ECLI:NL:CBB:2017:241
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/1041
27307
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juni 2017 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. J.F. Janmaat en mr. M.M. de Vries).
Procesverloop
Bij besluit van 18 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellant om toekenning van betalingsrechten voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) afgewezen.
Bij besluit van 3 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij griffiersbrief van 26 april 2017 is partijen bericht wat het College ter zitting in elk geval aan de orde zal stellen en op 9 mei 2017 is partijen bericht dat het College ook zijn uitspraak van 26 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:132) en het Guidance document on the implementation of article 9 of regulation (EU) No 1307/2013, DSCG/2014/29 (Guidance document) aan de orde zal stellen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2017.
Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
In artikel 24, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) is bepaald dat betalingsrechten worden toegewezen aan landbouwers die recht hebben op de toekenning van rechtstreekse betalingen overeenkomstig artikel 9 van deze verordening.
Artikel 9, tweede lid, van Verordening 1307/2013 luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt.
“Artikel 9 Actieve landbouwer
(…)
2.  Er worden geen rechtstreekse betalingen toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel groepen natuurlijke personen of rechtspersonen die luchthavens, spoorwegdiensten, waterwerken, vastgoeddiensten, en permanente sport- en recreatiegebieden exploiteren.
Indien van toepassing kunnen de lidstaten, op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria, besluiten andere soortgelijke niet-landbouwbedrijven of -activiteiten toe te voegen aan die welke in de eerste alinea worden vermeld, en kunnen zij achteraf besluiten deze toevoegingen weer te schrappen.
De personen of groepen die binnen het toepassingsgebied van de eerste of de tweede alinea vallen, worden echter als actieve landbouwers beschouwd als zij verifieerbare bewijzen in de door de lidstaten verlangde vorm verstrekken waaruit een van de volgende feiten blijkt:
a) het jaarlijkse bedrag aan rechtstreekse betalingen maakt ten minste 5 % uit van hun totale inkomsten uit niet-landbouwactiviteiten in het meest recente belastingjaar waarvoor dit bewijs beschikbaar is;
b) hun landbouwactiviteiten zijn niet onaanzienlijk;
c) hun voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel is de uitoefening van een landbouwactiviteit.
(…)”
1.2
Volgens de considerans onder 10 bij Verordening 1307/2013 ligt aan artikel 9, tweede lid, ten grondslag dat uit de opgedane ervaring in de toepassing van de diverse steunregelingen voor landbouwers is gebleken dat in sommige gevallen steun is verleend aan natuurlijke of rechtspersonen van wie het zakelijk doel niet of nauwelijks gericht was op de uitoefening van een landbouwactiviteit. Om te zorgen voor een gerichter inzet van de steun dienen de lidstaten voortaan af te zien van rechtstreekse betalingen aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen, tenzij deze kunnen aantonen dat zij in voldoende mate een landbouwactiviteit uitoefenen.
1.3
De Commissie heeft in het Guidance document artikel 9, tweede lid, voor zover van belang, als volgt toegelicht:
“As laid down in recital 10 of Regulation (EU) No 1307/2013, the purpose of the active farmer provisions is to better target direct support by excluding those natural or legal persons who have no (or only marginal) agricultural activities.
For that purpose, the first subparagraph of Article 9(2) (the so-called ‘negative list’) establishes a presumption that the entities listed in that provision have no or only marginal agricultural activities. These entities can however rebut that presumption by demonstrating that one of the criteria set out in the third subparagraph of Article 9(2) is met.
Question 1:
How to determine if an entity falls under one of the businesses listed in Article 9(2)?
The businesses listed in the first subparagraph of Article 9(2) are not further defined in Regulation (EU) No 1307/2013 or in Commission acts.
According to settled case-law, the terms of a provision of EU law which makes no express reference to national law for the purpose of determining its meaning and scope is normally to be given an independent and uniform interpretation throughout the EU. That interpretation must take into account the context and the objective of Article 9(2), i.e. to establish a negative presumption for those businesses which have land at their disposal but whose activities are typically not (or only to a marginal extent) agricultural.
It is for the Member States to further implement that provision in compliance with the purpose of the active farmer provisions and the general principles of EU law. (…)
The main issues raised so far with respect to the implementation of the negative list concern the terms “real estate services” and “permanent sports and recreational grounds”.
As far as “real estate services” are concerned, the Commission services understand that the co-legislators intended to target professional property developers, real estate agencies and natural/legal persons managing real estate on a fee or contract basis. In this context, the activity of renting accommodation facilities on a farm should not be considered as operating a real estate service. Renting out apartments or homes that are in a farmer’s private property for housing purposes, part of the buildings or surfaces on the holding's premises, and/or agricultural land to third parties should not be, as such, considered as operating a real estate service.
As far as “permanent sport and recreational grounds” are concerned, the negative list aims at targeting specialised operators of permanently existing areas of land with permanent fixtures and/or permanent artificial structures for spectators that are being used for a purpose of sport and recreational activities, e.g. golf courses, race courses, or permanent football pitches. In this context, renting out a horse stable is not, as such, a sufficient condition for being considered as operating a “permanent sport and recreational ground
Question 2: Which entities can be added to the negative list in Article 9(2)?
The second subparagraph of Article 9(2) allows Member States to add other similar non-agricultural businesses or activities to the negative list, on the basis of objective and non discriminatory criteria.
Other businesses/activities can therefore be added to the negative list only if they are “similar” in nature to the activities of entities already included in the negative list. In this regard, it should be recalled that the active farmer provisions intend to address certain cases highlighted as critical by the Court of Auditors. More specifically, Special Report No 16/2012 refers to real estate companies, airports, forestry enterprises, hunting associations, fishing clubs, ski clubs, public entities managing land owned by the State and landowners who had no own agricultural activity. Special Report No 5/2011 refers to recreational and sports clubs, railway companies, nature reserves, airports, city councils, hunting and sporting estates, government bodies, schools, camping sites and investors”.
The common feature of all these entities is that they have potentially agricultural land at their disposal but whose activities are typically not (or only to a marginal extent) agricultural.
(…)”
1.4
Artikel 2.1, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalde ten tijde en voor zover van belang dat de minister op aanvraag aan de landbouwer betalingsrechten toewijst overeenkomstig artikel 24 (…) van Verordening (EU) nr. 1307/2013.
Artikel 2.3, derde lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang, dat aan de opsomming van niet-landbouwbedrijven of -activiteiten, bedoeld in artikel 9, tweede lid, tweede alinea van Verordening (EU) nr. 1307/2013 worden toegevoegd: a. rechtspersonen als bedoeld in artikel 1, eerste en tweede lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek; b. bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, en c. al dan niet als belastingplichtige aangemerkte lichamen als bedoeld in artikel 2, zevende lid, van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969.
1.5
Een onderneming krijgt bij de inschrijving in het handelsregister één of meerdere SBI-codes. SBI staat voor Standaard Bedrijfsindeling 2008. De code bestaat uit 4 of 5 cijfers en geeft aan wat de bedrijfsactiviteit is. De SBI-code 85519 betreft sport- en recreatieonderwijs.
1.6
Appellant heeft een eenmanszaak. Hij heeft op 12 juni 2015 een Gecombineerde opgave (GO) 2015 bij verweerder ingediend, waarbij hij in het onderdeel verzamelaanvraag om toewijzing van betalingsrechten heeft gevraagd. Hij heeft SBI-code 85519, 4611 en 0150 vermeld in zijn GO en opgegeven dat de totale oppervlakte van het bedrijf 11,64 ha bedraagt. Daarvan beteelt hij 8,24 met mais, 2,9 ha is tijdelijk grasland en 0,5 ha is overige grond (erf, gebouwen en dergelijke). Verder heeft hij 360 biggen. Appellant exploiteert ter plaatse ook een paardenpension.
1.7
Volgens het uittreksel van de Kamer van Koophandel (KvK) van 25 mei 2015 staan de activiteiten van het bedrijf van appellant in het handelsregister als volgt geregistreerd:
“SBI-code 85519 – Overig sport- en recreatieonderwijs
SBI-code 4611 – Handelsbemiddeling in landbouwproducten, levende dieren en grondstoffen voor textiel en voedingsmiddelen
SBI-code 0150 – Akker en/of tuinbouw in combinatie met het fokken en houden van dieren
Training, in- en verkoop pony’s en paarden. Agrarische onderneming”
2.1
Verweerder heeft de aanvraag van appellant om toekenning van betalingsrechten bij het primaire besluit afgewezen, omdat appellant niet op 15 juni 2015 als agrarisch ondernemer bij de KvK staat geregistreerd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hierin uiteengezet dat appellant in 2015 geen actieve landbouwer is, omdat appellant een bedrijf exploiteert met sport- en recreatieonderwijs. In het handelsregister staat hij op 15 juni 2015 ook ingeschreven met de hoofdactiviteit “Sport- en recreatieonderwijs” (SBI-code 85519), dit is geen landbouwactiviteit. Dat appellant daarnaast staat ingeschreven met nevenactiviteiten die wel landbouwactiviteiten zijn, maakt hem nog geen actieve landbouwer. Er is een aantal (groepen) (rechts)personen die op basis van hun activiteiten aan een aanvullende voorwaarde moeten voldoen om als actieve landbouwer te worden beschouwd. Nu appellant een bedrijf met sport- en recreatieonderwijs exploiteert valt zijn bedrijf hieronder. Volgens verweerder voldoet appellant niet aan één van de aanvullende voorwaarden.
2.2
In het verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat ondernemingen waarvan de bedrijfsactiviteiten vallen onder de reikwijdte van in artikel 9, tweede lid, van Verordening 1307/2013 genoemde groepen, worden uitgesloten van rechtstreekse betalingen. Teneinde deze ondernemers te kunnen herkennen heeft verweerder de bij de KvK geregistreerde
SBI-code als uitgangspunt genomen.
2.3
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de grondslag voor de afwijzing van de aanvraag om toekenning van betalingsrechten uitsluitend is gelegen in artikel 9, tweede lid, eerste alinea, van Verordening. Verweerder heeft – meer in zijn algemeenheid – aan de hand van de omschrijving van de SBI-codes een lijst opgesteld met SBI-codes die volgens verweerder aangeven dat sprake is van ondernemingen die luchthavens, spoorwegdiensten, waterwerken, vastgoeddiensten, en permanente sport- en recreatiegebieden exploiteren als bedoeld in die bepaling. Appellant stond in 2015 ingeschreven in het handelsregister met onder andere SBI-code 85519 (sport- en recreatieonderwijs). Op basis van de omschrijving van deze SBI-code meent verweerder dat appellant een (permanente) sport- en recreatiegebied als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van Verordening exploiteert en op grond van die bepaling bijgevolg is uitgesloten van inkomenssteun op grond van het GLB.
3. De beroepsgrond van appellant dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het verbod van reformatio in peius zoals neergelegd in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat verweerder hem bij het bestreden besluit een andere afwijzingsgrond heeft tegengeworpen dan bij het primaire besluit faalt, reeds omdat deze bepaling zich niet ertegen verzet dat een beslissing op bezwaar met andere afwijzingsgronden wordt onderbouwd dan de primaire beslissing.
4. Appellant voert verder aan dat verweerder ten onrechte zijn aanvraag voor betalingsrechten heeft afgewezen. Hij is een actieve landbouwer, omdat hij in het handelsregister ook met een agrarische activiteit staat ingeschreven. Het standpunt van verweerder dat hij een (permanent) sport- en recreatiegebied exploiteert is onjuist.
5. Het College overweegt als volgt.
5.1
Het College heeft in zijn uitspraak van 26 april 2017 (hiervoor aangehaald) overwogen dat uit artikel 24, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 9, tweede lid, eerste alinea van Verordening 1307/2013 volgt dat exploitanten van bepaalde activiteiten (luchthavens, spoorwegdiensten, waterwerken, vastgoeddiensten en permanente sport- en recreatiegebieden) als hoofdregel van steunverlening worden uitgesloten en niet in aanmerking komen voor de toekenning van betalingsrechten, maar dat zij aan de werking van deze uitsluiting kunnen ontkomen als zij aantonen dat zij (toch) in voldoende mate een landbouwactiviteit uitoefenen. In de zaak die heeft geleid tot die uitspraak ging het om een landbouwer die in 2015 onder andere met de omschrijving “handel in onroerend goed” en “verhuur van onroerend goed (geen woonruimte)” stond ingeschreven in het handelsregister, wat volgens verweerder moet worden aangemerkt als het exploiteren van een vastgoeddienst als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van Verordening 1307/2013. In die uitspraak heeft het College vervolgens op basis van die omschrijving in het handelsregister geoordeeld dat verweerder in beginsel ervan mocht uitgaan dat die betreffende landbouwer viel onder de in artikel 9, tweede lid, eerste alinea, van Verordening 1307/2013 uitgezonderde exploitanten en behoudens tegenbewijs niet kan worden aangemerkt als actieve landbouwer.
5.2
In onderhavige zaak is allereerst aan de orde of verweerder op basis van de omschrijving “sport- en recreatieonderwijs” in het handelsregister ervan mocht uitgaan dat appellant in 2015 een (permanente) sport- en recreatiegebied exploiteert als bedoeld in artikel 9, tweede lid, eerste alinea, van Verordening 1307/2013. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.3
Het begrip “(rechts)personen die sport- en recreatiegebieden exploiteren” als bedoeld in artikel 9, tweede lid, eerste alinea, van Verordening 1307/2013 is verder niet gedefinieerd in het Unierecht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie moet voor de uitlegging van een unierechtelijke bepaling niet uitsluitend rekening gehouden worden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft (zie bijvoorbeeld het arrest van
23 november 2006, ZVK Zuchtvieh-Kontor, C-300/05, ECLI:EU:C:2006:735, punt 15). Uit de tekst van artikel 9, tweede lid, van Verordening 1307/2013 en punt 10 van de considerans van die verordening leidt het College af dat, zoals ook volgt uit het Guidance document, de doelstelling van deze bepaling is om (rechts)personen die land tot hun beschikking hebben maar wier zakelijk doel niet of nauwelijks is gericht op landbouwactiviteiten in beginsel uit te sluiten van steunverlening. Daartoe benoemt de eerste paragraaf van die bepaling een aantal specifieke (rechts)personen, waaronder (rechts)personen die permanente sport- en recreatiegebieden exploiteren, van wie wordt aangenomen dat hun zakelijk doel niet of nauwelijks op landbouwactiviteiten is gericht en laat de tweede paragraaf van die bepaling lidstaten de ruimte om aanvullend (rechts)personen uit te sluiten die vergelijkbare niet-landbouw activiteiten uitoefenen. Hieruit volgt dat de eerste paragraaf niet reeds alle (rechts)personen uitsluit die niet-landbouw activiteiten uitoefenen, maar dat de eerste paragraaf uitsluitend ziet op de daar specifiek genoemde (rechts)personen.
5.4
Op basis van de tekst van artikel 9, tweede lid, van Verordening 1307/2013 noch op basis van de context en doelstellingen van deze bepaling kan het begrip “(rechts)personen die sport- en recreatiegebieden exploiteren” aldus worden uitgelegd dat daaronder moet worden verstaan elke (rechts)persoon die sport- en recreatieonderwijs exploiteert. De door verweerder gekozen omschrijving is daarvoor te grofmazig. Het aanbieden van elk sport- en recreatieonderwijs bij of op een landbouwbedrijf kan niet op één lijn worden gesteld met het exploiteren van een (permanent) sport- en recreatiegebied, terwijl in die situatie evenmin voorshands moet worden aangenomen dat het zakelijk doel niet of nauwelijks op landbouwactiviteiten is gericht. Ook de Franse (“des terrains de sport et de loisirs permanents”), Engelse (“permanent sport and recreational grounds”) en Duitse (“dauerhafte Sport- und Freizeitflächen”) taalversies wijzen niet in die richting. Voor dit oordeel vindt het College verder steun in het hiervoor weergegeven Guidance document waaruit naar voren komt dat het bij (permanente) sport- en recreatiegebieden moet gaan om gespecialiseerde exploitanten van permanent bestaande oppervlakten die voor sport- en recreatie activiteiten worden gebruikt, zoals golfbanen, renbanen en permanente voetbalvelden.
5.5
Uit het voorgaande volgt dat verweerder niet enkel op basis van de omschrijving “overig sport- en recreatieonderwijs” in het handelsregister ervan mocht uitgaan dat appellant in 2015 een (permanent) sport- en recreatiegebied exploiteert als bedoeld in artikel 9, tweede lid, eerste alinea, van Verordening 1307/2013, terwijl evenmin is gebleken dat de feitelijke situatie zonder meer tot die conclusie noopt en aldus voor appellant bij het indienen van de GO voorzienbaar was. Aangezien verweerder ter zitting van het College heeft verklaard dat het oordeel dat appellant geen actieve landbouwer is, uitsluitend is gebaseerd op artikel 9, tweede lid, eerste alinea, van Verordening 1307/2013, heeft verweerder de aanvraag om betalingsrechten ten onrechte afgewezen op de grond dat appellant in 2015 geen actieve landbouwer is.
6. De conclusie is dat het beroep gegrond is. Het College vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 9, tweede lid, van Verordening 1307/2013. Het College ziet geen mogelijkheden het geschil finaal te beslechten en acht geen termen aanwezig de bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken.
7. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 495,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). Appellant heeft zelf beroep ingesteld, zodat geen punt wordt toegekend voor het indienen van een beroepschrift.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan appellant te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 495,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.B. van Gijn en mr. T.P.J.N. van Rijn, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juni 2017.
w.g. A. Venekamp	De griffier is verhinderd de uitspraak
mede te ondertekenen