ECLI:NL:RVS:2017:2641
Raad van State — Uitspraak 


201700402/1/A3.
Datum uitspraak: 4 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Rotterdam (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 december 2016 in zaak nr. 15/6528 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2015 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 4.000,00 opgelegd wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte aan de [locatie] te Rotterdam in onzelfstandige woonruimte.
Bij besluit van 15 september 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het boetebedrag verlaagd naar € 2.000,00 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 september 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Kuijer, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, zijn verschenen.
Overwegingen
Juridisch kader
1.    De relevante bepalingen uit het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening aangewezen gebieden Rotterdam 2014 (hierna: de Huisvestingsverordening), zoals deze luidden ten tijde van belang, zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Rotterdam. Hij heeft deze woning vanaf maart 2014 verhuurd aan [persoon]. Op 12 november 2014 heeft een inspectie van de woning plaatsgevonden. Uit het van deze inspectie opgemaakte rapport van bevindingen van 13 november 2014 volgt dat de woning bewoond werd door 10 personen die niet tot één huishouden behoorden. Daarmee is de woonruimte omgezet van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Omdat voor deze omzetting geen vergunning is verleend, heeft het college in zijn besluit van 12 februari 2015 een boete van € 4.000,00 aan [appellant] opgelegd. In zijn besluit op bezwaar van 15 september 2015 heeft het college de hoogte van de boete verlaagd tot een bedrag van € 2.000,00, omdat [appellant] geen bedrijfsmatige exploitant is.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om een bestuurlijke boete aan [appellant] op te leggen. Daartoe heeft zij overwogen dat [appellant] als verhuurder van de woning als overtreder kan worden aangemerkt. Een woningeigenaar die een woning verhuurt is tot op zekere hoogte verantwoordelijk voor het rechtmatig gebruik van de woning. Van hem kan worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant] niet aan zijn zorgplicht als eigenaar van de woning voldaan. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [appellant] de woning slechts enkele malen heeft bezocht in verband met een lekkage en dat [persoon] de huur contant betaalde, hetgeen een aanwijzing was dat de woning wellicht niet op de juiste wijze werd gebruikt. Ook heeft zij in aanmerking genomen dat er aanleiding bestond voor extra controle omdat de huur een aantal malen niet was betaald. Onder deze omstandigheden is volgens de rechtbank niet aannemelijk dat [appellant] niet kon weten dat de woning was omgezet en is zij van oordeel dat [appellant] verantwoordelijk kon worden gehouden voor het onrechtmatige gebruik van de woning.
Over de hoogte van de aan [appellant] opgelegde boete heeft de rechtbank overwogen dat deze volgt uit artikel 4.8 en tabel 2 van de Huisvestingsverordening. De door [appellant] naar voren gebrachte persoonlijke omstandigheden zijn volgens de rechtbank geen bijzondere omstandigheden die tot matiging van de boete moeten leiden.
Hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was tot oplegging van een boete. Daartoe voert hij aan dat het college geen enkele poging heeft ondernomen om de heer [persoon], degene die de omzetting heeft uitgevoerd, voor de overtreding aan te spreken. Het college heeft volgens hem te kennen gegeven dat het zijn beleid is om bij illegale omzetting de eigenaar van de woning aan te schrijven in plaats van de daadwerkelijke overtreder. Dit beleid is onrechtvaardig en bovendien in strijd met het beginsel dat degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht als overtreder wordt aangemerkt. [appellant] voert aan dat hij bovendien niet als overtreder had kunnen worden aangemerkt, omdat hij niet wist en niet kon weten dat de woning door [persoon] onrechtmatig werd gebruikt. Hij was geen ervaren verhuurder en heeft de woning uit financiële noodzaak verhuurd aan [persoon], zijn vrouw en zijn kind. Hij had hiervoor een huisvestingsvergunning verkregen. [appellant] stelt dat hij enkele malen ter controle in de woning is geweest, maar dat hem toen niets bijzonders is opgevallen. Zonder bewijs van het tegendeel moet er dan ook van uit worden gegaan dat de onderhuurders pas in de woning zijn gaan wonen na de bezoeken van [appellant], vlak voor de inspectie op 12 november 2014. [appellant] bestrijdt gemotiveerd dat [persoon] de huur niet altijd heeft voldaan en stelt zich op het standpunt dat hem niet kan worden tegengeworpen dat de huur contant werd betaald, omdat het een gangbare wijze van betalen is en [persoon] hem niet giraal kon betalen. [appellant] wijst er in dit verband voorts op dat binnen de gemeente bekend was dat er andere personen op het adres [locatie] waren ingeschreven en dat is nagelaten hem hiervan op de hoogte te stellen.
Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de boete in het licht van artikel 6 van het EVRM niet in redelijke verhouding staat tot de ernst en het verwijt van de overtreding en het met het besluit te dienen doel en in strijd is met het in artikel 5:46 van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Hij wijst er daarbij op dat hij een onervaren verhuurder was en dat hij de woning aan de [locatie] heeft verhuurd om aan zijn financiële verplichtingen te kunnen voldoen. Hij had voor deze verhuur een vergunning verkregen, is een schriftelijke huurovereenkomst met [persoon] aangegaan en heeft een kopie van zijn identiteitskaart gemaakt. De verhuur heeft hem tot nu toe veel ellende bezorgd, te meer nu [persoon] bij het verlaten van de woning een ravage heeft achtergelaten. [appellant] stelt zich op het standpunt dat het college ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van zijn beleidsregels af te wijken. Ook zijn er volgens hem voldoende bijzondere omstandigheden aangevoerd, die aanleiding hadden moeten geven om de boete met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb te matigen.
Oordeel van de Afdeling
Bevoegdheid tot oplegging van de boete
5.    [appellant] betwist niet dat het verbod van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening is overtreden door omzetting van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in onzelfstandige woonruimte. Hij stelt zich evenwel op het standpunt dat hij in dit geval niet als overtreder kan worden aangemerkt. Over dit standpunt overweegt de Afdeling als volgt.
5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1912), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Deze mogelijkheid staat los van de mogelijkheid om degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht aan te spreken. Het is dus, anders dan [appellant] lijkt te veronderstellen, niet zo dat deze persoon pas als overtreder mag worden aangemerkt nadat een poging is ondernomen om degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht voor de overtreding verantwoordelijk te houden. Daarbij is in dit geval van belang dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, op de eigenaar van een pand die dat verhuurt een eigen verantwoordelijkheid voor het rechtmatig gebruik van de woning rust. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 28 mei 2014, mag van de eigenaar worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt. Gelet op het vorenstaande rustte op [appellant] een zorgplicht om zich over het gebruik van de woning te informeren, ook al was hij een onervaren verhuurder. De omstandigheid dat binnen de gemeente bekend was dat zich meer dan drie personen op het adres hadden ingeschreven, doet geen afbreuk aan deze zorgplicht. Het college was niet gehouden om [appellant] uit eigen beweging over deze inschrijvingen te informeren.
5.2.    [appellant] heeft de woning aan de [locatie] enkele keren bezocht, maar dit waren vooraangekondigde bezoeken, kort na elkaar en in verband met dezelfde lekkage. Hij heeft ter zitting gesteld dat hij ook op andere momenten in de woning is geweest, maar heeft nagelaten deze stelling met concrete gegevens te onderbouwen. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] aldus onvoldoende toezicht op het gebruik van de woning heeft gehouden. Dit klemt te meer, nu de huur van de woning contant door [persoon] werd betaald en dit - zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen - een aanwijzing voor onjuist gebruik van de woning is. In het licht van het vorenstaande is het niet waarschijnlijk dat de onderhuurders vlak voor de inspectie in de woning zijn getrokken. Gelet op het vorenstaande heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist en niet kon weten dat de woning als onzelfstandige woonruimte werd gebruikt. Daarbij komt dat de woning aan de [locatie] door dusdanig veel mensen werd bewoond, dat dit [appellant] als eigenaar eigenlijk niet kan zijn ontgaan.
5.3.    De Afdeling is gelet op het vorenstaande met de rechtbank van oordeel dat het college [appellant] terecht als overtreder heeft aangemerkt. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat het college bevoegd was om een boete aan [appellant] op te leggen wegens overtreding van het verbod tot omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte.
Hoogte van de opgelegde boete
6.    De hoogte van de wegens overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening op te leggen boete is vastgesteld in artikel 4.8 van de Huisvestingsverordening en de daarbij behorende tabel 2.
6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2996), volgt uit de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295 en 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, dat artikel 6 van het EVRM een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en dat het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
6.2.    Ingevolge artikel 35, derde lid, van de Huisvestingswet 2014 stelt de gemeenteraad in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die kan worden opgelegd. De gemeenteraad van Rotterdam heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete in artikel 4.8 van de Huisvestingsverordening gekozen voor een systematiek, waarin bij herhaling van de overtreding steeds zwaarder wordt gestraft en overtredingen bij bedrijfsmatige exploitatie zwaarder worden beboet dan wanneer de exploitatie niet bedrijfsmatig plaatsvindt. Er is geen reden om de in de Huisvestingsverordening geregelde boetes onredelijk hoog te achten, nu onrechtmatige bewoning een urgent maatschappelijk probleem is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben. Artikel 4.8 is met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen.
6.3.    Aangezien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, zijn artikel 4:84 van de Awb en artikel 5:46, tweede lid, van de Awb anders dan [appellant] stelt, niet van toepassing. De hoogte van de boetes dient getoetst te worden aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
6.4.    Aan [appellant] is, in overeenstemming met artikel 4.8 van de Huisvestingsverordening en de daarbij behorende tabel 2, een boete van € 2000,00 opgelegd omdat het zijn eerste overtreding was en het niet ging om verhuur vanuit een bedrijfsmatige exploitatie. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden niet kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden die tot matiging van deze boete nopen. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor matiging van de aan [appellant] opgelegde boete.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Borman    w.g. Binnema
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2017
589.
BIJLAGE
Het Verdrag inzake de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6
1 Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
2 Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
3 Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:
a. onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;
b. te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;
c. zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat [NAAM], indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;
d. de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge;
e. zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 5:46
1 De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2 Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3 Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4 Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
Artikel 35
1 De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
2 De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
a. het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van het verbod, bedoeld in artikel 8, eerste lid, en
b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.
3 De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening aangewezen gebieden Rotterdam 2014
Artikel 3.1.2. Vergunningvereiste
1 Het is verboden om zonder een onttrekkingsvergunning een woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
2 Onder het onttrekken aan de bestemming tot bewoning wordt eveneens verstaan het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, maar niet het slopen of samenvoegen van woonruimten.
Artikel 4.8. Bestuurlijke boete
1 Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de artikelen 2.2. en 3.1.2.
2 De in het eerste lid bedoelde boete bedraagt:
a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid, de bedragen die in de tabellen 1 tot en met 3 in bijlage 2 zijn opgenomen in de kolom ‘eerste overtreding’;
b. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid, de bedragen die in de tabellen 1 tot en met 3 in bijlage 2 zijn opgenomen in de kolommen ‘tweede overtreding’, ‘derde overtreding’ en ‘vierde overtreding en verder’.