ECLI:NL:RVS:2018:32
Raad van State — Uitspraak 


201604108/1/A3.
Datum uitspraak: 10 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de korpschef van politie, appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 mei 2016 in zaak nr. 15/7292 in het geding tussen:
[wederpartij], woonplaats onbekend,
en
de korpschef.
Procesverloop
Bij besluit van 9 januari 2015 heeft de korpschef beslist op een verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
Bij besluit van 30 maart 2015 heeft de korpschef het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 6 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 maart 2015 vernietigd en bepaald dat de korpschef een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Bij besluit van 1 december 2015 heeft de korpschef het door [wederpartij] tegen het besluit van 9 januari 2015 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 11 mei 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 december 2015 vernietigd en bepaald dat de korpschef binnen zes weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de korpschef hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De korpschef heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 22 december 2017.
Overwegingen
1.    Op 8 december 2014 heeft [wederpartij] pro forma bezwaar gemaakt tegen een opgelegde verkeersboete en daarbij met een beroep op de Wob verzocht om alle op de overtreding betrekking hebbende documenten.
Bij het besluit van 9 januari 2015 heeft de korpschef het verzoek gedeeltelijk afgewezen. Het hiertegen gemaakte bezwaar heeft de korpschef bij het besluit van 30 maart 2015 niet-ontvankelijk verklaard omdat [toenmalige gemachtigde], de toenmalige gemachtigde van [wederpartij], alleen een fotokopie van een machtiging maar geen originele machtiging had overgelegd.
De rechtbank heeft het hiertegen ingestelde beroep in de uitspraak van 6 oktober 2015 gegrond verklaard en het besluit vernietigd. Zij heeft geoordeeld dat de korpschef niet van [wederpartij] kon verlangen een originele machtiging over te leggen dan wel aan het ontbreken daarvan geen gevolgen heeft kunnen verbinden. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de stelling van de korpschef dat [wederpartij] misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid buiten de omvang van dit geschil valt omdat het besluit van 30 maart 2015 is beperkt tot de niet-ontvankelijkheid wegens het ontbreken van een deugdelijke machtiging en uitsluitend dat besluit ter toetsing voorligt.
Bij het besluit van 1 december 2015 heeft de korpschef het bezwaar opnieuw niet-ontvankelijk verklaard. Hieraan heeft hij ten grondslag gelegd dat [toenmalige gemachtigde] misbruik maakt van (proces)recht. De handelwijze van [toenmalige gemachtigde] moet aan [wederpartij] worden toegerekend, aldus de korpschef.
De rechtbank heeft in de uitspraak van 11 mei 2016 geoordeeld dat de korpschef het bezwaar van [wederpartij] in het besluit van 1 december 2015 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat van misbruik van recht geen sprake is.
2.    De korpschef betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [wederpartij], gelet op het procesgedrag van zijn vertegenwoordiger [toenmalige gemachtigde], misbruik van een bevoegdheid heeft gemaakt. Volgens de korpschef moest het bezwaar daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
3.    [wederpartij] heeft op 1 februari 2017 incidenteel hoger beroep ingesteld. Hierin bestrijdt hij dat hij misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Hij wijst erop dat de uitspraak van de rechtbank van 6 oktober 2015 in rechte vast staat en dat de korpschef niet opnieuw een beroep op misbruik van recht kan doen.
3.1.    Het stuk van 1 februari 2017 houdt geen incidenteel hoger beroep in, maar is alleen een verweer tegen het hoger beroep van de korpschef. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat [wederpartij] geen misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid, kan [wederpartij] met het indienen van het stuk van 1 februari 2017 niet in een gunstigere positie komen te verkeren ten opzichte van de positie waarin hij na de uitspraak van de rechtbank verkeerde. Ook inhoudelijk slaagt het verweer niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in de uitspraak van 6 oktober 2015 expliciet buiten beschouwing is gelaten of [wederpartij] misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het beginsel van kracht van gewijsde zich er in zoverre niet tegen verzet dat de korpschef het betoog alsnog aanvoert in de procedure over het besluit van 1 december 2015. Ook in hoger beroep bestaat geen grond voor het oordeel dat de korpschef geen beroep op misbruik van recht mag doen.
4.    Ten aanzien van de vraag of [wederpartij] misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid overweegt de Afdeling als volgt.
4.1.    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, deze niet inroepen voor zover hij deze misbruikt. Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of ingeval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Ingevolge artikel 15 van hetzelfde boek vindt artikel 13 toepassing buiten het vermogensrecht voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, brengen deze artikelen met zich dat de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig rechtsmiddel.
4.2.    [wederpartij] heeft op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob verzocht om informatie betreffende een aan hem opgelegde verkeersboete. Ingevolge deze bepaling kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het derde lid behoeft een verzoeker om informatie geen belang te stellen. Het belang van [wederpartij] bij kennisneming van de gevraagde informatie kan echter redelijkerwijs slechts gelegen zijn in het aanvechten van de verkeersboete en niet in het voor een ieder openbaar worden van de betreffende informatie. Hij kon daartoe op grond van een daarvoor bedoelde wettelijke regeling informatie betreffende de verkeersboete verkrijgen. Immers, tegen een verkeersboete staat administratief beroep bij de officier van justitie open en artikel 7:18, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geeft belanghebbenden het recht om in een administratieve beroepsprocedure afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken te verkrijgen. Na administratief beroep zijn beroep bij de kantonrechter en hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden mogelijk. Op grond van artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) kan de beboete persoon in het kader van die procedures afschriften van stukken verkrijgen.
Een verzoek op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of artikel 11, vierde lid, of artikel 19, vierde lid, van de Wahv is de aangewezen weg om ten behoeve van het aanvechten van een verkeersboete informatie betreffende de boete te verkrijgen. Aldus kan binnen het kader van een tegen de verkeersboete ingestelde procedure informatie betreffende de boete worden verkregen en hoeft daartoe geen afzonderlijk verzoek op grond van de Wob te worden gedaan. Bovendien staan de noodzaak, volledigheid en tijdigheid van de informatieverstrekking aldus ter beoordeling van de ten aanzien van verkeersboetes bevoegde rechterlijke instanties. Daarnaast is van belang dat inwilliging van een op artikel 3, eerste lid, van de Wob gebaseerd verzoek meebrengt dat de verstrekte informatie voor een ieder openbaar is. Deze algemene openbaarheid kan de privacy van degene op wie de boete betrekking heeft in het gedrang brengen en is een aspect in verband waarmee het gerechtvaardigd kan zijn om verstrekking van bepaalde informatie te weigeren. Daarentegen kunnen op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen alleen belanghebbende procespartijen informatie verkrijgen, in welk geval de persoonlijke levenssfeer niet in het geding is.
Aan de geschiktheid van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen doet niet af dat volgens de rechtspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden onder de op de zaak betrekking hebbende stukken alleen moeten worden begrepen het zogenoemde zaakoverzicht en een eventuele foto van de betrokken gedraging. Hiermee is de verkrijging van andere stukken niet uitgesloten. Zoals het gerechtshof immers heeft overwogen (arrest van 17 oktober 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:8247), moeten andere stukken bij de beoordeling worden betrokken indien redelijkerwijs twijfel bestaat over de aspecten waarop die stukken betrekking hebben. De noodzaak om voor een correcte beoordeling van een verkeersboete over bepaalde stukken te beschikken, maakt dus deel uit van de beoordeling van de boete in administratief beroep of in de procedure bij de bevoegde rechter en kan zo nodig in die procedures aan de orde worden gesteld, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1987). Het is dan ook niet aan de Afdeling om te oordelen over de noodzaak van stukken ten behoeve van een procedure tegen een verkeersboete.
De bevoegdheid ingevolge artikel 3 van de Wob tot het indienen van een verzoek om informatie over stukken die betrekking hebben op een opgelegde verkeersboete is, gelet op het voorgaande, niet bedoeld om binnen het kader van een tegen de boete ingestelde procedure informatie betreffende de boete te verkrijgen. Een dergelijk verzoek strekt niet ter bevordering van een goede en democratische bestuursvoering.
4.3.    In voormelde uitspraken van 19 november 2014 en 13 juli 2016 en vele andere uitspraken over op de Wob gebaseerde verzoeken om informatie over een verkeersboete heeft de Afdeling geoordeeld dat misbruik van de Wob is gemaakt. De Afdeling heeft daartoe overwogen dat de verzoeken, gelet op het procesgedrag van de verzoekers of hun gemachtigden en op hun kennis en ervaring, kennelijk waren ingediend met geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren of om de overheid anderszins te frustreren. Thans is de Afdeling van oordeel dat in beginsel ook misbruik van de Wob wordt gemaakt indien om informatie over een verkeersboete wordt verzocht en het doel van het verzoek redelijkerwijs slechts gelegen kan zijn in het aanvechten van de verkeersboete. Dit geldt te meer indien een dergelijk verzoek is gedaan door een rechtzoekende of een gemachtigde die blijk heeft gegeven veelvuldig procedures tegen het opleggen van een verkeersboete te hebben gevoerd en derhalve geacht moet worden ter zake over de nodige kennis en ervaring te beschikken, zodat een dergelijk verzoek niet anders dan tegen beter weten in is gedaan. [wederpartij]  heeft geen omstandigheden aangevoerd die het aanwenden van de Wob desondanks rechtvaardigen.
Gezien het voorgaande, heeft [wederpartij] misbruik gemaakt van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen. Dit betekent dat hij ook misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om bezwaar te maken, nu dat rechtsmiddel niet los kan worden gezien van het gebruik van de Wob. Derhalve heeft de korpschef het bezwaar bij het besluit van 1 december 2015 terecht niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan doet niet af dat de Afdeling in voormelde uitspraak van 19 november 2014 heeft overwogen dat zwaarwichtige gronden vereist zijn voor het niet-ontvankelijk verklaren van een rechtsmiddel wegens misbruik van een bevoegdheid. De Afdeling heeft daartoe overwogen dat met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. In een geval zoals hier aan de orde wordt dit recht echter niet ontzegd, aangezien tegen de verkeersboete een procedure openstaat waarin de betrokkene de noodzaak om over bepaalde stukken te beschikken, aan de rechter kan voorleggen.
4.4.    De korpschef heeft het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank had het beroep ongegrond moeten verklaren. Het betoog slaagt.
5.    Het hoger beroep van de korpschef is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 december 2015 van de korpschef alsnog ongegrond verklaren.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van de korpschef van politie gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 mei 2016 in zaak nr. 15/7292;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Niane-van de Put
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2018
805.