ECLI:NL:RVS:2017:3261
Raad van State — Uitspraak 


201700958/1/A2.
Datum uitspraak: 29 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 december 2016 in zaak nr. 16/383 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2015 herzien en op nihil gesteld.
Bij besluit van 7 december 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2016, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 december 2015 vernietigd, het bezwaar ontvankelijk verklaard en de herziene voorschotbeschikking over 2015 gehandhaafd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2017, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, is verschenen.
Overwegingen
1.    [appellante] heeft in 2015 voor haar zoon gebruik gemaakt van buitenschoolse opvang bij het [kinderdagverblijf] (hierna: het KDV). De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij besluit van 27 december 2014 voor een bedrag van in totaal € 5.555,00 aan voorschotten kinderopvangtoeslag over 2015 aan [appellante] toegekend dat in gelijke maandelijkse termijnen in dat jaar zou worden betaald. In de maanden januari tot en met maart 2015 heeft de verstrekking van de voorschotten plaatsgevonden. Bij het besluit van 21 maart 2015 heeft de dienst de voorschotten over 2015 herzien en op nihil gesteld. Het hiertegen gerichte bezwaarschrift heeft de dienst bij het besluit van 7 december 2015 niet-ontvankelijk verklaard.
De rechtbank heeft het besluit van 7 december 2015 vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het besluit van 21 maart 2015 tot nihilstelling in stand te laten. Daarbij heeft zij overwogen dat [appellante] geen kosten van kinderopvangtoeslag over 2015 heeft gemaakt.
2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit in stand heeft gelaten. Volgens [appellante] had de rechtbank rekening moeten houden met de door haar gestelde bijzondere omstandigheden, te weten dat de dienst ten onrechte de verstrekking van voorschotten kinderopvangtoeslag heeft stopgezet, waardoor zij de kosten van kinderopvang niet meer kon voldoen en geen bijzondere bijstand van de gemeente meer kon ontvangen voor de kosten die voor haar eigen rekening kwamen (hierna: de eigen bijdrage), terwijl de kinderopvang doorliep. Voorts wijst [appellante] naar de door haar overgelegde overeenkomst van 17 juni 2016, waarin is vermeld dat de schuld aan het KDV over 2015 € 4.355,00 bedraagt en dat [appellante] dit bedrag in overleg zal betalen vóór het jaar 2018. De in artikel 11f van de Regeling kinderopvang genoemde termijn is niet van toepassing op de onderhavige situatie, aldus [appellante].
Regelgeving
3.    Artikel 1.7 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) luidt:
"1. De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1˚. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2˚. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3˚. de soort kinderopvang.
2. De uurprijs die bij de hoogte van de kinderopvangtoeslag, bedoeld in het eerste lid, in aanmerking wordt genomen gaat een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen bedrag niet te boven." (…)
Artikel 18 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) luidt: "1. Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn".
Artikel 23 luidt: "1. De Belastingdienst/Toeslagen kan de uitbetaling van een voorschot geheel of gedeeltelijk opschorten indien:
a. redelijkerwijs kan worden vermoed dat het voorschot ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend, of
b. gerede twijfel bestaat over de juistheid van het adresgegeven van de belastingplichtige of dit gegeven ontbreekt.
2. In het geval, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, wordt de belanghebbende van de opschorting schriftelijk in kennis gesteld."
Artikel 26 luidt: "Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd."
Beoordeling
Hoofdregel: kosten voor gehele jaar moeten zijn voldaan
3.1.    Degene die kinderopvangtoeslag ontvangt, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten. Geen aanspraak op kinderopvangtoeslag bestaat indien de vraagouder niet kan aantonen dat hij het volledige bedrag aan kosten ook daadwerkelijk heeft betaald (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2519).
De Belastingdienst/Toeslagen kan, indien niet alle kosten volledig zijn betaald, bij de herziening van het voorschot en de terugvordering geen rekening houden met de kosten van kinderopvang die de betrokken vraagouder aantoonbaar heeft betaald en deze kan geen aanspraak maken op een evenredig deel van de kinderopvangtoeslag over het desbetreffende toeslagjaar (zie de uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3301). Dit laat onverlet dat bij afrondingsverschillen, dat wil zeggen bij kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, ervan kan worden uitgegaan dat alle kosten zijn voldaan (zie de uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610).
Uitzonderingen op hoofdregel
3.2.    Van een volledig jaar hoeft uiteraard niet te worden uitgegaan indien de betrokken vraagouder uit eigen beweging de toeslag stopzet en aldus geen aanspraak meer maakt op toeslag voor de rest van het toeslagjaar. In dat geval dienen de kosten voor het deel van het jaar waarover aanspraak wordt gemaakt, dus voor de stopzetting, geheel te zijn voldaan.
3.3.    In dit geval doet zich de bijzondere omstandigheid voor dat de Belastingdienst/Toeslagen, na een controle van de overgelegde bewijsstukken, lopende het toeslagjaar de maandelijkse verstrekking van voorschotten bij het besluit van 21 maart 2015 heeft stopgezet, terwijl de kinderopvang doorliep en [appellante] ook aanspraak maakt op toeslag voor de kinderopvang na de stopzetting, dus voor het gehele toeslagjaar. Zoals de Belastingdienst/Toeslagen terecht ter zitting naar voren heeft gebracht, heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:589), dat ook in gevallen waarin de Belastingdienst/Toeslagen bij de stopzetting van het voorschot niet de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht en in strijd met de voor opschorting geldende regels heeft gehandeld, een uitzondering kan worden gemaakt op de regel dat de kosten voor het hele jaar moeten zijn voldaan. Dit leidt ertoe dat over de periode vóór de stopzetting en over de periode ná de stopzetting afzonderlijk moet worden bezien of is voldaan aan de voorwaarden om voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te komen.
Beoordeeld dient derhalve te worden of de dienst bij de stopzetting van het voorschot over 2015 de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht en overeenkomstig de voor opschorting geldende regels heeft gehandeld.
Stopzetting voorschotten
3.4.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in voornoemde uitspraak van 8 maart 2017, regelt de Awir in artikel 23 het opschorten van de uitbetaling van een voorschot. Op grond van het eerste lid, aanhef en onder a, van dat artikel kan de dienst de uitbetaling van een voorschot geheel of gedeeltelijk opschorten indien redelijkerwijs kan worden vermoed dat het voorschot ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend. Op grond van het tweede lid wordt de belanghebbende in dat geval van de opschorting schriftelijk in kennis gesteld. Blijkens de memorie van toelichting bij de Awir (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 53-54) zal de dienst slechts van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken als er sprake is van een concrete aanwijzing die het onmiddellijk stopzetten van de uitbetaling wenselijk maakt. Hiervan zal in de regel sprake zijn in het geval van een aan de belanghebbende toe te rekenen handeling of nalaten. Een voorbeeld daarvan is de situatie waarin de belanghebbende door de Belastingdienst/Toeslagen is gevraagd informatie te verstrekken en hij daaraan geen gehoor geeft binnen de gestelde termijn. De opschorting van de uitbetaling zal belanghebbende schriftelijk kenbaar worden gemaakt. Deze mededeling kan worden aangemerkt als een beschikking. Bezwaar en beroep tegen de opschorting is derhalve mogelijk, aldus de memorie van toelichting.
3.5.    Ter vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2014 is [appellante] bij brief van 10 december 2014 verzocht vóór 26 december 2014 informatie over de kinderopvang over 2014 over te leggen, waarbij is vermeld dat als [appellante] de informatie niet toestuurt, de kinderopvangtoeslag niet kan worden vastgesteld en de toeslag dan wordt stopgezet. Omdat [appellante] niet hierop heeft gereageerd, heeft de dienst haar bij brief van 9 februari 2015 bericht dat de kinderopvangtoeslag wordt stopgezet. Daarbij is [appellante] de gelegenheid is geboden om alsnog binnen vier weken te reageren op het verzoek om informatie. [appellante] heeft de informatie alsnog bij brief van 20 februari 2015 verstrekt. Bij brief van 7 maart 2015 heeft de dienst [appellante] bericht dat de informatie onvolledig was, de stopzetting voor 2014 ongewijzigd blijft, hetgeen betekent dat zij voor 2014 geen kinderopvangtoeslag krijgt. [appellante] heeft desgevraagd telefonisch vernomen dat haar handtekening op de overeenkomst met het KDV ontbreekt. Bij brief van 2 juli 2015 heeft [appellante] alsnog de door haarzelf en het KDV ondertekende overeenkomst met het KDV overgelegd.
3.6.    Bij het besluit van 21 maart 2015 tot beëindiging van het voorschot over 2015 is naar het oordeel van de Afdeling niet de vereiste zorgvuldigheid betracht en in strijd met de voor opschorting geldende regels gehandeld, nu geen aan [appellante] toe te rekenen handeling of nalatigheid bestond die deze beëindiging wenselijk maakte. Ten tijde van dit besluit had [appellante] de gegevens over 2014 verstrekt. Uit de brief van 7 maart 2015 volgt niet welke informatie nog ontbrak. De stelling ter zitting van de Belastingdienst/Toeslagen, dat het in de brief van 10 december 2014 neergelegde verzoek aan [appellante] om de stukken "tot en met heden" te verstrekken ook zag op de stukken over 2015, wordt niet gevolgd, gelet op de dagtekening van deze brief.
Dit betekent dat over de periode vóór de stopzetting en over de periode ná de stopzetting afzonderlijk moet worden bezien of is voldaan aan de voorwaarden om voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te komen.
Periode vóór de stopzetting
3.7.    De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat door [appellante] in 2015 geen betaling is gedaan voor de kosten van kinderopvang in dat jaar. [appellante] heeft een bankafschrift overgelegd waaruit volgt dat zij in januari 2015 een bedrag van € 578,75 heeft overgemaakt voor de kosten van die maand. Uit het overzicht openstaande posten van het KDV kan voorts worden afgeleid, zoals de Belastingdienst/Toeslagen terecht ter zitting heeft gesteld, dat [appellante] ook de kosten over de maanden februari en maart 2015 heeft voldaan. Voor de periode januari tot en met maart 2015 is de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting op zijn standpunt, dat [appellante] niet heeft voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van kinderopvangtoeslag, teruggekomen, waarbij de dienst heeft toegezegd dat de kinderopvangtoeslag alsnog aan [appellante] zal worden toegekend voor die periode. In zoverre slaagt het betoog. De rechtbank heeft de herziene voorschotbeschikking over 2015 ten onrechte gehandhaafd. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, zal daarom worden vernietigd.
Periode na de stopzetting
3.8.    Uit de door [appellante] overgelegde jaaropgave van het KDV over 2015 volgt dat de kosten over dat jaar in totaal € 5.947,50 bedroegen. Bij besluit van 27 december 2014 is over 2015 een voorschot kinderopvangtoeslag van in totaal € 5.555,00 aan [appellante] toegekend. Het verschil ten bedrage van € 392,50 was derhalve voor rekening van [appellante].
3.9.    Zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3044, onderkent de Belastingdienst/Toeslagen dat vraagouders in bepaalde situaties niet in staat zijn om de kosten van kinderopvang tijdig te voldoen. Dit kan zich voordoen indien er geen voorschot is verstrekt. De Belastingdienst/Toeslagen verwacht dan dat de aanvrager actief handelt, waarbij kan worden gedacht aan het overeenkomen van uitstel van betaling. Daarbij tekent de Belastingdienst/Toeslagen terecht aan dat het niet ontvangen van een voorschot op zichzelf geen excuus kan zijn voor het niet betalen van in ieder geval een deel van de kosten, nu altijd een deel van de kosten voor eigen rekening komt. Deze betaling dient tijdig plaats te vinden.
3.10.    Uit het voorgaande volgt dat de vraagouder niet wordt tegengeworpen niet alle kosten van kinderopvang (tijdig) te hebben voldaan in het geval aan hem geen voorschotten zijn verstrekt, hij wel een deel van de kosten tijdig heeft betaald en aannemelijk kan maken dat hem door de kinderopvanginstelling uitstel van betaling ten aanzien van het resterende deel is verleend.
3.11.    Niet is gebleken dat [appellante] het deel van de kosten dat voor haar rekening kwam, is blijven betalen in de maanden april tot en met december 2015. De stelling dat zij door toedoen van de Belastingdienst/Toeslagen geen bijzondere bijstand van de gemeente meer hiervoor kon ontvangen, heeft zij niet met objectieve en verifieerbare stukken aannemelijk gemaakt. De door [appellante] overgelegde overeenkomst van 17 juni 2016 waarin zij een betalingsregeling heeft getroffen met het KDV, kan haar voorts niet baten, reeds omdat zij niet een deel van de kosten tijdig heeft betaald.
In zoverre faalt het betoog.
Conclusie
4.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen.
Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen een nieuw besluit op het over 2015 gemaakte bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Judiciële lus
5.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op het door [appellante] gemaakte bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskostenveroordeling
6.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 december 2016 in zaak nr. 16/383, voor zover aangevallen;
III.    bepaalt dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellante] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Steendijk    w.g. De Vlieger-Mandour
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2017
615.