ECLI:NL:RVS:2017:3471
Raad van State — Uitspraak 


201607190/1/A1.
Datum uitspraak: 20 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Stuifzand, gemeente Hoogeveen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 augustus 2016 in zaak nr. 15/5133 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Hoogeveen.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2015 heeft het college het verzoek van [appellante] tot handhavend optreden, bestaande uit het verwijderen van de obstakels op de inrit van perceel [locatie A] te Stuifzand, afgewezen.
Bij besluit van 4 december 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. [NAAM]. B. Krot, en het college, vertegenwoordigd door J. Anema, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellante] is eigenaar van het perceel [locatie B] te Stuifzand. Over het perceel van [locatie A] loopt een weg, die voor een deel ter grootte van enkele vierkante meters, in de stukken aangeduid als het driehoekige stuk grond, door [appellante] werd gebruikt om van en naar de openbare weg te komen. In 2012 heeft de eigenaar van [locatie A] het driehoekige stuk grond van [locatie A] door middel van aangebrachte bielzen geblokkeerd, waardoor [appellante] de openbare weg niet meer via dit deel kan bereiken. Sindsdien moet zij via het perceel [locatie C] van en naar de openbare weg komen. Volgens [appellante] moet zij daarbij via de berm en om een lantaarnpaal heen rijden om de openbare weg te kunnen bereiken. Ten behoeve van de ontsluiting van het perceel van [appellante] van en naar de Diepweg is een erfdienstbaarheid van weg gevestigd ten laste van het perceel [locatie C].
Op 27 mei 2015 heeft [appellante] het college verzocht om handhavend optreden, bestaande uit het verwijderen van de obstakels op de inrit van perceel [locatie A]. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 22 juni 2015 tot afwijzing van het verzoek om handhaving onder meer ten grondslag gelegd dat het driehoekige stuk grond geen onderdeel uitmaakt van de openbare weg, dat er geen gevestigd recht door verjaring over het perceel van [locatie A] als toegang is, dat er geen recht van overpad over dat perceel bestaat, en dat door een ruilverkaveling in 2004 voor de woning van [appellante] een eigen toegangsweg langs het perceel van [locatie C] is gecreëerd.
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het driehoekige stuk grond een openbare weg is. Hiertoe is door de rechtbank overwogen dat [appellante] middels de door haar overgelegde luchtfoto’s en kadastrale kaarten enkel aannemelijk heeft gemaakt dat het driehoekige stuk grond gedurende meerdere jaren bestaat, maar niet dat die grond voor een ieder toegankelijk was. Dit volgt evenmin uit de door [appellante] overgelegde getuigenverklaringen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat in het vonnis van de rechtbank Noord-Nederland van 6 mei 2015 is vastgesteld dat [appellante] na de ruilverkaveling in 2004 een nieuwe oprit heeft gekregen, dat er toen een nieuwe erfdienstbaarheid van weg is gevestigd ten behoeve van het perceel van [appellante] en ten laste van het perceel [locatie C] en dat [appellante] daardoor gerechtigd is om via het perceel [locatie C] van en naar de openbare weg te komen. In die uitspraak is tevens vastgesteld dat de feitelijke situatie niet duidt op een ondubbelzinnig bezit van een recht van overpad van [appellante] over het stukje grond van [locatie A].
3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het driehoekige stuk grond een openbare weg is. Uit verschillende topografische kaarten volgt dat het in de periode van 1902 tot 2004 onderdeel uitmaakte van de doorgaande weg. Dit kan ook worden afgeleid uit de getuigenverklaringen en uit het feit dat de toegangsweg naar de percelen 25 en 27 aanwezig is op de plankaart van het bestemmingsplan "Buitengebied Noord" en dat bestemmingsplan verkeer toelaat voor zover het een bestaande weg betreft. Gedurende die periode hebben de uitzonderingen uit artikel 4, tweede en derde lid, van de Wegenwet zich niet voorgedaan. Volgens [appellante] valt niet in te zien dat de ruilverkaveling die in 2004 heeft plaatsgevonden, de weg aan de openbaarheid heeft onttrokken. De afsluiting van de weg is derhalve in strijd met artikel 14 van de Wegenwet, aldus [appellante].
4.1.    Het college is slechts dan tot handhavend optreden jegens rechthebbenden op de weg wegens daarop door hen aangebrachte belemmeringen bevoegd, indien daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen voor de rechthebbenden niet worden doorkruist (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2109). Uit dit stelsel volgt dat rechthebbenden op een weg hierover slechts alle verkeer, behoudens de beperkingen als bedoeld in artikel 6 van de Wegenwet, hebben te dulden, wanneer de weg openbaar is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet.
4.2.    Vast staat dat op de wegenlegger van de voormalige gemeente Ruinen, waarop sinds 1967 staat aangegeven wat de openbare weg is, het driehoekige stuk grond van het perceel [locatie A] niet als openbare weg staat aangegeven, zodat het stuk grond niet ingevolge artikel 49 van de Wegenwet openbaar is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3727, dient degene die zich op de openbaarheid van een weg beroept, die openbaarheid aannemelijk te maken. Derhalve rust in beginsel op [appellante] de bewijslast aannemelijk te maken dat het driehoekige stuk grond als openbaar is aan te merken.
4.3.    In de onderhavige zaak staat voorts vast dat in 2004 in het aan de orde zijnde gebied een ruilverkaveling heeft plaatsgevonden, in het kader waarvan onder meer een begrenzingenplan is vastgesteld. In geval van een ruilverkaveling is voor de openbaarheid van een weg het begrenzingenplan, als bedoeld in artikel 131 van de Landinrichtingswet, van belang, dat door de landinrichtingscommissie wordt opgesteld. Zij vervaardigt daartoe één of meer kaarten waarop onder andere het wegenstelsel is aangegeven. De landinrichtingscommissie zendt het ontwerp, vergezeld van een voorstel tot vaststelling van het begrenzingenplan, alsmede van een voorstel tot regeling van de eigendom, het beheer en onderhoud van onder andere de openbare wegen, aan gedeputeerde staten, die vervolgens het begrenzingenplan vaststellen. Ingevolge artikel 132, eerste lid, van de Landinrichtingswet zijn in afwijking van de artikelen 8 en 9 van de Wegenwet wegen die voorheen voor het openbaar verkeer waren opengesteld en niet in het begrenzingenplan zijn opgenomen, door dit enkele feit aan het openbare verkeer onttrokken. Voorts wordt in afwijking van de artikelen 4 en 5 van de Wegenwet aan wegen die voorheen niet voor het openbare verkeer waren opengesteld door de enkele opneming in het begrenzingenplan de bestemming van openbare weg gegeven.
4.4.    Ter zitting is aan de hand van de bij het begrenzingenplan behorende kavelkaart vastgesteld dat het driehoekige stuk grond niet in het begrenzingenplan als weg is opgenomen. Dit betekent dat indien het driehoekige stuk grond ten tijde van de ruilverkaveling al was aan te merken als een openbare weg, hetgeen in het midden kan blijven, deze weg gelet op het vorenstaande nadien aan het openbaar verkeer is onttrokken, zodat deze in ieder geval sinds 2004 niet meer als openbare weg is aan te merken. Dat het driehoekige stuk grond als gevolg van feiten en omstandigheden die van na de ruilverkaveling in 2004 dateren als een openbare weg in de zin van de Wegenwet moet worden aangemerkt, is gesteld noch gebleken. Voor zover [appellante] in dit verband nog betoogt dat het stuk grond op de plankaart van het bestemmingsplan staat ingetekend, overweegt de Afdeling dat een bestemmingsplan geen betrekking heeft op de openbaarheid van wegen (vergelijk de uitspraak van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4002).
4.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het driehoekige stuk grond een openbare weg is.
Het betoog faalt.
5.    [appellante] betoogt voorts dat indien geen sprake is van een openbare weg, er in dat geval sprake is van een uitweg. Volgens [appellante] is het ingevolge artikel 13 van de Algemene plaatselijke verordening 2007 (hierna: de Apv) verboden om zonder vergunning een uitweg te maken, te hebben of te wijzigen. [appellante] betoogt dat de eigenaar van [locatie A] in strijd met die bepaling heeft gehandeld door in 2012 de uitweg voor de percelen 25 en 27 te blokkeren en daarmee te wijzigen. Bovendien heeft het college ten onrechte niet de Beleidsregels Uitwegen aan het verkeersonderzoek ten grondslag gelegd.
5.1.    Anders dan [appellante] betoogt, heeft het college zich, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, in het besluit van 4 december 2015 terecht op het standpunt gesteld dat artikel 13 van de Apv geen grondslag biedt om handhavend op te treden tegen de op het perceel [locatie A] aangebrachte bielzen. Zoals het college ter zitting nader heeft toegelicht bevinden de bielzen zich niet in het openbare gebied en maken zij geen onderdeel uit van een uitweg naar de openbare weg. De bielzen leiden derhalve niet tot een wijziging van een uitweg. De omstandigheid dat [appellante] tot 2012 het driehoekige stuk grond feitelijk gebruikte om de openbare weg te bereiken, maakt het voorgaande niet anders. De Afdeling merkt op dat de rechtbank in dit verband terecht heeft overwogen dat vaststaat dat [appellante] na de ruilverkaveling in 2004 een nieuwe oprit op haar perceel heeft gekregen en dat bij notariële akte een nieuwe erfdienstbaarheid van weg is gevestigd opdat [appellante] via het perceel [locatie C], en dus niet via het perceel [locatie A], de openbare weg kan bereiken. Voor zover [appellante] zich op het standpunt stelt dat zij recht heeft om via het perceel [locatie A] de openbare weg te bereiken, overweegt de Afdeling dat dat een kwestie is van civielrechtelijke aard, die in deze procedure niet aan de orde kan komen.
Gelet op het voorgaande zijn de door het college vastgestelde Beleidsregels Uitwegen waarnaar [appellante] verwijst, en die betrekking hebben op de situatie waarin een uitrit wordt aangebracht of gewijzigd, evenmin van toepassing.
Voor zover [appellante] in dit verband ten slotte nog betoogt dat de bielzen op grond van het bestemmingsplan niet zijn toegestaan nu ingevolge artikel 5, achtste lid, van de planregels het aanbrengen van lijnvormige beplantingen zonder of in afwijking van een vergunning verboden is, faalt dat, reeds omdat de plaatsing van bielzen niet gelijk kan worden gesteld aan het aanbrengen van lijnvormige beplantingen.
Het betoog faalt.
6.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Daalder    w.g. Montagne
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017
374-842.
BIJLAGE  Wegenwet
Artikel 1, eerste lid, luidt:
1. Deze wet is uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
2. Onder wegen worden in deze wet mede verstaan:
I. voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik;
II. bruggen.
Artikel 4 luidt:
1. Een weg is openbaar:
I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren voor het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap;
III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg heeft gegeven.
2. Het onder I en II bepaalde lijdt uitzondering wanneer, lopende de termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is.
3. Dit kenbaar maken kan geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kenteekenen.
Artikel 8 luidt:
1. Een weg, welke door het Rijk wordt onderhouden, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een door Ons te nemen besluit.
2. Een weg, welke door eene provincie wordt onderhouden of door een waterschap, en een weg, niet vallende onder de hiervoren genoemde, waarop een waterschap krachtens zijn inrichting of zijn reglement heeft toe te zien, kunnen aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van de Provinciale Staten.
Artikel 9, eerste lid, luidt:
Een weg, niet behoorende tot de in artikel 8 bedoelde, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van den raad der gemeente, waarin de weg is gelegen.
Artikel 14, eerste lid, luidt:
Behoudens de beperkingen in het gebruik, als bedoeld in artikel 6 en behoudens het bepaalde bij het volgend lid, hebben de rechthebbende op en de onderhoudplichtige van een weg alle verkeer over den weg te dulden.
Artikel 49 luidt:
Een weg, welke op den legger voorkomt, wordt aangemerkt als te zijn openbaar onder geen andere dan de uit den legger blijkende beperkingen in het gebruik, tenzij bewezen mocht worden dat na de vaststelling van den legger of na de wijziging, waarbij de weg op den legger is gebracht, de weg heeft opgehouden openbaar te zijn.
Landinrichtingswet
Artikel 131, zoals deze gold ten tijde van belang, luidt:
1. De landinrichtingscommissie stelt voor een gebied waarvoor een landinrichtingsplan dan wel een aanpassingsplan is vastgesteld, in zijn geheel of in gedeelten een ontwerp van een begrenzingenplan op. Zij vervaardigt daartoe één of meer kaarten, waarop zo nauwkeurig mogelijk worden aangegeven:
a. het stelsel van wegen, waterlopen, dijken en kaden met de daartoe behorende kunstwerken, alsmede de voorzieningen samenhangende met de wegen en waterlopen, zoals deze zijn omschreven in het landinrichtingsplan dan wel aanpassingsplan;
(…)
2. De landinrichtingscommissie zendt het ontwerp toe aan gedeputeerde staten vergezeld van een voorstel tot vaststelling van het begrenzingenplan.
3. Gedeputeerde staten stellen het begrenzingenplan vast en doen van hun besluit daartoe afschrift met de daarbij behorende kaart of kaarten toekomen aan de landinrichtingscommissie en aan de betrokken openbare lichamen.
Artikel 132, eerste lid, luidt:
In elk blok zijn de wegen met de daartoe behorende kunstwerken, welke voorheen voor het openbaar verkeer waren opengesteld en niet in het begrenzingenplan zijn opgenomen, in afwijking van het bepaalde in de artikelen 8 en 9 van de Wegenwet door het enkele feit van de niet-opneming aan het openbaar verkeer onttrokken. In elk blok is aan wegen met de daartoe behorende kunstwerken, welke in het begrenzingenplan zijn opgenomen, maar die voorheen niet voor het openbaar verkeer waren opengesteld, in afwijking van het bepaalde in de artikelen 4 en 5 van de Wegenwet door het enkele feit van de opneming in het begrenzingenplan de bestemming van openbare weg gegeven.
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, luidt:
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
Algemene plaatselijke verordening 2007 van de gemeente Hoogeveen
Artikel 1, aanhef en onder a, bepaalt:
In deze verordening wordt verstaan onder weg: de weg overeenkomstig artikel 1, eerste lid onder b, van de Wegenverkeerswet 1994.
Artikel 13 bepaalt:
Het is verboden een uitweg naar een weg te maken, te hebben, of te wijzigen, indien de uitweg gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg, of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, danwel de leefbaarheid van de omgeving aantast. (…)