ECLI:NL:RVS:2018:840
Raad van State — Uitspraak 


201704882/1/A2.
Datum uitspraak: 14 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 19 mei 2017 in zaak nr. 17/570 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2016 heeft de minister de aan [appellant] verleende lerarenbeurs vastgesteld op € 3.634,80 en een bedrag van € 2.607,80 van hem teruggevorderd.
Bij besluit van 24 januari 2017 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2018, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.C. Rots, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De minister heeft aan [appellant] een lerarenbeurs verleend voor het volgen van een masteropleiding natuurkunde aan de Hogeschool Utrecht. In het subsidieverleningsbesluit van 25 januari 2010 is de volgende verplichting opgenomen: "U rondt uw opleiding met goed gevolg af. U heeft hiervoor tot uiterlijk drie jaar na afloop van de subsidieperiode de tijd." Voor de studiejaren 2010-2011 tot en met 2013-2014 heeft [appellant] een bedrag van € 6.242,60 aan subsidie ontvangen.
Bij besluit van 21 november 2016 heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 3.634,80 en een bedrag van € 2.607,80 voor de laatste twee studiejaren teruggevorderd.
2.    In bezwaar heeft [appellant] gesteld dat hij vanwege het mogelijk verliezen van zijn baan min of meer noodgedwongen in het studiejaar 2006-2007 aan de opleiding is begonnen en dat vlak na aanvang daarvan zijn vrouw ernstig ziek werd, hetgeen tot studievertraging heeft geleid. Vervolgens is hij op verschillende scholen werkzaam geweest waarbij hij telkens fungeerde als vervanger voor één jaar, hetgeen het lastig maakte om bepaalde onderdelen van de opleiding succesvol af te ronden. Ook zijn laatste aanstelling werd niet verlengd, waardoor hij zonder werk kwam te zitten. De onzekerheid of hij al dan niet zou kunnen voldoen aan de afrondingseisen in combinatie met de omstandigheid dat hij geen datum voor verlenging van de geldigheid van de studieresultaten kon aangeven, heeft hem doen besluiten de opleiding in 2014 te staken, aldus [appellant] in bezwaar.
3.    Dit is voor de minister geen aanleiding geweest om het besluit van 21 november 2016 te herzien. Aan zijn besluit van 24 januari 2017 heeft de minister ten grondslag gelegd dat [appellant] niet binnen de gestelde termijn een diploma heeft behaald. Voor iedere 30 behaalde studiepunten wordt één jaar subsidie omgezet in een gift. [appellant] heeft 64 punten behaald, zodat de subsidie voor de eerste twee studiejaren is omgezet in een gift. De minister heeft zich daarbij gebaseerd op het bepaalde in de Regeling lerarenbeurs voor scholing en zij-instroom 2009-2012 (hierna: Regeling lerarenbeurs 2009).
4.    De rechtbank heeft het tegen voormeld besluit gerichte beroep ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat de minister zich terecht bevoegd heeft geacht om de subsidie op een lager bedrag vast te stellen en het verschil tussen de subsidieverlening en de subsidievaststelling als onverschuldigd betaald terug te vorderen. De rechtbank heeft aan haar oordeel ten grondslag gelegd dat [appellant] niet heeft voldaan aan de verplichting, verbonden aan de beschikking tot subsidieverlening, dat hij de gesubsidieerde opleiding met goed gevolg moet afronden. Reeds daarom komt de rechtbank niet toe aan de vraag of er al dan niet sprake is van onvrijwillige werkloosheid in de zin van artikel 18, tweede lid, van de Regeling lerarenbeurs 2009.
5.    [appellant] betoogt in hoger beroep dat hij is benadeeld als gevolg van het feit dat studieresultaten die eerder volgens de studiegids 2007-2008 van de Hogeschool Utrecht in studiepunten werden uitgedrukt en onbeperkt geldig waren, volgens de studiegids 2008-2009 vanaf dat studiejaar in ECTS (European Credit Transfer System) worden uitgedrukt en beperkt geldig zijn. In mei 2014 zijn daardoor al 11 van zijn ECTS vervallen verklaard. Het beperken van de geldigheid van studieresultaten gedurende de opleiding moet volgens hem als onwettig worden aangemerkt. Het vervallen verklaren van ECTS is in strijd met de Europese Richtlijn 2005/36/EG en de latere Richtlijn 2013/55/EU en verhoudt zich niet met de Europese gedachte van ‘een leven lang leren’. Door buitenlandse studenten behaalde ECTS zijn niet beperkt geldig. Dit leidt tot discriminatie op grond van nationaliteit.
Verder betoogt [appellant] dat de minister een onrechtmatige daad pleegt door met terugwerkende kracht subsidie terug te vorderen. Volgens [appellant] wordt inbreuk gemaakt op het recht op aftrek van studiekosten, omdat op het moment dat er subsidie over een bepaald jaar wordt teruggevorderd, voor dat jaar geen studiekosten meer kunnen worden afgetrokken van de belasting.
Tevens stelt [appellant] dat de door hem gedane investering in de opleiding minstens € 96.920,00 bedraagt. Dit staat niet in verhouding tot de verleende subsidie van € 6.242,60.
Voorts voelt [appellant] zich onheus bejegend door de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) en weggezet als een misbruiker van subsidiegeld. Met name het laatste is voor [appellant] aanleiding om een schadevergoeding te vorderen. In dat kader verzoekt hij om alle gemaakte kosten in mindering te brengen op de terugvordering en daarbij rekening te houden met de misgelopen belastingaftrek ter hoogte van € 5.200,00. [appellant] benadrukt dat hij is gestopt met de opleiding omdat hij onvrijwillig werkloos werd en de studiepunten met terugwerkende kracht vervallen werden verklaard. Als de studiepunten niet vervallen zouden zijn verklaard, had hij een andere keuze gemaakt. In dat geval zou hij de vertraging voor eigen rekening hebben genomen en een stageplek via de Hogeschool Utrecht hebben aangevraagd om zo de opleiding af te maken, hetgeen niet onmogelijk zou zijn binnen de tijd die daarvoor staat. Sinds november 2014 heeft hij geen inkomen meer en door hetgeen is gebeurd voelt hij zich niet in staat in het onderwijs werkzaam te zijn, aldus [appellant].
5.1.    Artikel 4:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
"1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
[…]
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
[…]."
Artikel 4:57, eerste lid, luidt:
"Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen."
Artikel 33 van de Regeling lerarenbeurs 2009 luidt:
"De minister kan voor bepaalde gevallen de regeling buiten toepassing verklaren of daarvan afwijken voor zover deze toepassing, gelet op het belang dat deze regeling beoogt te beschermen, zal leiden tot onbillijkheid van overwegende aard."
5.2.    Niet in geschil is dat [appellant] de opleiding waarvoor hij de subsidie heeft ontvangen niet met goed gevolg heeft afgerond. Hierdoor is hij een verplichting, verbonden aan het besluit tot subsidieverlening, niet nagekomen. Gelet op het bepaalde in artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb was de minister bevoegd om de subsidie lager vast te stellen dan in het subsidieverleningsbesluit is bepaald. Artikel 4:57, eerste lid, geeft de minister vervolgens de bevoegdheid om het verschil tussen de subsidievaststelling en de subsidieverlening als zijnde onverschuldigd betaald van [appellant] terug te vorderen.
5.3.    Het door [appellant] in hoger beroep gestelde met betrekking tot de beperkte geldigheidsduur van studieresultaten kan, zoals de minister ter zitting terecht heeft gesteld, geen onderdeel vormen van dit geschil, aangezien de minister hierover geen besluit heeft genomen. De onderwijsinstelling is op grond van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek bevoegd om het aantal studiepunten en de geldigheidsduur daarvan vast te stellen. De minister heeft hierin geen bevoegdheid en kan slechts het aantal door de onderwijsinstelling vastgestelde studiepunten als gegeven aannemen. Een eventuele strijdigheid met Europees recht kan reeds daarom in deze procedure niet aan de orde komen.
5.4.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant], dat hij een beroep doet op de hardheidsclausule vervat in artikel 33 van de Regeling lerarenbeurs 2009. De hardheidsclausule biedt de mogelijkheid om in individuele gevallen af te wijken van de Regeling lerarenbeurs 2009. Zo kan in het geval achteraf blijkt dat de studievoortgangsnorm niet is behaald, rekening worden gehouden met persoonlijke omstandigheden, zoals ziekte en overlijden van familie etc.
Bij het vaststellen van de subsidie is de minister uitgegaan van 64 studiepunten, zoals vermeld op het door [appellant] overgelegde studievoortgangsoverzicht van 11 december 2013, en niet van 53 studiepunten, zoals vermeld op het studievoortgangsoverzicht van 28 mei 2014. De minister heeft de 11 reeds vervallen verklaarde studiepunten aldus meegenomen in zijn berekening, zodat [appellant] niet is benadeeld. Tevens heeft de minister de 53 studiepunten die [appellant] heeft behaald voorafgaand aan de subsidieperiode meegenomen in zijn berekening, hetgeen niet gebruikelijk is aangezien normaal gesproken alleen de studiepunten kunnen worden meegeteld die zijn behaald in de subsidieperiode en de uitloopperiode. Indien alleen zou zijn uitgegaan van de gedurende de subsidieperiode en de uitloopperiode behaalde studiepunten, dan zou [appellant] geen recht hebben op omzetting van de subsidie in een gift. In dat licht bezien heeft [appellant] meer gekregen dan waar hij overeenkomstig de Regeling lerarenbeurs 2009 recht op zou hebben. Zoals de minister onder meer in zijn verweer heeft aangegeven, ziet hij geen aanleiding om een nieuw besluit te nemen ten nadele van [appellant]. Het door [appellant] gestelde, dat uit een verklaring van de Hogeschool Utrecht van 9 november 2017 blijkt dat hij in totaal 72 ECTS heeft gehaald, kan hem niet baten. Daargelaten of de verklaring een juiste weergave is van het totaal aantal behaalde ECTS, kan de hoogte van deze studiepunten niet leiden tot een hogere subsidie, aangezien voor iedere 30 behaalde studiepunten één jaar subsidie wordt omgezet in een gift. Ook bij 72 punten zou de subsidie alleen voor de eerste twee studiejaren worden omgezet in een gift.
Ter zitting heeft de minister verder toegelicht dat [appellant] geen bewijsstukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat het voor hem onmogelijk was om aan de subsidievoorwaarden te voldoen. [appellant] heeft volgens de minister het risico genomen dat hij de opleiding niet binnen de daartoe gestelde termijn zou kunnen voltooien. Hij heeft in april 2010 een aanvraag voor een subsidie ingediend, terwijl hij reeds in 2009 op grond van diverse tijdelijke aanstellingen in het onderwijs werkzaam was. Hij kon aldus weten dat het niet gemakkelijk zou zijn om een vaste aanstelling te verkrijgen en om bepaalde praktijkopdrachten uit te voeren. Voorts blijkt uit de door [appellant] overgelegde stukken dat de gewijzigde regels met betrekking tot het partnerpensioen mede aanleiding zijn geweest om te stoppen met de opleiding. Onder deze omstandigheden behoefde de minister in hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht omtrent zijn persoonlijke omstandigheden - hij is met de opleiding gestopt omdat hij onvrijwillig werkloos werd en de studiepunten met terugwerkende kracht vervallen werden verklaard waardoor onzeker was of hij al dan niet zou kunnen voldoen aan de afrondingseisen - geen aanleiding te zien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
5.5.    Uit het voorgaande vloeit voort dat de minister in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om € 2.607,80 als onverschuldigd betaald terug te vorderen. Daarbij komt [appellant] geen beroep toe op proportionaliteit, omdat, zoals hij stelt, de door hem gedane investering in de opleiding niet in verhouding staat tot de verleende subsidie. De Regeling lerarenbeurs 2009 biedt daarvoor geen ruimte, waarbij wordt opgemerkt dat, zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, de subsidie een tegemoetkoming is in de kosten voor het collegegeld. De subsidie is niet bedoeld om alle kosten te dekken.
5.6.    Anders dan [appellant] aanvoert, was het ten tijde van de vaststelling van de subsidie bij besluit van 21 november 2016 nog mogelijk om voor de jaren waarover een vordering is ontstaan studiekosten op te geven als aftrekpost bij de inkomstenbelasting. Dit kan met terugwerkende kracht tot 5 jaar. Terecht merkt de minister in dit verband op dat de subsidieverlening een voorlopig karakter heeft. [appellant] had er zolang de subsidie nog niet was vastgesteld rekening mee moeten houden dat de subsidie lager zou kunnen worden vastgesteld. Van de aanvrager mag worden verwacht dat hij zich op de hoogte stelt van de voorwaarden die gelden voor de aan hem verstrekte subsidie.
5.7.    Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Nu het besluit op bezwaar van 24 januari 2017 rechtmatig is, dient het verzoek om schadevergoeding te worden afgewezen.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Zanten
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2018
97-834.