ECLI:NL:RBOVE:2017:3431
Rechtbank OVE — Uitspraak 


RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 17/705, AWB 17/706, AWB 17/1171, AWB 17/1175, AWB 1178, AWB 17/1181 tot en met AWB 17/1184, AWB 17/1187, AWB 17/1228, AWB 17/1287 en AWB 17/1288
uitspraak van de meervoudige kamer in de geschillen tussen
1. Stichting Landstede Groep
gevestigd te Zwolle, eiseres sub 1
2. Stichting AOC De Groene Welle
gevestigd te Zwolle, eiseres sub 2
3. Stichting Clusius College
gevestigd te Alkmaar, eiseres sub 3
4. Stichting Lentiz Onderwijsgroep
gevestigd te Vlaardingen, eiseres sub 4
5. Stichting Aeres Groep
gevestigd te Ede, eiseres sub 5
6. Stichting Citaverde College
gevestigd te Roermond, eiseres sub 6
7. Stichting Terra College
gevestigd te Groningen, eiseres sub 7
8. Stichting AOC Oost-Nederland
gevestigd te Lochem, eiseres sub 8
9. Stichting Helicon Opleidingen
gevestigd te Den Bosch eiseres sub 9
10. Stichting Nordwin College
gevestigd te Leeuwarden, eiseres sub 10
11. Stichting Wellantcollege
gevestigd te Houten, eiseres sub 11
12. Stichting ROC West-Brabant
gevestigd te Etten-Leur, eiseres sub 12
13. Stichting Edudelta Onderwijsgroep
gevestigd te Goes, eiseres sub 13
hierna gezamenlijk te noemen: eisers,
gemachtigde: mr. W.E.M. Klostermann,
en
de Minister van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij twaalf afzonderlijke besluiten van 22 augustus 2016 heeft verweerder de rijksbijdragen beroepsonderwijs van eisers sub 1 tot en met 8 en eisers sub 10 tot en met 13 vastgesteld voor het jaar 2016 en bij besluit van 20 oktober 2016 heeft verweerder de rijksbijdrage beroepsonderwijs van eiseres sub 9 vastgesteld voor het jaar 2017 (de primaire besluiten).
Bij tien afzonderlijke besluiten van 8 februari 2017, twee van 6 februari 2017 en één van
21 februari 2017 heeft verweerder de hiertegen door eisers gemaakte bezwaren ongegrond verklaard (de bestreden besluiten).
Tegen de bestreden besluiten hebben eisers beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweer gevoerd.
Zowel eisers als verweerder hebben de rechtbank verzocht om de beroepen gevoegd te behandelen. Dit verzoek is ingewilligd. Alle beroepen worden gevoegd door deze rechtbank behandeld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juni 2017. Namens eisers zijn verschenen B.M.P. Pellikaan en D.W. van den Dool (beiden werkzaam voor eiseres sub 5), C.J.S. Emmerik (werkzaam voor eiseres sub 3) en H.W.M. Jansen (werkzaam voor
eiseres sub 11), bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.D. Cossee-Gosschalk, D.W.M. Wenders, A.A. van Dijk en J.W.H. Stegehuis.
Overwegingen
1. Eisers zijn allen agrarische opleidingscentra (AOC’s) als bedoeld in artikel 1.3.3, eerste lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB). Tot 1 januari 2016 liep de bekostiging van AOC’s gedeeltelijk via de ‘Regeling van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 13 december 2010, nr. 171481, houdende bepalingen ten aanzien van de aanvullende bijdrage voor praktijkleren, voor implementatie van vernieuwing op het vlak van kennisverspreiding, professionalisering van leerkrachten en internationalisering van groen onderwijs en versterking van primaire opleidingen in de land- en tuinbouw, en bepalingen ten aanzien van subsidies voor investeringen in nieuwe voorzieningen voor praktijkleren en voor de implementatie van onderwijsbeleid door instellingen en vertegenwoordigende organisaties (Regeling praktijkleren en Groene plus)’
Stcrt.
2010, 20329 (hierna te noemen: de Regeling).
Via de ‘Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 5 november 2013,
nr. WJZ / 13166710, tot wijziging van de Regeling praktijkleren en Groene plus (aanvulling landelijke agenda)’,
Stcrt.
2013, 30993, is aan de Regeling artikel 40b toegevoegd. In dit artikel is bepaald dat de Regeling met ingang van 1 januari 2016 vervalt.
Eisers hebben onweersproken gesteld dat als gevolg van het vervallen van de Regeling de rijksbijdragen beroepsonderwijs voor het jaar 2016 en die van eiseres sub 9 voor het jaar 2017 circa 10% lager zijn vastgesteld dan de bijdragen die zij in 2015 ontvingen.
2. Eisers hebben, samengevat weergegeven, in beroep en ter zitting aangevoerd dat een deel van de gelden die zij via de Regeling ontvingen, zo’n € 28.000.000,-, basisbekostiging van het door hen gegeven onderwijs betrof. Verder hebben zij gesteld dat deze regeling is ingetrokken vanwege een bezuinigingsdoelstelling van het kabinet Rutte II. Eisers zijn van mening dat, omdat de basisbekostiging van regionale opleidingencentra (ROC’s) niet gedeeltelijk via de Regeling liep en deze basisbekostiging voor het jaar 2016 ook niet lager is vastgesteld dan voor de jaren daarvoor, de bezuinigingsdoelstelling door middel van het intrekken van de Regeling volledig op hen is afgewenteld. Zij erkennen dat de aan hen toegekende rijksbijdragen zijn berekend conform de systematiek van de artikelen 2.2.1. en 2.2.2. van de WEB, maar stellen dat er ten onrechte geen sprake is van gelijke maatstaven en dat het beschikbare budget van verweerder ten onrechte is gekort door de intrekking van de Regeling. Hierdoor heeft de intrekking van de Regeling, zonder dat op andere wijze is voorzien in toekenning van de daarin opgenomen basisbekostiging, geleid tot een aanzienlijke ongelijkheid in de behandeling van AOC’s en ROC’s. Volgens eisers heeft het vervallen van de Regeling een dusdanig substantiële reductie op de basisbekostiging tot gevolg gehad dat dit heeft geleid tot een grote aantasting van de kwaliteit van het onderwijs dat zij kunnen bieden. Eisers zijn van mening dat zowel het intrekken van de Regeling zonder nadere compensatie voor de weggevallen basisbekostiging als de bestreden besluiten in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en het bepaalde in artikel 2.2.1. en 2.2.2, eerste lid, van de WEB. Ter zitting hebben eisers in dit kader gesteld dat zij als gevolg van de bestreden besluiten ongeveer € 1.000,- per leerling minder krijgen dan ROC’s. Zij hebben in beroep de rechtbank verzocht om de bestreden besluiten te vernietigen en verweerder op te dragen de bekostiging zodanig te verhogen dat aan hen alsnog het totale gekorte bedrag van € 25.200.000,- wordt voldaan.
3. Verweerder heeft ter zitting erkend dat eisers met de aan hen voor het jaar 2016 toegekende rijksbijdragen, en eiseres sub 9 met de aan haar voor het jaar 2017 toegekende rijksbijdrage, ongeveer € 1.000,- per leerling minder krijgen dan ROC’s. In de bestreden besluiten en in verweer heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat dit niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Ter onderbouwing hiervan heeft hij aangevoerd dat de rijksbijdragen voor AOC’s ten laste komen van de begroting van het Ministerie van Economische Zaken en die van ROC’s van de begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). Omdat sprake is van twee verschillende begrotingen en verschillende budgetten is volgens verweerder geen sprake van gelijke gevallen. Voor zover de beroepen van eisers zijn gericht tegen de beëindiging van de Regeling is verweerder van mening dat deze niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Verder acht verweerder van belang dat eisers zich vanaf november 2013 hebben kunnen voorbereiden op het eindigen van deze regeling.
4. Artikel 2.2.1, eerste lid, van de WEB, voor zover hier van belang, bepaalt dat de rijksbijdrage voor het beroepsonderwijs, binnen het raam van de door de begrotingswetgever beschikbaar gestelde middelen, per instelling wordt berekend aan de hand van een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde berekeningswijze.
Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, van de WEB bevat de in artikel 2.2.1. bedoelde berekeningswijze voor elke instelling en elke opleiding gelijkelijk geldende maatstaven.
Het tweede lid van artikel 2.2.2. bepaalt dat de maatstaven voorzien in bekostiging aan de hand van:
het aantal ingeschreven deelnemers, en
het aantal deelnemers dat een diploma als bedoeld in artikel 7.4.6. heeft behaald, waaronder mede begrepen het aantal examendeelnemers dat een dergelijk diploma bij een instelling heeft behaald binnen twee kalenderjaren volgend op het kalenderjaar waarin de inschrijving als deelnemer bij een instelling voor een beroepsopleiding waarvoor de instelling bekostiging heeft of zal ontvangen, zonder het behalen van een dergelijk diploma is geëindigd.
Artikel 26 van het IVBPR luidt in de Nederlandse vertaling:
Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of status.
5. Ter zitting hebben eisers herhaald dat zowel de ROC’s als de AOC’s onder de WEB vallen en dat het in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en de wettelijke bepalingen van de WEB om de basisbekostiging van de AOC’s vorm te geven op de gewraakte wijze.
De rechtbank stelt in dit kader vast dat in artikel 1.1.1, onder a, van de WEB onderscheid wordt gemaakt tussen beroepsonderwijs op het gebied van landbouw, natuurlijke omgeving en voedsel enerzijds en overig beroepsonderwijs anderzijds. Ingevolge dit artikelonderdeel is verweerder beslissingsbevoegd ter zake van de bekostiging van AOC’s en valt de bekostiging van ROC’s onder de bevoegdheid van de Minister van OCW. Ook in
artikel 1.1.1, onder b, juncto artikel 1.3.1. en 1.3.3. van de WEB is expliciet onderscheid gemaakt tussen AOC’s en ROC’s. Verder blijkt ook uit het Uitvoeringsbesluit WEB, waarvan paragraaf 3 van hoofdstuk 2 is gewijd aan de bekostiging van het voorbereidend beroepsonderwijs aan AOC’s, van een dergelijk onderscheid.
6. Ook uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de WEB (
TK 1993-1994,
23 778, nr. 3
blijkt op meerdere passages van onderscheid tussen AOC’s en ROC’s, nu daarin onder meer het volgende is vermeld:
‘Het agrarisch opleidingscentrum (AOC) biedt thans secundair beroepsonderwijs in de sector landbouw en natuurlijke omgeving. Dit onderwijs omvat de korte, tussen- en lange dagschoolopleidingen, de assistenten-, primaire, secundaire en tertiaire opleidingen van het leerlingwezen en de specifieke scholing. Daarnaast biedt het AOC het VBO in de afdeling landbouw en natuurlijke omgeving en de afdeling levensmiddelentechnologie. Het AOC is een verticale scholengemeenschap voor de sector met VBO en beroepsonderwijs.’ (
blz. 53-54
)
‘De sterke relatie tussen bedrijfsleven, onderzoek, voorlichting, beroepsonderwijs en sectorbeleid van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is van bijzondere betekenis, zodat een sectorspecifieke plaatsbepaling van het AOC mogelijk moet blijven.
AOC’s dienen voortdurend aandacht te hebben voor de handhaving en versterking van hun inbedding in het landbouwkennissysteem enerzijds en voor het inspelen op de regionale behoefte aan beroepsonderwijs anderzijds. Voor dit laatste kunnen diverse vormen van samenwerking met de ROC’s dienstig zijn. (
blz. 54
)
‘AOC’s zijn en blijven relatief kleine instellingen die de krachten op nationaal niveau dienen te bundelen om een compleet aanbod van opleidingen in de sector landbouw en natuurlijke omgeving te kunnen aanbieden en vernieuwen. De AOC’s kunnen daarbij een beroep doen op Innovatie- en Praktijkcentra (IPC’s). De Minister van Landbouw, Natuur en Visserij zal een aantal IPC’s bekostigen op de taakvelden van de groene ruimte, de agrarische industrie, de plantaardige productie en de dierlijke productie. IPC’s verlenen diensten bij de uitvoering en vernieuwing van die delen van het onderwijs die vanwege schaal, specifieke deskundigheid of outillage en/of afbreukrisico’s doelmatiger op nationaal niveau gerealiseerd worden dan bij AOC’s en/of bedrijven. Door deze taken kunnen IPC’s voor het agrokennisnetwerk als geheel invulling geven aan functies van innovatie, instructie, demonstratie en informatie op de genoemde terreinen.’ (
blz. 54
)
‘Het leerlingwezen in de agrarische sector is vanouds aan het dagonderwijs verbonden: het agrarisch onderwijs kent geen aparte instellingen voor leerlingwezen. Bij de fusie tot AOC’s in 1990 maakte het leerlingwezen daarvan een vast onderdeel uit. (…) Tegen die achtergrond is in het wetsvoorstel een afwijking van het model opgenomen ten behoeve van de AOC’s.’ (
blz 59
).
7. Partijen hebben voorts gewezen op de notitie ‘Groen onderwijs in beweging, aandachtspunten bij een overheveling van groen onderwijs van EZ naar OCW’ van 13 september 2016. Deze notitie is opgesteld naar aanleiding van een aangenomen motie van 17 november 2015, waarin de Tweede Kamer de regering verzoekt om voorbereidingen te treffen voor de overheveling van het groene onderwijs naar het Ministerie van OCW. Op pagina 8 van deze notitie staat het volgende vermeld:
‘Aoc’s verzorgen voorbereidend en middelbaar beroepsonderwijs gericht op de groene sector, en hebben een aparte status in de wet- en regelgeving. De combinatie van v(m)bo en mbo onderwijs binnen één instelling draagt bij aan een goede aansluiting tussen voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs. De groene sector kent daarnaast veel specialistische en economisch relevante, maar qua arbeidsbehoefte relatief kleine sectoren. Deze bevinden zich met name in de primaire sectoren zoals dierhouderij en tuinbouw. Voor het bedrijfsleven is het behoud van deze mbo-opleidingen essentieel om te kunnen voldoen aan de toekomstige arbeidsbehoefte. De combinatie van voortgezet onderwijs (vo) en mbo binnen de aoc’s biedt voldoende schaalgrootte om ook kleine, unieke mbo-opleidingen aan te kunnen bieden en zo een landelijk dekkend opleidingsaanbod te realiseren.’
8. Uit het voorgaande volgt dat AOC’s een aparte positie hebben ten opzichte van ROC’s en ook in de wet- en regelgeving een aparte status hebben. Bovendien vallen AOC’s en ROC’s onder verschillende ministeries. Weliswaar lijkt het de bedoeling te zijn dat AOC’s in de toekomst ook onder het Ministerie van OCW gaan vallen, maar dat is nu nog niet het geval.
9. Vanwege de aparte positie die AOC’s innemen ten opzichte van ROC’s en de aparte status in de wet- en regelgeving is de rechtbank van oordeel dat AOC’s en ROC’s niet als gelijke gevallen kunnen worden aangemerkt. Reeds om deze reden ziet de rechtbank in hetgeen eisers in beroep hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de bestreden besluiten of het intrekken van de Regeling in strijd zijn met artikel 26 van het IVBPR of artikel 2.2.2, eerste lid, van de WEB. Dit geldt evenzeer voor zover eisers hebben aangevoerd dat, omdat daarin voor AOC’s een lager budget beschikbaar is gesteld dan voor ROC’s, de aan de bestreden besluiten ten grondslag liggende begrotingswet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Dat er sprake is van strijd met de WEB volgt de rechtbank niet, nu in artikel 2.2.1. van de WEB is opgenomen dat de rijksbijdrage voor het beroepsonderwijs binnen het raam van de door de begrotingswetgever beschikbaar gestelde middelen wordt berekend.
10. In artikel 2.3.2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit WEB is bepaald dat jaarlijks voor
1 november van het kalenderjaar waarvoor de rijksbijdrage wordt vastgesteld, bij ministeriële regeling de prijs per leerling en de vaste voet per instelling worden vastgesteld.
Voor zover eisers betogen dat de ministeriële regeling, waarbij de prijs per leerling en de vaste voet per instelling is bepaald, in de bestreden besluiten anderszins vanwege onrechtmatigheid buiten toepassing had moeten worden gelaten, dan wel dat daaraan verbindende kracht moet worden ontzegd, dan wel dat de Regeling niet onverkort had mogen worden ingetrokken, overweegt de rechtbank als volgt.
10.1.
Er is sprake van een welbewuste, budgettaire keuze van de wetgever die de rechtbank heeft te respecteren. Daarbij tekent de rechtbank aan, dat de inhoud van de ministeriële regeling wordt bepaald door het beschikbare budget van het Rijk, terwijl de Rijksbegroting bij wet wordt vastgesteld. Het is de rechtbank niet toegestaan de innerlijke waarde of billijkheid van de wet te beoordelen. Of en in hoeverre de toestand van 's Rijks financiën tot welke bezuinigingen dwingt staat verder dus ook niet ter beoordeling van de rechtbank.
De rechtbank brengt overigens in herinnering, dat bijvoorbeeld in het amendement van de leden Geurts en Dijkgraaf van 3 december 2015 op het wetsvoorstel tot vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Economische Zaken (XIII) en het Diergezondheidsfonds (F) voor het jaar 2016 (
TK 2015-2016, 34 300 XIII, nr. 103
) is voorgesteld om het budget voor ‘Groen onderwijs van hoge kwaliteit’ te verhogen met € 28.000.000,-. In de toelichting hierop is gesteld dat dit amendement dient om de korting op de basisbekostiging van de AOC’s te repareren.
In de stemming op 8 december 2015 is dit amendement verworpen (
TK 34 Stemmingen Begroting Economische Zaken)
.
10.2.
Ten aanzien van de intrekking van de Regeling stelt de rechtbank vast, dat ook hierbij de afspraken in het Regeerakkoord Rutte II over door te voeren bezuinigingen bepalend zijn geweest, welke afspraken onder meer zijn uitgewerkt in de Rijksbegroting. De rechtbank wijst er verder op, dat er een ruime termijn aanwezig is geweest voor eisers om zich voor te bereiden op het vervallen van de Regeling.
11. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de bestreden besluiten de rechterlijke toets kunnen doorstaan. De rechtbank zal de beroepen ongegrond verklaren.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.F. Bijloo, voorzitter, en mr. W.J.B. Cornelissen en
mr. D. Hardonk-Prins, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier								voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.