ECLI:NL:RVS:2018:398
Raad van State — Uitspraak 


201703381/1/A2.
Datum uitspraak: 7 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], wonend te Etten-Leur,
2.    het college van burgemeester en wethouders van Etten-Leur,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 maart 2017 in zaak nr. 16/2366 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 7 september 2015 heeft het college de aanvragen van [appellant sub 1] om bekostiging van leerlingenvervoer voor zijn [zoon] en zijn [dochter] op basis van taxivervoer van en naar de Montessorischool in Breda voor het schooljaar 2015-2016 afgewezen.
Bij besluit van 15 maart 2016 heeft het college het door [appellant sub 1] tegen die besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 maart 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke zienswijze ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep.
[appellant sub 1] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. T.H.M.M. Kusters, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door M. Gommers en T.C. Melissen, bijgestaan door drs. J.C.A.F. Bloemers, werkzaam bij Edux Onderwijs Partners te Breda (hierna: Edux), zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Achtergrond en besluitvorming
2.    [appellant sub 1] heeft afzonderlijk voor zijn [zoon], geboren […], en zijn [dochter], geboren […], op 6 augustus 2015 een aanvraag ingediend. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [zoon] en [dochter] hoogbegaafd zijn en dat de Montessorischool in Breda, die een afdeling heeft voor hoogbegaafde leerlingen, voltijds hoogbegaafdenonderwijs aan zijn kinderen kan bieden. Voor de noodzaak van dat onderwijs heeft hij verwezen naar de verslagen van psychologische onderzoeken van [zoon] en [dochter] van juli 2015 door drs. I. van de Ven (hierna: Van de Ven), GZ-psycholoog, die hij op 22 augustus 2015 aan het college heeft verstrekt.
3.    Aan de besluiten van 7 september 2015 heeft het college ten grondslag gelegd dat niet de Montessorischool de dichtstbijzijnde voor [zoon] en [dochter] toegankelijke school is, maar de reguliere basisschool ‘t Carillon in Etten-Leur, die minder dan zes kilometer van de woning van [appellant sub 1] is gelegen. Hoewel die school geen voltijds onderwijs voor hoogbegaafden aanbiedt, is zij verplicht passend onderwijs te bieden aan leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, aldus het college.
4.    Aan de handhaving van de afwijzingen in bezwaar heeft het college, voor zover thans van belang, ten grondslag gelegd dat de door hem naar aanleiding van het bezwaar van [appellant sub 1] ingeschakelde deskundige, Edux, heeft geconcludeerd dat basisschool De Hofstee in Etten-Leur voldoende aan de onderwijsbehoeften van [zoon] en [dochter] tegemoet kan komen. Dit is ook bevestigd door de directeur van het samenwerkingsverband waar De Hofstee onder ressorteert. Omdat voldoende aannemelijk is geworden dat De Hofstee passend onderwijs aan [zoon] en [dochter] kan bieden, is er geen aanleiding om ten gunste van [appellant sub 1] af te wijken van de Verordening leerlingenvervoer gemeente Etten-Leur 2015 (hierna: de Verordening), aldus het college.
Aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd, omdat [appellant sub 1] niet in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord en het bezwaar niet is voorgelegd aan een onafhankelijke bezwaarschriftencommissie. De rechtbank heeft aanleiding gezien de rechtsgevolgen van dit vernietigde besluit in stand te laten. Naar het oordeel van de rechtbank staat vast dat beide kinderen van [appellant sub 1] ter bevordering van hun ontwikkeling voltijds hoogbegaafdenonderwijs nodig hebben, door gespecialiseerde leerkrachten binnen een setting van gelijkgestemden. De als deskundigen aan te merken onderzoekers van Edux hebben geoordeeld dat De Hofstee in staat is dit hoogbegaafdenonderwijs te realiseren. [appellant sub 1] heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aangetoond dat het onderzoek van Edux gebreken zou kennen. Edux heeft voldoende weerlegd dat De Hofstee te weinig onderwijstijd met gelijkgestemden zou bieden, dat de beoogde docenten van [zoon] en [dochter] niet gespecialiseerd zouden zijn in hoogbegaafdenonderwijs en dat niet top-down zou worden gewerkt. Voorts heeft Edux haar advies dat De Hofstee toereikend hoogbegaafdenonderwijs kunnen geven, mede gebaseerd op het verslag van de onderwijsinspectie van deze school van oktober 2015, de schoolgids, een door Edux uitgevoerd schoolbezoek, en gesprekken met de directie en de IB’er/specialist hoogbegaafdheid van de school. Gelet hierop, hoefde het college niet te twijfelen aan de betrouwbaarheid van de conclusie van Edux, dat De Hofstee in staat is om het voor beide kinderen noodzakelijke onderwijs ook in de praktijk te realiseren, aldus de rechtbank.
6.    De Afdeling ziet aanleiding in dit geval eerst het incidenteel hoger beroep van het college te beoordelen.
Incidenteel hoger beroep college
7.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat vaststaat dat beide kinderen van [appellant sub 1] ter bevordering van hun ontwikkeling voltijds hoogbegaafdenonderwijs nodig hebben, door gespecialiseerde leerkrachten binnen een setting van gelijkgestemden.
7.1.    Uit de door Edux uitgevoerde psychologische onderzoeken volgt dat [zoon] en [dochter] hoogbegaafd zijn en dat zij een zogenoemd disharmonisch intelligentieprofiel hebben, waarbij de performale intelligentie sterker ontwikkeld is dan de verbale intelligentie. Hierdoor zit verschil in hun prestaties, hetgeen bij beide kinderen tot gevoelens van frustratie en onzekerheid kan leiden, en dient hun leerproces goed begeleid te worden. Hun taaldenken is een relatief zwakkere kant en zij hebben moeite met emotieregulering. Op onder meer deze vlakken hebben beide kinderen extra en individuele ondersteuning nodig.
Edux heeft op basis van de psychologische onderzoeken geconcludeerd dat beide kinderen dagelijks behoefte hebben aan een leerkracht die, onder meer, ervaring heeft met onderwijs aan hoogbegaafde kinderen die naast hun hoge intelligentie ook leerproblemen hebben, zich aansluit bij hun uiteenlopende vaardigheden en zich opstelt als coach bij het versterken van hun vaardigheden en het bevorderen van hun zelfvertrouwen. [zoon] en [dochter] hebben verder volgens Edux behoefte aan een instructie die sterk verkort is en aangepast aan hun niveau, en vooral visueel wordt gegeven. Zij hebben baat bij, onder meer, opdrachten die op of net boven hun niveau liggen om hen voorzichtig te ‘frustreren’ en waarbij zij kunnen samenwerken met gelijkgestemden, zodat zij zich uitgedaagd voelen en leren hoe anderen redeneren.
Het resultaat van de psychologische onderzoeken van Edux komt overeen met de conclusie van de onderzoeken van Van de Ven, die [appellant sub 1] op 22 augustus 2015 heeft overgelegd. Voorts heeft Van de Ven in haar reactie d.d. 16 september 2016 op het rapport van Edux kenbaar gemaakt dat het onderzoek van de kinderen goed en zorgvuldig is uitgevoerd en dat het beeld dat Edux van de kinderen schetst herkenbaar is vanuit eigen onderzoek.
7.2.    Gelet op de door Edux getrokken conclusie, die door Van de Ven is onderschreven, is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet komen vast te staan dat [zoon] en [dochter] voltijds hoogbegaafdenonderwijs nodig hebben, door gespecialiseerde leerkrachten binnen een setting van gelijkgestemden. Uit deze onderzoeken is niet gebleken dat de kinderen dagelijks, gedurende de hele dag en in een omgeving met uitsluitend andere hoogbegaafden, behoefte hebben aan onderwijs dat specifiek is gericht op hoogbegaafden.
Het betoog slaagt.
Hoger beroep [appellant sub 1]
8.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank weliswaar terecht heeft overwogen dat zijn kinderen ter bevordering van hun ontwikkeling voltijds hoogbegaafdenonderwijs nodig hebben door gespecialiseerde leerkrachten en met gelijkgestemden, maar ten onrechte heeft aangenomen dat De Hofstee dit onderwijs biedt. Weliswaar biedt De Hofstee het programma ‘Topwerk’ aan voor meer- en hoogbegaafden, maar niet duidelijk is of ‘Topwerk’ ook voltijds kan worden toegepast. Edux gaat ervan uit dat ‘Topwerk’ minimaal twee momenten per week plus 45 minuten in een groep met gelijkgestemden en een intern begeleider plaatsvindt, en dat er eventueel nog een plusklas is voor een dagdeel in de week. Dit is niet het voltijds hoogbegaafdenonderwijs dat [zoon] en [dochter] nodig hebben. Bovendien is niet duidelijk aan hoeveel hoogbegaafde leerlingen ‘Topwerk’ wordt aangeboden en in welke groepen die leerlingen zitten, zodat onvoldoende vaststaat dat het onderwijs is met gelijkgestemden. Ook zijn de leraren op De Hofstee niet speciaal opgeleid voor het lesgeven aan hoogbegaafden; zij geven les aan leerlingen van alle niveaus. Voorts heeft de rechtbank miskend dat niet vaststaat dat De Hofstee specifiek passend onderwijs kan bieden aan [zoon] en [dochter], nu de school de kinderen niet heeft geobserveerd, aldus [appellant sub 1].
8.1.    Zoals hiervoor, onder 7.2, is overwogen is niet komen vast te staan dat [zoon] en [dochter] voltijds hoogbegaafdenonderwijs nodig hebben door gespecialiseerde leerkrachten en met gelijkgestemden. De omstandigheid dat De Hofstee dergelijk onderwijs niet aanbiedt, betekent derhalve niet dat deze school reeds daarom niet in de onderwijsbehoefte van [zoon] en [dochter] kan voorzien.
8.2.    Volgens vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:56) mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
8.3.    Ter zitting hebben het college en Edux toegelicht dat aan de hand van de onderwijsbehoefte van [zoon] en [dochter] is onderzocht of er een school is in Etten-Leur die daarin kan voorzien. Edux heeft uiteengezet dat basisschool De Hofstee voltijds gespecialiseerde aandacht besteedt aan het onderwijs voor meer- en hoogbegaafden. De Hofstee biedt voor de leerlingen van groep 3 tot en met groep 8 de lesstof compact aan, waardoor er ruimte ontstaat om de stof te verdiepen en te verrijken. Voor leerlingen die extra uitdaging nodig hebben is er het aanvullende verrijkingsprogramma ‘Topwerk’, dat bestaat uit uitdagende opdrachten op het gebied van onder meer taal en rekenen. Daarnaast kunnen meer- en hoogbegaafde kinderen gedurende een dagdeel in de week onderwijs volgen in de zogenoemde  Plusklas. De school heeft verder een intern begeleider in dienst die is gespecialiseerd in hoogbegaafdheid. Gelet hierop wordt De Hofstee geacht voor beide kinderen passend onderwijs te bieden. Andere scholen in Etten-Leur zijn minder geschikt, aldus Edux.
8.4.    [appellant sub 1] heeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het rapport van Edux naar voren gebracht. Dat, naar hij stelt, uit het advies naar voren komt dat de school de kinderen niet heeft geobserveerd en daarom niet zeker is dat zij passend onderwijs kan bieden, is daartoe onvoldoende. De onderwijsbehoefte van beide kinderen is voldoende komen vast te staan en de school is daarmee bekend. Dat [appellant sub 1] het ook met de overige bevindingen van Edux oneens is, is evenmin voldoende voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het rapport.
8.5.    Het betoog faalt.
9.    [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat eerst in het rapport van Edux, dat in mei 2016, en dus bijna aan het einde van het schooljaar 2015-2016 aan hem is toegestuurd, De Hofstee als passende school is genoemd. In de besluiten van 7 september 2015 stelde het college zich nog op het standpunt dat ’t Carillon passend onderwijs zou kunnen bieden aan [zoon] en [dochter]. Gelet hierop heeft hij niet eerder in overweging kunnen nemen dat De Hofstee eventueel een geschikte school zou kunnen zijn en heeft hij terecht niet gekozen voor deze school, aldus [appellant sub 1].
9.1.    De Afdeling begrijpt dit betoog aldus, dat [appellant sub 1] stelt benadeeld te zijn doordat het college zich eerst in het besluit op bezwaar op het standpunt heeft gesteld dat De Hofstee een voor zijn kinderen geschikte school is. Dit betoog faalt, reeds omdat uit het feit dat [zoon] en [dochter] ook al in het schooljaar 2014-2015 naar De Montessorischool in Breda gingen blijkt dat de keuze van [appellant sub 1] voor een voor zijn kinderen passende school, en de daarmee gepaard gaande vervoerskosten, niet afhankelijk was van het door het college ingenomen standpunt.
Slotsom
10.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich binnen zes kilometer van de woning van [appellant sub 1] een voor zijn kinderen geschikte school bevond, zodat geen aanleiding bestond de hardheidsclausule toe te passen. Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Etten-Leur gegrond;
II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
III.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Borman    w.g. Ouwehand
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
752.  BIJLAGE - WETTELIJK KADER
Wet op het primair onderwijs
Artikel 4:
1 Ten behoeve van het schoolbezoek verstrekken burgemeester en wethouders aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
[…]
5 De regeling bepaalt dat de kosten worden vergoed van vervoer over de afstand tussen de woning van de leerling en
a. de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke basisschool of, indien een leerling op het onderwijs van een speciale school voor basisonderwijs is aangewezen, de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke speciale school voor basisonderwijs,
b. een andere basisschool of speciale school voor basisonderwijs, indien het vervoer naar die school voor de gemeente minder kosten met zich mee zou brengen dan het vervoer naar de basisschool onderscheidenlijk speciale school voor basisonderwijs, bedoeld onder a, en de ouders met het vervoer naar die andere school instemmen,
c. de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband van de basisschool waarvan de leerling afkomstig is, indien de ouders met het vervoer naar die speciale school voor basisonderwijs instemmen, of
d. een andere speciale school voor basisonderwijs in het onder c bedoelde samenwerkingsverband, indien het vervoer naar die school voor de gemeente minder kosten met zich zou brengen dan het vervoer naar de speciale school voor basisonderwijs, bedoeld onder c, en de ouders met het vervoer naar die andere school instemmen.
[…]
12 De regeling kan bepalen dat burgemeester en wethouders in bijzondere gevallen de bevoegdheid hebben ten gunste van de ouders van de inhoud van de regeling af te wijken.
Verordening leerlingenvervoer gemeente Etten-Leur 2015
Artikel 2.
1. Ten behoeve van het schoolbezoek kent het college aan de ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag een vervoersvoorziening toe met inachtneming van het bepaalde in deze verordening.
[…]
Artikel 10.
1. Het college verstrekt aan de ouders van de leerling die een school zoals bedoeld onder artikel 9 bezoekt bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer, indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde voor hem toegankelijke school meer dan zes km bedraagt.
[…]
Artikel 23.
Het college kan in bijzondere gevallen, het vervoer voor onderwijs aangaande, ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen in deze verordening, zonodig na advies te hebben gevraagd aan deskundigen.