ECLI:NL:RVS:2017:3041
Raad van State — Uitspraak 


201607446/1/A1.
Datum uitspraak: 8 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] h.o.d.n. [bedrijf], wonend te Kudelstaart, gemeente Aalsmeer,
en
het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer.
Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast twee botenhuizen, een plankier en een steiger van zijn perceel aan de [locatie 1] te Kudelstaart binnen drie maanden na verzending van het besluit te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij afzonderlijk besluit van 16 april 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de keuken, toilet, douche en andere badgelegenheden en de verdiepingsvloer uit de schuur op zijn perceel aan de [locatie 2] binnen drie maanden na verzending van het besluit te verwijderen en verwijderd te houden alsmede de bewoning van de schuur te staken en gestaakt te houden.
Bij afzonderlijke besluiten van 8 oktober 2014 heeft het college de door [appellant] tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de besluiten van 16 april 2014 in stand gelaten.
Bij afzonderlijke besluiten van 3 maart 2015 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen ter zake van de botenhuizen en overige bouwwerken van € 50.000,00 en ter zake van de schuur van eveneens € 50.000,00.
Bij uitspraak van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1263, heeft de Afdeling beide voormelde besluiten van 8 oktober 2014 vernietigd voor zover het college [appellant] heeft gelast het botenhuis aan de voorzijde van het perceel [locatie 1] te verwijderen en verwijderd te houden en de hoogte van de dwangsom heeft vastgesteld op € 50.000,00 onderscheidenlijk voor zover het college [appellant] heeft gelast het toilet uit de schuur op het perceel [locatie 2] te verwijderen en verwijderd te houden, de bewoning van deze schuur te staken en gestaakt te houden en de hoogte van de dwangsom heeft vastgesteld op € 50.000,00. Voorts heeft de Afdeling bij deze uitspraak voormelde besluiten van 3 maart 2015 vernietigd, het college opgedragen om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen nieuwe besluiten te nemen en bepaald dat tegen de door het college te nemen nieuwe besluiten op bezwaar en invorderingsbesluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit op bezwaar van 23 augustus 2016 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen voormeld besluit van 16 april 2014 ter zake van de twee botenhuizen, een plankier en een steiger op het perceel [locatie 1] opnieuw ongegrond verklaard en dat besluit onder verbetering van de motivering wat betreft het botenhuis aan de voorzijde in stand gelaten, waarbij de opgelegde dwangsommen zijn opgesplitst en is gemotiveerd welk deel van de dwangsommen aan welke overtreding moet worden toegerekend (hierna: bestreden besluit 1).
Bij afzonderlijk besluit op bezwaar van 23 augustus 2016 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen voormeld besluit van 16 april 2014 ter zake van de keuken, toilet, douche en andere badgelegenheden en de verdiepingsvloer in de schuur op het perceel aan de [locatie 2] en de bewoning van die schuur gegrond verklaard voor zover dat bezwaar betrekking heeft op de bewoning van de schuur en het aanbrengen van een toilet in de schuur, het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en het besluit van 16 april 2014 gewijzigd in stand gelaten door [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 26.250,00 te gelasten om alle zonder vergunning geplaatste voorzieningen betreffende de douche, de keuken en de verdiepingsvloer uit de schuur te verwijderen en verwijderd te houden (hierna: bestreden besluit 2).
Bij afzonderlijke besluiten van 24 augustus 2016 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen ter zake van de botenhuizen en overige bouwwerken van in totaal € 50.000,00 en ter zake van de schuur van € 26.250,00.
Tegen deze besluiten van 23 en 24 augustus 2016 heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en [appellant] hebben nog nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2017, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Essakkili, werkzaam bij de gemeente Amstelveen en ing. P.J. van den Hurk, werkzaam bij de gemeente Aalsmeer, zijn verschenen.
Overwegingen
Bestreden besluit 1
1.    [appellant] heeft het perceel in 1982 gekocht. De bouwwerken waarop de opgelegde last ziet, zijn een botenhuis aan de voorzijde van het perceel, een botenhuis aan de achterzijde van het perceel, alsmede een op dan wel aan het perceel aanwezige plankier en steiger. Niet in geschil is dat deze bouwwerken zonder de daarvoor benodigde bouw- dan wel omgevingsvergunning zijn gebouwd. De Afdeling heeft in voormelde uitspraak van 11 mei 2016 overwogen dat het college [appellant] wat betreft het botenhuis aan de achterzijde, het plankier en de steiger terecht als overtreder van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) heeft aangemerkt. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat de rechtbank in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond heeft gezien voor het oordeel dat het college aanleiding had moeten zien om aan te nemen dat ten tijde van het besluit op bezwaar sprake was van een bedrijfsmatige exploitatie van de jachthaven op het perceel en daarmee zicht op legalisering bestond. Evenmin worden andere bijzondere omstandigheden aanwezig geacht op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving.
Het college heeft ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling het bestreden besluit 1 genomen. Het heeft daarin nader gemotiveerd dat uit luchtfoto's blijkt dat tussen 2006 en 2010 het botenhuis aan de voorzijde van het perceel is verlengd en verbreed. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] overtreder is van het verbod om te bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, omdat is aangetoond dat hij het botenhuis zonder een daarvoor benodigde vergunning heeft uitgebreid. Het college heeft in het besluit voorts de lastgeving gesplitst en gemotiveerd uiteengezet welke delen van de totale dwangsom van € 50.000,00 aan welke overtredingen dienen te worden toegerekend.
Bestreden besluit 2
2.    Bij besluit van 6 mei 1992 heeft het college aan [appellant] bouwvergunning verleend voor vervanging van de op het perceel aanwezige voormalige bedrijfsschuur. Op de gronden ter plaatse van de schuur rust ingevolge het bestemmingsplan "Uiterweg Plasoevers 2005" de bestemming "Jachthaven I". Niet in geschil is dat bewoning van de schuur in strijd is met het bestemmingsplan. Het college had aan de in het besluit op bezwaar van 8 oktober 2014 gehandhaafde last ten grondslag gelegd dat [appellant] de schuur op het adres [locatie 2] in afwijking van de verleende vergunning heeft verbouwd tot een woning en dat [appellant] deze woning in strijd met het bestemmingsplan bewoont. De Afdeling heeft in de uitspraak van 11 mei 2016 overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat [appellant] de schuur ten tijde van de lastoplegging bewoonde en dat het college dan ook in zoverre niet bevoegd was handhavend op te treden. Wat betreft de in de schuur zonder bouwvergunning aangebrachte douche, keuken en verdiepingsvloer heeft de Afdeling overwogen dat het college bevoegd was hiertegen handhavend op te treden. De Afdeling heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen reden gezien om aan te nemen dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. Omdat het in de schuur aanwezige toilet onderdeel is van de op 6 mei 1992 verleende bouwvergunning en in zoverre geen sprake is van een overtreding, strekt de door het college opgelegde last ten onrechte tot verwijdering van het toilet, aldus de Afdeling in voormelde uitspraak van 11 mei 2016.
Het college heeft ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling het bestreden besluit 2 genomen. Het heeft daarin de lastgeving gesplitst en gemotiveerd uiteengezet welke delen van de totale dwangsom van € 50.000,00 aan welke overtredingen dienen te worden toegerekend. Het college heeft de hoogte van de dwangsom in verband met het bewonen van de schuur vastgesteld op € 15.000,00 en in verband met het realiseren van de voorzieningen in de schuur op € 35.000,00. Gelet op het oordeel van de Afdeling dat de last ten onrechte strekte tot het staken van de bewoning en het verwijderen van het toilet dient de hoogte van de dwangsom te worden verlaagd met €15.000,00 en € 8.750,00, zodat het college de hoogte van de dwangsom die is verbonden aan de last tot verwijdering van de douche, de keuken en de verdiepingsvloer heeft vastgesteld op in totaal € 26.250,00.
Invorderingsbesluiten
3.    Omdat de hoogte van de aan de lasten verbonden dwangsommen van elk € 50.000,00 was gebaseerd op de daaraan ten grondslag liggende overtredingen als geheel, heeft de Afdeling in voormelde uitspraak van 11 mei 2016 geoordeeld dat de aan de handhavingsbesluiten ten grondslag liggende motivering voor de hoogte van de aan de lasten verbonden dwangsommen de besluiten in zoverre niet meer kon dragen. Het college diende bij de nieuw te nemen besluiten op bezwaar te beoordelen of de wijziging van de opgelegde lasten tot een aanpassing van de hoogte van de dwangsommen dient te leiden. Omdat niet duidelijk is welk deel van de dwangsommen aan welke overtreding is toe te rekenen, heeft de Afdeling uit een oogpunt van rechtszekerheid de invorderingsbesluiten van 3 maart 2015 in hun geheel vernietigd.
Beoordeling van het hoger beroep
4.    Door voormelde uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2016 staat in rechte vast dat het college handhavend kon optreden tegen het zonder vergunning gebouwde botenhuis aan de achterzijde van het perceel, de steiger en het plankier, alsmede tegen de in de schuur aangebrachte keuken, douche en verdiepingsvloer. Tegen dit oordeel kan in deze procedure niet worden opgekomen. De gronden die [appellant] heeft aangevoerd tegen de door de Afdeling in zoverre in stand gelaten gedeelten van de afzonderlijke besluiten op bezwaar van 8 oktober 2014, waaronder zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel in verband met de op [locatie 3] gebouwde blokhut, kunnen in dit geding derhalve niet aan de orde komen. De Afdeling heeft in de uitspraak tevens een oordeel gegeven over het betoog van [appellant] dat het college zijn handhavingsbevoegdheid jegens hem misbruikt om realisering van het plan Calslagen op de naast zijn perceel gelegen gronden af te dwingen, en dit betoog ongegrond geacht, zodat ook de thans in zoverre wederom aangevoerde gronden in deze procedure buiten bespreking blijven. Al hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd omtrent in het verleden gevoerde procedures tegen de gemeente kan evenmin een rol spelen bij de beoordeling van de thans bij de Afdeling voorliggende besluiten op bezwaar van 23 augustus 2016 en invorderingsbesluiten van 24 augustus 2016.
5.    [appellant] betoogt dat het college in het bestreden besluit 1 de last die ziet op het botenhuis aan de voorzijde van het perceel ten onrechte in stand heeft gelaten. Hiertoe voert hij aan dat het botenhuis reeds op het perceel aanwezig was toen hij dat in 1982 kocht en hij slechts vergunningvrije reparatiewerkzaamheden aan het botenhuis heeft verricht nadat deze was verwoest door een storm en dat hij het botenhuis niet heeft vergroot. [appellant] voert voorts aan dat, voor zover wordt vastgesteld dat het botenhuis wel is vergroot, concreet zicht op legalisering bestaat. In dit verband wijst hij er op dat een vergroting van het botenhuis met 15% ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan en dat een bouwwerk mag worden vernieuwd indien dat door een calamiteit teniet is gegaan. Voorts blijkt volgens [appellant] uit de door hem in de hogerberoepsprocedure overgelegde stukken dat hij het botenhuis beoogt te gebruiken ten behoeve van bedrijfsmatige exploitatie van een jachthaven. Nu dat gebruik in overeenstemming is met de op het perceel rustende bestemming bestaat geen grond om een aanvraag om omgevingsvergunning voor het botenhuis af te wijzen, aldus [appellant].
5.1.    Op grond van de door het college overgelegde luchtfoto’s uit 2002, 2006 en 2010 kan worden vastgesteld dat de omvang van het botenhuis aan de voorzijde van het perceel tussen 2006 en 2010 is toegenomen door een verlenging in noordelijke richting en een verbreding in oostelijke richting. Het college heeft daarmee aangetoond dat [appellant] vergunningplichtige bouwwerkzaamheden aan het botenhuis heeft verricht en aldus overtreder is van het verbod om te bouwen zonder vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het beroep op de in het bestemmingsplan neergelegde overgangsbepalingen ten aanzien van bouwwerken, op grond waarvan de bestaande oppervlakte van bouwwerken met ten hoogste 15% mag worden vergroot dan wel een bouwwerk na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel mag worden vernieuwd, leidt niet tot een ander oordeel. Ook indien deze bepalingen van toepassing zijn, wat daarvan ook zij, blijft een omgevingsvergunning vereist.
In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college gehouden is om positief te beslissen op een eventuele aanvraag om omgevingsvergunning voor het botenhuis en dat om die reden concreet zicht op legalisering bestaat. De Afdeling heeft in de uitspraak van 11 mei 2016 overwogen dat de rechtbank gelet op de door [appellant] in zijn zienswijze, in bezwaar en in beroep overgelegde stukken terecht niet aannemelijk heeft geacht dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 8 oktober 2014 op het perceel sprake was van een bedrijfsmatige exploitatie van een jachthaven. Nu uit de door [appellant] in deze procedure overgelegde stukken niet blijkt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit 1 de activiteiten op het perceel zijn gewijzigd ten opzichte van 8 oktober 2014, bestaat geen grond voor het oordeel dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit 1 wel sprake was van een bedrijfsmatige exploitatie van de jachthaven op het perceel en daarmee concreet zicht op legalisering bestond.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt voorts dat het bestreden besluit 2 niet deugdelijk is gemotiveerd en innerlijk tegenstrijdig is. Hiertoe voert hij aan dat het college enerzijds de hoogte van de gesplitste dwangsommen heeft gerelateerd aan de waardevermeerdering van de schuur als gevolg van de verbouwing ervan tot woning, terwijl hij anderzijds de voorzieningen die wonen in de schuur mogelijk maken, juist diende te verwijderen.
6.1.    Blijkens het bestreden besluit 2 heeft het college de lastgeving gesplitst en voor de bepaling welke delen van de totale dwangsom van € 50.000,00 aan welke overtreding moeten worden toegerekend aansluiting gezocht bij de "Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen" van Infomil uit 2014. In deze Leidraad is voor illegale bewoning een maximale dwangsom van € 15.000,00 opgenomen. Dit is door het college overgenomen. Voor het bouwen in afwijking van de vergunning mag volgens de Leidraad een maximale dwangsom van € 20.000,00 worden opgelegd. Het college acht in dit geval voor de verwijdering van de aangebrachte woonvoorzieningen evenwel een hogere dwangsom van € 35.000,00 voor het geheel aan aangebrachte voorzieningen gerechtvaardigd omdat door het in stand houden van deze voorzieningen de schuur geschikt is voor zelfstandige bewoning en de verbouwde schuur hierdoor een aanzienlijk hogere waarde vertegenwoordigt dan die van een schuur die niet voor zelfstandige bewoning geschikt is. Nu de last niet meer strekt tot verwijdering van het toilet, heeft het college het bedrag van € 35.000,00 verminderd met 25%.
6.2.    Het opleggen van een last onder dwangsom heef ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Het college heeft de hoogte van de dwangsom in verband met het realiseren van de woonvoorzieningen in de schuur mede gerelateerd aan de hogere waarde die een tot woning verbouwde schuur vertegenwoordigt ten opzichte van een niet voor bewoning geschikte schuur. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de hoogte van de verbeurde dwangsom in verband met het realiseren van de woonvoorzieningen in de schuur niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op de wijze zoals het heeft gedaan. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de aan het besluit ten grondslag liggende motivering tegenstrijdig is.
Het betoog slaagt niet.
7.    Gelet op vorenstaande is het beroep, voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 2, ongegrond.
8.    [appellant] heeft in het beroepschrift weliswaar te kennen gegeven dat het beroep zich mede richt tegen de invorderingsbesluiten van 24 augustus 2016, maar heeft tegen deze besluiten geen afzonderlijke beroepsgronden ingediend. Gelet hierop bestaat aanleiding het beroep van [appellant], voor zover dat is gericht tegen de invorderingsbesluiten van 24 augustus 2016, eveneens ongegrond te verklaren.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Deen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2017
604.