ECLI:NL:RVS:2018:773
Raad van State — Uitspraak 


201607698/1/A2 en 201607700/1/A2.
Datum uitspraak: 7 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in de gedingen tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer,
appellant,
en
het bestuur van het Participatiefonds,
verweerder.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 10 maart 2015 heeft het Participatiefonds de verzoeken van het college om vergoeding van kosten van werkloosheidsuitkeringen, voortvloeiend uit de beëindiging van het dienstverband van [persoon A] en [persoon B], afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 5 en 6 september 2016 heeft het Participatiefonds de door het college hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten heeft het college beroep ingesteld.
Het Participatiefonds heeft verweerschriften ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd en ter zitting behandeld op 26 september 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.M. Boogaart, advocaat [NAAM], bijgestaan door M.C. van Amerongen, en het Participatiefonds, vertegenwoordigd door mr. M. Wieërs en mr. A.L.P.M. Konings, zijn verschenen, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek heropend en het Participatiefonds verzocht om vragen te beantwoorden.
Bij brieven van 10 november 2017 heeft het Participatiefonds hierop gereageerd.
Bij brieven van 12 en 13 december 2017 heeft het college hierop gereageerd.
Bij brieven van 19 december 2017 heeft de Afdeling verzocht aan het Participatiefonds en aan het college om aan te geven of zij gebruik wensen te maken van het recht om ter zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft te kennen gegeven dat indien partijen niet tijdig reageren, zij daaruit de conclusie trekt dat partijen geen gebruik wensen te maken van dat recht. Het college noch het Participatiefonds heeft hierop gereageerd.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding en besluitvorming
1.    Het college was tot 1 januari 2018 het bevoegd gezag van de openbare scholen in de gemeente Hoogezand-Sappemeer. [persoon A] was werkzaam als groepsleerkracht en [persoon B] was werkzaam als directeur van een basisschool. Op 28 mei 2014 respectievelijk 13 juni 2014 heeft het college met [persoon A] respectievelijk met [persoon B] een vaststellingsovereenkomst gesloten. Bij onderscheiden besluiten van 4 juli 2014 zijn [persoon A] en [persoon B] per 1 augustus 2014 ontslagen.
2.    Op 24 december 2014 heeft het college het Participatiefonds verzocht om vergoeding van de werkloosheidsuitkeringen. Het verzoek ten aanzien van [persoon A] heeft het college gedaan op grond van artikel 5:11 van het Reglement 2014-2015, te weten ‘andere met name genoemde redenen van gewichtige aard, te weten het met wederzijds goedvinden beëindigen van het dienstverband vanwege ernstige mate van onbekwaamheid of ongeschiktheid’. Het verzoek ten aanzien van [persoon B] heeft het college gedaan op grond van artikel 5:12, te weten ‘andere met name genoemde redenen van gewichtige aard te weten het met wederzijds goedvinden beëindigen van het dienstverband vanwege andere met name genoemde redenen van gewichtige aard’.
3.    Het Participatiefonds heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat weliswaar is gebleken dat [persoon A] en [persoon B] het door het college gedane aanbod voor outplacement hebben aanvaard door ondertekening van de vaststellingsovereenkomst, maar dat niet is gebleken uit ter zake overtuigende documenten dat het college activiteiten heeft ingekocht om hen te begeleiden naar ander werk. Nu verder uit de gronden in bezwaar blijkt dat [persoon A] en [persoon B] geen gebruik meer hebben willen maken van de aangeboden ondersteuning, kan het college toch in aanmerking komen voor een toewijzing van het vergoedingsverzoek ingeval het college kan aantonen dat het ondersteuningsaanbod tot drie maanden na de eerste WW-dag van de werknemer is verlengd. Het college heeft evenwel geen documenten overgelegd die het verlengde ondersteuningsaanbod aantonen, zodat niet is voldaan aan de voorwaarde in artikel 5:11:4, derde lid respectievelijk artikel 5:12:4, derde lid, van het Reglement. Evenmin kan een geslaagd beroep worden gedaan op de hardheidsclausule, aldus het Participatiefonds.
Beroep
Standpunt van het Participatiefonds: goede procesorde
4.    Het college heeft zich ter zitting beroepen op een e-mail van 27 maart 2017 van een medewerker van het Participatiefonds aan het college, waarin deze te kennen heeft gegeven dat ten tijde van een door [persoon B] bezochte voorlichtingsdag van het beleid gold dat een medewerker ouder dan zestig jaar vrijwillig kon kiezen voor re-integratieactiviteiten. Het college heeft deze e-mail op 14 september 2017 bij de Afdeling ingediend.
Het Participatiefonds heeft zich op het standpunt gesteld dat deze e-mail buiten beschouwing moet worden gelaten wegens strijd met de goede procesorde. Dit betoog slaagt niet. Anders dan het Participatiefonds kennelijk veronderstelt, staat de door de rechter te verrichten beoordeling ("ex-tunc") er niet aan in de weg dat stukken die niet in bezwaar zijn overgelegd, worden betrokken bij die beoordeling. Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Gelet hierop, kunnen in beroep nadere stukken ter onderbouwing van een beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat laatste is het geval indien de nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd. Dat is hier niet aan de orde, nu de e-mail ruim voor de zitting is ontvangen en niet van zodanige inhoud en omvang is dat het Participatiefonds daarop niet adequaat heeft kunnen reageren. Gelet hierop zal de Afdeling de e-mail in de beoordeling betrekken.
Beroep van het college
- Artikelen 5:11:4 en 5:12:4 van het Reglement
5.    Het college betoogt allereerst dat het Participatiefonds zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het college niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichtingen, neergelegd in de artikelen 5:11:4 en 5:12:4 van het Reglement. Het college voert daartoe aan dat aan [persoon A] en [persoon B] een substantieel aanbod tot outplacement is gedaan voor een bedrag van € 5.000,00 en dat het college dit bedrag vervolgens tezamen met de ontslagvergoeding aan hen heeft uitbetaald. Deze uitbetaling heeft te gelden als een (verlengd) aanbod. [persoon A] en [persoon B] hebben echter uitdrukkelijk aangegeven dat zij, mede vanwege hun verminderde kansen op de arbeidsmarkt door hun leeftijd, geen gebruik willen maken van de diensten van een outplacementbureau. Volgens informatie op de website van het Participatiefonds hoeft een werkgever geen outplacementactiviteiten in te kopen ingeval de werknemer het aanbod niet aanvaardt. Ingevolge de artikelen 5:11:4, derde lid, en 5:12:4, derde lid, van het Reglement, is de werknemer niet verplicht om gebruik te maken van het aanbod en hoeft een schoolbestuur slechts aan te tonen dat het aanbod is verlengd tot drie maanden na de eerste WW-dag. Ondanks dat [persoon A] en [persoon B] expliciet hadden aangegeven dat zij geen gebruik wensten te maken van outplacement, heeft het college toch aan ieder van hen een bedrag van € 5.000,00 uitbetaald na het ontslag, zodat zij altijd nog desgewenst een outplacementtraject zouden kunnen inkopen. Daardoor is voldaan aan de in artikelen 5:11:4, derde lid, en 5:12:4, derde lid, van het Reglement neergelegde verplichting. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1239, voert het college verder aan dat in materiële zin is voldaan aan de ratio van het Reglement.
5.1.    Artikel 5:11:4 en artikel 5:12:4, van het Reglement, zijn gelijkluidend. Daarin is het volgende bepaald:
Ondersteuning werknemer bij verwerven werkkring buiten eigen organisatie
1. Nadat de werkgever heeft geconcludeerd dat de werknemer niet behouden kan blijven voor de eigen organisatie heeft hij de werknemer ondersteuning geboden bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie.
2. De werkgever legt daartoe over de modelverklaring ‘aanbod ondersteuning extern’, die door beide partijen, voor de einddatum van het dienstverband is ondertekend. Uit de verklaring blijkt welke activiteiten de werkgever heeft ingekocht om de werknemer te begeleiden naar ander werk. De waarde van de ingekochte activiteiten hangt af van de duur van het dienstverband bij de werkgever en vertegenwoordigt een bedrag van:
a. […];
b. […];
c. minstens € 5.000,-- bij een dienstverband van 20 jaar of langer.
3. Als de werknemer geen gebruik heeft gemaakt van de in dit artikel genoemde aangeboden ondersteuning bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie, dan verlengt de werkgever het ondersteuningsaanbod tot drie maanden na de eerste WW-dag van de werknemer.
4. De werkgever legt daartoe over:
a. een afschrift van de modelbrief ‘verlengd aanbod ondersteuning extern’ waaruit blijkt dat hij het aanbod aan de werknemer om hem te ondersteunen bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie heeft verlengd tot 3 maanden na de eerste WW-dag; of
b. als de werkgever geen gebruik maakt van de modelbrief ‘verlengd aanbod ondersteuning extern’ dan overlegt hij andere ter zake overtuigende documenten waaruit blijkt dat de werkgever het aanbod aan de werknemer om hem te ondersteunen bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie heeft verlengd tot 3 maanden na de eerste WW-dag.
5.2.    De Afdeling stelt vast dat het college een aanbod tot ondersteuning heeft gedaan ter waarde van € 5.000,00 aan [persoon A] en [persoon B] als bedoeld in artikel 5:11:4, eerste lid, respectievelijk artikel
5:12:4, eerste lid, van het Reglement, maar dat zij aan het college te kennen hebben gegeven dat zij geen ondersteuning van hun werkgever wilden. Mede gelet op de informatie van de website, waarnaar het college op zichzelf terecht verwijst, hoefde het college daarom geen activiteiten in te kopen als bedoeld in het tweede lid. Evenmin hoefde het college met een modelverklaring of met andere documenten aan te tonen dat deze activiteiten zijn ingekocht.
Uit artikel 5:11:4, derde lid respectievelijk artikel
5:12:4, derde lid, volgt evenwel dat op het college de verplichting rustte om het ondersteuningsaanbod ter waarde van € 5.000,00 te verlengen tot drie maanden na de eerste WW-dag van [persoon A] en [persoon B]. In geschil is of het college daaraan heeft voldaan.
5.3.    In punt 3 respectievelijk in punt 4 van de vaststellingsovereenkomsten is neergelegd dat het college aan [persoon A] een ontslagvergoeding van € 18.000,00 bruto en aan [persoon B] een beëindigingsvergoeding zal voldoen van € 60.000,00 bruto. Ten aanzien van [persoon B] is bepaald dat dit bedrag uiterlijk op 31 augustus 2014 aan haar zal worden uitbetaald. Ten aanzien van [persoon A] is bepaald dat dit bedrag wordt uitbetaald op door de werknemer te bepalen wijze. In punt 3 respectievelijk in punt 5 van de overeenkomsten is bepaald dat het college [persoon A] en [persoon B] in de gelegenheid stelt om voor rekening van het college tot een bedrag van ieder € 5.000,00 gebruik te maken van een outplacementbureau naar hun keuze in het kader van begeleiding naar ander werk. Ingeval zij daar gebruik van wensen te maken, dienen zij de naam van dat bureau vóór 1 augustus 2014 aan het college door te geven, aldus punt 3 respectievelijk punt 5.
In augustus 2014 zijn de bedragen van € 18.000,00 bruto respectievelijk € 60.000,00, inclusief de vergoeding van ieder € 5.000,00 aan [persoon A] en [persoon B] uitbetaald.
5.4.    Uit het voorgaande volgt dat het bedrag van € 5.000,00 is uitbetaald als onderdeel van de totale ontslag- of beëindigingsvergoeding. In de overeenkomsten is voorts niet nader bepaald dat dit bedrag moet worden aangewend voor het inkopen van activiteiten, gericht op het vinden van ander werk. Daardoor stond het bedrag van € 5.000,00 ter vrije besteding. Naar het oordeel van de Afdeling kan de enkele uitbetaling van een bedrag ter vrije besteding niet worden aangemerkt als een ondersteuningsaanbod als bedoeld in de artikelen 5:11:4, derde lid, en 5:12:4, derde lid, van het Reglement. Daarnaast geldt dat het bedrag van € 5.000,00 reeds was uitbetaald in augustus 2014. Ingeval [persoon A] en [persoon B] zouden besluiten om na augustus 2014, maar binnen drie maanden na 1 augustus 2014, een outplacementtraject te volgen, zouden zij dit zelf moeten betalen, zodat het niet om een verlenging van een aanbod gaat. Ook daarom is de uitbetaling in augustus 2014 niet aan te merken als een verlengd aanbod in de zin van artikel 5:11:4, derde lid, en artikel 5:12:4, derde lid.
Evenmin is materieel gezien voldaan aan de ratio van deze bepalingen. Deze hebben immers tot doel de kans op werkloosheid te verminderen, zodat minder werknemers in aanmerking komen voor een werkloosheidsuitkering en minder werkgevers een beroep hoeven te doen op het Participatiefonds. Nu het uitbetaalde bedrag van € 5.000,00 ter vrije besteding stond, hoefden [persoon A] en [persoon B] dit niet te besteden aan het inkopen van activiteiten gericht op het verkrijgen van werk buiten de eigen organisatie en had die enkele uitbetaling niet tot doel de vermindering van de kans op werkloosheid. In zoverre gaat de door het college gemaakte vergelijking met het geval in de uitspraak van 22 april 2015, waarin wel was voldaan aan het doel van de betreffende bepaling van het Reglement, niet op.
Dat, zoals het college heeft aangevoerd, zowel [persoon A] als [persoon B] op de datum van hun ontslag op 1 augustus 2014 de leeftijd hadden van zestig of ouder en zij allebei hebben verklaard mede vanwege hun leeftijd geen outplacement meer te willen, maakt het voorgaande niet anders. De op de werkgever rustende verplichtingen, neergelegd in artikel 5:11:4 en artikel 5:12:4 van het Reglement, gelden naar het oordeel van de Afdeling juist ingeval de werknemer zestig jaar is of ouder. Een andere lezing zou tot gevolg kunnen hebben dat de kans van deze werknemers op ander werk verder wordt verkleind, waardoor aan het doel van die bepalingen voorbij zou worden gaan. Uit de e-mail, hiervoor genoemd in overweging 4, kan, anders dan het college heeft aangevoerd, niet worden afgeleid dat het Participatiefonds in afwijking van artikelen 5:11:4, derde lid, en 5:12:4, derde lid, het beleid hanteerde dat aan werknemers met een leeftijd van zestig jaar en ouder geen verlengd aanbod hoefde te worden gedaan. Uit deze e-mail blijkt niet dat het gaat om beleid ten aanzien van de werkgever. Daarnaast heeft het Participatiefonds in zijn reactie op vragen van de Afdeling de juistheid van de inhoud van de e-mail bestreden en aangegeven dat een dergelijk beleid niet gold.
5.5.    Anders dan het college voorts heeft aangevoerd, zijn de gevallen van [persoon A] en [persoon B] niet vergelijkbaar met de gevallen in de uitspraken van 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1643 en van 9 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3720, reeds omdat in die uitspraken een andere versie van het Reglement van toepassing was, waarin nog niet het vereiste van het doen van een verlengd aanbod was neergelegd. De verwijzing door het college naar de uitspraak van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4585 gaat evenmin op, nu, anders dan in die uitspraak, niet is gebleken dat het college in de gevallen van [persoon A] en [persoon B] niet aan zijn verplichting, neergelegd in artikel 5:11:4, derde lid respectievelijk artikel 5:12:4, derde lid, van het Reglement kon voldoen.
5.6.    Het betoog faalt.
- Bijzondere omstandigheden
6.    Het college betoogt dat het Participatiefonds ten onrechte in de omstandigheden van dit geval geen aanleiding heeft gezien om in afwijking van artikelen 5:11:4 en 5:12:4, van het Reglement de verzoeken om vergoedingen van de werkloosheidsuitkeringen toe te wijzen. Het college voert daartoe aan dat de uitvoeringskosten van [persoon B] neerkomen op € 210.000,00 en die van [persoon A] op € 150.000,00. Daarnaast voert het college aan dat de omstandigheden buiten de risicosfeer van het college liggen. Volgens het college bestaat aanleiding om in dit geval de hardheidsclausule toe te passen.
6.1.    Artikel 6:4, tweede volzin, van het Reglement luidt:
Om zwaarwegende redenen kan het Participatiefonds afwijken van hetgeen in het Reglement gesteld is.
Van zwaarwegende redenen is volgens het Participatiefonds in beginsel slechts sprake indien de omstandigheden buiten de risicosfeer liggen van het schoolbestuur en een relatie bestaat tussen de slechte financiële omstandigheden en de afwijzende beslissing van het Participatiefonds. De uitleg die het Participatiefonds aan de hardheidsbepaling geeft, acht de Afdeling, onder verwijzing naar de uitspraak van 22 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ3408, niet onjuist of onredelijk. In het betoog van het college ziet de Afdeling geen aanleiding om daar thans anders over te oordelen.
Het Participatiefonds heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat, voor zover er een slechte financiële situatie is ontstaan door de afwijzing van de verzoeken om vergoeding door het Participatiefonds, dit komt door omstandigheden die het college zelf in de hand heeft gehad en niet door omstandigheden die buiten de risicosfeer van het schoolbestuur hebben gelegen. Reeds daarom heeft het Participatiefonds het beroep van het college op de hardheidsclausule mogen afwijzen.
6.2.    De Afdeling ziet in de door het college aangevoerde omstandigheden, waaronder de hoogte van de uitvoeringskosten, geen grond voor het oordeel dat de gevolgen van de afwijzingen van het Participatiefonds van de verzoeken van het college onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, dat het Participatiefonds in afwijking van het Reglement de verzoeken alsnog voor vergoeding in aanmerking had moeten laten komen.
Het betoog faalt.
Slotopmerkingen
7.    De beroepen zijn ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
w.g. Slump    w.g. Nales
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2018
680.