ECLI:NL:RVS:2018:1221
Raad van State — Uitspraak 


201701602/1/A3.
Datum uitspraak: 11 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 januari 2017 in zaak nr. 15/6146 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Defensie.
Procesverloop
Bij besluit van 13 oktober 2014 heeft de minister geweigerd om [appellant] een verklaring van geen bezwaar (hierna: vgb) voor veiligheidsmachtigingsniveau (hierna: niveau) A te verlenen en een eerder aan [appellant] afgegeven vgb voor niveau B ingetrokken.
Bij besluit van 12 oktober 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de beperking van de kennisneming van door de minister bij brief van 8 januari 2018 overgelegde stukken met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gerechtvaardigd geoordeeld ter bescherming van actuele werkwijzen en het actuele kennisniveau van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de MIVD) en daarmee de veiligheid van de Staat.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.P.K. Ruperti, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. L.D. de Groot en mr. L. Beening, zijn verschenen.
[appellant] heeft ter zitting van de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Overwegingen
1.    De relevante bepalingen uit de Awb, de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wvo), de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken Defensie (hierna: de Beleidsregel) en de relevante passages uit de Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden (hierna: de Leidraad) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant] heeft op 11 mei 2011 een aanvraag ingediend voor een verlening van een vgb als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wvo voor niveau A. [appellant] was toentertijd in bezit van een vgb voor niveau B. [appellant] heeft als Defensiemedewerker van 21 mei 2012 tot en met 14 augustus 2012 gewerkt op de Nederlandse ambassade in Moskou. In die periode in Moskou heeft [appellant] een affectieve relatie gekregen met een Russische vrouw over wie [appellant] weinig tot geen informatie had die, zo is [appellant] tegen het einde van zijn periode in Moskou gebleken, op een militair complex woonde. Na enige maanden intensief contact met haar te hebben onderhouden, heeft zij [appellant] te kennen gegeven dat zij zwanger van hem was. Enkele dagen voor [appellant] naar Nederland terugreisde, heeft deze vrouw hem meegedeeld dat zij een miskraam had gehad. Op 14 augustus 2012 is deze vrouw met [appellant] mee naar Nederland gereisd. Na twee weken is zij weer teruggereisd naar Rusland.
Het besluit van 12 oktober 2015
3.    Bij besluit van 12 oktober 2015 heeft de minister het besluit van 13 oktober 2014 gehandhaafd door naar het advies van de bezwarencommissie veiligheidsonderzoeken Defensie van 14 september 2015 te verwijzen en de daarin vermelde motivering te onderschrijven en over te nemen. Blijkens het besluit van 12 oktober 2015 heeft [appellant] in Moskou de functie van assistent Defensieattaché vervuld. Deze functie is een vertrouwensfunctie als bedoeld in de Wvo, waarbij [appellant] toegang had tot staatsgeheime informatie en waarvoor een vgb voor niveau B was vereist. Doordat [appellant] een affectieve relatie met een Russische vrouw is aangegaan als voormeld, heeft [appellant] onverantwoord en risicovol gedrag vertoond als bedoeld in de Leidraad. Daardoor heeft [appellant] een aanmerkelijk risico gelopen op ongewenste beïnvloeding en is een risico ontstaan voor de nationale veiligheid. Het is een feit van algemene bekendheid dat buitenlandse veiligheidsdiensten, met name binnen de Russische Federatie, aantrekkelijke vrouwen inzetten om buitenlandse medewerkers van ambassades te verleiden via een zogenoemde "honey trap". [appellant] had zich ten tijde van belang, gezien zijn werkervaring en de door hem gevolgde opleiding op het gebied van inlichtingen, bewust moeten zijn van dergelijke veiligheidsrisico's. Daarnaast heeft [appellant] op de ambassade in Moskou een veiligheidsbriefing ondergaan, waarbij hij erop is gewezen dat vanuit Russische veiligheidsdiensten mogelijk een verhoogde belangstelling bestaat voor ambassadepersoneel. Gelet op de omstandigheden van het geval zijn er onvoldoende waarborgen aanwezig dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Gelet op het belang dat in het voorkomen van veiligheidsrisico's is gelegen, vormt het ruime tijdsverloop tussen de aanvraag en het besluit daarop geen reden om in dit geval de aanvraag in te willigen, dan wel van intrekking van de eerder afgegeven vgb af te zien. Voorts heeft de minister de door [appellant] aangevoerde persoonlijke omstandigheden minder zwaar mogen laten wegen dan het belang om veiligheidsrisico's te voorkomen, aldus het advies. De minister heeft zich in het besluit van 13 oktober 2014 op het standpunt gesteld dat het belang van de nationale veiligheid zwaarder weegt dan het belang van [appellant] om een vertrouwensfunctie te kunnen uitoefenen.
Het hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroep ten onrechte ongegrond heeft verklaard. [appellant] herhaalt daartoe letterlijk de gronden van beroep die hij in eerste aanleg heeft aangevoerd. Voorts voert [appellant] daartoe nog de volgende punten aan waar de rechtbank, naar [appellant] stelt, onvoldoende rekening mee heeft gehouden. In Moskou heeft [appellant] niet de functie van assistent Defensieattaché vervuld, maar was hij de assistent van de assistent Defensieattaché. Zijn functie bestond uit het uitvoeren van administratieve werkzaamheden. [appellant] ontkent dat hij het visum heeft geregeld waarmee de Russische vrouw met hem naar Nederland is gereisd. De rechtbank heeft niet onderbouwd aan welk onverantwoord en risicovol gedrag hij zich schuldig heeft gemaakt. [appellant] bevestigt dat hij in Moskou een algemene veiligheidsbriefing heeft gekregen, maar ontkent dat hij daarbij is gewaarschuwd voor de risico's van een "honey trap". Zou hij wel naar behoren zijn gebriefd, dan had hij zich overeenkomstig de instructies kunnen gedragen en was dit alles nooit voorgevallen, aldus [appellant]. [appellant] stelt voorts dat de minister niet heeft toegelicht waarom hij zich, gezien zijn opleiding en werkervaring, bewust had moeten zijn van de risico's van de situatie waarin hij zich heeft begeven. [appellant] hoorde pas tegen het einde van zijn verblijf in Moskou dat de Russische vrouw op een militair complex woonde. Eerder had hij daarvan geen weet. Bovendien heeft [appellant] de Russische vrouw aangesproken in een bar, zodat niet zij, maar hij het contact tussen hen heeft geïnitieerd. De minister heeft voorts niet onderbouwd dat de Russische vrouw voor een inlichtingendienst werkzaam was. [appellant] stelt dat de reden waarom hij zijn relatie met de Russische vrouw niet direct op de daarvoor aangegeven wijze bij de MIVD heeft gemeld, is gelegen in de omstandigheid dat hij zijn leidinggevenden op de ambassade in Moskou van het bestaan van die relatie op de hoogte had gesteld en dat deze leidinggevenden toen voor de MIVD werkzaam waren.
4.1.    Van de door [appellant] in hoger beroep herhaalde gronden van beroep heeft de rechtbank alleen het betoog dat de in het besluit van 12 oktober 2015 gemaakte belangenafweging onevenredig is, niet gemotiveerd weerlegd. In dat kader heeft [appellant] aangevoerd dat hij zijn baan kan kwijtraken, dat hij en zijn kinderen voor hun levensonderhoud van zijn baan afhankelijk zijn en dat het, gezien zijn leeftijd en specifieke ervaring, zeer moeilijk zal zijn om ander werk te vinden waarmee hij hetzelfde salaris kan verdienen. Hierna zal onder 4.2 op deze beroepsgrond worden ingegaan.
4.2.    De Afdeling heeft kennis genomen van de inhoud van de geheime stukken. Het curriculum vitae van [appellant], dat als stuk in het procesdossier is opgenomen, vermeldt dat [appellant] van mei tot augustus 2012 tijdelijk in Moskou heeft gewerkt als assistent Defensieattaché. De door de minister ingediende nadere stukken bevatten een aan [appellant] gerichte brief van het Ministerie van Defensie van 10 april 2012 over de tijdelijke tewerkstelling van [appellant] als assistent Defensieattaché in Moskou. Gelet daarop heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij in Moskou een andere functie heeft vervuld, dan wel dat hij in Moskou geen vertrouwensfunctie heeft vervuld. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Evenals de rechtbank acht de Afdeling daarbij van belang dat [appellant], hoewel hij ten tijde van belang reeds een opleiding had gevolgd op het gebied van inlichtingen, ervaring had met het uitvoeren van inlichtingentaken en in Moskou een veiligheidsbriefing had gekregen, te kennen heeft gegeven dat hij zich in Moskou niet ervan bewust was dat hij zich door zijn gedragingen kwetsbaar zou kunnen maken. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de wijze waarop de relatie tussen [appellant] en de Russische vrouw is verlopen, typerend is voor de werkwijze van de Russische veiligheidsdiensten. De stelling van [appellant] dat de minister niet heeft onderbouwd dat de Russische vrouw daadwerkelijk voor een veiligheidsdienst heeft gewerkt, laat naar het oordeel van de Afdeling onverlet dat de minister zich onder verwijzing naar de Leidraad op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant] zich, gezien de omstandigheden van het geval, onverantwoord en risicovol heeft gedragen en daardoor heeft laten zien onvoldoende begrip te hebben gehad van de veiligheidsrisico’s in zijn werkomgeving. Dat [appellant] bij zijn leidinggevenden open is geweest over zijn omgang met de Russische vrouw doet daaraan niet af, reeds omdat de rechtbank, gezien de omstandigheid dat [appellant] te kennen heeft gegeven zich ten tijde van belang niet bewust te zijn geweest van mogelijke risico's, terecht heeft overwogen dat [appellant] daarmee geen blijk heeft gegeven van veiligheidsbewustzijn. De eerst in hoger beroep door [appellant] gestelde omstandigheid dat hij zelf in het café de Russische vrouw heeft aangesproken, maakt dit niet anders. Dat [appellant] eerst tegen het einde van zijn periode in Moskou heeft gehoord dat de Russische vrouw op een militair complex woonde, bevestigt het beeld dat [appellant] weinig informatie had over deze vrouw. De vraag wie het visum heeft geregeld waarmee de Russische vrouw met [appellant] vanuit Moskou naar Nederland is gereisd, is voorts niet bepalend voor de vraag of [appellant] zich risicovol heeft gedragen en onvoldoende blijk heeft gegeven van veiligheidsbewustzijn.
De omstandigheid dat de rechtbank niet op de hiervoor onder 4.1 weergegeven beroepsgrond is ingegaan, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. De Afdeling overweegt daartoe dat de minister zich, gelet op het hiervoor overwogene, deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat de weigering om [appellant] een vgb voor niveau A te verlenen en de intrekking van de vgb voor niveau B ertoe dienen om veiligheidsrisico's te voorkomen en dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het belang van de nationale veiligheid in dit geval zwaarder weegt dan het belang van [appellant] om een vertrouwensfunctie bij het Ministerie van Defensie te kunnen uitoefenen. Voor zover de rechtbank de beroepsgronden die [appellant] in hoger beroep letterlijk heeft herhaald, gemotiveerd heeft verworpen, heeft [appellant] in hoger beroep niet uiteengezet waarom de aangevallen uitspraak op die punten onjuist is.
Het betoog faalt.
5.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet inzichtelijk heeft gemaakt wat er heeft geschort aan zijn processuele gedrag.
5.1.    Dit betoog faalt, reeds omdat de rechtbank niet heeft geoordeeld dat er iets heeft geschort aan het processuele gedrag van [appellant].
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Robben
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2018
610.  BIJLAGE
De Awb
Artikel 8:29
1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
4. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.
5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
De Wvo
Artikel 1
1 In deze wet wordt verstaan onder:
a. vertrouwensfunctie: een functie die krachtens artikel 3, eerste lid, als zodanig is aangewezen;
b. verklaring: een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon;
[…]
Artikel 2
Indien een vertrouwensfunctie wordt uitgeoefend bij het Ministerie van Defensie, dan wel indien het een functie betreft die als vertrouwensfunctie moet worden aangemerkt in verband met de daarmee samenhangende noodzaak om toegang te hebben tot militaire installaties, treden, voor de toepassing van het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 10 en 16, tweede lid, Onze Minister van Defensie en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst in de plaats van respectievelijk Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst.
Artikel 8
Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Artikel 10
1 Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien een nieuw veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn.
2 Indien een verklaring is ingetrokken, ontheft de werkgever de betrokken persoon zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen acht weken na de intrekking van de verklaring, uit de vertrouwensfunctie.
De Beleidsregel
Artikel 6
Het weigeren van een verklaring als bedoeld in artikel 8 van de wet en het intrekken van een verklaring als bedoeld in artikel 10 van de wet, kan plaatsvinden indien overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden van betrokkene of diens partner aanleiding geven te concluderen dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Hierbij worden de criteria en indicatoren als genoemd in de ‘Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden’ gehanteerd.
De Leidraad
1. Uitganspunten beoordeling
In deze leidraad wordt een aantal indicatoren genoemd die een rol kunnen spelen in een veiligheidsonderzoek. […] Om kwetsbaarheden te onderkennen, worden de persoonlijke gedragingen en omstandigheden van betrokkene in het veiligheidsonderzoek betrokken. […] In een veiligheidsonderzoek wordt een oordeel gevormd over de kwetsbaarheid van betrokkene bij het vervullen van een bepaalde vertrouwensfunctie. Deze eventuele kwetsbaarheid levert een risico op voor de nationale veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat. […]
2. Criteria waarop wordt getoetst
[…]
Veiligheidsbewust
Een vertrouwensfunctionaris moet zich bewust zijn van de specifieke context van zijn of haar (toekomstige) werkzaamheden in een vertrouwensfunctie.
Veiligheidsbewust gedrag zorgt ervoor dat aan de functie verbonden risico’s zo veel mogelijk worden beperkt. Als in de functie bijvoorbeeld wordt kennisgenomen van vertrouwelijke informatie, dan moet betrokkene zich bewust zijn van de effecten die voortvloeien uit de wijze waarop hij of zij met die informatie omgaat. Als een vertrouwensfunctionaris weinig of geen begrip heeft van de veiligheidsrisico’s in zijn of haar werkomgeving, dan zijn er mogelijk onvoldoende waarborgen aanwezig dat de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk worden vervuld.
Op grond van deze criteria wordt bezien of betrokkene de intentie heeft de vertrouwensfunctie betrouwbaar te vervullen en of hij of zij daartoe in staat kan worden geacht.
3. Indicatoren
[…]
Onverantwoord en risicovol gedrag
Onverantwoord en risicovol gedrag kan bestaan uit het feit dat een betrokkene geen acht slaat op de fysieke integriteit en veiligheid van anderen. Ook kan het zich uiten in risicovolle, onverantwoorde
uitgaven of andere vormen van impulsief gedrag die uiteindelijk een risico kunnen vormen voor de nationale veiligheid. Deze indicatoren kunnen er op
wijzen dat iemand kwetsbaar is of een risico vormt voor de nationale veiligheid.