ECLI:NL:RVS:2018:666
Raad van State — Uitspraak 


201701005/1/A3.
Datum uitspraak: 28 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 december 2016 in zaak nr. 16/127 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Veiligheid en Justitie, thans: de minister van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2015 heeft de minister het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten afgewezen.
Bij besluit van 1 december 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, rechtsbijstandverlener te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.M. Weeber, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Bij brief van 10 april 2014 heeft [appellant] de minister verzocht om openbaarmaking van: "alle documenten met betrekking tot inlichtingen-en opsporingshandelingen, databanken, situatierapportages, programma's, informatieoverdracht, informatie uitwisseling, dataverzameling, optreden, projecten en beleid met betrekking tot organisaties in de provincie Groningen en omstreken zoals Schokkend Groningen, Schokkend Drenthe, Groninger Bodem Beweging, Groningen in Opstand/Groningers in Opstand, GroenFront!, Groningen Noord, Actiegroep Fossielvrij, GAS (Ga Anders Stemmen) en andere organisaties (niet limitatief) die actief zijn betrokken bij of deelnemen aan protesten tegen handelen van de overheid en bedrijfsleven (of andere omschrijvingen) in het kader van gaswinning (of andere omschrijvingen) in de periode 2012 tot en met 2014."
Besluitvorming
3.    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft de minister het verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen. De minister heeft allereerst te kennen gegeven bij de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (hierna: de NCTV) 111 documenten te hebben aangetroffen waarin aan het desbetreffende onderwerp wordt gerefereerd. Hij heeft hierbij opgemerkt dat de integrale tekst van deze documenten, met uitzondering van de documenten met nummer 1, 28, 48 en 70 en de e-mails (nr. 71 t/m 110), grotendeels op andere onderwerpen betrekking heeft dan de in het Wob-verzoek genoemde aangelegenheid en dat die stukken derhalve grotendeels buiten de strekking van het Wob-verzoek vallen. Daarnaast heeft hij opgemerkt dat in een aantal gevallen de passages die wel betrekking hebben op de desbetreffende aangelegenheid afkomstig zijn uit open bronnen en reeds openbaar zijn. Op die informatie is de Wob niet van toepassing.
Voor zover de aangetroffen documenten wel onder het verzoek vallen heeft de minister met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob geweigerd de namen en e-mailadressen van ambtenaren te verstrekken. Daarnaast heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van de documenten verder achterwege dient te blijven op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, omdat openbaarmaking zou leiden tot onevenredige benadeling van het ministerie en andere overheidsorganisaties. Deze benadeling bestaat primair uit het feit dat nationale en internationale informatieleveranciers, waaronder inlichtingendiensten, terughoudender zullen zijn met het aanleveren van informatie aan de NCTV ten behoeve van informatieproducten indien men er niet op kan vertrouwen dat dergelijke informatie in vertrouwen met de NCTV kan worden gedeeld. Voorts heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, die niet kunnen worden verstrekt. Veelal betreffen deze het oordeel van een analist met betrekking tot een bepaald(e) situatie, trend, incident, etc. of een door een analist gemaakte selectie van volgens hem of haar relevante ontwikkelingen. De minister acht het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering indien de standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in de publieke discussie.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft overwogen dat de minister op 2 februari 2016 een eerste set van de geheime stukken heeft overgelegd. [appellant] heeft de rechtbank toestemming gegeven om kennis te nemen van deze niet openbaar gemaakte informatie. Vervolgens heeft de minister bij brief van 25 mei 2016 nogmaals de documenten toegezonden waarvan openbaarmaking is geweigerd. Anders dan bij de eerste set stukken, is bij deze tweede set per documentonderdeel weergegeven welke weigeringsgrond hierop volgens de minister van toepassing is.
[appellant] heeft de rechtbank geen toestemming gegeven om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte informatie in deze tweede set stukken.
Onder verwijzing naar de uitspraak van 26 februari 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:946, overweegt de rechtbank dat het voor de beoordeling of de openbaarmaking terecht is geweigerd, noodzakelijk is dat de minister specificeert welke weigeringsgrond op (ten minste) welke alinea van toepassing is. De rechtbank dient daarvoor kennis te nemen van de tweede set geheime stukken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3465), is de in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb neergelegde beperking van het beginsel van "equality of arms" met zodanige waarborgen omkleed, dat het recht op een eerlijke procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt.
[appellant] heeft de rechtbank echter geen toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Zonder inzage in deze stukken is het voor de rechtbank niet mogelijk te beoordelen of de minister op grond van de door hem genoemde Wob-gronden terecht heeft geweigerd de desbetreffende passages openbaar te maken. De gevolgen hiervan dienen naar het oordeel van de rechtbank voor rekening van [appellant] te komen. De rechtbank is voorts van oordeel dat met de door de minister gegeven motivering voor [appellant] in dit geval voldoende inzichtelijk is gemaakt op welke grond de minister openbaarmaking heeft geweigerd. Er is geen sprake van schending van het beginsel van equality of arms of strijd met de goede procesorde. Ook overigens is de rechtbank zonder kennis te hebben genomen van de geheime stukken, niet op een andere wijze gebleken dat de minister de aangehaalde weigeringsgronden niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen of onvoldoende gemotiveerd heeft waarom openbaarmaking van de opgevraagde documenten is geweigerd.
De rechtbank heeft ten slotte overwogen dat, nu de minister ter zitting zijn standpunt ten aanzien van drie documenten heeft gewijzigd, aanleiding bestaat te bepalen dat de minister aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht vergoedt en wordt veroordeeld in de door [appellant] gemaakte proceskosten.
Hoger beroep
Wiv
5.    Ter zitting heeft de minister in reactie op het betoog van [appellant] met betrekking tot de documenten 2, 19 en 66 toegelicht dat die onder de Wiv vallen en toegezegd dat het verzoek, voor zover dat ziet op die documenten, ter beoordeling zal worden doorgestuurd naar de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. [appellant] heeft hiermee ingestemd.
Toestemming
6.    [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank hem ten onrechte heeft verweten geen toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Wob te hebben gegeven. Hij voert hiertoe aan dat het hem, anders dan waar de rechtbank kennelijk van uit is gegaan, niet gaat om inzage in de ongelakte stukken, maar om inzage in de gelakte stukken waarbij per passage inzichtelijk is gemaakt op welke grond(en) welke passage is geweigerd. Volgens [appellant] is inzicht in die gegevens noodzakelijk voor een goede procesvoorbereiding. De rechtbank heeft volgens [appellant] tevens miskend dat zijn procesbelang wordt geschaad aangezien het voor hem in het geheel niet duidelijk is welke passage op welke grond wordt geweigerd en hoe vaak de verschillende gronden zijn gebruikt. De minister had dit ook voor hem inzichtelijk moeten maken. Hij verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2884.
6.1.    Voor het oordeel dat de rechtbank ervan uit is gegaan dat de reden van [appellant] om de rechtbank geen toestemming te verlenen om kennis te nemen van de tweede set geheime stukken was dat hij inzage wil in de niet gelakte versies van de geheime stukken, bestaat gelet op de aangevallen uitspraak geen grond. De rechtbank heeft immers overwogen dat zij voor de beoordeling van het beroep de tweede set stukken dient in te zien en dat [appellant] daarvoor geen toestemming heeft gegeven. De tweede set stukken betreft de stukken waarbij per onderdeel is aangegeven op welke grond openbaarmaking is geweigerd. Gelet hierop is de rechtbank ervan uitgegaan dat de reden voor het weigeren van de toestemming door [appellant] is gelegen in het feit dat hij geen inzage heeft in de weigeringsgronden per onderdeel.
Zoals de Afdeling in de door [appellant] aangehaalde uitspraak heeft overwogen, kan, hoewel in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten, daarvan worden afgezien, als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich slechts voordoen, indien voldoende kenbaar is, van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat met de door de minister gegeven motivering voor [appellant] in dit geval voldoende inzichtelijk is gemaakt op welke gronden de minister openbaarmaking van de documenten of onderdelen daarvan heeft geweigerd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de documenten integraal geweigerd zijn en de minister op de bij het besluit behorende inventarislijst te kennen heeft gegeven welke weigeringsgronden hij op welke documenten van toepassing heeft geacht. De minister heeft tevens te kennen gegeven om welke categorieën documenten het gaat. Naar het oordeel van de Afdeling kan in dit geval uit de categorieën en de omschrijving van de documenten, bezien in samenhang met de aard van de ingeroepen weigeringsgronden en de motivering in het besluit, genoegzaam worden herleid welke grond de minister op welke documenten of onderdelen daarvan van toepassing heeft geacht. Uit de jurisprudentie kan niet worden afgeleid dat de minister is gehouden [appellant] de geheel gelakte documenten te verstrekken voorzien van de toegepaste weigeringsgronden per onderdeel. Voor het oordeel dat de rechtbank met deze handelwijze de processuele positie van [appellant] heeft geschonden, bestaat geen grond.
Het betoog faalt.
Onevenredige benadeling
7.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de minister openbaarmaking van de documenten niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Hij voert hiertoe aan dat de minister op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van onevenredige benadeling van het ministerie in die zin dat informatieleveranciers bij openbaarmaking van deze documenten in de toekomst terughoudender zullen zijn met het leveren van informatie aan de NCTV. De minister heeft in dit kader evenmin aannemelijk gemaakt dat "de diensten" zelf te kennen hebben gegeven dat de door hen verstrekte informatie niet verder verspreid mag worden en alleen bestemd is voor geadresseerde, aldus [appellant].
7.1.    Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. Dit artikel beschermt tevens het belang bij het voorkomen van onevenredige benadeling van de overheid. Voor een beantwoording van de vraag of artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob in dit geval aan openbaarmaking van de documenten in de weg staat, dient beoordeeld te worden of organisaties die de informatie hebben verstrekt of het ministerie onevenredig worden benadeeld en zo ja, of het voorkomen van die benadeling zwaarder dient te wegen dan het belang dat met openbaarmaking is gemoeid.
De Afdeling stelt vast dat de minister, naast de toepassing van andere weigeringsgronden, alle documenten in het geheel heeft geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
7.2.   Ingevolge artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a, van het ten tijde van belang geldende Organisatiebesluit Ministerie van Veiligheid en Justitie 2015 (Stcrt. 2015, 19428; hierna: Organisatiebesluit) heeft de NCTV tot taak het versterken van de nationale veiligheid en het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting door dreigingen voor de vitale belangen van de samenleving te identificeren en de weerbaarheid en bescherming van die vitale belangen te versterken. Hiertoe verricht de NCTV in het bijzonder activiteiten die zijn gericht op onder meer het bevorderen van de identificatie en de analyse van dreigingen en risico's op het gebied van terrorisme en nationale veiligheid. De tot de NCTV behorende directie Risico’s en Dreiging heeft volgens artikel 55 van het Organisatiebesluit onder meer tot taak het in samenwerking en in overleg met andere partijen binnen en buiten de NCTV aanleveren van dreiging gerelateerde producten ten behoeve van de werkzaamheden van de NCTV.       De Afdeling acht het aannemelijk dat de verplichting tot openbaarmaking van de verzochte documenten, die betrekking hebben op operationele informatie, er toe leidt dat het goed functioneren van de NCTV in het gedrang komt en dat de NCTV daardoor onevenredig wordt benadeeld. Hiertoe is van belang dat door openbaarmaking van de documenten de actuele werkwijze, waaronder de selectie en duiding van informatie, en het actuele kennisniveau van de NCTV bekend wordt en kwaadwillenden hierop hun gedrag kunnen aanpassen. Een verplichting tot openbaarmaking van dergelijke informatie zou bovendien kunnen leiden tot testgedrag om er bijvoorbeeld achter te kunnen komen welke informatie door de NCTV worden gesignaleerd en welke niet. Voorts is van belang dat, indien nationale en internationale informatieleveranciers er niet langer van uit kunnen gaan dat hun informatie in vertrouwen met de NCTV kan worden gedeeld, aannemelijk is dat zij zich terughoudender zullen opstellen. Zoals de minister heeft toegelicht, is de NCTV zelf geen inlichtingendienst en is hij afhankelijk van informatie van externe informatieleveranciers. Deze informatie en de relatie met de informatieleveranciers is dan ook van groot belang voor de NCTV en het uitvoeren van zijn taken. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de NCTV door openbaarmaking van de door [appellant] verzochte documenten onevenredig zal worden benadeeld en dat dit belang zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarmaking van de desbetreffende documenten.
Het betoog faalt.
Overige gronden
8.    Nu de minister de documenten in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob behoeven de overige gronden geen bespreking meer.
Slotsom
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Borman    w.g. Veenboer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
730.  BIJLAGE
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…].
Artikel 10
[…]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…];
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[…].