ECLI:NL:RVS:2017:2541
Raad van State — Uitspraak 


201606514/1/A1.
Datum uitspraak: 20 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 juli 2016 in zaak nr. 15/5231 in het geding tussen:
[appellante]
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 heeft het CBR de verklaring van rijvaardigheid van [appellante] ingetrokken.
Bij besluit van 9 juli 2015 heeft het CBR het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. T. Albayrak, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. M. van Noort en J. Kroon, bijgestaan door mr. L.W. Feenstra, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De regelgeving die ten grondslag ligt aan de hierna volgende rechtsoverwegingen is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
2.    [ appellante] heeft op 9 juli 2014 haar rijbewijs gehaald via een rijschool in Zaandam.
3. Medio 2014 ontving het CBR een anonieme melding over frauduleuze samenwerking tussen een bij het CBR werkzame examinator en een aantal rijscholen. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR de slagingspercentages met betrekking tot de praktijkexamens van de desbetreffende rijscholen bij die examinator onderzocht. Uit een vergelijking van de verschillende slagingspercentages is het vermoeden ontstaan dat kandidaten van deze rijscholen niet op een juiste wijze werden geëxamineerd door de examinator. Het CBR heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau onderzoek laten doen naar het handelen van de examinator. Tevens heeft het CBR op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 aangifte gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting. De politie heeft vervolgens een onderzoek ingesteld naar de aard en de omvang van strafbare feiten. De politie heeft de bevindingen van dat onderzoek met het CBR gedeeld via een bestuurlijke rapportage van 21 januari 2015. In die rapportage is, mede onder verwijzing naar een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van 23 januari 2014 (lees: 2015) omtrent het aantal onterecht geslaagden en een uitdraai uit het computerprogramma Excel, vermeld dat de verdachte examinator vermoedelijk valsheid in geschrifte en oplichting heeft gepleegd met rijvaardigheidsexamens. Hij heeft in de periode tussen 1 januari 2011 en 3 oktober 2014 in nauwe en bewuste samenwerking met zes verdachte rijscholen, waaronder de rijschool in Zaandam, kandidaten onterecht laten slagen voor het praktijkexamen. De kandidaten betaalden tot enkele duizenden euro's aan de rijschoolhouder. De examinator ontving van de rijschoolhouder een bedrag van € 500,00 per kandidaat. De examinator is aangehouden en meermalen als verdachte gehoord en heeft bekennende verklaringen afgelegd.
Bij afzonderlijke vonnissen van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag drie van de zes rijschoolhouders veroordeeld tot een taakstraf van 240 uren in verband met het (medeplegen van) een ambtenaar een gift of belofte doen dan wel dienst verlenen of aanbieden met het oogmerk om hem te bewegen in zijn bediening, in strijd met zijn plicht, iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd en hen ontzet van het recht tot uitoefening van het beroep van rijschoolhouder voor de duur van vijf jaar. De rijschoolhouder van de rijschool in Zaandam is akkoord gegaan met een transactie met het openbaar ministerie van € 8.000,- en 80 uur werkstraf. Bij vonnis van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag de examinator veroordeeld tot een gevangenisstraf van negen maanden voor het als ambtenaar aannemen van een gift of belofte dan wel een dienst, wetende dat deze hem zijn gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om, in strijd met zijn plicht, in zijn bediening iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd.
4. Om inzichtelijk te maken welke kandidaten vermoedelijk ten onrechte zijn geslaagd heeft de politie, aan de hand van de werkwijze van de examinator, negen indicatoren opgesteld. De eerste twee indicatoren, te weten dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator en dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan via één van de zes verdachte rijscholen zijn in al deze gevallen van toepassing. Er zijn 290 kandidaten op wie deze twee indicatoren van toepassing zijn. De combinatie van deze twee indicatoren levert volgens de politie niet voldoende verdenking op om ervan uit te kunnen gaan dat alle 290 kandidaten onterecht zijn geslaagd. Volgens de politie ontstaat er meer dan een redelijk vermoeden dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd voor het rijexamen, als naast de eerste twee indicatoren, minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Op basis van de toepassing van de indicatoren heeft de politie geconcludeerd dat het vermoeden bestaat dat 197 kandidaten, waaronder [appellante], ten onrechte zijn geslaagd voor hun rijexamen.
5. Het CBR heeft kennis genomen van de bevindingen van de politie en deelt de daarin vervatte conclusie. Indien naast de eerste twee indicatoren ten minste één van de overige indicatoren van toepassing is, is het volgens het CBR aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven, omdat destijds door de examinator niet op juiste wijze is vastgesteld dat de kandidaat aan de daarvoor geldende eisen voldeed. Het heeft daarbij de door de politie geformuleerde indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6. Indicator 9 is door het CBR niet gehanteerd. Het CBR hanteert de volgende indicatoren:
1. De kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
2. De kandidaat heeft rijexamen gedaan via één van de verdachte rijscholen;
3. Er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie. Uit onderzoek van de politie is gebleken dat kandidaten over het algemeen gebruik maken van een rijschool die in de woonplaats is gevestigd. De maximale afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de vestigingsplaats van de rijschool is ongeveer tien tot twintig kilometer. Verder is gebleken dat kandidaten over het algemeen examen doen bij de dichtstbijzijnde CBR-locatie. In een rijles kan de kandidaat normaliter in het gebied rondom het examencentrum oefenen, om zich goed op het examen te kunnen voorbereiden. Uit het politieonderzoek blijkt dat kandidaten uit heel Nederland examen deden bij de examinator;
4. De kandidaat is veranderd naar een verdachte rijschool. Deze indicator is van toepassing als de kandidaat wisselt naar één van de verdachte rijscholen na vier eerdere onsuccesvolle examens. Na vier keer gezakt te zijn gaat de kandidaat het B-NO-traject (nader onderzoek rijvaardigheid) in;
5. De aanwezigheid van een proces-verbaal waaruit blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd. Dit kan een proces-verbaal van aangifte, verhoor of bevindingen zijn;
6. De aanwezigheid van een tapgesprek en/of communicatie met gebruikmaking van sms of WhatsApp waaruit blijkt dat afspraken worden gemaakt over examens tussen de verdachte examinator en één van de verdachte rijscholen.
6. Het CBR heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 februari 2015 de verklaring van rijvaardigheid van [appellante] ingetrokken. Aan haar zijn de indicatoren 1, 2 en 6 tegengeworpen. Wat betreft de zesde indicator blijkt uit de bij de bestuurlijke rapportage gevoegde uitdraai van een excel-bestand dat de rijschoolhouder en de verdachte examinator op 9 juli 2014 via sms en/of What’s app de volgende communicatie hebben gehad (Van examinator naar rijschoolhouder): "Bedankt voor de prettige samenwerking vandaag! He jij ook bedankt voor de samen werking". Volgens het CBR volgt hieruit dat een afspraak is gemaakt over de uitslag van het examen dat [appellante] op 9 juli 2014 bij de examinator heeft afgelegd.
Beoordeling van het hoger beroep
7.    [ appellante] heeft eerst ter zitting betoogd dat het CBR niet bevoegd is om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken. Zij betoogt dat het in strijd is met artikel 7, vijfde lid, van Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs (PB 2006 L403/18; hierna: de Richtlijn) dat het CBR deze verklaring intrekt zonder dat daartoe in de Nederlandse regelgeving een bevoegdheid is opgenomen.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat deze grond buiten beschouwing dient te blijven omdat [appellante] dit eerst in hoger beroep heeft betoogd.
7.2.
Aangezien deze grond de bevoegdheid van het CBR betreft, zal de Afdeling haar wel inhoudelijk bespreken.
Artikel 7, vijfde lid, van de Richtlijn legt de lidstaten geen verplichting op met betrekking tot de wijze waarop de intrekking van een verklaring van rijvaardigheid in het nationaal recht moet zijn geregeld. Daarom is er geen strijd met dit artikelonderdeel.
Het betoog faalt.
8.    [appellante] heeft ook eerst ter zitting betoogd dat het besluit van 9 juli 2015 is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat het aan het CBR is toe te rekenen dat de examinator niet integer heeft gehandeld.
8.1.
De Afdeling laat deze grond buiten beschouwing. Zij overweegt daartoe dat het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellante] dit uit een oogpunt van zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen.
9.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet in voldoende mate aannemelijk is dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven. Ter zitting heeft zij aangevoerd dat in de bestuurlijke rapportage van de politie slechts staat dat er een redelijk vermoeden is. Voorts heeft zij aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CBR uit het sms en/of het What’s app-verkeer tussen de rijschoolhouder en de examinator heeft kunnen afleiden dat indicator 6 van toepassing is. Op basis van de berichten die zijn gewisseld kan namelijk niet worden geconcludeerd dat er afspraken zijn gemaakt over het examen van [appellante]. Doordat de politie heeft nagelaten proces-verbaal op te maken, is niet komen vast te staan hoe de vermeende samenwerking moet worden geïnterpreteerd.
9.1.
De intrekking van de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid is een belastend besluit. Bij dit besluit ligt de bewijslast dat er zich gronden voordoen om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken bij het bestuursorgaan. Om aan deze bewijslast te voldoen, is het, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:138, aan het CBR om aannemelijk te maken dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven.
Het CBR heeft bij zijn besluitvorming gebruik gemaakt van de door de politie opgestelde indicatoren. Het CBR heeft als uitgangspunt genomen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één extra indicator van toepassing moet zijn om tot intrekking van de verleende verklaring van rijvaardigheid over te gaan. De aanwezigheid van drie indicatoren biedt weliswaar geen sluitend bewijs dat aan de betrokkene ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven, maar dit is, gelet op de op het CBR rustende bewijslast, ook niet vereist. Indien de eerste twee en minimaal een derde indicator van toepassing zijn, bestaat dermate veel twijfel over de vraag, of de betrokkene daadwerkelijk heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, dat het CBR aannemelijk heeft kunnen achten dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan de betrokkene is afgegeven. De betrokkene zal dit dan moeten weerleggen door aannemelijk te maken dat het CBR één of meer indicatoren ten onrechte van toepassing heeft geacht. Hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd, dient het CBR te betrekken bij zijn op de persoon gerichte onderzoek. Het dient daarbij tevens te betrekken of de betrokkene, in geval van deelname aan de hem aangeboden rijvaardigheidsbeoordeling, alsnog heeft laten zien dat hij over de vereiste rijvaardigheid beschikt. Indien de betrokkene er niet in slaagt tegenbewijs ten aanzien van de toegepaste indicatoren te leveren en/of niet heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, kan het CBR tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid overgaan.
9.2.
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat het CBR indicator 6 ten onrechte van toepassing heeft geacht. De rechtbank heeft terecht in aanmerking genomen dat [appellante] de enige kandidaat was die op 9 juli 2014, de dag van het sms en/of het What’s app-verkeer tussen de rijschoolhouder en de examinator, via de rijschool in Zaandam examen deed bij de examinator, dat in beginsel elke vorm van communicatie tussen rijschoolhouders en examinatoren verboden is en dat in de genoemde berichten over een samenwerking wordt gesproken. Het CBR heeft terecht gesteld dat het, gelet op deze omstandigheden, aannemelijk is dat de genoemde berichten betrekking hebben op het examen van [appellante]. Het hoefde hiervoor niet, zoals [appellante] betoogt, nog nader te onderzoeken of de ‘samenwerking’ tussen de rijschoolhouder en de examinator ook op andere wijze kon worden geïnterpreteerd.
Het betoog faalt.
10. Nu in dit geval de eerste twee en minimaal één van de overige indicatoren op [appellante] van toepassing is, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR aannemelijk heeft gemaakt dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is verstrekt. Dat de rijschoolhouder in een schriftelijke verklaring heeft gesteld dat [appellante] haar rijexamen op een valide manier heeft afgelegd, maakt het voorgaande niet anders. Het CBR en de rechtbank hebben daar niet de betekenis aan hoeven hechten die [appellante] voorstaat. De omstandigheid dat [appellante] sinds het behalen van haar rijbewijs geen ongevallen heeft veroorzaakt, betekent niet dat zij beschikt over de verkeersvaardigheden die nodig zijn voor een verantwoorde verkeersdeelname.
11. Voor zover [appellante] verwijst naar de gronden die bij de rechtbank zijn aangevoerd, is de rechtbank in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan op deze gronden. Door [appellante] worden in het hoger beroepschrift voor het overige geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Gelet hierop ziet de Afdeling in zoverre geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Conclusie
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2017
270-845.
BIJLAGE
Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs
Artikel 7, vijfde lid, luidt:
"a) Eenieder kan slechts houder zijn van één enkel rijbewijs.
b) De lidstaten weigeren een rijbewijs af te geven wanneer wordt vastgesteld dat de aanvrager reeds houder is van een rijbewijs.
c) De lidstaten nemen de nodige maatregelen ter uitvoering van punt b). De nodige maatregelen met betrekking tot de afgifte, vervanging, verlenging of inwisseling van een rijbewijs houden in dat bij de andere lidstaten wordt nagegaan of de aanvrager reeds houder is van een rijbewijs wanneer daaromtrent een redelijk vermoeden bestaat.
d) Om de controles krachtens punt b) te vergemakkelijken, maken de lidstaten gebruik van het EU-rijbewijzennetwerk, zodra dat netwerk operationeel is.
Onverminderd artikel 2 zien de lidstaten er bij het afgeven van een rijbewijs grondig op toe dat de houders voldoen aan de voorschriften van lid 1, en passen zij hun nationale bepalingen inzake nietigverklaring en intrekking van de rijbevoegdheid toe indien wordt vastgesteld dat een rijbewijs is afgegeven zonder dat aan de eisen daarvoor is voldaan."
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 4aa, eerste lid, luidt:
"Het CBR is belast met de volgende taken:
a. het beoordelen van de rijvaardigheid;
[…]"
Reglement rijbewijzen
Artikel 34, eerste lid, luidt:
"Indien aan de aanvrager nog niet eerder een rijbewijs is afgegeven, dient ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister te zijn geregistreerd:
a. een verklaring van rijvaardigheid voor iedere rijbewijscategorie waarop de aanvraag betrekking heeft, waarbij de datum van registratie niet langer dan drie jaar vóór de aanvraag mag liggen;
[…]"
Artikel 50, eerste lid, luidt:
"Verklaringen van rijvaardigheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die bij een onderzoek naar de rijvaardigheid voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie waarvoor de verklaring wordt verlangd, aan de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde eisen blijkt te voldoen."
Artikel 72, eerste lid, luidt:
"Het praktijkexamen voor het rijbewijs B bestaat uit het afleggen van een rijproef met een motorrijtuig op vier wielen, waarvan de toegestane maximum massa niet meer bedraagt dan 3500 kg, en dat niet is ingericht voor het vervoer van meer dan 8 personen, de bestuurder daaronder niet begrepen. Het motorrijtuig dient een snelheid te kunnen bereiken van ten minste 100 km per uur."
Artikel 85, eerste lid, luidt:
"Indien de aanvrager naar het oordeel van de examinator bij het onderzoek naar de rijvaardigheid heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan."
Artikel 86, eerste lid luidt:
"De aanvrager van een verklaring van rijvaardigheid, die binnen een tijdsbestek van vijf jaren tot vier maal toe ter zake van dezelfde rijbewijscategorie een mededeling heeft ontvangen dat hij niet aan de bij ministeriële regeling ten aanzien van die rijbewijscategorie vastgestelde eisen heeft voldaan, dient zich, indien hij een nieuwe aanvraag ter verkrijging van een verklaring van rijvaardigheid voor die rijbewijscategorie indient, te onderwerpen aan een nader onderzoek naar zijn rijvaardigheid."
Artikel 87 luidt:
"Het nader onderzoek bestaat uit het afleggen van een rijproef ten overstaan van een door het CBR aangewezen rijvaardigheidsadviseur. De artikelen 54 en 55, 67 tot en met 82 en 84 zijn van overeenkomstige toepassing."
Artikel 89 luidt:
"Indien de aanvrager naar het oordeel van de rijvaardigheidsadviseur bij het nader onderzoek voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan."