ECLI:NL:RVS:2017:3060
Raad van State — Uitspraak 


201507174/2/A3.
Datum uitspraak: 15 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juli 2015 in zaak nr. 14/11034 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 10 augustus 2016 in zaak nr. 201507174/1/A3 heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 6 november 2014 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 1 november 2016 heeft de minister het besluit van 6 november 2014 gewijzigd door het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 15 augustus 2014 deels gegrond te verklaren.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant] op 6 december 2016 een zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2017, waar [appellant], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.Z.J. Coret, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek heropend om een nadere motivering van de minister te verkrijgen.
Bij brief van 28 augustus 2017 heeft de minister een nadere motivering ingediend. De minister heeft daarbij een verzoek in de zin van artikel 8:29 van de Awb ingediend dat ertoe strekt dat uitsluitend de Afdeling van dit stuk kennis zal nemen. De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geoordeeld. De Afdeling heeft [appellant] toestemming gevraagd om mede op grondslag van dit stuk uitspraak te doen. [appellant] heeft deze toestemming op 16 oktober 2017 verleend.
Partijen hebben de Afdeling schriftelijk meegedeeld dat zij ermee instemmen dat in deze zaak uitspraak wordt gedaan zonder dat nadere behandeling ter zitting plaatsvindt.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.    Voor de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen verwijst de Afdeling naar de tussenuitspraak van 10 augustus 2016.
2.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het besluit van 6 november 2014 ondeugdelijk is gemotiveerd omdat de minister niet voor [appellant] inzichtelijk heeft gemaakt op welke grond gedeelten uit de door hem gevraagde gegevens moesten worden geweigerd. De Afdeling heeft overwogen dat de minister dit voor [appellant] alsnog enigermate inzichtelijk dient te maken. Hij kan dat doen door bij de weggelakte passages aan te geven of het gaat om bronnen, het actuele kennisniveau of de actuele werkwijze, bijvoorbeeld door per weggelaten passage of per groep passages de gehanteerde code te verschaffen. Indien dit in het licht van de door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) te beschermen belangen op bezwaren stuit, kan de minister die bezwaren toelichten of anderszins meer inzicht bieden in de aan de weigering ten grondslag liggende motieven.
3.    Gelet op hetgeen onder 4.1. en 5.1. in de tussenuitspraak is overwogen, is het hoger beroep van [appellant] gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 november 2014 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit dient wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd.
4.    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister het besluit van 1 november 2016 genomen. De minister stelt zich op het standpunt dat het niet mogelijk is om per weggelakte passage of groep passages de gehanteerde code te verschaffen. Indien inzicht wordt gegeven in de redenen om passages of groepen passages weg te laten, geeft dit inzicht in de aard van de geweigerde gegevens. Bovendien valt niet uit te sluiten dat [appellant] uit de gegevens in samenhang met andere gegevens op basis van deductie meer kan afleiden dan in het belang van de nationale veiligheid verantwoord is. In de verzochte maandberichten zijn passages geweigerd. Dat is 67 keer gebeurd omdat het om een actuele werkwijze van de AIVD gaat, 67 keer omdat een passage gegevens over bronnen bevat en 45 keer is een passage niet vrijgegeven omdat het gaat om persoonsgegevens van derden. Daarmee is sprake van een op de aanvraag toegesneden deugdelijke motivering, aldus de minister.
5.    [appellant] betoogt dat de minister nog altijd niet enigermate inzichtelijk heeft gemaakt op welke gronden gedeelten uit de door hem gevraagde informatie zijn geweigerd. Het is onvoldoende om alleen te vermelden hoe vaak een passage op een bepaalde grond is geweigerd. De omstandigheid dat met het vrijgeven van de gehanteerde code inzicht zou worden gegeven in de aard van de geweigerde gegevens is onjuist, omdat de code niets zegt over de inhoud van de geweigerde passage. De stelling dat hij uit de gegevens in samenhang met andere gegevens meer zou kunnen afleiden dan in het belang van de nationale veiligheid verantwoord is, is onjuist en niet gemotiveerd. De minister is wederom met een standaardverhaal gekomen dat in elk besluit wordt vermeld. Er is niet voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht, aldus [appellant].
5.1.    [appellant] betoogt terecht dat met het besluit van 1 november 2016 voor hem nog altijd niet enigermate inzichtelijk is waarom gedeelten uit de door hem gevraagde informatie zijn geweigerd. Het vermelden van het aantal weigeringen op een bepaalde grond is daartoe onvoldoende. De minister volstaat wederom met het in algemene bewoordingen vermelden waarom informatie over bronnen, het actuele kennisniveau en de actuele werkwijze van de AIVD geheim moet blijven. Hieruit blijkt niet waarom in de voorliggende situatie gegevens op die gronden naar het oordeel van de minister moesten worden geweigerd. De minister hoeft niet per passage te motiveren waarom de desbetreffende passage is geweigerd. Hij kan volstaan met een categorale weigering, mits de motivering te relateren is aan de onder het verzoek vallende documenten.
5.2.    Bij brief van 3 juli 2017 heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de minister gevraagd aan de hand van enkele steekproefsgewijs gekozen voorbeelden uit de geheime stukken concreet en toegespitst te motiveren waarom de desbetreffende passages zijn geweigerd. De minister heeft op 28 augustus 2017 een nadere motivering ingediend en daarbij een beroep op artikel 8:29 van de Awb gedaan.
5.3.    De Afdeling heeft kennisgenomen van de nadere motivering. Nu dit stuk onder geheimhouding is overgelegd, is voor [appellant] nog altijd niet enigermate inzichtelijk waarom gedeelten uit de door hem gevraagde gegevens moesten worden geweigerd. Bovendien blijkt uit de nadere motivering dat de minister zich in een substantieel deel van de gevallen op het standpunt stelt dat de desbetreffende passage ten onrechte is geweigerd wegens de in de kantlijn van de geheime stukken met een code aangegeven weigeringsgrond en dat die passages op een andere grond hadden moeten worden geweigerd. Hoewel de Afdeling van oordeel is dat die andere weigeringsgrond in deze gevallen gerechtvaardigd is, kan het besluit van 1 november 2016 niet in stand blijven. Gelet op het aantal gevallen waarin de minister zich op het standpunt stelt dat een verkeerde weigeringsgrond is gehanteerd, valt immers niet uit te sluiten dat de niet verstrekte gedeelten in de andere geheime stukken die geen deel uitmaakten van de steekproef ook op onjuiste gronden zijn geweigerd, terwijl niet op voorhand kan worden aangenomen dat zich ook ten aanzien van deze gedeelten een andere weigeringsgrond aandient. Daar komt bij dat in de gevallen waarin de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat een andere weigeringsgrond van toepassing is een ander toetsingskader van toepassing is dan bij de oorspronkelijk gehanteerde weigeringsgrond. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 1 november 2016 niet alleen een deugdelijke motivering ontbeert, maar ook in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel.
5.4.    Het betoog slaagt.
6.    Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 1 november 2016 is gegrond. Dit besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De minister zal opnieuw op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 15 augustus 2014 moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7.    De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juli 2015 in zaak nr. 14/11034;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 6 november 2014, kenmerk 8436dd1c-or1-1.0;
V.    verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 1 november 2016, kenmerk 8abc012a-or1-1.0, gegrond;
VI.    vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 1 november 2016;
VII.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VIII.    veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 68,94 (zegge: achtenzestig euro en vierennegentig cent);
IX.    veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.026,21 (zegge: duizendzesentwintig euro en eenentwintig cent);
X.    gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Borman    w.g. Niane-van de Put
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
805.