ECLI:NL:RVS:2017:2404
Raad van State — Uitspraak 


201600921/1/A3.
Datum uitspraak: 6 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2015 in zaken nrs. 13/4776, 13/4850, 13/4859, 13/4854 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij vier afzonderlijke besluiten van 14 maart 2013 heeft het college aan [appellante] bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 24.000,00 omdat zij vier woonruimten voor bewoning in gebruik heeft gegeven aan personen die niet beschikken over huisvestingsvergunningen en is het overgegaan tot invordering van de boetes.
Bij afzonderlijke besluiten van 12 juli 2013 en 7 augustus 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de totale boete verminderd met € 3.000,00 en voor het overige de bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2015 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Het college heeft op verzoek nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd behandeld met zaaknummer 201600915/1/A3 op 4 november 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. S.P. Koerselman, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.H. van der Hijden, zijn verschenen.
Na de zitting heeft de Afdeling de gevoegde zaken weer gesplitst.
De Afdeling heeft het onderzoek in de zaak nr. 201600921/1/A3 geschorst en het vooronderzoek heropend.
[appellante] heeft het rapport Puntentelling [locatie 1] Amsterdam van R. Rodrigues overgelegd.
Het college heeft zijn zienswijze daarop gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
Bij brief van 5 januari 2017 heeft de Afdeling [appellante] en het college meegedeeld dat zij voornemens is de huurcommissie te vragen nadere informatie te verstrekken en hun in de gelegenheid gesteld hierop te reageren.
Bij brieven van 19 januari 2017 en 1 februari 2017 hebben het college respectievelijk [appellante] hun reactie gegeven.
Bij brief van 3 februari 2017 heeft de Afdeling vier afzonderlijke verzoeken ingediend bij de huurcommissie om voor de vier woningen te onderzoeken hoeveel vierkante meter het gezamenlijk oppervlak van de vertrekken van iedere woning is en hoeveel punten per woning daaraan moeten worden toegekend voor het bepalen van een redelijke huurprijs.
Op 13 april 2017 heeft de huurcommissie vier deskundigenberichten uitgebracht. [appellante] en het college hebben hun zienswijzen daarop gegeven.
Partijen hebben toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. appellante] is eigenaresse van het pand [locatie 1] te Amsterdam, dat bestaat uit de begane grond, eerste en tweede etage en een zolderetage. Na onderzoek ter plaatse heeft het college vastgesteld dat iedere bouwlaag wordt bewoond door personen die niet beschikken over de vereiste huisvestingsvergunningen. Daarom heeft het college per woonlaag een boete van € 6000,00 opgelegd aan [appellante]. In het besluit op bezwaar heeft het college de boete voor de woning [locatie 1] III gematigd tot € 3000,00. [appellante] vindt dat de boetes ten onrechte zijn opgelegd en indien zij wel terecht zijn opgelegd, vindt zij de hoogte van de boetes niet evenredig.
2. De relevante regelgeving is vervat in een bijlage bij deze uitspraak en maakt daarvan deel uit.
de overtreding
3.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de woningen aangewezen woonruimtes zijn als bedoeld in artikel 5 van de Huisvestingswet en artikel 2, tweede lid, van de Huisvestingsverordening. Daartoe voert zij aan dat bij de berekening van de rekenhuur van de woningen punten hadden moeten worden meegeteld, waardoor het aantal punten voor de woningen uitkomt boven de wettelijke huurtoeslaggrens.
3.1.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Huisvestingsverordening) worden als woonruimten waarvoor ingevolge artikel 5 gelezen in samenhang met artikel 7 van de Huisvestingswet een huisvestingsvergunning is vereist aangewezen alle zelfstandige huurwoningen met een rekenhuur tot de huurtoeslaggrens als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag. De huurtoeslaggrens bedroeg op 1 januari 2013 € 681,02 en staat gelijk aan een aantal van 140 volgens het Besluit Huurprijzen Woonruimten toegekende punten.
Het college heeft het standpunt ingenomen dat de rekenhuur van alle woningen op het adres [locatie 1] in Amsterdam valt onder de huurtoeslaggrens. Het heeft zich daarvoor gebaseerd op de berekeningen van de inspecteur. Volgens de overgelegde rapportages van de inspecteur moet aan de woningen het volgende aantal punten worden toegekend:
- [ locatie 2] 128, waarvan 46 punten voor woonoppervlak,
- [ locatie 3] 133, waarvan 59 punten voor woonoppervlak,
- [ locatie 4] 131, waarvan 59 punten voor woonoppervlak en
- [ locatie 5] 123, waarvan 55 punten voor woonoppervlak.
[appellante] heeft gesteld dat deze berekeningen van de inspecteur niet juist zijn. Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft zij een rapport, opgesteld door R. Rodrigues, overgelegd. Hierin staat dat aan de woningen 140,25 punten, waarvan 60 voor oppervlakte, 140,25 punten, waarvan 65 voor oppervlakte, 142,75 punten, waarvan 65 voor oppervlakte, respectievelijk 147 punten, waarvan 70 voor oppervlakte, moeten worden toegekend. Het verschil tussen het aantal toegekende punten in de rapportages van de inspecteur en het rapport van Rodrigues is vooral gelegen in de gemeten oppervlakten. Gezien het grote verschil in aantal vierkante meters heeft de Afdeling aanleiding gezien de huurcommissie te laten onderzoeken hoeveel vierkante meter het gezamenlijk oppervlak van de vertrekken van iedere woning is. De huurcommissie heeft haar bevindingen vastgelegd in vier afzonderlijke rapporten van onderzoek. Overeenkomstig de inhoud van het verzoek aan de huurcommissie, zal de Afdeling slechts het aantal vierkante meters van de woningen en de daaraan toegekende punten bij haar oordeel betrekken. Door partijen is niet gesteld dat de rapporten van de huurcommissie dusdanige gebreken vertonen of inconsistent zijn dat zij niet in de beoordeling van de besluiten zouden mogen worden betrokken. De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat deze rapporten onzorgvuldig tot stand zijn gekomen, zodat zij uitgaat van de juistheid van de in die rapporten genoemde oppervlaktes en de daaraan toe te kennen punten. Volgens deze rapporten heeft de woning [locatie 2] een oppervlakte van 46m² en moeten daaraan 46 punten worden toegekend. [locatie 3] en [locatie 4] hebben een oppervlakte van 56m² die in beide gevallen 56 punten opleveren en de woning [locatie 5] heeft een oppervlakte van 54m² die correspondeert met 54 punten. Gezien deze oppervlaktes en de daaraan toegekende punten en de grote mate van overeenkomst met het aantal punten dat door de inspecteur in zijn rapportages aan de oppervlakte is toegekend, is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de rekenhuur van de woningen niet boven de huurtoeslaggrens uitkomt.
De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de woningen aangewezen woonruimtes zijn als bedoeld in artikel 5 van de Huisvestingswet en artikel 2, tweede lid, van de Huisvestingsverordening. Nu niet meer in geschil is dat [appellante] de woningen voor bewoning in gebruik heeft gegeven aan personen die niet beschikten over een huisvestingsvergunning, is artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet overtreden en was het college bevoegd om een boete op te leggen.
Het betoog faalt.
de matiging van de boete
4.    [ appellante] heeft aangevoerd dat, in het geval dat moet worden geoordeeld dat artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet is overtreden, de boetes onevenredig zijn omdat zij nagenoeg direct nadat zij op de hoogte was gebracht van de overtreding daaraan een einde heeft gemaakt door alsnog huisvestingsvergunningen voor de huurders van de woningen aan te vragen en zij die ook verkregen.
4.1.
Het college heeft de hoogte van de boete bepaald overeenkomstig artikel 59, tweede lid, in samenhang gelezen met bijlage 5 van de Huisvestingsverordening. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2996) bestaat geen reden om de hierin geregelde boete niet passend te achten. Gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is het college echter gehouden een lagere bestuurlijke boete op te leggen, indien [appellante] aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[appellante] heeft nadat zij het voornemen van het college om haar bestuurlijke boetes op te leggen van in totaal € 24.000,00, had ontvangen alsnog aanvragen voor huisvestingsvergunningen voor alle huurders van de woningen ingediend. Deze aanvragen zijn door het college toegewezen, zodat de overtredingen inmiddels ongedaan zijn gemaakt. Deze omstandigheid is op zichzelf geen grond voor matiging. In dit geval was echter ook niet op voorhand duidelijk dat [appellante] artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet overtrad en was zelfs nader onderzoek door de huurcommissie nodig om daarover zekerheid te verkrijgen. Voorts acht de Afdeling van belang dat de boetes zijn opgelegd voor vier dezelfde overtredingen in één pand in dezelfde periode. Onder deze omstandigheden had het college aanleiding moeten zien in dit geval de boetes te matigen.
Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding de aan [appellante] opgelegde boetes met 25% te matigen.
Het betoog slaagt in zoverre.
Conclusie
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van 12 juli 2013 en 7 augustus 2013 van het college alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen wegens strijd met 5:46, derde lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. De besluiten van 14 maart 2013 zullen worden herroepen en de hoogte van de boetes zal worden vastgesteld op in totaal van € 15.750,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
[appellante] heeft verzocht om vergoeding van de kosten voor het bijwonen van de zitting van een door haar meegebrachte en opgeroepen deskundige. Deze kosten komen reeds niet voor vergoeding in aanmerking nu zij niet overeenkomstig artikel 8:60, vierde lid, Awb daarvan mededeling heeft gedaan.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2015 in zaken nrs. 13/4776, 13/4850, 13/4859, 13/4854;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 12 juli 2013 en 7 augustus 2013, kenmerken BB 104053, BB 104054, BB 104093 en BB 104094;
V.    herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van 14 maart 2013;
VI.    stelt de hoogte van de opgelegde en ingevorderde boetes vast op het totaal van € 15.750,00 (zegge: vijftienduizend zevenhonderdvijftig euro);
VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.100,50 (zegge: drieduizend honderd euro en vijftig cent), waarvan € 2.475,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 411,00 (zegge: vierhonderdelf euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2017
290.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
(…)
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Huisvestingswet
Artikel 5
Ingevolge artikel 5, eerste volzin, van de Huisvestingswet kan de gemeenteraad, voor zover dat in het belang van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte noodzakelijk is, in de huisvestingsverordening woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mag worden genomen of gegeven, indien voor het in gebruik nemen daarvan geen huisvestingsvergunning is verleend.
Artikel 7
(…)
2.Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen overeenkomstig artikel 5, voor bewoning in gebruik te geven aan een persoon die niet beschikt over een huisvestingsvergunning.
Artikel 85a
1. De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de artikelen 7, eerste en tweede lid, 8, 18, eerste lid, en 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
2. De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
a. € 340 voor overtreding van artikel 7, eerste lid;
b. € 7.500 voor overtreding van de artikelen 8, en 18, eerste lid, en
c. € 18.500 voor overtreding van de artikelen 7, tweede lid, en 30, eerste lid.
3. De gemeenteraad stelt bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
4. In afwijking van het eerste en derde lid treedt het algemeen bestuur van een plusregio als bedoeld in artikel 104 van de Wet gemeenschappelijke regelingen voor de toepassing van die leden in de plaats van de gemeenteraad.
Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013
Artikel 2, tweede lid
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 worden als woonruimten als bedoeld in artikel 5 van de Huisvestingswet aangewezen alle zelfstandige huurwoningen met een rekenhuur tot de huurtoeslaggrens als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag (681,02 euro prijspeil 1 januari 2013).
Artikel 59 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 7 en artikel 30 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op
a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage vijf opgenomen tabel;
(…).
Bijlage 5 Behorende bij artikel 59