ECLI:NL:RVS:2017:2186
Raad van State — Uitspraak 


201602607/1/A3.
Datum uitspraak: 16 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Roem van Yerseke B.V., gevestigd te Yerseke, gemeente Reimerswaal, en Mosselbank B.V., gevestigd te Bruinisse, gemeente Schouwen-Duiveland,
2. De Koning Mosselkweek B.V., gevestigd te Yerseke, gemeente Reimerswaal
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 8 maart 2016 in zaak nrs. 15/3833, 15/3834 en 15/3836 in het geding tussen:
1. Roem van Yerseke
2. Mosselbank
3. De Koning
en
de staatssecretaris van Economische Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2010 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris) voor de periode 13 januari 2010 tot en met 31 december 2011 aan Roem van Yerseke een vergunning verleend voor het vissen op mosselzaad met een mosselzaadinvanginstallatie (hierna: MZI) op nader aangeduide plaatsen in Schaar van Renesse Kavel 1 in de Voordelta met een oppervlak van 3,3 ha.
Bij besluit van 13 januari 2010 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voor de periode 13 januari 2010 tot en met 31 december 2011 aan Mosselbank, De Koning en De Rooij Mosselkweek B.V. een vergunning verleend voor het vissen op mosselzaad met een MZI op nader aangeduide plaatsen in Zuidwal in de Waddenzee met een oppervlak van 21,4 ha.
Bij afzonderlijke besluiten van 24 april 2015 heeft de staatssecretaris opnieuw beslist op de bezwaren van Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning en deze gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 maart 2016 heeft de rechtbank de door Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 24 april 2015 vernietigd. De rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2017, waar Roem van Yerseke en Mosselbank, vertegenwoordigd door mr. J.M. van Koeveringe-Dekker, advocaat [NAAM], De Koning, vertegenwoordigd door mr. W.H. Lindhout, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. P.J. Kooiman, J.M.M. Kouwenhoven en W.H.M. Zuijderwijk, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord Visserijbedrijf Gerdia B.V. en Marinecultuur Oosterschelde B.V., vertegenwoordigd door mr. W.H. Lindhout.
Overwegingen
Inleiding
1.    Voor het wettelijk kader, de voorgeschiedenis en de feiten verwijst de Afdeling, evenals de rechtbank, naar de overwegingen 1. tot en met 4. van de eerdere uitspraak van de Afdeling in dit geschil van 21 augustus 2013 ECLI:NL:RVS:2013:809 (hierna: de eerdere uitspraak).
Eerdere uitspraken van de Afdeling
2.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 21 augustus 2013,  ECLI:NL:RVS:2013:810, geoordeeld dat het bezwaarschrift van Roem van Yerseke van 24 maart 2010 tegen het besluit van 13 januari 2010 geacht moet worden tijdig te zijn ingediend en dat de staatssecretaris, met inachtneming van de eerdere uitspraak, opnieuw op het bezwaar van Roem van Yerseke dient te beslissen.
3.    In de eerdere uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de staatssecretaris opnieuw moet beslissen op de bezwaren van Mosselzaad Bedrijf Prins & Dingemanse B.V., Neeltje Jans B.V., De Koning, Mosselbank,  Coöperatie De Zeeparels U.A., Bru 40 B.V. en De Rooij tegen de aan hen verleende MZI-vergunningen. De Afdeling heeft daartoe onder 21. overwogen:
"Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen (…) dient hij daarbij vast te stellen wie van hen als pionier van het eerste uur kunnen worden aangemerkt om te bezien of diegenen, naast een overgangstermijn die aan alle experimenteerders wordt gegund, recht hebben op een extra compensatie wegens de inmenging in hun in de jaren 2000 tot 2005 opgebouwde eigendomsrecht. Daarbij dient hij beter te motiveren waarom volgens hem voor deze groep van pioniers van het eerste uur niet dezelfde uitzonderingspositie geldt als voor West 6.
Voorts dient de staatssecretaris opnieuw te bezien of voor de experimenteerders die in de experimenteerfase met MZI-activiteiten zijn begonnen een generieke overgangstermijn van vier jaar afdoende is. Daartoe dient hij in het bijzonder te onderzoeken wat in de jaren 2005 tot 2010 de investeringen van de experimenteerders in de MZI’s zijn geweest.
Ten slotte dient de staatssecretaris opnieuw vast te stellen welke locaties vanaf 2010 voor MZI’s in aanmerking komen, waarbij de belangen van de experimenteerders kenbaar moeten worden meegewogen. Bij het berekenen van het toe te wijzen oppervlak dient de staatssecretaris de bezwaren hierover van Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, De Koning, Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en De Rooij, zoals aangevuld in beroep en hoger beroep, nogmaals in overweging te nemen. Daarbij geldt dat het uitgangspunt van de minister dat aan de experimenteerders een MZI-vergunning wordt verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in gebruik hebben van de MZI’s die zij in de jaren 2008 en 2009 daadwerkelijk hebben geëxploiteerd, niet onredelijk is. Dat zijn immers de laatste jaren van de experimenteerfase, zodat daarmee de meest recente situatie wordt weergegeven."
Nieuwe besluiten op bezwaar naar aanleiding van de eerdere uitspraak
4.    In zijn besluiten van 24 april 2015 heeft de staatssecretaris opnieuw beslist op de bezwaren van Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning. Hij heeft een accountant, Zuijderwijk, opdracht gegeven onderzoek te doen naar investeringen in MZI’s in de periode 1 januari 2000 tot en met 31 december 2009.
Op grond van de resultaten van het onderzoek van de accountant heeft de staatssecretaris West 6 en Prins & Dingemanse wel en Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning niet als pionier van het eerste uur aangemerkt. Hij heeft aan hen als experimenteerders een extra termijn van twee jaar toegekend die hen in staat moet stellen hun investeringen terug te verdienen. Daarmee hebben Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning een totale overgangstermijn van zes jaar gekregen. Dit betekent dat aan hen als experimenteerders nog MZI-vergunningen zijn verleend tot en met het jaar 2015. Omdat Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning niet als pionier van het eerste uur kunnen worden aangemerkt heeft de staatssecretaris hun niet dezelfde uitzonderingspositie toegekend als West 6, aangezien aan dat bedrijf ook in de jaren 2016 en 2017 en in beginsel ook in het jaar 2018 en in de daarop volgende jaren MZI-vergunningen zullen worden verleend.
Ten slotte heeft de staatssecretaris bij het berekenen van het toe te wijzen oppervlak het aantal hectares voor Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning opnieuw vastgesteld op het aantal dat was vastgesteld in de afzonderlijke besluiten van 13 januari 2010.
Oordeel rechtbank over nieuwe besluiten op bezwaar
5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning terecht niet als pionier van het eerste uur heeft aangemerkt. De rechtbank is van oordeel dat Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning door de overgangstermijn van zes jaar toereikend zijn gecompenseerd. Wat betreft de uitzonderingspositie van West 6 acht de rechtbank de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015 afdoende gemotiveerd. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk gemaakt dat het toegekende aantal ha onvoldoende is en dat er nog MZI-ruimte beschikbaar is om aan de experimenteerders toe te delen.
Oordeel Afdeling
Bevoegdheid staatssecretaris
6.    In de eerdere uitspraak is overwogen:
14.2.: "Gelet op de tekst van de sedert 2005 verleende ontheffingen en de strekking van het interim-beleid is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat Barbé en anderen terecht betogen dat voor de experimenteerders in ieder geval vanaf 2005 duidelijk was, dan wel kon zijn, dat de experimenteerfase in beginsel tijdelijk was en aan hen ontheffingen werden verleend in afwachting van definitief MZI-beleid. Dat aan hen op een zeker moment geen ontheffing of vergunning meer zou worden verleend om met MZI’s op mosselzaad te vissen, is gelet hierop dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel. De minister heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gezien de beperkte ruimte die in de toekomst voor MZI’s beschikbaar is, deze ruimte wordt toebedeeld aan de traditionele mosselvissers ter compensatie van het afbouwen van de bodemberoerende mosselvisserij, hetgeen in het belang is van de natuurbescherming en de continuïteit van de mosselsector als geheel".
15.4.1.: "De staatssecretaris heeft zich ter zitting bij de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de minister bevoegd was om voor de MZI-activiteiten, waarvoor voorheen geen regelgeving gold, alsnog regels te stellen en in dat kader te besluiten dat MZI’s in de toekomst alleen door de traditionele mosselvissers mogen worden ingezet. Zoals hiervoor onder 14.2. is overwogen, rechtvaardigen de belangen van de natuurbescherming en de continuïteit van de mosselsector een dergelijke maatregel."
15.4.3.: "Bij de totstandkoming van de overgangstermijn zoals neergelegd in artikel 77g, tweede lid, van de Regeling, heeft de minister tevens ten aanzien van beide groepen experimenteerders onzorgvuldig gehandeld. In het bijzonder heeft hij niet kenbaar gemaakt op grond van welke overwegingen en welk onderzoek voor een termijn van vier jaar is gekozen. Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris desgevraagd bevestigd dat de minister bij het bepalen van de duur van de overgangstermijn geen, althans geen gedocumenteerd, onderzoek heeft gedaan naar de investeringen die de experimenteerders vóór en tijdens de experimenteerfase hebben gedaan en de schade die zij als gevolg van het moeten beëindigen van de MZI-activiteiten zullen lijden. Dit gebrek aan onderzoek laat zich niet rijmen met het in de brieven van de minister van 31 augustus 2009, 12 november 2009 en 29 september 2010 ingenomen standpunt dat de experimenteerders in staat dienen te worden gesteld hun investeringen terug te verdienen".
6.1.    Zoals blijkt uit hetgeen onder 3. en 6. is weergegeven is in de eerdere uitspraak het hanteren van een overgangstermijn als zodanig niet onredelijk geacht, gelet op de belangen van de natuurbescherming en de continuïteit van de mosselsector. De Afdeling heeft in die uitspraak artikel 77g, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling visserij, waarin een generieke overgangstermijn voor beide groepen experimenteerders van vier jaar was opgenomen, onverbindend geacht vanwege de onzorgvuldigheid van het onderzoek naar de bij die bepaling betrokken belangen. Op grond van de eerdere uitspraak diende de staatssecretaris met inachtneming van die uitspraak een nieuwe overgangstermijn vast te stellen. Er bestaat daarom, anders dan Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning aanvoeren, geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris daartoe niet meer bevoegd zou zijn omdat de Afdeling artikel 77g, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling visserij onverbindend heeft verklaard.
6.2.    Het betoog faalt.
Pioniers eerste uur / Uitzonderingspositie West 6 / Overgangstermijn
7.    Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat het criterium dat de staatssecretaris heeft gehanteerd om de groep pioniers van het eerste uur af te bakenen onjuist is.
Zij betogen dat ze ten onrechte niet als pionier van het eerste uur zijn aangemerkt en dat ze recht hebben op dezelfde positie als West 6 en dus op voortzetting van hun MZI-exploitatie na het jaar 2015. Ook is de overgangstermijn van zes jaar te kort om hun investeringen en gemaakte kosten terug te verdienen, aldus Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning.
7.1.    De Afdeling heeft in de eerdere uitspraak overwogen:
2.7.: "Op 16 november 2009 is de brief van 31 augustus 2009 behandeld in een wetgevingsoverleg tussen de minister en de vaste Kamercommissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XIV, nr. 63). In dat overleg hebben verschillende commissieleden vragen gesteld over de toewijzing van MZI-locaties aan experimenteerders die reeds voor 2004 bedrijfsmatig met MZI’s bezig waren en daarin miljoenen euro’s hebben geïnvesteerd, de zogenoemde pioniers van het eerste uur, en over de aanvaardbaarheid van de overgangstermijn van vier jaren voor die groep."
15.2.: "Hieruit volgt dat er ten tijde van de totstandkoming van de Regeling twee groepen ‘experimenteerders’ waren in de zin van artikel 77b van de Regeling: de ondernemers die al vóór het Beleidsbesluit 2005-2020 MZI’s exploiteerden en daarmee gedurende de experimenteerfase zijn doorgegaan, en de ondernemers die eerst in de experimenteerfase daarmee zijn aangevangen. De MZI-activiteiten van de eerste groep vonden niet plaats in het kader van het Beleidsbesluit 2005-2020 en het interim-beleid, maar waren, zoals ook ter zitting naar voren is gekomen, gericht op commerciële exploitatie van de MZI’s. Deze groep is de groep ‘pioniers van het eerste uur’ waar de vaste Kamercommissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in het hiervoor onder 2.7. vermelde wetgevingsoverleg van 16 november 2009 op doelde."
15.4.1.: "Door geen onderscheid te maken tussen de twee groepen experimenteerders, is de minister ten onrechte voorbijgegaan aan de situatie van de groep pioniers van het eerste uur, die zich in relevante mate onderscheidt van die van de experimenteerders die eerst in de op voorhand in tijd beperkte experimenteerfase MZI-activiteiten hebben ontplooid. Eerstgenoemde groep heeft immers in de periode 2000 tot 2005 bedrijfsmatig MZI’s mogen exploiteren en daarvoor investeringen gedaan. Tot het Beleidsbesluit 2005-2020 hoefde deze groep er niet van uit te gaan dat die activiteiten vanaf 2005 als experimenten zouden worden aangemerkt met een tijdig [lees: tijdelijk] karakter."
7.2.    Gelet op hetgeen onder 7.1. is weergegeven bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris zich in de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015 niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat alleen die ondernemingen die vóór het jaar 2005 aanzienlijke investeringen hebben gedaan en op schaal van betekenis installaties gericht op het invangen van mosselzaad te water hebben gelaten als pionier van het eerste uur zijn aan te merken. Dit uitgangspunt doet recht aan de eerdere uitspraak, waarin onder 2.7. de pioniers van het eerste uur werden omschreven als experimenteerders die bedrijfsmatig met MZI’s bezig waren en daarin miljoenen euro’s hebben geïnvesteerd.
7.3.    Uit het accountantsonderzoek van Zuijderwijk, dat is gebaseerd op stukken die de ondernemingen zelf hebben overgelegd, blijkt niet dat Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning aanzienlijke investeringen in MZI-installaties hebben gedaan in de jaren 2000-2004. Zuijderwijk heeft berekend dat IMOZA, een samenwerkingsverband dat Mosselbank, De Koning en De Rooij zijn aangegaan in augustus 2004, in het jaar 2004 voor een bedrag van € 5.387,00 in MZI-installaties heeft geïnvesteerd en daarvoor een subsidie van € 10.000,00 heeft ontvangen.
7.4.    De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de MZI-activiteiten die Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning in de jaren 2000-2004 hebben ontplooid voorbereidingshandelingen en kleinschalige onderzoeken en proefopstellingen betroffen. Volgens de staatssecretaris hebben zij in die jaren geen aanzienlijke investeringen in MZI’s gedaan en hebben zij niet op schaal van betekenis installaties gericht op het invangen van mosselzaad te water gelaten. De staatssecretaris heeft Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning daarom niet als pioniers van het eerste uur aangemerkt. Hij heeft zijn standpunt in de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015 als volgt toegelicht.
In het besluit op bezwaar, gericht aan Roem van Yerseke staat:
"Uit de stukken die De Rooij Mosselkweek B.V. heeft overgelegd en waar Roem van Yerseke B.V. en Mosselbank B.V. naar verwijzen, blijkt dat IMOZA zich in de periode voor 2005 gebogen heeft over de mogelijkheden om mosselzaad in te vangen en zich hierop heeft voorbereid. Vanaf 2002 heeft samenwerking plaatsgevonden op initiatief van RIVO met andere partijen om kennis te vergaren omtrent het invangen van mosselzaad. In 2004 is het consortium IMOZA gevormd en is het initiatief genomen voor een "multi-locatie monitoring- en invangprogramma". Vanaf 2005 is dat uitgevoerd.(…).
Het betrof hier slechts voorbereidingshandeling en/of kleinschalige onderzoeken en geen economische activiteiten gericht op exploitatie van mosselzaad. (…).
Dat er mogelijk voorafgaand aan 2005 op bescheiden schaal mede door onder andere Mosselbank B.V. plannen zijn gemaakt en onderzoek is gedaan naar het invangen van mosselzaad, betekent niet dat u of Mosselbank kunnen worden aangemerkt als pionier. Pas vanaf 2005 bent u in navolging van anderen gestart met het op bedrijfsmatige schaal invangen en oogsten van mosselzaad met behulp van MZI’s. U bent gelet op het voorgaande niet aan te merken als pionier."
In het besluit op bezwaar, gericht aan Mosselbank en De Koning staat aanvullend vermeld:
"Vanaf 2001 zijn vergunningen/ontheffingen aangevraagd om ten behoeve van onderzoek op kleine schaal mosselzaad in te mogen vangen. Aangegeven wordt dat in 2001 de praktische experimenten zijn gestart met plaatsing van een kleine proefopstelling op de door De Rooij Mosselkweek B.V. gehuurde mosselpercelen op de Doove Balg."
7.5.    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de staatssecretaris Roem van Yerseke, De Koning en Mosselbank in redelijkheid niet als pioniers van het eerste uur heeft hoeven aanmerken. De staatssecretaris heeft zich in de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015 op het standpunt kunnen stellen dat de MZI-activiteiten van Roem van Yerseke, De Koning en Mosselbank in de jaren 2000-2004 moeten worden aangemerkt als activiteiten in het kader van onderzoek en proefopstellingen waarmee zij geen significant bedrijfsresultaat boekten. Niet aannemelijk is geworden dat zij vóór het jaar 2005 aanzienlijke investeringen hebben gedaan en op schaal van betekenis installaties gericht op het invangen van mosselzaad te water hebben gelaten.
De staatssecretaris heeft in dit verband geen rekening hoeven houden met de MZI-activiteiten die het Roem van Yerseke concern in Duitsland heeft ontplooid. In de eerdere uitspraak zijn onder 2.7. de pioniers van het eerste uur omschreven als experimenteerders die bedrijfsmatig met MZI’s bezig waren en daarin miljoenen euro’s hebben geïnvesteerd. Een redelijke uitleg daarvan brengt met zich dat gedoeld werd op het bedrijfsmatig te water laten van MZI’s in Nederland en op investeringen die in MZI’s in Nederland zijn gedaan. Het gaat er om of ondernemingen moeten worden gecompenseerd vanwege het feit dat ze MZI-activiteiten in Nederland moeten beëindigen teneinde de traditionele mosselvissers, ter compensatie van het afbouwen van de bodemberoerende mosselvisserij, de gelegenheid te bieden de MZI-activiteiten in de Nederlandse wateren voort te zetten.
De MZI-activiteiten in Nederland waarnaar Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning in hun hogerberoepschrift verwijzen bevestigen het onder 7.4. weergegeven beeld dat de staatssecretaris in de nieuwe besluiten op bezwaar heeft geschetst van die activiteiten in de jaren 2000-2004. Hoewel aannemelijk is dat Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning zich daarmee intensief hebben bezig gehouden, heeft de staatssecretaris die MZI-activiteiten als activiteiten in het kader van onderzoek en proefopstellingen kunnen aanmerken. Zo heeft Roem van Yerseke verwezen naar ontheffingen op grond van de Natuurbeschermingswet die op 7 mei 2001 en 7 maart 2002 zijn verleend. Dit betrof ontheffingen voor het plaatsen en uitvoeren van proeven op mosselpercelen in de Waddenzee. In een aanvullend beroepschrift is verwezen naar kopieën van rekeningen van Roem van Yerseke betreffende geleverde materialen in het jaar 2002 voor een bedrag van in totaal € 32.873,00. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat deze investeringen niet als aanzienlijk kunnen worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat pionier van het eerste uur West 6 in de jaren 2000 tot en met 2004 meer dan een miljoen euro in MZI-installaties heeft geïnvesteerd en pionier van het eerste uur Prins & Dingemanse in die jaren een bedrag van € 587.300,00 in MZI-installaties heeft geïnvesteerd. Dit zijn substantieel hogere bedragen. Ten slotte hebben Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning verwezen naar projectkosten van het samenwerkingsverband IMOZA ter hoogte van € 685.750,00. Daarvan was  volgens hen een bedrag van € 420.148,00 subsidiabel, maar is uiteindelijk op 30 november 2004 € 63.022,00 aan subsidie toegekend. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat dit geen investeringen zijn die kunnen worden toegerekend aan de jaren 2000-2004. Het betreft investeringen die betrekking hebben op een samenwerkingsverband dat eerst in augustus 2004 is aangegaan en dat in 2005 van start is gegaan.
7.6.    Ook heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat, nu Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning niet als pioniers van het eerste uur kunnen worden aangemerkt, zij reeds daarom niet vergelijkbaar zijn met West 6. Daarom hoefde de staatssecretaris aan Roem van Yerseke, De Koning en Mosselbank niet dezelfde uitzonderingspositie toe te kennen als aan West 6.
7.7.    Ten slotte heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning door middel van de generieke overgangstermijn, die in het nieuwe besluit op bezwaar is verlengd van vier naar zes jaar, voldoende zijn gecompenseerd voor hun investeringen in MZI-installaties.
7.7.1.    In de eerdere uitspraak is onder 21. overwogen dat de staatssecretaris opnieuw diende te bezien of voor de experimenteerders een generieke overgangstermijn van vier jaar afdoende was en dat de staatssecretaris daartoe in het bijzonder diende te onderzoeken wat in de jaren 2005 tot 2010 de investeringen van de experimenteerders in MZI’s zijn geweest.
De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris gevolg heeft gegeven aan de eerdere uitspraak, door Zuijderwijk opdracht te geven onderzoek te doen naar de investeringen van de ondernemingen in de jaren 2000-2009 en door aan de hand daarvan opnieuw een overgangstermijn te bepalen.
7.7.2.    Het accountantsonderzoek van Zuijderwijk is gebaseerd op gegevens die dertien MZI-experimenteerders hebben verstrekt. In het rapport is per bedrijf het bedrag vermeld dat in MZI’s is geïnvesteerd. Vervolgens is de boekwaarde van de investeringen per 31 december 2009 bepaald. Dit betekent dat is bezien welk deel van de investeringen op dat moment nog niet was "terugverdiend". Daarna is per bedrijf de normatieve jaarproductie van MZI-zaad omstreeks 31 december 2009 bepaald aan de hand van oogstgegevens die de bedrijven hadden verstrekt. Vervolgens is per bedrijf de investering en boekwaarde per mosselton vermeld. Daarna zijn de opbrengstprijs voor mosselzaad en de kosten voor het uitzetten en oogsten daarvan bepaald. De opbrengsten voor mosselzaad zijn vastgesteld op een bedrag tussen de € 50,00 en € 80,00 per mosselton en de kosten voor het kweken en oogsten op een bedrag tussen de € 35,00 en € 40,00 per mosselton. Ten slotte is de terugverdienperiode per bedrijf in kaart gebracht aan de hand van verschillende opbrengstprijzen en kweek/oogstprijzen. Ook is inzicht gegeven in het gewogen gemiddelde.
7.7.3.    De staatssecretaris heeft zich in de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015, gelet op hetgeen in de eerdere uitspraak onder 21. en 15.4.3. is overwogen, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de overgangstermijn er niet toe hoefde te strekken dat alle experimenteerders ook daadwerkelijk binnen die termijn al hun investeringen in MZI’s terug zouden verdienen, maar dat zij daartoe in de gelegenheid werden gesteld. Daarbij heeft de staatssecretaris kunnen betrekken dat het niet voor alle experimenteerders mogelijk was alle investeringen terug te verdienen, bijvoorbeeld door de keuze de exploitatie van MZI-installaties die niet rendabel waren toch voort te zetten, terwijl het mogelijk was hun MZI’s aan te passen of over te schakelen op andere en meer rendabele MZI-systemen. Ook heeft de staatssecretaris daarbij kunnen betrekken dat indien aan ondernemingen die zeer rendabele systemen hebben gebruikt op grond daarvan een korte overgangstermijn zou worden gegund, zij zouden worden benadeeld, terwijl ondernemers met minder rendabele systemen, die een langere termijn nodig hebben om de investeringen terug te verdienen, op grond daarvan zouden worden bevoordeeld. Daarom kon de staatssecretaris uitgaan van een generieke overgangstermijn.
De staatssecretaris heeft kunnen uitgaan van een opbrengst van € 65,00 per mosselton en van € 37,50 aan variabele kweek/oogstkosten per mosselton, aangezien dat gemiddelden betreft van de bedragen die in het accountantsrapport worden genoemd en aannemelijk is dat, zoals de staatssecretaris te kennen heeft gegeven, deze kosten moeilijk zijn vast te stellen omdat voor mosselzaad geen algemeen geldende marktprijzen beschikbaar zijn en veel van het ingevangen mosselzaad binnen de eigen (zuster)bedrijven van de experimenteerders wordt opgekweekt. Volgens de berekeningen van het accountantsonderzoek leidt toepassing van deze bedragen tot een gemiddelde terugverdientermijn per bedrijf van, naar boven afgerond, zes jaar.
7.7.4.    Gelet op hetgeen is overwogen onder 7.7.1. tot en met 7.7.3. heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de experimenteerders in staat gesteld dienden te worden hun investeringen terug te verdienen. Daarom kon het onderzoek worden beperkt tot de investeringen per 31 december 2009, waarbij de investeringen zijn bepaald op basis van de bedrijfsmiddelen en hoefde, anders dan Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning betogen, niet tevens te worden onderzocht wat de exploitatiekosten waren. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat willekeur wordt voorkomen door in alle gevallen uit te gaan van de door ondernemingen opgestelde jaarrekeningen en dat dit het meest objectieve beeld geeft van de cijfers.
7.8.    De betogen falen.
Aantal ha / Ex nunc-toetsing
8.    Mosselbank en De Koning betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris hun MZI-ruimte in de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015 opnieuw mocht vaststellen op 21,4 ha. Zij voeren aan meer ruimte nodig te hebben voor de verankering van hun Smartfarmsysteem. Volgens hen mochten zij in 2008, samen met De Rooij, 77 MZI’s inzetten. De lengte van de door hen gebruikte MZI’s is 125 m per systeem. Daarnaast is per MZI een verankeringsruimte van 125 m nodig en een oogstruimte van 20 m. Gelet hierop diende volgens hen een totale ruimte van 38,5 ha te worden toegewezen aan Mosselbank, De Koning en De Rooij, waarvan 25,7 ha voor het Smartfarmsysteem van Mosselbank en De Koning. Roem van Yerseke betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris haar MZI-ruimte in het nieuwe besluit op bezwaar van 24 april 2015 opnieuw mocht vaststellen op 3,3 ha. Ook zij voert aan meer ruimte nodig te hebben voor de verankering van haar smartfarmsysteem. Zij stelt dat zij in 2008 28 MZI’s mocht inzetten. De lengte van de door haar gebruikte MZI’s is 125 m per systeem. Daarnaast is per MZI een verankeringsruimte van 125 m nodig en een oogstruimte van 20 m. Gelet hierop diende volgens haar een totale ruimte van 14 ha te worden toegewezen.
8.1.    In de eerdere uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het uitgangspunt dat aan de experimenteerders een MZI-vergunning wordt verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in gebruik hebben van de MZI’s die zij in de jaren 2008 en 2009 daadwerkelijk hebben geëxploiteerd, niet onredelijk is.
In de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015 heeft de staatssecretaris de generieke berekeningsmethode uiteengezet die voor de berekening van de vanaf 2010 toe te wijzen MZI-ruimte aan experimenteerders wordt gehanteerd. Bij deze toewijzing worden de in 2008 ingezette MZI-systemen als ijkpunt genomen, waarbij geldt dat de omvang van het daadwerkelijk ingezette systeem bepalend is en niet het destijds vergunde of gebruikte oppervlak. Bij de berekening wordt uitgegaan van de lengte van de afzonderlijke systemen, de maximale verankeringsruimte voor dergelijke systemen in het kustwater en de benodigde oogstruimte. Bij systemen van lijnen met netten, zoals de door Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning gebruikte MZI’s, is de maximale verankeringsruimte in de Waddenzee per lijn bepaald op 80 m en de benodigde oogstruimte op 10 m aan weerszijden van een MZI.
Uitgaande van 53 MZI’s, waarvan 20 een lengte hebben van 115 m (Easyfarmsysteem) en 33 van 125 m (Smartfarmsysteem), is de MZI-ruimte voor Mosselbank, De Koning en De Rooij overeenkomstig deze generieke berekeningsmethode vastgesteld op 21,4 ha. Daarvan is 7,8 ha toe te rekenen aan het Easyfarmsysteem van De Rooij en 13,53 ha aan het Smartfarmsysteem van Mosselbank en De Koning.
De MZI-ruimte voor Roem van Yerseke is overeenkomstig deze generieke berekeningsmethode vastgesteld op 3,3 ha.
Voor elk MZI-systeem is een standaardlengte voor verankering bepaald. Oorspronkelijk was hierbij uitgegaan van de gemiddelde lengte bij verschillende systemen in het betreffende kustwater. Naar aanleiding van de reacties tijdens een voorlichtingsbijeenkomst van 4 september 2009 over de berekeningsmethode is dit gewijzigd naar de maximaal gebruikte verankeringsruimte voor de verschillende systemen in het betreffende kustwater, te weten 80 m in de Waddenzee.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat Mosselbank en De Koning hun stelling dat die verankeringsruimte voor hun Smartfarmsysteem desalniettemin niet toereikend is, niet nader hebben onderbouwd. Ook Roem van Yerseke heeft die stelling niet nader onderbouwd.
Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning hebben evenmin aannemelijk gemaakt dat zij in 2008 meer dan het door de minister en staatssecretaris gehanteerde aantal MZI’s hebben ingezet in de Waddenzee. Dat zij in 2008 meer MZI’s mochten inzetten, is hierbij niet van belang. De staatssecretaris heeft in redelijkheid het aantal daadwerkelijk ingezette MZI’s als ijkpunt kunnen nemen bij de berekening van de benodigde ruimte voor 2010. Gezien het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat Roem van Yerseke, Mosselbank en De Koning niet aannemelijk hebben gemaakt dat de staatssecretaris het benodigde aantal hectares voor het door hen gebruikte Smartfarmsysteem onjuist heeft vastgesteld.
8.2.    Met betrekking tot het betoog dat de staatssecretaris de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015 ten onrechte niet ex nunc, met inachtneming van de feiten zoals die zich voordeden op dat moment, heeft beoordeeld, wordt overwogen dat de eerdere uitspraak van de Afdeling daarvoor geen ruimte biedt. De Afdeling heeft in die uitspraak, zoals onder 3. weergegeven, overwogen dat het uitgangspunt dat aan de experimenteerders een MZI-vergunning wordt verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in gebruik hebben van de MZI’s die zij in de jaren 2008 en 2009 daadwerkelijk hebben geëxploiteerd, niet onredelijk is.
Dit is ook in overeenstemming met het doel van de overgangstermijn, dat erop is gericht experimenteerders gedurende een beperkte tijd in staat te stellen hun investeringen terug te verdienen. Het beleid is gericht op beëindiging van de MZI-activiteiten van de experimenteerders omdat uitsluitend de transitiebedrijven die activiteiten in de toekomst mogen ontplooien. In de eerdere uitspraak is onder 14.2. en 15.4.1. overwogen dat de belangen van natuurbescherming en de continuïteit van de mosselsector een dergelijke maatregel rechtvaardigen. Overigens heeft de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling uitdrukkelijk bestreden dat inmiddels meer ruimte voor MZI-activiteiten beschikbaar is. Hij heeft er daarbij op gewezen dat inmiddels 75% van de beschikbare ha is vergeven, terwijl de bodemberoerende mosselvisserij slechts met 25% is afgenomen.
8.3.    De betogen falen.
9.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Slump
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2017
280.