ECLI:NL:RVS:2017:3116
Raad van State — Uitspraak 


201607031/1/A3.
Datum uitspraak: 15 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], handelend onder de naam Coffeeshop The Power,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 augustus 2016 in zaak nr. 14/2877 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2013 heeft de burgemeester vergunning aan [appellant] verleend voor de exploitatie van Coffeeshop The Power aan de Wibautstraat 115 te Amsterdam.
Bij besluit van 4 april 2014 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2017, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Osterwald en mr. R. Nomden, bijgestaan door mr. Y. M. van Groenigen, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] was exploitant van de coffeeshop, die op maandag tot en met vrijdag geopend mocht zijn van 07:00 tot 01:00 uur. Bij besluit van 13 december 2013 heeft de burgemeester [appellant] voor de coffeeshop een gedoogverklaring verleend die geldig was tot 1 juli 2014. Bij het besluit van 13 december 2013 heeft de burgemeester voor de coffeeshop ambtshalve een exploitatievergunning verleend die geldig was tot 1 januari 2016. Volgens de exploitatievergunning mag de coffeeshop op maandag tot en met vrijdag geopend zijn van 18:00 uur tot 01:00 uur. Aan de beperking van de openingstijden heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat coffeeshops binnen een loopafstand van 250 m van een school voor voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs niet langer worden gedoogd. Vooruitlopend op een sluiting worden de openingstijden beperkt. Volgens de burgemeester ligt de coffeeshop binnen een loopafstand van 250 m van de school aan de Vrolikstraat 8. [appellant] kan zich niet verenigen met de beperking van de openingstijden.
Afstandscriterium
2.    In een beleidsbrief van 11 december 2012 heeft de burgemeester de gemeenteraad geïnformeerd over de wijze waarop invulling zal worden gegeven aan het lokale coffeeshopbeleid. In die brief is vermeld dat het rijk en de gemeente als gezamenlijke doelstelling hebben om criminele inmenging in de softdrugsbranche tegen te gaan en te voorkomen dat jongeren softdrugs gebruiken. Om deze doelen te bereiken wordt gestreefd naar een kleinschalige, transparante en beheersbare softdrugsbranche. Uit onderzoek is gebleken dat gebruik door jongeren van drugs schadelijker is voor de gezondheid dan werd aangenomen. Het is van belang dat kwetsbare jongeren tegen de gevolgen van het gebruik van softdrugs worden beschermd, met name gezien het probleemgedrag en de sociale problemen die met dat gebruik samenhangen. In aanvulling op het bestaande lokale beleid worden in de beleidsbrief aanvullende maatregelen voorgesteld. Een van de maatregelen is het invoeren van een afstandscriterium voor coffeeshops. Omdat het van belang is om de zichtbaarheid van coffeeshops voor scholieren te verkleinen, worden vanaf 1 januari 2014 coffeeshops binnen een loopafstand van 250 m van een school voor voortgezet of middelbaar beroepsonderwijs niet langer gedoogd.
In een beleidsbrief van 11 november 2013 heeft de burgemeester de raad nader geïnformeerd over de invoering van het afstandscriterium. In die brief is vermeld dat indien uitvoering wordt gegeven aan het afstandscriterium 31 coffeeshops niet langer zullen worden gedoogd. Sluiting van deze coffeeshops kan tot een ongewenste druk op coffeeshops leiden die buiten de loopafstand van 250 m liggen en de gevolgen van sluiting dienen daarom te worden gemonitord. Daarnaast is het van belang dat coffeeshophouders van de zijde van diverse stadsdelen begeleiding krijgen bij een transformatie van hun coffeeshops naar een andere functie. Om deze redenen zal sluiting van de coffeeshops in fases plaatsvinden. In de eerste fase zullen 10 coffeeshops die voor scholieren vanuit een school zichtbaar zijn vanaf 1 juli 2014 niet langer worden gedoogd. In de tweede fase zullen de 4 coffeeshops binnen een loopafstand van 150 m van een school vanaf 1 januari 2015 niet langer worden gedoogd. In de derde fase zullen de 17 coffeeshop binnen een loopafstand van 150 m tot 250 m vanaf 1 januari 2016 niet langer worden gedoogd. Of in de derde fase coffeeshops niet langer zullen worden gedoogd, is mede afhankelijk van de resultaten van een uit te voeren onderzoek naar sluitingen in de tweede fase. Vooruitlopend op de sluiting zullen, met het oog op het ontmoedigen van softdrugsgebruik onder scholieren, de openingstijden voor alle coffeeshops binnen een loopafstand van 250 m vanaf 1 januari 2014 worden beperkt. Die coffeeshops mogen op werkdagen open zijn van 18:00 tot 01.00 uur, zodat zij tijdens en direct na de schooluren niet geopend zullen zijn. Op 18 december 2013 is de raad akkoord gegaan met de inhoud van de beleidsbrief van 11 november 2013.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester op grond van artikel 3:15, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: Apv) bevoegd was de openingstijden van de coffeeshop te beperken.
Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat ter beoordeling slechts voorligt of de burgemeester het afstandscriterium consequent heeft toegepast. Dat het afstandscriterium eventueel niet doelmatig zou zijn, kan daarom niet tot vernietiging van het besluit van 4 april 2014 leiden. Het buitenwettelijk begunstigend beleid om verkoop van softdrugs onder voorwaarden toe te staan is democratisch gelegitimeerd en de rechtbank toetst dit beleid terughoudend. De rechtbank acht het afstandscriterium niet onredelijk.
Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] voldoende tijd heeft gekregen om zich voor te bereiden op een sluiting en de beperking van de openingstijden. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat hij in de brief van 17 november 2008 is geïnformeerd over de mogelijke invoering van het afstandscriterium. In de brieven aan [appellant] die daarna zijn gevolgd heeft de burgemeester duidelijk gemaakt dat invoering van het afstandscriterium is uitgesteld, maar niet afgesteld. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester in die brieven ook de mogelijkheid van invoering van een afstandscriterium opengehouden als gevolg van ontwikkelingen in het lokale beleid.
Voorts heeft de rechtbank geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het beperken van de openingstijden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Dat de burgemeester in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld heeft [appellant] niet nader gemotiveerd.
Hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor de beoordeling of de burgemeester de openingstijden mocht beperken van belang is of het afstandscriterium doelmatig is. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het afstandscriterium niet onredelijk is en dat ter beoordeling slechts voorligt of dat criterium consequent is toegepast. Volgens [appellant] volgt uit onderzoek van O+S uit 2009, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport "Ze weten veel, maar net niet genoeg", dat de invoering van het afstandscriterium niet zal leiden tot minder softdrugsgebruik onder scholieren, maar tot een vermindering van het aantal coffeeshops. Daarmee wordt een ander doel gediend dan het ontmoedigen van softdrugsgebruik onder scholieren. Ook heeft de rechtbank miskend dat de burgemeester in de bezwaarprocedure heeft nagelaten in te gaan op de bezwaargrond dat het afstandscriterium blijkens onderzoek niet doelmatig is.
Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat [appellant] zijn betoog dat de burgemeester in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld niet nader heeft gemotiveerd. Volgens [appellant] mogen sommige coffeeshops open blijven, terwijl andere inmiddels gesloten zijn. Daarbij wijst hij erop dat de burgemeester de uitvoering van de derde fase van de fasering volgens hem heeft uitgesteld en dat uitstel kan leiden tot afstel. In dat geval heeft de burgemeester zijn coffeeshop ten onrechte gesloten en was er geen aanleiding om de openingstijden te beperken. [appellant] was in de beroepsprocedure niet in staat zijn betoog te motiveren, omdat de burgemeester eerst na het instellen van beroep heeft besloten om uitvoering van de derde fase uit te stellen, aldus [appellant].
4.1.    De burgemeester stelt zich op het standpunt dat het softdrugsgebruik onder jongeren dient te worden ontmoedigd vanwege de kwalijke gevolgen van dat gebruik. Daartoe wordt een pakket aan maatregelen uitgevoerd. De beperking van de openingstijden maakt deel uit van dit pakket. Volgens de burgemeester kan pas na een aantal jaren en na een daartoe te verrichten onderzoek blijken of de invoering van het afstandscriterium tot relevante gevolgen heeft geleid voor het drugsgebruik onder jongeren.
4.2.    In paragraaf 4.2 van het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat de burgemeester aan het besluit van 4 april 2014 ten grondslag heeft gelegd, is uiteengezet waarom invoering van het afstandscriterium niet zinledig is. Ook is in het advies vermeld dat het ontbreken van enig wetenschappelijk onderzoek over het verband tussen de nabije aanwezigheid van een coffeeshop bij een school en softdrugsgebruik onder scholieren niet betekent dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid. De Afdeling volgt daarom niet het betoog van [appellant] dat de burgemeester heeft nagelaten in te gaan op zijn bezwaargrond dat het afstandscriterium blijkens onderzoek niet doelmatig is.
4.3.    Artikel 3.15, eerste lid, van de Apv luidt: "De burgemeester kan in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat de openingstijden van het horecabedrijf beperken."
4.4.    De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de beperking van de openingstijden kan bijdragen aan de ontmoediging van softdrugsgebruik onder scholieren. Daarbij heeft hij in aanmerking mogen nemen dat deze maatregel een drempel opwerpt voor scholieren om tijdens en direct na de schooluren softdrugs te kopen of te laten kopen. Ook heeft hij in aanmerking mogen nemen dat daarmee wordt voorkomen dat scholieren worden geconfronteerd met de activiteiten van een coffeeshop, zodat zij die niet als normaal gaan zien. [appellant] heeft, onder verwijzing naar de resultaten van het onderzoek uit 2009, niet aannemelijk gemaakt dat de maatregel niet kan bijdragen aan ontmoediging. In dat onderzoek wordt niet geconcludeerd dat invoering van een afstandscriterium geen nut heeft. Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding om het standpunt van de burgemeester dat de gevolgen van de maatregel mogelijk pas na jaren meetbaar zijn, onjuist te achten. Gelet op het voorgaande bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat het afstandscriterium en de beperking van de openingstijden niet strekken tot bescherming van scholieren tegen de gevolgen van softdrugsgebruik, maar alleen dienen als middel om het totale aantal coffeeshops te verminderen.
4.5.    Het betoog van [appellant] dat hij zijn beroepsgrond over het gelijkheidsbeginsel niet heeft kunnen motiveren, omdat de burgemeester eerst na het instellen van beroep heeft besloten tot uitstel van de derde fase, kan niet slagen. Daargelaten dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de burgemeester de derde fase niet zal uitvoeren, diende de rechtbank het besluit van 4 april 2014 te beoordelen naar de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit.
4.6.    Het betoog faalt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Proceskostenveroordeling
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
629.