ECLI:NL:RVS:2017:2973
Raad van State — Uitspraak 


201706972/2/R2.
Datum uitspraak: 2 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
[verzoeker], wonend te Eemnes,
en
de raad van de gemeente Eemnes,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Het Huis van Eemnes" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft onder meer [verzoeker] beroep ingesteld.
Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 23 oktober 2017, waar [verzoeker] in persoon, en de raad, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. de Jong en D. Eekma, zijn verschenen.
Overwegingen
Algemeen
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.    Het plan voorziet in de bouw van het Huis van Eemnes, een centrum waar de bibliotheek, sportvoorzieningen, sociaal-cultureel werk en voorzieningen voor het verenigingsleven in één centrum aan de Noordersingel worden ondergebracht. In de huidige situatie is de bibliotheek gehuisvest in een gebouw aan de Raadhuislaan en zijn de overige voorzieningen ondergebracht in het gebouw de Hilt aan de Hasselaarlaan. [verzoeker] vreest de gevolgen van de bouw van het Huis van Eemnes voor zijn woon- en leefklimaat.
Ontvankelijkheid
3.    Over de door de raad opgeworpen vraag of [verzoeker] door de Afdeling in zijn beroep zal worden ontvangen overweegt de voorzieningenrechter dat de gronden van [verzoeker] op een afstand van ongeveer 75 m liggen van het gedeelte van het plangebied waarvoor een bouwvlak is voorzien. Gegeven voorts de maximale goot- en bouwhoogte binnen het bouwvlak van 11 m is het aannemelijk dat hij vanaf zijn perceel zicht zal hebben op de bij verwezenlijking van het plan op te richten bebouwing. Gelet hierop, alsmede gelet op de aard van de ruimtelijke ontwikkelingen die binnen het plan mogelijk worden gemaakt is sprake van een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang. In verband hiermee moet worden aangenomen dat [verzoeker] in zijn bij de Afdeling ingestelde beroep zal worden ontvangen.
Procedurele gronden
4.    Over het betoog van [verzoeker] dat de kennisgeving van het bestreden besluit op onjuiste wijze heeft plaatsgevonden overweegt de voorzieningenrechter dat het gaat het om een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit. Deze mogelijke onregelmatigheid kan reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten en kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
Het bieden van inspraak in welke vorm dan ook voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen onderdeel uit van de in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan.
Ook anderszins ziet de voorzieningenrechter in het door [verzoeker] gestelde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de totstandkoming van het plan heeft gehandeld op een wijze die in strijd is met de in de Wro en het Bro geregelde bestemmingsplanprocedure. In de zienswijzennota is terecht opgemerkt dat er voor wat betreft de vaststelling van het bestemmingsplan geen wettelijke bepaling is die voorschrijft dat op verkiezingen moet worden gewacht.
Toetsingskader
5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De voorzieningenrechter stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
De ladder duurzame verstedelijking
6.    De ladder duurzame verstedelijking is vastgelegd in artikel 3.1.6 van het Bro. Op 1 juli 2017 is deze bepaling gewijzigd. De tekst van artikel 3.1.6 van het Bro zoals deze moet worden toegepast vanaf 1 juli 2017 luidt als volgt:
"1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
a. een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen;
b. een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding;
c. de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg;
d. de uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht verrichte onderzoek;
e. een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken;
f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
[…]."
Artikel 1.1.1 van het Bro luidt:
"In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[….]
h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;
i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
6.1.    Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Deze bepaling is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van dit artikellid nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. Deze bepaling schrijft geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.
6.2.    Met betrekking tot het betoog van [verzoeker] dat de raad ten onrechte niet heeft onderzocht dat in dit geval sprake is van een actuele regionale behoefte overweegt de voorzieningenrechter dat de tot 1 juli 2017 in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro opgenomen eis dat de actuele regionale behoefte dient te worden beschreven per die datum is gewijzigd in die zin dat de elementen "actuele" en "regionale" zijn komen te vervallen. Afstemming op regionaal niveau is, volgens de Nota van Toelichting (2017), geborgd in de artikelen 3.1.1 en 3.1.6, eerste lid, onder c, van het Bro.
De tot 1 juli 2017 in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b en c, van het Bro opgenomen eisen zijn per die datum komen te vervallen en zijn vervangen door de in het tweede lid van artikel 3.1.6 van het Bro, opgenomen aanvullende eisen voor bestemmingsplannen die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken. In het geval in het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, dient de toelichting een beschrijving te bevatten van de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Indien het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, dient de toelichting, aanvullend op de beschrijving van de behoefte en het resultaat van het nodige overleg, een motivering te bevatten waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien.
Het plan beoogt de plaatselijke bibliotheek en een multifunctioneel centrum samen te brengen in één gebouw. Het plangebied is nu nagenoeg onbebouwd en voorafgaand aan de vaststelling van het plan was slechts in zeer beperkte mate bebouwing mogelijk. Het bij het plan voorziene bouwvlak meet ongeveer 60 bij 100 m en mag voor 80% bebouwd worden tot een goot- en bouwhoogte van 11 m. Gezien de omvang van de voorziene bebouwing is sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
De raad heeft met de verplaatsing van de voorzieningen niet beoogd meer of uitgebreidere voorzieningen dan voorheen tot stand te brengen, maar beoogt de voorzieningen beter bereikbaar te maken, het voorzieningenniveau op peil te houden, in te spelen op veranderingen aan de vraagkant alsmede door energiebesparing en synergie een besparing te bereiken. Aannemelijk is dat met de voorziene ontwikkeling in een behoefte wordt voorzien. Weliswaar voorziet het plan in enige vergroting van het vloeroppervlak ten opzichte van de oude locaties, maar de daarvoor gegeven verklaring dat deze vergroting voor het overgrote deel het gevolg is van nieuwe eisen aan sporthallen/sportzalen en de bijbehorende kleedkamers acht de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk.
6.3.    De beantwoording van de vraag of een plangebied als een bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro, kan worden aangemerkt, hangt volgens de Nota van toelichting (2017) af van de omstandigheden van het geval, de specifieke ligging, de feitelijke situatie, het bestemmingsplan en de aard van de omgeving.
Bij de beantwoording van deze vraag dient volgens de jurisprudentie van de Afdeling te worden beoordeeld of het voorgaande bestemmingsplan binnen het gebied reeds een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakt, of het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur. Wanneer het voorgaande plan een zodanig samenstel van bebouwing mogelijk maakt, of het gebied als behorend bij zodanig bestaand stedenbouwkundig samenstel kan worden aangemerkt, ziet het nieuwe plan op een gebied dat als bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, en artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is aan te merken. Daaraan doet niet af dat de bebouwing waarin het voorgaande plan voorzag ten tijde van de vaststelling van het nieuwe plan nog niet was gerealiseerd.
De raad heeft zich, anders dan [verzoeker] heeft gesteld, terecht op het standpunt gesteld dat het plangebied moet worden aangemerkt als bestaand stedelijk gebied. Daarbij is van belang dat voorheen voor deze gronden de bestemming "Sport" gold, waarmee dit terrein in planologisch opzicht deel uitmaakte van de voetbalvelden en tennisbanen aan de noord- en zuidzijde en dat het plangebied wordt omgeven door woonbebouwing aan de oost- en westzijde.
Verkeersveiligheid
7.    Ten behoeve van het plan is in opdracht van de gemeente Eemnes op 3 april 2017 door Keypoint Consultancy B.V. het rapport "Verkeersonderzoek nieuwe ontwikkellocatie Huis van Eemnes" (hierna: het verkeersrapport) uitgebracht. In het verkeersrapport wordt gesteld dat geen verkeersveiligheidsknelpunten op de Noordersingel en de Laarderweg zullen optreden maar wordt wel aandacht gevraagd voor twee aspecten. Het eerste aspect heeft betrekking op de inrichting van twee fietsoversteekplaatsen. De raad heeft toegezegd de in het verkeersrapport neergelegde aanbevelingen voor de te treffen maatregelen ten behoeve van de fietsoversteken over te nemen. Het tweede aspect heeft betrekking op het kruispunt Noordersingel/Laarderweg/Braadkamp. In het rapport wordt aangegeven dat dit kruispunt door inwoners van Eemnes wordt ervaren als onveilig, maar wordt evenzeer gesteld dat de laatste vijf jaren op het kruispunt geen enkel ongeval is geregistreerd.
In hetgeen [verzoeker] heeft gesteld ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de in het verkeersrapport getrokken conclusies. Derhalve ziet de voorzieningenrechter niet in dat het plan niet kan worden gerealiseerd zonder de verkeersveiligheid ter plaatse in gevaar te brengen.
Geluidsoverlast
8.    De raad heeft bij de vaststelling van het plan aansluiting gezocht bij de brochure "Bedrijven en milieuzonering" uit 2009 van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Hierin worden richtafstanden aanbevolen tussen verschillende categorieën milieubelastende functies, waaronder ook milieubelastende vormen van publieke dienstverlening en openbare instellingen, en gevoelige bestemmingen, zoals woningen, onder meer in verband met de geluidsbelasting vanwege deze functies. Volgens de opstellers daarvan moet de VNG-brochure gemotiveerd worden toegepast. Hoewel voor de in het plan toegelaten vormen van horeca een lagere richtafstand hoort, is de raad bij de vaststelling van het plan uitgegaan van de meest milieubelastende functie die het plangebied mogelijk maakt en waarbij een richtafstand van 50 m hoort, namelijk die voor veldsporten. In beginsel dienen de in de VNG-brochure aanbevolen afstanden tussen de perceelsgrens van een bedrijf en de gevel van een woning te worden aangehouden, welke afstand volgens de plankaart ongeveer 120 m bedraagt. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen [verzoeker] heeft aangevoerd over de mogelijkheid dat ter plaatse ook horeca uit de categorie 2 mogelijk wordt, geen reden voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij de in de VNG-brochure opgenomen indicatieve normen. Daarbij heeft de raad zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat openstelling tot in de avond dan wel nacht wordt geacht te zijn verdisconteerd in de indicatieve richtafstand die in de VNG-brochure is opgenomen voor de betreffende soorten van horeca-inrichtingen.
Voor zover [verzoeker] in dit verband nog betoogt dat het plan (onbedoeld) bebouwing van het gehele plangebied met horeca 2 mogelijk maakt zal dit in de hoofdzaak nader moeten worden beoordeeld. Thans ziet de voorzieningenrechter geen reden om aan te nemen dat het oordeel van de Afdeling hierover in de hoofdzaak niet kan worden afgewacht. Het perceel is eigendom van de gemeente en wordt van gemeentewege ontwikkeld. Ter zitting is door de raad toegezegd dat geen omgevingsvergunning zal worden aangevraagd die een oppervlak aan horeca mogelijk maakt dat meer dan ondergeschikt is ten opzichte van de hoofddoelstelling van het Huis van Eemnes. In zoverre bestaat geen spoedeisend belang bij toewijzing van het verzoek om voorlopige voorziening.
Alternatieven
9.    [verzoeker] voert aan dat de raad ten onrechte niet heeft gekozen voor een alternatieve en naar zijn stellen betere en goedkopere locatie. Daarbij heeft hij gewezen op de mogelijkheid om het Huis van Eemnes in de zogenoemde oksel van de A27 met de afrit aan de Zuidersingel te bouwen dan wel op de bestaande locatie van de Hilt een nieuw gebouw op te richten.
9.1.    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
Ten behoeve van de realisatie van het Huis van Eemnes heeft een locatieonderzoek plaatsgevonden waarin zes locaties zijn onderzocht en met elkaar zijn vergeleken. De door [verzoeker] genoemde alternatieven maakten deel uit van dit onderzoek. Uit dit onderzoek komt naar voren dat aan de zogenoemde oksel nadelen kleven die betrekking hebben op de bereikbaarheid vanuit scholen en met de fiets, alsmede de aanwezigheid van een LPG-vulpunt. Aan de huidige locatie van de Hilt kleven nadelen die betrekking hebben op de ligging in een woonwijk, de smalle toegangsweg en de omvang van het perceel. In hetgeen [verzoeker] heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor de onderhavige locatie heeft kunnen kiezen.
Relativiteitsvereiste
10.    Over de door [verzoeker] opgeworpen vraag of geen parkeeroverlast in de omgeving zal ontstaan nu niet duidelijk is of voldaan zal worden aan de in de plantoelichting berekende behoefte aan 120 parkeerplaatsen beroept hij zich op het vereiste van voldoende parkeerruimte in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Deze norm strekt ter bescherming van de belangen van bewoners en anderen die in de omgeving parkeren. De toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb brengt met zich dat ten aanzien van de aangevoerde beroepsgronden wordt bezien of de ingeroepen norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. In dit verband is van belang dat de woning van [verzoeker] met de achtertuin grenst aan het plangebied en dat, indien geparkeerd zou gaan worden bij de woning van [verzoeker], door de gescheiden ligging van het plangebied ten opzichte van de woning van [verzoeker], over de weg een afstand van 1200 m naar het plangebied zou moeten worden afgelegd. In verband hiermee is het uitermate onwaarschijnlijk dat een eventueel tekort aan parkeerplaatsen ter plaatse van zijn woning tot parkeerproblemen zal leiden. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg dat de beroepsgrond van [verzoeker] over de aanleg van voldoende parkeerplaatsen, kan leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit. In verband hiermee ziet de voorzieningenrechter ook in zoverre geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
Ook voor de door [verzoeker] aangevoerde grond dat de komst van het Huis van Eemnes een eventuele uitbreiding van de voetbalvereniging SV Eemnes onmogelijk maakt geldt dat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat hij in het kader van een goede ruimtelijke ordening opkomt voor de belangen van een andere gebruiker in de omgeving van het plangebied en geldt dat daarin geen aanleiding bestaat een voorlopige voorziening te treffen.
Conclusie en proceskosten
11.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Matulewicz
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2017
45.