ECLI:NL:RVS:2017:1995
Raad van State — Uitspraak 


201608477/1/A3.
Datum uitspraak: 26 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 4 oktober 2016 in zaak nr. 16/2294 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van [appellant] om verlening van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
Bij besluit van 15 april 2016 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L.F. Jagtenberg, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. V.N. Chaudron, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De relevante regelgeving is bijgevoegd in een bijlage achter deze uitspraak.
2.    [appellant] heeft de staatssecretaris verzocht om verlening van een VOG om als hoofdconducteur bij de Nederlandse Spoorwegen (hierna: NS) te werken. Aan de handhaving van de afwijzing heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat uit de justitiële documentatie blijkt dat [appellant] in de tien jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling is veroordeeld tot een gevangenisstraf wegens verboden wapenbezit. Dit feit is volgens de staatssecretaris niet verenigbaar met een functie waarin men is belast met het handhaven van de orde en het vertegenwoordigen van openbaar gezag. De terugkijktermijn van tien jaren heeft de staatssecretaris gebaseerd op het screeningsprofiel voor buitengewoon opsporingsambtenaar. Uit het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar en het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar NS Groep 2012 blijkt dat dit screeningsprofiel van toepassing is. In het kader van het subjectieve criterium heeft de staatssecretaris van belang geacht dat aan [appellant] een gevangenisstraf is opgelegd, de zwaarst op te leggen straf. Verder is [appellant] ook buiten de terugkijktermijn met justitie in aanraking gekomen. Uit de psychologische test van de NS blijkt dat [appellant] geschikt is als hoofdconducteur, maar dit houdt geen verband met de beoordeling of afgifte van de VOG gerechtvaardigd is. Het tijdsverloop sinds de veroordeling heeft de staatssecretaris niet doorslaggevend geacht gelet op de overige wegingsfactoren en de relevantie van het wapendelict.
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris een onjuist screeningsprofiel heeft toegepast. De enkele omstandigheid dat een hoofdconducteur opsporingsbevoegdheden heeft rechtvaardigt geen integrale toetsing aan het screeningsprofiel voor buitengewoon opsporingsambtenaar. Het uitschrijven van boetes is hooguit tien procent van de functie, aldus [appellant].
3.1.    [appellant] heeft de VOG aangevraagd voor de functie hoofdconducteur bij de NS. Uit artikel 2 van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar NS Groep 2012, zoals dat ten tijde van belang luidde, volgt dat een hoofdconducteur is aangewezen als buitengewoon opsporingsambtenaar. In artikel 3, eerste lid, van dat besluit, zoals dat ten tijde van belang luidde, is bepaald dat de buitengewoon opsporingsambtenaar bevoegd is tot het opsporen van de strafbare feiten behorend tot het domein IV Openbaar Vervoer, van bijlage A-I van de Circulaire Buitengewoon opsporingsambtenaar. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het enkele feit dat een hoofdconducteur opsporingsbevoegdheden toekomen, de screening aan dit profiel rechtvaardigt. De omstandigheid dat de inzet van opsporingsbevoegdheden feitelijk slechts een klein gedeelte van de werkzaamheden van een hoofdconducteur zou zijn, maakt niet dat niet integraal aan dit screeningsprofiel diende te worden getoetst.
Het betoog faalt.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris de belangenafweging in zijn voordeel had moeten laten uitvallen. Daartoe wijst hij op de uitslag van de psychologische test. Hij is blijkens die test zeer geschikt voor de functie van hoofdconducteur en de NS wil hem graag terug. Verder is het toegepaste screeningsprofiel te zwaar gelet op de te verrichten werkzaamheden als hoofdconducteur. Hij is weliswaar veroordeeld, maar de gevangenisstraf was niet zodanig hoog dat hij een risico vormt voor de samenleving. Bovendien gaat het om een delict van zes jaar geleden, aldus [appellant].
4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van [appellant] bij verlening van de VOG. Uit de psychologische test van de NS die [appellant] heeft overgelegd blijkt weliswaar dat hij geschikt is voor de functie van hoofdconducteur, maar dit betekent niet dat afgifte van de VOG om die reden gerechtvaardigd is. De rechtbank is de staatssecretaris terecht gevolgd in diens standpunt dat het screeningsprofiel voor buitengewoon opsporingsambtenaar onverkort van toepassing is ook als de opsporingstaken slechts een beperkt deel van de feitelijke werkzaamheden zijn. De duur van de aan [appellant] opgelegde gevangenisstraf is weliswaar korter dan maximaal kan worden opgelegd, maar dat doet er niet aan af dat een gevangenisstraf de zwaarste in Nederland op te leggen straf is. Derhalve heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat geen sprake is van een licht vergrijp. Verder heeft de staatssecretaris zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het gepleegde delict bij uitstek niet te verenigen is met de functie van hoofdconducteur. Aan het tijdsverloop sinds de veroordeling heeft de staatssecretaris in redelijkheid geen doorslaggevend belang hoeven hechten gelet op voormelde omstandigheden, zo heeft de rechtbank terecht geoordeeld. De staatssecretaris heeft evenwel ter zitting verklaard dat een eventuele nieuwe aanvraag mogelijk kansrijker is, omdat de staatssecretaris na het verlopen van driekwart van de terugkijktermijn de gedragslijn hanteert dat het verstreken tijdsverloop in beginsel niet in het nadeel van de aanvrager wordt meegewogen indien er verder geen nieuwe relevante gegevens in de justitiële documentatie zijn opgenomen.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Lubberdink
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2017
805.  BIJLAGE
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
Artikel 28
Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Artikel 35
1. Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
[…]
Artikel 36
1. Onze Minister kan bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag van een natuurlijk persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens alsmede van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet politiegegevens, met uitzondering van de gegevens waarover op grond van artikel 21 geen mededeling kan worden gedaan aan de verzoeker, die gebruik maakt van zijn recht, als bedoeld in artikel 18, eerste lid.
Beleidsregels
[…]
Terugkijktermijn in duur beperkt
In alle andere gevallen dan hiervoor genoemd, is sprake van een terugkijktermijn die in duur wordt beperkt. Dit houdt in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS. Van deze terugkijktermijn van vier jaren wordt slechts afgeweken wanneer sprake is van één van de hieronder genoemde uitzonderingen. In dat geval geldt de daar genoemde terugkijktermijn.
Van de terugkijktermijn van vier jaren wordt afgeweken indien:
a. de aanvraag voor een VOG naar het oordeel van het COVOG ziet op een functie met hoge integriteiteisen. In dat geval geldt een terugkijktermijn van tien jaren. Bij hoge uitzondering kan van deze termijn worden afgeweken indien het COVOG een langere termijn heeft vastgesteld;
[…]
Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt het COVOG bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt, nu deze buiten de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, onvoldoende gewicht toe om zelfstandig te worden betrokken bij de beoordeling van de VOG-aanvraag. Deze strafbare feiten worden echter wel betrokken bij de subjectieve criteria en zullen derhalve een rol spelen bij de belangenafweging. Op grond van de zowel binnen als buiten de termijn aangetroffen strafbare feiten wordt een inschatting gemaakt van het risico dat de aanvrager opnieuw met justitie in aanraking komt.
[…]
Paragraaf 3.3. Het subjectieve criterium
Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
[…]
Paragraaf 3.3.1. Omstandigheden van het geval
Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG.
Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn:
- de afdoening van de strafzaak;
- het tijdsverloop;
- de hoeveelheid antecedenten.
Indien de aanvrager ten tijde van het plegen van een strafbaar feit minderjarig was, betrekt het COVOG dit in de beoordeling van de aanvraag.
Ten behoeve van een goede oordeelsvorming is het COVOG bevoegd inlichtingen in te winnen bij het Openbaar Ministerie en de reclassering.
Naast justitiële gegevens kunnen ook politiegegevens de beoordeling worden betrokken. In de politiesystemen kunnen bijvoorbeeld mutaties omtrent strafbare feiten aanwezig zijn, opgemaakte processen-verbaal en (dag)rapporten. Ondanks het feit dat deze informatie niet in alle gevallen tot vervolging heeft geleid, kan deze bij de beoordeling van de aanvraag worden meegewogen. Hierdoor wordt een betrouwbaar beeld verkregen van de integriteit van de aanvrager.
Omstandigheden waaronder het feit is gepleegd
In het geval dat het COVOG na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken.
[…]
Screeningsprofiel
25. (Buitengewoon) opsporingsambtenaar
Het onderhavige specifieke screeningsprofiel heeft betrekking op de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar en is van toepassing op alle taken en bevoegdheden die een (buitengewoon) opsporingsambtenaar kan
hebben. Dit houdt verband met het gegeven dat een (buitengewoon) opsporingsambtenaar bij de handhaving van wet- en regelgeving in meerdere gebieden verschillende bevoegdheden toebedeeld kan krijgen. Een (buitengewoon) opsporingsambtenaar is belast met de opsporing van strafbare feiten en spreekt uit hoofde van zijn functie personen aan op hun gedrag. Opsporingsambtenaren hebben verschillende bevoegdheden. De taak van de opsporingsambtenaar is vastgelegd in wetten. Gelet op de toegekende bevoegdheden wordt van de (buitengewoon) opsporingsambtenaar een hoge mate van integriteit vereist. Bij de toets aan dit screeningsprofiel geldt een terugkijktermijn van tien jaren.
Alle (buitengewoon) opsporingsambtenaren mogen verbaliseren en sommige (buitengewoon) opsporingsambtenaren hebben ook geweldsbevoegdheden, waarbij zij verschillende geweldsmiddelen kunnen inzetten. Verder is één van de aspecten van de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar dat hij bevoegd is om met gevoelige informatie om te gaan, systemen te raadplegen en/of te bewerken waarin vertrouwelijke gegevens zijn opgeslagen, en kennis kunnen dragen van veiligheidssystemen, controlemechanismen en verificatieprocessen. Daarnaast kan het verlenen van diensten, het beschikken over goederen en producten en het bewaken van productieprocessen tot hun taken behoren. Ook het bedienen van
en werken met voertuigen of (lucht)vaartuigen, denk daarbij aan het (rijdend) vervoer waarbij personen, goederen en/of producten vervoerd worden. Andere belangrijke aspecten zijn het belast zijn met de zorg en de
veiligheid van mensen (en dieren). Daarnaast kunnen zij bovendien belast zijn met de zorg voor minderjarigen en/of personen die in een afhankelijkheidssituatie verkeren, waarbij o.a. sprake kan zijn van een één op één relatie en bovendien van een (tijdelijke) afhankelijkheid. Het betreft hier dan onder andere het vervoeren van personen. Ook het voorhanden hebben van stoffen, objecten, voorwerpen e.d. kunnen, bij oneigenlijk of onjuist gebruik, een risico vormen voor het welzijn en de veiligheid van mens (en dier). Doordat een (buitengewoon) opsporingsambtenaar op verschillende manieren toegang kan hebben tot gevoelige en vertrouwelijke informatie of informatiebronnen bestaat er het gevaar van machtsmisbruik en misbruik ten eigen bate door o.a. het misbruiken van gegevens, lekken van informatie, omkoping, afpersing en afdreiging, diefstal en verduistering. Daarnaast bestaat de mogelijkheid van het in gevaar brengen van goederen, maar bovenal het in gevaar brengen van de veiligheid van personen en de
volksgezondheid in het algemeen. Bij strafbare feiten die de veiligheid van personen in gevaar kunnen brengen, kan worden gedacht aan gewelds- en zedendelicten, maar bijvoorbeeld ook aan het rijden onder invloed.
Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar NS Groep 2012
Artikel 2 [Vervallen per 01-03-2017]
De personen, werkzaam in de functie van (Hoofd)conducteur (NS-boa Dienst Trein Personeel (DTP) bij NS Reizigers, NS Internationaal en NS Benelux) en in de functie van medewerker Service & Veiligheid (NS-boa S&V) in dienst van NS Groep N.V. zijn aangewezen als buitengewoon opsporingsambtenaar.
Artikel 3 [Vervallen per 01-03-2017]
1. De buitengewoon opsporingsambtenaar is bevoegd tot het opsporen van de strafbare feiten behorend tot het domein IV Openbaar Vervoer, van bijlage A-I van de Circulaire Buitengewoon opsporingsambtenaar.
Circulaire buitengewoon opsporingsambtenaar
Domein IV. Openbaar vervoer [Vervallen per 01-07-2015]
De boa openbaar vervoer is bevoegd om te handhaven op de volgende artikelen en wetten voor zover noodzakelijk voor een goede uitoefening van de functie en de daaraan gekoppelde taakomschrijving, tenzij de wet zich daartegen verzet.
1.  Spoorwegwet;
2.  Wet personenvervoer 2000;
3.  Besluit personenvervoer 2000;
4.  Artikel 5 Wegenverkeerswet 1994;
5.  Artikelen 15a lid 1 en lid 2, 23 lid 1 sub a, b en e, 62 juncto bord C1, C11, C12, C13, C14, C15, C16 en C17, 24 lid 1 sub b, 62 juncto 71 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990;
6.  Artikelen 177, 179, 180, 181, 182, 184, 184a, 185, 266/267, 284, 285, 300 juncto artikel 304 onder ten tweede, 435, onder ten vierde, en 447e van het Wetboek van Strafrecht;
7.  Artikel 141, 157, 225, 239, 310, 311, 350, 416, 424, 426, 461 van het Wetboek van strafrecht;
8. Algemene plaatselijke verordeningen, voor zover deze verordeningen samenhangen met het vervoer van personen en voor zover de boa is aangewezen door het bevoegd gezag;
9. Andere strafbare feiten, indien hij daarmee in een concreet opsporingsonderzoek of voor een concreet project door een officier van justitie wordt belast voor de duur van dat onderzoek of project.