ECLI:NL:CRVB:2018:678
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


17/3724 AW, 17/4817 AW, 17/5039 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Gelderland van
31 maart 2017, 16/3876 (aangevallen uitspraak 1), en van 9 juni 2017, 16/4598 (aangevallen uitspraak 2), en 16/4595 (aangevallen uitspraak 3) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
Datum uitspraak: 8 maart 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft S.A.J.T. Hoogendoorn hoger beroepen ingesteld.
De korpschef heeft verweerschriften ingediend.
Namens appellant heeft de opvolgend gemachtigde, mr. M. Abdelkadar, reacties ingezonden in de zaken 17/3724 AW en 17/4817 AW.
Het onderzoek ter zitting in de gevoegde zaken heeft plaatsgevonden op 25 januari 2018. Appellant en zijn gemachtigde zijn, met bericht, niet verschenen. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Sedighi, mr. W.A.N. Woddema-Bot en E.W.H. Meijer.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is vanaf 2005 als politieambtenaar geplaatst op de functie van [functie 1] , gewaardeerd op het niveau van
salarisschaal 5. Hij heeft hierbij een garantie gekregen op zijn persoonlijke hogere schaal.
1.2.
De rechtbank Gelderland heeft bij uitspraak van 11 december 2014, 13/1093 (ECLI:NL:RBGEL:2014:7635), zelf voorziend bepaald dat de uitgangspositie van appellant in het kader van de vaststelling van zijn functie voor het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) in de periode 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 bij ‘bijzondere situatie’ en ‘extra werkzaamheden’ vermeldt dat appellant uitsluitend werkzaamheden verricht conform de door appellant opgestelde functiebeschrijving (bijlage 2 bij de brief van 6 januari 2014 van de korpschef) en voorts bepaald dat deze functiebeschrijving daarmee onderdeel uitmaakt van de uitgangspositie. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de korpschef bij het vaststellen van de uitgangspositie van appellant terecht is uitgegaan van [functie 1] . Dat de feitelijk aan appellant opgedragen taken daarvan afwijken maakt dat op zichzelf niet anders. Appellant had daarvoor functieonderhoud kunnen vragen. Dat hij van die mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt, komt voor zijn rekening en risico. Ten aanzien van de feitelijk aan appellant opgedragen werkzaamheden is gebleken dat appellant deze juist heeft verwoord in de door hem opgestelde functiebeschrijving en dat die functiebeschrijving wezenlijk afwijkt van de organieke functiebeschrijving van [functie 1] . De korpschef kon daarom in de uitgangspositie niet volstaan met de enkele vermelding van voornoemde organieke functie met een taakaccent. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
1.3.
De korpschef heeft vervolgens op 30 januari 2015 zijn besluit van 27 mei 2014 ingetrokken, waarbij was beslist op het bezwaar tegen het besluit van 16 december 2013, houdende de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ten aanzien van appellant per 1 januari 2012. De rechtbank heeft het al aanhangige beroep van appellant tegen het besluit van 27 mei 2014 niet-ontvankelijk verklaard bij mondelinge uitspraak van 11 februari 2015, 14/4464. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
1.4.
Bij brief van 13 februari 2015 heeft de korpschef aan appellant meegedeeld dat de nieuwe uitgangspositie van appellant in het kader van zijn functie voor het LFNP, zoals deze is vastgesteld in de in 1.2 genoemde uitspraak van de rechtbank en zoals deze opnieuw is weergegeven, zal worden voorgelegd aan de landelijke werkgroep matching LFNP, zodat de overgang naar de meest vergelijkbare LFNP-functie bepaald kan worden. Hierbij heeft de korpschef voorts het besluit van 16 december 2013 met de toekenning en overgang naar een LFNP-functie ingetrokken.
1.5.
Een verzoek van appellant van 1 november 2015 tot (her)waardering van de functiebeschrijving die hoort bij zijn nieuwe uitgangspositie is bij besluit van 6 april 2016 afgewezen. De korpschef heeft het bezwaar tegen deze weigering bij besluit van 2 juni 2016 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard.
1.6.
Bij aangevallen uitspraak 1 is het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard.
1.7.
Op basis van de nieuwe uitgangspositie heeft de korpschef bij besluit van 12 februari 2016 ten aanzien van appellant besloten tot toekenning en overgang per 1 januari 2012 naar de LFNP-functie [functie 2], schaal 5. Het bezwaar tegen dit besluit is bij besluit van 4 juli 2016 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard.
1.8.
Bij aangevallen uitspraak 2 is het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
1.9.
In de Regeling landelijk sociaal statuut politie (LSS) van de Minister van Justitie en Veiligheid van 21 april 2011 (Stcrt. 2011, 8388, zoals gewijzigd bij Stcrt. 2014, 4677) zijn personele gevolgen van en rechtspositionele voorzieningen bij reorganisaties vastgelegd. Met het oog op de reorganisatie van de politie is bij besluit van 1 december 2015 met toepassing van artikel 1a van het LSS de oorspronkelijke functie van appellant vastgesteld op de [functie 2], gewaardeerd op schaal 5, zijnde de functie waarnaar appellant per 1 januari 2012 is overgegaan. Bij besluit van 2 juni 2016 heeft de korpschef het besluit van 1 december 2015 ingetrokken en de oorspronkelijke functie vastgesteld op de [functie 2], gewaardeerd op schaal 8. De korpschef heeft bij besluit van 27 juni 2016 het bezwaar tegen het besluit van 1 december 2015 mede gericht geacht tegen het besluit van 2 juni 2016. Met gegrondverklaring van het bezwaar heeft de korpschef het besluit van 1 december 2015 herroepen en de oorspronkelijke functie, nader vastgesteld bij besluit van
2 juni 2016, bepaald op [functie 2], gewaardeerd op schaal 5. De korpschef heeft daarbij een proceskostenvergoeding van € 124,- toegekend.
1.10.
Bij aangevallen uitspraak 3 is het beroep tegen de besluiten van 2 en 27 juni 2016 (hierna ook: bestreden besluit 3) ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
2. Appellant heeft op de hierna te bespreken gronden hoger beroepen ingesteld.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
(Her)waardering van de functiebeschrijving (aangevallen uitspraak 1)
4.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 11 december 2014, kort samengevat overwogen dat het organieke functiewaarderingssysteem van de politie meebrengt dat de organieke functiebeschrijving het uitgangspunt is voor ter beoordeling voorliggende functiewaardering. De aan appellant feitelijk opgedragen, maar niet in de organieke functiebeschrijving vastgelegde, werkzaamheden dienen dan ook buiten beschouwing te worden gelaten in de onderhavige procedure. Appellant had daarvoor functieonderhoud kunnen vragen. Dat hij dit niet heeft gedaan is zijn eigen verantwoordelijkheid.
4.2.
De Raad ziet in wat appellant heeft aangevoerd geen reden om tot een ander oordeel te komen dan waartoe de rechtbank is gekomen. De Regeling vaststelling systeem functiewaardering Nederlandse politie bevat een organiek functiewaarderingssysteem. Omdat appellant indertijd - dit was tot 24 mei 2011 nog mogelijk - geen functieonderhoud heeft aangevraagd (en gekregen) kan de functiebeschrijving, die onder de noemer van ‘extra werkzaamheden’ is opgenomen in zijn uitgangspositie voor het LFNP, niet geacht worden een nieuwe organieke functie te vormen. Mede gelet op de in het toenmalige artikel 7, eerste lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) gegeven verwijzing naar de opgedragen functie als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van het Bbp is beoogd om de waardering en herwaardering van functies te beperken tot organieke functies. Het zou niet met die bedoeling in overeenstemming zijn om de functiebeschrijving in de nieuwe uitgangspositie van appellant te waarderen.
4.3.
Uit 4.1 en 4.2 volgt dat aangevallen uitspraak 1 moet worden bevestigd.
4.4.
Voor een veroordeling in de proceskosten is geen aanleiding.
Toekenning en overgang naar de LFNP-functie [functie 2] per 1 januari 2012 (aangevallen uitspraak 2)
5.1.
Appellant heeft in de eerste plaats aangevoerd dat ten onrechte het bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2016 niet naar de rechtbank is doorgestuurd als beroepschrift. Ook de rechtbank heeft niet onderkend dat dit had moeten gebeuren.
5.2.
Deze hoger beroepsgrond slaagt. De eerdere besluitvorming van de korpschef over de toekenning en overgang van appellant naar een LFNP-functie per 1 januari 2012 heeft geleid tot de onder 1.3 genoemde uitspraak van de rechtbank Gelderland, waarbij het beroep van appellant niet-ontvankelijk is verklaard nadat de korpschef de desbetreffende beslissing op bezwaar had ingetrokken. Bij die uitspraak is onder meer overwogen dat de korpschef een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 16 december 2013 moet nemen. De korpschef heeft dit uitgevoerd door afzonderlijk te beslissen tot intrekking van het besluit van 16 december 2013 en een jaar later, bij besluit van 12 februari 2016, tot de toekenning en overgang van appellant naar de LFNP-functie [functie 2]. Het tijdsverloop tussen beide besluiten en de ongeoorloofdheid van een dergelijke getrapte besluitvorming laten onverlet dat de beslissing van 12 februari 2016 als (tweede en noodzakelijke) onderdeel van de nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 16 december 2013 moet worden aangemerkt.
5.3.
De korpschef mocht dus niet op het bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2016 beslissen, maar had dat bezwaar als beroepschrift moeten doorzenden naar de rechtbank. Bestreden besluit 2 wordt dus vernietigd, evenals aangevallen uitspraak 2, waarbij het vorenstaande niet is onderkend, voor zover het de ongegrondverklaring van het beroep tegen bestreden besluit 2 betreft.
5.4.
De Raad zal vervolgens doen wat de rechtbank zou behoren te doen en de vraag beantwoorden of het besluit van 12 februari 2016 in rechte stand kan houden.
5.4.1.
Allereerst wordt opgemerkt dat de door appellant over bestreden besluit 2 terecht aangevoerde strijd met artikel 10:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet aan de orde is bij het besluit van 12 februari 2016, omdat het besluit van 16 december 2013 niet door de directeur Human Resources Management is genomen.
5.4.2.
Appellant heeft aangevoerd dat de inhoudelijke matching van zijn nieuwe uitgangspositie met de LFNP-functie [functie 2] niet deugdelijk is uitgevoerd. Appellant heeft met enige verwijzingen naar de inhoud van de bijbehorende stukken naar voren gebracht dat niet inzichtelijk is dat de matchingscommissie daadwerkelijk zijn nieuwe uitgangspositie onder ogen heeft gehad bij de vaststelling van de matching en deze heeft meegewogen. De gedingstukken wijzen volgens hem veeleer op het tegendeel.
5.4.3.
Deze beroepsgrond slaagt. Op het formulier met de kop ‘Toegepaste TPT-regel.xls’ is op de regel ‘Extra werkzaamheden op 31-03-2011’ ingevuld: ‘zie hiervoor specifiek op portaal opgelade documenten’. De regel ‘Specifieke werkzaamheden op 31-12-2011’ is blanco gelaten. Op het zogenoemde functievergelijkingsformulier is vermeld: “Extra werkzaamheden op 31-12-2011: zie hiervoor specifiek op portaal opgelade documenten”. De datum 31 december 2011 wordt niet vermeld. Als derde stuk was een functiebeschrijving van de organieke functie [functie 1] bijgevoegd. In de formulieren die de korpschef aldus over het matchingsproces heeft overgelegd komt daarmee niet tot uitdrukking dat bij appellant over de volle periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 feitelijk geen sprake was van extra werkzaamheden, maar dat hij uitsluitend andere werkzaamheden verrichtte dan die tot zijn korpsfunctie behoorden. Ook blijft buiten beeld dat appellant op 31 december 2011 als taakaccent Vreemdeling in de Strafrechtketen had. Ook is in de gedingstukken niet zichtbaar of de beschrijving van de werkzaamheden, zoals vastgelegd in de nieuwe uitgangspositie, bij de Werkgroep matching voorhanden is geweest. Van de zijde van de korpschef is op deze door appellant genoemde feiten en omstandigheden niet anders gereageerd dan dat de korpsbeschrijving uit de herziene uitgangspositie van 13 februari 2015 is aangeboden aan de Werkgroep matching. Hiermee wordt echter geen verklaring of uitleg gegeven van de onjuiste informatie die blijkens de stukken ten grondslag heeft gelegen aan de uitkomst van de Werkgroep matching en daarmee aan het besluit van 12 februari 2016.
5.4.4.
Deze tekortkoming brengt reeds mee dat het besluit van 12 februari 2016 wegens het ontbreken van een draagkrachtige motivering niet in stand kan blijven. De overige beroepsgronden behoeven daarom in dit geval geen bespreking. De korpschef zal een nieuwe beslissing moeten nemen, omdat de Raad niet in staat is zelf in de zaak te voorzien. Het komt de Raad geraden voor dat de korpschef, alvorens appellant uit te nodigen voor een schriftelijke zienswijze of een hoorzitting, een gemotiveerd voornemen over de beoogde toekenning en overgang naar een LFNP-functie per 1 januari 2012 geeft, zodat appellant in de gelegenheid is om hier desgewenst adequaat op te kunnen reageren. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van
artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de korpschef te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Schadevergoeding schending redelijke termijn (aangevallen uitspraak 2)
5.5.
De rechtbank heeft bij aangevallen uitspraak 2 het verzoek van appellant afgewezen om schadevergoeding wegens de schending van de redelijke termijn. Appellant heeft in hoger beroep kort samengevat aangevoerd dat de rechtbank met de keuze van het bezwaarschrift van 25 maart 2016 een onjuist beginpunt van de procedure heeft genomen.
5.6.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. De redelijke termijn voor de procedure in bezwaar en bij de rechtbank is, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd waarbij de termijn voor de bezwaarfase een half jaar en voor de beroepsfase anderhalf jaar is. In dit geval is er geen reden om van deze termijn af te wijken.
5.7.
Uit rechtsoverweging 5.2 volgt reeds dat de aanvang van de procedure in dit geval ligt bij het bezwaarschrift tegen het besluit van 16 december 2013, dat van 25 januari 2014 dateert. De totale procedure tot en met aangevallen uitspraak 2 heeft daarmee drie jaar en twee maanden geduurd. De rechtbank heeft het verzoek van appellant om vergoeding van schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn dus ten onrechte afgewezen. Het hoger beroep slaagt.
5.8.
De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden met een tijdvak van een jaar en twee maanden. Omdat de procedure bij de rechtbank tegen bestreden besluit 2 met ongeveer zeven maanden korter heeft geduurd dan anderhalf jaar en de procedure die geëindigd is met de uitspraak van de rechtbank van 11 februari 2015 met ongeveer acht maanden ook korter heeft geduurd dan anderhalf jaar, wordt de overschrijding met een jaar en twee maanden volledig aan de korpschef toegerekend. Nu een vergoeding van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan gepast is, had de rechtbank de korpschef moeten veroordelen tot een schadevergoeding van € 1.500,-. Met vernietiging van aangevallen uitspraak 2, voor zover hierbij het verzoek om schadevergoeding was afgewezen, zal de Raad de korpschef veroordelen tot betaling van dit bedrag.
Proceskosten (aangevallen uitspraak 2)
5.9.
De hoger beroepsgrond van appellant over het achterwege laten van een vergoeding van proceskosten door de rechtbank behoeft geen bespreking meer.
5.10.
Aanleiding bestaat de korpschef te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- voor de kosten van  rechtsbijstand in eerste aanleg en € 751,50 voor de kosten van rechtsbijstand in hoger beroep, in totaal dus € 1.753,50.
Vaststelling van de oorspronkelijke functie voor de reorganisatie van de politie (aangevallen uitspraak 3)
6.1.
De hoger beroepsgronden van appellant zijn gericht tegen aangevallen uitspraak 3, voor zover de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond heeft verklaard.
6.2.
Voor de vaststelling van de oorspronkelijke functie wordt in artikel 1a van de LSS - voor zover hier van belang - aangehaakt bij de LFNP-functie waarnaar de politieambtenaar per
1 januari 2012 is overgegaan. Deze uitspraak van de Raad brengt mee dat besluitvorming over de overgang naar een LFNP-functie per 1 januari 2012, die door de korpschef op zich terecht ten grondslag is gelegd aan de vaststelling van de oorspronkelijke functie voor de reorganisatie, niet in stand blijft. Daarom berust ook de besluitvorming over de vaststelling van de oorspronkelijke functie zelf niet op een draagkrachtige motivering en komt deze in zoverre voor vernietiging in aanmerking, evenals aangevallen uitspraak 3, waarbij dit niet is onderkend. In lijn met wat onder 5.4.4 is overwogen zal de korpschef een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen.
6.3.1.
Met betrekking tot de aan appellant toegekende vergoeding van kosten voor verleende rechtsbijstand in bezwaar tot een bedrag van € 124,- heeft de rechtbank zich aangesloten bij de opvatting van de korpschef dat de toekenning van de gewichtsfactor ‘zeer licht’ voor het bezwaarschrift juist is, omdat de korpschef in dit geval geen enkele beoordelingsvrijheid of beleidsruimte heeft bij de vaststelling van de oorspronkelijke functie.
6.3.2.
De Raad ziet geen grond voor het oordeel dat de vaststelling van de oorspronkelijke functie met toepassing van artikel 1a van de LSS de gewichtsfactor ‘zeer licht’ behoort te krijgen voor zover het gaat om de hoogte van de vergoeding van kosten in bezwaar. In aanmerking genomen dat de kwalificatie ‘zeer licht’ voor een proceshandeling een uitzondering is op het in het algemeen geldende gemiddelde gewicht van zaken, is de korpschef er niet in geslaagd om zodanige uitzonderingsituatie voldoende te motiveren. Het besluit van 27 juni 2016 kan dus ook in zoverre niet in stand blijven, evenals aangevallen uitspraak 3, voor zover dit daarbij niet is onderkend. De korpschef zal, mede rekening houdend met de uitkomst van de nieuwe beslissing over de oorspronkelijke functie, opnieuw over de kosten in bezwaar moeten beslissen.
6.4.
De Raad zal in het midden laten of de rechtbank met juistheid de besluiten van 2 en
27 juni 2016 tezamen als beslissing op bezwaar heeft aangemerkt. Omdat de korpschef heeft laten blijken dat het besluit van 2 juni 2016 enkele mankementen bevat, ziet de Raad reden om dit besluit tezamen met het besluit van 27 juni 2016 te vernietigen. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van
artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de korpschef te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
6.5.
Aanleiding bestaat de korpschef te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in beroep en € 501,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 1.503,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt aangevallen uitspraak 1;
- vernietigt aangevallen uitspraak 2;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 van 4 juli 2016 gegrond en vernietigt dit
besluit;
- vernietigt het besluit van 12 februari 2016;
- draagt de korpschef op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van
deze uitspraak;
- stelt de beslistermijn vast op drie maanden gerekend vanaf de datum van verzending van
deze uitspraak;
- bepaalt dat beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden
ingesteld;
- veroordeelt de korpschef tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een
bedrag van € 1.500,-;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.753,50;
- bepaalt dat de korpschef aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 418,- vergoedt;
- vernietigt aangevallen uitspraak 3 voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt de besluiten van 2 en 27 juni 2016;
- draagt de korpschef op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van
deze uitspraak;
- stelt de beslistermijn vast op drie maanden gerekend vanaf de datum van verzending van
deze uitspraak;
- bepaalt dat beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden
ingesteld;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.503,-;
- bepaalt dat de korpschef aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 418,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en J.J.T van den Corput en
J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2018.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) A.M. Pasmans
HD