ECLI:NL:RVS:2017:3593
Raad van State — Uitspraak 


201708782/1/A1 en 201708782/2/A1.
Datum uitspraak: 18 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
[appellanten], wonend te Moordrecht, gemeente Zuidplas (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 26 oktober 2017 in zaken nrs. 17/6421 en 17/6420 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas.
Procesverloop
Bij besluit van 7 april 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het niet-recreatieve gebruik van het recreatieverblijf op het perceel [locatie] te Moordrecht te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 23 november 2017, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Schuurman, vergezeld door A.J. Draijer, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2.    [appellant] heeft in 2006 het recreatieverblijf op het perceel gekocht. Toezichthouders van de gemeente hebben in de periode van september 2016 tot en met april 2017 controles uitgevoerd bij dat recreatieverblijf. Het college heeft zich op basis van onder meer die controles op het standpunt gesteld dat [appellant] het recreatieverblijf niet-recreatief gebruikt, maar als hoofdwoonverblijf. Het heeft [appellant] gelast het niet-recreatieve gebruik van het recreatieverblijf te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen.
3.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Moordrecht Buiten". Op het perceel rust de bestemming "Recreatie".
Artikel 10.5.1 luidt:
"Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken als bedoeld in artikel 26 wordt in elk geval gerekend het gebruik voor:
a. recreatiewoningen, kampeermiddelen, appartementen en vrijstaande bijgebouwen voor permanente bewoning;
[…]."
4.    [appellant] gebruikt het recreatieverblijf voor permanente bewoning. Het college is aldus bevoegd daartegen handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan zijn betoog dat het college toestemming heeft gegeven voor de permanente bewoning van het recreatieverblijf en hij er aldus op mocht vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:302, voert hij daartoe dat college heeft erkend in het verleden toezeggingen te hebben gedaan, maar deze toezeggingen niet altijd schriftelijk heeft vastgelegd.
5.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2014:BW5949), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken dat aan [appellant] dergelijke toezeggingen zijn gedaan, waaraan hij redelijkerwijs het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat in zijn geval niet tegen de permanente bewoning zou worden opgetreden. Zij heeft hierbij van belang kunnen achten dat [appellant] zijn stelling niet met een schriftelijk stuk heeft onderbouwd. Dat, zoals [appellant] aanvoert, het college in het verleden in een aantal situaties permanente bewoning heeft gedoogd zonder dat daartoe een schriftelijk besluit is genomen, leidt, wat daar van zij, niet tot een ander oordeel. [appellant] is er niet in geslaagd te staven dat ook in zijn geval de permanente bewoning door het college willens en wetens is gedoogd. Uitsluitend de verklaring van [appellant] dat dat is gebeurd, is daarvoor onvoldoende.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank onvoldoende gemotiveerd is ingegaan op zijn beroep op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Hij voert daartoe, onder verwijzing naar jurisprudentie van de Hoge Raad, aan dat een inmenging van het in artikel 8 opgenomen recht weliswaar bij wet moet zijn voorzien, maar dat, indien dat het geval is, vervolgens in het kader van een afweging van alle relevante belangen moet worden bezien of de inmenging proportioneel is. Onder verwijzing naar de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 21 april 2016 in zaak nr. 46577/15, Ivanova en Cherkezov tegen Bulgarije en 14 maart 2017 in zaak nr. 66610/10, Yevgeniy Zakharov tegen Rusland (www.echr.coe.int) wijst [appellant] er verder op dat overheden uitsluitend inbreuk mogen maken op het in artikel 8 van het EVRM vermelde privé- en familieleven als de belangen van de overheid zwaarder wegen dan de belangen van de burger. Volgens [appellant] weegt zijn belang als eigenaar en bewoner van het recreatieverblijf zwaarder dan het belang van het college bij handhaving. Hij merkt in dit verband op dat het college met handhaving ernaar streeft de recreatieve functie van de recreatiewoningen opnieuw te realiseren, terwijl volgens hem niet is onderbouwd dat dit mogelijk is. Volgens [appellant] bestaat er geen behoefte aan verblijfsrecreatie, leidt handhavend optreden tegen permanente bewoning tot verloedering en criminalisering van recreatieparken, en levert permanente bewoning de gemeente meer geld op.
6.1.    Artikel 8 van het EVRM luidt:
"1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
6.2.    Het arrest van 21 april 2016 heeft betrekking op een zaak over een huis dat door de betreffende klagers is gebouwd zonder de daarvoor vereiste vergunning. Het ontbreken van de vergunning was voor het bestuursorgaan reden om te bepalen dat het huis afgebroken diende te worden. Met de persoonlijke omstandigheden hebben het bestuursorgaan en de nationale rechters geen rekening gehouden. Het EHRM overweegt dat de sloop van de woning een inmenging oplevert in de door artikel 8 van het EVRM beschermde rechten. De inmenging is bij wet voorzien en dient een legitiem doel. Wat betreft de vraag of de inmenging proportioneel is en dus noodzakelijk is in een democratische samenleving, overweegt het EHRM dat in de nationale procedure geen ruimte bestaat rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden. Volgens het EHRM moet het juridische kader voor het nemen en het toetsen van een dergelijk besluit ruimte bieden aan het betrekken van de door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde belangen. Het EHRM concludeert dat artikel 8 van het EVRM wordt geschonden indien een woning moet worden gesloopt omdat het zonder de vereiste vergunning is gebouwd terwijl er geen ruimte bestaat om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden.
In de zaak die heeft geleid tot het arrest van 14 maart 2017 was sprake van een uitzetting uit een huurflat. De klager woonde daar met zijn partner, die een kamer huurde in een gemeenschappelijke driekamerflat op basis van een sociale huurovereenkomst. Zij waren niet getrouwd en klager stond niet ingeschreven op dat adres. Na het overlijden van zijn partner, moest hij de kamer verlaten. Het EHRM overweegt dat de kamer moet worden aangemerkt als 'home' in de zin van artikel 8 van het EVRM en dat sprake is van een inmenging. Het EHRM overweegt vervolgens dat de inmenging bij wet is voorzien en een legitiem doel dient. In het kader van de vraag of de inmenging proportioneel en dus noodzakelijk is in een democratische samenleving, overweegt het EHRM dat het Regionale Hof voornamelijk waarde hechtte aan de inschrijving van klager op een ander adres, zonder een afweging te maken tussen de belangen van de klager en die van de buren. Het Regionale Hof is daarmee tekortgeschoten in het vaststellen van de proportionaliteit van de inmenging door geen belangenafweging te maken tussen de conflicterende rechten. Het EHRM concludeert dat de inmenging niet noodzakelijk was in een democratische samenleving en artikel 8 van het EVRM is geschonden.
6.3.    De inmenging in de door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde rechten is bij wet voorzien, te weten de Awb, de Woningwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en het bestemmingsplan. De in deze nationale regelgeving neergelegde wettelijke voorschriften hebben een legitiem doel. Zij dienen onder andere ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In dit geval gaat het om de naleving van het bestemmingsplan. Vervolgens dient te worden beoordeeld of, zoals [appellant] terecht aanvoert, de betrokken wettelijke voorschriften noodzakelijk zijn in een democratische samenleving als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM, hetgeen in dit geval wil zeggen dat beslissingen die in dit opzicht worden genomen, evenredig zijn aan het doel dat daarmee wordt gediend. Uit hetgeen in 6.2 is overwogen, volgt dat de inmenging pas is toegestaan, indien de belangen van [appellant] zijn afgewogen door het bestuursorgaan en een rechtsmiddel bestaat dat het mogelijk maakt om de proportionaliteit van het genomen besluit te toetsen.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat hier niet aan wordt voldaan. In dit geval bestaat er zowel bij de besluitvorming door het college als de toetsing daarvan door de rechter ruimte om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van [appellant]. Het college heeft zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 april 2017 op het standpunt gesteld dat het meer waarde toekent aan het algemeen belang dat is gediend met handhaving, te weten naleving van het bestemmingsplan, zodat het recreatief gebruik behouden blijft, dan aan de belangen van [appellant] bij het voortzetten van het met het bestemmingsplan strijdige niet-recreatieve gebruik van het recreatieverblijf. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat [appellant] er sinds geruime tijd mee bekend was dat hij de recreatiewoning niet permanent mocht bewonen. Aan hem was immers reeds in februari 2014, in een eerdere procedure, een voornemen tot handhaving kenbaar gemaakt. De voorzieningenrechter neemt voorts in aanmerking dat [appellant] in juli 2015 in de gelegenheid is gesteld een zogeheten maatwerkoplossing aan te vragen, maar dat hij daarop niet heeft gereageerd, en dat niet is gebleken van een bij [appellant] gewekt gerechtvaardigd vertrouwen dat hij het recreatieverblijf mocht gebruiken voor permanente bewoning. De voorzieningenrechter neemt tot slot nog in aanmerking dat naleving van de voorschriften uit de Woningwet, de Wabo, de Wro en het bestemmingsplan door handhavend optreden mag worden afgedwongen en niet is gebleken dat er geen behoefte is aan recreatiewoningen op de Veluwe dan wel dat handhavend optreden zal leiden tot verloedering.
Het betoog faalt.
7.    Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit het arrest van het EHRM van 21 april 2016 blijkt dat het college voor vervangende huisvesting moet zorgen, overweegt de voorzieningenrechter dat, zoals [appellant] ter zitting heeft erkend, dit niet door het EHRM is overwogen.
De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in dit geval terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet verplicht is tot het aandragen van een passende huisvestingsoplossing voor [appellant]. Zij heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat het college bij het vaststellen van de begunstigingstermijn van zes maanden, die na een nog plaatsgevonden hebbende verlenging bijna zeven maanden duurde, voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van [appellant]. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij zelf niet in staat zou zijn tijdig andere huisvesting te vinden.
Het betoog faalt.
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Pieters
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2017
473.