ECLI:NL:RVS:2017:3502
Raad van State — Uitspraak 


201700999/1/A3.
Datum uitspraak: 20 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten, wonend te Utrecht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 december 2016 in zaak nr. 15/5329 in het geding tussen:
[appellanten]
en
de burgemeester van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juni 2015 heeft de burgemeester een last onder bestuursdwang opgelegd tot sluiting van de woning aan de [locatie] te Utrecht voor de duur van twaalf maanden, met ingang van 26 juni 2015.
Bij besluit van 16 september 2015 heeft de burgemeester het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De burgemeester heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2017, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. A. Boumanjal, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Ramdoelare Tewari, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 2 februari 2015 is tijdens een huiszoeking een handelshoeveelheid harddrugs - 82,38 g cocaïne en 4,15 g heroïne - samen met verpakkingsmateriaal aangetroffen in de woning aan de [locatie] te Utrecht. [appellanten] bewoonden deze woning op dat moment met vier meerderjarige zoons en twee minderjarige kinderen. De vier meerderjarige zoons zijn na aanhouding strafrechtelijk veroordeeld wegens overtreding van de Opiumwet.
De burgemeester heeft gelast de woning met toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te sluiten voor de duur van één jaar.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om de woning te sluiten en dat hij zich op het standpunt heeft mogen stellen dat zich een ernstige situatie in de zin van de Beleidsregel ‘sluiting woningen op grond van artikel 13b Opiumwet’ (hierna: de Beleidsregel) voordoet en de indicatoren a, b, c, e, f, g, i en j van dit beleid in dit geval van toepassing zijn. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de sluiting van de woning voor de duur van één jaar niet onevenredig is.
Het hoger beroep
2.    In hoger beroep stellen [appellanten] dat de rechtbank niet op juiste wijze heeft getoetst aan de Beleidsregel. Volgens [appellanten] is niet voldoende dat een handelshoeveelheid harddrugs is aangetroffen om tot sluiting van de woning te kunnen overgaan. Volgens het beleid moet het gaan om een ernstig geval en daarvan is volgens [appellanten] pas sprake als het gaat om drugshandel in georganiseerd verband in of vanuit de woning. In dit geval hebben de vier meerderjarige zoons van [appellanten] weliswaar in drugs gehandeld, maar niet vanuit de woning. Het doel van het beleid, te weten het voorkomen van verdere drugshandel was bovendien al verwezenlijkt door de strafrechter die de zoons gevangenisstraffen heeft opgelegd. Nu de zoons gedetineerd waren kon in of vanuit de woning geen drugshandel meer plaatsvinden. [appellanten] betogen verder dat [vader] geen weet had van de activiteiten van de zoons omdat hij een oude man is die in de veronderstelling was dat hij zijn zoons financieel onderhield. Ook is onvoldoende rekening gehouden met de aanwezigheid van twee minderjarige kinderen  in de woning, aldus [appellanten]. Volgens [appellanten] hadden deze omstandigheden ertoe moeten leiden dat de burgemeester had moeten afzien van sluiting van de woning en dat hij in dit geval had moeten volstaan met een waarschuwing.
Oordeel van de Afdeling
3.    Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4.    De bestuurlijke rapportage van de Politie Midden-Nederland, Dienst Regionale Recherche, van 24 april 2015 die aan het besluit 5 juni 2015 ten grondslag ligt is door de burgemeester bij brief van 8 november 2017 in geanonimiseerde vorm toegezonden omdat de politie de geheimhouding daarvan heeft opgeheven, met uitzondering van de daarin opgenomen gegevens die herleidbaar zijn tot personen zoals derden, getuigen en politiemedewerkers. De geheimhoudingskamer van de Afdeling heeft beperking van de kennisneming van de ongeschoonde versie van de bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd geacht. De Afdeling heeft geen kennis genomen van de ongeschoonde versie, omdat [appellanten] hiervoor desgevraagd geen toestemming hebben gegeven.
5.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2388), kan de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs in een woning in ieder geval als een ernstig geval in de zin van de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, worden aangemerkt en kan derhalve ook bij een eerste constatering hiervan aan die bepaling de bevoegdheid tot sluiting van een woning worden ontleend. Dit is niet in strijd met de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling.  Zoals de Afdeling voorts heeft geoordeeld in de uitspraak van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2362), is de omstandigheid dat de toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bij een woning zeer ingrijpende gevolgen voor de bewoners kan hebben niet relevant voor de vraag of artikel 13b, eerste lid, bevoegd is toegepast. Wel dient aan de mogelijk zeer ingrijpende gevolgen van die toepassing een zwaar gewicht te worden toegekend bij de beoordeling van de vraag of in redelijkheid van de in die bepaling neergelegde bevoegdheid gebruik kon worden gemaakt en, zo ja, of de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is ten opzichte van het doel dat daarmee wordt nagestreefd. De beroepsgronden van [appellanten] zien op die toepassing en zullen door de Afdeling hierna worden beoordeeld.
5.1.    Aan de orde is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de sluiting van de woning niet in strijd is met het door de burgemeester gevoerde beleid en of de toepassing van het beleid in dit geval leidt tot onevenredige gevolgen. Volgens de Beleidsregel wordt alleen tot sluiting van een woning overgegaan als zich een ernstige situatie voordoet. Een ernstige situatie doet zich volgens de Beleidsregel voor als het aannemelijk is dat drugshandel in georganiseerd verband in of vanuit een woning plaatsvindt of als de aanwezigheid van drugs hierop duidt. De burgemeester beoordeelt dit aan de hand van de in de Beleidsregel vermelde indicatoren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat zich in dit geval een dergelijke ernstige situatie als bedoeld in de Beleidsregel voordoet. De in de woning aangetroffen hoeveelheid van 82,38 g cocaïne en 4,15 g heroïne is volgens de in de Beleidsregel bedoelde richtlijnen van het College van procureurs-generaal een handelshoeveelheid. Voorts blijkt uit de bestuurlijke rapportage dat ook verpakkingsmateriaal, te weten plastic doorzichtige zakjes en gevouwen en niet gevouwen ponypacks, een ingepakt digitaal weegschaaltje, contant geld en vals geld, luxe goederen, grote hoeveelheden mobiele telefoons, simkaarten en prepaidkaarten en een zogenoemde GSM jammer in de woning zijn aangetroffen. Ook zijn diverse aankoopbonnen van luxe goederen en een aankoopbon van een contant betaalde Mercedes aangetroffen. Uit de bestuurlijke rapportage kan verder worden afgeleid dat de vier thuiswonende meerderjarige zoons gedurende een aanzienlijke periode in hun directe woonomgeving crimineel actief zijn en overlast veroorzaken en dat het pand bekend staat als een pand van waaruit drugs worden verhandeld. De zoons hebben gezamenlijk meer dan 75 antecedenten op hun naam staan, waaronder handel in verdovende middelen dan wel overtredingen van de Opiumwet en gewelds- en openbare orde-delicten. Uit het onderzoek dat is gestart naar aanleiding van een melding is gebleken dat de vier zoons een aantal zogenoemde dealerlijnen in bezit hadden. Gemiddeld vonden zo’n 350 gesprekken per dag plaats waarbij voornamelijk werd gesproken over het leveren van ‘bruin’, bekend als heroïne, of ‘wit’, bekend als cocaïne, en over bedragen en afleverlocaties. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt verder dat in de politiesystemen diverse meldingen zijn opgenomen die zien op door de activiteiten van de zoons ervaren overlast, onder meer door de verkoop van drugs.
De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat de burgemeester op basis van de bestuurlijke rapportage heeft kunnen concluderen dat de woning is gebruikt voor georganiseerde drugshandel en bekendstaat in het drugscircuit.
Daargelaten dat de indicatoren uit de Beleidsregel een hulpmiddel zijn en niet allemaal van toepassing hoeven te zijn om de conclusie te kunnen trekken dat zich een ernstige situatie voordoet, heeft de rechtbank tevens terecht geoordeeld dat de burgemeester op basis van de bestuurlijke rapportage heeft kunnen concluderen dat volstrekt onaannemelijk is dat [appellanten] niet op de hoogte waren van de activiteiten van de zoons.
5.2.    De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat het besluit van de burgemeester om de woning voor de duur van één jaar te sluiten niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee gediende belangen en dat de daartoe gemaakte belangenafweging niet ondeugdelijk is.
Volgens de Beleidsregel is sluiting van een woning voor de bewoners een aantasting van een fundamenteel grondrecht. Anderzijds is de impact van drugshandel vanuit een woning op de omgeving en omwonenden groot. Toepassing van die maatregel moet zorgvuldig gebeuren, zeker indien ook minderjarigen in de woning verblijven.
Uit de besluitvorming blijkt dat de burgemeester de aanwezigheid van de minderjarige kinderen in de woning in aanmerking heeft genomen. Hij heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ouders van de minderjarigen verantwoordelijk zijn voor het bewerkstelligen van een veilige leefomgeving en dat zij door het toestaan dat de woning is gebruikt voor de georganiseerde drugshandel zelf in grote mate verantwoordelijk zijn voor de onveilige situatie waarin de minderjarige kinderen zich bevonden. De burgemeester heeft hierbij verder mogen betrekken dat [appellanten] tevens zelf verantwoordelijk zijn voor het vinden van vervangende woonruimte, waarbij in aanmerking wordt genomen dat de burgemeester zorginstanties, waaronder Jeugdzorg, heeft ingeschakeld die de situatie van de minderjarige kinderen monitoren en zo nodig voor hun huisvesting zorgen. De rechtbank heeft gelet op de ernst van de situatie terecht geoordeeld dat de burgemeester geen minder vergaande maatregel hoefde op te leggen. De woon- en leefomgeving van de woning van [appellanten] wordt al gedurende lange tijd geconfronteerd met criminele activiteiten en overlast. Dat de zoons gedurende de maatregel geen drugs meer konden verhandelen vanuit de woning omdat zij op dat moment alle vier gedetineerd waren is in dit verband niet van belang. Uit de Opiumwet en de voor de invulling van deze bevoegdheid geformuleerde Beleidsregel volgt dat de maatregel een herstelsanctie is die ziet op de woning en de bekendheid van deze woning als drugspand van waaruit georganiseerde drugshandel plaatsvond en in het drugscircuit en in mindere mate op de betrokken handelaren. De burgemeester heeft niet ten onrechte een groter gewicht toegekend aan het met de sluiting van de woning gediende algemeen belang dan aan het belang van [appellanten] en hun minderjarige kinderen om in de woning te blijven wonen.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Langeveld-Mak
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017
317.  BIJLAGE
Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet:
De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen op lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
onderdelen Beleidsregel sluiting woningen op grond van artikel 13b Opiumwet (besluit van 15 februari 2011)
De bevoegdheid om middels oplegging van een last onder bestuursdwang een woning te sluiten is - gelet op de daarmee gepaard gaande grondrechten - ingrijpend en daarom een uiterst middel. De maatregel wordt alleen ingezet als ultimum remedium in ernstige situaties in het kader van de bestuurlijke aanpak van de georganiseerde criminaliteit (lees georganiseerde drugshandel).
De maatregel is een herstelsanctie en is niet bedoeld als straf. Sluiting is gericht op het herstel van de situatie en het weren en terugdringen van drugshandel in georganiseerd verband in en vanuit woningen. Doel is om:
- de bekendheid van de woning als drugspand te doorbreken;
- de bekendheid van de woning in het drugscircuit te doorbreken;
- te verhinderen dat de woning (weer) wordt gebruikt ten behoeve van het drugscircuit en de georganiseerde drugshandel.
Van een ernstige situatie is sprake als het aannemelijk is dat drugshandel in georganiseerd verband in of vanuit een woning plaatsvindt of als aanwezigheid van drugs hierop duidt.
Om te kunnen nagaan of sprake is van een dergelijke aannemelijkheid is onderstaande indicatorenlijst samengesteld. De indicatorenlijst heeft een alternatief en geen cumulatief karakter. Ook op basis van enkele indicatoren kan aannemelijkheid aan de orde zijn. De indicatorenlijst is nadrukkelijk een hulpmiddel. Voor toepassing van de maatregel moet uiteraard altijd eerst gekeken worden of voldaan wordt aan de criteria van artikel 13b Opiumwet en de voorwaarden zoals gesteld in dit beleid.
Indicatorenlijst
a. de hoeveelheid aangetroffen middelen als bedoeld in lijst I en/of lijst II van de Opiumwet (dit zal in ieder geval een grotere hoeveelheid moeten zijn dan een hoeveelheid die duidt op eigen gebruik. Er moet minimaal sprake zijn van een hoeveelheid die duidt op beroeps- of bedrijfsmatige handel (hierbij wordt aangesloten bij de richtlijnen van de Procureurs Generaal). Indien sprake is van een dergelijke hoeveelheid kan op grond van de jurisprudentie aangenomen worden dat het gaat om handel en hoeft er geen sprake te zijn van daadwerkelijke verkoop, aflevering of verstrekking. Daarnaast kan er sprake zijn van andere signalen die duiden op beroeps- of bedrijfsmatigheid, zoals de aanwezigheid van verpakkingsmateriaal, grote som(men) (handels)geld, weegschaal, assimilatielampen e.d.);
b. de mate waarin de woning betrokken is bij de drugshandel in georganiseerd verband;
c. er is sprake van gewelds- of andere openbare orde delicten;
d. er is sprake van één of meer (vuur)wapen(s)/verboden wapenbezit als bedoeld in de Wet Wapens en Munitie;
e. er is een vermoeden van verwijtbaarheid van de bewoner(s)/betrokkene(n);
f. er is een vermoeden dat de bewoner(s)/betrokkene(n) verkeert/verkeren in kringen van personen met antecedenten (hierbij moet met name gedacht worden aan antecedenten t.a.v. de Opiumwet of de Wet Wapens en Munitie, maar ook antecedenten op het gebied van geweld jegens personen of zaken, zoals mishandeling, bedreiging, vernieling of diefstal e.d. kunnen een rol spelen);
g. er is sprake van recidive;
h. er is sprake van een combinatie van middelen als bedoeld in lijst I en lijst II Opiumwet;
i. de mate van gevaar voor de omgeving, de mate van risico voor omwonenden;
j. de mate van overlast;
k. aannemelijkheid dat de woning niet overeenkomstig de woonfunctie wordt gebruikt;
l aannemelijkheid dat behalve de woning of het daarbij behorende erf nog één of meer locaties betrokken is/zijn bij drugshandel in georganiseerd verband of als aanwezigheid van drugs hierop duidt of
m overige feiten of omstandigheden die duiden op drugshandel in georganiseerd verband.
Geen waarschuwing vooraf
Gelet op de ernst van de feiten en omstandigheden ligt een waarschuwing vooraf niet in de rede.
Aantasting grondrecht in relatie tot omgeving/minderjarige(n)
Voor bewoner(s) is sluiting van een woning een aantasting van een fundamenteel grondrecht. Anderzijds moet ook bedacht worden dat juist als het om woningen gaat, de impact van drugshandel op de omgeving/ omwonenden groot is. Toepassing van de maatregel moet zorgvuldig gebeuren, zeker als sprake is van (mogelijk) verblijf van minderjarige(n) in de woning. Anderzijds dienen minderjarige(n) ook beschermd te worden tegen blootstelling aan dergelijke situaties.
Sluitingstermijn: zes maanden tot maximaal twaalf maanden
Een sluitingstermijn dient te passen bij het ultimum remedium karakter van het instrument en de ernst van de situatie. Nu de maatregel alleen wordt ingezet bij ernstige situaties als omschreven hierboven is een sluitingstermijn van minimaal zes maanden tot maximaal twaalf maanden redelijk. Hiermee kan maatwerk geleverd worden passend bij de ernst van de situatie. Zo kan bijvoorbeeld bij verzwarende omstandigheden (bijv. aanwezigheid van minderjarige(n), combinatie van indicatoren, weging van de indicatoren) de termijn opgehoogd worden, met dien verstande dat niet langer dan twaalf maanden gesloten kan worden.
Motivering sluitingstermijn langer dan zes maanden
Een sluitingstermijn langer dan zes maanden dient in het besluit extra gemotiveerd te worden. Een langere sluitingstermijn dan het maximum van twaalf maanden is niet aan de orde. Deze maximale termijn staat in verhouding tot de aard van de te sluiten locatie (woning) en de daarmee samenhangende grondrechten (o.a. recht op ongestoord woongenot, privéleven e.d.), het doel van de maatregel (een termijn van maximaal twaalf maanden moet voldoende worden geacht om de bekendheid van de woning of het daarbij behorende erf als drugspand te doorbreken) en het reparatoire karakter van de maatregel (het gaat om een herstelsanctie en niet om een strafsanctie).
Minderjarige(n)
Indien er sprake is van minderjarige bewoner(s)/betrokkene(n) wordt melding bij Bureau Jeugdzorg gedaan (hier kan ook een beroep op noodopvang worden gedaan, maar ouder(s) of verzorger(s) dienen hierin in beginsel zelf hun verantwoordelijkheid te nemen).