ECLI:NL:CBB:2017:491
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


Uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/977
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 december 2017 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling opgelegd wegens overtreding van het bepaalde in de Wet dieren.
Bij besluit van 16 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2017.
Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder is voorts verschenen [naam 2] , dierenarts.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Op 25 april 2016 heeft bij de veehouderij van appellant een controle door twee toezichthouders en een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) plaatsgevonden. Blijkens het door de toezichthouders opgemaakte rapport van bevindingen van 4 mei 2016 zijn, voor zover hier van belang, de volgende constateringen gedaan:
“(…)
Stal 2 – stal met ooien
Wij, toezichthouders [naam 3] en [naam 4] , zijn de stal naast de aflammerstal in gegaan. Wij zagen dat in deze stal ca. 75 schapen werden gehouden. Wij zagen op het eerste oog twee dieren kreupel lopen. Wij zagen dat de schapen gehouden werden in 2 aaneengesloten ruimtes. Wij zagen in beide ruimtes hekken en uitstekende delen tegen de wanden staan. Wij zagen een aantal schapen rennen en springen toen zij de andere ruimte in gingen. Wij zagen dat de hekken schuin stonden. Wij zagen dat de dieren zich konden verwonden aan de hekken en de uitstekende delen.
Wij, toezichthouders [naam 3] en [naam 4] , zagen een langwerpige bak met water. Wij zagen in het water resten strooisel/voer. Ik, toezichthouder [naam 4] , zag dat toezichthouder [naam 3] een hand strooisel/voer uit het water haalde. Ik rook een sterke penetrante, rottende geur van het strooisel/voer af komen.
Wij, toezichthouders [naam 3] en [naam 4] , zagen grote balen hooi in ruifen als voer staan. Wij zagen dat bij een van de balen de ruif open was gegaan en dat de dieren door het voer liepen. Wij zagen een schaap boven op een van de hooibalen staan. Wij zagen dat het voer hierdoor vervuild kon raken. Wij zagen stukken landbouwplastic in het voer. Wij zagen schimmel in zowel het voer als de bodembedekking.
Wij, toezichthouders [naam 3] en [naam 4] , zagen dat [naam 2] een aantal schapen omlegde om de poten te bekijken. Wij zagen en hoorden van [naam 2] het volgende:
Schaapnummer
Bevindingen
NL [… 1]
Mager schaap, ribben duidelijk voelbaar
Klauwen dubbel gegroeid, vervuild met mest
NL [… 2]
Klauwen dubbel gegroeid, vervuild met mest
NL [… 3]
Lange klauwen, de klauw links achter misvormd en gezwollen, vervuild met mest
NL [… 4]
Lange klauwen, links voor rotkreupel, een rotte lucht van de linker voorpoot, vervuild met mest
NL [… 5]
Lange klauwen, vervuild met mest
NL [… 6]
Lange klauwen, vervuild met mest, beide achterpoten scheef tijdens het lopen, rechter hak dik, bij aanraking pijnlijk
(…)
In de huisvesting van de schapen stonden hekken en uitstekende delen waar de dieren zich aan konden verwonden. De dieren hadden geen toereikende behuizing onder voldoende hygiënische omstandigheden. De dieren kregen geen gezond voer toegediend en hadden geen toegang tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit. De dieren was de nodige zorg onthouden, er was dringend klauwverzorging nodig. (…)
Stal 3 – stal met paardenboxen met geiten
Wij, toezichthouders [naam 3] en [naam 4] , zijn een volgende stal in gelopen. (…)
In een van de paardenboxen zagen wij 2 geiten met 2 lammeren. Wij zagen in het hok plastic zakken liggen. Wij zagen een emmer met een afgebroken wand waardoor er scherpe stukken aan zaten. Wij zagen een emmer met voer. Wij zagen dat het voer bestond uit oude resten van onder andere vis, stokbrood, aardappel en groenten. Wij roken een rottende geur van dit voer. Wij zagen twee bakken met water staan. Wij zagen in één van de bakken dat het water troebel was. Wij zagen een wazige, olieachtige laag op het water. Wij roken een sterke penetrante geur van dit water komen. Het water in de andere bak was voldoende schoon. Wij zagen bij de deur van de box dat de bodembedekking nat was van urine en mest.
(…)
In de box met geiten bevonden zich scherpe delen. De geiten kregen ongezond voer toegediend. De bodembedekking was deels nat van mest en urine en er lagen plastic zakken op het strooisel. De dieren hadden niet de beschikking over hygiënische huisvesting.
(…)
1ste opmerkingen toezichthouders:
Herhaalde controles laten zien dat steeds opnieuw tekortkomingen worden vastgesteld op het gebied van hygiëne, voer en water, uitstekende delen en (medische) zorg. Het inzicht in de basisbehoeften van de dieren lijkt onvoldoende. De blijvende en terugkerende problemen laten blijken dat geen duurzame verbeteringen plaatsvinden en dat [naam 1] niet voldoende vakbekwaam is en onvoldoende kennis en kunde heeft om zijn dieren goed te verzorgen.
(…)”
1.2
Toezichthoudend dierenarts [naam 2] heeft over de controle op 25 april 2016 in de veterinaire verklaring, gevoegd bij het rapport van bevindingen, voor zover van belang, het volgende verklaard:
“(…)
Beschrijf de omstandigheden waarin de dieren zich bevonden
(…)
Ik zag in een groot hok, direct na de ingang van deze stal, ca 75 ooien. (…)
Ik zag dat hier meerdere grote balen kuilvoer stonden. Ik zag dat dit kuilvoer op meerdere plaatsen schimmel bevatte.
Ik zag ook verrotte delen in dit kuilvoer.
Ik zag schapen staan vreten bovenop een grote baal. Ik zag dat het hekwerk rondom een baal was opengeklapt.
Ik zag dat de bodembedekking van deze stal bestond uit een dikke laag oude resten kuilvoer.
Ik zag een geschoren schaap dat linksvoor ernstig kreupel was: ik zag nl. dat het de linker voorpoot nauwelijks belastte.
Ik zag een klein schaap dat te lange klauwen had. Ik controleerde de poten en zag dat er onder het vuil en onder de zool gevouwen te lange draagrand een rotte plek zat. Ik rook dat dit stonk. Ik zag dat een stukje uit de zool viel. Ik zag dat daar een gat met pus was.
Ik zag een schaap met werknr. [… 7] met te lange klauwen met aangekoekte mest. Ik trok de mest weg en zag dat er nagenoeg geen zool meer was.
Ik voelde dat dit schaap zeer mager was. Ik zag en voelde dat dit schaap verdikte warme ‘voorknieën’ had.
Ik zag een schaap met I&R nummer [… 2] dat rondom te lange klauwen had. Ik zag dat er aangekoekte mest aan deze klauwen zat.
Ik zag een schaap met I&R nummer [… 3] dat rondom veel te lange klauwen had met veel aangekoekte mest.
Ik zag dat de linker achterpoot/klauw misvormd en gezwollen was.
Ik zag een schaap met I&R nummer [… 4] met veel te lange klauwen. Ik zag dat de voorklauwen werden ondermijnd door rotting.
Ik zag een schaap met I&R nummer [… 5] met veel te lange klauwen en kale ‘voorknieën’.
Ik zag een schaap met I&R nummer [… 6] . Ik zag dat dit schaap gebogen achterpoten had en heel slecht liep. Ik zag dat de rechter hak sterk was gezwollen.
Ik zag geen sporen van behandeling op deze poten.
Ik zag in een paardenbox 2 geiten en 2 lammeren. Ik rook dat het stonk in dit hok.
Ik zag een bak met voerresten staan en concludeerde dat dit erg stonk. Ik zag broodresten, vis, paprika en sinaasappelschillen in deze bak.
Ik concludeerde dat dit geen geschikt voer voor geiten was.
Ik zag dat de bodembedekking in dit hok bestond uit met mest bevuilde oude voerresten van kuilvoer. Ik zag hier plastic zakken liggen en een oude kapotte emmer met scherpe randen.
(…)
In welke lichamelijke toestand werden de dieren aangetroffen?
Alle schapen die ik controleerde hadden slecht verzorgde klauwen. In meerder klauwen zaten ontstekingen.
(…)
Wanneer is de aangetroffen toestand naar uw mening ontstaan?
Dit bedrijf kent een lange historie als aandachtsbedrijf: er werden veel vaker tekortkomingen t.a.v. verzorging van dieren vastgesteld.
De schapen hebben al langere tijd te lange klauwen: ten minste 4 weken.
(…)
Waardoor is de aangetroffen toestand naar uw mening ontstaan?
De schapen dienen tijdig bekapt te worden zodat het vuil zich niet kan ophopen en rottingsprocessen moeilijker kunnen ontstaan. Dikwijls is de omgeving voor de klauwen te vochtig waardoor ontsteking wordt bevorderd.
(…)
Is de gezondheid en/of het welzijn van de dieren naar uw mening benadeeld? Toelichting
Ja; de gezondheid van de schapen is benadeeld als de klauwen veel te lang worden. Het vuil kan zich ophopen en allerlei kiemen kunnen zich nestelen en vermeerderen waardoor ontstekingen kunnen ontstaan.
(…)
De geiten met lammeren hadden niet de beschikking over goed hooi en/of kuilvoer.
In de schapenstal waren veel balen met schimmel, rotting en slechte kwaliteit ruwvoer.
(…)
(Rot)kreupelheid bij schapen is een belangrijke oorzaak van veel en ernstig fysiek ongerief. Te lange klauwen zijn oorzaak van scheuren en verwondingen aan de klauwen. Te lange klauwen bemoeilijken het lopen en kunnen oorzaak zijn van een afwijkende stand en gang. Te vuile en te natte bodembedekking bevordert het ziekteproces.
Te vuile omgeving en bodembedekking van geiten met lammeren veroorzaakt fysiek ongerief: door vocht en vuil neemt de infectiedruk toe met name op jonge dieren.
(…)
Kreupele schapen zijn ernstig belemmerd in hun natuurlijk gedrag. Kreupelheid en daardoor pijnlijke voorpoten is er dikwijls oorzaak van dat ze gedwongen worden op de ‘voorknieën’ te grazen. Dit geeft dan beschadiging van huid en later ontsteking van ‘voorknieën’ te zien. (…)
Is er hierdoor sprake van vermijdbaar lijden?
Ja. Het meeste lijden is vermijdbaar door tijdig preventieve maatregelen te treffen. Tijdig klauwbekappen is een belangrijk preventieve maatregel om de klauwgezondheid te behouden en bevorderen.
Heeft de houder naar uw mening – gelet op de toestand waarin de dieren werden aangetroffen – de dieren de nodige verzorging onthouden?
Zorg behelst water, voer, huisvesting en medische zorg.
Ja. De klauwverzorging van de schapen vond onvoldoende plaats. De geiten moeten behoorlijk voer aangeboden krijgen: dit is nog belangrijker voor zogende geiten.
(…)
Is er diergeneeskundige behandeling noodzakelijk en, zo ja, binnen welke termijn?
Er moet worden bekapt en dan zal moeten worden beoordeeld of verdere diergeneeskundige behandeling noodzakelijk is. (…)
Welke andere (niet diergeneeskundige) maatregelen dienen genomen te worden om het benadeelde welzijn van de dieren op te heffen? (…)
Tijdig en netjes bekappen. Aangetaste klauwen sprayen met CTC spray. Zorgdragen voor een droge en schone omgeving. Zorgen dat kreupele dieren worden afgezonderd zodat ze in betere conditie kunnen blijven en de bacteriën niet kunnen verspreiden.
De dierenarts inschakelen voor adviezen t.a.v. schapen en kalveren. Dan de adviezen opvolgen.
Acht u het noodzakelijk dat er dieren worden meegevoerd en opgeslagen in belang van de gezondheid/het welzijn van de dieren? (…)
Ja: indien geen adequate actie wordt genomen en/of de adviezen van de dierenarts niet worden uitgevoerd.
(…)”
1.3
Bij het primaire besluit is aan appellant een last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling opgelegd. Daarbij zijn aan appellant de volgende maatregelen opgelegd:
“1. 	Zorg dat uw dieren over een toereikende hoeveelheid vers en schoon drinkwater kunnen beschikken. Dit water moet goed toegankelijk zijn voor uw dieren.
2. 	Zorg dat uw dieren over een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en leeftijd geschikt voer kunnen beschikken, zodat uw dieren in goede gezondheid blijven en aan hun voedingsbehoefte wordt voldaan. Dit voer moet goed toegankelijk zijn voor uw dieren.
3.	Zorg dat uw dieren altijd over een schone, droge en zindelijke huisvesting kunnen beschikken.
4.	Zorg dat de klauwen van uw dieren tijdig en op de juiste wijze worden verzorgd en, indien nodig, door een professional worden bekapt.
5.	Verwijder of repareer alle scherpe en uitstekende delen van de huisvesting, zodanig dat deze geen verwondingen of beschadigingen bij de dieren kunnen veroorzaken.
Deze last ter voorkoming van herhalingen is gedurende een jaar van toepassing.”
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat uit de controlehistorie blijkt dat appellant blijft volharden in het telkens weer overtreden van dezelfde voorschriften met gelijke strekking en dit al zijn dieren aangaat. Reden waarom de opgelegde maatregelen voor alle dieren van appellant moeten worden nageleefd, aldus verweerder.
3. Appellant betwist dat sprake is van overtredingen. Hij betoogt dat de toezichthouders en toezichthoudend dierenarts de controle bij zijn bedrijf onvoldoende objectief hebben uitgevoerd. Appellant wijst in dit verband op de door hem overgelegde verklaringen van zijn dierenarts. Volgens hem zijn de door hem gehouden dieren gezond en in goede conditie.
3.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het primaire besluit terecht is opgelegd gelet op de continuïteit, gedurende vier jaar, van overtredingen van dezelfde aard bij het bedrijf van appellant.
4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.
Ingevolge artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren is het houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.
Ingevolge artikel 1.7 van het Besluit houders van dieren draagt degene die een dier houdt, er zorg voor dat een dier:
a. wordt verzorgd door een persoon die beschikt over de voor die verzorging nodige kennis en vaardigheden;
b. slechts onder de hoede wordt gesteld van een persoon die kennelijk tot de verzorging in staat is;
c. dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd;
d. een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden;
e. een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier;
f. toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen;
(…)
Ingevolge artikel 1.8, tweede lid, van het Besluit houders van dieren zijn behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier op zodanige wijze ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en bevatten geen scherpe randen of uitsteeksels waaraan het dier zich kan verwonden.
Ingevolge artikel 2.4, vijfde lid, van het Besluit houders van dieren wordt, wanneer de zorg, bedoeld in artikel 1.7, aanhef en onder c, geen verbetering in de toestand van het dier brengt, zo spoedig mogelijk een dierenarts geraadpleegd.
Ingevolge het zevende lid brengen het toegediende voer en drinken alsmede de wijze van toediening het dier geen onnodig lijden of letsel toe.
5. Het College oordeelt als volgt.
5.1
Het College stelt vast dat verweerder heeft beoogd een last op te leggen die strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen, als bedoeld in artikel 5:2, aanhef en onder b, Awb. Ingevolge vaste jurisprudentie van het College (zie onder meer de uitspraak
27 oktober 2009,
ECLI:NL:CBB:2009:BK1424 (http://pi.rechtspraak.minjus.nl/deeplink/ecli?id=ECLI:NL:CBB:2009:BK1424)
) kan een dergelijke last worden opgelegd indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt
.
Voorts heeft het College overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol spelen. Het gaat hier om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking, wil gesproken kunnen worden van een herhaling. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.
5.2
Uit bijlage 2 bij het bestreden besluit blijkt dat vanaf februari 2013 herhaaldelijk overtredingen zijn geconstateerd ten aanzien van de dieren van appellant. Deze overtredingen zien op de aanwezigheid van scherpe en uitstekende delen waaraan dieren zich kunnen verwonden, het niet beschikken over een toereikende hoeveelheid geschikt voer en schoon water voor de dieren, het niet beschikken over een hygiënische huisvesting voor de dieren en het niet op passende wijze verzorgen van zieke dieren. Voorts is ook al eerder, in 2015, geconstateerd dat de klauwverzorging van de schapen van appellant niet op orde was. Naar aanleiding van deze constateringen zijn door verweerder aan appellant diverse lasten opgelegd en is een enkele keer spoedbestuursdwang toegepast.
5.3
Met de gedetailleerd beschreven bevindingen zoals opgenomen in het rapport van bevindingen van 4 mei 2016 en met de hierbij gevoegde veterinaire verklaring van
[naam 2] is naar het oordeel van het College voldoende aangetoond dat ten tijde van de controle op 25 april 2016 de dieren van appellant opnieuw niet beschikten over een hygiënische huisvesting, de dieren geen toegang hadden tot een toereikende hoeveelheid schoon water en gezond voer, scherpe en uitstekende delen zijn geconstateerd waaraan de dieren zich kunnen verwonden en klauwverzorging bij de schapen nodig was.
In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in het toezichtrapport en de veterinaire verklaring of aan de wijze waarop deze bevindingen tot stand zijn gekomen. Weliswaar heeft appellant gesteld dat  aan de deskundigheid en integriteit van de toezichthouders en dierenarts moet worden getwijfeld, maar hij heeft die stellingname onvoldoende gemotiveerd en met concrete feiten onderbouwd. De in dit verband door hem overgelegde verklaringen van de dierenarts zijn niet ter zake dienend, nu deze niet zien op de periode rond 25 april 2016. De verklaringen betreffen niet de huisvesting van de dieren. Uit de verklaringen blijkt bovendien niet dat een individuele beoordeling van de dieren heeft plaatsgevonden. Ook de door appellant overgelegde certificaten voor zijn runderen doen niet af aan de juistheid van de bevindingen in het rapport van bevindingen en de veterinaire verklaring. Bovendien dateren die certificaten van ruim voor, respectievelijk na de controle op 25 april 2016.
Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant de in het bestreden besluit genoemde wettelijke bepalingen heeft overtreden.
5.4
Gelet op voornoemde historie en gezien de thans aan de orde zijnde constateringen bij de controle van 25 april 2016 overweegt het College dat over een periode van enkele jaren regelmatig overtredingen van voorschriften met dezelfde strekking bij appellant zijn geconstateerd. Het College volgt dan ook verweerder in diens oordeel dat een grote mate van continuïteit aan overtredingen van dezelfde aard en inhoud bij appellant aan de orde is en dat gezien deze continuïteit gevaar voor verdere herhaling bestaat.
Dit leidt tot het oordeel dat verweerder bevoegd was tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had behoren af te zien van handhavend optreden is naar het oordeel van het College niet gebleken.
6. Voor zover appellant nog heeft willen betogen dat de opgelegde last niet duidelijk genoeg is omschreven, overweegt het College dat gelet op het structurele patroon aan geconstateerde overtredingen, die alle de basale levensbehoeften van een dier betreffen, uit het primaire besluit duidelijk kan worden afgeleid dat de last is opgelegd voor alle dieren van appellant ter voorkoming van verdere herhaling van zodanige overtredingen. In zoverre kan daarover geen onduidelijkheid bestaan.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. J.A.M. van den Berk en
mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 december 2017.
w.g. W.E. Doolaard	w.g. A. Verhoeven