ECLI:NL:RVS:2017:2897
Raad van State — Uitspraak 


201607724/1/A2.
Datum uitspraak: 25 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 september 2016 in zaak nr. 16/2943 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aanvraag van [appellante] voor kinderopvangtoeslag over 2013 afgewezen.
Bij besluit van 23 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op toeslagjaar 2013. Voor zover het beroep betrekking heeft op toeslagjaren 2014 en 2015 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 maart 2016 vernietigd voor zover het betrekking heeft op die jaren en, zelf in de zaak voorziend, het bezwaar van [appellante] voor zover dat betrekking heeft op de toeslagjaren 2014 en 2015 alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. S.V. Hendriksen, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst teneinde [appellante] in de gelegenheid te stellen stukken over te leggen waaruit blijkt dat [kinderdagverblijf] in Rotterdam haar - in 2013 - uitstel van betaling van de kosten van kinderopvang over 2013 heeft verleend en de Belastingdienst/Toeslagen in de gelegenheid te stellen om, na ontvangst van die stukken, te bezien of deze aanleiding geven tot een wijziging van zijn standpunt dat [appellante] geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag voor het jaar 2013.
Bij brief van 19 juli 2017 heeft [appellante] nadere stukken overgelegd.
Bij brief van 28 juli 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen te kennen gegeven zijn standpunt te handhaven dat [appellante] geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag voor het jaar 2013.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak wederom ter zitting behandeld op 13 september 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. S.V. Hendriksen, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [enig aandeelhouder] van [kinderdagverblijf], als getuige gehoord.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft op 15 april 2013 met ingang van 19 februari 2013 kinderopvangtoeslag aangevraagd voor de opvang van één van haar kinderen, [kind 1], door tussenkomst van [kinderdagverblijf].
Op 9 augustus 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de toeslag met terugwerkende kracht tot 19 februari 2013 stopgezet.
Op 17 december 2013 heeft [appellante] wederom met ingang van 19 februari 2013 kinderopvangtoeslag aangevraagd voor de opvang van [kind 1] door tussenkomst van [kinderdagverblijf]. Tevens heeft zij met ingang van 14 augustus 2013 kinderopvangtoeslag aangevraagd voor haar kinderen [kind 2] en [kind 3] door tussenkomst van [kinderdagverblijf].
Op 5 januari 2015 heeft [appellante] aan de Belastingdienst/Toeslagen een wijziging van haar inkomen doorgegeven voor de toeslagjaren 2013, 2014 en 2015.
Op 11 november 2015 heeft [appellante] met ingang van 1 augustus 2015 kinderopvangtoeslag aangevraagd voor de opvang van haar kinderen [kind 2], [kind 3], [kind 1] en [kind 4] door tussenkomst van [kinderdagverblijf].
2.    Bij besluit van 7 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aanvraag van [appellante] voor kinderopvangtoeslag over 2013 afgewezen. Bij besluit van 23 maart 2016 heeft de dienst de afwijzing gehandhaafd. Daaraan heeft de dienst ten grondslag gelegd dat in 2013, 2014 en 2015 niet alle kosten van kinderopvang zijn voldaan en dat [appellante] meer uren voor de kinderopvangtoeslag heeft opgegeven dan waar zij recht op heeft.
In verweer in eerste aanleg heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het nadere standpunt gesteld dat het bezwaar van [appellante] niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard voor zover dat betrekking had op haar recht op toeslag over de jaren 2014 en 2015. Nu het besluit van 7 november 2015 slechts betrekking had op het recht op toeslag over 2013, waren er geen primaire besluiten over het recht op toeslag over 2014 en 2015 waar bezwaar tegen kon worden gemaakt, aldus de dienst.
3.    De rechtbank heeft dit nadere standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd en het beroep, voor zover dat betrekking heeft op het recht op kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2014 en 2015, gegrond verklaard, het besluit van 23 maart 2016 in zoverre vernietigd en zelf in de zaak voorziend, het bezwaar van [appellante] in zoverre niet-ontvankelijk verklaard. Voor zover het beroep betrekking heeft op het recht op toeslag over 2013 heeft de rechtbank dit ongegrond verklaard, omdat [appellante] niet heeft aangetoond alle kosten van kinderopvang over dat jaar volledig te hebben betaald.
4.    [appellante] kan zich niet met het oordeel van de rechtbank verenigen, voor zover dat betrekking heeft op toeslagjaar 2013 en voor zover de rechtbank, volgens [appellante], niet heeft beslist op haar bezwaar niet tijdig beslissen.
Hoger beroep
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat haar aanvraag van 18 [lees: 17] december 2013, gelet op het bepaalde in artikel 15, (thans:) vijfde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), tevens betrekking had op de jaren 2014 en 2015. Zij heeft dan ook niet alleen bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van haar verzoek om kinderopvangtoeslag over 2013, maar tevens tegen het niet tijdig beslissen op haar aanvraag voor kinderopvangtoeslag over 2014 en 2015. Dit had dan ook mee moeten worden genomen in het besluit op bezwaar van 23 maart 2016, aldus [appellante].
5.1.    In artikel 15, (thans:) vijfde lid, van de Awir is bepaald dat een aanvraag geacht wordt mede te zijn gedaan voor op het berekeningsjaar volgende berekeningsjaren. Ingevolge het (thans:) zesde lid van deze bepaling deelt de Belastingdienst/Toeslagen, indien hij van oordeel is dat toepassing van het vijfde lid kan worden beëindigd, dit de belanghebbende schriftelijk mee.
5.2.    Uit voormelde bepalingen vloeit voort dat de aanvraag van [appellante] van 18 [lees: 17] december 2013 niet alleen betrekking heeft op toeslagjaar 2013, maar, nu de Belastingdienst/Toeslagen pas eerst op 7 november 2015 op die aanvraag heeft beslist en geen schriftelijke mededeling heeft gedaan als bedoeld in voormeld zesde lid, ook op 2014 en - een deel van - 2015. Bij besluit van 7 november 2015 heeft de dienst alleen beslist op de aanvraag, voor zover die betrekking heeft op 2013. Dit betekent dat [appellante] terecht aanvoert dat de Belastingdienst/Toeslagen nog een beslissing dient te nemen op de aanvraag, voor zover die betrekking heeft op 2014 en - een deel van - 2015.
5.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:922) is het maken van bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit na de inwerkingtreding op 1 oktober 2009 van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen - afdeling 4.1.3 en afdeling 8.2.4a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) - niet meer mogelijk. Dit brengt mee dat het bezwaar in zoverre niet hoefde te worden meegenomen bij het besluit op bezwaar, en dat het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover dat ziet op 2014 en - een deel van - 2015, moet worden aangemerkt als een beroep ingevolge artikel 6:12 van de Awb, gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
5.4.    In artikel 6:12, tweede lid, van de Awb is bepaald dat het beroepschrift kan worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken en twee weken zijn verstreken na de dag waarop de belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. Gelet hierop ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of het bezwaar van 11 december 2015 in deze situatie dient te worden aangemerkt als een schriftelijke mededeling aan de Belastingdienst/Toeslagen dat hij in gebreke is een besluit te nemen.
5.5.    Uit artikel 16, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Awir vloeit voort dat de Belastingdienst/Toeslagen een tegemoetkoming verleent binnen 13 weken na ontvangst van de aanvraag en dat die termijn kan worden verlengd met 13 danwel 26 weken. Dit betekent dat ten tijde van de ontvangst van het bezwaarschrift door de Belastingdienst/Toeslagen, op 21 december 2015, de beslistermijn ruimschoots was verstreken en de dienst in gebreke was een besluit te nemen.
Nu [appellante] in het bezwaarschrift van 11 december 2015 stelt dat het besluit van 7 november 2015 weliswaar gaat over haar recht op kinderopvangtoeslag over 2013, maar dat zij hier ook direct bezwaar wil maken voor het jaar 2014 en 2015, nu zij tot nu toe nog geen kinderopvangtoeslag heeft ontvangen, heeft zij de dienst hiermee schriftelijk medegedeeld dat hij in gebreke was een besluit over 2014 en 2015 te nemen.
5.6.    Gelet op het voorgaande had de rechtbank de Belastingdienst/Toeslagen op moeten dragen om alsnog binnen een bepaalde termijn een besluit te nemen over het recht van [appellante] op kinderopvangtoeslag over 2014 en - een deel van - 2015.
Het betoog slaagt in zoverre.
6.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 3 juni 2016, waarbij het aan haar bij besluit van 4 mei 2016 toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2015, naar nihil is herzien, niet bij haar beoordeling heeft betrokken. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, had dit wel gemoeten, aldus [appellante].
6.1.    Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
"Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
6.2.    De besluiten van 4 mei 2016 en 3 juni 2016 zijn genomen naar aanleiding van de door [appellante] op 11 november 2015 nieuw ingediende aanvraag om kinderopvangtoeslag voor de opvang van haar vier kinderen met ingang van 1 augustus 2015. Dit betekent dat deze besluiten geen intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 23 maart 2016 behelzen, zodat het door [appellante] ingestelde beroep niet geacht kan worden hierop mede betrekking te hebben. De rechtbank heeft deze besluiten dan ook terecht niet bij haar beoordeling betrokken.
6.3.    Het betoog faalt.
7.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen haar ten onrechte tegenwerpt dat zij niet alle kosten van kinderopvang heeft betaald, nu zij geen voorschotten kinderopvangtoeslag heeft ontvangen. Een andere uitleg zou betekenen dat van haar zou worden verlangd dat zij niet alleen de eigen bijdrage moet betalen, maar ook de te verkrijgen toeslag eerst volledig moet voorschieten. Gelet op het feit dat in artikel 16, eerste lid, van de Awir is bepaald dat het voorschot binnen 13 weken na de aanvraag moet worden verleend, is dit niet de bedoeling van de wetgever geweest. De kosten van kinderopvang bedroegen maandelijks € 3.225,50, terwijl zij € 2.240,40 per maand verdiende. Het betalen van het gehele bedrag aan kosten van kinderopvang was aldus voor haar niet mogelijk, aldus [appellante].
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen moet degene die kinderopvangtoeslag ontvangt kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten, en bestaat geen aanspraak op kinderopvangtoeslag indien de vraagouder niet kan aantonen dat hij het volledige bedrag aan kosten ook daadwerkelijk heeft betaald (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2519).
7.2.    Zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3044, onderkent de Belastingdienst/Toeslagen dat vraagouders in bepaalde situaties niet in staat zijn om de kosten tijdig te voldoen. Dit kan zich voordoen indien er geen voorschot is verstrekt. De Belastingdienst/Toeslagen verwacht dan dat de aanvrager actief handelt, waarbij kan worden gedacht aan het overeenkomen van uitstel van betaling. Daarbij tekent de dienst terecht aan dat het niet ontvangen van een voorschot op zichzelf geen excuus kan zijn voor het niet betalen van in ieder geval een deel van de kosten, nu altijd een deel van de kosten voor eigen rekening komt. Deze betaling dient tijdig plaats te vinden.
7.3.    Uit het voorgaande volgt dat de vraagouder niet wordt tegengeworpen niet alle kosten van kinderopvang (tijdig) te hebben voldaan in het geval aan hem geen voorschotten zijn verstrekt, hij wel een deel van de kosten tijdig heeft betaald en aannemelijk kan maken dat hem door de kinderopvanginstelling uitstel van betaling ten aanzien van het resterende deel is verleend.
7.4.    Niet in geschil is dat [appellante] in 2013 in totaal € 24.393,48 verschuldigd was aan kosten van kinderopvang. Uit de door [appellante] overgelegde bankafschriften blijkt dat zij in 2013 in totaal € 6.480,35 heeft betaald aan [kinderdagverblijf]. Dit betekent dat [appellante] in 2013 niet alle, maar wel een deel van de kosten van kinderopvang heeft betaald. Tussen partijen is in geschil of [appellante] voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [kinderdagverblijf] haar uitstel van betaling heeft verleend.
7.5.    Tijdens de zitting van 13 september 2017 heeft [appellante] excellijsten van [kinderdagverblijf] overgelegd, waaruit blijkt dat zij op 1 januari 2014 een schuld bij [kinderdagverblijf] had van € 17.913,13. Dit bedrag komt overeen met het verschil tussen het voormelde bedrag aan kosten van kinderopvang en het voormelde door haar aangetoonde betaalde bedrag. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de authenticiteit van deze lijsten niet betwist.
Tevens heeft [appellante] tijdens deze zitting een e-mail van 23 juli 2013 van [enig aandeelhouder] aan haarzelf overgelegd, waaruit kan worden afgeleid dat haar uitstel van betaling van de kosten van kinderopvang was verleend in afwachting van de uitbetaling van voorschotten door de Belastingdienst/Toeslagen. Dat haar in 2013 uitstel van betaling is verleend voor de kosten van kinderopvang over dat jaar is voorts zowel schriftelijk als mondeling, ter zitting, door [enig aandeelhouder] bevestigd.
7.6.    Gelet op deze stukken en de door [enig aandeelhouder] ter zitting afgelegde verklaring, heeft [appellante] voldoende aannemelijk gemaakt dat [kinderdagverblijf] haar in 2013 uitstel van betaling heeft verleend voor een deel van de kosten van kinderopvang over dat jaar.
7.7.    Het betoog slaagt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is gegrond.
De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van [appellante], voor zover dat betrekking heeft op toeslagjaar 2013, ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 maart 2016 van de Belastingdienst/Toeslagen, voor zover dat betrekking heeft op 2013, alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt in zoverre wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Belastingdienst/Toeslagen dient voor toeslagjaar 2013 een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daarbij geldt dat de Belastingdienst/Toeslagen bij het bepalen van de hoogte van de tegemoetkoming over 2013, voor zover [appellante] meer uren van kinderopvang heeft opgegeven dan het aantal uren dat op grond van artikel 8a, eerste lid, van het Besluit kinderopvangtoeslag maximaal voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, van dit maximale aantal uren dient uit te gaan. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellante], voor zover dat ziet op 2013, slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
De aangevallen uitspraak dient eveneens te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft nagelaten op het beroep niet tijdig beslissen te oordelen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep niet tijdig beslissen alsnog gegrond verklaren en de Belastingdienst/Toeslagen opdragen om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak op de aanvraag te beslissen, voor zover dat nog niet is gebeurd. Dit betekent dat, nu de Belastingdienst/Toeslagen, zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, een besluit heeft genomen over het recht op kinderopvangtoeslag van [appellante] met ingang van 1 augustus 2015, de dienst zal moeten beslissen over het recht van [appellante] op kinderopvangtoeslag over het toeslagjaar 2014 en over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 juli 2015.
9.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 september 2016 in zaak nr. 16/2943, voor zover de rechtbank het beroep van [appellante], voor zover dat betrekking heeft op toeslagjaar 2013, ongegrond heeft verklaard en het besluit van 23 maart 2016 in zoverre in stand heeft gelaten, en voor zover de rechtbank Rotterdam niet heeft beslist op het beroep niet tijdig beslissen;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover dat betrekking heeft op toeslagjaar 2013 en het niet tijdig beslissen, gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 23 maart 2016, kenmerk BOB KO;
V.    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, voor zover het gaat om toeslagjaar 2013;
VI.    bepaalt dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellante] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII.    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een besluit op de aanvraag van [appellante] van 18 [lees: 17] december 2013, voor zover daar nog niet op is beslist, te nemen en bekend te maken;
VIII.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Ouwehand
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2017
752.