ECLI:NL:RVS:2017:1959
Raad van State — Uitspraak 


201609472/1/A2.
Datum uitspraak: 19 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te De Blesse, gemeente Weststellingwerf,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 november 2016 in zaak nr. 16/2391 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Weststellingwerf.
Procesverloop
Bij besluit van 7 oktober 2015 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] een vergoeding voor leerlingenvervoer voor hun dochter [dochter A] voor het schooljaar 2015-2016 naar de Kwadraatafdeling van CBS De Akker te Meppel toegekend.
Bij besluit van 9 oktober 2015 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] een vergoeding voor leerlingenvervoer voor hun dochters [dochter B] en [dochter A] voor het schooljaar 2014-2015 naar de Kwadraatafdeling van CBS De Akker te Meppel toegekend.
Bij besluit van 30 mei 2016 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 7 en 9 oktober 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 mei 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 24 april 2017 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het door [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 7 en 9 oktober 2015 gemaakte bezwaar, dit bezwaar deels gegrond verklaard en het besluit van 9 oktober 2015 gedeeltelijk herroepen.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant A] en [appellant B] hebben tegen het besluit van 24 april 2017 gronden aangevoerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2017, waar [appellant A] en [appellant B] zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant A] en [appellant B] hebben voor hun dochters [dochter B], geboren [..-..-….], en [dochter A], geboren [..-..-….], aanvragen ingediend voor bekostiging van leerlingenvervoer voor het schooljaar 2014-2015. Zij hebben voorts voor hun dochter [dochter A] eenzelfde aanvraag ingediend voor het schooljaar 2015-2016. Aan de aanvragen hebben [appellant A] en [appellant B] ten grondslag gelegd dat [dochter B] en [dochter A] hoogbegaafd zijn, maar dat zij ook een zorgbehoefte hebben in verband met onder meer dyslexie. Binnen een straal van 6 kilometer is er geen school die hun kinderen voltijds hoogbegaafdenonderwijs kan bieden in combinatie met voorzieningen voor hun zorgbehoeften. De Kwadraatafdeling van CBS De Akker te Meppel kan dat onderwijs wel bieden, aldus [appellant A] en [appellant B].
Besluitvorming
2.    Het college heeft in het kader van de te nemen besluiten op de aanvragen advies ingewonnen bij SCIO Consult. SCIO Consult heeft op 11 september 2015 advies uitgebracht. Daarin is geconcludeerd dat [dochter B] en [dochter A] een zorgbehoefte hebben die in de nabije omgeving niet kan worden geboden. De Kwadraatafdeling van CBS De Akker te Meppel is voor hen de dichtstbijzijnde toegankelijke school. Gelet hierop wordt geadviseerd om voor het schooljaar 2014-2015 een vergoeding voor leerlingenvervoer toe te kennen op grond van de hardheidsclausule in de Verordening leerlingenvervoer Weststellingwerf 2014 (hierna: de Verordening).
Bij besluiten van 7 en 9 oktober 2015, gehandhaafd bij besluit van 30 mei 2016, heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] met toepassing van de hardheidsclausule vergoedingen toegekend voor leerlingenvervoer voor [dochter B] en [dochter A] voor het schooljaar 2014-2015 en voor [dochter A] voor het schooljaar 2015-2016. Daarbij geldt dat de vergoeding voor eigen vervoer € 0,19 per kilometer bedraagt, dat de afstand van de woning tot de school 24,3 kilometer bedraagt en dat per schooldag twee maal een retour kan worden gedeclareerd. In de besluiten heeft het college [appellant A] en [appellant B] erop gewezen dat, nu hun verzamelinkomen over het peiljaar 2013 meer dan € 24.300,00 bedraagt, op grond van artikel 14 van de Verordening slechts bekostiging wordt verstrekt voor zover de kosten van het vervoer van hun dochters de kosten van het openbaar vervoer over een afstand van 6 kilometer te boven gaan. Dit drempelbedrag bedraagt voor het schooljaar 2014-2015 € 509,50 per kind en voor het schooljaar 2015-2016 € 516,00 per kind. Het college heeft er verder op gewezen dat, nu de afstand van de woning tot CBS De Akker te Meppel meer dan 20 kilometer bedraagt voorts een inkomensafhankelijk bedrag op de bekostiging in mindering gebracht wordt. Gelet op het verzamelinkomen van [appellant A] en [appellant B] in peiljaar 2013 van € 65.320,00, bedraagt het in mindering te brengen bedrag voor het schooljaar 2014-2015 € 2.040,00 en voor het schooljaar 2015-2016 € 2.100,00. Het vorenstaande betekent dat [appellant A] en [appellant B] voor het schooljaar 2014-2015 de kosten van de gereden kilometers voor het vervoer naar school die boven het bedrag van (€ 509,50+€ 509,50+€ 2.040,00 =) € 3.059,00 uitkomen kunnen declareren en voor het schooljaar 2015-2016 de kosten die boven het bedrag van (€ 516,00+€ 2.100,00 =) € 2.616,00 uitkomen. Voor toepassing van een hardheidsclausule ten aanzien van de hoogte van de tegemoetkoming bestaat geen aanleiding, aldus het college.
Uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college voor het schooljaar 2014-2015 ten onrechte twee maal het drempelbedrag heeft geheven. Zij heeft daartoe overwogen dat het college heeft ingestemd met vervoer per auto en in dat geval de tegemoetkoming niet per kind maar per auto moet worden toegekend. Het is dan ook niet redelijk om per kind een drempelbedrag te heffen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het heffen van een inkomensafhankelijke bijdrage voor een afstand vanaf 20 kilometer niet in strijd is met de wet of rechtsbeginselen. Het college heeft daarbij kunnen afzien van het toepassen van de hardheidsclausule. Dat het gaat om een afstand van minder dan 5 kilometer waarmee de grens van 20 kilometer wordt overschreden maakt niet dat sprake is van een bijzonder geval, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4.    [appellant A] en [appellant B] komen op tegen het oordeel van de rechtbank dat het college heeft kunnen afzien van toepassing van de hardheidsclausule ten aanzien van de inkomensafhankelijke bijdrage. Daartoe voeren zij aan dat hun dochters een school op 24,3 kilometer van hun woning bezoeken. Het halen en brengen naar deze school houdt in dat zij jaarlijks ongeveer 20.000 kilometer rijden. Dit brengt hoge kosten met zich. Het is principieel onterecht om een groot deel van deze kosten voor hun rekening te laten aangezien zij er niet vrijwillig voor hebben gekozen hun kinderen naar De Kwadraatafdeling van CBS De Akker te Meppel te brengen. Zij zijn genoodzaakt hun kinderen naar die school te brengen omdat er dichterbij geen passende school is. [appellant A] en [appellant B] voeren verder aan dat op grond van de Verordening van de regels met betrekking tot de inkomensafhankelijke bijdrage kan worden afgeweken. In dit verband hebben zij het college eerder gevraagd om slechts 20 kilometer voor vergoeding in aanmerking te brengen, zodat zij geen inkomensafhankelijke bijdrage verschuldigd zijn. Het college weigert hier aan mee te werken, aldus [appellant A] en [appellant B].
4.1.    De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4.2.    In hoger beroep heeft het geschil uitsluitend nog betrekking op de vraag of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een bijzonder geval dat noopt tot het toepassen van de hardheidsclausule, in die zin dat wordt afgezien van het in mindering brengen van een inkomensafhankelijk bedrag op de bekostiging. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat dit het geval is. De omstandigheid dat de dochters van [appellant A] en [appellant B] noodzakelijkerwijs zijn aangewezen op de Kwadraatafdeling van CBS De Akker te Meppel, omdat er dichterbij geen passende school is, betreft geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 23 van de Verordening. Van belang daarbij is dat artikel 3, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat een vervoersvoorziening wordt toegekend naar de dichtstbijzijnde toegankelijke school. Hoewel het in dit geval niet gaat om de vraag wat de dichtstbijzijnde toegankelijke school is, maar om de vraag wat de dichtstbijzijnde passende school is, volgt uit artikel 3, eerste lid, dat de noodzaak om een bepaalde school te bezoeken omdat er dichterbij geen passende school voorhanden is, een voorwaarde is om voor bekostiging in aanmerking te komen. Het voldoen aan deze voorwaarde is dus geen bijzondere omstandigheid om van de Verordening af te wijken. Dat de in artikel 15, eerste lid, van de Verordening gestelde grens van 20 kilometer voor het in mindering brengen van een inkomensafhankelijk bedrag op de bekostiging met slecht 5 kilometer wordt overschreden, vormt evenmin een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 23 van de Verordening. Zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld, is inherent aan het stellen van een grens als deze dat er zich gevallen voordoen waarin de grens met slechts enkele kilometers wordt overschreden, hetgeen tot gevolg heeft dat betrokkenen te maken krijgen met een bedrag dat op de bekostiging in mindering gebracht wordt waardoor de bekostiging lager uitvalt dan wanneer de grens niet zou zijn overschreden. Dit maakt echter niet dat sprake is van een bijzondere omstandigheid.
Het betoog faalt.
Conclusie
4.3.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
Nieuw besluit op bezwaar
5.    Bij besluit van 24 april 2017 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 7 en 9 oktober 2015 gegrond verklaard voor zover het ziet op het tweemaal toepassen van het drempelbedrag voor het schooljaar 2014-2015. Het college heeft het besluit van 9 oktober 2015 in zoverre herroepen. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden afgeweken van de regels voor het in mindering brengen van een inkomensafhankelijk bedrag op de bekostiging. Het besluit van 24 april 2017 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:19 van die wet, geacht voorwerp te zijn van dit geding.
6.    [appellant A] en [appellant B] hebben bij brief van 10 mei 2017 gronden aangevoerd tegen het besluit van 24 april 2017. Zij betogen dat het college ten onrechte niet met toepassing van de hardheidsclausule heeft afgezien van het in mindering brengen van een inkomensafhankelijk bedrag. Daartoe voeren zij aan dat de in artikel 15, eerste lid, van de Verordening genoemde grens van 20 kilometer bedoeld is om de gemeente te beschermen tegen hoog oplopende vergoedingen als gevolg van grote reisafstanden tussen de woning en de school. In hun geval is echter geen sprake van een hoge vergoeding nu de in artikel 15, eerste lid, genoemde grens met slechts 5 kilometer wordt overschreden. Het college had hierin aanleiding moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen.
6.1.    Gelet op het overwogene in overweging 4.2 heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de omstandigheid dat de in artikel 15, eerste lid, van de Verordening genoemde grens met iets minder dan 5 kilometer wordt overschreden geen bijzondere omstandigheid is als bedoeld in artikel 23 van de Verordening en kunnen afzien van toepassing van de hardheidsclausule.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.2.    Het van rechtswege tegen het besluit van 24 april 2017 ontstane beroep is ongegrond.
Proceskosten
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Weststellingwerf van 24 april 2017, kenmerk 2016-058390/u, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Borman    w.g. Wieland
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2017
502.  BIJLAGE
Wet op het primair onderwijs
Artikel 4
1. Ten behoeve van het schoolbezoek verstrekken burgemeester en wethouders aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
[…].
7. De regeling kan ten aanzien van ouders wier inkomen tezamen meer bedraagt dan € 17 700 bepalen dat slechts bekostiging wordt verstrekt voor zover de kosten van vervoer de kosten van het openbaar vervoer over de door de gemeenteraad op grond van het achtste lid vastgestelde afstand te boven gaan, welke afstand ten hoogste 6 kilometer bedraagt. Bij de berekening van het inkomen wordt uitgegaan van het inkomen in het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het kalenderjaar waarin het schooljaar waarvoor bekostiging wordt gevraagd, begint. De kosten van het openbaar vervoer, bedoeld in de eerste volzin, betreffen de kosten van openbaar vervoer die op grond van de zone-indeling in de regeling die is gebaseerd op artikel 27, eerste lid, van de Wet personenvervoer, voor de afstand redelijkerwijs zouden worden gemaakt, ongeacht de aanwezigheid van openbaar vervoer of het daadwerkelijk gebruik ervan. Ingeval toepassing wordt gegeven aan het tiende lid voorziet de regeling in een overeenkomstig de derde volzin berekende financiële bijdrage van de ouders. Het bedrag, bedoeld in de eerste volzin, wordt met ingang van 1 januari 1999 jaarlijks aangepast aan de wijziging die het indexcijfer van de regelingslonen van volwassen werknemers heeft ondergaan ten opzichte van het voorafgaande jaar, en afgerond op een veelvoud van € 450. Het aangepaste bedrag treedt in de plaats van het in de eerste volzin bedoelde bedrag.
[…].
11. De regeling kan voor leerlingen voor wie de afstand bedoeld in het vijfde lid, meer bedraagt dan 20 kilometer, bepalen dat de hoogte van de bekostiging afhankelijk is van de financiële draagkracht van de ouders, of dat het vervoer dat de gemeente verzorgt of doet verzorgen geschiedt tegen een van de financiële draagkracht van de ouders afhankelijke bijdrage tot ten hoogste het bedrag van de kosten van het vervoer van de desbetreffende leerling. In dat geval bevat de regeling tevens voorschriften omtrent de bepaling van de financiële draagkracht van de ouders. De eerste volzin is niet van toepassing voor een leerling van een speciale school voor basisonderwijs voor wie geldt dat de afstand tot de dichtstbijzijnde openbare of bijzondere speciale school voor basisonderwijs meer dan 20 kilometer bedraagt.
12. De regeling kan bepalen dat burgemeester en wethouders in bijzondere gevallen de bevoegdheid hebben ten gunste van de ouders van de inhoud van de regeling af te wijken.
[…].
Verordening Leerlingenvervoer Weststellingwerf 2014
Artikel 1
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…];
toegankelijke school: school waarop de leerling is aangewezen van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting dan wel openbare school;
[…].
Artikel 3
1.  Een vervoersvoorziening wordt toegekend over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school, tenzij vervoer naar een verder weggelegen school voor de gemeente minder kosten met zich mee zou brengen en de ouders met het vervoer naar die school schriftelijk instemmen.
[…].
Artikel 10
1. Het college verstrekt aan de ouders van de leerling die een school zoals bedoeld onder artikel 9 bezoekt bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer, indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde voor hem toegankelijke school meer dan zes kilometer bedraagt voor een school voor basisonderwijs, een school voor speciaal basisonderwijs en een school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs.
[…].
Artikel 14
1. Aan de ouders van een leerling die een school voor basisonderwijs of een speciale school voor basisonderwijs, zoals bedoeld in de Wet op het primair onderwijs bezoekt, van wie het inkomen tezamen meer bedraagt dan € 24.300,- wordt slechts bekostiging verstrekt voor zover de kosten van het vervoer van die leerling de kosten van het openbaar vervoer over de in artikel 10 bepaalde afstand te boven gaan.
Artikel 15
1. Indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde toegankelijke school voor basisonderwijs (zoals bedoeld in de Wet op het primair onderwijs) meer dan 20 km bedraagt, wordt de vastgestelde bekostiging verminderd met een van de financiële draagkracht van de ouders afhankelijk bedrag.
2. De hoogte van het bedrag als bedoeld in het eerste lid en de bijdrage als bedoeld in het eerste lid worden berekend per gezin en zijn afhankelijk van de hoogte van het inkomen van de ouders. Zij bedragen:
Inkomen in euro’s    Eigen bijdragen in euro’s
0-32.500     Nihil
32.500-39.500     135
39.500-45.500     570
45.500-51.500     1060
51.500-58.500     1545
58.500-65.000     2040
65.000 en verder     Voor elke extra € 5.000: € 500 erbij
3. De inkomensbedragen, genoemd in het tweede lid, worden met ingang van 1 januari jaarlijks aangepast aan de wijziging die het indexcijfer van de regelingslonen van volwassen werknemers heeft ondergaan ten opzichte van 1 januari van het voorafgaande jaar, en rekenkundig afgerond op een veelvoud van € 500,-.
[…].
Artikel 23
Het college kan in bijzondere gevallen, het vervoer voor onderwijs aangaande, ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen in deze verordening, zonodig na advies te hebben gevraagd aan deskundigen.