ECLI:NL:RVS:2017:3084
Raad van State — Uitspraak 


201702255/1/A1.
Datum uitspraak: 15 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Retailplan B.V., gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 februari 2017 in zaak nr. 16/2220 in het geding tussen:
Retailplan
en
het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar.
Procesverloop
Bij brief van 6 april 2016 heeft Retailplan beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekend maken van de volgens haar van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor het gebruik van de bestaande bouwwerken op het perceel Ampèrestraat 8 te Zevenaar ten behoeve van een grote supermarkt van tenminste 2.500 m².
Bij uitspraak van 9 februari 2017 heeft de rechtbank het door Retailplan ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Retailplan en het college hoger beroep ingesteld.
Het college en Retailplan hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2017, waar Retailplan, vertegenwoordigd door mr. A.P. Loo, advocaat [NAAM], en W. Eilering, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat [NAAM], en mr. J.R. Smit, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij brief van 8 januari 2016 heeft Retailplan het college geïnformeerd over het plan van een van haar relaties om een grote supermarkt van tenminste 2.500 m² te realiseren in de bouwwerken op het perceel Ampèrestraat 8 te Zevenaar en het verzoek gedaan om planologische medewerking voor het gebruik van de bestaande bouwwerken ten behoeve van de vestiging van een grote supermarkt van ten minste 2.500 m². Aan het slot van de brief heeft Retailplan aangegeven een uitnodiging bij de verantwoordelijke portefeuillehouder graag tegemoet te zien, indien het college een toelichting wenst op het verzoek.
Bij e-mail van 13 januari 2016 heeft G. Pol, bedrijfscontactfunctionaris van de gemeente, aan Retailplan bericht dat het college geen medewerking zal verlenen aan een grote supermarkt of hypermarkt op de locatie Ampèrestraat op het bedrijventerrein Tatelaar.
Bij e-mail van 14 januari 2016 heeft Retailplan aan de bedrijfscontactfunctionaris haar teleurstelling hierover uitgesproken en het college nogmaals verzocht haar plan te mogen toelichten.
Vervolgens heeft er een e-mailwisseling plaatsgevonden tussen Retailplan en de bedrijfscontactfunctionaris over eventuele andere locaties voor een supermarkt dan Ampèrestraat 8 en het maken van een afspraak.
Bij e-mail van 25 januari 2016 heeft Retailplan aan de bedrijfscontactfunctionaris bericht dat de medewerking van het college aan de locatie Ampèrelaan (lees: Ampèrestraat) onverkort gewenst is.
Vervolgens heeft op 9 februari 2016 een gesprek plaatsgevonden met de bedrijfscontactfunctionaris, welk gesprek niet tot een voor Retailplan bevredigend resultaat heeft geleid.
Bij e-mail van 8 maart 2016 heeft Retailplan aan de bedrijfscontactfunctionaris bericht dat het vergund krijgen voor een supermarktfunctie bovenaan haar wensenlijst blijft staan en heeft zij het college gevraagd of het kan aangeven hoe het op haar verzoek heeft beslist.
Bij e-mail van 9 maart 2016 heeft de bedrijfscontactfunctionaris aan Retailplan te kennen gegeven dat het college geen medewerking zal verlenen aan het vestigen van een supermarkt aan de Ampèrestraat 8, maar dat het indienen van een concept-aanvraag altijd mogelijk is.
Bij e-mail van 9 maart 2016 aan de bedrijfscontactfunctionaris heeft Retailplan hierop meegedeeld dat de aanvraag omgevingsvergunning was gericht aan het college en was bedoeld om een besluit te krijgen en door het verstrijken van de beslistermijn een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.
Bij brief van 21 maart 2016 heeft Retailplan aan het college bericht dat haars inziens van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend omdat het college niet tijdig op de brief van 8 januari 2016 heeft beslist. Retailplan heeft het college verzocht deze vergunning binnen twee weken bekend te maken.
Het college heeft daarop bij brief van 4 april 2016 aan Retailplan meegedeeld dat geen sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. In deze brief is daarvoor als reden gegeven dat de brief van Retailplan van 8 januari 2016 niet kan worden aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning.
2.    Retailplan betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de brief van 8 januari 2016 geen aanvraag, als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is en reeds daarom geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Volgens Retailplan betreft de brief van 8 januari 2016 het verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen. Zij wijst op de passages in de brief van 8 januari 2016: "vanwege de prima uitgangspunten is ons concrete plan om de bestaande bouwwerken te gebruiken voor detailhandel in de vorm van een grote supermarkt" en "Het is dan om die reden dat wij u verzoeken om planologische medewerking voor het gebruik van de bestaande bouwwerken ten behoeve van de vestiging van een grote supermarkt van ten minste 2.500 m². Daarmee is de discussie in ieder geval planologisch geëlimineerd en door het verlenen van een omgevingsvergunning op basis van de kruimellijst kan eventuele strijdigheid met de bestemmingsplanbepalingen worden opgeheven". Hieruit volgt volgens Retailplan dat zij heeft verzocht om planologische medewerking aan het gebruik van bestaande bouwwerken ten behoeve van de vestiging van een grote supermarkt op de locatie Ampèrestraat 8 te Zevenaar. Retailplan verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1684. Volgens Retailplan heeft de rechtbank ten onrechte belang gehecht aan de omstandigheid dat Retailplan noch de relatie eigenaar is van het perceel Ampèrestraat 8. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat Retailplan slechts een globaal plan schetst zonder begeleidende tekeningen en stukken. Het ontbreken van begeleidende tekeningen en stukken, voor zover Retailplan verplicht was deze bij te voegen, doet niet af aan de kwalificatie van het verzoek als aanvraag. Het college had Retailplan bovendien in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag aan te vullen. Volgens Retailplan heeft de rechtbank voorts ten onrechte belang gehecht aan de omstandigheid dat Retailplan niet via het Omgevingsloket een aanvraag heeft ingediend.
2.1.    Artikel 1:3, derde lid, van de Awb luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
Artikel 4:2 luidt:
"1 De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de aanvrager;
b. de dagtekening;
c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
2 De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen."
Artikel 4:5, eerste lid, luidt: "Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15 of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen."
Artikel 4:20b, eerste lid, luidt: "Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven."
Artikel 4:20 c, eerste lid, luidt: "Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven."
Artikel 2.8, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt: "Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning geschiedt en de gegevens en bescheiden die door de aanvrager worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag. (…)."
2.2.    In de brief van 8 januari 2016 is onder meer het volgende vermeld:
"Geacht gemeentebestuur,
Voor een van onze relaties onderzoeken wij de mogelijkheden tot invulling van het perceel aan de Ampèrestraat 8 te Zevenaar. Deze relatie heeft het voornemen om het perceel te kopen en namens deze relatie leg ik dienaangaande een verzoek bij u voor.
Het betreft hier een voormalig distributiecentrum op het industrieterrein "Tatelaar". Het complex bestaat uit 5.400 m² bebouwd, 6.400 m² verhard (parkeerterrein) en 2.500 m² onverhard erf.
(...)
Vanwege de prima uitgangspunten is ons concrete plan om de bestaande bouwwerken te gebruiken voor detailhandel in de vorm van een grote supermarkt. In eerste instantie wordt daarbij dan aansluiting gezocht bij het bestemmingsplan. Wij hebben derhalve onderzoek gedaan naar de mogelijkheden in het bestemmingsplan om dit plan mogelijk te maken.
(...)
Dan volgt een betoog inhoudende dat een dergelijke supermarkt volgens Retailplan onder het begrip ‘hypermarkt’ kan worden geschaard en derhalve binnen het ter plaatse van toepassing zijnde bestemmingsplan past, maar dat het voor Retailplan op voorhand niet duidelijk is of het college zich ook op dit standpunt stelt en vervolgt Retailplan met:
"Voor ons plan kan worden geconstateerd dat de bestemmingsplanvoorschriften onvoldoende duidelijkheid bieden maar dat ruimte kan worden geboden om af te wijken van de gebruiksmogelijkheden voor zover de interpretatie van de definitie ons plan zou verhinderen. Het is dan om die reden dat wij u verzoeken om planologische medewerking voor het gebruik van de bestaande bouwwerken ten behoeve van de vestiging van een grote supermarkt van tenminste 2.500 m². Daarmee is de discussie in ieder geval planologisch geëlimineerd en door het verlenen van een omgevingsvergunning op basis van de kruimellijst kan eventuele strijdigheid met de bestemmingsplanbepalingen worden opgeheven.
Mocht u een toelichting willen op het verzoek dan zijn wij uiteraard bereid die toelichting te verschaffen. (…)
Een uitnodiging bij uw verantwoordelijke portefeuillehouder zien wij in dat geval te zijner tijd graag tegemoet.
(…)"
2.3.    De rechtbank heeft het verzoek in de brief van 8 januari 2016 terecht gekwalificeerd als verzoek om beginselbereidheid uit te spreken planologische medewerking te verlenen aan het plan van een niet nader genoemde relatie van Retailplan, kennelijk voorafgaand aan de beslissing van die relatie om al dan niet tot aankoop van het perceel over te gaan, en niet als concrete aanvraag om omgevingsvergunning. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in de brief is verzocht om planologische medewerking voor het gebruik van de bestaande bouwwerken op het perceel Ampèrestraat 8 te Zevenaar ten behoeve van de vestiging van een grote supermarkt van tenminste 2.500 m² en dat niet ondubbelzinnig kenbaar is gemaakt dat wordt beoogd om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen. De rechtbank heeft bij haar oordeel voorts terecht betrokken dat de omschrijving van het plan niet concreet is, nu een nadere omschrijving van het plan ontbreekt, zodat niet duidelijk is op welke bouwwerken het verzoek betrekking heeft en door het vermelden van de minimale oppervlakte van het plan bovendien niet duidelijk is welke omvang het plan heeft, en dat in de brief van 8 januari 2016 de naam van de relatie van Retailplan niet bekend is gemaakt. De rechtbank heeft verder terecht de omstandigheid dat Retailplan een deskundige op het gebied van ruimtelijke ordening is, die geacht mag worden op de hoogte te zijn van de reguliere wijze om een aanvraag omgevingsvergunning in te dienen, te weten via het Omgevingsloket, en van de daarbij behorende verplichting om leges te betalen, van belang geacht. Daar doet, anders dan Retailplan betoogt, niet aan af dat de omstandigheid dat Retailplan niet via het Omgevingsloket een aanvraag heeft ingediend op zichzelf bezien niet maakt dat de brief van 8 januari 2016 geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is, nu de rechtbank deze omstandigheid in samenhang bezien met de overige omstandigheden van het geval bij haar oordeel heeft betrokken. De rechtbank heeft voorts bij haar oordeel terecht  in aanmerking genomen dat Retailplan in de e-mailcorrespondentie die volgde op de brief van 8 januari 2016 het college niet te kennen heeft gegeven dat deze brief een aanvraag om omgevingsvergunning betrof, terwijl uit de reactie van de bedrijfscontactfunctionaris van 13 januari 2016 op de brief van 8 januari 2016 en zijn daaropvolgende e-mailberichten blijkt dat het college de brief anders ïnterpreteerde.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de brief van 8 januari 2016 niet kan worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De rechtbank heeft voorts terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7603, overwogen dat nu geen sprake is van een aanvraag er geen grond is voor het oordeel dat het college Retailplan op de voet van artikel 4:5 in de gelegenheid had moeten stellen aanvullende gegevens over te leggen.
2.4.    De conclusie is dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat geen van rechtswege verleende vergunning is ontstaan.
Het betoog faalt.
Conclusie
3.    Het hoger beroep van Retailplan is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Het incidenteel hoger beroep van het college
4.    Naar aanleiding van het hoger beroep van Retailplan heeft het college, zoals het ter zitting heeft bevestigd, voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Volgens het college wordt aan deze voorwaarde voldaan als de Afdeling tot het oordeel zou komen dat het hoger beroep van Retailplan gegrond is. Nu de Afdeling heeft geoordeeld dat het door Retailplan ingestelde hoger beroep ongegrond is, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van het college vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt daarom niet toegekomen.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Slump    w.g. Kos
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
580.