ECLI:NL:RVS:2017:1788
Raad van State — Uitspraak 


201608156/1/A2.
Datum uitspraak: 5 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Belastingdienst/Toeslagen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 september 2016 in zaak nr. 16/1939 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [wederpartij] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 herzien en op nihil gesteld.
Bij besluit van 10 december 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [wederpartij] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 herzien en op € 1.424,00 gesteld.
Bij besluit van 25 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een door [wederpartij] gemaakt bezwaar aangemerkt als herzieningsverzoek en dat verzoek afgewezen.
Bij uitspraak van 22 september 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 maart 2016 vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 20 april 2011 ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2017, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, en [wederpartij] zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [wederpartij] heeft in 2009 gebruik gemaakt van kinderopvang voor zijn zoon. De Belastingdienst/Toeslagen heeft hem ten behoeve van deze opvang bij besluit van 11 december 2008 een voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 toegekend van € 4.098,00. Bij besluit van 20 april 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 herzien en op nihil gesteld. [wederpartij] heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 10 december 2011 is de Belastingdienst/Toeslagen tegemoetgekomen aan dat bezwaar en heeft hij het aan [wederpartij] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 herzien en op € 1.424,00 gesteld. Bij besluit van 6 november 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2009 definitief vastgesteld op € 1.372,00 en een bedrag van (€ 1.424,00 - € 1.372,00 =) € 52,00 aan teveel betaalde voorschotten van [wederpartij] teruggevorderd.
2.    Bij brief van 6 oktober 2015 heeft [wederpartij] gereageerd op een door de Belastingdienst/Toeslagen aan hem gezonden brief van 1 oktober 2015, waarin hem te kennen is gegeven dat sprake is van een betalingsachterstand en dat hij onmiddellijk een bedrag van € 2.674,00 moet betalen. Hij heeft verzocht duidelijkheid te verschaffen over het verschuldigde bedrag.
Bij brief van 21 oktober 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] een aanmaning gestuurd, omdat hij een betalingsachterstand heeft. Daarbij is vermeld dat er een bedrag van € 2.674,00 open staat betreffende kinderopvangtoeslag over 2009 en dat de kosten van de aanmaning € 15,00 bedragen.
Bij brief van 23 oktober 2015 heeft [wederpartij] hierop gereageerd en de Belastingdienst/Toeslagen verzocht om zijn brief van 6 oktober 2015 in behandeling te nemen.
Bij brief van 27 oktober 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] meegedeeld dat zijn bezwaar tegen het besluit van 20 april 2011 is behandeld en dat zijn brief van 6 oktober 2015 niet is aangemerkt als een bezwaarschrift, maar als een verzoek om een toelichting. In de brief is een toelichting gegeven op de definitieve berekening van de kinderopvangtoeslag over 2009. Daarbij is vermeld dat er voor 2009 een bedrag van € 4.098,00 aan voorschotten aan hem is toegekend, maar dat dit voorschot bij besluit van 10 december 2011 op € 1.424,00 is gesteld. Hij dient daarom een bedrag van € 4.098,00 - € 1.424,00 = € 2.674,00 aan teveel ontvangen voorschotten terug te betalen.
Bij brief van 9 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een dwangbevel uitgevaardigd, omdat is geconstateerd dat [wederpartij] achter is met het betalen van de aanslag kinderopvangtoeslag 2009 met dagtekening 3 augustus 2015. In het dwangbevel is vermeld dat er een bedrag van € 2.674,00 + € 15,00 = € 2.689,00 invorderbaar is.
Bij brief van 11 november 2015 heeft [wederpartij] gereageerd op het dwangbevel. Hij heeft in de eerste plaats verzocht om uitstel van betaling en om een betalingsregeling. Verder heeft hij verzocht de brief te beschouwen als verzet tegen het dwangbevel. Tot slot heeft [wederpartij] vermeld dat de brief bedoeld is als bezwaarschift tegen het besluit van 3 augustus 2015, waarvan hij stelt op 9 november 2015 kennis te hebben genomen.
Bij brief van 2 december 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] meegedeeld dat hij zijn brief van 11 november 2015, waarin hij bezwaar maakt tegen de in rekening gebrachte aanmaningskosten en dwangbevelkosten van de terugvorderingsbeschikking kinderopvangtoeslag 2009, heeft ontvangen. Tevens is gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de termijn voor de behandeling van het bezwaar met 6 weken te verdagen.
Bij brief van 10 februari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] meegedeeld dat zijn bezwaar is behandeld en dat hij daarover al bericht heeft gekregen van de Belastingdienst/Toeslagen. Voorts is hem meegedeeld dat hij nog € 2.348,00 moet betalen. In de brief is uitgelegd hoe hij kan betalen.
Bij brief van 19 februari 2016 heeft [wederpartij] te kennen gegeven dat uit de brief van 10 februari 2016 blijkt dat er een besluit op bezwaar is genomen, maar dat hij hiervan niet in kennis is gesteld. [wederpartij] heeft de Belastingdienst/Toeslagen een termijn van veertien dagen gegeven om hem alsnog een besluit op bezwaar te doen toekomen, alvorens beroep in te stellen.
Bij besluit van 25 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat [wederpartij] zijn bezwaar tegen het besluit van 20 april 2011 veel te laat heeft ingediend en dat het voorts niet mogelijk is om twee maal tegen dezelfde beschikking bezwaar te maken. Het bezwaar is daarom opgevat als een verzoek om herziening. Aan dat verzoek wordt niet tegemoetgekomen, omdat het op grond van artikel 21, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen niet mogelijk is om een toeslag te herzien als meer dan vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft.
Tegen het besluit van 25 maart 2016 heeft [wederpartij] beroep ingesteld.
Uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft het besluit van 25 maart 2016 aldus opgevat, dat de Belastingdienst/Toeslagen daarbij het door [wederpartij] bij brief van 6 november 2015 gemaakte bezwaar tegen het besluit van 20 april 2011, waarbij de Belastingdienst/Toeslagen het aan [wederpartij] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 heeft herzien en op nihil heeft gesteld, niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens termijnoverschrijding en dat daarom het bezwaar als herzieningsverzoek is aangemerkt. [wederpartij] heeft reeds bij brief van 20 april 2011 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 20 april 2011 en de Belastingdienst/Toeslagen heeft daarop bij besluit van 10 december 2011 beslist. Aldus heeft [wederpartij] aannemelijk gemaakt dat hij met zijn brief van 20 april 2011 reeds tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van die datum. Het bezwaar is gelet hierop dan ook ontvankelijk, zodat het besluit van 25 maart 2016 niet in stand kan blijven, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft voorts zelf in de zaak voorziend overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft verklaard dat op 3 augustus 2015 uit zijn systeem is gebleken dat [wederpartij], gelet ook op de voorschotbeschikkingen van 11 december 2008 en 10 december 2011 een bedrag verschuldigd was van € 2.674,00. Nu tot de gedingstukken geen terugvorderingsbeschikking behoort voor dat bedrag, is [wederpartij] naar het oordeel van de rechtbank het bedrag van € 2.674,00 niet verschuldigd.
Hoger beroep
4.    De Belastingdienst/Toeslagen komt in de eerste plaats op tegen het oordeel van de rechtbank dat het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 20 april 2011 ontvankelijk is. De rechtbank gaat er aldus aan voorbij dat bij besluit van 10 december 2011 reeds op het bij brief van 20 april 2011 door [wederpartij] gemaakte bezwaar was beslist, zodat geen sprake meer was van een lopende bezwaarprocedure. De brief van 6 oktober 2015 kan dan ook niet worden aangemerkt als aanvulling op het bezwaar van 20 april 2011.
4.1.    De Afdeling ziet zich om te beginnen gesteld voor de vraag hoe de brief van 6 oktober 2015 moet worden geduid. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in hoger beroep terecht aangevoerd dat, anders dan de rechtbank heeft gedaan, deze brief niet kan worden aangemerkt als bezwaarschrift, gericht tegen het besluit van 20 april 2011, waarbij het bij besluit van 11 december 2008 toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 is herzien en op nihil gesteld. De Belastingdienst/Toeslagen heeft immers reeds bij besluit van 10 december 2011 op het bij brief van 20 april 2011 tegen het besluit van dezelfde datum gemaakte bezwaar beslist. Gelet op de inhoud, dient de brief van 6 oktober 2015 dan ook te worden aangemerkt als bezwaar, gericht tegen de brief van de Belastingdienst/Toeslagen van 1 oktober 2015.
De vraag die vervolgens moet worden beantwoord, is of de brief van 1 oktober 2015 een besluit betreft waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat deze brief alleen een betalingsherinnering betreft en dat deze niet op rechtsgevolg is gericht, zodat daartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. Voor zover [wederpartij] het niet eens is met de terugvordering, had hij bezwaar moeten maken tegen de beschikking waarbij de teveel betaalde voorschotten zijn teruggevorderd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft er in dit verband op gewezen dat kort na verzending van het besluit van 20 april 2011 een terugvorderingsbeschikking is verzonden voor een bedrag van € 4.098,00. Nadat bij besluit van 10 december 2011 het voorschot is herzien en vastgesteld op € 1.424,00, heeft er een verrekening plaatsgevonden. Hangende het bezwaar tegen het besluit van 20 april 2011 is de invordering van het teveel toegekende voorschot opgeschort. Per abuis is deze opschorting niet opgeheven nadat het besluit van 10 december 2011 onherroepelijk is geworden. In augustus 2015 is de opschorting alsnog automatisch opgeheven. Vervolgens is op 3 augustus 2015 een brief verzonden aan [wederpartij], waarin hij erop is gewezen dat hij nog een bedrag van (€ 4.098,00 - € 1.424,00 =) € 2.674,00 moet betalen. Bij brief van 1 oktober 2015 is [wederpartij] herinnerd aan de betalingsachterstand, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
[wederpartij] stelt de terugvorderingsbeschikkingen, alsmede de brief van 3 augustus 2015, niet te hebben ontvangen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4617) hanteren de hoogste bestuursrechters als uitgangspunt dat, in het geval van niet aangetekende verzending van een besluit of een ander rechtens van belang zijnd document, het bestuursorgaan aannemelijk dient te maken dat het desbetreffende stuk is verzonden. De Belastingdienst/Toeslagen heeft geen afschriften van brieven overgelegd waarbij de teveel betaalde voorschotten zijn teruggevorderd. Ook is geen afschrift overgelegd van de brief van 3 augustus 2015. Nu de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting te kennen heeft gegeven voorts geen uitdraai van een verzendadministratie te kunnen overleggen waaruit verzending van een terugvorderingsbeschikking kan worden afgeleid, heeft hij naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat aan [wederpartij] een terugvorderingsbeschikking is verzonden. Dat op de brief van 20 april 2011, waarbij [wederpartij] bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van dezelfde datum waarbij het toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 is herzien en op nihil gesteld, twee nummers worden genoemd, leidt niet tot een ander oordeel aangezien het om twee dezelfde nummers gaat. Daaruit valt niet zonder meer af te leiden dat ook is bedoeld bezwaar te maken tegen de terugvordering van de teveel ontvangen voorschotten en [wederpartij] derhalve een daartoe strekkend besluit wel moet hebben ontvangen.
Gelet op het vorenstaande moet het er naar het oordeel van de Afdeling voor worden gehouden dat [wederpartij] eerst met toezending van de brief van 1 oktober 2015 bekend is geworden met de terugvordering van de te veel ontvangen voorschotten. Dit betekent dat deze brief dient te worden beschouwd als een besluit tot terugvordering van de door [wederpartij] teveel ontvangen voorschotten over 2009. Bij brief van 6 oktober 2015 heeft [wederpartij] hiertegen bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is ingediend binnen de in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn van zes weken, zodat het ontvankelijk is.
Het betoog faalt.
5.    De Belastingdienst/Toeslagen komt voorts op tegen het oordeel van de rechtbank dat niet is gebleken van een terugvorderingsbeschikking zodat [wederpartij] het bedrag van € 2.674,00 niet verschuldigd is. De rechtbank gaat aldus eraan voorbij dat er oorspronkelijk een terugvorderingsbeschikking was van € 4.098,00. Nadat bij besluit van 10 december 2011 het aan [wederpartij] toegekende voorschot over 2009 is herzien en vastgesteld op € 1.424,00 is de terugvordering verlaagd. Bij aparte beschikking is meegedeeld dat van de oorspronkelijke terugvordering nog een bedrag van (€ 4.098,00 - € 1.424,00 =) € 2.674,00 resteert. Een afschrift hiervan kan niet worden overgelegd, omdat de beschikking geautomatiseerd is aangemaakt en er verstoringen zijn gesignaleerd bij het aanmaken en verzenden. Als desondanks de rechtbank wordt gevolgd in haar oordeel dat laatstbedoelde beschikking niet bestaat, dan betekent dit dat de terugvordering van € 4.098,00 onverkort van kracht is. Er bestaat ook dan geen grond voor het oordeel dat er geen grondslag is voor terugvordering van het bedrag van € 2.674,00. Tot slot is ook in geval er geen terugvorderingsbeschikking is [wederpartij] het bedrag van € 2.674,00 verschuldigd, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
5.1.    Nu, zoals onder 4.1 is overwogen, de brief van 1 oktober 2015 dient te worden beschouwd als een besluit tot terugvordering van de door [wederpartij] teveel ontvangen voorschotten over 2009, is het oordeel van de rechtbank dat tot de gedingstukken geen terugvorderingsbeschikking voor een bedrag van € 2.674,00 behoort, feitelijk onjuist. Dit betekent eveneens dat het door [wederpartij] in bezwaar en beroep gevoerde betoog dat er geen beschikking is waaruit volgt dat hij € 2.674,00 verschuldigd is zodat niet duidelijk is waarom hij dit bedrag verschuldigd zou zijn, niet kan worden gevolgd. [wederpartij] voert verder aan dat de Belastingdienst/Toeslagen dient aan te tonen dat de voorschotten die van hem worden teruggevorderd ook daadwerkelijk aan hem zijn uitbetaald. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [wederpartij] daarmee niet aannemelijk gemaakt dat hij de voorschotten niet heeft ontvangen en daarom niet verschuldigd zou zijn. De conclusie is dan ook dat er geen grond is voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen had moeten afzien van invordering van de teveel ontvangen voorschotten en het bedrag van € 2.674,00 derhalve niet verschuldigd is.
Het betoog slaagt.
Conclusie
6.     Uit hetgeen is overwogen volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen in het besluit van 25 maart 2016 de brief van [wederpartij] van 6 oktober 2015 ten onrechte heeft aangemerkt als gericht tegen het besluit van 20 april 2011. De brief moet worden opgevat als bezwaar tegen het besluit van 1 oktober 2015, waarbij een bedrag van € 2.674,00 van [wederpartij] is teruggevorderd. De uitspraak van de rechtbank en het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 25 maart 2016 zijn op dit punt onjuist. Dit betekent dat het hoger beroep gegrond is, dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd en dat, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het besluit van 25 maart 2016 dient te worden vernietigd. Aangezien de Afdeling, nadat zij de gronden van [wederpartij] heeft beoordeeld, tot de conclusie komt dat de gronden van bezwaar tegen het besluit van 1 oktober 2015 niet slagen, zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien en het bezwaar tegen dit besluit ongegrond verklaren. De Belastingdienst/Toeslagen behoeft hierover dus geen nieuw besluit te nemen. Dit betekent dat [wederpartij] de voorschotten die hij teveel heeft ontvangen over 2009 moet terugbetalen. Als hij dat bedrag niet kan betalen, of niet in één keer, dan kan hij de Belastingdienst/Toeslagen vragen om een betalingsregeling te treffen.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 september 2016 in zaak nr. 16/1939;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 25 maart 2016, kenmerk 145780041;
V.    verklaart het bezwaar tegen het besluit van 1 oktober 2015 ongegrond;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 25 maart 2016;
VII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [wederpartij] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 46,00 (zegge negenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Pans    w.g. Wieland
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
502.