ECLI:NL:RVS:2018:403
Raad van State — Uitspraak 


201607847/1/A3.
Datum uitspraak: 7 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], gevestigd in [plaats],
2.    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 september 2016 in zaak nr. 14/8368 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2013 heeft de minister een boete van € 301.500,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: de Wmm).
Bij besluit van 17 maart 2015 heeft de minister het daartegen door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard na een eerder besluit op bezwaar van 30 juli 2014 te hebben ingetrokken.
Bij uitspraak van 8 september 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het van rechtswege tegen het besluit van 17 maart 2015 ontstane beroep gegrond verklaard en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en de minister hoger beroep ingesteld. De minister en [appellant sub 1] hebben ieder voor zich een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2017, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. Odijk, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De relevante bepalingen uit Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 1997, L18; hierna: de Detacheringsrichtlijn), Richtlijn 2014/67/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake de handhaving van [de Detacheringsrichtlijn] […] (PB 2014, L159; hierna: de Handhavingsrichtlijn), de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wmm, het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW), de Aanwijzingsregeling toezichthoudende ambtenaren en ambtenaren met specifieke uitvoeringstaken op grond van SZW wetgeving (hierna: de aanwijzingsregeling) en de Beleidsregels bestuurlijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2010 (hierna: de beleidsregels) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    Op 26 juni 2012 heeft het Interventieteam Champignons, een samenwerkingsverband van overheidsdiensten, waaronder de Inspectie SZW van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de inspectie), een controle uitgevoerd bij [bedrijf A], [locatie 1] te Kerkdriel, en [bedrijf B], [locatie 2] te Velddriel. Bij deze controles zijn 45 werknemers van [appellant sub 1] aangetroffen die in opdracht van [appellant sub 1] op voormelde locaties champignons hebben geoogst. Na deze controle hebben zich de volgende feiten en omstandigheden voorgedaan.
Bij brieven van 15 oktober 2012 heeft de inspectie [appellant sub 1] in de Nederlandse, alsmede in de Bulgaarse taal gevorderd om, ter zake van een controle op de naleving van de Wmm, vóór 15 november 2012 aangaande de 45 betrokken werknemers bescheiden te verstrekken over de aard van de arbeidsrelatie, het betaalde loon, de betaalde vakantiebijslag en de gewerkte uren in de periode van 1 juni 2011 tot en met 26 juni 2012. Deze brieven vermelden dat [appellant sub 1] een werkgever is als bedoeld in de Wmm en dat, indien niet aan de vordering wordt voldaan, per werknemer een boete ter hoogte van € 6.700,00 kan worden opgelegd wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wmm.
Op 31 oktober 2012 heeft de inspectie de brieven van 15 oktober 2012 retour ontvangen. Op de enveloppen was een stempel aangebracht met de tekst " Retour, insufficient adress".
Op 5 november 2012 heeft de inspectie de brieven van 15 oktober 2012 per e-mail naar de wettelijk vertegenwoordiger van [appellant sub 1] verzonden.
Bij brief van 14 november 2012 heeft Boomaars de inspectie te kennen gegeven dat [appellant sub 1] hem heeft verzocht haar belangen verder te behartigen. [appellant sub 1] heeft zich in deze brief op het standpunt gesteld dat zij geen gehoor hoeft te geven aan de in de brieven van 15 oktober 2012 vermelde vordering, omdat die vordering volgens haar juridische grondslag mist. Zij stelt daartoe een Bulgaars bedrijf te zijn waarop de Wmm niet van toepassing is. Indien zij niet aan die vordering voldoet, kan haar geen boete worden opgelegd, aldus [appellant sub 1] in die brief.
Op 16 november 2012 heeft de inspectie via het Informatiesysteem interne markt (hierna: IMI) het General Labour Inspectorate Executive Agency (hierna: GLIEA), de Bulgaarse arbeidsinspectie, verzocht de desbetreffende bescheiden te verstrekken.
Bij brief van 27 november 2012, verzonden naar Boomaars, heeft de inspectie [appellant sub 1] gevorderd de desbetreffende bescheiden vóór 11 december 2012 te verstrekken.
Bij brief van 10 december 2012 heeft [appellant sub 1] de inspectie gewezen op de inhoud van haar brief van 14 november 2012 en te kennen gegeven dat het geen zin heeft om de discussie te blijven herhalen.
Op 11 december 2012 heeft de inspectie geconstateerd dat [appellant sub 1] de Wmm heeft overtreden.
Op 7 januari 2013 heeft het GLIEA bescheiden aan de inspectie overgelegd.
Op 12 maart 2013 heeft de inspectie naar aanleiding van de op 11 december 2012 geconstateerde overtreding een boeterapport opgesteld.
Op 18 maart 2013 heeft de inspectie het GLIEA om aanvullende informatie verzocht, omdat controle ter zake van naleving van de Wmm door [appellant sub 1] niet mogelijk bleek op grond van de door het GLIEA op 7 januari 2013 overgelegde bescheiden.
Op 8 april 2013 heeft de inspectie een aanvullend boeterapport opgesteld.
Op 28 mei 2013 heeft de inspectie wederom bescheiden van het GLIEA ontvangen.
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
Toepasselijk recht
3.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister terecht artikel 18b, tweede lid, van de Wmm op haar als werkgever van toepassing heeft geacht. [appellant sub 1] voert daartoe aan dat die bepaling niet op haar van toepassing is, omdat de Wmm uitsluitend van toepassing is op dienstbetrekkingen naar Nederlands burgerlijk recht als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wmm. Dergelijke dienstbetrekkingen doen zich in dit geval niet voor, omdat de arbeidsovereenkomsten tussen haar en haar werknemers niet worden beheerst door Nederlands, maar door Bulgaars recht, aldus [appellant sub 1]. Een verplichting om haar in Nederland werkzame werknemers in overeenstemming met de Wmm te betalen, kan derhalve niet op de Wmm worden gebaseerd, maar uitsluitend op de Detacheringsrichtlijn en op de Wet arbeidsvoorwaarden grensoverschrijdende arbeid (hierna: Waga) waarbij Nederland de Detacheringsrichtlijn heeft geïmplementeerd. Gelet daarop is de Wmm niet op haar van toepassing en ontbreekt een grondslag voor de aan haar opgelegde boete, aldus [appellant sub 1].
3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2686) is sprake van een dienstbetrekking in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Wmm, indien is voldaan aan alle elementen van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Deze elementen zijn vermeld in artikel 610, eerste lid, van Boek 7 van het BW. De vraag tot welk land het recht behoort dat de desbetreffende arbeidsovereenkomst beheerst, maakt geen deel uit van deze elementen. Nu geen grond bestaat voor het oordeel dat de dienstbetrekkingen tussen [appellant sub 1] en haar voormelde 45 werknemers geen dienstbetrekkingen zijn als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wmm, kan [appellant sub 1] niet worden gevolgd in haar stelling dat artikel 18b, tweede lid, van de Wmm niet op haar van toepassing is. Bijgevolg kan [appellant sub 1] niet worden gevolgd in haar stelling dat zij alleen op grond van de Detacheringsrichtlijn en de Waga kan worden verplicht haar in Nederland werkzame werknemers in overeenstemming met de Wmm te betalen. Dat [appellant sub 1] niet in deze stelling kan worden gevolgd blijkt eveneens uit de memorie van toelichting bij de per 1 juli 2015 ingetrokken Waga (TK, 1998-1999, 26 524, nr. 3) waarin staat:
"De [Detacheringsrichtlijn] noopt slechts tot een beperkt aantal wijzigingen in het Nederlandse recht, omdat de oplossing waarvoor in de richtlijn is gekozen ten aanzien van een aantal aangelegenheden reeds geldend recht is in Nederland. […]
Om die reden zijn [de Wmm], de Arbeidstijdenwet, de Arbeidsomstandighedenwet, de Wet arbeidsallocatie door intermediairs, en de Algemene wet gelijke behandeling niet in het wetsontwerp betrokken. Aangezien die wetten thans reeds van toepassing zijn op alle arbeid die in Nederland wordt verricht, ongeacht het recht dat de arbeidsovereenkomst beheerst, behoeven de in de richtlijn genoemde aangelegenheden, welke met deze wetten verband houden geen implementatie en worden dan ook niet in de wet genoemd."
Het betoog faalt.
Overtreding van de Wmm
4.    [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij artikel 18b, tweede lid, van de Wmm heeft overtreden. [appellant sub 1] voert daartoe aan dat de minister de desbetreffende bescheiden in overeenstemming met de Handhavingsrichtlijn, die op 17 juni 2014 in werking is getreden en uiterlijk op 18 juni 2016 in nationale regelgeving moet zijn omgezet, via het IMI bij het GLIEA heeft opgevraagd. Nu de minister op 7 januari 2013 en 28 mei 2013 van het GLIEA bescheiden heeft ontvangen en kennelijk geen grond heeft gezien om nadere informatie bij het GLIEA op te vragen, bestaat geen grond voor het oordeel dat zij artikel 18b, tweede lid, heeft overtreden.
4.1.    Voor zover [appellant sub 1] zich op het standpunt stelt dat de minister in dit geval alleen tot handhaving mocht overgaan voor zover de Handhavingsrichtlijn daarin voorziet, kan zij hierin niet worden gevolgd, nu de Handhavingsrichtlijn niet in werking was getreden toen bij het GLIEA gegevens werden opgevraagd. Overigens vloeit uit de Handhavingsrichtlijn niet voort dat Nederland, als lidstaat van ontvangst, alleen gegevens mocht vragen aan Bulgarije als lidstaat van vestiging. Artikel 6, tiende lid, van de Handhavingsrichtlijn bepaalt immers uitdrukkelijk dat een verzoek om informatie de bevoegde instanties niet belemmert om onderzoek in te stellen naar inbreuken op het bepaalde in de Detacheringsrichtlijn. Voorts valt ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Handhavingsrichtlijn de inspectie van de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden onder verantwoordelijkheid van de lidstaat van ontvangst, hetgeen in dit geval Nederland is. Voorts mag in het kader van het toezicht op de naleving ingevolge artikel 9 van de Handhavingsrichtlijn aan een onderneming de verplichting worden opgelegd om informatie te verstrekken over de aangegane arbeidsovereenkomsten, loonstrookjes en arbeidstijdenoverzichten. Tevens dienen op grond van artikel 10 van de Handhavingsrichtlijn doeltreffende controles en inspecties te worden uitgevoerd. Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat de ten opzichte van [appellant sub 1] uitgevoerde inspectie niet in overeenstemming is met het Unierecht. De minister heeft zich bovendien in het besluit van 17 maart 2015 op het standpunt gesteld dat uit de van het GLIEA ontvangen bescheiden, waaronder bescheiden over het salaris dat [appellant sub 1] aan ieder van haar 45 werknemers heeft overgemaakt, niet blijkt dat [appellant sub 1] haar werknemers het minimumloon heeft betaald. De minister heeft bij dat standpunt betrokken dat uit die bescheiden niet blijkt over hoeveel gewerkte uren salaris is uitbetaald, zodat niet kan worden berekend hoeveel [appellant sub 1] ieder van haar werknemers per uur heeft betaald. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant sub 1] desgevraagd te kennen gegeven dat geen urenstaten zijn overgelegd. Dat de minister ter zitting van de Afdeling te kennen heeft gegeven dat hij [appellant sub 1] niet wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wmm een boete zou hebben opgelegd, indien het GLIEA alle opgevraagde bescheiden zou hebben overgelegd, laat niettemin onverlet dat de inspectie in dit geval niet de bescheiden als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder b, heeft ontvangen en dat [appellant sub 1] daarvoor als werkgever beboetbaar is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant sub 1] artikel 18b, tweede lid, heeft overtreden.
Het betoog faalt.
Beroep op matiging van de boete
5.    [appellant sub 1] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grond bestaat de boete te matigen. [appellant sub 1] voert daartoe aan dat de minister de mate van verwijtbaarheid en de ernst van de overtreding ten onrechte niet bij het opleggen van de boete heeft betrokken. Voorts voert zij aan dat in de omstandigheid dat het GLIEA bescheiden aan de minister heeft verstrekt, reden is gelegen tot matiging van de boete.
5.1.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wmm om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig te worden vastgesteld, dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.2.    Het beboetbare feit is in dit geval het desgevraagd niet verstrekken van alle schriftelijke bescheiden waaruit het aan de werknemers betaalde loon en de vakantiebijslag en het aantal door de werknemers gewerkte uren blijkt, als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de Wmm, waardoor de inspectie niet heeft kunnen controleren of [appellant sub 1] haar op de locaties in Kerkdriel en Velddriel aangetroffen 45 werknemers overeenkomstig de Wmm heeft betaald. Niet is gebleken dat de omstandigheid dat de gevorderde bescheiden niet (allemaal) zijn verstrekt, [appellant sub 1] niet, dan wel in verminderde mate kan worden verweten.
5.3.    Artikel 1, derde en vierde lid, van de beleidsregels strekt ertoe dat aan een werkgever de maximale boete wordt opgelegd voor iedere werknemer waarover de werkgever geen of onvoldoende schriftelijke bescheiden verstrekt op grond waarvan kan worden gecontroleerd of hij ten behoeve van die werknemer aan zijn verplichtingen tot het betalen van het minimumloon en de minimumvakantiebijslag heeft voldaan. De Afdeling ziet geen aanleiding dit beleid onredelijk te achten. De opgelegde boete is in overeenstemming met de beleidsregels. Gezien hetgeen hiervoor onder 4.1 en 5.2 is overwogen, ziet de Afdeling in de omstandigheid dat in dit geval enige, maar onvoldoende bescheiden zijn verkregen geen grond voor het oordeel dat de opgelegde boete moet worden gematigd. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de omstandigheid dat [appellant sub 1] verwijtbaar niet heeft voldaan aan de vordering om alle vereiste bescheiden te verstrekken, waardoor de inspectie niet heeft kunnen controleren of [appellant sub 1] de Wmm ten aanzien van haar 45 werknemers heeft nageleefd, ernstig is.
Het betoog faalt.
Ambtshalve overweging
6.    De Afdeling overweegt ambtshalve dat de rechtbank, nu zij het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond heeft verklaard, ten onrechte heeft nagelaten om het besluit van 17 maart 2015 met toepassing van artikel 8:72, eerste lid, van de Awb te vernietigen. Gelet daarop zal de Afdeling het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond verklaren.
Het hoger beroep van de minister
7.    De minister komt in hoger beroep uitsluitend op tegen de overwegingen die de rechtbank ten grondslag heeft gelegd aan de gegrondverklaring van het door [appellant sub 1] in eerste aanleg ingestelde beroep. De minister heeft geen belang bij een inhoudelijke beoordeling van het door hem ingestelde hoger beroep, omdat de rechtbank de met het besluit van 17 maart 2015 beoogde rechtsgevolgen in stand heeft gelaten en de door hem aangevallen overwegingen van de rechtbank niet bindend zijn in toekomstige zaken.
Conclusies
8.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het hoger beroep van de minister is niet-ontvankelijk. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 17 maart 2015 daarbij niet heeft vernietigd. De aangevallen uitspraak moet voor het overige worden bevestigd, voor zover aangevallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat besluit alsnog vernietigen. Dit brengt met zich dat [appellant sub 1] een boete moet betalen ter hoogte van € 301.500,00.
9.    De minister dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
II.    verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid niet-ontvankelijk;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 september 2016 in zaak nr. 14/8368, voor zover de rechtbank het besluit van 17 maart 2015, kenmerk WBJA/JA-WAV/ 1.2014.1745.0001/BOB3, niet heeft vernietigd;
IV.    bevestigt die uitspraak voor het overige voor zover aangevallen;
V.    vernietigt het besluit van 17 maart 2015;
VI.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het door de minister ingestelde hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Robben
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
610.  BIJLAGE
De Detacheringsrichtlijn
Artikel 3
1. De Lid-Staten zien erop toe dat de in artikel 1, lid 1, bedoelde ondernemingen - ongeacht het recht dat van toepassing is op het dienstverband - voor de op hun grondgebied ter beschikking gestelde werknemers wat de hierna genoemde aangelegenheden betreft, de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden garanderen die, in de Lid-Staat waar het werk wordt uitgevoerd, zijn vastgelegd:
-     in wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen
en/of
-     in collectieve arbeidsovereenkomsten of scheidsrechterlijke uitspraken die algemeen verbindend zijn verklaard in de zin van lid 8, voor zover deze betrekking hebben op de in de bijlage genoemde activiteiten:
a)     maximale werk- en minimale rustperioden;
b)     minimumaantal betaalde vakantiedagen;
c)     minimumlonen, inclusief vergoedingen voor overwerk; dit punt is niet van toepassing op de aanvullende bedrijfspensioenregelingen;
d)     voorwaarden voor het ter beschikking stellen van werknemers, inzonderheid door uitzendbedrijven;
e)     gezondheid, veiligheid en hygiëne op het werk;
f)     beschermende maatregelen met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van zwangere of pas bevallen vrouwen, kinderen en jongeren;
g)     gelijke behandeling van mannen en vrouwen, alsmede andere bepalingen inzake niet-discriminatie.
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt het begrip "minimumlonen" als bedoeld in de eerste alinea, tweede streepje, onder c), bepaald door de nationale wetgeving en/of praktijk van de Lid-Staat waar de werknemer ter beschikking is gesteld.
[…]
De Handhavingsrichtlijn
Artikel 6
1. De lidstaten werken nauw samen en verlenen elkaar onverwijld wederzijdse bijstand om de uitvoering, de toepassing en de handhaving van deze richtlijn en [de Detacheringsrichtlijn] te vergemakkelijken.
[…]
Artikel 7
1. Overeenkomstig de beginselen van de artikelen 4 en 5 van [de Detacheringsrichtlijn] valt tijdens de detacheringsperiode van een werknemer naar een andere lidstaat de inspectie van de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden waaraan overeenkomstig [de Detacheringsrichtlijn] moet zijn voldaan, onder de verantwoordelijkheid van de instanties van de lidstaat van ontvangst, indien nodig in samenwerking met de lidstaat van vestiging.
[…]
Artikel 9
1. De lidstaten mogen alleen administratieve eisen en controlemaatregelen opleggen die noodzakelijk zijn om te zorgen voor een doeltreffend toezicht op de naleving van de bij deze richtlijn en bij [de Detacheringsrichtlijn] opgelegde verplichtingen, op voorwaarde dat de eisen en maatregelen gerechtvaardigd en evenredig zijn overeenkomstig het recht van de Unie.
Daartoe kunnen zij in het bijzonder de volgende maatregelen opleggen:
a)    de verplichting dat een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter uiterlijk bij aanvang van de dienstverrichting een eenvoudige verklaring aan de verantwoordelijke nationale bevoegde instanties doet toekomen, in (een van) de officiële taal/talen van de lidstaat van ontvangst, of in (een) andere taal/talen die door de ontvangende lidstaat wordt/worden geaccepteerd, met de voor het uitvoeren van daadwerkelijke controles op de werkplek noodzakelijke informatie, waaronder:
i)     de identiteit van de dienstverrichter;
ii)     het verwachte aantal duidelijk identificeerbare gedetacheerde werknemers;
iii)     de onder e) en f) bedoelde personen;
iv)     de verwachte duur, de voorgenomen begin- en de einddatum van de detachering;
v)     het adres of de adressen van de werkplek, en tevens
vi)     de aard van de diensten die de detachering rechtvaardigt;
b)     de verplichting om tijdens de periode van detachering kopieën op papier of in elektronische vorm van de arbeidsovereenkomst of een gelijkwaardig document in de zin van Richtlijn 91/533/EEG van de Raad, met inbegrip - waar nodig of relevant - van de in artikel 4 van die richtlijn vermelde aanvullende gegevens, loonstrookjes, arbeidstijdenoverzichten die begin, einde en duur van de dagelijkse arbeidstijd aangeven en betalingsbewijzen van lonen of kopieën van gelijkwaardige documenten te bewaren of ter beschikking te stellen en/of te bewaren op een toegankelijke en duidelijk geïdentificeerde plaats op zijn grondgebied, zoals de werkplek of het bouwterrein, of - voor mobiele werknemers in de transportsector - de operationele basis of het voertuig waarmee de dienst wordt verricht;
c)     de verplichting de onder b) vermelde documenten na de periode van detachering op verzoek van de instanties van de ontvangende lidstaat binnen een redelijke termijn te verstrekken;
d)     de verplichting een vertaling te verstrekken van de onder b) vermelde documenten in de officiële taal of een van de officiële talen van de lidstaat van ontvangst, of in (een) andere door de ontvangende lidstaat aanvaarde taal of talen;
e)     de verplichting een contactpersoon aan te wijzen voor de contacten met de bevoegde instanties van de ontvangende lidstaat waar de diensten worden verricht en om, indien nodig, documenten en/of kennisgevingen te verzenden of in ontvangst te nemen;
f)     de verplichting om - zo nodig - een contactpersoon aan te wijzen met wie de dienstverrichter, op aansporing van de relevante sociale partners, tijdens de periode waarin de diensten worden verricht, collectieve onderhandelingen in de lidstaat van ontvangst kan voeren overeenkomstig het nationaal recht en/of de nationale praktijk. Het kan daarbij gaan om een andere dan de onder e) genoemde persoon en de betrokkene hoeft niet aanwezig te zijn in de lidstaat van ontvangst, maar hij moet beschikbaar zijn in het geval daartoe een redelijk en gerechtvaardigd verzoek wordt ingediend.
2. De lidstaten kunnen aanvullende administratieve eisen en controlemaatregelen opleggen indien in bepaalde situaties of bij nieuwe ontwikkelingen de bestaande administratieve eisen en controlemaatregelen niet lijken te volstaan of onvoldoende efficiënt lijken te zijn om zorg te dragen voor het effectieve toezicht op de naleving van de bij [de Detacheringsrichtlijn] en deze richtlijn opgelegde verplichtingen, mits deze gerechtvaardigd en evenredig zijn.
[…]
Artikel 10
1. De lidstaten zorgen ervoor dat adequate en doeltreffende controles en toezichtsmechanismen conform het nationaal recht en de nationale praktijk worden ingesteld en dat de krachtens het nationaal recht aangewezen instanties doeltreffende en adequate inspecties op hun grondgebied uitvoeren om te controleren en erop toe te zien dat de bepalingen en regels van [de Detacheringsrichtlijn] worden nageleefd, met inachtneming van de relevante bepalingen van deze richtlijn, en derhalve de correcte toepassing en handhaving ervan te waarborgen. Onverminderd de mogelijkheid van het verrichten van steekproefsgewijze controles, worden de inspecties voornamelijk gebaseerd op een risicobeoordeling die door de bevoegde instanties wordt opgesteld. Bij de risicobeoordeling kan worden nagegaan in welke sectoren de voor het verrichten van diensten gedetacheerde werknemers op hun grondgebied zijn geconcentreerd. Bij de risicobeoordeling kan met name rekening worden gehouden met factoren als de verwezenlijking van grote infrastructuurprojecten, het bestaan van lange onderaannemingsketens, geografische nabijheid, de speciale problemen en behoeften van specifieke sectoren, de inbreuken in het verleden en de kwetsbaarheid van bepaalde groepen werknemers.
2. De lidstaten zorgen ervoor dat de inspecties en de controles van de naleving in het kader van dit artikel, rekening houdend met de relevante bepalingen van deze richtlijn, noch discriminerend noch onevenredig zijn.
3. Als er tijdens de inspecties en in het licht van artikel 4 behoefte is aan informatie, handelen de lidstaat van ontvangst en de lidstaat van vestiging overeenkomstig de regels inzake administratieve samenwerking. Dat betekent in het bijzonder dat de bevoegde instanties overeenkomstig de regels en beginselen van de artikelen 6 en 7 samenwerken.
4. In lidstaten waar in overeenstemming met de nationale wetgeving en/of gebruiken de vaststelling van de in artikel 3 van [de Detacheringsrichtlijn] vermelde arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van gedetacheerde werknemers - en met name de minimumlonen en de arbeidstijd - aan het management en de werknemers wordt overgelaten, mogen zij - op het daartoe geëigende niveau en afhankelijk van de door de lidstaten vastgestelde voorwaarden - ook toezicht uitoefenen op de toepassing van de desbetreffende arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van gedetacheerde werknemers, op voorwaarde dat een adequaat niveau van bescherming wordt gewaarborgd dat gelijkwaardig is aan het uit [de Detacheringsrichtlijn] en deze richtlijn voortvloeiende niveau van bescherming.
5. Lidstaten waar de arbeidsinspectiediensten geen bevoegdheden hebben met betrekking tot de controle van en het toezicht op de werkomstandigheden en/of arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van gedetacheerde werknemers, kunnen, overeenkomstig het nationaal recht en/of de nationale praktijken, regelingen, procedures en mechanismen introduceren, wijzigen of handhaven die de naleving van deze arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden waarborgen, op voorwaarde dat de regelingen de betrokken personen een adequaat niveau van bescherming bieden dat gelijkwaardig is aan het uit [de Detacheringsrichtlijn] en deze richtlijn voortvloeiende niveau van bescherming.
De Awb
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
[…]
Artikel 5:49
1. Het bestuursorgaan stelt de overtreder desgevraagd in de gelegenheid de gegevens waarop het opleggen van de bestuurlijke boete, dan wel het voornemen daartoe, berust, in te zien en daarvan afschriften te vervaardigen.
2. Voor zover blijkt dat de verdediging van de overtreder dit redelijkerwijs vergt, draagt het bestuursorgaan er zoveel mogelijk zorg voor dat deze gegevens aan de overtreder worden medegedeeld in een voor deze begrijpelijke taal.
Artikel 8:72
1 Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.
[…]
De Wmm
Artikel 1
1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
a. Onze Minister: Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid;
[…].
Artikel 2
1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt onder dienstbetrekking verstaan de dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht.
[…]
Artikel 5
1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt onder werkgever verstaan de persoon, tot wie een werknemer in dienstbetrekking staat.
[…]
Artikel 18a
1. Met het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen zijn belast de bij besluit van Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaren.
[…]
Artikel 18b
2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van bescheiden waaruit blijkt:
a.     het aan de werknemer betaalde loon en de betaalde vakantiebijslag;     en
b.     het aantal door de werknemer gewerkte uren.
3. Voor de toepassing van het tweede lid wordt als werkgever aangemerkt degene in of ten behoeve van wiens onderneming, bedrijf of inrichting een persoon arbeid verricht of heeft verricht of waarvan op grond van feiten en omstandigheden naar redelijk vermoeden een persoon arbeid verricht of heeft verricht. De in de eerste zin bedoelde persoon wordt in dat geval voor de toepassing van het tweede lid aangemerkt als werknemer. Hetgeen in de eerste zin is bepaald geldt behoudens tegenbewijs.
Artikel 18f
1. De bestuurlijke boete bedraagt per overtreding ten hoogste € 6 700,00 […].
3. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin onder meer de boetebedragen voor iedere overtreding worden vastgesteld. […]
[…]
Het BW, boek 7
Artikel 610
1. De arbeidsovereenkomst is de overeenkomst waarbij de ene partij, de werknemer, zich verbindt in dienst van de andere partij, de werkgever, tegen loon gedurende zekere tijd arbeid te verrichten.
[…]
De Aanwijzingsregeling
Artikel 1.1
1. De ambtenaren van de [inspectie] worden aangewezen als ambtenaren, belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens:
[…];
g. de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag;
[…].
De beleidsregels
Artikel 1
[…]
3. Indien een werkgever niet of in onvoldoende mate schriftelijke bescheiden kan overleggen waaruit de aard van de arbeidsrelatie, het door hem betaalde loon, de door hem betaalde vakantiebijslag of het aantal gewerkte uren blijkt van een in zijn onderneming, bedrijf of inrichting aangetroffen werkzame persoon wordt hem voor iedere persoon die het betreft een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.700,00.
4. De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, ingeval er sprake is van meer werknemers ten aanzien van wie overtredingen zijn begaan, uit de som van het per werknemer vastgestelde boetebedrag.