ECLI:NL:RVS:2017:2823
Raad van State — Uitspraak 


201607564/1/A2.
Datum uitspraak: 18 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting Basisonderwijs Gooi en Vechtstreek (hierna: de stichting), gevestigd te Huizen,
appellante,
en
het bestuur van het Participatiefonds (hierna: het Participatiefonds),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2016 heeft het Participatiefonds een verzoek van de stichting om vergoeding van kosten van werkloosheidsuitkeringen, voortvloeiend uit de beëindiging van het dienstverband van [persoon], afgewezen.
Bij besluit van 29 augustus 2016 heeft het Participatiefonds het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
Het Participatiefonds heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2017, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. A. Dekkers en P.A. Brinkman, en het Participatiefonds, vertegenwoordigd door A. de Zeeuw-van der Bijl en mr. M. Wieërs, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1.    De stichting is het bevoegd gezag van de Comeniusschool in Naarden. [persoon] werkte vanaf 1 maart 1989 op deze basisschool. Op 29 juni 2015 hebben de stichting en [persoon] een overeenkomst gesloten ter beëindiging van het dienstverband met ingang van 1 november 2015 (hierna: de beëindigingsovereenkomst). In de modelverklaring aanbod ondersteuning extern van 29 juni 2015 (hierna: het ondersteuningsaanbod) heeft de stichting verklaard dat voor [persoon] activiteiten zijn ingekocht ter waarde van € 4.000,00 om haar te begeleiden naar ander werk. De stichting heeft haar in een brief van 10 december 2015 wederom ondersteuning aangeboden bij het verwerven van een werkkring buiten de organisatie, waarbij het voor haar te besteden bedrag van € 5.000,00 is vermeld.
2.    Op 6 november 2015 heeft de stichting het Participatiefonds verzocht om vergoeding van de uitkeringskosten die voortvloeien uit de beëindiging van het dienstverband van [persoon]. Daarbij heeft de stichting een beroep gedaan op artikel 4:7 van het Reglement Participatiefonds voor het Primair Onderwijs en de Expertisecentra voor het schooljaar 2015-2016 (hierna: het Reglement), beëindiging met wederzijds goedvinden wegens gewichtige omstandigheden.
In het besluit van 2 februari 2016 heeft het Participatiefonds het verzoek afgewezen, omdat de waarde van € 4.000,00 van de door de stichting ingekochte activiteiten om [persoon] te begeleiden naar ander werk te laag is. Volgens het Participatiefonds had de stichting op grond van artikel 4:7:4, tweede lid, onder c, van het Reglement voor minstens € 5.000,00 aan activiteiten moeten inkopen, gelet op de duur van het dienstverband. Verder heeft het Participatiefonds aangemerkt dat het bij brief van 10 december 2015 verlengde aanbod na de datum van het ontslag is ondertekend.
In het besluit van 29 augustus 2016 tot handhaving van de afwijzing van het vergoedingsverzoek heeft het Participatiefonds gesteld dat, nu [persoon] geen gebruik heeft gemaakt van het ondersteuningsaanbod, de stichting toch in aanmerking kan komen voor toewijzing van het vergoedingsverzoek, op voorwaarde dat zij het ondersteuningsaanbod aantoonbaar tot drie maanden na de eerste WW-dag van [persoon] heeft verlengd. Volgens het Participatiefonds heeft de stichting niet voldaan aan artikel 4:7:4, derde en vierde lid, van het Reglement omdat het ondersteuningsaanbod waarin het bedrag aan activiteiten is gewijzigd naar € 5.000,00 in de brief van 10 december 2015 en dus na de uitkeringsdatum van 2 november 2015 is verlengd. De stichting had het ondersteuningsaanbod voor de uitkeringsdatum moeten verlengen, aldus het besluit van 29 augustus 2016.
Beroepsgronden
3.    De stichting betoogt dat het Participatiefonds ten onrechte de afwijzing van het vergoedingsverzoek heeft gehandhaafd, nu de stichting zich reeds bij de beëindiging van het dienstverband bereid heeft verklaard om de ondersteuning te verlengen tot drie maanden na de eerste WW-dag, hetgeen blijkt uit artikel 3 van de beëindigingsovereenkomst van 29 juni 2015 en de schriftelijke verklaring van [persoon] van 2 oktober 2016. Verder betoogt de stichting dat uit artikel 4:7:4, vierde lid, onder b, van het Reglement niet volgt dat de verlenging van het ondersteuningsaanbod moet zijn gedaan vóór de uitkeringsdatum.
Goede procesorde
3.1.    De stelling van het Participatiefonds dat de schriftelijke verklaring van [persoon] van 2 oktober 2016 buiten beschouwing moet worden gelaten wegens strijd met de goede procesorde, omdat deze eerst in beroep is overgelegd, wordt niet gevolgd. Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Gelet hierop, kunnen in beroep nadere stukken ter onderbouwing van een beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat laatste is het geval indien de nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd. Dat is hier niet aan de orde, aangezien de schriftelijke verklaring naar het Participatiefonds is gezonden bij brief van 10 november 2016, dus ruim voor de zittingsdatum van 9 mei 2017, zodat deze in de beoordeling wordt betrokken.
Beoordeling beroepsgronden
3.2.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3.3.    Uit het besluit van 29 augustus 2016 zou kunnen worden afgeleid, zoals de stichting ter zitting heeft gesteld, dat de afwijzing niet langer op de te lage waarde van het ondersteuningsaanbod maar uitsluitend nog op de niet tijdige verlenging hiervan is gebaseerd. Aangezien het Participatiefonds ter zitting naar voren heeft gebracht, samengevat weergegeven, dat de afwijzing op beide gronden is gebaseerd en uit het bestreden besluit niet blijkt dat de afwijzingsgrond over de te lage waarde uitdrukkelijk en ondubbelzinnig is prijsgegeven, zal de Afdeling de ter zitting door het Participatiefonds gegeven lezing van dit besluit volgen en beide afwijzingsgronden in de beoordeling betrekken.
3.4.    Op grond van artikel 4:7:4, eerste en tweede lid, van het Reglement moest de stichting [persoon] bij de beëindiging van het dienstverband ondersteuning bieden bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie en hiertoe de, voor de einddatum van het dienstverband ondertekende, modelverklaring ‘aanbod ondersteuning extern’ overleggen, waaruit blijkt welke activiteiten de werkgever heeft ingekocht om de werknemer te begeleiden naar ander werk. De stichting heeft deze, op 29 juni 2015 door de stichting en [persoon] ondertekende, modelverklaring overgelegd, waarin is vermeld dat zij de activiteiten omscholing en outplacement ten bedrage van € 4.000,00 heeft ingekocht om [persoon] te begeleiden naar ander werk.
Als een werknemer geen gebruik heeft gemaakt van het ondersteuningsaanbod, zoals hier aan de orde was, moet de werkgever op grond van artikel 4:7:4, derde en vierde lid, van het Reglement het aanbod tot drie maanden na de eerste WW-dag van de werknemer verlengen en een afschrift van de modelbrief ‘verlengd aanbod ondersteuning extern’ of andere ter zake overtuigende documenten overleggen waaruit de verlenging blijkt.
De stichting heeft de, overeenkomstig de ‘modelbrief verlengd aanbod ondersteuning extern’ opgestelde, brief van 10 december 2015 overgelegd, waarin zij heeft vermeld dat [persoon] tot op die datum nog geen gebruik heeft gemaakt van het ondersteuningsaanbod bij het verwerven van een werkkring buiten haar organisatie, de stichting haar wederom ondersteuning aanbiedt, het daarvoor te besteden bedrag € 5.000,00 bedraagt en het aanbod voor de ondersteuning van kracht blijft gedurende de eerste drie maanden na de eerste WW-dag. Aan deze brief is een ‘modelverklaring aanbod ondersteuning extern’ van gelijke datum gehecht, waarin [persoon] desgevraagd heeft aangegeven dat zij graag gebruik maakt van de mogelijkheid tot omscholing, dat zij in overleg met de coach van het Participatiefonds gaat kijken wat het beste bij haar past en het eerste gesprek met de coach direct na de voorlichtingsdag van 14 december 2015 versneld is aangevraagd.
In de besluiten van 2 februari 2016 en 29 augustus 2016 heeft het Participatiefonds de brief van 10 december 2015 geduid als een verlengd ondersteuningsaanbod. Het eerst in het verweerschrift door het Participatiefonds ingenomen standpunt dat de brief van 10 december 2015 geen verlengd maar een nieuw ondersteuningsaanbod behelst dat niet in relatie staat tot het eerdere ondersteuningsaanbod omdat hierin voor het eerst een bedrag van € 5.000,00 is genoemd, volgt de Afdeling niet. Dat in de brief van 10 december 2015 een ander bedrag is genoemd dan daarvoor, doet er niet aan af dat het aanbod om [persoon] te ondersteunen bij het verwerven van een werkkring buiten de organisatie is verlengd tot drie maanden na haar eerste WW-dag, zodat de brief als een verlengd ondersteuningsaanbod moet worden aangemerkt, te meer nu in de aanhef van de brief is vermeld "verlengd aanbod ondersteuning".
De stichting betoogt terecht dat het ondersteuningsaanbod ook in de beëindigingsovereenkomst van 29 juni 2015 tot drie maanden na de eerste WW-dag is verlengd. In artikel 3 van deze overeenkomst is vermeld: "Alle faciliteiten, genoemd in de modelverklaring aanbod ondersteuning extern, dienen uiterlijk 3 maanden na de eerste WW-dag te worden benut. De facturen kunnen tot uiterlijk 1 februari 2016 bij de werkgever worden ingediend". Uit de schriftelijke verklaring van [persoon] van 2 oktober 2016 volgt dat de verlenging niet alleen in de beëindigingsovereenkomst is opgenomen, maar ook mondeling met haar is besproken.
De stichting heeft derhalve aannemelijk gemaakt dat zij het ondersteuningsaanbod tot drie maanden na de eerste WW-dag van [persoon] heeft verlengd. Zij heeft zowel een afschrift van de modelbrief ‘verlengd aanbod ondersteuning extern’ als andere ter zake overtuigende documenten overgelegd waaruit dit blijkt.
Voor zover al uit onder meer de systematiek van het Reglement zou volgen, zoals het Participatiefonds verder stelt, dat de verlenging moet plaatsvinden vóór de uitkeringsdatum, is ook aan die voorwaarde voldaan. Gegeven de beëindigingsovereenkomst en de schriftelijke verklaring van [persoon] heeft de stichting de ondersteuning namelijk al bij voorbaat, ruim voor de uitkeringsdatum, verlengd tot drie maanden na de eerste WW-dag. De stelling in het bestreden besluit dat het ondersteuningsaanbod pas na de uitkeringsdatum van 2 november 2015 is verlengd, mist dus feitelijke grondslag.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het Participatiefonds het vergoedingsverzoek ten onrechte heeft afgewezen omdat niet is voldaan aan artikel 4:7:4, derde en vierde lid, van het Reglement.
3.5.    [persoon] was meer dan 20 jaar in dienst bij de stichting. Op grond van artikel 4:7:4, tweede lid, aanhef en onder c, van het Reglement moest de waarde van de ingekochte activiteiten om haar te begeleiden naar ander werk bij een dergelijk dienstverband minstens € 5.000,00 bedragen. De Afdeling acht het aannemelijk dat de stichting, zoals zij heeft gesteld, bij vergissing een bedrag van € 4.000,00 in de stukken van 29 juni 2015 heeft opgenomen. De financiële belangen van de stichting bij het naleven van de voorwaarden overstijgen verre het relatief geringe verschil van € 1.000,00 dat hier aan de orde is. Aangezien [persoon] tot 10 december 2015 geen gebruik heeft gemaakt van de haar geboden ondersteuning, zoals volgt uit de brief van die datum, en de stichting alsnog voor een bedrag van € 5.000,00 aan activiteiten heeft aangeboden in die brief, heeft de stichting in materiële zin aan artikel 4:7:4, tweede lid, aanhef en onder c, van het Reglement en de ratio ervan voldaan. Een redelijke uitleg van het Reglement brengt met zich dat het Participatiefonds de omstandigheid dat de stichting het vereiste bedrag van € 5.000,00 aan activiteiten niet vóór maar eerst na de einddatum van het dienstverband aan [persoon] heeft aangeboden, in dit geval niet aan de stichting mocht tegenwerpen. Die omstandigheid biedt onvoldoende grond om tot het oordeel te komen dat de stichting niet heeft voldaan aan haar inspanningsverplichting om [persoon] overeenkomstig artikel 4:7:4, eerste lid, van het Reglement ondersteuning te bieden bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie.
Het Participatiefonds heeft derhalve ten onrechte geweigerd de uitkeringskosten die voortvloeien uit het ontslag van [persoon] ten laste van het Participatiefonds te brengen.
Het betoog slaagt.
Conclusie
4.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 29 augustus 2016 dient wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 2 februari 2016 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
5.    Het Participatiefonds dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van het bestuur van het Participatiefonds van 29 augustus 2016, kenmerk BZW.16.0096.01;
III.    herroept het besluit van 2 februari 2016, kenmerk PB.15.12539.01/PB;
IV.    bepaalt dat de uitkeringskosten die voortvloeien uit het ontslag van [persoon] ten laste komen van het Participatiefonds;
V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI.    veroordeelt het bestuur van het Participatiefonds tot vergoeding van bij de Stichting Basisonderwijs Gooi en Vechtstreek in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat het bestuur van het Participatiefonds aan de Stichting Basisonderwijs Gooi en Vechtstreek het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Verheij    w.g. De Vlieger-Mandour
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
615.  BIJLAGE
Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO)
Artikel 137
1. Met inachtneming van de artikelen 120 en 121 verstrekt het Rijk jaarlijks aan het bevoegd gezag een bekostigingsbedrag ten behoeve van de personeelskosten.
[…]
Artikel 138
[…]
2. Op de bekostiging worden eveneens in mindering gebracht de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet. De eerste volzin is niet van toepassing, indien de rechtspersoon, bedoeld in artikel 184, op een daartoe strekkend verzoek van het bevoegd gezag, voorafgaand aan het ontslag heeft ingestemd met het ten laste van die rechtspersoon brengen van de kosten van uitkeringen of suppleties als bedoeld in de eerste volzin.
Reglement Participatiefonds voor het Primair Onderwijs en de Expertisecentra voor het schooljaar 2015-2016
Artikel 3:1
De werkgever:
a. die een dienstverband van een werknemer beëindigt of een tijdelijk dienstverband niet voortzet; en
b. die wenst dat de uitkeringskosten die op grond van artikel 138, tweede lid, van de WPO of artikel 132, tweede lid, van de WEC voor rekening van de werkgever komen, ten laste van het Participatiefonds worden gebracht, dient bij het Participatiefonds een vergoedingsverzoek in.
Artikel 3:5
Het Participatiefonds wijst een vergoedingsverzoek uitsluitend toe als de werkgever voldoet aan de voorwaarden die zijn gesteld in de bepalingen van dit reglement, behoudens het bepaalde in artikel 3:6.
Artikel 4:7:4
1. Nadat de werkgever heeft geconcludeerd dat de werknemer niet behouden kan blijven voor de eigen organisatie heeft hij de werknemer ondersteuning geboden bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie.
2. De werkgever legt daartoe over de modelverklaring ‘aanbod ondersteuning extern’, die door beide partijen, voor de einddatum van het dienstverband is ondertekend. Uit de verklaring blijkt welke activiteiten de werkgever heeft ingekocht om de werknemer te begeleiden naar ander werk. De waarde van de ingekochte activiteiten hangt af van de duur van het dienstverband bij de werkgever en vertegenwoordigt een bedrag van:
a. minstens € 3.000,00 bij een dienstverband van 10 jaar of korter;
b. minstens € 4.000,00 bij een dienstverband langer dan 10 jaar maar korter dan 20 jaar;
c. minstens € 5.000,00 bij een dienstverband van 20 jaar of langer.
3. Als de werknemer geen gebruik heeft gemaakt van de in dit artikel genoemde aangeboden ondersteuning bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie, dan verlengt de werkgever het ondersteuningsaanbod tot drie maanden na de eerste WW-dag van de werknemer.
4. De werkgever legt daartoe over:
a. een afschrift van de modelbrief ‘verlengd aanbod ondersteuning extern’ waaruit blijkt dat hij het aanbod aan de werknemer om hem te ondersteunen bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie heeft verlengd tot 3 maanden na de eerste WW-dag; of
b. als de werkgever geen gebruik maakt van de modelbrief ‘verlengd aanbod ondersteuning extern’ dan overlegt hij andere ter zake overtuigende documenten waaruit blijkt dat de werkgever het aanbod aan de werknemer om hem te ondersteunen bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie heeft verlengd tot 3 maanden na de eerste WW-dag.