ECLI:NL:RVS:2017:3496
Raad van State — Uitspraak 


201606813/1/A1.
Datum uitspraak: 20 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], gevestigd te Heerewaarden, gemeente Maasdriel, en [appellant B], wonend te Dreumel, gemeente West Maas en Waal,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 augustus 2016 in zaak nr. 16/693 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B],
en
het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2015 heeft het college [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast de op het perceel, kadastraal bekend gemeente Maasdriel, sectie [.], nummer […] (hierna: het perceel), aangebrachte laag grond te (laten) verwijderen en verwijderd te houden alsmede de aangebracht asfaltverharding te (laten) verwijderen en verwijderd te houden. Na het verstrijken van de begunstigingstermijn van zes weken wordt een dwangsom van € 20.000,00 ineens verbeurd.
Bij besluit van 4 september 2015 heeft het college een last onder dwangsom met dezelfde inhoud opgelegd aan [appellant A].
Bij besluit van 8 januari 2016 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering daarvan.
Bij uitspraak van 2 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij afzonderlijke besluiten van 9 maart 2017 heeft het college zowel bij [appellant A] als bij [appellant B] een bedrag van € 20.000,00 ingevorderd vanwege het niet naleven van de opgelegde lasten onder dwangsom.
[appellant A] en [appellant B] hebben daartegen ieder afzonderlijk gronden ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2017, waar [appellant A], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.A.H. van de Sanden, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door J.J.W.G. van den Oetelaar, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord [partij].
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en mr. R.E. Wannink, advocaat [NAAM], als vertegenwoordiger van [appellant B] in de gelegenheid gesteld alsnog ter zitting te worden gehoord.
[appellant A] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak voor de tweede maal ter zitting behandeld op 31 oktober 2017, waar [appellant A], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.A.H. van de Sanden, advocaat [NAAM], [appellant B], vertegenwoordigd door mr. R.E. Wannink, advocaat [NAAM], vertegenwoordigd door J.J.W.G. van den Oetelaar en mr. G.C. de Vries, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op het perceel is een laag grond met asfaltverharding aangebracht aan de oostzijde van het bedrijf van [appellant A]. Volgens [appellant A] en [appellant B] is de verharding aangebracht ten behoeve van het keren en het laden en lossen van vrachtwagens bij de oostelijke bedrijfshal. De vrachtwagens komen het terrein van [appellant A] op vanaf de westzijde via een eigen toegangserf vanaf de Heggeldijk. De bestaande verkeersontsluiting aan de zuidzijde van het bedrijf aan de Hogewaard kan dan volgens haar vervallen. De ontsluiting van het bedrijf aan de zuidzijde voldoet volgens [appellant A] en [appellant B] niet omdat de toegangsweg, een dijkweg, te smal is en het vrachtverkeer te zwaar.
De lasten onder dwangsom
2.    Vast staat dat de laag grond en de asfaltverharding zonder de daartoe vereiste vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder b en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang bezien met artikel 4.6.1 van de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan zijn aangebracht, zodat het college bevoegd was handhavend op te treden.
3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat sprake was van concreet zicht op legalisatie dan wel dat handhavend optreden anderszins onevenredig was. Zij stellen dat het college in een brief van 1 december 2014 heeft toegezegd dat indien [appellant A] aan een aantal voorwaarden voldoet, het college medewerking zal verlenen aan de legalisatie van de overtredingen. Volgens hen is, onder meer met het door [appellant A] ingediende landschapsplan van Pouderoyen Compagnons van 19 december 2014 (hierna: het landschapsplan), voldaan aan die voorwaarden. Het college heeft volgens [appellant A] en [appellant B] ten onrechte in een e-mail van 8 maart 2016 aanvullende voorwaarden gesteld. Voorts heeft de rechtbank miskend dat de motivering van het college om niet mee te werken aan legalisatie vanwege het feit dat de verharding wordt gebruikt voor opslag van vrachtwagens en pallets, ondeugdelijk is. Verder is handhavend optreden volgens [appellant A] en [appellant B] onredelijk omdat het college nog in overleg is met hen over legalisatie van de overtreding.
4.1.    In de brief van 1 december 2014, waarvan een gespreksverslag van een onderhoud tussen de burgemeester van de gemeente en [appellant B] deel uitmaakt, is het standpunt van het college weergegeven omtrent de illegale situatie en een uitruil van het bedrijfterreinoppervlak op het perceel. In de brief staat:
"Het college is niet negatief maar heeft daarbij wel het uitgangspunt dat de totale situatie verbetert en derhalve daarbij in ieder geval de navolgende voorwaarden gelden:
- de nieuwe locatie nu en in de toekomst alleen voor rangeerterrein mag/zal worden gebruikt (vrij moet blijven van opslag en bebouwing);
- er per saldo geen toename mag zijn aan oppervlakte bedrijventerrein;
- er harde afspraken komen over aanleg en instandhouding van een landschappelijke inpassing die het gehele terrein moet omvatten;
- er vooraf vanuit de omgeving instemming is;
- er een planschaderisico-overeenkomst wordt getekend.
U kunt nu zelf een afweging maken of u daar verder mee wilt gaan."
4.2.    In het landschapsplan is voorgesteld om de bedrijfsmatige verkeersontsluiting uitsluitend aan de westzijde vanaf de Heggeldijk te laten plaatsvinden en de reeds aangebrachte laag grond en asfaltverharding te gebruiken als rangeerterrein. De verkeersontsluiting aan de zuidzijde komt voor bedrijfsmatig gebruik te vervallen. Ook komt de buitenopslag op de illegaal aangebrachte verharding te vervallen. Aan de noord- en westzijde wordt de bestemming "Bedrijventerrein" met 2.985 m² verkleind en aan de oostzijde wordt de bedrijfsbestemming met 2.954 m² vergroot.
4.3.    De rechtbank heeft overwogen dat gelet op het feit dat [appellant B] geen aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend en het college uitdrukkelijk heeft gesteld geen vergunning te willen verlenen voor de aangebrachte verhoging en de verharding er geen sprake is van concreet zicht op legalisering. Het landschapsplan maakt dat niet anders, nu het college hierin expliciet geen aanleiding ziet om de gevraagde medewerking te verlenen, aldus de rechtbank. Zij heeft voorts overwogen dat [appellant B] geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen omdat naar haar oordeel geen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen door het college zijn gedaan.
4.4.    [appellant A] en [appellant B] stellen terecht dat de motivering in het besluit van 8 januari 2016, dat de grondophoging en verharding ook wordt gebruikt voor stalling en dat dit een ongewenste uitbreiding van de bestemming met zich brengt, niet deugdelijk is, omdat in het landschapsplan expliciet is aangegeven dat de verharding alleen voor verkeersbewegingen wordt gebruikt. Het betoog leidt echter niet tot het daarmee door hen beoogde doel. De inhoud van de brief van 1 december 2014 wettigt niet de daaraan door [appellant A] en [appellant B] verbonden conclusie dat indien aan alle puntsgewijze voorwaarden wordt voldaan, het college omgevingsvergunning zal verlenen voor de ophoging en verharding van de strook grond en zal afzien van handhavend optreden. In de brief is opgenomen dat het college niet negatief is over een eventuele uitwisseling van bedrijfsgronden, maar dat het uitgangspunt is dat de totale situatie verbetert en dat daarbij in ieder geval een aantal - puntsgewijs opgesomde - voorwaarden geldt. Het college heeft zich in het in bezwaar gehandhaafd besluit van 8 januari 2016 op het standpunt gesteld dat hetgeen dat aan bestemmingsvlak wordt ingeleverd ruimtelijk geen effect heeft, terwijl hetgeen [appellant A] ervoor in ruil wil een heel groot negatief ruimtelijk effect heeft. De ophoging en verharding is in strijd met het ruimtelijk beleid vanwege de ligging in landschappelijk waardevol agrarisch gebied tussen natuurgebied Sint Andries en de kern Heerewaarden en de begrenzing aan de Maas. Derhalve wordt volgens het college niet aan het in de brief gestelde uitgangspunt voldaan. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college dat standpunt niet mocht innemen. Dat een medewerker van het college eerst in een e-mail van 8 maart 2016 op schrift heeft gesteld dat het uitwisselen van vierkante meters moet zien op ruimtelijk-planologische winst en niet op het inruilen van (nu reeds) loze gronden tegen bruikbare grote oppervlakten, maakt het oordeel niet anders. Uit de brief van 1 december 2014 volgt immers reeds dat het uitgangspunt is dat de totale situatie verbetert. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestond en dat handhavend optreden ook anderszins niet onevenredig was. Dat [appellant A] en [appellant B] met het college nog in gesprek waren om, naar gesteld, de situatie te legaliseren, maakt dat niet anders. Het college heeft meerdere malen aan [appellant A] te kennen gegeven dat zolang niet aan de randvoorwaarden werd voldaan, het handhavingstraject zou worden voortgezet. De verwijzing van [appellant A] en [appellant B] naar de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9268, leidt niet tot het oordeel dat het overleg tussen het college en [appellant A] en [appellant B] over mogelijke oplossingen voor de laad- en lossituatie zou moeten leiden tot het afzien van handhavend optreden, reeds omdat de situatie die zich in die zaak voordeed verschilt van de onderhavige. De uitspraak waarnaar [appellant A] en [appellant B] verwijzen heeft betrekking op een afwijzing van het college van een verzoek om handhavend optreden, mede omdat er onderhandelingen gaande waren tussen de verzoeker om handhaving en de overtreder. Dat verschilt met deze zaak waar het college juist wel handhavend heeft opgetreden.
Het door [appellant B] ter zitting gestelde dat concreet zicht op legalisatie bestaat voor zijn deel van het perceel omdat het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied, herziening 2016" geen vergunningplicht kent voor verharding met een oppervlak van minder dan 100 m², kan niet slagen, reeds omdat het ontwerpbestemmingsplan dateert van na het besluit op bezwaar van 8 januari 2016.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
De invorderingsbesluiten
6.    Bij afzonderlijke besluiten van 9 maart 2017 heeft het college zowel bij [appellant A] als bij [appellant B] een bedrag van € 20.00,00 aan verbeurde dwangsommen ingevorderd. Volgens het college is niet geheel aan de lasten voldaan omdat bij een controle op 26 mei 2016 is gebleken dat op het perceel nog een resterende strook asfaltverharding is achtergebleven. Het college heeft voorts overwogen dat niet duidelijk is of met het afvlakken van de strook grond het perceel in zijn oorspronkelijke staat is teruggebracht en daarmee aan de lasten is voldaan. Ook is niet duidelijk of het verwijderde asfalt, dat nog als afgebroken puin aanwezig is, op het perceel is gelegen of op een naastgelegen perceel. Een nader onderzoek naar de zandafvlakking en de berg puin acht het college niet nodig, omdat door de aanwezige asfaltstrook reeds niet aan de lasten is voldaan.
7.    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
8.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat het college niet bevoegd was de invorderingsbesluiten te nemen omdat aan de lasten onder dwangsom is voldaan. Zij stellen dat uit de besluiten alsmede uit het daaraan ten grondslag liggende controlerapport niet volgt dat de resterende strook verharding is gelegen op de agrarische bestemming en daarom het college onvoldoende feiten heeft vastgesteld voor de conclusie dat sprake is van een overtreding. Dat de resterende strook verharding wél op agrarische grond zou liggen valt volgens hen niet op te maken uit de door het college in de besluiten opgenomen luchtfoto’s uit 2012, 2015 en 2016. Voorts is het onderzoek onvolledig omdat het college niet heeft onderzocht of aan alle onderdelen van de lasten is voldaan. [appellant A] stelt voorts dat bij het invorderingsbesluit het controlerapport ontbreekt.
[appellant B] voert aan dat, nu de resterende strook niet zijn eigendom is, hij niet aan de last kan voldoen en invordering derhalve niet passend is.
8.1.    Aan een invorderingsbesluit dient een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
8.2.    Het college heeft [appellant A] bij brief van 30 juni 2016 medegedeeld dat van rechtswege een dwangsom is verbeurd en bij de brief een controlerapport van de toezichthouder van 13 juni 2016 gevoegd. Dat bij het aan [appellant A] gerichte besluit van 9 maart 2017 het controlerapport niet nogmaals is bijgevoegd, maakt, anders dan [appellant A] kennelijk beoogt te betogen, niet dat dat besluit om die reden niet deugdelijk is gemotiveerd.
[appellant A] en [appellant B] hebben niet bestreden dat een strook verharding van circa 1,5 meter breed op het perceel, dat ten tijde van de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom kadastraal bekend was als gemeente Maasdriel, sectie [.], nummer [...], niet is verwijderd. Dat is ter zitting bij de Afdeling ook vastgesteld. Reeds om die reden is niet aan de in bezwaar gehandhaafde lasten voldaan en was het college bevoegd om tot invordering van de dwangsommen over te gaan. Dat vóór het nemen van de invorderingsbesluiten het perceel is vernummerd naar gemeente Maasdriel, sectie [.], nummer […] en nummer […] en dat, naar gesteld [appellant B] nog maar voor een klein deel van de strook verharding eigenaar is, namelijk van nummer […], en enkel voor dat deel zeggenschap heeft, doet niet aan de invorderingsbevoegdheid af. [appellant B] had het ten tijde van de oplegging van de lasten en gedurende de begunstigingstermijn als bestuurder van [appellant A] in zijn macht om de gehele overtreding te beëindigen. De door [appellant B] beweerde onmogelijkheid om aan de lasten te voldoen is door hemzelf gecreëerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2080).
Het door [appellant A] en [appellant B] gestelde dat het college niet bevoegd was de invorderingsbesluiten te nemen omdat het niet heeft onderzocht welke bestemming op de resterende strook verharding rust, leidt niet tot een ander oordeel. De lasten houden in dat de op het perceel kadastraal bekend, gemeente Maasdriel, sectie [.], nummer [...], aangebrachte laag grond en asfaltverharding wordt verwijderd en verwijderd blijft. Voor het vaststellen of aan de lasten is voldaan is het voor het college niet van belang om te onderzoeken welke bestemming er op de resterende strook verharding rust.
Het is voorts voor het ontstaan van de bevoegdheid tot invordering niet noodzakelijk dat het college heeft onderzocht in hoeverre aan de overige onderdelen van de lasten is voldaan.
Het betoog faalt in zoverre.
9.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat het college wegens bijzondere omstandigheden van gehele dan wel gedeeltelijke invordering had moeten afzien en dat het college een onjuiste toetsingsmaatstaf hanteert ter beantwoording van de vraag wanneer sprake is van dergelijke omstandigheden. Daartoe voert [appellant A] aan dat het college ten onrechte niet op haar verzoek is ingegaan om vóór afloop van de begunstigingstermijn het perceel samen met haar te inspecteren om te bezien of is voldaan aan de lasten. [appellant A] en [appellant B] voeren voorts aan dat de lasten nagenoeg geheel zijn nageleefd.
9.1.    Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een toereikende handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
In beginsel is het enkele feit dat gedeeltelijk aan de lasten is voldaan, onvoldoende voor het oordeel dat het college geheel of gedeeltelijk van invordering dient af te zien. [appellant A] en [appellant B] hebben bewust een deel van de aangebrachte verharding niet verwijderd en daarmee het risico genomen dat het college de verbeurde dwangsommen zal invorderen. Dat het college niet is ingegaan op het verzoek van [appellant A] om vóór afloop van de begunstigingstermijn samen met hen het perceel te inspecteren om te bekijken of voldaan is aan de lasten, is evenmin een bijzondere omstandigheid. Voor [appellant A] was het duidelijk wat de last inhield en waar zij aan moest voldoen.
Het betoog faalt.
10.    De beroepen tegen de besluiten van 9 maart 2017 zijn ongegrond.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart de beroepen van [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 9 maart 2017, beide met het kenmerk 259908, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Van der Spoel    w.g. Van Driel
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017
414.