ECLI:NL:RVS:2018:853
Raad van State — Uitspraak 


201705335/1/A3.
Datum uitspraak: 14 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 mei 2017 in zaak nr. 16/5463 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Heemskerk.
Procesverloop
Bij besluit van 29 augustus 2016 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast het bedrijfspand aan de [locatie] te Heemskerk voor de duur van 12 maanden te sluiten en aangezegd de kosten van toepassing van bestuursdwang op [appellant] te verhalen.
Bij besluit van 21 november 2016 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en zijn verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, rechtsbijstandverlener te Heemskerk, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. W. Duineveld en mr. L. Offerman, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van een bedrijfspand aan de [locatie] te Heemskerk. Hij verhuurde het pand via een bemiddelingsbureau. Bij strafrechtelijk onderzoek van de politie is een werkende hennepkwekerij aangetroffen met 1878 hennepplanten, verdeeld over 5 kweekruimten. Er werden 65 assimilatielampen aangetroffen en de stroom die nodig was voor de kwekerij werd illegaal afgetapt. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij besluit van 29 augustus 2016 op grond van artikel 13b van de Opiumwet de sluiting van het bedrijfspand gelast. Ook heeft de burgemeester aangezegd de kosten van toepassing van bestuursdwang op [appellant] te verhalen. De burgemeester heeft bij besluit van 21 november 2016 de last tot sluiting gehandhaafd en de rechtbank heeft dat besluit rechtmatig geacht.
Beoordeling gronden
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn gronden, voor zover hij mede heeft volstaan met een verwijzing naar zijn bezwaren tegen het primaire besluit, niet slagen omdat zijn betoog niet is gemotiveerd. Daartoe voert hij aan dat hij wel kon volstaan met een verwijzing nu de burgemeester in het geheel niet inhoudelijk op zijn bezwaargronden heeft gereageerd maar slechts heeft verwezen naar de Beleidsregel handhaving hennepkwekerijen (hierna: de Beleidsregel).
2.1.    Aan het besluit van 21 november 2016 heeft de burgemeester het advies van de commissie bezwaarschriften ten grondslag gelegd, dat deel uitmaakt van dat besluit. Anders dan [appellant] betoogt, is in dat advies inhoudelijk gereageerd op de door hem aangevoerde bezwaargronden. Door in beroep (mede) te volstaan met een verwijzing naar zijn bezwaren tegen het primaire besluit, heeft [appellant] niet gemotiveerd waarom hij het niet eens is met de in het advies gegeven afdoening van zijn bezwaargronden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat die gronden reeds daarom niet kunnen slagen.
2.2.    Het betoog faalt.
Sluiting van het bedrijfspand
3.    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de duur van de sluiting een punitief karakter draagt en dat de Beleidsregel daarom onverbindend is. Daartoe betoogt hij dat een van de motieven voor de sluiting is om leed toe te voegen en door middel van streng optreden een preventieve werking van de Beleidsregel te laten uitgaan. Volgens [appellant] zijn deze motieven in strijd met de Opiumwet.
3.1.    Volgens artikel 3 van de Beleidsregel is het doel van deze beleidsregel om duidelijkheid te scheppen over de manier waarop handhavend zal worden opgetreden wanneer in een woning of lokaal een hennepkwekerij wordt aangetroffen. Handhaving zal worden ingezet in het belang van het herstel van de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de nabije omgeving, en het voorkomen van herhaling en verdere aantasting van het woon- en leefklimaat. Maatregelen zullen dan ook zo snel mogelijk worden geëffectueerd.
Volgens artikel 4 van de Beleidsregel geschiedt handhaving op basis van artikel 13b van de Opiumwet wegens het aantreffen van een hennepkwekerij en/of (delen van) hennepplanten in een lokaal, aan de hand van de volgende tabel.
3.2.    Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft in het arrest Engel en anderen tegen Nederland, van 8 juni 1976, ECLI:NL:XX:1976:AC0386,§82, drie criteria geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een criminal charge. Deze criteria zijn samengevat in §50 van het arrest van het EHRM, Öztürk tegen Duitsland, van 21 februari 1984, ECLI:NL:XX:1984:AC9954. Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie - en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen.
3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3142, wordt de sluiting van een pand op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet naar nationaal recht gekwalificeerd als een bestuurlijke maatregel. Het feit dat de maatregel van artikel 13b, eerste lid, is gericht op het voorkomen van een overtreding is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel die niet is aan te merken als een punitieve sanctie. De Afdeling is van oordeel dat de last tot sluiting van het bedrijfspand van [appellant] voor de duur van 12 maanden een bestuurlijke maatregel is met het doel de openbare orde te herstellen en herhaling van de overtreding te voorkomen en er niet (mede) op is gericht leed toe te voegen.
Gelet op de grote hoeveelheden aangetroffen hennepplanten en goederen bestemd voor de productie van drugs heeft de burgemeester een sluiting van het pand van 12 maanden noodzakelijk mogen achten om herhaling van de overtreding te voorkomen en de openbare orde te herstellen. Met de sluiting wordt de bekendheid van het pand als drugspand weggenomen, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken. Dat drugsgebruikers en handelaren niet naar een hennepkwekerij gaan, wat daarvan ook zij, doet hier naar het oordeel van de Afdeling niet aan af. Van belang is dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de hennepkwekerij vanwege zijn omvang vermoedelijk bekend is in het criminele circuit. Volgens de burgemeester zijn het vaak criminelen die zich bezighouden met illegale hennepteelt. In het criminele milieu wordt geweld niet geschuwd. Dit kan risico's opleveren voor derden. Hoe groter de kwekerij, hoe groter de impact op de omgeving. De lange sluitingsduur dient om de relatie van het pand met het criminele milieu en de handel te verbreken. Zoals de burgemeester - onder andere in zijn schriftelijke uiteenzetting - heeft toegelicht, is bewust gekozen om in de Beleidsregel een langere sluitingsduur te hanteren dan sommige omliggende gemeenten, om de preventieve werking extra kracht bij te zetten. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het in de Beleidsregel neergelegde beleid, zoals weergegeven in 3.1., niet onredelijk is.
Van belang is ook of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. De burgemeester heeft de last tot sluiting in overeenstemming met zijn beleidsregels vastgesteld. [appellant] heeft aangevoerd dat de huurderving als gevolg van de last tot sluiting wordt begroot op €20.000,-. De overige schade heeft hij niet met concrete gegevens onderbouwd. Daarbij komt dat de sluiting van het bedrijfspand [appellant] niet verhindert om op andere wijze in zijn inkomsten te voorzien. In dit verband wijst de Afdeling op de arresten van het EHRM van 1 februari 2007, Storbråten tegen Noorwegen, ECLI:CE:ECHR:2007:0201DEC001227704, en Mjelde tegen Noorwegen, ECLI:CE:ECHR:2007:0201DEC001114304, en van 11 december 2007, Haarvig tegen Noorwegen, ECLI:CE:ECHR:2007:1211DEC001118705, alsmede op de uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2302, waar de mogelijkheid om andere professionele activiteiten te verrichten of andere bedrijfsmatige activiteiten te ontplooien, meegewogen werd bij de conclusie dat er geen grond was om de opgelegde maatregel alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een punitieve sanctie te kwalificeren.
3.4.    Gezien het vorenstaande wijst toetsing aan het eerdergenoemde eerste en het tweede criterium niet in de richting van een punitieve sanctie. Ook indien het tweede en derde criterium in samenhang worden bezien, bestaat onvoldoende aanleiding om tot de conclusie te komen dat de last tot sluiting van het bedrijfspand van [appellant] een punitieve sanctie is. Evenmin bestaat voldoende aanleiding om de last tot sluiting alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een punitieve sanctie aan te merken. In dit verband wijst de Afdeling op hetgeen zij in 3.3. ter zake heeft overwogen.
De Afdeling komt tot de conclusie dat de last tot sluiting van het bedrijfspand van [appellant] voor de duur van 12 maanden geen punitieve sanctie is. [appellant] kan dan ook niet worden gevolgd in zijn standpunt dat de Beleidsregel om die reden buiten toepassing moet worden gelaten.
3.5.    Het betoog faalt.
4.    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester in dit geval niet mocht overgaan tot een sluiting van zijn pand. Daartoe voert hij aan dat er geen inbreuk op de openbare orde heeft plaatsgevonden. Daarbij wijst [appellant] erop dat de burgemeester in een ander geval niet is overgegaan tot sluiting van een pand omdat de hennepplanten niet meer aanwezig waren. [appellant] wijst er verder op dat slechts sprake is van een vermoeden dat de hennepkwekerij gedurende langere tijd en ten behoeve van meer oogsten in werking is geweest.
4.1.    Het besluit tot sluiting van het pand voor 12 maanden is in overeenstemming met de Beleidsregel. Dit betekent echter niet zonder meer dat de burgemeester in redelijkheid tot sluiting heeft besloten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, dient de burgemeester alle omstandigheden van het geval te betrekken bij zijn beoordeling en te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen
4.2.    Uit de Beleidsregel volgt dat het beleid erop is gericht om de openbare orde te herstellen en om herhaling en verdere aantasting van het woon- en leefklimaat te voorkomen. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat deze doelen ten tijde van het besluit op bezwaar reeds waren bereikt. Niet is gebleken dat het gevaar voor de openbare orde zich ten tijde van het besluit op bezwaar niet langer voordeed. Dat volgens [appellant] slechts sprake zou zijn van een vermoeden dat de hennepkwekerij gedurende langere tijd en ten behoeve van meer oogsten in werking is geweest, doet hieraan niet af.
4.3.    Zoals de burgemeester ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, is het door [appellant] aangehaalde geval waarin niet tot sluiting is overgegaan, niet vergelijkbaar. In het desbetreffende pand werden geen hennepplanten aangetroffen, zodat volgens de Beleidsregel, waarin de duur van de sluiting afhankelijk is gesteld van het aantal aangetroffen planten, niet tot sluiting kon worden overgegaan. Om die reden is de desbetreffende kwekerij ontmanteld en heeft de burgemeester een waarschuwing afgegeven. Het door [appellant] aangehaalde geval is niet vergelijkbaar.
4.4.    Toepassing van de Beleidsregel leidt ertoe dat [appellant] gedurende een periode van 12 maanden zijn pand niet kan verhuren en dat hij derhalve geen huurinkomsten ontvangt. Voorts heeft hij gesteld dat hij na afloop van de sluitingsperiode meer moeite zal hebben het pand, waarvan in de omgeving bekend is dat het op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gesloten is geweest, te verkopen of verhuren.
4.5.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit financiële gevolg, ook als [appellant] zelf niet verwijtbaar heeft gehandeld en hij niet wist van de aanwezigheid van de hennepkwekerij, niet zodanig onevenredig is in verhouding tot het doel van de Beleidsregel - het herstellen van de openbare orde en herhaling voorkomen - dat hij had moeten afzien van toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. De rechtbank heeft bij dit oordeel terecht betrokken dat persoonlijke verwijtbaarheid niet is vereist voor toepassing van dit artikellid, dat de verhuurder verantwoordelijk is voor de gang van zaken in zijn pand en dat hij afdoende maatregelen dient te treffen om feiten als hier in geding te voorkomen.
4.6.    Het betoog faalt.
Aanzegging van kostenverhaal
5.    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij als overtreder kan worden aangemerkt. Daartoe voert hij aan dat het doen van controles nooit de aanwezigheid van een hennepkwekerij kan voorkomen. [appellant] heeft zijn pand professioneel laten beheren.
5.1.    Uit de jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2770), volgt dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt, indien hij wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat het bedrijfspand als hennepkwekerij werd gebruikt. Van de eigenaar van een pand dat wordt verhuurd, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde pand wordt gemaakt.
5.2.    Medewerkers van het bemiddelingsbureau controleren - naar gesteld - een verhuurd pand standaard 1 keer per jaar. In het huurcontract van dit bedrijfspand is nadrukkelijk bepaald dat de huurder ervoor dient in te staan dat in het pand geen handel in of het telen van drugs zal plaatsvinden. Het bemiddelingsbureau heeft in de bezwaarfase te kennen gegeven dat meestal binnen in de panden wordt gecontroleerd, maar dat - als er geen aanleiding was om van onrechtmatigheden uit te gaan - niet gericht op zoek werd gegaan naar hennepkwekerijen.
5.3.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het bemiddelingsbureau, door geen adequate controles te verrichten met het oog op het ontdekken van een eventuele hennepkwekerij, zijn controlerende taak in onvoldoende mate heeft uitgevoerd en dat deze omstandigheid voor rekening en risico van [appellant] komt.
5.4.    Het betoog faalt.
Verzoek om schadevergoeding
6.    Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen, faalt dat betoog. Nu de sluiting van het pand niet onrechtmatig is en zich ook overigens geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken, bestond geen aanleiding over te gaan tot toekenning van schadevergoeding.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Van Deventer-Lustberg
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2018
587.