ECLI:NL:RVS:2018:413
Raad van State — Uitspraak 


201704240/1/R3.
Datum uitspraak: 7 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellante], wonend te Beuningen,
en
de raad van de gemeente Beuningen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 maart 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Wilhelminalaan ong (tussen 186 en 188)" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2017, waar de raad, vertegenwoordigd door W. van Hal, is verschenen.
Voorts zijn [partij A] en [partij B] als partij gehoord.
Er zijn nog stukken ontvangen van [appellante]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
Overwegingen
1.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Inleiding
3.    Het plan voorziet in de bouw van een woning op een deel van het perceel tussen Wilhelminalaan 186 en 188 te Beuningen. Het bouwvlak van de voorziene woning is gelegen aan de overkant van het water achter de woning van [appellante]. Zij vreest de gevolgen van de bouw van de in het plan voorziene woning voor haar privacy en haar uitzicht.
Omgevingsverordening
4.    [appellante] voert aan dat in strijd met artikel 2.2.1.1 van de Omgevingsverordening Gelderland niet blijkt dat de in het plan voorziene woning past binnen het door het college van gedeputeerde staten vastgestelde Kwalitatief Woonprogramma dan wel de door dit college vastgestelde kwantitatieve opgave wonen voor de regio.
4.1.    De raad stelt dat in de regionale woningbouwafspraken een maximum aantal te bouwen woningen is vastgesteld. De gemeente heeft bepaald welke projecten binnen dat maximum gerealiseerd kunnen worden. In de regionale woningbouwafspraken is ook de bouw van vijf woningen door particulieren voorzien. Deze planning is regionaal afgestemd. Volgens de raad wordt voldaan aan de Omgevingsverordening Gelderland. De raad wijst er voorts op dat namens de provincie is medegedeeld dat geen provinciaal belang betrokken is.
4.2.    Artikel 2.2.1.1 van de Omgevingsverordening Gelderland luidt: "In een bestemmingsplan worden nieuwe woonlocaties en de daar te bouwen woningen slechts toegestaan wanneer dit past in het vigerende door Gedeputeerde Staten vastgestelde Kwalitatief Woonprogramma successievelijk de door Gedeputeerde Staten vastgestelde kwantitatieve opgave wonen voor de betreffende regio."
4.3.    Volgens de brief van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 9 juni 2015, "Uitwerking en afspraken stoplichtmodel Stadsregio Arnhem Nijmegen: Vaststelling Kwantitatieve opgave wonen" heeft het college per subregio de nieuwe Kwantitatieve opgave wonen vastgesteld die het Kwalitatief Woonprogramma 3 2010-2019 vervangt. Het college begrijpt uit het stoplichtmodel en de daarbij gevoegde lijsten met plannen dat de harde plancapaciteit in de subregio’s in een aantal gevallen de kwantitatieve opgave wonen overschrijdt. Het college stelt vast dat deze overcapaciteit aan harde plannen wordt opgevangen door een deel van de plannen in het stoplichtmodel ‘op rood’ te zetten. In dat geval gaan de gemeenten en subregio’s een inspanningsverplichting aan om de woningbouwmogelijkheden uit deze plannen weg te bestemmen. Een ander deel van de plannen is ‘op oranje’ gezet. Van deze plannen wordt de realisatie vooruitgeschoven, of het programma wordt opnieuw bekeken. Het college ziet het hanteren van het stoplichtmodel als een goede manier om met de overcapaciteit om te gaan. Elke gemeente in de subregio Nijmegen en omstreken, waaronder Beuningen, kan haar opgegeven groene plannen ontwikkelen binnen de Kwantitatieve opgave tot 2020. Bij het stoplichtmodel horen planningslijsten. Daarop is onder meer vermeld of de plannen op groen, rood of oranje staan. Op de planningslijst voor Beuningen van 25 november 2014 staat "diverse particuliere bouw" vermeld. De restcapaciteit van het vorig jaar bedraagt 33 woningen, in totaal gaat het om 78 woningen. In de plantoelichting is vermeld dat in regionaal verband een bovengrens voor het aantal te bouwen woningen is bepaald en een keuze is gemaakt voor te realiseren projecten. Naast de aangewezen locaties is volgens de plantoelichting nog ruimte in het woningbouwprogramma voor nog onbekende plannen, waaronder dit bestemmingsplan. Deze plannen vallen in de categorie ‘diverse bouwplannen’. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad aldus deugdelijk gemotiveerd dat het plan past binnen de kwantitatieve opgave wonen.
Het betoog faalt.
Woonvisie
5.    [appellante] betoogt dat niet blijkt dat de in het plan voorziene woning past binnen het gemeentelijk beleid. [appellante] voert aan dat in de plantoelichting en in de zienswijzenota het beleid onvolledig is weergegeven. Zij stelt dat daarin slechts is vermeld dat de eerste vijf verzoeken voor de bouw van één woning worden ingewilligd. Volgens haar is ten onrechte niet vermeld dat volgens het beleid moet worden getoetst of het initiatief een zeer hoge beeldkwaliteit heeft. Derhalve is volgens haar ten onrechte ook niet beoordeeld of het initiatief een zeer hoge beeldkwaliteit heeft. Evenmin is vermeld aan hoeveel initiatieven in een bepaald jaar al medewerking is verleend, aldus [appellante].
5.1.    De raad stelt dat het plan past binnen de Woonvisie Beuningen "Kwaliteit en ruimte voor wonen en leven", vastgesteld op 27 september 2011 (hierna: de Woonvisie). Volgens de Woonvisie wordt aan maximaal vijf initiatieven voor de bouw van één woning per jaar meegewerkt. De raad verwijst naar het toetsingskader dat is opgenomen in de "Spelregels particuliere woningbouwinitiatieven". Volgens de raad heeft het college van burgemeester en wethouders in 2016, het jaar dat is besloten tot medewerking, medewerking verleend aan twee particuliere woningbouwinitiatieven.
5.2.    Volgens de Woonvisie wordt aan maximaal vijf initiatieven voor de bouw van één woning per jaar meegewerkt. Volgens de Spelregels particuliere woningbouwinitiatieven, die een uitwerking zijn van de Woonvisie en na vaststelling op 23 november 2011 als beleid van de gemeente hebben te gelden, worden verzoeken voor de bouw van één woning verder in behandeling genomen. Deze verzoeken worden op datum van binnenkomst behandeld. De gemeente neemt vijf verzoeken per jaar in behandeling. De zesde en volgende aanvragen voor de bouw van één woning schuiven door naar het volgende jaar en worden dan in volgorde van binnenkomst behandeld. Daartoe legt de gemeente een wachtlijst aan. Verzoeken voor één woning worden getoetst aan ruimtelijke kaders. De uit te werken verzoeken moeten een zeer hoge beeldkwaliteit hebben. Daartoe wordt een vooroverleg met de commissie Ruimtelijke Kwaliteit gevoerd over de extra te stellen eisen voor beeldkwaliteit bovenop de gebruikelijke vastgestelde kaders voor beeldkwaliteit voor het gebied. Mocht het vooroverleg op voorhand leiden tot een negatief oordeel van de commissie, dan wordt het verzoek afgewezen. Het verzoek wordt ook afgewezen als niet wordt voldaan aan de overige ruimtelijke kaders. Past het verzoek binnen alle ruimtelijke kaders en zijn de extra eisen voor hoge beeldkwaliteit bepaald, dan besluit het college tot principemedewerking. Het positieve advies van de commissie wordt bekrachtigd door het college van burgemeester en wethouders en het beeldkwaliteitsplan wordt opgenomen in het bestemmingsplan.
5.3.    In de plantoelichting is vermeld dat jaarlijks wordt meegewerkt aan vijf losse verzoeken voor de bouw van één woning, waaronder dit verzoek. De raad heeft de Spelregels particuliere woningbouwinitiatieven gehanteerd. Ter zitting heeft de raad verklaard dat overleg met de commissie Ruimtelijke Kwaliteit heeft plaatsgevonden. Deze kan instemmen met het woningbouwinitiatief. Het beeldkwaliteitsplan is echter niet vastgesteld als onderdeel van het bestemmingsplan. Het besluit is in zoverre genomen in strijd met de Spelregels particuliere woningbouwinitiatieven. In zoverre slaagt het betoog.
Relativiteitsvereiste
6.    [appellante] voert aan dat niet blijkt dat hogere waarden voor de geluidbelasting zijn vastgesteld, alhoewel volgens het akoestisch onderzoek van Econsultancy.nl, "Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai Wilhelminalaan te Beuningen" van 17 augustus 2016 hogere waarden ten gevolge van de geluidbelasting vanwege de A73 en de Wilhelminalaan dienen te worden vastgesteld en deze procedure tegelijk met de bestemmingsplanprocedure dient te worden doorlopen.
6.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
6.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
6.3.    De Afdeling is van oordeel dat het betoog van [appellante] dat het plan is vastgesteld in strijd met de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) in het kader van de toepassing van artikel 8:69a van de Awb niet los kan worden gezien van het beschermingsbereik van de ingeroepen normen van de Wgh, waaronder de norm van artikel 83 van de Wgh. De regeling in artikel 83 van de Wgh strekt ertoe dat bij besluit wordt vastgesteld welke geluidbelasting - na het zo mogelijk treffen van maatregelen - bij een geluidgevoelig gebouw vanwege de weg maximaal mag optreden. Deze regeling strekt daarmee tot bescherming van de gebruikers van de nieuw te bouwen woningen.
Het belang van [appellante] is erin gelegen dat zij wil voorkomen dat een woning wordt gebouwd op het perceel achter haar woning. De regeling in de Wgh strekt kennelijk niet tot bescherming van dat belang van [appellante].
Een beroep van [appellante] tegen een besluit van het college van burgemeester en wethouders tot vaststelling van hogere geluidgrenswaarden zoals bedoeld in de Wgh voor de nieuw te bouwen woning kan niet leiden tot een vernietiging van dat besluit vanwege het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb. Nu [appellante] vanwege het relativiteitsvereiste een besluit tot vaststelling van hogere geluidgrenswaarden voor de nieuw te bouwen woning niet in rechte kan aantasten, kan zij evenmin met vrucht een beroep doen op een vermeend gebrek met betrekking tot de voorbereiding van het bestemmingsplan in relatie tot het besluit tot vaststelling van hogere geluidgrenswaarden.
Privacy, uitzicht, waardevermindering
7.    [appellante] vreest waardevermindering van haar woning. Tevens vreest zij gevolgen voor haar privacy en voor haar uitzicht.
7.1.    De raad stelt dat geen recht op blijvend vrij uitzicht bestaat. Bovendien voorzag het voorheen geldende bestemmingsplan "Kern Beuningen" in de mogelijkheid om op het perceel bijgebouwen te realiseren. Volgens de raad zal toevoeging van de woning in een binnenstedelijke situatie geen onaanvaardbare aantasting van de privacy inhouden.
7.2.    De Afdeling overweegt dat enige aantasting van het woongenot van [appellante] door het realiseren van de woning ter plaatse, gelet op het feit dat het plangebied momenteel geheel onbebouwd is, niet uit te sluiten is. In dit verband wordt echter van belang geacht dat haar woning op een afstand van 47 m staat ten opzichte van het bouwvlak van het plandeel met de bestemming "Wonen" en dat geen blijvend recht op een vrij uitzicht bestaat. Voorts acht de Afdeling van belang dat de woningen zijn gelegen binnen de bebouwde kom. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot een ernstige aantasting van het woongenot van [appellante].
Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woning van [appellante] betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    De conclusie is dat het besluit van 28 maart 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Wilhelminalaan ong (tussen 186 en 188)" is genomen in strijd met artikel 4:84 van de Awb.
9.    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak alsnog een beeldkwaliteitsplan vast te stellen en dit op te nemen in het bestemmingsplan dan wel een andere planregeling vast te stellen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
10.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Beuningen op:
- om binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van overweging 9 het daar omschreven gebrek te herstellen en;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, griffier.
w.g. Pans    w.g. Bijleveld
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
433.