niet worden aangemerkt als een afrondingsverschil. [appellante] heeft daarom, gelet op hetgeen onder 4.4 is overwogen, geen aanspraak op kinderopvangtoeslag over 2015. Het betoog van [appellante] dat het volledig terugvorderen van de kinderopvangtoeslag over 2015 buitenproportioneel is, kan, gelet op hetgeen onder 4.4 is overwogen, niet slagen. Anders dan [appellante] betoogt, bestaat geen aanleiding om in haar geval een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat de verschuldigde kosten voor kinderopvang daadwerkelijk ten tijde van die opvang of uiterlijk kort daarna dienen te worden voldaan. Daargelaten of het geval dat heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017 vergelijkbaar is, blijkt uit de door [appellante] overgelegde stukken niet dat de nog openstaande kosten voor kinderopvang in 2015 via een betalingsregeling met [Gastouderbureau] zijn of worden voldaan.
4.7.    Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. Lodder
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2018
17-856.