ECLI:NL:CBB:2017:426
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 16/272, 16/273, 16/274, 16/275, 16/276, 16/277 en 16/278
11350
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 oktober 2017 op de hoger beroepen van:
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 7 maart 2016, kenmerken ROT 15/2761, ROT 15/2762, ROT 15/2765, ROT 15/2907, ROT 15/4901, ROT 15/4902, ROT 15/4903 in het geding tussen
appellante
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, (de staatssecretaris)
(gemachtigde: mr. [NAAM]. H.D. Strookman).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 7 maart 2016 (ECLI:NL:RBROT:2016:1683, ECLI:NL:RBROT:2016:1684, ECLI:NL:RBROT:2016:1685, ECLI:NL:RBROT:2016:1686, ECLI:NL:RBROT:2016:1687, ECLI:NL:RBROT:2016:1689, ECLI:NL:RBROT:2016:1690, niet gepubliceerd)
De staatssecretaris heeft een reactie op de hogerberoepschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 januari 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellante zijn verder verschenen
mr. J.J.J. de Rooij en [naam 2] . Voor de staatssecretaris is voorts verschenen [naam 3] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraken. Het College volstaat met het volgende.
1.2
In de periode van 2 mei 2014 tot en met 2 december 2014 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) 7 controles uitgevoerd bij appellante. Van deze controles hebben de toezichthouders boeterapporten opgemaakt. De toezichthouders hebben samengevat geconstateerd dat zij karkassen zagen die waren bezoedeld met uitwerpselen. De locatie waar de controles zijn uitgevoerd is door de toezichthouders in de boeterapporten op verschillende manieren omschreven: “voor het stempelen (controle karkassen na afloop slachtproces/ post mortem keuring)”, “na de PM-keuring voor het stempelen”, “na de PM-keuring, in de vang voor het aanbrengen van het gezondheidsmerk”, “vlak voor het stempelen, na de laatste opknappositie”, “na de laatste opknappositie (na afloop slachtproces/pm keuring)”, “in de slachthal na de laatste opknappositie, vlak voor de koeltunnel” en “ aan het eind van de slachtproces voor het stempelen”.
1.3
Bij besluiten van 29 augustus 2014, 31 oktober 2014 en 12 december 2014 heeft de staatssecretaris aan appellante boetes opgelegd van elk € 2.500,- en bij besluit van
27 februari 2015 een boete van € 5.000,- (de primaire besluiten), alle wegens overtreding van artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onder 10, van de Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (de Verordening) en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten. Volgens de staatssecretaris gebeurde het uitslachten niet op zodanige wijze dat de verontreiniging van het vlees werd voorkomen.
1.4
Bij zijn besluiten van 20 en 23 maart 2015, 1 april 2015 en 29 juli 2015 heeft de staatsecretaris de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd. Bij afzonderlijk besluiten van 28 juli 2015 heeft de staatsecretaris de bezwaren van appellante tegen de te onderscheiden besluiten van 27 februari 2015 gedeeltelijk gegrond verklaard en de aanvankelijk opgelegde boetes van € 5.000,- elk nader vastgesteld op
€ 2.500,- (de bestreden besluiten).
Uitspraak van de rechtbank
2.		De rechtbank heeft de beroepen van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor de hoger beroepen van belang, in nagenoeg gelijkluidende uitspraken het volgende overwogen, waarbij voor “eiseres” appellante en voor “verweerder” de staatssecretaris gelezen moet worden en wordt opgemerkt dat deze overwegingen zijn ontleend aan de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer ROT 15/2762:
“4.1.	Eiseres heeft als beroepsgrond aangevoerd dat het besluit tot het opleggen van een boete op een onjuiste grondslag rust, nu verweerder ten onrechte aan eiseres heeft tegengeworpen dat het uitslachten niet zodanig is gedaan dat verontreiniging van vlees werd voorkomen en zij daarmee niet heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening 853/2004. Volgens eiseres heeft deze laatste bepaling immers geen betrekking op het uitslachten zelf, maar op de toestand van de karkassen op het allerlaatste moment van het slachtproces, bij het stempelen. Eiseres heeft gesteld dat in haar geval niet bij het uitslachten is vastgesteld dat karkassen verontreinigd zijn, maar pas op een later moment, zodat volgens haar niet meer kan worden vastgesteld of het uitslachten niet op een zodanige wijze heeft plaatsgevonden dat verontreiniging werd voorkomen.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. In het voornemen en in het primaire besluit is onder verwijzing naar artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening 853/2004 aan eiseres tegengeworpen dat het uitslachten niet op zodanige wijze gebeurde dat verontreiniging van vlees werd voorkomen, zodat eiseres als levensmiddelenbedrijf niet voldeed aan de toepasselijke bepalingen genoemd in Verordening 853/2004. Nu verweerder in het bestreden besluit echter is uitgegaan van de juiste grondslag, zoals ook in het boeterapport is vermeld (de karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn en elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd), faalt het betoog van eiseres. Feitelijk is het eiseres ook duidelijk geweest wat haar wordt verweten.
4.2.
Partijen zijn verdeeld over de vraag of het moment waarop de controle door de NVWA is uitgevoerd in overeenstemming is met Verordening 853/2004 en verweerders handhavingsbeleid.
4.3.
Allereerst moet worden vastgesteld op welk moment in het slachtproces de controle door de NVWA heeft plaatsgevonden. In het boeterapport van 13 augustus 2014 is vermeld dat de karkassen zijn gecontroleerd na afloop van het slachtproces / post mortem keuring. In het verweerschrift heeft verweerder nader toegelicht dat direct voor het stempelen is gecontroleerd. Ter zitting is door de dierenarts van de NVWA aan de hand van de door eiseres overgelegde “Processchema’s en beschrijvingen, PS05, versie 04, uitgiftedatum
17 maart 2015” daarop een toelichting gegeven. Uit die toelichting blijkt dat de toezichthouders controleren op de positie tussen de blokjes “nacontrole” en “classificatie CBS” zoals weergegeven in het processchema, omdat daar een knop is om een karkas te laten uitrailen naar de positie “opknappen”. Ter zitting heeft eiseres bevestigd dat de toezichthouders nooit verder staan dan de positie tussen “nacontrole” en “classificatie CBS”.
4.4.
Eiseres heeft gesteld dat voor controle op fecale bezoedeling de positie tussen “nacontrole” en “classificatie CBS” in het slachtproces te vroeg is. Volgens eiseres heeft verweerder gehandeld in strijd met zijn beleid zoals opgenomen in het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht, versie 1.0 van 2 maart 2015 (Handhavingsprotocol), omdat de controle heeft plaatsgevonden voordat eiseres de gelegenheid heeft gehad de karkassen te beoordelen op fecale bezoedeling en eventuele bezoedeling zelf te verwijderen. Uit het boeterapport blijkt volgens eiseres niet dat de controle is uitgevoerd op een moment dat eiseres daartoe zelf de gelegenheid heeft gehad. Dit betekent volgens eiseres dat de controle niet is uitgevoerd op een plaats waar eiseres alle op Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP) gebaseerde controles of opknaphandelingen in het kader van de post mortem keuring heeft uitgevoerd.
De rechtbank ziet, anders dan eiseres, geen grond voor het oordeel dat de positie waar de controles hebben plaatsgevonden, tussen “nacontrole” en “classificatie CBS”, onjuist zou zijn. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 is bepaald dat karkassen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd mogen zijn en dat elke zichtbare verontreiniging
onmiddellijk
(cursivering rechtbank) moet worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met gelijkwaardig effect. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat in elke fase van het slachtproces de fecale bezoedeling direct moet worden verwijderd en dat op elk moment in het proces gecontroleerd zou kunnen worden of dit daadwerkelijk gebeurt. Gelet op het vorenstaande kan geen betekenis worden gehecht aan de stelling van eiseres onder verwijzing naar artikel 3.5 van het Handhavingsprotocol dat een marge van 5% bij de post mortem keuring door verweerder wordt geaccepteerd. Bovendien heeft deze bepaling uit het Handhavingsprotocol betrekking op het houden van een steekproef vóór het aanbieden voor de post mortem keuring.
4.5.
Eiseres heeft gesteld dat uit Verordening 853/2004 volgt dat de toezichthouder moet controleren op het moment dat het karkas na beëindiging van het slachtproces de slachthal gaat verlaten. Volgens eiseres betekent dit dat de controle moet plaatsvinden bij de stempelaar.
Ook hierin volgt de rechtbank eiseres niet. De rechtbank hecht er daarbij waarde aan dat volgens Verordening 853/2004 het bijsnijden eigenlijk onmiddellijk moet gebeuren; dat betekent dat in elke fase van het proces de fecale bezoedeling direct moet worden verwijderd en dat er op elk punt in het proces gecontroleerd zou kunnen worden of dat daadwerkelijk gebeurt.
Verweerder heeft geaccepteerd dat in de slachterij van eiseres het opknappen (bijsnijden) niet direct gebeurt, maar dat eiseres in de lijn een bezoedeld karkas aanmerkt als bezoedeld om dat later in het proces (in de opknaplijn) te doen. Daar moet het opknappen (bijsnijden) dan ook wel gebeuren: vlak na de nacontrole door eiseres en op een punt waar het bijsnijden nog in het reguliere opknapproces (de plek die door eiseres is uitgekozen en bepaald om het opknappen (bijsnijden) te doen) kan plaatsvinden. Dat gebeurt dan door het karkas op dat moment af te railen naar het opknapproces. Later kan dat niet meer (zonder de lijn stil te zetten).
De plek waar verweerder nu controleert (na de laatste controle door eiseres voor het blokje “classificatie CBS”) is tevens een plek waarna er in principe geen fecale bezoedeling meer kan ontstaan; het slachtproces is dan immers afgerond; als daarna nog besmetting plaatsvindt, gebeurt dat via een vuil karkas of iets dergelijks. Dus alle bezoedelde karkassen moeten er voor die plek waar verweerder controleert uitgehaald (kunnen) zijn.
Argument is ook dat het nacontrolemoment (voor het blokje “classificatie CBS”) een goede plek is voor zowel eiseres als verweerder om de controle te doen. Het karkas kan dan nog in het reguliere opknapproces terecht komen; bij opknappen na het laatste opknapmoment dat eiseres heeft geconstrueerd (dus vlak voor het stempelen) moet de productielijn worden stilgezet en wordt een uitzondering gecreëerd.
Dat eiseres later nog een moment creëert om te checken of het opknappen goed is gebeurd, is begrijpelijk, gelet op haar verantwoordelijkheden, maar daarbij mogen geen nieuwe “opknappers” worden gesignaleerd. Dat moet op een eerder moment in het proces zijn gebeurd, en aldaar ook gecontroleerd kunnen worden.
Om deze reden kan geen betekenis worden gehecht aan de stelling van eiseres dat uit 3.6 van het Handhavingsprotocol volgt dat de steekproef na de post mortem keuring in de koelcel mag worden uitgevoerd. In dat onderdeel van het beleid staat vermeld dat de steekproef in de koelcel kan worden uitgevoerd als dat in het betreffende slachthuis een optie is. Zoals blijkt uit verweerders toelichting ter zitting is dat bij het slachthuis van eiseres geen goede optie, omdat daar geen mogelijkheid meer is om het karkas uit te railen naar de reguliere opknappositie. Indien de controle bij het stempelen zou plaatsvinden, moet de productielijn worden stilgelegd. Deze werkwijze strookt niet met hetgeen verweerder bij eiseres toelaatbaar heeft geacht, te weten dat een in de slachtlijn bezoedeld karkas als bezoedeld wordt aangemerkt om later in de reguliere opknaplijn (voor het stempelen) te worden opgeknapt. Bovendien heeft verweerder op de zitting toegelicht dat in de lijn die de koelcel indraait bijna meteen een douche staat. De toezichthouder kan daar niet gaan staan. Er is daar bovendien onvoldoende licht en geen rail meer om het karkas uit de lijn te halen.
4.6.
Nu er van kan worden uitgegaan dat verweerder de controle op 13 augustus 2014 heeft uitgevoerd na het blokje “nacontrole” door eiseres en deze wijze van controle naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd is met Verordening 853/2004 is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, in samenhang met Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening 853/2004: karkassen mogen niet zichtbaar verontreinigd zijn met uitwerpselen en elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd.
Verweerder was dus bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
4.7.
Subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat de boete onevenredig hoog is. Ten onrechte is de overtreding als ernstig gekwalificeerd, omdat op het moment van controle geen enkel gevaar bestond voor de voedselveiligheid en pas na het stempelen kan worden vastgesteld of sprake is van gevaar voor de voedselveiligheid. Eiseres heeft opgemerkt dat in het boetebeleid geen onderscheid is gemaakt in de grootte van de bedrijven en het aantal karkassen per bedrijf. Grote bedrijven, zoals eiseres, maken meer kans op een boete alleen al vanwege het aantal karkassen. Er is geen beleid ontwikkeld om een evenredige verdeling in de sector te bewerkstelligen. Een vermindering van de boete is volgens eiseres aangewezen.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de boete onevenredig hoog is. Op grond van artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is verweerder bevoegd voor deze overtreding een boete van € 2.500,= op te leggen. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Wet dieren en Verordening 853/2004 gediende doel, de bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. Voor zover eiseres betoogt dat de boetes niet zijn afgestemd op de ernst van de onderhavige overtredingen en de mate waarin die eiseres kunnen worden verweten, is de rechtbank gelet op het voorgaande van oordeel dat het door eiseres gestelde geen grond geeft voor het oordeel dat de opgelegde boete niet evenredig is. Zoals in het bestreden besluit is overwogen kan met uitwerpselen verontreinigd vlees onder andere leiden tot besmetting met bacteriën als Salmonella of E.coli, hetgeen een ernstig gevaar voor de volksgezondheid oplevert. De rechtbank is van andere feiten of omstandigheden voor matiging van het boetebedrag niet gebleken. De grootte van het bedrijf van eiseres kan zeker niet als zodanige omstandigheid worden aangemerkt.”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.
Appellante betoogt dat het kernpunt van het geschil is de vraag of het moment waarop de controle door de NVWA is uitgevoerd, waarmee zij doelt op de plek in het slachthuis waar de gestelde verontreinigingen zijn geconstateerd, in overeenstemming is met de Verordening en het handhavingsbeleid van de staatssecretaris. Appellante betoogt dat zulks niet het geval is.
Zij voert daartoe aan dat in artikel 3.6 van het Handhavingsprotocol wordt vermeld dat de steekproef na de postmortemkeuring (PM-keuring) plaats moet vinden op een plek in het slachthuis waar de exploitant alle op HACCP gebaseerde controles of opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring uitgevoerd heeft, maar voordat een processtap plaatsvindt waardoor eventuele bezoedeling onzichtbaar wordt. Door te controleren op een controlepositie die is gelegen tussen de posten “nacontrole” en “classificatie CBS”, handelt de NVWA in strijd met deze bepaling. De controle heeft plaatsgevonden nog voordat appellante de gelegenheid heeft gehad de karkassen opnieuw te beoordelen op fecale bezoedelingen en eventuele bezoedelingen op te knappen. Uit het processchema van appellante volgt dat er na de plaats waar de controleurs van de NVWA de controle hebben uitgevoerd, in het slachtproces van appellante nog een post komt waar gekeken wordt naar fecale bezoedeling, vervolgens nog een opknappost en ten slotte nog een stempelpost. Dat zijn alle handelingen in het kader van de PM-keuring en in het kader van de eisen van de HACCP. Daarmee is de controle van de NVWA niet uitgevoerd op een plek waar appellante alle op HACCP gebaseerde controles of opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring heeft uitgevoerd. De staatssecretaris handelt daardoor in strijd met het eigen beleid. Het primaire besluit is genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel, is willekeurig en in strijd met de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid en de rechtbank heeft het beroep van appellante om diezelfde redenen ten onrechte ongegrond verklaard.
Volgens appellante legt de rechtbank de Verordening heel ruim uit door te stellen dat de betreffende bepaling uit de Verordening betekent dat in elke fase van het slachtproces de fecale bezoedeling direct moet worden verwijderd en dat op elk moment in het proces gecontroleerd zou kunnen worden of dit daadwerkelijk gebeurt.
Deze interpretatie van de rechtbank is echter in strijd met het vaste beleid van de staatssecretaris dat een 5% marge is toegestaan bij (of voor) de PM-keuring. Deze marge is altijd gehanteerd, en daar mocht appellante ook op vertrouwen. Een boete in deze fase van het slachtproces, vallend onder die 5% zou ook in strijd zijn met het handhavingsbeleid.
In Bijlage I van de Verordening, onder 1.9, staat een karkas gedefinieerd als het hele slachtdier
na
slachting en uitslachting. Ook dat wijst erop dat de interpretatie van de rechtbank, dat elke zichtbare verontreiniging in elke fase van het slachtproces moet worden verwijderd, onjuist is. Dat zulks in elke fase van het slachtproces zo is, blijkt dus niet uit de tekst van de Verordening.
De definitie van een karkas wijst nu juist op het feit dat hetgeen in het handhavingsbeleid is vastgelegd juist is en dat appellante tot op het allerlaatste moment voordat er een volgende fase (koeling) zal intreden de mogelijkheid heeft een eventuele bezoedeling te verwijderen. Dat bedoelde laatste moment is de stempelpost.
Appellante betoogt dat het argument dat bijsnijden na de opknappositie niet meer kan zonder de lijn stil te zetten niet valide is. In het uiterste geval, bij het stempelen, is genoeg mogelijkheid om eventuele bezoedeling weg te snijden zonder de lijn stil te zetten, of door de lijn kort stil te zetten. Dat is een normaal proces, voordat het karkas het slachtgedeelte verlaat. De stempelaar heeft in dat deel van de lijn voldoende tijd om te controleren, bij te snijden en te bestempelen. Juist door het zetten van de stempels geeft appellante aan dat wat haar betreft het karkas gereed is om de markt op te gaan en dat het vrij is van bezoedeling. Daar zou de controle dan ook moeten plaatsvinden. Volgens het Handhavingsprotocol kan dat zelfs nog in de koelcel. Het argument dat er na de controlepost van de NVWA geen bezoedeling kan plaatsvinden is ook niet valide. Dat heeft namelijk ook te gelden voor de posten voorafgaand aan de controle.
Mocht er al een overtreding worden aangenomen, dan is deze volgens appellante niet verwijtbaar, gezien hetgeen zojuist is aangevoerd. Appellante heeft geen enkele schuld nu volgens de geldende protocollen is gewerkt en er alles aan is gedaan om een overtreding te voorkomen. Appellante voert aan dat de boete onevenredig hoog is. Voorts is er in het boetebeleid geen onderscheid gemaakt in de grootte van de bedrijven en het aantal karkassen per bedrijf.
4. De Verordening luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 3
Algemene verplichtingen
1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
(…)
BIJLAGE I
DEFINITIES
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
(…)
1.9.
Karkas: het hele slachtdier na slachting en uitslachting.
BIJLAGE III
SPECIFIEKE VOORSCHRIFTEN
SECTIE I: VLEES VAN ALS LANDBOUWHUISDIER GEHOUDEN HOEFDIEREN
(…)
HOOFDSTUK IV: HYGIËNE BIJ HET SLACHTEN
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan.
(…)
10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
(…)”
5. Het College ziet zich gesteld voor de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellante artikel 3, eerste lid, en onderdeel 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van de Verordening heeft overtreden. Het College overweegt als volgt.
5.1
Hoofdstuk IV van bijlage III, sectie I, genaamd ‘Hygiëne bij het slachten’, beschrijft het slachtproces voor als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren in chronologische volgorde. De onderdelen 1 tot en met 6 van hoofdstuk IV hebben betrekking op de antemortemfase en de onderdelen 7 tot en met 15 op de uitslachtfase. De onderdelen 16 en 17 hebben betrekking op de fase na de postmortemkeuring. Gelet op deze chronologische beschrijving van de slachtfase ziet onderdeel 10 van hoofdstuk IV naar het oordeel van het College op de uitslachtfase. Dit betekent dat vóór de postmortemkeuring, die het einde van deze fase van het slachten markeert, aan het bepaalde in onderdeel 10 van hoofdstuk IV moet zijn voldaan. Aangezien de door de NVWA geconstateerde zichtbare fecale bezoedelingen na de postmortemkeuring zijn aangetroffen – hetgeen door appellante niet wordt betwist – heeft de staatssecretaris terecht geconcludeerd dat sprake is van overtredingen van artikel 3, eerste lid, en onderdeel 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van de Verordening. Het betoog van appellante dat gelet op de definitie van het begrip ‘karkas’ eerst vóór het koelen aan onderdeel 10 van hoofdstuk IV van bijlage III van de Verordening moet zijn voldaan slaagt, gelet op het hiervoor overwogene, niet.
5.2
Ten aanzien van het toepassen van het handhavingsbeleid door de staatssecretaris overweegt het College als volgt. De staatssecretaris heeft in hoger beroep het standpunt ingenomen dat, daargelaten wat de boeterapporten vermelden, de controles op bezoedelingen zijn uitgevoerd bij de zogenaamde ‘CBS-classificatie’. Het “Projectprotocol, Verbeterplan vleesketen, deelproject Verificatie hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling, kalverslachterijen” (handhavingsbeleid), luidde ten tijde van de door de NVWA uitgevoerde controles als volgt:
“De eindcontrole op fecale bezoedeling moet plaatsvinden op een plek in het slachthuis waar de exploitant alle op HACCP gebaseerde controles of opknaphandelingen in het kader van de post mortem keuring uitgevoerd heeft, maar voordat een processtap plaatsvindt waardoor eventuele bezoedeling onzichtbaar wordt (bijvoorbeeld douchen). M.a.w. de controle kan pas plaatsvinden direct na de laatste opknapplek waar de exploitant eventuele zichtbare bezoedeling verwijdert
voordat
de karkassen van gezondheidsmerken worden voorzien.”
Vanaf 20 oktober 2014 is aan het handhavingsbeleid, voor zover van belang, het volgende toegevoegd:
“Deze steekproef na de PM-keuring mag, als dat bij het betreffende slachthuis een optie is, in één controle (…) in de koelcel worden uitgevoerd.”
Naar het oordeel van het College is het uitvoeren van controles op fecale bezoedelingen bij de ‘CBS-classificatie’ niet in overeenstemming met het handhavingsbeleid van de staatssecretaris. Door appellante is betoogd en ter zitting toegelicht dat er na de CBS- classificatie nog een opknappositie is waar eventuele verontreinigingen kunnen worden verwijderd. Deze opknappositie genaamd ‘CCP01 fecale bezoedeling’, maakt onderdeel uit van de HACCP-procedures van appellante. Dit standpunt is door de staatssecretaris niet betwist. Volgens appellante kunnen zelfs bij de na genoemde opknappositie gelegen stempelpost nog verontreinigingen worden verwijderd. Dit is op zichzelf door de staatssecretaris ook niet bestreden. Diens verweer houdt in dat de stempelaar geen mes ter beschikking heeft om een in dat stadium nog geconstateerde verontreiniging weg te snijden en dat de bij de stempelpost aanwezige medewerkers niet goed met een mes kunnen omgaan. Wat daarvan zij, daarmee is niet weerlegd dat het verwijderen van een verontreiniging nog mogelijk is. Aangezien na de CBS-classificatie dus nog opknaphandelingen kunnen worden uitgevoerd die onderdeel uitmaken van de HACCP-procedure van appellante, mocht appellante erop vertrouwen dat eventuele verontreinigingen die daarvoor werden geconstateerd niet tot het vaststellen van een overtreding zouden leiden. Daaraan doet niet af, dat naar het oordeel van het College het handhavingsbeleid in dit opzicht leidt tot een ondeugdelijke controle op de naleving van artikel 3, eerste lid, en onderdeel 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van de Verordening. Evenals de rechtbank is het College van oordeel dat de controles, gelet op de tekst en de strekking van deze bepaling, op de juiste plek bij de slachtlijn hebben plaatsgevonden. Appellante heeft evenwel mogen afgaan op de door de staatssecretaris in het handhavingsbeleid gegeven interpretatie van deze regelgeving. Daarom is de uitoefening van de bevoegdheid tot boete-oplegging in dit geval in strijd met het vertrouwensbeginsel. Het betoog van appellante slaagt derhalve.
Het standpunt van appellante dat het handhavingsbeleid ook toestaat dat in de koelcel wordt gecontroleerd, is in dit geval niet relevant nu, zo heeft appellante ter zitting verklaard, de karkassen direct na het stempelen gedoucht worden zodat eventuele verontreinigingen onzichtbaar worden en er dus geen controle op zichtbare verontreinigingen meer kan plaatsvinden.
6. Dit leidt tot de conclusie dat de hoger beroepen gegrond zijn en dat de aangevallen uitspraken worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College de beroepen bij de rechtbank gegrond verklaren, de bestreden besluiten vernietigen en de primaire besluiten herroepen.
7. Het College veroordeelt de staatssecretaris in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in zes samenhangende zaken vast op € 5.940,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 3 punten voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1,5).
8. Tevens dient het griffierecht in beroep (€ 2.317,-) en in hoger beroep (€ 503,-) aan appellante te worden vergoed.
Beslissing
Het College:
vernietigt de aangevallen uitspraken
verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van appellante tegen de bestreden besluiten gegrond en vernietigt deze besluiten;
herroept de primaire besluiten;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 2.820,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 5.940,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. W.E. Doolaard en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 oktober 2017.
w.g. S.C. Stuldreher				w.g. M.S. van den Berg