ECLI:NL:RBZWB:2017:4712
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/8768 WIB
uitspraak van 20 juli 2017 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te Tilburg, eiseres,
gemachtigde: [naam gemachtigde],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 29 september 2016 (bestreden besluit) inzake de oplegging van een bestuurlijke boete voor de overschrijding van de inburgeringstermijn.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Tilburg op 15 juni 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Scholte.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij besluit van 19 mei 2010 is aan eiseres bekendgemaakt dat zij inburgeringsplichtig is en dat zij er zelf voor dient te zorgen dat zij vóór 19 november 2013 het inburgeringsexamen heeft gehaald.
Bij besluit van 7 juni 2013 is aan eiseres bekendgemaakt dat zij tot 19 mei 2016 verlenging krijgt van de termijn waarbinnen het inburgeringsexamen moet zijn behaald omdat uit onderzoek is gebleken dat het niet verwijtbaar is dat zij dit examen niet binnen de oorspronkelijke termijn heeft gehaald.
Bij brief van 9 juni 2016 is door het college vastgesteld dat eiseres het inburgeringsexamen niet op tijd heeft gehaald en is aan haar het voornemen kenbaar gemaakt om een bestuurlijke boete op te leggen. Op 14 juni 2016 heeft eiseres telefonisch gebruik gemaakt van de mogelijkheid hierop te reageren.
Bij besluit van 15 juni 2016 (primair besluit) is aan eiseres een bestuurlijke boete van € 500,00 opgelegd vanwege het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen en is de nieuwe datum voor het halen van dat examen gesteld op 19 mei 2018.
Eiseres heeft bij brief van 25 juni 2016 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2. In beroep voert eiseres aan dat het bestreden besluit getuigt van geen kennis en weinig begrip voor het doen en denken van analfabeten. Omdat zij zich schamen en een diepgewortelde vrees hebben voor overheidsinstanties, kan niet zomaar van hen worden verwacht zich tot anderen te wenden. Daarnaast voert zij aan dat ten onrechte wordt uitgegaan van een boete ter hoogte van veertig procent van de bijstandsnorm, omdat zij geen bijstandsuitkering ontvangt en het boetebedrag beduidend meer bedraagt dan veertig procent van haar netto inkomen. Ten slotte voert eiseres aan dat het college de uitkomst van het inmiddels door haar gestarte inburgeringstraject had moeten afwachten.
3. In artikel X, tweede lid, van de Wijzigingswet Wet inburgering (Wijzigingswet) staat dat hoofdstuk 2 en de artikelen 16, 17, eerste lid, 18, 23, eerste tot en met derde lid, 29 tot en met 37, 47 en 49 van de Wet inburgering (zoals deze gold tot 1 januari 2013) van toepassing blijven op de inburgeringsplichtige voor wie de termijn voor het behalen van het examen reeds is aangevangen vóór de inwerkingtreding van de Wijzigingswet.
Nu eiseres al inburgeringsplichtig was vóór inwerkingtreding van de Wijzigingswet, zijn op haar de volgende bepalingen van toepassing.
In artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (oud, hierna: Wi), voor zover van belang, staat dat de inburgeringsplichtige mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse samenleving verwerft en dat hij er zorg voor draagt dat hij het inburgeringsexamen binnen drieënhalf jaar behaalt.
In artikel 31, eerste lid, van de Wi, voor zover van belang, staat dat het college de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, bedoelde termijn het inburgeringsexamen heeft behaald een bestuurlijke boete oplegt.
In het tweede lid, aanhef en onder a, staat dat het college de in artikel 7, eerste lid, bedoelde termijn verlengt indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft terzake van het niet behalen van het inburgeringsexamen.
In artikel 34, aanhef en onder c, van de Wi staat dat de bestuurlijke boete niet hoger kan zijn dan € 500,00 voor het niet naleven van artikel 7, eerste lid.
In artikel 35 van de Wi staat dat de gemeenteraad bij verordening het bedrag vaststelt van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
In artikel 9, tweede lid, van de Verordening Wet Inburgering 2013 van de gemeente Tilburg, voor zover van belang, staat dat de bestuurlijke boete 40% van de netto bijstandsnorm per maand bedraagt indien de inburgeringsplichtige niet binnen de in artikel 7, eerste lid, van de wet bedoelde termijn het inburgeringsexamen heeft behaald.
In artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor zover van belang, staat dat het bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en dat het bestuursorgaan daarbij zo nodig rekening houdt met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
4. In geschil is of het college terecht aan eiseres een bestuurlijke boete van € 500,00 heeft opgelegd wegens het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen.
De rechtbank stelt allereerst ambtshalve vast dat het college bij het nemen van het bestreden besluit niet de juiste wettelijke bepalingen heeft gebruikt. De in het bestreden besluit opgenomen bepalingen zijn namelijk niet de bepalingen die op eiseres van toepassing zijn volgens artikel X van de Wijzigingswet zoals die hierboven zijn aangehaald. Het college is in zoverre onzorgvuldig geweest. Dat is in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
Wel is de rechtbank van oordeel dat het college terecht een bestuurlijke boete heeft opgelegd aan eiseres. Het college heeft haar er in voldoende mate op gewezen dat zij inburgeringsplichtig was en uit het dossier blijkt dat eiseres dit ook heeft begrepen. Zij heeft immers een antwoordkaart aan de gemeente gezonden en daarin gevraagd om hulp bij het inburgeren. Vervolgens is de termijn voor het behalen van het examen verlengd en is eiseres een door de gemeente gefaciliteerde alfabetiseringscursus gaan volgen. Het college heeft haar per brief van 18 december 2013 geïnformeerd dat deze cursus afliep en haar eraan herinnerd dat zij zelfstandig vóór 19 mei 2016 het inburgeringsexamen moest halen. Toen bleek dat eiseres aan deze plicht niet had voldaan, is aan haar een voornemen tot boeteoplegging verzonden. Eiseres heeft toen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om hierop telefonisch te reageren.
Eiseres stelt dat zij uit de brief van het college van 18 december 2013 begrepen heeft dat zij niet langer inburgeringsplichtig was. Ook stelt zij dat dit misverstand haar niet kan worden verweten omdat haar Nederlands erg gebrekkig is, omdat zij zich niet zomaar tot anderen durft te wenden voor hulp en omdat zij angst heeft voor overheidsinstanties. De rechtbank volgt eiseres niet in deze stellingen. Als eiseres de brieven van de gemeente inderdaad niet goed kon begrijpen, had het op haar weg gelegen om daarbij hulp in te schakelen. Dat eiseres zodanig angstig is dat dit voor haar onmogelijk is, is niet onderbouwd. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiseres, zoals hierboven is beschreven, eerder wel in staat is gebleken om zelfstandig contact te zoeken met de gemeente.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat de opgelegde boete buitenproportioneel is. De rechtbank stelt vast dat het college het eigen beleid zoals vastgelegd in artikel 9, tweede lid, van de Verordening Wet Inburgering 2013 correct heeft toegepast door de boetehoogte vast te stellen op 40% van de netto bijstandsnorm voor gehuwden. Het college heeft vervolgens terecht de boetehoogte teruggebracht naar het wettelijke maximum van € 500,00. Naar het oordeel van de rechtbank is een beleidsstelsel waarbij de boetehoogte wordt bepaald aan de hand van een percentage van de bijstandsnorm niet onredelijk. Dat eiseres geen bijstandsuitkering heeft en dat de boete meer bedraagt dan haar netto inkomen maakt dat niet anders.
Ook als het beleid als zodanig redelijk is, dient van geval tot geval te worden beoordeeld of het bestuursorgaan op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Dat wil zeggen dat moet worden beoordeeld of het college de hoogte van de boete in het concrete geval van eiseres op de juiste wijze heeft afgestemd op de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden. Dit volgt uit vaste jurisprudentie, bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 juni 2017 met nummer ECLI:NL:RVS:2017:1477.
In het kader van de beoordeling van de verwijtbaarheid is van belang dat uit het beroep van eiseres en de bijlage daarbij van ‘MST Mensen in beeld houden’ van 3 november 2016 blijkt dat zij een erg lage leerbaarheid heeft en niet te verwachten is dat zij ooit in staat zal zijn om het niveau te behalen dat vereist is voor het inburgeringsexamen. De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting aangetoond dat eiseres om die reden inmiddels is vrijgesteld van de inburgeringsplicht. Nu blijkt dat eiseres op een dusdanig laag niveau functioneert dat zij niet in staat is om het niveau te behalen dat is vereist voor het inburgeringsexamen, kan haar het overschrijden van de inburgeringstermijn niet geheel worden verweten. Haar kan in beginsel wel worden verweten dat zij het overschrijden van de inburgeringstermijn niet heeft voorkomen door eerder vrijstelling aan te vragen, maar er dient zeer zeker rekening te worden gehouden met haar beperkingen en met het feit dat zij zelf niet heeft kunnen weten van de vrijstellingsmogelijkheid. Uit de stukken blijkt ook niet dat zij op die mogelijkheid is gewezen.
Omdat het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen niet geheel verwijtbaar was, zal de rechtbank de boete matigen. Daarbij sluit de rechtbank aan bij de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 24 november 2014 met nummer ECLI:NL:CRVB:2014:3754 waarin het systeem is ontwikkeld dat bij grove schuld een matiging van 25% plaatsvindt, bij gewone verwijtbaarheid een matiging van 50% en bij verminderde verwijtbaarheid een matiging van 75%. Nu in het geval van eiseres sprake is van verminderde verwijtbaarheid, zal de hoogte van de opgelegde boete worden gematigd met 75% van het oorspronkelijke bedrag tot een hoogte van € 125,00.
Voor zover eiseres nog heeft aangevoerd dat het college de uitkomst van het nieuwe door eiseres gestarte inburgeringstraject had moeten afwachten, oordeelt de rechtbank dat het college dat terecht niet heeft gedaan. Het college heeft er terecht op gewezen dat de boete niet is bedoeld als stimulans voor het alsnog behalen van het inburgeringsexamen, maar als straf voor het overschrijden van de inburgeringstermijn.
5. De conclusie is dat het beroep gegrond wordt verklaard. Omdat het college niet de juiste wettelijke bepalingen heeft toegepast en omdat de opgelegde boete te hoog is, wordt het bestreden besluit vernietigd. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde besluit en voorziet in de vaststelling van een lager boetebedrag.
6. Omdat het beroep gegrond is, dient het college het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten, omdat de gemachtigde van eiseres niet als professionele rechtsbijstandsverlener kan worden aangemerkt.
Beslissing
De rechtbank:
 verklaart het beroep gegrond;
 vernietigt het bestreden besluit;
 herroept het primaire besluit en bepaalt dat aan eiseres een boete wordt opgelegd ter hoogte van € 125,00;
 bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
 draagt het college op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.E.M. Marsé, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Constant, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2017.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.