ECLI:NL:RVS:2017:1938
Raad van State — Uitspraak 


201606589/1/A2.
Datum uitspraak: 19 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 juli 2016 in zaak nr. 15/1692 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 maart 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellant] over het jaar 2011 herzien en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 12 februari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.N. Ketting, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan [appellant] voor het jaar 2011 een voorschot kinderopvangtoeslag toegekend tot een bedrag van € 3.553,00 voor de opvang van zijn twee kinderen [kind 1] en [kind 2] bij een medisch gastoudergezin via [gastouderbureau] te Haarlem, het gastouderbureau van de [organisatie] te Winterswijk. Bij de in geding zijnde besluitvorming heeft de dienst het voorschot herzien en vastgesteld op nihil. Volgens de dienst kan voor de medische gastouderopvang van [kind 1] een beroep worden gedaan op de gemeente voor een bijdrage in de kosten van kinderopvang op grond van een sociaal-medische indicatie. Met betrekking tot de gastouderopvang van [kind 2] heeft de dienst bij het besluit op bezwaar van 12 februari 2015 gesteld dat deze opvang in beginsel in aanmerking zou kunnen komen voor kinderopvangtoeslag, maar dat het niet mogelijk is om daarvoor een herberekening te maken omdat [appellant] niet heeft gereageerd op het verzoek van de dienst om de jaaropgave of betaalbewijzen te overleggen die aantonen dat de opvangkosten zijn voldaan. Naar aanleiding van de door [appellant] in hoger beroep ingediende nadere stukken heeft de dienst zich ter zitting op het standpunt gesteld dat [appellant] weliswaar aan de hand van betaalbewijzen alsnog heeft aangetoond dat de opvangkosten zijn voldaan, maar dat het gastouderbureau in 2011 niet was geregistreerd in het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen (hierna: LRKP). Daarom bestaat geen recht op kinderopvangtoeslag over het jaar 2011, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
2.    Tussen partijen is in geschil of de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2011, althans het voorschot daarvoor, terecht heeft vastgesteld op nihil. De rechtbank heeft geoordeeld dat dit het geval is.
Kinderopvangtoeslag [kind 1]
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt stelt dat de kinderopvang van [kind 1] in 2011 buiten de reikwijdte van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wkkp) valt en dat hij voor die kinderopvang een aanvraag bij zijn woongemeente had kunnen en behoren te doen. Hij voert daartoe aan dat artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder k en l, en artikel 1.23 van de Wkkp, waarin staat wie in aanmerking kan komen voor een sociaal-medische indicatie voor kinderopvangtoeslag en dat de toeslag voor sociaal-medisch geïndiceerden wordt vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders, niet in werking zijn getreden. Nu hij voldoet aan de vereisten van artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, kan hij echter nog steeds aanspraak maken op toeslag op grond van deze wet. [appellant] wijst er daarbij op dat de aanvraag voor kinderopvangtoeslag door de Belastingdienst/Toeslagen in behandeling is genomen en dat niet is gevraagd of sprake is van kinderopvang op grond van een sociaal-medische indicatie. Hij is ook nooit door instanties erop geattendeerd dat de aanvraag bij de gemeente diende te worden gedaan. Subsidiair voert [appellant] aan dat indien hij geen aanspraak kan maken op kinderopvangtoeslag voor [kind 1] op grond van een sociaal-medische indicatie, de aanvraag dient te worden behandeld als een normale aanvraag voor kinderopvangtoeslag tegen het reguliere tarief voor kinderopvang, dat lager is.
3.1.    De bepalingen uit de Wet kinderopvang (hierna: Wko) over sociaal-medische indicatie luiden als volgt:
Artikel 6, eerste lid
‘Een ouder heeft voor een tegemoetkomingsjaar aanspraak op een tegemoetkoming van het Rijk, indien de ouder in dat jaar:
[...]
k. behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie personen met een lichamelijke, zintuiglijke, verstandelijke of psychische beperking en voor wie bij besluit als bedoeld in artikel 23 is vastgesteld dat een of meer van deze beperkingen kinderopvang noodzakelijk maken, of
l. een kind heeft ten aanzien van wie, bij besluit als bedoeld in artikel 23, is vastgesteld dat kinderopvang in het belang van een goede en gezonde ontwikkeling van dat kind noodzakelijk is.’
Artikel 23
‘1. Het college van burgemeester en wethouders stelt op aanvraag van de ouder vast of hij of zijn partner dan wel het kind van de ouder een geïndiceerde persoon is als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel k of l, en in welke mate uit dien hoofde, voor zover andere voorzieningen geen passender oplossing kunnen bieden, kinderopvang in de zin van deze wet noodzakelijk is.
2. Een aanvraag als bedoeld in het eerste lid wordt ingediend bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de ouder zijn woonplaats heeft als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, en 11 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek.
[…].’
Per 1 augustus 2010 is de citeertitel van de Wko gewijzigd in Wkkp. Daarbij zijn de artikelen ook vernummerd. De hiervoor geciteerde bepalingen over de sociaal-medische indicatie zijn thans vernummerd tot de artikelen 1.6, onder k en l, en 1.12 (tot 1-1-2013 artikel 1.23) van de Wkkp. Zij zijn tot op heden niet in werking getreden.
Artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wkkp, waar [appellant] zich op beroept, luidt als volgt:
‘Een ouder heeft voor een berekeningsjaar aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de ouder in dat jaar:
a. tegenwoordige arbeid verricht waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 wordt genoten.’
3.2.    In de memorie van toelichting bij de Wet basisvoorziening kinderopvang (Kamerstukken II 2001/02, 28 447, nr. 3, blz. 13-15), thans de Wkkp, is vermeld dat ouders die van kinderopvang gebruikmaken omdat zij arbeid en zorg combineren, aanspraak op een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang hebben. Het gaat niet alleen om werknemers of zelfstandigen, maar ook om uitkeringsgerechtigden die van kinderopvang gebruik maken vanwege deelname aan toeleidingstrajecten naar betaald werk, of om nieuwkomers die een inburgeringstraject volgen. De aanspraak bestaat niet als de ouder of partner niet deelneemt aan arbeid in deze ruime zin. Verder is vermeld dat er naast de combinatie van arbeid en zorg andere omstandigheden zijn die kinderopvang noodzakelijk maken. Deze omstandigheden zijn een handicap of chronische ziekte van de ouder(s), of een beperking die de huiselijke situatie meebrengt voor de goede en gezonde ontwikkeling van het kind. Het gaat bijvoorbeeld om kinderen die in de thuissituatie onvoldoende stimulans ontvangen. Het gebruik van kinderopvang door deze ouders, wordt kinderopvang op sociaal-medische indicatie genoemd, aldus de memorie van toelichting. De uitvoering van deze kinderopvang is overgelaten aan het college van burgemeester en wethouders.
Bij brief van 18 augustus 2004 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Tweede Kamer geïnformeerd dat hij, in afwachting van een landelijke indicatiestelling, de bepalingen over sociaal-medisch geïndiceerden uit de Wko, te weten artikel 6, eerste lid, onder k en l, en artikel 23, nog niet in werking zal laten treden. De minister heeft de kinderopvang op sociaal-medische indicatie vooralsnog naar de gemeenten verwezen en hun daarvoor geld ter beschikking gesteld via het Gemeentefonds (Kamerstukken II 2003/04, 28 447, nr. 97).
Met zijn brief van 3 juli 2014 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Tweede Kamer geïnformeerd over de stand van zaken. In die brief is vermeld dat gemeenten sinds 2005, het jaar van de inwerkingtreding van de Wko, verantwoordelijk zijn voor kinderopvang op grond van een sociaal-medische indicatie (SMI) en dat hiervoor gezinnen in aanmerking kunnen komen die geen recht hebben op kinderopvangtoeslag. Aanvankelijk maakte SMI onderdeel uit van de Wko. Omdat er in 2005 geen duidelijkheid ontstond over de plaats waar de centrale indicatiestelling voor de doelgroep zou moeten plaatsvinden, zijn de SMI-artikelen uit de Wko niet in werking getreden en is aan gemeenten gevraagd de uitvoering ter hand te nemen. Gemeenten hebben dat gedaan. Wettelijke borging van SMI in de Wko is in de jaren na 2005 niet meer tot stand gekomen. De minister geeft aan de huidige SMI-uitvoeringspraktijk door gemeenten in stand te houden en dat hij vooralsnog geen noodzaak ziet tot wettelijke borging van SMI. Uit de brief blijkt voorts dat de minister kinderopvang voor deze doelgroep beschouwt als een onderdeel van de gemeentelijke uitvoering in het sociale domein, waarvoor het Rijk jaarlijks een bedrag aan de algemene uitkering van het Gemeentefonds toevoegt (Kamerstukken II 2013/14, 31 322, nr. 245).
3.3.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat de kinderopvang van [kind 1] in het berekeningsjaar 2011 buiten de reikwijdte van de Wkkp valt en dat [appellant], juist omdat kinderopvang op grond van een sociaal-medische indicatie niet in de Wkkp is geregeld, bij zijn woongemeente een aanvraag om een tegemoetkoming in de kosten van deze kinderopvang had kunnen en behoren te doen. Het betoog van [appellant] dat het feit dat de bepalingen van de Wkkp over kinderopvang op basis van een sociaal-medische indicatie niet in werking zijn getreden niet wegneemt dat hij met toepassing van artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wkkp nog steeds aanspraak kan maken op een tegemoetkoming op grond van deze wet, faalt. Vast staat dat kinderopvang ten behoeve van [kind 1] heeft plaatsgevonden op grond van een sociaal-medische indicatie. Nu gemeenten verantwoordelijk zijn voor deze vorm van kinderopvang, kan [appellant] daarvoor geen beroep doen op de overige bepalingen van de Wkkp. De omstandigheid dat kinderopvang heeft plaatsgehad op basis van een sociaal-medische indicatie maakt tevens dat, anders dan [appellant] subsidiair betoogt, de aanvraag niet kan worden behandeld als een aanvraag voor kinderopvangtoeslag tegen het reguliere tarief voor kinderopvang. De Wkkp biedt daarvoor geen mogelijkheid. Dat de aanvraag door de Belastingdienst/Toeslagen in behandeling is genomen en dat hij er niet op is gewezen dat de aanvraag bij de gemeente diende te worden gedaan, zoals [appellant] heeft betoogd, maakt het voorgaande niet anders. De Belastingdienst/Toeslagen controleert aanvragen om kinderopvangtoeslag pas achteraf en als aanvrager blijft [appellant] zelf ervoor verantwoordelijk dat hij aan de voorwaarden voldoet aangezien hij een bijdrage van het Rijk wenst te ontvangen. De rechtbank heeft aldus terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag voor het jaar 2011 ten behoeve van [kind 1], althans het voorschot daarvoor, terecht heeft vastgesteld op nihil.
Het onder 3 weergegeven betoog faalt.
Kinderopvangtoeslag [kind 2]
4.    Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het nadere standpunt gesteld dat de kosten van kinderopvang ten behoeve van [kind 2] over het jaar 2011 aantoonbaar zijn betaald, zodat dit tussen partijen niet meer in geschil is. Wel in geschil is of [appellant] voldoet aan één van de overige voorwaarden voor kinderopvangtoeslag, nu is gebleken dat het gastouderbureau in 2011 niet meer stond geregistreerd in het LRKP.
4.1.    De hierbij van toepassing zijnde bepalingen uit de Wkkp, zoals deze golden ten tijde van belang, luiden als volgt:
Artikel 1.5
‘1. Een ouder heeft aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten jegens het Rijk onderscheidenlijk aanspraak op een tegemoetkoming in de door hem of zijn partner te betalen kosten van kinderopvang jegens de gemeente of jegens het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, indien het betreft:
[...]
b. gastouderopvang in een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau.
[…].’
Artikel 1.47a
‘1. Onze Minister draagt zorg voor de inrichting van een register kinderopvang ten behoeve van de waarborging van de kwaliteit en de rechtszekerheid van de kinderopvang en gastouderopvang alsmede ten behoeve van het toezicht op en de handhaving van de bij of krachtens afdeling 3 gestelde regels.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld omtrent het register kinderopvang. Deze regels hebben in ieder geval betrekking op:
a. de vorm van het register;
b. de in het register op te nemen gegevens;
c. de vastlegging van gegevens in het register en de verwijdering van gegevens daaruit;
d. de wijze waarop verbetering van onjuistheden in het register plaatsvindt;
e. de verstrekking van gegevens;
f. de openbaarheid van gegevens;
g. de verantwoordelijkheden van degenen die gegevens aanleveren ten behoeve van het register.
3. Kindercentra, gastouderbureau’s en voorzieningen voor gastouderopvang worden in het register kinderopvang geregistreerd onder een uniek nummer.’
De hierbij van toepassing zijnde bepaling uit het Besluit registratie kinderopvang (hierna: het Besluit), zoals dit besluit gold ten tijde van belang, luidt als volgt:
Artikel 10
‘1. Verwijdering door het college van de gegevens van een organisatie voor kinderopvang uit het register kinderopvang vindt plaats:
a. op verzoek van de houder;
b. indien is gebleken dat de houder niet langer de organisatie voor kinderopvang exploiteert; of
c. indien uit onderzoek als bedoeld in artikel 1.62 van de wet is gebleken dat de houder naar verwachting niet dan wel niet langer voldoet aan de bij en krachtens afdeling I, hoofdstuk 3 [de Afdeling leest hiervoor: hoofdstuk 1, afdeling 3], van de wet gegeven voorschriften.
2. Het college maakt de verwijdering van de gegevens van een organisatie voor kinderopvang uit het register kinderopvang bekend in een lokaal verspreid dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, met dien verstande dat het college bovendien de gastouders die volgens het register gebruik maken van de diensten van een gastouderbureau in kennis stelt van de verwijdering van de gegevens uit het register kinderopvang van dat gastouderbureau.
3. De verwijdering van gegevens uit het register kinderopvang en de bekendmaking, bedoeld in het eerste en tweede lid, vinden onverwijld plaats.
[…].’
4.2.    [appellant] heeft ter zitting betoogd dat hem pas in de loop van deze procedure duidelijk is geworden dat het gastouderbureau in 2011 niet meer stond geregistreerd in het LRKP. Hij stelt dat hij van de beëindiging van de registratie niet in kennis is gesteld door ofwel het gastouderbureau, ofwel de gastouder ofwel de gemeente. Hij doet in dit verband een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1572. Hoewel het onderhavige geschil ziet op de beëindiging van de registratie van het gastouderbureau, en niet, zoals in die zaak, op de beëindiging van de registratie van de gastouder, blijft het principe volgens [appellant] hetzelfde. Het was hem niet bekend en het kon hem ook niet bekend zijn dat er niet langer sprake was van een registratie, zodat de Belastingdienst/Toeslagen dit niet aan hem kan tegenwerpen. Tevens verwijst [appellant] in dit kader naar het besluit op bezwaar van 12 februari 2015, waarin de Belastingdienst/Toeslagen heeft aangegeven dat de kosten voor de opvang van [kind 2] in beginsel in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag, mits de kosten zouden worden aangetoond. Nu hij de kosten aantoonbaar heeft betaald, heeft hij, gelet op het door deze toezegging in het besluit opgewekte vertrouwen, aanspraak op kinderopvangtoeslag, aldus [appellant].
4.3.    Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wkkp bestaat aanspraak op kinderopvangtoeslag indien een gastouderbureau is geregistreerd. Tot 2010 ging het daarbij om registratie in de gemeente van vestiging van het betrokken gastouderbureau. Het desbetreffende register werd bijgehouden door het college. De gemeentelijke registers zijn in 2010
- gefaseerd - vervangen door één landelijk register, het LRKP. In het toeslagjaar 2011 was het LRKP volledig in werking. Tussen partijen is niet in geschil dat KTZ gastouderbureau, waarvan [appellant] gebruik maakte, in 2011 niet meer was geregistreerd in het LRKP. Nu daarmee niet wordt voldaan aan één van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor kinderopvangtoeslag, heeft [appellant] geen recht op kinderopvangtoeslag over 2011. Een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2016 kan [appellant] niet baten. In die zaak, waarin de beëindiging van de registratie van de gastouder aan de orde was, deden zich bijzondere omstandigheden voor waardoor dit wettelijke vereiste niet aan de vraagouder kon worden tegengeworpen. In het geval van [appellant] is er geen reden om de beëindiging van de registratie van het gastouderbureau niet aan hem tegen te werpen. Deze beëindiging was kenbaar uit het LRKP, een elektronische databank die voor een ieder op internet is te raadplegen en die juist bedoeld is om ouders sneller en makkelijker duidelijkheid te bieden over registratie. Dat [appellant] niet bedacht was op een wijziging van de status van het gastouderbureau en geen reden had het register kinderopvang te raadplegen, doet hieraan niet af. Daarnaast was het register kinderopvang destijds nog ingevolge artikel 1.46, zesde lid, van de Wkkp bij de gemeentesecretarie kosteloos te raadplegen en gold ingevolge artikel 10, tweede lid, van het Besluit, zoals dat ten tijde van belang luidde, voor het college van Haarlem een plicht tot bekendmaking van de verwijdering van de gegevens in een lokaal verspreid dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. Dat [appellant] in een andere plaats woont dan waar het gastouderbureau was gevestigd, zoals hij heeft aangevoerd, is met de invoering van het LRKP niet meer relevant. Op het college van Haarlem, of dat van zijn woonplaats, rustte voorts geen mededelingsplicht aan [appellant]. Een dergelijke wettelijke plicht rustte evenmin op de betrokken gastouder of op het gastouderbureau, hoewel het uiteraard wel behoorlijk zou zijn om, zodra zij van de verwijdering uit het register op de hoogte zijn, hun cliënten daarvan mededeling te doen.
Anders dan [appellant] betoogt heeft de Belastingdienst/Toeslagen geen toezegging gedaan dat hij voor [kind 2] kinderopvangtoeslag ontvangt indien hij de daarvoor gemaakte kosten aantoont. In dat verband heeft [appellant] geen vertrouwen kunnen ontlenen aan de in het besluit op bezwaar van 12 februari 2015 opgenomen zin "de gastouderopvang die uw [kind 1] heeft afgenomen, zou in beginsel in aanmerking kunnen komen voor kinderopvangtoeslag." Die zin moet worden gelezen in samenhang met hetgeen daaraan in het besluit voorafgaat, namelijk dat [kind 1] vanwege de sociaal-medische indicatie niet in aanmerking komt voor kinderopvangtoeslag, en hetgeen daarna volgt, te weten dat [appellant] de kosten voor [kind 2] niet heeft aangetoond. Aan een andere weigeringsgrond is daarom in dat besluit niet toegekomen, terwijl die zich volgens de Belastingdienst/Toeslagen, zoals hij al in het verweerschrift in beroep kenbaar heeft gemaakt, wel voordeed.
Het onder 4.2 weergegeven betoog faalt.
Conclusie
5.    De rechtbank heeft terecht, zij het wat betreft de kinderopvangtoeslag voor [kind 2] op andere gronden nu het geschil in hoger beroep niet meer over de kosten ging, geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellant] over het jaar 2011 terecht heeft vastgesteld op nihil.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het verzoek van [appellant] om schadevergoeding zal reeds daarom worden afgewezen.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Dallinga
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2017
18-834.