ECLI:NL:RVS:2017:2348
Raad van State — Uitspraak 


201506895/2/A3.
Datum uitspraak: 30 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Den Haag,
en
de burgemeester van Den Haag,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2521, heeft de Afdeling de burgemeester opgedragen om binnen 8 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 20 juli 2015 te herstellen.
Bij besluit van 13 oktober 2016 heeft de burgemeester het besluit van 20 juli 2015 gewijzigd.
[appellant] is in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen over de wijze waarop in het besluit van 13 oktober 2016 de gebreken in het besluit van 20 juli 2015 zijn hersteld. Van deze gelegenheid heeft hij gebruik gemaakt.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een tweede zitting behandeld op 27 juni 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J.F. Stelling, advocaat [NAAM]n Rijn, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat [NAAM]n Haag, bijgestaan door drs. J.B. Ludwig, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 8 december 2012 heeft [appellant] namens De Buitenkerk een kennisgeving gedaan van het voornemen om met ingang van de nacht van 12 op 13 december 2012 een betoging te houden op de Koekamp in Den Haag.
Bij besluit van 10 december 2012 heeft de burgemeester beperkingen aan de betoging gesteld die onder meer inhouden dat het gebruik van tenten en het vestigen van een tentenkamp niet is toegestaan. Bij besluit van 27 juni 2013 is het bezwaar van [appellant] daartegen ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 januari 2014 heeft de rechtbank Den Haag het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 27 juni 2013 vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 10 december 2012 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Bij uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1569, heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 10 december 2012 niet-ontvankelijk is verklaard en is bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 27 juni 2013. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Het besluit van 20 juli 2015
2.    Bij besluit van 20 juli 2015 heeft de burgemeester opnieuw op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 10 december 2012 besloten. De burgemeester heeft het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 10 december 2012 herroepen en bepaald dat de volgende beperkingen aan de betoging worden gesteld:
- de demonstratie begint niet eerder dan 27 december 2012 en wordt uiterlijk op 3 januari 2013 beëindigd;
- de omvang van een eventueel tentenkamp bestaat uit maximaal één tent met minimaal twee open zijden;
- in de tent wordt niet geslapen;
- tussen 22:00 uur ’s avonds en 6:00 uur ’s ochtends verblijven maximaal drie wakende personen in de tent;
- het gebruik van gastoestellen, andere op brandstof gestookte toestellen en gasflessen is niet toegestaan; en
- het gebruik van middelen om in de openbare ruimte te kunnen slapen of te overnachten, zoals matjes en slaapzakken, is niet toegestaan.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep bij de Afdeling ingesteld.
3.    In overweging 8.4 van de tussenuitspraak van 21 september 2016 heeft de Afdeling geoordeeld dat de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt dat één open zijde niet volstaat om goed toezicht in een tent te houden. De burgemeester heeft daarom de beperking dat een tent minimaal twee open zijden heeft niet mogen stellen. In overweging 8.5 heeft de Afdeling geoordeeld dat [appellant] terecht heeft aangevoerd dat de burgemeester geen recht doet aan de beoogde symboolfunctie van het kampement door maximaal één tent toe te staan en te bepalen dat maximaal drie betogers tussen 22:00 uur ’s avonds en 06:00 uur ’s ochtends in de tent mogen verblijven. Deze beperkingen komen derhalve neer op een verbod van het kampement. De burgemeester heeft dit niet onderkend. De burgemeester had meer dan één tent moeten toestaan en, hoewel niet zonder meer in het in de kennisgeving gemelde aantal betogers van minstens 30 behoefde te worden bewilligd, diende de burgemeester meer betogers toe te staan dan het geringe aantal van drie. Voorts heeft de burgemeester de normale wijze van nachtelijk verblijf in het kampement van De Buitenkerk onmogelijk gemaakt door als beperkingen te stellen dat in de tent niet mag worden geslapen, dat tussen 22:00 uur ’s avonds en 6:00 uur ’s ochtends alleen wakende personen in de tent mogen verblijven en dat het gebruik van middelen om in de openbare ruimte te kunnen slapen of te overnachten niet is toegestaan. Nu slapend overnachten essentieel is voor de beoogde symbolische functie van het kampement als betoging komen ook deze beperkingen neer op een verbod van het kampement. De burgemeester heeft dit evenmin onderkend. De Afdeling heeft geen grond gezien voor het oordeel dat een van de in artikel 2 van de Wet openbare manifestaties genoemde belangen in dit geval een verbod vordert van het kampement als betoging. In overweging 9 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het besluit van 20 juli 2015 is genomen in strijd met artikel 5, eerste en tweede lid, aanhef en onder c, van de Wet openbare manifestaties.
4.    Gelet op het voorgaande is het beroep tegen het besluit van 20 juli 2015 gegrond, zodat dat besluit dient te worden vernietigd, voor zover het betreft de onderstaande beperkingen:
- de omvang van een eventueel tentenkamp bestaat uit maximaal één tent met minimaal twee open zijden;
- in de tent wordt niet geslapen;
- tussen 22:00 uur ’s avonds en 6:00 uur ’s ochtends verblijven maximaal drie wakende personen in de tent;
- het gebruik van middelen om in de openbare ruimte te kunnen slapen of te overnachten, zoals matjes en slaapzakken, is niet toegestaan.
5.    Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de burgemeester opgedragen om binnen 8 weken na de verzending daarvan met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 20 juli 2015 te wijzigen. Bij het nemen van het besluit dient de burgemeester uit te gaan van de feiten en omstandigheden die zich op dat moment voordoen. Dit brengt tevens met zich dat hij niet meer van de in de kennisgeving van 8 december 2012 vermelde aanvangsdatum voor een kampement kan uitgaan, maar een nieuwe aanvangsdatum van na het te nemen besluit dient vast te stellen. Voor zover daarbij beperkingen aan een kampement als betoging worden gesteld dient hij in acht te nemen dat:
- het slapen in het kampement en de middelen daartoe zijn toegestaan;
- het gebruik van meer dan één tent is toegestaan;
- het aantal betogers in een tent niet wordt beperkt tot drie; en
- een tent niet minimaal twee open zijden dient te hebben.
Het besluit van 13 oktober 2016
6.     Ter uitvoering van de opdracht van de Afdeling heeft de burgemeester bij besluit van 13 oktober 2016 het besluit van 20 juli 2015 gewijzigd waarbij de volgende beperkingen aan het kampement als betoging zijn gesteld:
- de demonstratie begint niet eerder dan 1 november 2016, 12:00 uur en wordt uiterlijk 8 november 2016, 12:00 uur beëindigd;
- de omvang van een eventueel kampement bestaat uit maximaal vijf tenten, met minimaal één volledig open zijde;
- een kampement onder winterse omstandigheden is niet toegestaan;
- tussen 22:00 uur 's avonds en 6:00 uur 's ochtends blijft de omvang van de demonstratie beperkt tot maximaal 30 personen; en
- het gebruik van gastoestellen, gasflessen en andere op brandstof gestookte toestellen is niet toegestaan.
7.    Het besluit van 13 oktober 2016 is een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Het beroep van [appellant] dient derhalve te worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 13 oktober 2016.
8.    [appellant] richt zich in zijn zienswijze tegen de beperkingen die de burgemeester in het besluit van 13 oktober 2016 heeft gesteld. Daartoe voert hij aan dat de burgemeester niet tegen de wil van betogers ter bescherming van hun gezondheid als beperking mag stellen dat een kampement onder winterse omstandigheden niet is toegestaan. De burgemeester heeft niet aannemelijk gemaakt dat betogers niet in staat zijn zich te beschermen tegen winterse omstandigheden waarvan volgens de burgemeester sprake is, zodra het Protocol Haagse Winterregeling 2012-2017 van toepassing is.
Daarnaast voert [appellant] aan dat de beperkingen geen recht doen aan de symboolfunctie van het kampement. De burgemeester is in dit verband niet bevoegd een beperking ten aanzien van de maximale duur van het kampement te stellen. Ingevolge artikel 2 van de Wom mogen beperkingen alleen worden gesteld ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Een kampement dat langer duurt dan een week leidt evenwel niet zonder meer tot onaanvaardbare risico’s ten aanzien van deze beperkingsgronden. De burgemeester heeft evenmin voldoende gemotiveerd dat zich een onaanvaardbaar risico zal voordoen ten aanzien van de beperkingsgronden van artikel 2 van de Wom indien tussen 22:00 uur 's avonds en 6:00 uur 's ochtends meer dan 30 personen in het kampement verblijven. De burgemeester discrimineert daarenboven door als beperking te stellen dat een tent minimaal één volledig open zijde dient te hebben. [appellant] wijst erop dat andere gebruikers van de openbare ruimte wel gebruik mogen maken van afgesloten ruimten, zoals containers en vrachtwagens. Voorts gaat de burgemeester ten onrechte ervan uit dat het gebruik van gas- en op brandstof gestookte toestellen in tenten gevaarlijk is. De Afdeling is in de tussenuitspraak eraan voorbij gegaan dat toestellen verkrijgbaar zijn die geschikt zijn om in een tent te worden gebruikt. Bovendien betrachten burgers die dergelijke toestellen gebruiken in het algemeen de daartoe vereiste zorgvuldigheid.
Tot slot heeft de Afdeling ten onrechte geen aanleiding gezien voor een getuigenverhoor over de gang van zaken tijdens het kampement van "Wij blijven hier Den Haag" die de burgemeester relevant heeft geacht voor het stellen van de beperkingen, aldus [appellant].
8.1.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geen grond gezien voor het oordeel dat een beperking wegens de bescherming van de gezondheid als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en in artikel 21 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten niet de gezondheid van betogers omvat. De keuze van de burgemeester om het kampement van De Buitenkerk te beperken tot de duur van maximaal een week is in deze uitspraak niet onredelijk geacht. De burgemeester heeft, gelet op het advies van de brandweer van 6 februari 2012, in redelijkheid het gebruik van gastoestellen, gasflessen en andere op brandstof gestookte toestellen kunnen verbieden. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het advies waarin geconcludeerd is dat het niet is toegestaan deze toestellen of open vuur in tenten te gebruiken wegens brandgevaar en de vorming van koolmonoxide, ondeugdelijk tot stand is gekomen. Voorts mag de burgemeester, voor zover hij vreest dat een kampement onder winterse omstandigheden zal plaatsvinden, als beperking stellen dat een kampement onder die omstandigheden niet is toegestaan. [appellant] heeft niettemin terecht aangevoerd dat de burgemeester tussen 22:00 uur ’s avonds en 06:00 uur ’s ochtends meer betogers in een tent dient toe te staan dan het geringe aantal van drie, hoewel niet zonder meer in het in de kennisgeving gemelde aantal betogers van minstens 30 behoefde te worden bewilligd. Daarnaast heeft de burgemeester niet als beperking mogen stellen dat een tent minimaal twee open zijden dient te hebben. Niet aannemelijk is gemaakt dat één open zijde niet volstaat om goed toezicht in een tent te houden, aldus de Afdeling in de tussenuitspraak.
8.2.    De gronden die [appellant] in zijn zienswijze heeft aangevoerd met betrekking tot de beperkingen die wegens de bescherming van de gezondheid van betogers zijn gesteld, de maximale duur van een kampement en het gebruik van op brandstof gestookte toestellen komen neer op een herhaling van de beroepsgronden die eerder zijn aangevoerd en in de tussenuitspraak zijn verworpen. Daarnaast komt [appellant] op tegen de in de tussenuitspraak aanvaardbaar geachte voorwaarden dat een tent één open zijde heeft en dat tussen 22:00 uur ’s avonds en 06:00 uur ’s ochtends de omvang van de demonstratie tot maximaal 30 personen beperkt dient te blijven. Deze beroepsgronden dienen in de voorliggende procedure in beginsel buiten bespreking te blijven, omdat de Afdeling daarover in de tussenuitspraak eindbeslissingen heeft gegeven. Voor zover [appellant] zich met deze gronden keert tegen die oordelen wijst de Afdeling erop dat behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet van een in een tussenuitspraak gegeven oordeel teruggekomen dient te worden. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van de in de tussenuitspraak gegeven oordelen moet worden uitgegaan. Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding voor een getuigenverhoor over de gang van zaken tijdens het kampement van "Wij blijven hier Den Haag", nu een getuigenverhoor redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van deze zaak. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de burgemeester niet heeft voldaan aan de opdracht van de Afdeling in de tussenuitspraak.
Het betoog faalt.
8.3.    Gelet op het voorgaande is het beroep tegen het besluit van 13 oktober 2016 is ongegrond.
Proceskosten
9.    De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Den Haag van 20 juli 2015, kenmerk BENW/2015.1119, gegrond;
II.    vernietigt het besluit van de burgemeester van Den Haag van 20 juli 2015, voor zover betreft de onderstaande gestelde beperkingen:
- de omvang van een eventueel tentenkamp bestaat uit maximaal één tent met minimaal twee open zijden;
- in de tent wordt niet geslapen;
- tussen 22:00 uur ’s avonds en 6:00 uur ’s ochtends verblijven maximaal drie wakende personen in de tent;
- het gebruik van middelen om in de openbare ruimte te kunnen slapen of te overnachten, zoals matjes en slaapzakken, is niet toegestaan;
III.    verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Den Haag van 13 oktober 2016 tot wijziging van het besluit van 20 juli 2015 ongegrond;
IV.    veroordeelt de burgemeester van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat de burgemeester van Den Haag aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Borman    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017
629.