ECLI:NL:RVS:2018:140
Raad van State — Uitspraak 


201705122/1/A2.
Datum uitspraak: 17 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 31 mei 2017 in zaak nr. 16/2692 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen, voor zover hier van belang, de huurtoeslag voor [appellante] over 2013 definitief berekend en vastgesteld op € 1.287,00 en van haar € 1.645,00 aan teveel betaalde voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 22 december 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 31 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken overgelegd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2017, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft in 2013 voorschotten huurtoeslag ontvangen. Bij besluit van 10 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag definitief berekend en vastgesteld op € 1.287,00 en € 1.645,00 aan teveel uitgekeerde voorschotten teruggevorderd. Aan het besluit is ten grondslag gelegd dat er definitieve gegevens over onder meer het jaarinkomen van [appellante] zijn ontvangen. Op grond daarvan is de huurtoeslag definitief berekend. In het besluit is vermeld dat [appellante] binnenkort een acceptgiro ontvangt van de Belastingdienst/Toeslagen. Bij brief van 16 april 2015 is [appellante] een acceptgiro toegezonden, waarmee zij het door haar verschuldigde bedrag van € 1.645,00 kan betalen.
Bij brief van 10 juni 2015 heeft [appellante] bezwaar gemaakt. Daarbij heeft zij aangevoerd dat bij de berekening van de huurtoeslag ten onrechte  rekening is gehouden met de afkoop van een pensioen in 2013 voor een bedrag van € 5.612,00.
Bij besluit van 22 december 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar van [appellante] tegen de definitieve vaststelling van de huurtoeslag niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift na afloop van de bezwaartermijn, die afliep op 23 mei 2015, is ingediend.
Bij brief van 8 januari 2016 heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen het feit dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft nagelaten te beslissen op haar verzoek om rekening te houden met een bijzondere situatie. Bij brief van 23 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] meegedeeld dat haar bezwaar in behandeling is genomen als een verzoek om rekening te houden met een bijzondere situatie. Om op dat verzoek te kunnen beslissen is om aanvullende informatie gevraagd. Bij brief van 7 mei 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] meegedeeld dat met het besluit van 22 december 2015 reeds is beslist op het door haar tegen het besluit van 10 april 2015 gemaakte bezwaar, zodat de brief van 8 januari 2016 niet verder in behandeling kan worden genomen. Verzocht is om de brief van 23 maart 2016 als niet verzonden te beschouwen. Op 31 mei 2016 heeft [appellante] beroep ingesteld tegen de brief van 7 mei 2016.
In beroep heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich aanvullend op het standpunt gesteld dat een verzoek om met een bijzondere situatie rekening te houden kan worden gedaan tot aan het moment waarop de definitieve berekening onherroepelijk is geworden. [appellante] heeft het verzoek om rekening te houden met een bijzondere situatie gedaan nadat de definitieve berekening van de huurtoeslag over 2013 onherroepelijk is geworden. Het verzoek was derhalve te laat. Evenmin was het mogelijk om een verzoek om herziening als bedoeld in artikel 21a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen in te dienen.
Het geschil en de uitspraak van de rechtbank
2.    Niet in geschil is dat het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 10 april 2015 na afloop van de wettelijke termijn van zes weken door de Belastingdienst/Toeslagen is ontvangen. In deze procedure ligt de vraag voor of de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat die termijnoverschrijding niet verschoonbaar is, zodat dat bezwaar niet-ontvankelijk is.
Het antwoord op die vraag is tevens van belang voor het door [appellante] gedane verzoek op grond van artikel 2b van het Bht. Als het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 10 april 2015 ontvankelijk is, is dat besluit niet onherroepelijk geworden en zal de Belastingdienst/Toeslagen dat verzoek alsnog inhoudelijk moeten behandelen. De vraag of dat verzoek moet worden ingewilligd, ligt in deze procedure niet voor.
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de brief van 8 januari 2016 terecht heeft aangemerkt als een beroep tegen het  besluit van 22 december 2015, dat had moeten worden doorgezonden aan de rechtbank. Dit beroep is tijdig ingediend en daarmee ontvankelijk.
De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat [appellante] te laat bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 10 april 2015. Dat [appellante] naar eigen zeggen onjuist is voorgelicht door een medewerker van de Belastingtelefoon over de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden tegen het besluit van 10 april 2015 leidt niet tot de conclusie dat zij niet in verzuim is geweest. Ook het betoog van [appellante] dat zij in verband met een depressie niet in staat was om adequaat te reageren op een haar onwelgevallig besluit leidt niet tot dat oordeel. Het lag op haar weg om in dat geval maatregelen te treffen om te voorkomen dat bezwaartermijnen verlopen. Dat zij dit niet heeft gedaan komt voor haar rekening en risico. Omdat niet is komen vast te staan dat de termijnoverschrijding verschoonbaar was, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.
De rechtbank heeft tot slot overwogen dat, voor zover [appellante] in het bij brief van 10 juni 2015 gemaakte bezwaar heeft verzocht rekening te houden met een bijzondere situatie, daar bij besluit van 22 december 2015 op is beslist. Het beroepschrift van 8 januari 2016 bevat daarom tevens een bezwaarschrift tegen die beslissing. De in de brief van 7 mei 2016 neergelegde beslissing van de Belastingdienst/Toeslagen om het verzoek niet te behandelen moet daarom worden aangemerkt als een afwijzende beslissing op dat bezwaarschrift. Het beroepschrift hiertegen is op 31 mei 2016 tijdig ingediend. Nu het verzoek om rekening te houden met een bijzondere situatie is ingediend nadat de toekenning van de huurtoeslag onherroepelijk is geworden, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek terecht afgewezen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4.    De voor deze uitspraak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Verschoonbaarheid termijnoverschrijding
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat, nu er geen verschoonbare reden was voor overschrijding van de termijn waarbinnen zij bezwaar kon maken tegen het besluit van 10 april 2015, de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaarschrift terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
5.1.    Voor zover [appellante] heeft bedoeld bezwaar te maken tegen de brief van 16 april 2015 waarbij aan haar een acceptgiro is toegezonden, waarmee zij het door haar verschuldigde bedrag van € 1.645,00 aan teveel ontvangen voorschotten kan betalen, overweegt de Afdeling dat de brief van  16 april 2015 niet kan worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), waartegen bezwaar en beroep openstaan. Daartoe is van belang dat bij besluit van 10 april 2015 de huurtoeslag definitief is vastgesteld. Daarbij is bepaald welk bedrag door [appellante] moet worden terugbetaald. Ook is in het besluit vermeld dat [appellante] een acceptgiro krijgt toegezonden. Dit is bij brief van 16 april 2015 gebeurd. Op de acceptgiro is vermeld dat [appellante] hiermee de onlangs ontvangen beschikking huurtoeslag 2013 kan betalen. Onder deze omstandigheden betreft de toezending van de acceptgiro uitsluitend een feitelijke handeling die niet is gericht op rechtsgevolg. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2169). [appellante] kon dan ook geen bezwaar maken tegen de acceptgiro. Dit betekent dat het bezwaarschrift moet worden geacht te zijn gericht tegen het besluit van 10 april 2015, waarbij de huurtoeslag definitief is vastgesteld.
5.2.    Niet in geschil is dat [appellante] niet tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 10 april 2015. In geschil is of overschrijding van de bezwaartermijn in dit geval verschoonbaar is. In dat kader heeft [appellante] aangevoerd dat zij hart-long patiënt is en voorts depressief is, zodanig dat zij haar post niet openmaakt. In verband hiermee heeft zij maatregelen genomen om te voorkomen dat termijnen ongebruikt zouden verlopen. Zo heeft zij een gemachtigde gesteld. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante] aldus, dat zij stelt dat de overschrijding van de bezwaartermijn haar niet kan worden tegengeworpen, nu de Belastingdienst/Toeslagen het besluit ten onrechte aan haar en niet aan haar gemachtigde heeft verzonden. Dit betoog kan niet worden gevolgd, nu nergens uit blijkt dat [appellante] ten tijde van de verzending van het besluit van 10 april 2015 de Belastingdienst/Toeslagen er van op de hoogte had gesteld dat [persoon] als haar gemachtigde optrad.
Bij brief van 29 september 2017 heeft [appellante] een verklaring van een psychiater, J.L. Bliek, van 24 december 2015 overgelegd. Op grond van deze verklaring kan niet worden geoordeeld dat [appellante] verschoonbaar te laat bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 10 april 2015. Reeds omdat in de verklaring is vermeld dat [appellante] psychisch-medische klachten heeft, maar niet dat zij daardoor niet in staat was haar belangen te behartigen en tijdig bezwaar te maken.
5.3.    Gelet op het vorenstaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen verschoonbare reden was voor overschrijding van de termijn waarbinnen zij bezwaar kon maken tegen het besluit van 10 april 2015. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het bezwaarschrift dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het betoog faalt.
Verzoek om rekening te houden met een bijzondere situatie
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de Belastingdienst/Toeslagen, door haar bij brief van 7 mei 2016 mee te delen dat met het besluit van 22 december 2016 reeds is beslist op het door haar tegen het besluit van 10 april 2015 gemaakte bezwaar, zodat de brief van 8 januari 2016 niet verder in behandeling kan worden genomen en haar te verzoeken om de brief van 23 maart 2016 als niet verzonden te beschouwen, niet inhoudelijk heeft beslist op haar verzoek om rekening te houden met een bijzondere situatie.
6.1.    [appellante] heeft de Belastingdienst/Toeslagen in het bezwaarschrift van 10 juni 2015 verzocht om rekening te houden met de afkoop van een pensioen voor een bedrag van € 5.612,00 in het berekeningsjaar 2013. Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen uiteengezet dat op een in bezwaar gedaan verzoek om rekening te houden met een bijzondere situatie in het besluit op bezwaar wordt beslist. Dit betekent dat, zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld, in het besluit van 22 december 2015 moet worden geacht te zijn beslist op het verzoek. Het door [appellante] bij brief van 8 januari 2016 gemaakte bezwaar tegen het besluit van 22 december 2015, moet dan ook worden beschouwd als een beroep, mede gericht tegen de afwijzing van het verzoek om rekening te houden met een bijzondere situatie. Bij brief van 23 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen verzocht om aanvullende informatie. Anders dan [appellante] betoogt betreft deze brief geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, nu die brief niet is gericht op rechtsgevolg. Bij brief van 7 mei 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat met het besluit van 22 december 2016 reeds is beslist op het door [appellante] tegen het besluit van 10 april 2015 gemaakte bezwaar. Met die brief moet bovendien worden geacht te zijn beslist op het verzoek om rekening te houden met een bijzondere situatie, zij het dat dit summier gemotiveerd is gebeurd. In het licht van het voorgaande heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] op goede gronden verzocht om de brief van 23 maart 2016 als niet verzonden te beschouwen.
6.2.      Uit artikel 2c, eerste lid, van het Besluit op de huurtoeslag (hierna: het Bht) volgt dat een verzoek om het buiten beschouwing laten van de afkoopsommen kan worden gedaan tot het moment dat toekenning van de huurtoeslag over het desbetreffende berekeningsjaar onherroepelijk is geworden. [appellante] heeft niet tijdig bezwaar gemaakt tegen het besluit van 10 april 2015, waarbij de huurtoeslag voor 2013 definitief is vastgesteld. Uit hetgeen is overwogen in de overwegingen 5.1 tot en met 5.3 volgt dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Dat brengt mee dat het door [appellante] in het bezwaarschrift gedane verzoek op grond van artikel 2b van het Bht om de afkoop van een pensioen buiten beschouwing te laten door de Belastingdienst/Toeslagen terecht niet in behandeling is genomen, omdat het besluit van 10 april 2015 ten tijde van dat verzoek onherroepelijk was. Het betoog faalt.
Schadevergoeding
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet in aanmerking komt voor immateriële schadevergoeding wegens de lange duur van de bezwaar- en beroepsprocedure en voor een proceskostenveroordeling. Dit betoog kan niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank leiden, reeds omdat [appellante] geen argumenten heeft aangevoerd ter onderbouwing van haar standpunt dat het oordeel van de rechtbank op dit punt onjuist is.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Pans    w.g. Wieland
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
502.  BIJLAGE
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 21a
In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende.
Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 5a
De Belastingdienst/Toeslagen herziet in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, tenzij:
[…];
d. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit de omstandigheid dat eerst nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan een beroep wordt gedaan op een faciliteit, waarop een beroep moet worden gedaan op een eerder wettelijk voorgeschreven moment; […].
Besluit op de huurtoeslag
Artikel 2b
1. Op verzoek blijven bij de toepassing van artikel 7, eerste en tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen voor zover het betreft het toekennen van een huurtoeslag, de navolgende bestanddelen van het toetsingsinkomen buiten beschouwing:
a. afkoopsommen van ouderdoms- of nabestaandenpensioen die in het berekeningsjaar niet meer bedragen dan het bedrag dat is opgenomen in artikel 66, eerste lid, van de Pensioenwet en artikel 78, eerste lid, van de Wet verplichte beroepspensioenregeling;
[…].
Artikel 2c
1. Een verzoek als bedoeld in de artikelen 2, eerste lid, 2a, eerste lid, en 2b, eerste lid, kan worden gedaan tot het tijdstip dat de toekenning van de huurtoeslag over het desbetreffende berekeningsjaar onherroepelijk is geworden.
[…].