ECLI:NL:RVS:2018:823
Raad van State — Uitspraak 


201701418/1/A1.
Datum uitspraak: 14 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1] en anderen, wonend te Bant, gemeente Noordoostpolder,
2.    [appellant sub 2], wonend te Espel, gemeente Noordoostpolder,
3.    het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 januari 2017 in zaak nr. 15/4158 in het geding tussen:
[appellant sub 1] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 20 januari 2015 heeft het college de verzoeken van [appellant sub 1] en anderen om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand op het perceel [locatie] te Bant (hierna: het pand) afgewezen omdat zij geen belanghebbenden zijn bij de door hen ingediende verzoeken.
Bij besluit van 30 juni 2015 heeft het college de door [appellant sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, de besluiten van 20 januari 2015 herroepen en de verzoeken van [appellant sub 1] en anderen om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand op inhoudelijke gronden afgewezen.
Bij tussenuitspraak van 18 maart 2016 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak de geconstateerde gebreken in het besluit van 30 juni 2015 te herstellen met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen.
Bij brief van 3 mei 2016 heeft het college de motivering van het besluit van 30 juni 2015 aangevuld. Naar aanleiding daarvan hebben [appellant sub 1] en anderen een zienswijze naar voren gebracht.
Bij uitspraak van 2 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 30 juni 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen binnen 12 weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college, [appellant sub 1] en anderen, en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2018, waar het college, vertegenwoordigd door P. Smit en P.K. Mintjes, [appellant sub 1] en anderen, bijgestaan door mr. E. de Ruiter, en [appellant sub 2] zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant sub 2] heeft het pand in eigendom. Hij verhuurt het pand sedert 1 augustus 2013 aan [bedrijf A], een uitzendbureau voor onder meer arbeidsmigranten, die het onder de naam [bedrijf B] exploiteert.
Omdat het pand volgens [appellant sub 1] en anderen in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt voor de huisvesting van werknemers van [bedrijf A] hebben zij het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand. Het college heeft hun verzoek afgewezen omdat volgens hem het pand niet in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt.
Wettelijk kader
2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bant" rust op het perceel de bestemming "Horeca".
Artikel 11, lid 11.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt: "De voor "Horeca" aangewezen gronden zijn bestemd voor: horeca I en II."
Artikel 1.47 verstaat onder horeca I: "Een bedrijf dat is gericht op het bieden van logies (hotelbedrijf) en het verstrekken van maaltijden voor gebruik ter plaatse (restaurantbedrijf), waaronder ook worden verstaan lunchrooms, eethuizen, bistro’s, automaten, broodjeszaken en dergelijke, met uitzondering van een erotisch getinte vermaaksfunctie.
[…]".
Artikel 1.48 verstaat onder hotelbedrijf: "Een horecabedrijf, dat in hoofdzaak is gericht op het verstrekken van nachtverblijf (boeking per nacht) waar maaltijden, kleine etenswaren en dranken kunnen worden verstrekt aan gasten en passanten."
De uitspraak van 2 januari 2017
3.    In de uitspraak van 2 januari 2017 heeft de rechtbank onderscheid gemaakt tussen de logiesfunctie en de horecafunctie zoals die volgens haar zijn te onderscheiden in de definitie van het begrip hotelbedrijf in het bestemmingsplan.
Wat betreft de logiesfunctie heeft de rechtbank overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het gebruik van het pand niet in strijd is met het bestemmingsplan. Uit artikel 1.48 van de planregels volgt dat van een hotelbedrijf slechts sprake is indien het verblijf van de gasten beperkt is in duur, aldus de rechtbank. In de door het college onderzochte periode van 16 november 2015 tot 17 april 2016 stonden blijkens hotelregistratieformulieren zes personen gedurende deze gehele periode als gast geregistreerd en stonden drie personen drie maanden als gast geregistreerd. Een dergelijk lang verblijf van meerdere personen is volgens de rechtbank een sterke indicatie dat het gebruik van het pand in strijd is met het bestemmingsplan. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college de aard van het verblijf in het hotel bij zijn beoordeling of sprake is van een hotelbedrijf dient te betrekken. Het feit dat er enkele kamers - volgens [appellant sub 1] en anderen twee en volgens het college vier - beschikbaar worden gehouden voor andere gasten dan werknemers van [bedrijf A], maakt volgens de rechtbank niet dat op basis van het totaalbeeld kan worden gezegd dat sprake is van een hotelbedrijf, gelet op de relatief beperkte omvang van dat aantal kamers ten opzichte van de in totaal tweeëntwintig kamers en het aantal werknemers van [bedrijf A] dat langdurig in het pand verblijft.
Wat betreft de horecafunctie heeft de rechtbank geoordeeld dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de wijze waarop het pand wordt geëxploiteerd voldoet aan de in artikel 1.48 van de planregels omschreven horecafunctie.
Het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
4.    Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het pand wordt gebruikt in overeenstemming met de bestemming horeca I. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat van een logiesfunctie van een hotelbedrijf alleen sprake is als het verblijf van de gasten beperkt is in duur, nu het bestemmingsplan volgens hen daarvoor geen aanknopingspunten biedt. Het tussen haakjes geplaatste "boeking per nacht" in artikel 1.48 van de planregels staat er niet aan in de weg dat voor een groot aantal nachten achtereen een kamer wordt geboekt, aldus het college. Voorts volgt uit de uitspraak van de rechtbank van 10 december 2013, in zaak nr. 13/3182, waar een omgevingsvergunning voor het verbouwen van het pand als hotel aan de orde was, dat een verblijf van drie maanden in ieder geval binnen het bestemmingsplan past, nu de rechtbank daarin in aanmerking heeft genomen dat [bedrijf A] nadrukkelijk heeft verklaard dat er door hotelgasten voor een maximale aaneengesloten periode van drie maanden kon worden geboekt. Dat personen langdurig in een hotel verblijven, komt bovendien vaker voor, aldus het college en [appellant sub 2]. Voorts stellen het college en [appellant sub 2] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet van belang is dat voornamelijk werknemers van [bedrijf A] in het pand verblijven, nu de aard van het verblijf, zakelijk of toeristisch, er niet toe doet.
Het college en [appellant sub 2] voeren voorts aan dat de rechtbank heeft miskend dat het totaalbeeld bepalend is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een hotelbedrijf als bedoeld in artikel 1.48 van de planregels. Dat betekent dat ook de inrichting van het pand en de voorzieningen die worden aangeboden van belang zijn. In dat verband wijzen het college en [appellant sub 2] er op dat het pand beschikt over een gezamenlijke entree, receptie en een keuken en dat in het pand een beheerder, kok en schoonmaker aanwezig zijn.
[appellant sub 2] voert verder aan dat het pand bouwtechnisch niet geschikt is voor bewoning en dat de werknemers van [bedrijf A] elders hun hoofdverblijf hebben.
4.1.    Voor het antwoord op de vraag of sprake is van een overtreding dient het gebruik dat van het pand wordt gemaakt te worden getoetst aan het bestemmingsplan. Volgens het bestemmingsplan is het pand bestemd voor Horeca I. Artikel 1.47 van de planregels verstaat onder horeca I onder meer een bedrijf dat is gericht op het bieden van logies (hotelbedrijf). Onder hotelbedrijf dient ingevolge artikel 1.48 van de planregels te worden verstaan een horecabedrijf, dat in hoofdzaak is gericht op het verstrekken van nachtverblijf (boeking per nacht). Met deze laatste definitie is het bieden van logies beperkt tot horecabedrijf en daarmee tot hotelbedrijf.
Het college en [appellant sub 2] betogen op zichzelf terecht dat van het in artikel 1.48 van de planregels tussen haakjes geplaatste "boeking per nacht" ook sprake is als voor een groot aantal nachten achtereen een kamer wordt geboekt. Die omstandigheid laat evenwel naar het oordeel van de Afdeling onverlet dat bij de beoordeling of horeca in de vorm van het aanbieden van logies als hotelbedrijf in de zin van artikel 1.48 van de planregels kan worden gekwalificeerd de periode waarvoor het nachtverblijf wordt verstrekt een rol speelt. Een hotelbedrijf verstrekt in het algemeen nachtverblijf voor beperktere duur. Dat in voorkomende gevallen personen langdurig in een hotel verblijven, doet hieraan niet af. Dat betreft uitzonderingsgevallen. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat de omstandigheid dat blijkens hotelregistratieformulieren zes personen gedurende de gehele door het college onderzochte periode van 16 november 2015 tot 17 april 2016 in het pand hebben verbleven en drie personen daar drie maanden hebben verbleven, een sterkte indicatie is dat het pand wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. Daarbij betrekt de Afdeling dat het pand over slechts tweeëntwintig slaapkamers beschikt. De verwijzing naar voormelde uitspraak van de rechtbank van 10 december 2013 maakt dat niet anders, reeds omdat in afwijking van de volgens deze uitspraak door [bedrijf A] gedane verklaring personen voor een langere periode dan drie maanden achtereen in het pand hebben verbleven.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de aard van het verblijf, zakelijk of toeristisch, niet van belang bij de beoordeling of sprake is van een hotelbedrijf als bedoeld in artikel 1.48 van de planregels. Dat laat onverlet dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat uit het totaalbeeld niet volgt dat sprake is van een hotelbedrijf als bedoeld in artikel 1.48 van de planregels. Dat, als gesteld, het pand beschikt over een gezamenlijke entree, receptie en keuken, in het pand personeel aanwezig is, het pand bouwtechnisch niet geschikt is voor bewoning en de werknemers van [bedrijf A] die in het pand verblijven elders hun hoofdverblijf hebben, is onvoldoende voor een ander oordeel. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat bij een hotelbedrijf passende voorzieningen zoals roomservice en dagelijkse schoonmaak van kamers en beddenopmaak ontbreken. Bovendien is ter zitting gebleken dat individuele werknemers van [bedrijf A] met twee of drie personen op een kamer slapen, hetgeen niet gebruikelijk is bij een hotelbedrijf. De Afdeling is gelet op dit alles van oordeel dat het gebruik van het pand wat betreft de logiesfunctie in strijd is met het bestemmingsplan. Dat volgens het college en [appellant sub 2] sprake is van een lowbudgethotel en tegen betaling extra service kan worden geboden, maakt dat niet anders.
De betogen falen.
Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen
5.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank wat betreft de horecafunctie ten onrechte heeft overwogen dat de exploitatie van het pand voldoet aan artikel 1.48 van de planregels. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat passanten geen maaltijden dan wel kleinere etenswaren in het pand kunnen gebruiken, nu de wens om daarvan gebruik te maken vooraf kenbaar moet worden gemaakt. Voor passanten is dat niet mogelijk. Een passant besluit immers pas op het moment dat hij langskomt of hij iets wil eten, aldus [appellant sub 1] en anderen.
5.1.      Het college heeft gesteld dat hotelgasten en passanten van te voren moeten aangeven van wat voor maaltijd zij gebruik willen maken. Het gebruik van kleinere etenswaren hoeft niet vooraf te worden aangevraagd, aldus het college.
Naar het oordeel van de Afdeling brengt de enkele omstandigheid dat, als gesteld door [appellant sub 1] en anderen, passanten geen gebruik kunnen maken van maaltijden, dan wel kleinere etenswaren, wat daarvan zij, niet mee dat wat betreft de horecafunctie niet wordt voldaan aan artikel 1.48 van de planregels, nog daargelaten of dit artikel niet zo moet worden gelezen dat het is toegestaan dat maaltijden worden verstrekt, maar dat het niet noodzakelijk is dat zij worden verstrekt. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat wat betreft de horecafunctie de exploitatie van het pand voldoet aan artikel 1.48 van de planregels.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Gelet op hetgeen in 4.1 is overwogen was het college bevoegd om handhavend op te treden, van welke bevoegdheid het, vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in beginsel gebruik diende te maken.
7.     De hoger beroepen van het college en [appellant sub 1] en anderen en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Het college dient op na te melden wijze te worden veroordeeld tot vergoeding van de reiskosten van [appellant sub 1] en anderen in verband met het hoger beroep van het college.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college opgekomen reiskosten tot een bedrag van € 51,86 (zegge: eenenvijftig euro en zesentachtig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. [NAAM].C. van Sloten en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Wortmann    w.g. Van Driel
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2018
414-757.