ECLI:NL:RVS:2017:3218
Raad van State — Uitspraak 


201608304/1/A3.
Datum uitspraak: 22 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats] (Peru),
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 september 2016 in zaak nr. 16/5427 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2016 heeft de minister de aanvragen van [appellante] ter verkrijging van Nederlandse paspoorten voor haar dochters [dochter A] en [dochter B] (hierna: dochters) afgewezen.
Bij besluit van 20 mei 2016 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2017, waar de minister van Buitenlandse Zaken, vertegenwoordigd door mr. S.A. Hessels, is verschenen.
Overwegingen
1.    De relevante bepalingen uit het Verdrag inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen (het Haags Kinderverdrag; Trb 1997, nr. 299), de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de Paspoortwet en de Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2001 (hierna: Pub 2001) zijn opgenomen in een bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    [appellante] is woonachtig in [woonplaats] (Peru) met haar twee dochters. Zij bezit de Nederlandse nationaliteit, omdat zij een Nederlandse vader heeft. Haar dochters zijn geboren in de Verenigde Staten, maar bezitten ook de Nederlandse nationaliteit. De vader van haar dochters, [vader], is geboren in Voorburg en bezit de Nederlandse nationaliteit.
2.1.    [appellante] heeft de wens zich op enig moment naar Nederland te begeven met haar dochters. Op 30 juni 2014, toen zij nog in Qatar woonachtig was, heeft zij zich tot de minister gewend met een aanvraag ter verkrijging van Nederlandse paspoorten voor haar dochters. De minister heeft [appellante] naar aanleiding van die aanvraag verzocht binnen vier weken een verklaring van toestemming van de andere ouder over te leggen of een verklaring van de bevoegde rechter waarin hij vervangende toestemming verleent voor het afgeven van de reisdocumenten dan wel een bewijs dat [appellante] het eenhoofdig gezag heeft over haar dochters.
2.2.    Omdat [appellante] geen van deze documenten had overgelegd, heeft de minister bij besluit van 10 augustus 2014 geweigerd de verzochte paspoorten voor haar dochters te verstrekken. Daartegen heeft [appellante] bezwaar gemaakt.
2.3.    De minister heeft zijn weigeringsbesluit gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 1 oktober 2014. De minister heeft in die laatste beslissing vastgesteld dat [appellante] is gehuwd met de vader van de dochters en dat dit huwelijk naar Nederlands recht niet is ontbonden. Aldus hebben [appellante] en de vader van haar dochters het gezamenlijk gezag over de kinderen. [appellante] heeft in deze bezwaarprocedure ook een uitspraak overgelegd van 30 april 2014 van het Family Court in Qatar, waaruit volgens haar volgt dat zij het eenhoofdig ouderlijk gezag heeft. De minister heeft echter geen doorslaggevende betekenis aan die uitspraak toegekend. Redengevend daarvoor is, aldus het besluit van 1 oktober 2014, dat uit voormelde uitspraak niet volgt dat [appellante], overeenkomstig de op het Islamitisch recht gebaseerde ‘Quatari Law of the Family, nr. 22, 2006’ naast de ‘custody’ ook het ‘guardianship’ over haar dochters uitoefent. Deze Qatarese wetgeving maakt namelijk, aldus de minister, een onderscheid tussen ‘custody’ en ‘guardianship’. Daarnaast heeft de minister in zijn besluitvorming meegenomen dat [appellante] nog altijd is gehuwd met de vader en dat de verzochte documenten niet zijn overgelegd.
2.4.    Op 9 februari 2016 heeft [appellante] zich opnieuw tot de minister gewend met een aanvraag ter verkrijging van Nederlandse paspoorten voor haar dochters.
De besluitvorming
3.    De minister heeft deze laatste aanvraag bij besluit van 15 maart 2016 opnieuw afgewezen. Daarbij heeft de minister de eerder op 30 juni 2014 ingediende aanvraag in herinnering gebracht. Vervolgens heeft hij zich op het standpunt gesteld dat zich sinds de afwijzing van deze eerdere aanvraag geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden hebben voorgedaan wat betreft de uitoefening van het ouderlijk gezag. De door [appellante] in dat kader ingebrachte uitspraak van het Qatarese Court of Appeal van 7 april 2015 brengt volgens de minister namelijk geen wijziging in het ouderlijk gezag teweeg.
3.1.    Bij zijn beslissing op bezwaar van 20 mei 2016 heeft de minister voormeld besluit tot afwijzing van de aanvraag van [appellante] gehandhaafd. De minister heeft in de eerste plaats vastgesteld dat [appellante] een zogenoemde herhaalde aanvraag heeft ingediend. Dat betekent dat zij voor de tweede maal paspoorten voor haar dochters heeft aangevraagd. Daarom had zij, aldus de minister, nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden naar voren moeten brengen. Volgens de minister heeft zij dat niet gedaan. De door [appellante] overgelegde uitspraak van 7 april 2015 van het Qatarese Court of Appeal brengt namelijk geen verandering in de situatie wat betreft het ouderlijk gezag, aldus de minister.
De aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit de door [appellante] overgelegde uitspraak niet volgt dat zij nu het eenhoofdig gezag heeft over haar dochters. Daarom heeft de minister terecht overwogen dat zich geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden hebben voorgedaan na de afwijzing van de eerdere aanvraag.
Het geschil in hoger beroep
5.    [appellante] kan zich niet verenigen met deze uitspraak van de rechtbank. Zij betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit de uitspraak van het Court of Appeal volgt dat ‘Family Law’ nr. 22 van 2006 over het ouderlijk gezag (‘custody’) van toepassing is. Het ongeschreven recht, waarvan de minister is uitgegaan, gaat niet voor op deze geschreven regel, aldus [appellante]. Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat het Court of Appeal bij zijn uitspraak van 7 april 2015 de uitspraak van het Family Court van 30 april 2014 heeft bevestigd, voor zover daarbij aan haar de ‘sole custody’ was toegewezen. Daarom heeft zij het eenhoofdig ouderlijk gezag, aldus [appellante].
Zij betoogt daarnaast dat de rechtbank haar oordeel ten onrechte heeft beperkt tot de door haar overgelegde uitspraak van 7 april 2015 van het Court of Appeal. [appellante] licht in haar hoger beroep toe dat zij, naast de door haar overgelegde uitspraak van 7 april 2015, als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in beroep heeft gesteld dat:
i) de beslissing over de ’custody’ van het Family Court van 30 april 2014 in kracht van gewijsde is gegaan;
ii) het Court of Appeal in de uitspraak van 7 april 2015 expliciet heeft geoordeeld dat wat betreft de ‘custody’, de ‘Family Law nr. 22’ van toepassing is en daarom niet het Islamitische recht of het Nederlandse recht, zoals de minister in zijn eerdere beslissing op bezwaar van 1 oktober 2014 heeft overwogen. Daarbij is volgens [appellante] van belang dat de in artikel 165 van de ‘Family Law’ gegeven definitie van ‘custody’ in essentie gelijk is aan de definitie van ‘ouderlijk gezag’, neergelegd in artikel 1:247, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek en dat haar de ‘sole custody’ over de kinderen is toegekend. Ook is volgens [appellante] in dit kader van belang dat uit de uitspraak niet volgt dat de vader ‘guardianship’ heeft gekregen.
iii) zij en haar dochters ten tijde van de nieuwe aanvraag niet meer in Qatar woonden, maar in Peru en haar dochters in Peru in 2015 het Rooms-Katholiek doopsel hebben ontvangen. Omdat het Islamitisch recht niet van toepassing is, heeft de vader om die reden niet het ‘guardianship’. De Paspoortwet vereist het aantonen van ouderlijk gezag en niet het aantonen van eenhoofdig voogdijschap, aldus [appellante].
Volgens [appellante] heeft de rechtbank deze omstandigheden ten onrechte niet bij haar oordeel betrokken en ten onrechte geen aanleiding gezien de beslissing op bezwaar van 20 mei 2016 gelet op deze omstandigheden te vernietigen.
5.1.    In de uitspraak van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131), heeft de Afdeling overwogen dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd.
Daarnaast kan het bestuursorgaan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan - overeenkomstige - toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
5.2.    Omdat de minister in zijn besluit van 15 maart 2016 het bepaalde in artikel 4:6, tweede lid, van de Awb heeft toegepast, dient in de eerste plaats te worden beoordeeld of de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn die een hernieuwde rechterlijke toetsing rechtvaardigen. [appellante] stelt in dat verband terecht dat de rechtbank niet op alle beroepsgronden is ingegaan. Dit leidt echter, gelet op het volgende, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
De uitspraak van het Qatarese Court of Appeal van 7 april 2015
5.3.    Bij een aanvraag voor een paspoort voor een minderjarige dient, op grond van artikel 34, eerste lid, van de Paspoortwet, een verklaring van toestemming te worden overgelegd van iedere persoon die het gezag uitoefent. [appellante] heeft bij haar eerdere aanvraag zo’n verklaring niet overgelegd, noch een vervangende verklaring van een bevoegde rechter. Zij heeft zich echter op het standpunt gesteld het eenhoofdig gezag uit te oefenen over haar dochters. Om die reden was volgens [appellante] de toestemming van de vader voor de verkrijging van paspoorten voor haar dochters niet nodig. Ten bewijze van dat standpunt, heeft zij bij haar eerdere aanvraag van 30 juni 2014 de uitspraak overgelegd van het Qatarese Family Court van 30 april 2014. De minister heeft bij zijn besluitvorming in 2014, zoals hij ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, die uitspraak betrokken. Daarbij heeft hij als uitgangspunt genomen dat de twee kinderen in de Verenigde Staten zijn geboren en dat de beide ouders op grond van het Amerikaanse recht gezamenlijk het ouderlijk gezag uitoefenen. De minister heeft vervolgens een interpretatie gegeven van de uitspraak van 30 april 2004 en daarbij de Qatarese ‘Law of the Family nr. 22, 2006’ betrokken. Volgens de minister heeft de uitspraak van 30 april 2004 geen wijziging gebracht in het gezamenlijke gezag dat op grond van het Amerikaanse recht bestond. In dat kader heeft de minister ter zitting toegelicht dat aan [appellante] weliswaar de ‘custody’ is toegekend, maar niet het ‘guardianship’. Dat ‘guardianship’ betekent dat de vader onder meer verantwoordelijk blijft voor de financiële zorg voor de kinderen. Tegen dat besluit heeft [appellante] geen rechtsmiddelen aangewend.
5.4.    De door [appellante] overgelegde uitspraak van het Qatarese Court of Appeal van 7 april 2015 dateert van na de besluitvorming op de eerdere aanvraag. Voormelde uitspraak van het Qatarese Court of Appeal, waarvan zich een vertaling in het dossier bevindt, betreft een hoger beroep tegen de uitspraak van het Family Court van 30 april 2014. In het hoger beroep verzocht de vader - kort gezegd - dat aan hem, anders dan in eerste aanleg, de ‘custody’ werd toegekend. [appellante] stelde zich in dat hoger beroep op het standpunt dat het Family Court een echtscheiding had moeten uitspreken. Uit het dictum van de uitspraak van het Court of Appeal van 7 april 2015 komt naar voren dat het de uitspraak van 30 april 2014 van het Family Court heeft ‘overruled’ en alsnog de scheiding tussen [appellante] en de vader van haar dochters heeft uitgesproken. Uit het dictum volgt ook dat alle overige verzoeken zijn verworpen. De Afdeling leidt hieruit af dat de uitspraak van 30 april 2014 van het Family Court slechts is vernietigd voor zover het Family Court daarbij heeft nagelaten de echtscheiding tussen [appellante] en [vader] uit te spreken. Dit betekent dat de uitspraak van 30 april 2014 wat betreft de ‘custody’ in stand is gebleven. Over dat onderdeel heeft de minister in zijn besluit van 1 oktober 2014 een in rechte vaststaande beoordeling gegeven.
5.5.    Gelet op deze conclusie, brengt de uitspraak van het Court of Appeal van 7 april 2015 geen wijziging in het ouderlijk gezag teweeg. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat in deze uitspraak geen nieuw feit of veranderde omstandigheid is gelegen. Het betoog van [appellante] dat het Court of Appeal de Qatarese ‘Law of the Family nr. 22, 2006’ expliciet van toepassing heeft geacht, maakt dit niet anders. De minister heeft deze Qatarese wetgeving namelijk, zoals hiervoor onder 5.3 is overwogen, bij zijn besluitvorming over de eerdere aanvraag betrokken. Dat de uitspraak van 30 april 2014 inmiddels in kracht van gewijsde is gegaan wat betreft het onderdeel over de ‘custody’, maakt dat evenmin anders. De minister heeft dat onderdeel van de uitspraak van 30 april 2014 bij zijn besluitvorming over de eerdere aanvraag betrokken. Uit dat onderdeel van de uitspraak volgt niet, aldus het besluit van 1 oktober 2014, dat [appellante] naast de ‘custody’ ook het ‘guardianship’ heeft over haar dochters en daarom evenmin het eenhoofdig gezag.
Het verblijf in Peru
5.6.    Vervolgens heeft [appellante] als nieuw feit naar voren gebracht, dat zij na de besluitvorming over haar eerdere aanvraag, met haar dochters in Peru verblijft en dat als gevolg daarvan het Islamitische recht niet meer van toepassing is. De minister heeft daarover ter zitting van de Afdeling het standpunt ingenomen dat [appellante] met die stelling geen bewijs heeft geleverd van eenhoofdig gezag over haar dochters. In dat kader heeft de minister onder verwijzing naar artikel 16 van het Verdrag inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen (het Haags Kinderverdrag; Trb 1997, nr. 299), gemotiveerd dat een wijziging van verblijfplaats naar een ander land niet betekent dat de andere ouder daarmee het ouderlijk gezag heeft verloren en geen ouderlijke verantwoordelijkheid meer heeft. Het Peruaanse recht brengt in zoverre geen wijziging in de situatie wat het ouderlijk gezag betreft, aldus de minister. Wil [appellante] het eenhoofdig gezag over haar dochters, dan zal zij zich, zo heeft de minister toegelicht, met een verzoek tot een Peruaanse rechtbank moeten wenden. Een andere mogelijkheid is volgens de minister om bij de rechtbank Den Haag een verzoek om vervangende toestemming in te dienen.
De Afdeling acht dit standpunt niet onjuist. Gelet hierop heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de verplaatsing van de verblijfplaats van de dochters naar Peru geen nieuw feit of veranderde omstandigheid oplevert.
5.7.    [appellante] heeft geen gronden aangevoerd op grond waarvan tot het oordeel zou moeten worden gekomen dat het bij besluit van 20 mei 2016 gehandhaafde besluit van 15 maart 2016 evident onredelijk is.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Borman    w.g. Grimbergen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2017
581.
BIJLAGE
Verdrag inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen
Artikel 16
(…)
3. Het op grond van het recht van de Staat van de gewone verblijfplaats van het kind bestaande ouderlijke verantwoordelijkheid blijft bestaan na verplaatsing van die gewone verblijfplaats naar een andere Staat.
(…).
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:6
1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
Paspoortwet
Artikel 9
1. Iedere Nederlander heeft binnen de grenzen bij deze wet bepaald, recht op een nationaal paspoort, geldig voor tien jaren en voor alle landen.
2 In afwijking van het eerste lid heeft een Nederlander die de leeftijd van achttien jaar nog niet heeft bereikt, recht op een nationaal paspoort geldig voor vijf jaren en voor alle landen.
Artikel 34
1. Bij een aanvraag door of ten behoeve van een minderjarige wordt een verklaring van toestemming overgelegd van iedere persoon die het gezag uitoefent.
2. Indien bij gezamenlijke gezagsuitoefening een van de personen die het gezag uitoefenen, weigert een verklaring van toestemming als bedoeld in het eerste lid, af te geven, kan deze op verzoek van de andere persoon die het gezag uitoefent, worden vervangen door een verklaring van de bevoegde rechter, die alvorens te beslissen een vergelijk tussen de beide personen beproeft.
(…).
5. De rechter geeft in de in het tweede, derde en vierde lid bedoelde gevallen een zodanige beslissing als hem in het belang van het kind wenselijk voorkomt. Daarbij kan als voorwaarde worden gesteld dat de geldigheidsduur of de territoriale geldigheid van het aangevraagde reisdocument wordt beperkt.
(…).
Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2001
Artikel 45
1. De verklaring van toestemming als bedoeld in de artikelen 34 tot en met 37 van de wet dient schriftelijk te worden overgelegd.
2. In de verklaring van toestemming worden tevens de naam en de handtekening vermeld van degene die de aanvraag ten behoeve van een handelingsonbekwame indient.
3. Indien gebruik wordt gemaakt van het aanvraag-informatieformulier, bedoeld in artikel 35, kan voor het overleggen van de verklaring van toestemming worden volstaan met het (mede) ondertekenen van dat formulier door degenen die het gezag over de minderjarige uitoefenen.
4. In de aanvraag wordt melding gemaakt van de overlegging van de betreffende verklaring van toestemming.
Artikel 46
1. Op de procedure voor het verkrijgen van de nodige zekerheid over de identiteit van degene die het gezag over de minderjarige uitoefent of van de curator is artikel 36 van overeenkomstige toepassing.
2. Indien degene die een verklaring van toestemming moet afgeven niet in persoon verschijnt, kan de aanvraag slechts in behandeling worden genomen indien uit de overgelegde schriftelijke verklaring van toestemming en eventuele andere overgelegde stukken met de nodige zekerheid kan worden afgeleid dat de verklaring van toestemming van de betreffende persoon afkomstig is.
3. Voor het verkrijgen van de nodige zekerheid over de bevoegdheid tot het afgeven van de verklaring van toestemming van degene die het gezag over de minderjarige uitoefent of van de curator wordt gebruik gemaakt van de door de betreffende persoon overgelegde stukken.
4. Indien onzekerheid bestaat over de bevoegdheid van degene die het gezag over de minderjarige uitoefent of van de curator wordt daarnaar een gericht onderzoek ingesteld.