ECLI:NL:RVS:2018:678
Raad van State — Uitspraak 


201705089/1/A2.
Datum uitspraak: 28 februari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 mei 2017 in zaak nr. 16/5896 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij brief van 26 januari 2016 heeft het college een verzoek van [appellant] aan de burgemeester om vergoeding van schade gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 7 juni 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 15 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. [NAAM]. R.P. Dielbandhoesing, advocaat [NAAM]n Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C.W. de Sauvage, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    In geschil is of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet mogelijk is op grond van artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar te maken tegen de brief van 26 januari 2016, omdat deze brief geen besluit is op grond van die wet.
Voorgeschiedenis
2.    De burgemeester van Den Haag heeft bij besluit van 27 juli 2010 [appellant] een huisverbod opgelegd met betrekking tot zijn huurwoning voor de periode van 27 juli 2010 tot 6 augustus 2010, naar aanleiding van de aanhouding van [appellant] door de politie op verdenking van het plegen van huiselijk geweld jegens zijn toenmalige echtgenote.
Bij besluit van 5 augustus 2010 heeft de burgemeester het huisverbod verlengd tot 13 augustus 2010 (hierna: ook het verlengde huisverbod).
De rechtbank heeft de door [appellant] ingestelde beroepen tegen deze besluiten ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1619, heeft de Afdeling geoordeeld dat het besluit van 5 augustus 2010 onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Zij heeft de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze betrekking heeft op het besluit van 5 augustus 2010, vernietigd, het door [appellant] tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd.
Verzoeken om vergoeding van schade
3.    Bij brief van 10 september 2015 heeft [appellant] de burgemeester aansprakelijk gesteld voor de schade die hij heeft geleden als gevolg van het vernietigde besluit van 5 augustus 2010 en verzocht de omvang van de schade te laten vaststellen door een onafhankelijke deskundige. De schade bestaat volgens [appellant] onder meer uit de kosten die hij heeft moeten maken voor alternatieve woonruimte, zijn extra reiskosten, verletkosten, de kosten van juridische bijstand, en de door [toenmalige echtgenote] uit zijn huurwoning ontvreemde inboedel, opgenomen in een bijgesloten lijst. Over de laatste schadepost heeft [appellant] gesteld dat hij zich na ommekomst van het huisverbod tevergeefs tot de politie heeft gewend om zijn huissleutels terug te krijgen, de politie deze aan [toenmalige echtgenote] had gegeven, deze eerst op 26 augustus 2010 op het kantoor van zijn gemachtigde zijn bezorgd en op 27 augustus 2010 aan [appellant] zijn verstrekt. Bij zijn thuiskomst op die datum bleek dat [toenmalige echtgenote] de inboedel had meegenomen en de huurwoning had vernield.
Bij brief van 21 oktober 2015 heeft de gemeente Den Haag [appellant] verzocht de geleden schade en het causale verband tussen deze schade en het verlengde huisverbod nader te onderbouwen.
Bij brief van 29 oktober 2015 heeft [appellant] de burgemeester bericht dat met de vernietiging van het besluit van 5 augustus 2010 de onrechtmatigheid van dit besluit vaststaat en dat hij door dit besluit noodgedwongen elders moest verblijven. Voorts heeft [appellant] gesteld dat hij de sleutels pas op 27 augustus 2010 heeft ontvangen, terwijl hij deze op 6 augustus 2010 had moeten terugkrijgen en de politie buiten haar bevoegdheid is getreden door de sleutels aan [toenmalige echtgenote] te geven. Volgens [appellant] is [toenmalige echtgenote] zo in de gelegenheid gesteld om de woning leeg te halen en te vernielen zonder dat hij bij machte was hiertegen op te treden. Voorts heeft [appellant] opgemerkt dat de politie heeft gehandeld ter uitvoering van de besluiten van de burgemeester en het onrechtmatig handelen van de politie derhalve aan de burgemeester is toe te rekenen. Onder vermelding van de schadeposten, heeft [appellant] het verzoek om een deskundige aan te wijzen voor de vaststelling van de schade herhaald.
Bij brief van 10 november 2015 heeft het college [appellant] bericht dat geen aansprakelijkheid wordt erkend, omdat het causaal verband tussen het onrechtmatige besluit van 5 augustus 2010 en de gestelde schade ontbreekt. De oorzaak van de schade is in de gedraging van [toenmalige echtgenote] gelegen, aldus het college.
4.    Bij brief van 26 november 2015 heeft [appellant] in reactie op het standpunt van het college dat causaal verband ontbreekt, opgemerkt dat de burgemeester met toepassing van de Wet tijdelijk huisverbod het huisverbod heeft verlengd en dat hij recht heeft op een immateriële schadevergoeding. Dit volgt volgens hem uit de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5975, waarin een burgemeester is veroordeeld tot vergoeding aan een uithuisgeplaatste van een bedrag van € 500,00, te weten € 50,00 per dag over de periode waarin diegene in haar vrijheid was beperkt omdat zij een huisverbod had moeten dulden, terwijl voor het opleggen hiervan geen bevoegdheid bestond. [appellant] heeft de burgemeester verzocht om een vergoeding van in totaal € 1.575,00, € 75,00 per dag over de periode van 6 augustus 2010 tot 27 augustus 2010, vermeerderd met de wettelijke rente, voor de door hem geleden immateriële schade.
Bij brief van 30 november 2015 heeft [appellant] de burgemeester verzocht om een schadevergoeding van in totaal € 2.838,49, bestaande uit de bij brief van 26 november 2015 gestelde schadepost, de extra reiskosten die hij gedurende voormelde periode van 21 dagen heeft moeten maken voor zijn woon-/werkverkeer en een vergoeding van de huur naar rato over deze periode.
Bij e-mailbericht van 7 januari 2016 heeft de gemeente Den Haag [appellant] erop gewezen dat de aansprakelijkstelling civielrechtelijk is en dat geen bezwaar en beroep mogelijk is tegen de beslissing hierop.
Bij e-mailbericht van 13 januari 2016 heeft [appellant] opgemerkt dat het een civiele zaak betreft en de afwijzing van civiele aard is, maar dat er een bestuursrechtelijk aspect aan verbonden is, nu het verlengde huisverbod is opgelegd met toepassing van de Wet tijdelijk huisverbod en uit de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2012 zonder meer volgt dat hij recht heeft op een immateriële schadevergoeding. [appellant] acht een bedrag van € 75,00 per dag over de periode van 21 dagen geïndiceerd. Tot slot heeft [appellant] opgemerkt dat dit aspect van de zaak bij de bestuursrechter hoort, waardoor bezwaar mogelijk is.
Beslissingen van het college
5.    Bij brief van 26 januari 2016 heeft het college uit coulance, zonder erkenning van aansprakelijkheid, een vergoeding voor immateriële schade aan [appellant] toegekend van € 350,00, te weten € 50,00 per dag voor de duur van de verlenging van het huisverbod. Voor een immateriële schadevergoeding over 21 dagen heeft het college geen aanleiding gezien. Volgens het college is niet aangetoond dat de burgemeester onrechtmatig heeft gehandeld met betrekking tot de sleutels.
Het college heeft het hiertegen gemaakte bezwaar van [appellant] van 7 maart 2016 niet-ontvankelijk verklaard bij het besluit van 7 juni 2016. Volgens het college is de brief van 26 januari 2016 geen voor bezwaar vatbaar zelfstandig schadebesluit, nu niet uitdrukkelijk hierom is verzocht in de brief van 10 september 2015 en dit evenmin volgt uit de aard van het verzoek. Ook uit de verdere brieven van [appellant], waaronder die van 26 en 30 november 2015, volgt niet dat het voor hem een bestuursrechtelijke aangelegenheid is. Dit kan eerst uit het bezwaarschrift worden afgeleid, aldus het college.
De rechtbank heeft het standpunt van het college dat het niet mogelijk is bezwaar te maken tegen de brief van 26 januari 2016 onderschreven.
Gronden in hoger beroep
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank voorbij is gegaan aan het betoog in beroep, dat het verzoek om schadevergoeding is gebaseerd op het besluit van 5 augustus 2010 van de burgemeester, de onrechtmatigheid van dat besluit vaststaat met de vernietiging hiervan door de Afdeling, en dat het verzoek is gericht aan de burgemeester, het bestuursorgaan dat het schadeveroorzakende besluit heeft vastgesteld. [appellant] wijst op het e-mailbericht van 13 januari 2016 waarin hij de bestuursrechtelijke aspecten uiteen heeft gezet. [appellant] voert verder aan dat hij een vordering tot schadevergoeding had ingediend indien de aansprakelijkstelling civielrechtelijk was geweest. Tot slot voert hij aan dat uit de toegekende schadevergoeding van € 50,00 per dag volgt dat het college aansluiting heeft gezocht bij de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2012 en het verzoek heeft opgevat als een verzoek om een zelfstandig schadebesluit.
Beoordeling
6.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
6.2.    Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste en tweede lid, van die wet neergelegde overgangsrecht volgt dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
6.3.    [appellant] heeft schade gesteld ten gevolge van het vernietigde besluit van 5 augustus 2010 van de burgemeester tot verlenging van het huisverbod. Met de vernietiging van dit besluit is, naar niet in geschil is, de onrechtmatigheid van dit besluit komen vast te staan. Het besluit is genomen in het kader van de uitoefening van de bevoegdheden op grond van de Wet tijdelijk huisverbod.
Bij schade als deze, waarin de gestelde schadeoorzaak is gelegen in een onrechtmatige overheidshandeling die is verricht in het kader van de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid, had [appellant] de keuzevrijheid ten aanzien van de wegen waarlangs hij schadevergoeding kon verkrijgen (zie het arrest van de Hoge Raad van 17 december 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA3880). Nu [appellant] kon kiezen tussen de bestuursrechtelijke of civielrechtelijke weg, is van belang hoe zijn brieven mochten worden opgevat (zie de uitspraken van de Afdeling van 31 mei 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AH6739 en 7 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX7065).
6.4.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant] in de brief van 10 september 2015, aangevuld bij brief van 29 oktober 2015 (hierna gezamenlijk: de brief van 10 september 2015), niet expliciet heeft verzocht een besluit te nemen en dat deze brief ook overigens gelet op de in 6.3 genoemde uitspraken van de Afdeling waarnaar het college heeft verwezen, niet als een aanvraag om een besluit te nemen, diende te worden opgevat. De brief van 10 september 2015 draagt overwegend het karakter van een civielrechtelijke aansprakelijkstelling.
6.5.    De brief van 26 november 2015, aangevuld bij brief van 30 november 2015 (hierna tezamen: het nadere verzoek), behelst echter wel een verzoek om een bestuursrechtelijk zelfstandig schadebesluit. Dit verzoek is gericht aan de burgemeester, het bestuursorgaan dat het onrechtmatige besluit heeft genomen en bevoegd is een besluit op het verzoek om schadevergoeding te nemen. Daarbij heeft [appellant] verwezen naar de uitspraak van 16 mei 2012, waarin de Afdeling immateriële schadevergoeding aan een uithuisgeplaatste heeft toegekend, in een situatie die vergelijkbaar is met de onderhavige. Hieruit volgt dat [appellant] met het nadere verzoek heeft beoogd een zelfstandig schadebesluit uit te lokken. Voor zover daarover nog onduidelijkheid kon bestaan, volgt dat vervolgens naar het oordeel van de Afdeling onmiskenbaar uit het voor het besluit van 26 januari 2015 verzonden e-mailbericht van 13 januari 2016, waarin [appellant] heeft gewezen op het bestuursrechtelijke aspect van de zaak en heeft geconcludeerd dat dit bij de bestuursrechter thuis hoort. Het nadere verzoek mocht dan ook niet als louter een civielrechtelijke aansprakelijkstelling worden opgevat. Dat het nadere verzoek ook elementen bevat die in de richting van zo’n aansprakelijkstelling wijzen, zoals de door [appellant] gestelde reactietermijn, laat onverlet dat het nadere verzoek met deze zinsneden en met name de zinsnede dat de zaak bij de bestuursrechter thuishoort, overwegend het karakter draagt van een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De brief van 26 januari 2016 waarin het nadere verzoek deels is afgewezen, moet dan ook worden aangemerkt als een besluit in de zin van het eerste lid van dat artikel. [appellant] betoogt derhalve terecht dat bezwaar mogelijk is tegen de brief van 26 januari 2016. Het college had derhalve het tegen dat besluit gemaakte bezwaar op 7 juni 2016 niet niet-ontvankelijk moeten verklaren. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
7.    [appellant] heeft het nadere verzoek gericht aan de burgemeester. [appellant] betoogt derhalve terecht dat het niet aan het college maar aan de burgemeester was om een besluit te nemen. De rechtbank heeft ten onrechte de beroepsgrond verworpen dat het besluit van 7 juni 2016 onbevoegd is genomen.
Het betoog slaagt.
8.    Het voorgaande brengt met zich dat de burgemeester alsnog inhoudelijk op het bezwaarschrift van [appellant] zal dienen te beslissen.
9.    De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de schade. Niet de gestelde schade maar de kwalificering van de brief van 26 januari 2016 ligt hier ter beoordeling voor.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 juni 2016 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, omdat daarin de brief van 26 januari 2016 ten onrechte niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is aangemerkt.
11.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat [appellant] slechts beroep bij de Afdeling kan instellen  tegen het besluit op bezwaar.
12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 mei 2017 in zaak nr. 16/5896;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 7 juni 2016, kenmerk B.3.16.0561.001;
V.    bepaalt dat [appellant] slechts beroep bij de Afdeling kan instellen tegen het besluit op bezwaar;
VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.083,94 (zegge: tweeduizend drieëntachtig euro en vierennegentig cent), waarvan € 2.004,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 79,94 aan reiskosten;
VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Polak    w.g. De Vlieger-Mandour
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
615.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van belanghebbende, een besluit te nemen.
Artikel 7:1
1. Degene, aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen, tegen dat besluit bezwaar te maken.
Artikel 8:1
1. Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Wet tijdelijk huisverbod
Artikel 2
1. De burgemeester kan een huisverbod opleggen aan een persoon indien uit feiten of omstandigheden blijkt dat diens aanwezigheid in de woning ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van één of meer personen die met hem in de woning wonen of daarin anders dan incidenteel verblijven of indien op grond van feiten of omstandigheden een ernstig vermoeden van dit gevaar bestaat. Het verbod geldt voor een periode van tien dagen, behoudens verlenging overeenkomstig artikel 9. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de aard van de feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen geven om een huisverbod op te leggen.
[…]
Artikel 4
[…]
2. De ambtenaar van politie vordert van de uithuisgeplaatste de huissleutel of huissleutels en is bevoegd deze zo nodig na de uithuisgeplaatste daartoe aan de kleding onderzocht te hebben, aan de uithuisgeplaatste te ontnemen tegen afgifte van een bewijs van ontvangst.
Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten
Artikel IV
1. Op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
2. Op schade, veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit dat werd bekendgemaakt voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
3. Indien het eerste besluit tot uitvoering van een activiteit is genomen voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip ook van toepassing op schade, veroorzaakt door latere besluiten of andere handelingen ter uitvoering van diezelfde activiteit.