ECLI:NL:RVS:2017:2198
Raad van State — Uitspraak 


201606805/1/A1.
Datum uitspraak: 16 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 28 juli 2016 in zaak nrs. 16/3537 en 16/3534 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Geldermalsen.
Procesverloop
Bij besluit van 10 augustus 2015 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) op een perceel aan de Lingedijk te Gellicum, kadastraal bekend gemeente Deil, Sectie N, nummer 456 (hierna: het perceel).
Bij besluit van 12 mei 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 juli 2016 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het door [appellant] daartegen ingestelde beroep, voor zover het betreft een verzoek om schadevergoeding, en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 23 februari 2017 heeft het college de verbeurde dwangsommen ingevorderd.
Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juli 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.R.A. Apol, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. van Werkhoven-Risiglione en mr. S. Huisma, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellant] is eigenaar van het perceel. Tijdens controles op 26 mei 2014 en 25 september 2014 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Rivierenland vastgesteld dat, in afwijking van de bij besluit van 2 november 2010 voor het realiseren van een recreatiewoning verleende vergunning, kenmerk nr. B2-2010013, het terras van deze recreatiewoning geheel is afgeschermd door twee glazen puien en aan de achterzijde van de recreatiewoning een houten uitbreiding is aangebracht. Voorts heeft de toezichthouder vastgesteld dat een zeshoekig bouwwerk, een daarnaast gelegen houten bouwwerk en een houten zwarte schuur het maximaal toegestane bebouwde oppervlak op het perceel overschrijden. Nadat [appellant] het zeshoekige bouwwerk reeds had verwijderd, heeft het college hem bij besluit van 10 augustus 2015, gehandhaafd bij besluit van 12 mei 2016, een last onder dwangsom opgelegd. Daarbij is [appellant] gelast om de recreatiewoning in overeenstemming te brengen met de vergunde situatie, waarbij het maximaal toegestane oppervlak van 31 m2 niet wordt overschreden, en om de zwarte schuur en het voormalige recreatieverblijf te verwijderen en verwijderd te houden. In hoger beroep is nog in geschil de last, voor zover deze ziet op de recreatiewoning en de zwarte schuur.
Last onder dwangsom
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was op te treden tegen de recreatiewoning. Hij voert hiertoe aan dat het college op 2 november 2010 vergunning heeft verleend voor een nieuw bouwvlak met een grondoppervlak van 64,652 m2. De rechtbank heeft volgens hem niet onderkend dat ingevolge artikel 3, lid 2, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) op dit bouwvlak vergunningvrij wanden mogen worden geplaatst aan de recreatiewoning.
2.1.    Er is geen grond voor het oordeel dat het college vergunning heeft verleend voor een bouwvlak van 64,652 m2, waarop ingevolge artikel 3, lid 2, van bijlage II van het Bor vergunningvrij wanden zouden mogen worden geplaatst.
Bij besluit van 2 november 2010 heeft het college [appellant] vergunning verleend voor het oprichten op het perceel van een bouwwerk, zijnde een recreatiewoning van 31 m2, met daarbij een overdekte buitenruimte. Dat ingevolge artikel 3, tweede lid, van bijlage II van het Bor een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf dat niet hoger is dan 5 m en een oppervlak heeft van niet meer dan 70 m2 kan worden opgericht zonder omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo betekent niet dat daarom vergunningvrij wanden rondom het overdekte terras mogen worden geplaatst. Uit artikel 7.2 van de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied, derde herziening" volgt immers dat op het perceel gebouwen met een totale oppervlakte van niet meer dan 31 m2 zijn toegestaan. Ingevolge artikel 1.26 van de planregels wordt onder "gebouw" verstaan elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Door het overdekte terras te voorzien van wanden, is de daarmee gevormde ruimte aan te merken als "gebouw" als bedoeld in het bestemmingsplan. Nu de recreatiewoning reeds een oppervlakte van 31 m2 heeft, wordt met de extra gevormde ruimte de volgens het bestemmingsplan maximaal toegestane oppervlakte voor gebouwen op het perceel overschreden. Dit is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en is derhalve in zoverre niet vergunningvrij.
Dat, zoals [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft betoogd, ingevolge artikel 2.6 van de planregels daken die meer dan 1 m uitsteken moeten worden meegenomen bij het berekenen van de maten van het vergunde gebouw, doet aan het voorgaande niet af. Het dak boven het terras kan, gelet op de maat en de functie ervan, niet worden aangemerkt als dakoverstek van de recreatiewoning en is een zelfstandige overkapping van de buitenruimte.
2.2.    Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de recreatiewoning.
Het betoog faalt.
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de zwarte schuur. Hij voert daartoe aan dat de schuur is gelegen op het achtererfgebied van het perceel, omdat het perceel is gelegen aan het openbare vaarwater de Linge en de recreatiewoning daar ook op is gericht. Voorts voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de schuur niet geheel vernieuwd is, maar alleen is opgeknapt en dat deze daarom wordt beschermd door het overgangsrecht, neergelegd in artikel 17 van de planregels.
3.1.    Artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor luidt:
"In deze bijlage wordt verstaan onder:
(…)
achtererfgebied: het erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
(…)
openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer; (…)".
Artikel 3, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor luidt:
"Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m,
b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte; (…)"
Artikel 1.41 van de planregels luidt:
"Voorgevel: de naar de weg gekeerde gevel van een gebouw".
Artikel 1.42 van de planregels luidt:
"Voorgevellijn: de lijn waarin de voorgevel van een bouwwerk is gelegen alsmede het verlengde daarvan".
3.2.    De Afdeling stelt vast dat de zwarte schuur niet vergunningvrij is op grond van artikel 2 van bijlage II van het Bor, gelet op het bepaalde in dat artikel, aanhef en onder 3, sub g, onder 3o.
3.3.    Uit het voorgaande volgt dat wat het achtererfgebied is, kan worden bepaald door vast te stellen wat de voorgevel van het hoofdgebouw is en dat daarvoor ingevolge de planregels bepalend is welke gevel naar de weg is gekeerd. De Afdeling stelt vast dat de Lingedijk als de weg moet worden aangemerkt en dat de voorgevel van het hoofdgebouw (de recreatiewoning) derhalve is gelegen aan de zijde van de Lingedijk. Dat het perceel vanaf die weg alleen bereikbaar is via een zandpad, dat de recreatiewoning is gericht op de Linge en dat, zoals [appellant] heeft betoogd, de Omgevingsdienst Rivierenland doorgaans over de rivier naar zijn perceel komt, maakt niet dat daarom in dit geval de Linge als de weg moet worden aangemerkt. Dit betekent dat de zwarte schuur, die vanaf de Lingedijk bezien vóór de recreatiewoning is gelegen, niet op het achtererfgebied is gelegen. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Er is geen grond voor het oordeel dat de zwarte schuur op grond van artikel 3, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor vergunningvrij is.
3.4.    Daargelaten of de zwarte schuur in de loop der jaren geheel is vernieuwd of alleen is opgeknapt, leidt het betoog van [appellant] over het overgangsrecht niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. [appellant] bestrijdt immers niet het oordeel van de rechtbank dat de schuur zonder vergunning is opgericht en dat, zoals uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:262, volgt, een succesvol beroep op het overgangsrecht voor een bouwwerk geen vergunning vervangende titel verschaft en dat het bouwwerk daardoor evenmin anders wordt gelegaliseerd.
3.5.    Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de zwarte schuur.
Het betoog faalt.
4.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het gezien de voorgeschiedenis en het gewekte vertrouwen onredelijk en onbillijk is dat het college tot handhaving is overgegaan, biedt geen grond om de uitspraak te vernietigen. [appellant] verwijst ter onderbouwing naar het procesdossier en meegezonden relevante stukken. In het besluit van 12 mei 2016 is het college ingegaan op het betoog van [appellant] in bezwaar hierover en in de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank gemotiveerd overwogen dat en waarom het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. In hoger beroep heeft [appellant] niets aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de betreffende overwegingen onjuist, dan wel onvolledig zijn.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
Invorderingsbesluit
6.    Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het hoger beroep mede betrekking op het besluit van 23 februari 2017 waarbij het college heeft besloten tot invordering van een als gevolg van niet naleving van de last verbeurde dwangsom, voor zover [appellant] dit besluit betwist.
6.1.    Aan het besluit tot invordering ligt de constatering van het college ten grondslag dat bij controles op 22 september 2016 en op 26 oktober 2016 de zwarte schuur niet van het perceel was verwijderd. De schuur was grotendeels verwijderd, maar de betonnen vloer van 16 m2 was bij de controle in september nog aanwezig en bij de controle in oktober was daar nog 5 m2 van over. [appellant] betoogt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van invordering moet afgezien. Hij voert hiertoe aan dat hij de schuur op 10 september 2016 heeft verwijderd en dat, nadat hem bij brief van 12 oktober 2016 te kennen was gegeven dat ook de vloer niet mocht blijven liggen, hij deze - behoudens een deel dat als vloer voor een tuinkast mocht gaan dienen - alsnog heeft verwijderd.
6.2.    Uit het voorgaande volgt dat [appellant], zoals hij ook ter zitting van de Afdeling heeft erkend, eerst na afloop van de begunstigingstermijn, die was opgeschort tot 17 juni 2016, de zwarte schuur heeft verwijderd en dat de vloer daarvan eerst na 12 oktober 2016 in omvang is teruggebracht tot wat was toegestaan om te dienen als vloer voor een tuinkast. Gelet hierop is de dwangsom verbeurd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7685), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het voldoen aan de last na de begunstigingstermijn is op zichzelf geen omstandigheid als gevolg waarvan het college van invordering had moeten afzien.
Het betoog faalt.
7.    Het beroep tegen het besluit van 23 februari 2017 is ongegrond.
Proceskosten
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van 23 februari 2017 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, griffier.
w.g. Van Sloten    w.g. Van Dijken
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2017
595.