ECLI:NL:RVS:2017:3408
Raad van State — Uitspraak 


201608996/1/A2.
Datum uitspraak: 13 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 oktober 2016 in zaak nr. 15/7236 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellante] over 2013 toegekende kinderopvangtoeslag definitief berekend en vastgesteld op € 10.579,00 en een bedrag van € 5.670,00 aan teveel ontvangen voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 31 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellante] over 2012 toegekende kinderopvangtoeslag definitief berekend en vastgesteld op € 15.978,00 en een bedrag van € 13.918,00 aan teveel ontvangen voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 12 oktober 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.B. Evenboer, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] is een alleenstaande ouder en heeft in 2012 en 2013 een leidinggevende functie met wisselende werktijden bij Vroom en Dreesman gehad. Zij heeft voor haar naar school gaande kinderen buitenschoolse opvang bij een kindercentrum en gastouder genoten en hiervoor kinderopvangtoeslag ontvangen.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft de besluiten van 10 april 2015 en 31 juli 2015 in bezwaar gehandhaafd en hieraan ten grondslag gelegd dat uit de van toepassing zijnde regelgeving volgt dat het aantal afgenomen uren opvang waarvoor kinderopvangtoeslag kan worden verleend maximaal 70% van het door [appellante] gewerkte aantal uren bedraagt (hierna: de 70%-regeling of: de 70%-norm).
Het oordeel van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellante] tegen deze besluiten ongegrond verklaard. Zij heeft hierbij overwogen dat de regelgeving geen mogelijkheid geeft van de 70%-norm af te wijken. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het betoog van [appellante] niet met zich brengt dat de 70%-regeling wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moet worden gelaten.
Hoger beroep
3.    [appellante] betoogt in hoger beroep dat de 70%-regeling wel buiten toepassing had moeten worden gelaten. Volgens haar is deze regeling in strijd met de vrijheid van arbeid en vrije toegang tot de arbeidsmarkt. Hierbij noemt zij in het bijzonder de positie van de vrouw op de arbeidsmarkt en verwijst zij naar internationale verdragen. Voorts betoogt zij in dit verband dat de gevolgen van deze regeling voor haar onevenredig zijn omdat zij als alleenstaande ouder onregelmatige werktijden (deels buiten de reguliere schooltijden) heeft. Tevens stelt zij in 2012 en 2013 niet op de hoogte te zijn geweest van de 70%-regeling en de Belastingdienst/Toeslagen haar hierover onvoldoende heeft geïnformeerd. Volgens [appellante] heeft zij hierdoor destijds geen weloverwogen keuze kunnen maken kinderopvangtoeslag of mantelzorg en een persoonsgebonden budget aan te vragen.
Regelgeving
4.    Artikel 1.7, derde lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) luidt:
"Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de redelijke verhouding tussen het aantal, al dan niet in dienstverband, gewerkte uren van de ouder en zijn partner alsmede de in verband daarmee benodigde reistijd, en het aantal uren kinderopvang waarvoor toeslag kan worden aangevraagd."
Ingevolge artikel 8a, eerste lid, van het Besluit kinderopvangtoeslag en tegemoetkomingen in kosten kinderopvang (hierna: het Besluit 2012) en van het Besluit kinderopvangtoeslag (hierna: het Besluit 2013) bedraagt het aantal uren kinderopvang dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, voor ieder kind niet meer dan:
a. 230 uren per kalenderjaar;
b. per berekeningsjaar:
1° 140% van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor dagopvang en gastouderopvang aan een kind tot de leeftijd waarop het het basisonderwijs volgt, gezamenlijk;
2° 70% van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor buitenschoolse opvang en gastouderopvang aan een kind in de leeftijd dat het naar het basisonderwijs kan gaan, gezamenlijk.
Ingevolge het tweede lid wordt voor het aantal uren dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, uitgegaan van het aantal uren van de ouder of partner die in dat berekeningsjaar de minste uren heeft gewerkt.
Beoordeling hoger beroep
5.    Het hoger beroep van [appellante] ziet op de zogeheten exceptieve toetsing door de rechtbank van artikel 8a, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van het Besluit 2012 en het Besluit 2013 voor zover dit ziet op de 70%-regeling. Deze toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen.
6.    Over het buiten toepassing laten van de 70%-regeling heeft de Afdeling een oordeel gegeven in haar uitspraak van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3120). In die zaak ging het om de toeslag voor de opvang van een naar schoolgaande kind van een alleenstaande ouder met een baan met wisselende werktijden. In deze uitspraak heeft de Afdeling het volgende overwogen. "Blijkens de hiervoor weergegeven geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8a, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van het Besluit 2012 en het Besluit 2013 heeft de regelgever hierbij weliswaar niet uitdrukkelijk de gevolgen van de 70%-regeling (maximering van de kinderopvangtoeslag gekoppeld aan het aantal gewerkte uren) voor alleenstaande ouders die ook gedurende de nachtelijke uren werken betrokken maar wel die voor ouders met wisselende roosters. Het uitgangspunt om het recht op het aantal uren kinderopvangtoeslag te limiteren tot het aantal gewerkte uren van de minst werkende ouder, te vermeerderen met 40% voor de niet schoolgaande kinderen op de dagopvang en te verminderen met 30% voor de buitenschoolse opvang voor schoolgaande kinderen heeft de regelgever in de onder overweging 8 genoemde stukken onderbouwd en toegelicht. Hierbij heeft hij in aanmerking genomen dat in het algemeen ouders minimaal 30% van hun werktijd proberen te laten overlappen met schooltijden zodat het kind ook enige tijd met het gezin kan doorbrengen en dat het gemiddeld gebruik in uren in opvang bij schoolgaande kinderen de helft is van het gebruik bij niet-schoolgaande kinderen." Gelet op de aan de regelgever opgedragen taak om regels te stellen over de redelijke verhouding tussen het aantal uren verrichte arbeid en het aantal uren kinderopvang waarvoor toeslag kan worden aangevraagd en gelet op de motieven die aan artikel 8a, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van het Besluit 2012 en het Besluit 2013 ten grondslag liggen, heeft de Afdeling in deze uitspraak geoordeeld dat dit artikel wat betreft de 70%-regeling de exceptieve toets kan doorstaan. De Afdeling ziet geen aanleiding hierover thans anders te oordelen. Ook in dit geval is van belang dat [appellante] tevens een eigen verantwoordelijkheid heeft wat betreft de combinatie onregelmatig werken en de opvang van naar school gaande kinderen. Voorts is van belang dat het gaat om maximering van de kinderopvangtoeslag en dat dit niet betekent dat een ouder in gevallen als die van [appellante] helemaal geen tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang kan krijgen. De regelgever heeft dan ook in redelijkheid tot de 70%-regeling kunnen komen.
Evenmin bestaat aanleiding de 70%-regeling buiten toepassing te verklaren vanwege strijd van deze norm met een hogere regeling, zoals de door [appellante] genoemde internationale verdragen die zien op de vrijheid van arbeid en de vrije toegang tot de arbeidsmarkt. Daargelaten of deze door [appellante] genoemde bepalingen van verdragen een ieder verbindende bepalingen zijn, ziet de 70%-norm enkel en alleen op maximering van de kinderopvangtoeslag. Deze norm raakt als zodanig niet de vrije toegang tot de arbeidsmarkt, ook niet de in dit verband door [appellante] in het bijzonder genoemde vrijheid van arbeid van vrouwen. De verwijzing van [appellante] hierbij naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 27 juli 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2461) kan haar niet baten. In deze uitspraak raakte de afschaffing van een bestaande regeling zonder overgangsrecht en zonder vervangende regeling het in de desbetreffende bepaling van het Verdrag inzake uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen nagestreefde minimumresultaat dat voor iedere vrouw die inkomensvormende arbeid verricht, enige vorm van bevallingsverlof met behoud van (een zeker) inkomen open moet staan. In de zaak van [appellante] gaat het niet om de afschaffing van een aanspraak op kinderopvangtoeslag maar om de maximering van het aantal uren kinderopvang per kind dat voor een tegemoetkoming in aanmerking komt.
Het voorgaande betekent dat in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd de rechtbank terecht en op goede gronden geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat artikel 8a, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van het Besluit 2012 en het Besluit 2013 wat betreft de 70%-regeling in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift dan wel een algemeen rechtsbeginsel.
Het betoog faalt.
7.    Voorop staat dat [appellante], net als ieder ander die voor kinderopvangtoeslag in aanmerking wil komen, wordt geacht zichzelf op de hoogte te stellen van de hierop van toepassing zijnde regelgeving.
De dienst heeft op 10 februari 2012 een voorlichtingsbrief aan belanghebbenden over de invoering van de 70%-regeling verzonden. Nu [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt deze brief niet te hebben ontvangen, moet er van worden uitgegaan dat zij van de invoering van deze regeling op de hoogte had kunnen zijn. Haar betoog dat de Belastingdienst/Toeslagen haar onvoldoende over de invoering van de 70%-regeling heeft geïnformeerd faalt.
8.    De rechtbank is gelet op het voorgaande terecht tot het oordeel gekomen dat de Belastingdienst/Toeslagen het aantal afgenomen uren opvang dat wordt meegenomen in de definitieve berekening van de kinderopvangtoeslag over 2012 en 2013 op 70% van het door [appellante] gewerkte uren mocht stellen.
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Bindels
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2017
85.