ECLI:NL:CBB:2017:160
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/527
11350
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 mei 2017 op het hoger beroep van:
[appellant] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. E.H. Bokhorst),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 april 2016, kenmerk ROT 15/4820, in het geding tussen
appellant
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, (staatssecretaris)
(gemachtigde: mr. [NAAM]. H.D. Strookman).
Procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 26 april 2016 (ECLI:NL:RBROT:2016:3137; niet gepubliceerd).
De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2017. Appellant is verschenen bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Op 29 maart 2011 is aan appellant een vergunning verleend voor het afleveren van niet-gekanaliseerde en gekanaliseerde diergeneesmiddelen (URA-diergeneesmiddelen) voor zover deze op recept van een dierenarts aan houders van dieren mogen worden afgeleverd. De vergunning heeft uitsluitend betrekking op de lokaliteit gelegen op het perceel [adres] te [plaats] , het woonadres van appellant.
1.3
Bij brief van 7 oktober 2013 heeft de coördinator vergunningen van het Bureau Diergeneesmiddelen van het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (CBG) aan appellant meegedeeld dat van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) informatie is ontvangen dat appellant in 2011 en 2012 meerdere malen in strijd heeft gehandeld met bepalingen uit de Diergeneesmiddelenwet. Volgens deze informatie heeft appellant zonder recept URA‑diergeneesmiddelen afgeleverd op het terrein van een paardenmarkt. In de brief is appellant medegedeeld dat de vergunning uitsluitend betrekking heeft op de lokaliteit gelegen op het perceel [adres] te [plaats] . Verder is appellant meegedeeld dat volgens artikel 5.8 van de Regeling diergeneesmiddelen een URA-diergeneesmiddel alleen mag worden afgeleverd in het lokaal waarvan het adres is vermeld in de vergunning. In de brief is appellant tevens meegedeeld dat de vergunning kan worden ingetrokken als niet wordt voldaan aan de gestelde regels of de bij de vergunning gestelde voorschriften of beperkingen.
1.4
Op 8 februari 2014 heeft een toezichthouder van de NVWA, vastgelegd in het op ambtseed opgemaakte boeterapport van 1 mei 2014, samengevat geconstateerd dat appellant op 8 februari 2014 bij een hengstenkeuring in de Brabanthallen te ’s-Hertogenbosch URA-diergeneesmiddelen (wormkuren) voorhanden had en heeft verkocht. Voorts volgt uit het rapport dat de toezichthouder appellant op 6 april 2014 heeft gewaarschuwd dat deze handelswijze niet is toegestaan. Uit dit rapport blijkt verder dat 1880 wormkuren niet in de administratie van appellant waren verantwoord.
1.5
Bij besluit van 15 augustus 2014 (primaire besluit) heeft de staatssecretaris aan appellant een boete opgelegd van € 1.500,- wegens het door de houder van een vergunning voor kleinhandel niet bijhouden van een (volledige) administratie bij iedere transactie met diergeneesmiddelen die uitsluitend worden afgeleverd na te zijn voorgeschreven. Dit is volgens de staatssecretaris overtreding van artikel 2.20, tweede lid, aanhef en onderdeel j, van de Wet dieren, artikel 5.2, derde lid, van het Besluit diergeneesmiddelen (Besluit) en artikel 5.16, eerste lid, van de Regeling diergeneesmiddelen (Regeling). Voorts is aan appellant een boete opgelegd van € 2.500,- wegens het door de houder van een vergunning voor kleinhandel niet op geschikte wijze afleveren van diergeneesmiddelen vanuit een lokaal. Dit is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 2.20, tweede lid, van de Wet dieren, artikel 5.2, tweede lid, van het Besluit en artikel 5.8, onderdeel a, van de Regeling.
1.6
Bij zijn besluit van 26 juni 2015, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2.		De rechtbank heeft het beroep van appellant ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij appellant is aangeduid als ‘eiser’ en de staatssecretaris als ‘verweerder’:
“4.1.	Voor beantwoording van de vraag of vaststaat dat de overtreding is gepleegd, overweegt de rechtbank dat verweerder de overtreding baseert op de in het boeterapport opgenomen verklaring van de toezichthouder. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in de uitspraak van 22 maart 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BP9353) heeft geoordeeld, weegt een verklaring van de toezichthouder in beginsel zwaar en mag de inhoud voor juist worden gehouden, indien de conclusie duidelijk gemotiveerd is.
4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is de conclusie voor beide verweten feiten duidelijk gemotiveerd. Uit het boeterapport blijkt waarop de toezichthouder zich heeft gebaseerd. Voor eiser is het inzichtelijk wat hem wordt verweten. Eiser heeft geen feiten en omstandigheden ingebracht op grond waarvan van voornoemd uitgangspunt moet worden afgeweken. De in eisers administratie niet verantwoordde wormkuren heeft eiser niet verklaard met de enkele stelling dat dit verschil komt door de inbeslagname van kuren in 2011, 2012 en 2013. Eiser heeft verklaard dat hij bij buitenlandse klanten niet altijd een administratie bijhoudt en geen nota’s afgeeft als hij wormkuren verkoopt zonder recept. Verweerder heeft zich voor beide feiten kunnen baseren op het boeterapport.
4.3.
Uit eisers administratie blijkt niet aan wie eiser diergeneesmiddelen heeft verkocht. Eiser heeft verklaard niet altijd nota’s op te maken omdat hij soms verkoopt aan een dierenarts of aan collega’s. In eisers administratie zijn 1880 wormkuren niet verantwoord. De later door eiser aangeleverde nota’s ter verantwoording van 544 wormkuren bevatten niet alle informatie die nodig is. Zelfs al zou dat wel het geval zijn, blijven 1336 wormkuren niet verantwoord. Eiser heeft niet van alle transacties partijnummers, uiterste gebruiksdatum, afgeleverde hoeveelheid en gegevens van de ontvanger geadministreerd. Daarmee voldoet de administratie van eiser niet aan artikel 5.16, derde lid, van de Regeling Diergeneesmiddelen.
4.4.
Anders dan in de uitspraak van de voorzieningenrechter van het CBb van 7 augustus 2014 heeft eiser op de locatie in ‘s Hertogenbosch URA diergeneesmiddelen voor handen gehad, verstrekt en /of heeft verkocht. Van een situatie als in voornoemde uitspraak, dat de vergunninghouder zelf tijdens het vervoer naar het huis van de houder van het dier voorafgaand aan de feitelijke aflevering niet over het reeds bestaande recept hoeft te beschikken, is dan ook geen sprake. Daarbij heeft eiser niet ontkend dat hij URA diergeneesmiddelen voor handen heeft gehad, verstrekt of heeft verkocht vanaf een andere lokaliteit dan de op de vergunning genoemd. Dat de relevante wet- en regelgeving regelmatig is gewijzigd, ontslaat eiser niet van zijn verplichting bekend te zijn en te blijven met de voorwaarden waaronder zijn vergunning is verleend. In het begeleidend schrijven van 29 maart 2011 bij het verstrekken van deze vergunning is voor meer informatie verwezen naar een bijgevoegde folder en een website. Bij eventuele vragen van eiser over de voorwaarden van zijn vergunning, had eiser verweerder kunnen bevragen. Niet is gebleken dat eiser dit heeft gedaan of dat hij door verweerder onjuist is geïnformeerd. Anders dan eiser stelt, is per 1 januari 2013, dus na de waarschuwingen van 18 oktober 2011, 13 augustus 2012 en 3 september 2012, de Diergeneesmiddelenwet vervangen door de Wet dieren. Op grond van het overgangsrecht van artikel 11.1 van de Wet dieren wordt eisers vergunning geacht te zijn afgegeven conform de Wet dieren. Eiser wordt verondersteld bekend te zijn met of zich te laten informeren over eventuele wijzigingen in verplichtingen of voorwaarden verbonden aan zijn vergunning. Het is onjuist dat eiser niet is gewaarschuwd. Eiser is op 13 augustus 2012 en 3 september 2012 gewezen op de verplichting een overzichtelijke administratie bij te houden van iedere transactie en het afleveren uitsluitend op recept. Daarbij heeft de toezichthouder eiser ook nog op 6 februari 2014 op zijn verplichtingen gewezen en hem gewaarschuwd. De rechtbank ziet geen aanknopingspunt in relevante wet- en regelgeving voor eisers stelling dat de verplichting een administratie bij te houden alleen geldt voor klanten binnen de Europese Economische Ruimte. Eiser heeft niet op geschikte wijze vanuit de op zijn vergunning aangewezen lokaliteit URA diergeneesmiddelen afgeleverd.
5. Verweerder was bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen voor het niet bijhouden van een (volledige) administratie en voor het niet op geschikte wijze afleveren van URA diergeneesmiddelen. Verweerder is voor de overtredingen bevoegd een boete op te leggen op grond van artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren en artikel 8.7 van de Wet dieren. Deze boete is vastgesteld op € 1.500,- voor het niet bijhouden van een (volledige) administratie. Voor het niet op geschikte wijze afleveren van URA diergeneesmiddelen is de boete vastgesteld op € 2.500,-. De wettelijke grondslag voor de hoogte van deze boetes is artikel 8.8, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren en de daarbij behorende bijlage.
6. Eiser heeft aangevoerd dat de hoogte van de boete disproportioneel is. Daarbij is zijn vergunning inmiddels ingetrokken.
6.1.
De wetgever heeft bij de vaststelling van de boetecategorieën reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Wet dieren, het Besluit diergeneesmiddelen en de Regeling diergeneesmiddelen gediende doel van bescherming van de volksgezondheid staat voorop. De hoogte van de boetes als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. De door eiser aangevoerde omstandigheden geven geen aanleiding te oordelen dat de opgelegde boetes niet evenredig zijn.
7.	Het beroep is ongegrond.
(…)”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.
Appellant betoogt dat door de rechtbank is miskend dat de uitleg die verweerder geeft aan de regelgeving steeds wordt gewijzigd, zonder dat de betreffende regelgeving zelf gewijzigd is. In die zin overweegt de rechtbank onder 4.4 dan ook ten onrechte: “Dat de relevante wet- en regelgeving regelmatig is gewijzigd, ontslaat eiser niet van zijn verplichting bekend te zijn en te blijven met de voorwaarden waaronder zijn vergunning is verleend.” Volgens appellant is de relevante wet en regelgeving niet gewijzigd maar wordt de uitleg die daaraan wordt gegeven door verweerder wel steeds veranderd. Juist in dat verband zijn door appellant nog andere processen-verbaal overgelegd waarmee dat inzichtelijk wordt. Uit die processen-verbaal volgt dat bestellingen van klanten uit landen buiten de Europese Economische Ruimte (EER) zonder meer per post verstuurd mogen worden, terwijl aan diezelfde klanten in Nederland alleen afgeleverd mag worden op de locatie waar een vergunning voor is afgegeven en inclusief recept. Blijkens de andere processen-verbaal, in het bijzonder die van 13 augustus 2012 en 18 oktober 2011, was toen het verkopen van diergeneesmiddelen op een markt op zich, mits met recept, geen enkel probleem. Zelfs niet voor klanten in Nederland.
De rechtbank overweegt dat per 1 januari 2013 de Diergeneesmiddelenwet is vervangen door de Wet dieren en dat de vergunning van klager op grond van het overgangsrecht geacht wordt te zijn afgegeven conform de Wet dieren. Op grond van het overgangsrecht van artikel 11.1 van de Wet dieren wordt de vergunning volgens appellant weliswaar geacht te zijn afgegeven op grond van de Wet dieren maar onder dezelfde voorschriften, beperkingen en voorwaarden. Anders dan de rechtbank volgens appellant ten onrechte suggereert is er inhoudelijk dus niets veranderd. Met dit laatste is het verwijt dat de rechtbank appellant maakt met de stelling dat appellant verondersteld wordt bekend te zijn met of zich te laten informeren over eventuele wijzigingen in verplichtingen of voorwaarden verbonden aan zijn vergunning dan ook onterecht en louter suggestief.
Appellant heeft voorts steeds zijn bedrijfsvoering aangepast naar aanleiding van op- en aanmerkingen daarover van de staatssecretaris. Maar elke keer komt de staatssecretaris met nieuwe bezwaren over zaken die niet zijn gewijzigd en daarvoor nooit een probleem hebben gevormd. Appellant betoogt derhalve dat de uitleg die de staatssecretaris aan de toepasselijke regelgeving geeft en de wijze waarop de staatssecretaris die regelgeving handhaaft, berust op volstrekte willekeur.
Tot slot handhaaft appellant ook nog zijn standpunt dat de aan hem opgelegde boetes disproportioneel zijn in het licht van de eerder aan hem opgelegde boetes voor steeds weer zogenaamde andere vergrijpen, op grond waarvan inmiddels ook zijn vergunning is ingetrokken.
4. De Wet dieren luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 11.1. Overgangsrecht
1. Besluiten, niet inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, genomen bij of krachtens de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, de Kaderwet diervoeders, de Diergeneesmiddelenwet, de Wet op de dierenbescherming, de Wet op de uitoefening van de diergeneeskunde 1990 of, voor zover zij betrekking hebben op onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, krachtens de Landbouwkwaliteitswet of de Landbouwwet, die gelden op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, worden geacht te zijn genomen op grond van deze wet, onder dezelfde voorschriften, beperkingen en voorwaarden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot voorschriften, beperkingen en voorwaarden voor zover de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen dit vereist.
(…)”
5.1
Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat appellant artikel 5.8 in samenhang met artikel 5.2 van de Regeling heeft overtreden en dat verweerder derhalve bevoegd was aan appellant een boete op te leggen. Het College stelt vast dat aan appellant op grond van de Diergeneesmiddelenwet een vergunning was verleend voor het afleveren van diergeneesmiddelen, uitsluitend op de in deze vergunning aangewezen lokaliteit te [plaats] (het woonadres van appellant). Op grond van het overgangsrecht zoals neergelegd in artikel 11.1, eerste lid, van de Wet dieren wordt deze vergunning geacht te zijn verleend op grond van de Wet dieren onder dezelfde voorschriften, beperkingen en voorwaarden. Het College stelt voorts vast dat uit het boeterapport van 1 mei 2014 blijkt dat appellant tijdens de hengstenkeuring op 8 februari 2014 URA-diergeneesmiddelen voorhanden had en heeft verkocht, hetgeen door appellant niet wordt betwist. Nu appellant deze diergeneesmiddelen voorhanden had en heeft verstrekt op een andere lokaliteit dan die waarop de vergunning van appellant betrekking had, heeft de staatssecretaris naar het oordeel van het College terecht vastgesteld dat appellant heeft gehandeld in strijd met de aan de vergunning verbonden beperking en daarom met artikel 5.8 van de Regeling waarin de plaats van aflevering van deze diergeneesmiddelen is voorgeschreven.
5.2
Het betoog van appellant dat hem niet kan worden verweten dat hij diergeneesmiddelen heeft verkocht aan niet-EER-klanten, omdat hij door toedoen van de staatssecretaris in de veronderstelling verkeerde dat zulks was toegestaan, slaagt niet. Uit de door appellant overgelegde processen-verbaal blijkt naar het oordeel van het College niet dat de verkoop aan niet-EER-klanten door de staatssecretaris werd gedoogd of dat sprake is van door de staatssecretaris gewekt vertrouwen dat dit zou zijn toegestaan. Het College acht verder van belang dat appellant in ieder geval na de in 1.3 vermelde e-mail had moeten weten dat verkoop van diergeneesmiddelen vanuit een andere lokaliteit dan in zijn vergunning stond vermeld, niet is toegestaan, en dat verweerder bij constatering daarvan handhavend zou kunnen optreden. Dat verweerder in het verleden ten aanzien van verkoop aan niet-EER-klanten mogelijk minder streng heeft gehandhaafd, zoals appellant stelt, doet daar niet aan af.
5.3
Gelet op de in 1.3 vermelde e-mail, alsmede de omstandigheid dat de toezichthouder op 6 april 2014, voorafgaand aan de geconstateerde overtreding, appellant heeft gewaarschuwd dat de verkoop van URA-diergeneesmiddelen alleen is toegestaan vanuit de in zijn vergunning aangewezen lokaliteit, ziet het College geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris zijn bevoegdheid tot het opleggen van boetes in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur heeft uitgeoefend.
6. Wat betreft de boete ter zake van overtreding van de administratieverplichting overweegt het College als volgt. Het College stelt vast dat appellant niet betwist dat hij de administratieverplichting als bedoeld in de artikelen 5.2, derde lid, van het Besluit  en 5.16, eerste lid, van de Regeling  heeft overtreden. De stelling van appellant dat het niet kunnen verantwoorden van 1.880 wormkuren mede het gevolg is van inbeslagnames door de staatssecretaris slaagt niet, nu de inbeslagnames waar appellant naar verwijst hebben plaatsgevonden in oktober 2011 en oktober 2012 en derhalve geen betrekking hebben op de door de staatssecretaris onderzochte periode, te weten 1 november 2013 tot 13 februari 2014. Naar het oordeel van het College komt het voorts voor rekening en risico van appellant dat hem niet bekend was dat hij op grond van deze bepalingen (ook) de aan klanten van buiten de EER verkochte diergeneesmiddelen in zijn administratie diende te verantwoorden. Voor zover appellant nog aanvoert dat hij ook wormkuren heeft verkocht aan collega’s en dierenartsen is deze stelling nergens mee gestaafd, hetgeen voor risico van appellant komt. Verweerder was derhalve bevoegd aan appellant een boete op te leggen. Het betoog van appellant faalt.
7. Voor zover appellant heeft willen betogen dat verweerder had moeten afzien van het opleggen van de boetes, omdat zijn vergunning reeds is ingetrokken, volgt het College appellant hierin niet. De intrekking van de vergunning strekt ter bescherming van de belangen van de dier- en volksgezondheid en het milieu en is daarom niet gericht op de toevoeging van leed, zoals wel het geval is bij de in geding zijnde boetes. Nu deze sancties een verschillend doel dienen, sluiten zij elkaar niet uit.
8. Het College stelt vast dat de hoogte van de door de staatssecretaris bij het primaire besluit opgelegde boetes van € 1.500,- en € 2.500,- in overeenstemming is met artikel 2.2 van het Besluit handhaving overige zaken Wet dieren in verbinding met artikel 1.2 en bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving overige zaken Wet dieren, zoals deze golden ten tijde hier in geding. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat de opgelegde boetes niet evenredig zijn.
8. Gelet op het voorgaande is het hoger beroep ongegrond. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak in stand blijft. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.W.L. Koopmans en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 mei 2017.
w.g. S.C. Stuldreher				De griffier is verhinderd te ondertekenen