ECLI:NL:CBB:2017:401
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/67
16099
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 december 2017 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: J.A. Rietveld),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder (College: destijds de staatssecretaris van Economische Zaken) de aan appellante verleende ontheffing van het uitbreidingsverbod voor pluimvee gedeeltelijk ingetrokken.
Bij besluit van 19 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2017. Partijen zijn hierbij vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Voor appellante zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] . Het onderzoek is geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen antwoord te geven op vragen van het College.
Bij brief van 20 maart 2017 heeft verweerder zijn antwoorden toegezonden en medegedeeld toestemming te geven voor het doen van uitspraak zonder nadere zitting. Bij brief van 27 maart 2017 heeft appellante toestemming gegeven voor het doen van uitspraak zonder nadere zitting. Het College heeft daarop het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Appellante heeft op 1 maart 2006 een aanvraag ingediend voor een ontheffing van het uitbreidingsverbod voor pluimvee (ontheffing). Bij besluit van 13 juli 2007 is aan appellante de gevraagde ontheffing verleend voor 45.000 pluimvee-eenheden (pve) voor de duur van tien jaar gerekend vanaf de datum dat aan alle voorschriften wordt voldaan. Bij brief van 22 april 2009 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat op basis van de 'melding realisatie ontheffing productierechten' door appellante is vastgesteld dat op 23 februari 2009 aan alle voorschriften werd voldaan. De ontheffing heeft betrekking op 45.000 pve en eindigt van rechtswege op 1 januari 2018.
1.2
Bij het primaire besluit van 22 september 2015 heeft verweerder de ontheffing gedeeltelijk ingetrokken met ingang van 3 november 2015. De intrekking betreft 9.974 pve. De omvang van de resterende ontheffing wordt vastgesteld op 35.026 pve. Hiertoe heeft verweerder het volgende uiteengezet. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft geconstateerd dat appellante in 2013 en 2014 niet alle op het bedrijf geproduceerde pluimveemest heeft laten verwerken volgens de voorschriften van de ontheffing, namelijk via de coöperatie DEP te Tilburg door verbranding in de Bio Massa Centrale te Moerdijk. Uit het NVWA-rapport (nr. 80242) van 21 juli 2014 blijkt dat in 2013 en 2014 meerdere vrachten pluimveemest naar [naam 4] B.V. en [naam 5] B.V. zijn vervoerd en dat de mest niet is verbrand, verwerkt of bewerkt en vervolgens afgezet buiten Nederland. Ook blijkt een deel van de mest naar Duitsland te zijn afgevoerd. Omdat niet is voldaan aan de voorschriften van de ontheffing wordt een gedeelte van de ontheffing ingetrokken. Daarbij is alleen de hoeveelheid pluimveemest in aanmerking genomen die in 2014 niet is verbrand, verwerkt of bewerkt en niet buiten de Nederlandse landbouw is gebleven. Het jaar 2013 is voor de intrekking niet meegeteld. De hoeveelheid die in 2014 naar Duitsland is geëxporteerd is eveneens buiten beschouwing gelaten. De in aanmerking genomen pluimveemest die niet conform de voorwaarden is verwerkt en afgezet is afkomstig van twee locaties. Gebleken is dat de productierechten op beide locaties worden benut. Bovendien wordt er geen gescheiden boekhouding gevoerd. Het gaat in totaal om 267,38 ton pluimveemest, hetgeen overeenkomt met een hoeveelheid fosfaat van 4.987 kg. De intrekking bedraagt 9.974 pve (4.987 kg fosfaat gedeeld door 0,5 kg fosfaat/pve).
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft in beroep het volgende aangevoerd.
3.1
De mest is verwerkt in champignonsubstraat. Appellante ziet geen verschil met de export naar Duitsland. Er is bovendien in 2014 meer mest afgevoerd dan er is geproduceerd op het bedrijf. De verweten hoeveelheid mest die niet buiten de Nederlandse landbouw is afgezet, bedraagt slechts 6,3 % van de totaal afgezette mest en verweerder had de ontheffing met dat percentage kunnen verkleinen. De berekening op basis van een forfaitair gehalte van 0,5 kg fosfaat per legkip berust niet op een deugdelijke motivering. De intrekking is verder onevenredig omdat het complexe regelgeving betreft en de waarschuwing, die op 1 december 2014 is gegeven, het eerste signaal betrof dat mogelijk niet volgens de regels werd gewerkt. Het bedrijf verkeert bovendien in moeilijke omstandigheden en de intrekking heeft invloed op de continuïteit van het bedrijf. De datum waarop de productierechten worden ingetrokken zou voorts moeten zijn de datum waarop alle procedures zijn doorlopen, derhalve de datum waarop het College uitspraak doet.
3.2
Bij brief van 1 maart 2017 heeft appellante de beroepsgronden aangevuld met de definitieve gebruiksnormenberekening 2014 van 29 januari 2015 waaruit blijkt dat in 2014 71.821 kg fosfaat is geproduceerd en 79.786 kg fosfaat is afgevoerd, aanvullende stukken over de financiële situatie (een brief van de bank en stukken van Van Braak Accountants) alsmede een beroep op de overschrijding van de redelijke termijn. Deze termijn is volgens appellante aangevangen met de controle door de NVWA en met meer dan zes maanden overschreden.
3.3
Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd en onder meer erop gewezen dat met de stelling, dat de verwerking van mest tot champignonsubstraat evenmin als de export van mest naar Duitsland tot intrekking had mogen leiden, wordt miskend dat de mest die verwerkt is tot substraat wel degelijk op de Nederlandse mestmarkt en op of in de Nederlandse bodem is beland. Dat meer mest zou zijn afgevoerd dan geproduceerd, kan geen rol spelen. Ook bij de berekening van gebruiksnormen wordt daarmee geen rekening gehouden.
4.	Het College overweegt als volgt.
4.1
De Meststoffenwet (Msw) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt.
“Artikel 20
1. Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal kippen en kalkoenen te houden dan het op het bedrijf rustende pluimveerecht.
(….)
Artikel 23
(…)
2. Het op het bedrijf rustende pluimveerecht op het tijdstip van inwerkingtreding van het verbod, bedoeld in artikel 20, eerste lid, komt overeen met het pluimveerecht, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, zoals dat onmiddellijk voorafgaand aan dat tijdstip voor het bedrijf gold op grond van deze wet, met dien verstande dat de kilogrammen fosfaat worden omgerekend naar pluimvee-eenheden. Voor deze omrekening komt 0,5 kilogram fosfaat overeen met
1 pluimvee-eenheid.
Artikel 38
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.
Artikel 39
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend.
(…)”.
4.2
Krachtens de overgangsbepaling van artikel 121, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw), zoals deze luidde ten tijde van belang, was op het geval van appellante Hoofdstuk 10, § 5 ‘Uitbreiding buiten rechten’ van de Uitvoeringsregeling Msw van toepassing zoals geldend op 31 december 2014. Deze paragraaf luidde, voor zover hier van belang, als volgt:
Artikel 112
1. De minister kan indien naar zijn oordeel is voldaan aan deze paragraaf ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen (…) en 20, eerste lid, van de wet.
2. De ontheffing geldt voor het overeenkomstig artikel 113 te bepalen gemiddeld aantal (…) kippen en kalkoenen dat in een kalenderjaar ten hoogste mag worden gehouden.
3. Het gemiddeld aantal (…) kippen en kalkoenen, bedoeld in het tweede lid, wordt uitgedrukt in (…) pluimvee-eenheden, overeenkomstig de in bijlage II van de wet daarvoor opgenomen normen.
(…)
Artikel 118
1. Aan de ontheffing worden de volgende voorschriften verbonden:
(…)
d. de totale hoeveelheid in een kalenderjaar op het bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen afkomstig van de diersoort waarop de ontheffing betrekking heeft, wordt uiterlijk in het daarop volgende kalenderjaar in de installatie verbrand of verwerkt en in datzelfde jaar worden de eindproducten die bij de mestverbranding of de mestverwerking ontstaan afgezet;
e. de eindproducten die bij de mestverbranding of de mestverwerking ontstaan worden niet afgevoerd naar of op of in de bodem gebracht op in Nederland gelegen landbouwgrond of natuurterrein;
(…)
g. indien de dierlijke meststoffen niet op het eigen bedrijf worden verbrand of verwerkt, beschikt de landbouwer over schriftelijke overeenkomsten die voor ten minste drie jaar zijn aangegaan met de verbrander of de verwerker op grond waarvan hij verplicht is de totale hoeveelheid dierlijke meststoffen die in een kalenderjaar door de dieren behorend tot de diersoort waarop de ontheffing betrekking heeft kan worden geproduceerd, ter verbranding onderscheidenlijk ter verwerking van deze meststoffen af te leveren aan deze verbrander of verwerker;
h. in de in onderdeel g bedoelde situatie voert de landbouwer de hoeveelheid dierlijke meststoffen die hij ingevolge de overeenkomst verplicht is te leveren daadwerkelijk af aan de verbrander of de verwerker, die de meststoffen ter verbranding of verwerking in zijn installatie afneemt;
(…)
Artikel 120
1. De ontheffing kan geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken indien in strijd wordt gehandeld met één of meer bij of krachtens artikel 118 gestelde voorschriften of indien overigens in strijd wordt gehandeld met de bij of krachtens de Meststoffenwet.
(…)”.
4.3
Het College heeft onder meer in zijn uitspraken van 20 december 2007 (ECLI:NL:CBB:2007:BC1619) en 21 oktober 2008 (ECLI:NL:CBB:2008:BG4420)
geoordeeld dat artikel 38 van de Msw geen basis biedt voor het vaststellen van regels met betrekking tot het verlenen van ontheffingen. Weliswaar kan artikel 39 van de Msw als rechtsgrondslag voor nadere regelgeving dienen, doch gelet op de inhoud van deze bepaling geldt dit slechts voor vormvoorschriften rondom het indienen van aanvragen. Andere bepalingen dan vormvoorschriften met betrekking tot de indiening van – onder meer – aanvragen om ontheffing berusten derhalve niet op een wettelijke grondslag in de zin van een op- of overgedragen regelgevende bevoegdheid. Gelet hierop moeten de desbetreffende bepalingen van de Uitvoeringsregeling Msw in zoverre overeenkomstig artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) worden aangemerkt als een samenstel van beleidsregels. Ingevolge het bepaalde in artikel 4:84 van de Awb handelt een bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
4.4
Het College zal allereerst beoordelen of verweerder terecht heeft kunnen concluderen dat appellante in strijd heeft gehandeld met één of meer bij of krachtens artikel 118 van de Uitvoeringsregeling Msw gestelde voorschriften. Het College is van oordeel dat dit het geval is. Zoals verweerder in het primaire besluit heeft geconstateerd, is aan de ontheffing de voorwaarde verbonden dat appellante de mest laat verbranden of verwerken op de wijze zoals zij in de ontheffingsaanvraag heeft vermeld. In de ontheffingsaanvraag is vermeld dat de mest zou worden verbrand of verwerkt via de coöperatie DEP in de Bio Massa Centrale te Moerdijk. Niet in geschil is dat dit voor een aantal, aan de gedeeltelijke intrekking ten grondslag gelegde, vrachten mest niet is gebeurd. Dat betekent dat verweerder op grond van artikel 120, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw de ontheffing in beginsel geheel of gedeeltelijk kon intrekken.
4.5
Bij de op grond van artikel 4:84 van de Awb te maken afweging dienen de belangen van appellante ten opzichte van de met de beleidsregel te dienen doelen te worden afgewogen. Uit de toepasselijke bepalingen en de toelichting bij de invoering van de mogelijkheid tot het verlenen van ontheffing van het uitbreidingsverbod blijkt duidelijk dat de rechten bedoeld zijn om mestverwerking, als innovatieve en duurzame oplossing voor het mestoverschot, te stimuleren alsmede de afzet van de be- of verwerkte mest buiten Nederland. In de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling Msw (Staatscourant 30 december 2005, nr. 254, paragraaf 3) is het volgende vermeld over de in artikel 112 van de Uitvoeringsregeling Msw opgenomen mogelijkheid tot het verlenen van ontheffing:
“Om het voor de sector aantrekkelijker te maken te kiezen voor innovatieve en duurzame oplossingen voor het mestoverschot hebben de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in hun brief aan de Tweede Kamer 13 december 2004 (Kamerstukken II, 2004/05, 28 385 en 26729, nr. 45) mede ter uitvoering van de daartoe strekkende motie van het lid Van der Vlies c.s. (Kamerstukken II, 2003/04, 28 385, nr. 31) een aantal voorstellen gedaan om mestbe- en verwerking te stimuleren en de belemmeringen voor mestbe- en verwerking zoveel mogelijk weg te nemen. Een van deze voorstellen ziet op een gedeeltelijke ontheffing van de aan het stelsel van productierechten verbonden uitbreidingsverboden voor bedrijven die alle dierlijke meststoffen verwerken en duurzaam afzetten buiten de Nederlandse landbouw. Met deze voorziening wordt beoogd bedrijven die investeren in mestverwerking in de gelegenheid te stellen de kostprijsverhoging die hiermee samenhangt op te vangen door schaalvergroting, terwijl zij slechts 50 procent van de voor de uitbreiding van het bedrijf benodigde productierechten behoeven aan te kopen. Ook bedrijven die hun mest (laten) verbranden in een verbrandingsinstallatie kunnen gebruik maken van de voorziening.
Het beleidskader voor deze voorziening is in samenspraak met de sector ontwikkeld en neergelegd in de brief van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de Tweede Kamer van 14 april 2005 over de integrale aanpak van de Mestproblematiek (Kamerstukken II, 2004/05, 28 385 en 26 729, nr. 48). (…)”.
In de genoemde brief van 14 april 2005 staat onder meer het volgende:
“(…) Zoals toegezegd in mijn brief van 13 december 2005 (Kamerstukken II 2004/05, 28 385, nr. 45) ontvangt u hierbij mijn plannen ten aanzien van de 50%-vrijstelling van aankoop van dierrechten voor bedrijven die 100% van hun mest verwerken.
De kern van mijn voorstel is dat bedrijven die alle varkensmest of pluimveemest die zij produceren, verwerken op het moment dat ze uitbreiden in respectievelijk varkens of pluimvee, slechts 50% van de voor deze uitbreiding benodigde rechten hoeven te kopen.
(…)”.
Met de stelling van appellante dat de gedeeltelijke intrekking van de ontheffing als onevenredig moet worden beschouwd omdat zij in 2014 meer kilogrammen fosfaat heeft afgevoerd dan geproduceerd, beoogt zij te stellen, zo begrijpt het College, dat weliswaar niet conform de voorschriften is gehandeld, maar dat wel in overeenstemming met de doelstelling van het beleid is gehandeld. Het College volgt appellante niet in haar stelling. Voor het beoogde doel, dat met het beleid getracht wordt te bereiken door (enkel) aan bedrijven die 100% van de door hen geproduceerde pluimveemest be- of verwerken de mogelijkheid van uitbreiding te bieden, is niet relevant dat meer wordt afgevoerd dan wordt geproduceerd, maar is bepalend op welke wijze de afvoer – meer specifiek de be- of verwerking – plaatsvindt. Verweerder heeft onder verwijzing naar de hierboven aangehaalde kamerstukken benadrukt dat aan het verlenen van een ontheffing de voorwaarde wordt verbonden dat alle op het ontheffingsbedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen moeten worden verwerkt of bewerkt en worden afgezet buiten de Nederlandse landbouw. Appellante heeft weliswaar gesteld dat alle mest die door haar bij andere bedrijven dan de Bio Massa Centrale te Moerdijk is geleverd, uiteindelijk als champignonsubstraat buiten de Nederlandse landbouw is afgezet, maar heeft deze stelling – die verweerder nadrukkelijk heeft bestreden – niet met feiten onderbouwd, noch anderszins aannemelijk gemaakt.
4.6
De hoeveelheid ingetrokken pve heeft verweerder gebaseerd op een hoeveelheid van 4.987 kg fosfaat die in 2014 niet conform de voorschriften is verwerkt en afgezet. Bij de berekening is verweerder ervan uitgegaan dat per 0,5 kg fosfaat 1 pve nodig is. Verweerder heeft op basis van die berekening de intrekking vastgesteld op 9.974 pve (4.987 kg fosfaat gedeeld door 0,5 kg fosfaat/pve). Bij brief van 20 maart 2017 heeft verweerder toegelicht dat hij deze berekening heeft gebaseerd op de omrekenfactor van artikel 23 van de Msw.
Het College stelt vast dat in de regelgeving niet is voorgeschreven hoe de omvang van de intrekking van pve moet worden bepaald. Het College acht het echter niet onredelijk dat verweerder daarvoor heeft aangesloten bij de omrekenfactor zoals die gold voor de omzetting van productierechten uitgedrukt in kilogrammen fosfaat naar de sinds 1 januari 2006 ingevoerde pve en geen relatie wenst te leggen met de totale hoeveelheid op een bedrijf geproduceerde fosfaat.
4.7
Het College is voorts van oordeel dat de belangenafweging in het geval van appellante geen aanleiding geeft om vanwege haar financiële situatie de ontheffing voor een minder groot gedeelte in te trekken dan verweerder heeft gedaan. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de ontheffing niet wordt gebruikt om pluimvee te houden, omdat dit onder meer vanwege de hoge (voeder)kosten onvoldoende oplevert, maar dat bij de verkoop van het bedrijf een hogere koopprijs kan worden gevraagd, indien het bedrijf nog wel over het ingetrokken gedeelte van de ontheffing beschikt. Appellante heeft het door haar verwachte nadeel echter niet gespecificeerd. Mede gelet op het feit dat zij, in aanmerking nemend het doel van de regeling, het belangrijkste voorschrift heeft geschonden, is de intrekking van 9.974 pve niet disproportioneel.
4.8
Dat de datum waarop de rechten daadwerkelijk worden ingetrokken, gelegen zou moeten zijn nadat het College uitspraak heeft gedaan, wordt niet gevolgd. Ingevolge artikel 6:16 van de Awb schorst het instellen van bezwaar of beroep niet de werking van het besluit waartegen het is gericht.
4.9
Appellante heeft een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI: NL:RVS:2014:188) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Het bezwaarschrift van appellante is door verweerder ontvangen op 28 oktober 2015. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 11 december 2017 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met ongeveer zes weken is overschreden. Deze overschrijding is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Het College ziet evenwel geen aanleiding appellante een schadevergoeding toe te kennen, gezien de geringe overschrijding van de redelijke termijn (vergelijk de uitspraak van het College van 20 oktober 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:308)).
5.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.A.A.G. Vermeulen, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 december 2017.
w.g. H.L. van der Beek	w.g. A.G.J. van Ouwerkerk