ECLI:NL:RBNNE:2018:273
Rechtbank NNE — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: 16/3993
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 januari 2018 in de zaak tussen
[naam] , te Oostwold, eiser
(gemachtigde: mr. U. van Ophoven),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leek
(gemachtigde: T. van der Veen, namens de centrumgemeente Groningen).
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder aangegeven dat eiser op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een indicatie voor
Beschermd Wonen
heeft die geldig is van 1 januari 2015 tot en met 5 februari 2019 en dat het eerder aan eiser op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) toegekende persoonsgebonden budget (pgb) bij wijze van overgangsperiode is verlengd tot en met 30 juni 2016. Het pgb voor de voorziening aangeduid als “dagbesteding overig: dagactiviteit (begeleiding)”, is vastgesteld op € 20.595,61.
Bij besluit van 23 oktober 2015 (het primaire besluit II) is voornoemd besluit van 9 oktober 2015 ingetrokken omdat dit besluit een onvolledige aanduiding van eisers indicatie bevatte. In het besluit van 23 oktober 2015 staat vermeld dat eisers indicatie voor
Beschermd Wonen
geldig was van 1 januari 2015 tot en met 5 februari 2019 en dat het recht om deze zorg in de vorm van een pgb te ontvangen, op 31 december 2015 eindigde. Eiser wordt voor de periode 1 januari 2016 tot en met 30 juni 2016 bij wijze van overgangsperiode een pgb van
€ 20.595,61 toegekend voor “Beschermd wonen met intensieve begeleiding”.
Bij besluit van 29 april 2016 (het primaire besluit III) heeft verweerder medegedeeld dat de oorspronkelijke indicatieperiode voor de voorziening Beschermd Wonen blijft lopen tot en met 5 februari 2019. Het aan eiser voor deze voorziening toegekende pgb, dat gold tot en met 30 juni 2016, wordt verlengd tot en met 31 december 2016 en bedraagt over deze verlengde periode € 20.821,93.
Bij besluit van 22 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard. Het bezwaarschrift van 31 mei 2016 tegen het primaire besluit III is niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit op 29 september 2016 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2017.
Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Voorts was aanwezig eisers echtgenote,
[naam] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het onderzoek ter zitting is geschorst, teneinde eisers echtgenote in de gelegenheid te stellen in overleg te treden met medewerkers van de gemeente Leek en de centrumgemeente.
Bij brief van 12 april 2017 heeft de gemachtigde van eiser bericht dat het gesprek niet tot een oplossing heeft geleid en dat hij zijn standpunten nogmaals ter zitting naar voren wil brengen.
Op 16 november 2017 is het beroep andermaal ter zitting behandeld. Daarbij waren dezelfde personen aanwezig als op 21 maart 2017. Op de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1.
Eiser is bekend met lichamelijke, psychiatrische en zintuiglijke problematiek. Eiser dient te wonen in een stabiele, rustige, veilige en prikkelarme woon- en leefomgeving. Hij ontvangt sinds 2009 een WAO-uitkering op basis van een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%. Eiser woont thuis bij zijn echtgenote.
1.2.
In verband met zijn aandoeningen en de daaruit voortvloeiende beperkingen, waarbij de grondslag psychiatrie leidend is geacht, heeft het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ) eiser laatstelijk bij besluit van 25 augustus 2014 op grond van de AWBZ voor de periode van 6 februari 2014 tot en met 5 februari 2019 geïndiceerd voor het Zorgzwaartepakket GGZ 3 C voor 7 etmalen per week met dagbesteding en vervoer. Deze zorg wordt in de vorm van een  pgb in de thuissituatie geboden.
2.    Het beschermd wonen is per 1 januari 2015 van de AWBZ overgeheveld naar de Wmo 2015. Het college van burgemeester en wethouders van eisers woonplaats Leek houdt het er voor dat in eisers situatie sprake is van beschermd wonen.
Op grond van artikel 1.2.1. sub b van de Wmo 2015 zijn alle gemeenten verantwoordelijk voor het beschermd wonen. Vanaf 1 januari 2015 is de gemeente Groningen echter bij de Centrumregeling Beschermd Wonen Groningen (Centrumregeling) aangewezen als centrumgemeente voor alle 23 Groningse gemeentes. Het doel en belang van deze regeling is in artikel 2 zo geformuleerd dat de taken en bevoegdheden van de regiogemeentes vanuit de Wmo 2015 onder meer op het gebied van beschermd wonen, door mandaat en volmacht worden opgedragen aan de centrumgemeente. De centrumgemeente is daarbij onder meer verantwoordelijk voor de financiering en het (her)indiceren en plaatsen van cliënten voor  beschermd wonen.
Ingevolge artikel 4, vierde lid, onder h, van de Centrumregeling is het afgeven van een beschikking voor beschermd wonen gemandateerd aan de centrumgemeente Groningen.
3.1.
Omdat de centrumgemeente niet in staat was vóór 31 december 2015 een herindicatie uit te voeren, is bij het primaire besluit I op basis van de Wmo 2015 en bij wijze van overgangsperiode, de aan eiser toegekende indicatie verlengd tot en met 30 juni 2016. De voorziening, aangeduid als
dagbesteding overig: dagactiviteit (begeleiding)
, is in de vorm van een pgb tot een bedrag van € 20.595,61 toegekend.
3.2.
Tegen dit besluit is bij brief van 14 oktober 2015 gericht aan de centrumgemeente, bezwaar gemaakt.
Aangevoerd is dat de indicatie GGZ 3 C ten onrechte is veranderd in Beschermd Wonen waardoor sprake is van een onbevoegd genomen besluit. Daarnaast is de duur van de indicatie niet juist, omdat eiser nog een geldige indicatie heeft tot 6 februari 2019 en het toegekende bedrag is niet correct is berekend.
3.3.
Bij het primaire besluit II heeft de centrumgemeente het besluit van 9 oktober 2015 ingetrokken omdat dit besluit een onvolledige aanduiding van eisers indicatie bevat. Thans is eiser een pgb van € 20.595,61 toegekend voor Beschermd Wonen met intensieve begeleiding, voor de periode 1 januari 2016 tot en met 30 juni 2016.
3.4.
Het bezwaarschrift, dat wordt geacht mede te zijn gericht tegen laatstgenoemd besluit, is ter behandeling doorgestuurd naar het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leek. Dit college dient een besluit op bezwaar te nemen, omdat gelet op het bepaalde in artikel 4, vierde lid, onder i, van de Centrumregeling (slechts) de vertegenwoordiging in bezwaar- en beroepsprocedures in zaken met betrekking tot beschermd wonen is gemandateerd aan de centrumgemeente.
3.5.1.
Op 25 november 2015 heeft de Commissie Bezwaarschriften gemeente Leek (de Commissie) na het houden van een besloten hoorzitting op 18 november 2015 met betrekking tot het bezwaarschrift op 25 november 2015 een advies aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leek uitgebracht. De Commissie is van oordeel dat zij niet bevoegd is een advies uit te brengen met betrekking tot het bezwaarschrift. De Commissie heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leek geadviseerd het bezwaarschrift ter behandeling door te sturen naar de centrumgemeente Groningen.
3.5.2.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leek heeft besloten het advies niet over te nemen en de Commissie vervolgens verzocht het bezwaarschrift opnieuw in behandeling te nemen.
3.5.3.
Eind januari 2016 heeft de Commissie besloten onafhankelijk advies in te winnen met
betrekking tot dit bevoegdheidsvraagstuk. Op basis van de ontvangen informatie is de Commissie tot de conclusie gekomen dat zij wel bevoegd is een advies uit te brengen. De Commissie heeft het bezwaarschrift opnieuw in behandeling genomen.
Op 14 april 2016 heeft wederom een hoorzitting plaatsgevonden.
4.1.
Bij het primaire besluit III (van 29 april 2016) heeft verweerder medegedeeld dat de oorspronkelijke indicatieperiode voor de voorziening
Beschermd Wonen
blijft lopen tot en met 5 februari 2019. Het aan eiser voor deze voorziening toegekende pgb, dat gold tot en met 30 juni 2016, wordt verlengd tot en met 31 december 2016. Voor de periode 1 juli 2016 tot en met 31 december 2016 bedraagt het pgb, gebaseerd op de tarieven van 2014 vanuit de AWBZ, € 20.821,93.
4.2.
Tegen dit besluit is bij brief van 31 mei 2016 bezwaar gemaakt. Gesteld is dat eiser de maatwerkvoorziening GGZ 3C heeft en niet de voorziening
Beschermd Wonen
.
Dit bezwaar is op 6 juli 2016 tijdens een hoorzitting van de Commissie behandeld.
4.3.
In haar advies van 14 juli 2016 heeft de Commissie het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leek geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren, omdat er ten onrechte van uit is gegaan dat eiser de indicatie Beschermd Wonen had. Gelet op het bepaalde in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 is dat niet juist, want eiser woont niet in een instelling. Nu er geen sprake is van beschermd wonen, kan de Centrumregeling niet worden toegepast en is er volgens de Commissie sprake van een onbevoegd genomen besluit.
5.1.
Bij het bestreden besluit van 22 augustus 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leek (verweerder) -contrair aan het advies van de Commissie- het bezwaar tegen het besluit van 23 oktober 2015 ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat, ondanks het feit dat eiser niet in een instelling woont, er in zijn geval toch sprake is van beschermd wonen. Verwezen is naar het besluit van het CIZ van 25 augustus 2014 waarbij eiser is geïndiceerd voor het GGZ 3C-pakket en waarin is aangegeven dat de weging tot wel of geen verblijf zorginhoudelijk wordt gemaakt en niet dat dit betekent dat de verzekerde daadwerkelijk in een instelling opgenomen hoeft te worden. Het is de bedoeling dat eiser thuis op individuele basis de zorg krijgt geboden. Gelet hierop is verweerder van mening dat de gemeente Groningen als centrumgemeente het bevoegde orgaan is om de primaire besluiten te nemen en dat het beleid van de gemeente Groningen op grond van de Centrumregeling moet worden toegepast.
Het bezwaar tegen het primaire besluit III is niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft overwogen dat eiser een maatwerkvoorziening heeft voor Beschermd Wonen in de vorm van een pgb; het zorgzwaartepakket dat daar bij hoort is GGZ 3C. Het vervangen van de term Beschermd Wonen in een ZZP-kwalificatie zou dan onjuist zijn. Omdat het wijzigen van de term ook niet tot een andere uitkomst, andere voorziening of een ander pgb zal leiden, is er geen procesbelang.
5.2.
Namens eiser is op 29 september 2016 beroep ingesteld.
6.	De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
°
Inzake het primaire besluit II
6.1.
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of eiser procesbelang heeft bij zijn beroep.
Volgens vaste rechtspraak is eerst sprake van (voldoende) procesbelang indien het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of indienen van beroep nastreeft ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Een actueel procesbelang kan ook worden aangenomen indien eiser stelt schade te hebben geleden en hij tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat hij dergelijke schade daadwerkelijk en als gevolg van het door hem bestreden besluit heeft geleden.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat het rechtsgevolg van het primaire besluit II, gehandhaafd bij het bestreden besluit, is dat eiser voor de periode 1 januari 2016 tot en met 30 juni 2016 een pgb ontvangt van € 20.595,61.
6.3.1
Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder er ten onrechte vanuit gaat dat de begripsbepaling met betrekking tot beschermd wonen moet worden toegepast indien er sprake is van een indicatie Zorgzwaartepakket GGZ C. In dit verband is aangevoerd dat het begrip
beschermd wonen
in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 wordt gedefinieerd als het wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende toezicht en begeleiding, gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie, het psychisch en psychosociaal functioneren, stabilisatie van een psychiatrisch ziektebeeld, het voorkomen van verwaarlozing of maatschappelijke overlast of het afwenden van gevaar voor de cliënt of anderen, bestemd voor personen met psychische of psychosociale problemen, die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. De omstandigheid dat eiser thuis woont en niet in een instelling als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 leidt er volgens eiser toe dat de centrumgemeente Groningen niet bevoegd is geweest om het besluit te nemen. De bevoegdheid om een maatwerkvoorziening als bedoeld in artikel 1.2.1. van de Wmo 2015 te treffen ligt bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leek, de gemeente waaronder de woonplaats van eiser valt.
6.3.2.
Door onjuiste interpretatie van de indicatie is aan eiser een voorziening toegekend welke ten onrechte als
Beschermd Wonen
wordt gekwalificeerd. Eiser heeft er belang bij dit te laten toetsen,  met name met het oog op de overgangsrechtelijke bepalingen.
Eiser kan zich weliswaar verenigen met de hoogte van het over de periode 1 januari 2016 tot en met 30 juni 2016 toegekende pgb, maar niet met de periode waarover het pgb is toegekend, nu de indicatie ZZP GGZ 3C - gelet op het overgangsrecht - nog geldt tot 6 februari 2019. Omdat er alsdan geen nieuwe inschatting van eisers zorgbehoefte dient te worden gemaakt, heeft eiser ook na de inwerkingtreding van de Wmo 2015 het recht om tot die datum beschermd te worden tegen veranderingen, welke zouden kunnen zijn gelegen in de toepassing van de Centrumregeling, op grond waarvan bevoegdheden van de woonplaatsgemeente aan de centrumgemeente zijn gemandateerd. Hierdoor worden de lijnen langer en worden communicatie en besluitvorming moeizamer en ondoorzichtiger.
Indien aan eiser geen bescherming zal worden toegekend op grond van het overgangsrecht zal dit grote onzekerheden voor de (nabije) toekomst met zich meebrengen. Het is juist rust, waaraan eiser en zijn omgeving zo’n grote behoefte hebben. Elke verandering in zijn situatie levert zeer grote onrust en stress op, hetgeen de gezondheid van eiser zal schaden. Het is van het grootste belang dat de zeer zorgvuldig opgebouwde stabiele, maar fragiele thuissituatie in stand blijft.
7.1.
Het vorenstaande leidt de rechtbank niet tot de conclusie dat door wijziging van het indicatielabel Beschermd Wonen in ZZP GGZ3, zoals eiser dit wenst, sprake zou kunnen zijn van procesbelang. Verweerder tornt immers niet aan de duur van de indicatie, deze blijft op grond van het overgangsrecht gelden tot en met 5 februari 2019.
Hoewel het overgangsrecht zich niet uitstrekt over de leveringsvorm (pgb of zorg in natura) heeft verweerder ook hierin geen wijziging aangebracht. Slechts de hoogte van het bijbehorende pgb is, voor de duur van een half jaar, vastgesteld.
Ter zitting heeft zowel de gemachtigde van eiser als ook zijn echtgenote desgevraagd aangegeven dat zij zich kunnen vinden in de hoogte van het toegekende pgb. De echtgenote heeft bevestigd dat er niet méér zorg is ingekocht dan wel genoten dan is toegekend en dat er ook niet méér is betaald voor de genoten zorg dan is toegekend. Zij heeft de zorg voor haar man in deze periode met dit budget kunnen uitvoeren op de door haar gewenste manier.
Hieruit volgt dat het procesbelang evenmin gelegen is in de hoogte van het over deze periode toegekende pgb. De rechtbank is zich er van bewust dat onzekerheden over de hoogte van het budget gedurende een langere periode onrust met zich mee kunnen brengen. Maar aan de andere kant kan aan verweerder niet het recht worden ontzegd om dit op deze wijze te doen. Verweerder kan zo op adequaat op veranderingen, bijvoorbeeld in de tarifering, inspelen.
Derhalve heeft eiser gesteld noch aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van het bestreden besluit schade heeft geleden en derhalve uit dien hoofde procesbelang zou hebben.
8.1.
Dit brengt echter niet zonder meer mee dat eiser in het geheel geen procesbelang zou kunnen hebben.
Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB, zie de uitspraak van 9 februari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP3990) kan het belang van een betrokkene bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van een besluit ook zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel van de rechtbank kan worden betrokken bij eventuele toekomstige aanvragen van die betrokkene om – vergelijkbare – ondersteuning ingevolge de Wmo 2015.
8.2.
De rechtbank is echter van oordeel dat deze situatie zich niet voordoet. Hierbij is van belang dat eiser zich in deze procedure kan verenigen met de hoogte van het toegekende pgb. Ook heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat beoordeling van het geschilpunt omtrent het labelen van de indicatie (en daarmee samenhangend de beoordeling van de vraag wie het bevoegde orgaan in deze is) relevant is voor toekomstige besluiten; bijvoorbeeld omdat het in deze procedure vastleggen van de indicatie ZZP GGZ C voor hem in de toekomst tot een (financieel) voordeliger resultaat zou kunnen leiden. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de door eiser beoogde ‘etikettendiscussie’ gevoerd zal moeten worden in toekomstige procedures, zoals tegen het primaire besluit van 22 december 2016.
8.3.
De rechtbank concludeert op grond van het bovenstaande dat verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit II ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit in zoverre vernietigen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar tegen het primaire besluit II in verband met het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk te verklaren.
° Inzake het primaire besluit III
9. Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren tegen het primaire besluit III niet ontvankelijk verklaard. Gelet op het feit dat de bezwaren die tegen dit besluit zijn ingebracht nagenoeg overeenkomen met hetgeen onder 6.3.1 en 6.3.2 is weergegeven, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat niet gebleken is van procesbelang. In zoverre houdt het bestreden besluit stand.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 1.252,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1,5 punt voor het verschijnen ter zitting en € 501,- per punt).
Voorts bestaat er aanleiding om verweerder te veroordelen in de door de echtgenote van eiser in bezwaar gemaakte kosten. Dit betreft de reiskosten voor twee maal het bijwonen van de hoorzitting (€ 16,80) en twee maal de kosten van 2 uur opvang van eiser à € 28,75 per uur (€ 115,-) In totaal derhalve € 131,80.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij het bezwaar tegen het primaire besluit van 23 oktober 2015 ongegrond is verklaard;
- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit II niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van in totaal € 1.384,30.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mrs. T.F. Bruinenberg en D.M. Schuiling, leden, in aanwezigheid van H.J. Boerma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2018.
griffier											voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.