ECLI:NL:RVS:2018:327
Raad van State — Uitspraak 


201700877/1/A2.
Datum uitspraak: 31 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], (hierna: de vennootschap), gevestigd te [plaats],
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2016 heeft de minister de vennootschap gelast te voldoen aan de verplichting tot het indienen van de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2015 (hierna: de jaarverantwoording) onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 per week met een maximum van € 10.000,00.
Bij besluit van 20 december 2016 heeft de minister het door de vennootschap hiertegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de vennootschap beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2017, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. L. Schleeper, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1.    De vennootschap is een thuiszorgorganisatie. Zij dient jaarlijks verantwoording af te leggen vóór 1 juni van het jaar volgend op het verslagjaar. Bij brief van 11 mei 2016 heeft de vennootschap verzocht om uitstel voor het afleggen van deze verantwoording over 2015. Het verzoek is buiten behandeling gesteld bij besluit van 19 mei 2016 omdat het buiten de daartoe gestelde termijn was ingediend.
2.    Omdat de vennootschap niet tijdig, voor 1 juni 2016, de jaarverantwoording, bestaande uit onder meer de jaarrekening en accountantsverklaring, heeft ingediend, heeft de minister bij brief van 8 juli 2016 het voornemen geuit om een last onder dwangsom op te leggen.
Op 28 juli 2016 heeft de vennootschap haar zienswijze over dit voornemen naar voren gebracht.
Bij het besluit van 19 augustus 2016 heeft de minister bericht dat de zienswijze geen aanleiding geeft om af te zien van het opleggen van de last onder dwangsom. Hij heeft de vennootschap de last opgelegd om de jaarverantwoording binnen vier weken na dagtekening van het besluit op correcte wijze volledig aan te leveren, onder een dwangsom van € 1.000,00 per week voor iedere week waarin niet wordt voldaan aan de last, tot een bedrag van maximaal € 10.000,00.
In het hiertegen gerichte bezwaar van 2 september 2016 heeft de vennootschap de omstandigheden uiteengezet die maken dat zij nog geen jaarverantwoording heeft kunnen indienen en gesteld dat zij haar uiterste best doet om nog binnen de begunstigingstermijn de stukken die gereed zijn te verstrekken. Verder heeft zij verzocht coulance te betrachten.
Het bezwaar is kennelijk ongegrond verklaard bij het besluit van 20 december 2016.
Beroepsgronden
3.    De vennootschap betoogt dat zij haar jaarrekening niet eerder dan 20 december 2016 kon deponeren en dat de te late aanlevering van de jaarverantwoording geen onwil betrof maar buiten haar macht lag. Zij stelt dat haar zorginformatiesysteem pas in de loop van 2016 zo kon worden ingericht dat de laatste declaraties over 2015 konden worden verricht. Voorts stelt de vennootschap dat een uitgebreide controle van de accountant nodig was op haar urenregistratie, waarbij zich het probleem voordeed dat zij in een aantal rechtszaken was verwikkeld en de betrokken partijen niet bereid waren inzage te geven in hun urenregistratie. Een binnen het kantoor van de accountant voorgeschreven interne audit heeft volgens de vennootschap tot nog meer vertraging geleid.
Tevens voert de vennootschap aan dat de last onder dwangsom geen doel meer diende, omdat zij het besluit op bezwaar van 20 december 2016 pas heeft ontvangen na indiening van de jaarverantwoording en aldus achteraf een last onder dwangsom werd opgelegd om iets af te dwingen dat al was gerealiseerd.
Verder voert de vennootschap aan dat zij al genoeg financiële last heeft gehad van de vertraagde indiening van de jaarverantwoording, nu de gemeente Den Haag om die reden een opdracht, waarmee een omzet van € 500.000 was gemoeid, niet aan de vennootschap heeft gegund. Voorts stelt de vennootschap dat de accountant meer dan € 240.000 bij haar heeft gedeclareerd voor de controles.
Tot slot heeft de vennootschap op de zitting naar voren gebracht dat als zij bijtijds verantwoording had afgelegd, dit gepaard zou zijn gegaan met een afkeurende accountantsverklaring, hetgeen tot beëindiging van contracten zou hebben geleid.
Beoordeling van de beroepsgronden
3.1.    De vennootschap heeft tevergeefs om uitstel als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Regeling verslaggeving WTZi verzocht en geen rechtsmiddel tegen het besluit van 19 mei 2016 tot buitenbehandelingstelling van haar aanvraag aangewend, zodat van de rechtmatigheid van dit besluit dient te worden uitgegaan. Dit betekent dat de vennootschap, ongeacht de door haar bij brief van 11 mei 2016 gestelde vertragende omstandigheden, op grond van de artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: de WTZi), artikel 7.3 van het Uitvoeringsbesluit WTZi en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaggeving WTZi gehouden was de jaarverantwoording over 2015 vóór 1 juni 2016 in te dienen.
Vast staat dat de vennootschap niet aan die verplichting heeft voldaan. De minister was daarom bevoegd handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen.
In geschil is of de minister, gelet op de gestelde omstandigheden, in redelijkheid van het opleggen van een last onder dwangsom had moeten afzien.
3.2.    In de bijlage bij de brief van 8 juli 2016 is de procedure uiteengezet die de minister hanteert als een zorginstelling niet voor 1 juni van het jaar volgend op het verslagjaar voldoet aan de wettelijke verplichting tot het deponeren van de jaarverantwoording. De procedure begint met een voornemen, waarbij vier weken de tijd wordt gegeven om alsnog te voldoen aan die verplichting. Daarna volgt een last onder dwangsom, waarbij de minister de zorginstelling opnieuw vier weken geeft om aan de verplichting te voldoen. Na deze vier weken begint een termijn van maximaal tien weken te lopen. Er wordt een last onder dwangsom opgelegd van € 1.000,00 per week, met een maximum van € 10.000,00, voor iedere week dat de instelling nalaat de jaarverantwoording in te dienen.
Overeenkomstig deze procedure heeft de minister de vennootschap een eerste termijn van vier weken gegeven bij brief van 8 juli 2016 en vervolgens een tweede termijn van vier weken bij besluit van 19 augustus 2016. Op deze wijze is de vennootschap tot en met 16 september 2016 in de gelegenheid gesteld om alsnog de jaarverantwoording over 2015 in te dienen. Daarmee is de vennootschap feitelijk een begunstigingstermijn van 3,5 maand gegund. In abstracto is deze termijn niet onredelijk. Voor zover de door de vennootschap gestelde vertragende omstandigheden die reeds naar voren zijn gebracht in het verzoek om uitstel hier nog aan de orde kunnen komen, gelet op het rechtens onaantastbaar geworden besluit van 19 mei 2016, blijkt uit deze omstandigheden niet dat het voor de vennootschap feitelijk of juridisch onmogelijk was om de last binnen de begunstigingstermijn uit te voeren en verbeurte van de dwangsommen te voorkomen.
De door de vennootschap gestelde overlegging op 31 juli 2016 van de concept jaarcijfers over 2015 met een toelichting van de accountant, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan de minister in redelijkheid van het opleggen van de last onder dwangsom had moeten afzien. Met die bekendmaking is geen einde aan de overtreding gemaakt, nu de vennootschap de definitieve gegevens moest indienen. De minister mocht de naleving van de op de vennootschap rustende verantwoordingsplicht vooropstellen.
De vennootschap betoogt verder tevergeefs dat de last onder dwangsom geen doel meer diende. Een last onder dwangsom is erop gericht een overtreder ertoe te bewegen vóór het einde van de begunstigingstermijn zelf een einde aan de overtreding te maken. De last onder dwangsom is niet bij het besluit op bezwaar opgelegd, zoals de vennootschap veronderstelt, maar bij het besluit van 19 augustus 2016. Deze was erop gericht de vennootschap ertoe te bewegen de jaarverantwoording binnen de begunstigingstermijn, die op 16 september 2016 afliep, in te dienen. De jaarverantwoording is eerst op 20 december 2016 ingediend. Dat de vennootschap het besluit op bezwaar hierna heeft ontvangen, laat onverlet dat de last onder dwangsom het doel diende zoals hiervoor is omschreven.
De misgelopen opdracht en hoge rekening van de accountant bieden geen grond voor het oordeel dat de in de last opgenomen bedragen van € 1.000,00 per week met een maximum van € 10.000,00 in strijd met artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de last onder dwangsom staan.
Het betoog faalt.
4.    Het beroep is ongegrond.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Hagen    w.g. De Vlieger-Mandour
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2018
615.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:31d
Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig worden uitgevoerd.
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Artikel 5:32b
(…)
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Artikel 5:34
1. Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.
Wet toelating zorginstellingen (hierna: de WTZi)
Artikel 15
Het bestuur van een instelling stelt overeenkomstig door Onze Minister, voor zoveel nodig in overeenstemming met Onze Ministers die het mede aangaat, te stellen regelen de begroting, de balans en de resultatenrekening alsmede de daarbij behorende toelichting met betrekking tot de instelling vast en legt volledige afschriften daarvan ter inzage voor een ieder ter plaatse, door Onze Minister te bepalen.
Artikel 16
Het bestuur van een instelling, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, verstrekt aan Onze Minister of aan een bij die maatregel aangewezen bestuursorgaan de bij of krachtens die maatregel omschreven gegevens betreffende de exploitatie van de instelling.
Artikel 37
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van (…), alsmede van de artikelen 15 en 16. (…)
Uitvoeringsbesluit WTZi
Artikel 7.2
1. De minister geeft per categorie van instellingen en per categorie van personen die bij de exploitatie van een instelling betrokken zijn, aan, welke gegevens jaarlijks dienen te worden verstrekt.
Artikel 7.3
1. De gegevens bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, dienen jaarlijks uiterlijk vijf maanden na het verstrijken van het jaar waarop zij betrekking hebben te worden verstrekt.
Artikel 7.4
1. Onze Minister kan regels vaststellen over de wijze waarop en de vorm waarin de gegevens dienen te worden verstrekt.
Regeling verslaggeving WTZi
Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
b. jaarverslaggeving: de verslaglegging bestaande uit de jaarrekening en de overige gegevens;
c. jaarrekening: de jaarrekening in de zin van artikel 361 van Titel 9 Boek 2 BW;
(…)
e. overige gegevens: gegevens die aan de jaarrekening dienen te worden toegevoegd op grond van artikel 392 van Titel 9 Boek 2 BW;
f. jaardocument: verantwoordingsdocument, bestaande uit de jaarverslaggeving en specifieke informatie;
g. specifieke informatie: nadere gegevens, te verstrekken op grond van het in artikel 8a genoemde model-jaardocument;
(…)
i. BW: het Burgerlijk Wetboek.
Artikel 9
1. Bij het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg worden vóór 1 juni van het jaar volgend op het verslagjaar ingediend:
a. de jaarverslaggeving in elektronische vorm;
b. het jaardocument in elektronische vorm.
2. De minister kan het bestuur van een zorginstelling uitstel van indiening verlenen op een gemotiveerd verzoek, dat uiterlijk acht weken vóór het verstrijken van de in het eerste lid genoemde termijn moet zijn ingediend.