ECLI:NL:CRVB:2018:426
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 maart 2016, 15/1959 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant), wettelijk vertegenwoordigd door [moeder]
Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V. als rechtsopvolger van Achmea Zorgkantoor N.V. (Zorgkantoor)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P.A.M. Staal, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 december 2017. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn moeder [moeder] , bijgestaan door mr. [NAAM]. Het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Hartman en mr. I. Punt.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant, geboren in 2003, was in verband met zijn beperkingen geïndiceerd voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Appellant ontving de zorg in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Hij heeft daarmee zorg ingekocht bij Stichting [Stichting] ( [Stichting] ) en bij [bestuurder] . [bestuurder] was bestuurder van [Stichting] en handelde tevens onder de naam van haar eenmanszaak [eensmanszaak] ( [eensmanszaak] ).
1.2.
Het Zorgkantoor heeft appellant op grond van de Regeling subsidies AWBZ (RsA) voor de periode van 31 maart 2009 tot en met 31 december 2009 een pgb verleend van € 16.133,52. Bij besluit van 7 april 2010 heeft het Zorgkantoor het pgb voor het jaar 2009 vastgesteld op € 16.123,- en een bedrag van € 10,52 teruggevorderd.
1.3.
Voor het jaar 2010 heeft het Zorgkantoor appellant op grond van de RsA een pgb verleend van € 21.708,-. Bij besluit van 9 maart 2011 heeft het Zorgkantoor het pgb voor het jaar 2010 vastgesteld op € 21.122,24 en een bedrag van € 585,76 van appellant teruggevorderd.
1.4.
Voor het jaar 2011 heeft het Zorgkantoor appellant op grond van de RsA een pgb verleend van € 21.060,-. Bij besluit van 6 april 2012 heeft het Zorgkantoor het pgb voor het jaar 2011 overeenkomstig de verlening vastgesteld.
1.5.
Voor het jaar 2012 heeft het Zorgkantoor appellant op grond van de RsA een pgb verleend van € 21.551,-. Bij besluit van 8 mei 2013 heeft het Zorgkantoor het pgb voor het jaar 2012 overeenkomstig de verlening vastgesteld.
1.6.
Het Zorgkantoor heeft bij besluit van 20 januari 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 maart 2015 (bestreden besluit), de reeds afgegeven beschikkingen over de jaren 2009 tot en met 2012 gewijzigd en de verantwoordingen over de periode van 31 maart 2009 tot en met 2012 alsnog afgekeurd voor zover het gaat om bedragen die appellant in die periode heeft betaald aan [Stichting] en [eensmanszaak] . Het daardoor over de jaren 2009 tot en met 2012 onverschuldigd betaalde pgb van € 25.387,50 heeft het Zorgkantoor van appellant teruggevorderd. Ter motivering is een beroep gedaan op een proces-verbaal van de Directie Opsporing Kantoor Arnhem van de Inspectie SZW van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) van 25 juli 2013, dat is opgemaakt in het kader van een onderzoek naar de besteding van pgb’s bij [Stichting] , [eensmanszaak] en [bestuurder] . Uit dit onderzoek zijn verschillende onregelmatigheden naar voren gekomen. Ook heeft het Zorgkantoor verwezen naar het vonnis van de rechtbank Midden-Nederland van 18 april 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:1493) waarbij [bestuurder] strafrechtelijk is veroordeeld voor onder meer fraude met pgb-gelden. Het Zorgkantoor heeft zijn belangen zwaarder laten wegen dan de belangen van appellant.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de algemene verwijzing van het Zorgkantoor naar het vonnis in de strafrechtelijke procedure gericht tegen [bestuurder] en het volledig geanonimiseerde proces-verbaal van de ISZW, onvoldoende is om het standpunt dat appellant betrokken is bij de fraude, te onderbouwen. Toch zijn volgens de rechtbank in het individuele geval van appellant voldoende gronden aanwezig om te concluderen dat sprake is van een situatie waarin de subsidievaststelling onjuist was en appellant dit wist of behoorde te weten, zodat het Zorgkantoor met toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd was tot wijziging en terugvordering van het pgb. De door appellant aangevoerde belangen noopten het Zorgkantoor niet af te zien van wijziging en terugvordering van het pgb.
3.1.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft aangevoerd dat hij altijd te goeder trouw heeft gehandeld en niet een van de budgethouders is die met [bestuurder] heeft samengewerkt bij het frauderen met pgb’s. Het is daarom aan het Zorgkantoor om aan te tonen dat in zijn geval het teruggevorderde bedrag aan pgb ten onrechte is verstrekt. De belangen van appellant zijn onvoldoende meegewogen, nu het gaat om een terugvordering over vier jaar, terwijl hij geen pgb’s gedeeld heeft met [bestuurder] en het slechts gaat om een drietal incidenten, waarvoor hij ook een verklaring heeft gegeven.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het Zorgkantoor heeft in het besluit van 20 januari 2014, gehandhaafd bij bestreden besluit, meegedeeld dat de eerder afgegeven toekenningsbeschikkingen pgb voor de jaren 2009 tot en met 2012 worden gewijzigd. Gelet op de overige bewoordingen van dit besluit, waaronder de verwijzing naar artikel 4:49 van de Awb en de verplichting van de budgethouder om het pgb te verantwoorden, merkt de Raad dit besluit aan als een wijziging van de subsidievaststelling ten nadele van appellant als bedoeld in artikel 4:49 van de Awb en als een terugvorderingsbesluit als bedoeld in artikel 4:57 van de Awb.
4.2.
Het hoger beroep van appellant ziet uitsluitend op het oordeel van de rechtbank dat in het individuele geval van appellant voldoende gronden aanwezig zijn om te concluderen dat sprake is van een situatie waarin de subsidievaststelling onjuist was en appellant dit wist of behoorde te weten. Dit betekent dat tussen partijen niet in geschil is het oordeel van de rechtbank dat de algemene verwijzing van het Zorgkantoor naar het vonnis in de strafrechtelijke procedure gericht tegen [bestuurder] en het volledig geanonimiseerde proces‑verbaal van de ISZW onvoldoende is om daaruit conclusies te trekken over de subsidievaststellingen van de individuele budgethouder.
4.3.1.
Op grond van artikel 4:49 van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bestuursorgaan bij de vaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of;
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
4.3.2.
Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
4.4.
Volgens het Zorgkantoor is het bepaalde in artikel 4:49, aanhef en onder a en b, van de Awb van toepassing. Desgevraagd heeft het Zorgkantoor ter zitting toegelicht dat appellant concreet wordt verweten dat hij in 2009 € 1.100,- heeft overgemaakt op de privérekening van [bestuurder] . Volgens het Zorgkantoor is dit bedrag niet besteed aan AWBZ-zorg en wist appellant dat. Ook wordt appellant verweten dat hij het pgb in 2010 heeft gebruikt voor verblijf met zijn familie in een huisje van Center Parks. Tot slot heeft het Zorgkantoor gewezen op administratieve onregelmatigheden bij de verantwoording van het pgb.
De betaling van € 1.100,- op de privérekening van [bestuurder]
4.5.
Vaststaat dat de ouders van appellant in 2009 een bedrag van € 1.100,- hebben betaald van de budgetrekening van appellant naar de privérekening van [bestuurder] . Hierover is namens appellant op de zitting van de Raad verklaard dat [bestuurder] heeft geadviseerd dit
– van het budget van 2009 resterende – bedrag over te schrijven naar haar privérekening in plaats van terug te storten naar het Zorgkantoor, omdat anders het Zorgkantoor appellant misschien voor het jaar 2010 een lager pgb zou verlenen. Bovendien zou [bestuurder] hebben gezegd dat zij het geld zou kunnen gebruiken voor het helpen van kinderen in crisissituaties. Appellant heeft desgevraagd bevestigd dat hij voor het overgemaakte bedrag geen zorg heeft ontvangen. Deze feiten en omstandigheden rechtvaardigen de gevolgtrekking dat het in 2009 op de privérekening van [bestuurder] betaalde bedrag van € 1.100,- niet is besteed aan AWBZ‑zorg voor appellant. De subsidievaststelling voor het jaar 2009 was daarom kennelijk onjuist en appellant wist dit of behoorde dit te weten. De conclusie is dat voldaan is aan het bepaalde in artikel 4:49, aanhef en onder b, van de Awb, zodat het Zorgkantoor bevoegd was om de subsidievaststelling voor dat jaar in zoverre te wijzigen.
Verblijf Center Parcs
4.6.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting blijkt verder dat appellant en zijn ouders in 2010 een weekeind in een huisje van Center Parcs hebben verbleven en dat dit verblijf voor het hele gezin is bekostigd uit het pgb van appellant. In het midden kan blijven of voor appellant met een verblijf in Center Parcs sprake is geweest van AWBZ-zorg. Aangezien geen onderscheid is gemaakt in de verblijfskosten voor appellant en die van zijn ouders, moet het ervoor worden gehouden dat het pgb kennelijk niet is besteed aan AWBZ‑zorg voor de budgethouder. Nu appellant dit wist of behoorde te weten is daarmee voldaan aan het bepaalde in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, zodat het Zorgkantoor bevoegd was om de subsidievaststelling voor dat jaar in zoverre te wijzigen.
Administratieve onregelmatigheden
4.7.1.
Volgens het Zorgkantoor heeft appellant hogere bedragen uit het pgb aan [Stichting] , [eensmanszaak] of [bestuurder] als betaling verantwoord dan uit de administratie van deze zorgaanbieders blijkt. Ook hebben betalingen uit het pgb plaatsgevonden zonder dat daar facturen voor verleende zorg tegenover hebben gestaan en zijn betalingen uit het pgb verricht zonder dat een duidelijke omschrijving van de verleende zorg is vermeld. Het Zorgkantoor heeft ter zitting toegelicht dat deze discrepanties aan het licht zijn gekomen tijdens het strafrechtelijk onderzoek naar [bestuurder] waarbij de boekhoudingen van [Stichting] , [eensmanszaak] en/of [bestuurder] zijn onderzocht. Het Zorgkantoor heeft deze bevindingen overgenomen.
4.7.2.
Appellant heeft aangevoerd dat hij niet de beschikking heeft gehad over de boekhouding van [Stichting] , [eensmanszaak] en/of [bestuurder] en dat wel degelijk sprake is geweest van juist verantwoorde bedragen.
4.7.3.
Het had op de weg van het Zorgkantoor gelegen om te onderzoeken of van discrepanties sprake is geweest en of deze voor rekening van appellant moeten komen. Nu het Zorgkantoor dat heeft nagelaten, kunnen de door appellant verantwoorde en bij de eerdere vaststellingsbesluiten geaccepteerde betalingen niet als kennelijk onjuist als bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb worden gekwalificeerd. Aangezien het Zorgkantoor ten tijde van de vaststelling van de pgb’s in de budgetjaren 2009 tot en met 2012 enkel heeft volstaan met een globale controle van het pgb, is evenmin voldaan aan het bepaalde in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Het Zorgkantoor heeft er bij de aanvankelijke vaststelling van de pgb’s niet voor gekozen om de volledige pgb‑administratie bij appellant op te vragen. In plaats daarvan heeft het volstaan met een globale controle aan de hand van de door appellant ingediende verantwoordingsformulieren. Hierdoor kan niet worden geoordeeld dat het Zorgkantoor bij de eerdere vaststelling van de pgb’s redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn van de gestelde administratieve onregelmatigheden (zie de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2064, en de uitspraak van de Raad van 16 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2822).
4.8.
De betaling van € 1.100,- op de privérekening van [bestuurder] en het verblijf bij Center Parcs hebben plaatsgevonden in 2009 en 2010. Een pgb wordt (in beginsel) per (deel van een) jaar aan de budgethouder verleend en door het Zorgkantoor ook per jaar vastgesteld. Daarom dient een beoordeling in het kader van artikel 4:49 van de Awb ook plaats te vinden per budgetjaar. Verder kan die beoordeling zich niet uitstrekken over (meer dan) de in het betreffende budgetjaar verrichte activiteiten. Dit houdt in dat het Zorgkantoor niet kan worden gevolgd in zijn stelling dat vanwege de hier verweten activiteiten in 2009 en 2010, het pgb met toepassing van artikel 4:49 van de Awb over de gehele periode van 2009 tot en met 2012 ten nadele van appellant kan worden gewijzigd.
4.9.
Wat hiervoor is overwogen leidt ertoe dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Raad ziet aanleiding het besluit van 20 januari 2014 te herroepen en zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb. Hij zal het volgende bepalen. De betaling van € 1.100,- op de privérekening van [bestuurder] betekent voor het jaar 2009 dat de vaststelling van het pgb op € 16.123,- wordt gewijzigd ten nadele van appellant met € 1.100,- tot een bedrag van € 15.023,-. De uitgaven voor het verblijf bij Center Parcs in 2010 worden schattenderwijs bepaald op € 500,-. Voor het jaar 2010 betekent dit dat de vaststelling van het pgb op € 21.122,24 wordt gewijzigd ten nadele van appellant met € 500,- tot een bedrag van € 20.622,24. De terugvordering wordt voor 2009 nader bepaald op € 1.110,52 (€ 1.100,- + € 10,52) en voor 2010 op € 1.085,76 (€ 500,- + € 585,76).
5. Aanleiding bestaat om het Zorgkantoor te veroordelen in proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in beroep, op € 1.002,- in hoger beroep en op € 501,- voor de kosten van de behandeling van het bezwaar, in totaal € 2.505,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 16 maart 2015;
herroept het besluit van 20 januari 2014;
bepaalt dat het pgb voor het jaar 2009 wordt vastgesteld op € 15.023,- en dat van appellant van het pgb voor dat jaar € 1.110,52 wordt teruggevorderd;
bepaalt dat het pgb voor het jaar 2010 wordt vastgesteld op € 20.622,24 en dat van appellant van het pgb voor dat jaar € 1.085,76 wordt teruggevorderd;
veroordeelt het Zorgkantoor in de proceskosten van appellant in bezwaar, in beroep en in hoger beroep van in totaal € 2.505,-;
bepaalt dat het Zorgkantoor aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 169,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en A.J. Schaap en J.P.A. Boersma als leden, in tegenwoordigheid van L.H.J. van Haarlem als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2018.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) L.H.J. van Haarlem
UM