ECLI:NL:RVS:2017:2992
Raad van State — Uitspraak 


201707563/1/A1 en 201707563/2/A1.
Datum uitspraak: 8 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Moordrecht, gemeente Zuidplas,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 augustus 2017 in zaken nrs. 17/5172 en 17/5173 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas.
Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2017 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om het niet-recreatieve gebruik van het recreatieverblijf op het perceel [locatie] te Moordrecht te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 23 juni 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Bij deze brief heeft [appellante] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 16 oktober 2017, waar [appellante], is verschenen.
Voorts is ter zitting het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas, vertegenwoordigd door R. Oosterhuis en mr. H. van Raaijen, gehoord.
Overwegingen
1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2.    Vaststaat dat [appellante] de recreatiewoning permanent bewoont hetgeen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Moordrecht Buiten". Ingevolge dat bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Recreatie". In artikel 26.1, gelezen in verbinding met artikel 10.5.1, onder a, van deze planvoorschriften is bepaald dat het verboden is de voor "Recreatie" bestemde gronden en bouwwerken te gebruiken voor permante bewoning. Voorts staat vast dat het college voor het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning geen vergunning heeft verleend, zodat het college bevoegd is om handhavend op te treden. Het geschil beperkt zich tot de vraag of het college in redelijkheid gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid tot handhaving.
3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.    [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat concreet zicht op legalisering bestaat zodat het college van handhaving had moeten afzien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2616), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Het college heeft zich onder verwijzing naar de bij besluit van 18 december 2012 vastgestelde "Beleidsnota niet-recreatief gebruik van recreatieverblijven" op het standpunt gesteld dat het niet bereid is om omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan permanent bewonen van de recreatiewoning. Volgens het in de Beleidsnota neergelegde beleid kan een persoonsgebonden omgevingsvergunning of gedoogbeschikking worden verleend voor de permanente bewoning van een recreatiewoning indien betrokkenen op 31 december 1993 een recreatiewoning bewoonden in de voormalige gemeente Moordrecht. Indien de permanente bewoning van een recreatiewoning, zoals in dit geval, na 31 december 1993 is aangevangen, wordt behoudens bijzondere omstandigheden daartegen handhavend opgetreden. Naar aanleiding van het op 19 april 2014 gesloten coalitieakkoord heeft het college besloten om maatwerk te leveren. Vaststaat dat [appellante], ondanks haar aanvraag, geen maatwerkoplossing heeft gekregen. Voor die gevallen, zoals hier aan de orde, waarin geen sprake is van een maatwerkoplossing geldt volgens het college dat het juridisch en financieel niet haalbaar en wenselijk is om de recreatieve bestemming los te laten en ander gebruik toe te staan. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste omgevingsvergunning niet zal kunnen worden geweigerd. Gelet hierop bestaat geen concreet zicht op legalisering.
5.    [appellante] betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college door handhavend op te treden in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Niet is gebleken dat aan [appellante] dergelijke toezeggingen zijn gedaan waaraan zij redelijkerwijs het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat in haar geval niet tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning zou worden opgetreden. Dat het niet kunnen overleggen van de brief waarin de toezegging zou zijn gedaan niet alleen te wijten is aan het feit dat [appellante] deze kwijt is geraakt, maar ook te wijten is aan een gebrekkig archief van de gemeente, wat daar ook van zij, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het aan [appellante] is om aannemelijk te maken dat er een toezegging als hiervoor bedoeld is gedaan en derhalve om de stukken te overleggen waaruit blijkt dat de toezeggingen zijn gedaan.
6.    [appellante] betoogt onder verwijzing naar het arrest van het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: het EHRM) van 21 april 2016 in zaak nr. 46577/15, Ivanova en Cherkezov tegen Bulgarije (www.echr.coe.int) dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college door handhavend op te treden in strijd handelt met het proportionaliteitsvereiste zoals neergelegd in artikel 6 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Het enkele feit dat de inmenging in de door artikel 8 EVRM gewaarborgde rechten bij wet is voorzien, is onvoldoende om die inmenging te rechtvaardigen. Daartoe voert zij aan dat haar belang als eigenaresse en bewoonster van de recreatiewoning zwaarder weegt dan het belang van het college bij handhaving. In dit verband merkt zij op dat het college met handhaving er naar streeft de recreatieve functie van de recreatiewoningen terug opnieuw te realiseren terwijl daar volgens verschillende onderzoeken geen behoefte aan is. Voorts leidt volgens haar het handhavend optreden van het college tegen recreatiewoningen tot verloedering en criminalisering van recreatieparken.
6.1.    De Afdeling zal het beroep op artikel 6 van het EVRM in samenhang met het beroep op artikel 8 van het EVRM behandelen en daarbij de nadruk leggen op de inbreuk op het huisrecht.
6.2.    Artikel 8 van het EVRM luidt: 1.Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2.Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
6.3.    Het arrest van 21 april 2016 in zaak nr. 46577/15, Ivanova en Cherkezov tegen Bulgarije (www.echr.coe.int) heeft betrekking op een zaak over een huis dat is gebouwd zonder de daarvoor vereiste vergunning. Het bevoegde bestuursorgaan heeft zonder rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden besloten dat de woning dient te worden afgebroken. De nationale rechter heeft het besluit in stand gelaten waarbij evenmin rekening is gehouden met de persoonlijke omstandigheden. Het EHRM overweegt in het voornoemde arrest dat artikel 8 van het EVRM wordt geschonden indien een woning moet worden gesloopt omdat het zonder de vereiste vergunning is gebouwd terwijl er geen ruimte bestaat om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden. Volgens het EHRM moet het juridische kader voor het nemen en het toetsen van een dergelijk besluit ruimte bieden aan het betrekken van de door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde belangen.
6.4.    Niet in geschil is dat de inmenging in de door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde rechten bij wet is voorzien, te weten de Woningwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en het bestemmingsplan. De hierin neergelegde voorschriften hebben een legitiem doel. Zij zijn onder andere ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In dit geval gaat het om de naleving van het bestemmingsplan. Voorts zijn de voorschriften noodzakelijk in een democratische samenleving als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM dat wil in dit geval zeggen dat beslissingen die in dit opzicht worden genomen evenredig zijn aan het doel dat wordt gediend. Uit hetgeen in 6.3 is overwogen, volgt dat de inmenging pas is toegestaan, indien de belangen van [appellante] zijn afgewogen door het bestuursorgaan en een rechtsmiddel bestaat dat het mogelijk maakt om de proportionaliteit van het genomen besluit te toetsen.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat hier niet aan wordt voldaan. In dit geval bestaat er zowel bij de besluitvorming door het college als de toetsing daarvan door de rechter ruimte om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van [appellante]. Het college heeft zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 maart 2017 op het standpunt gesteld dat het meer waarde toekent aan het algemeen belang dat is gediend met handhaving, te weten naleving van het bestemmingsplan zodat het recreatief gebruik behouden blijft dan aan de belangen van [appellante] bij het voortzetten van het met het bestemmingsplan strijdige niet-recreatieve gebruik van het recreatieverblijf. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich op dit standpunt heeft kunnen stellen. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat [appellante] er sinds geruime tijd mee bekend was dat zij haar recreatiewoning niet permanent mocht bewonen. Aan haar was immers reeds in 2011 een last onder dwangsom opgelegd naar aanleiding waarvan zij het niet-recreatieve gebruik van het recreatieverblijf heeft beëindigd. Het gebruik waartegen het college thans handhavend optreedt, is in 2014 aangevangen. De Afdeling neemt voorts in aanmerking dat naleving van de voorschriften uit de Woningwet, de Wabo en het bestemmingsplan door handhavend optreden mag worden afgedwongen en niet is gebleken dat er geen behoefte is aan recreatiewoningen op de Veluwe dan wel dat handhavend optreden zal leiden tot verloedering.
Het betoog faalt.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
w.g. Wortmann    w.g. De Koning
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2017
712.