ECLI:NL:RVS:2017:1558
Raad van State — Uitspraak 


201602313/1/A1.
Datum uitspraak: 14 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 maart 2016 in zaak nr. 15/4449 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 heeft het CBR de verklaring van rijvaardigheid van [appellant] ingetrokken.
Bij besluit van 26 mei 2015 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F. Ergec, advocaat [NAAM], en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. A.E.M. van den Berg, beiden advocaat [NAAM], zijn verschenen. Aan de zijde van het CBR zijn tevens verschenen J. Kroon en mr. M.A.H. van Noort.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft op 28 november 2012 zijn rijbewijs gehaald via een rijschool in Den Helder.
2.    Medio 2014 ontving het CBR een anonieme melding over frauduleuze samenwerking tussen een bij het CBR werkzame examinator (hierna: de examinator) en een aantal rijscholen. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR de slagingspercentages met betrekking tot de praktijkexamens van de desbetreffende rijscholen bij die examinator onderzocht. Uit een vergelijking van de verschillende slagingspercentages is het vermoeden ontstaan dat kandidaten van deze rijscholen niet op een juiste wijze werden geëxamineerd door de examinator. Het CBR heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau onderzoek laten doen naar het handelen van de examinator. Tevens heeft het CBR op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 aangifte gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting. De politie heeft vervolgens een onderzoek ingesteld naar de aard en de omvang van strafbare feiten. De politie heeft de bevindingen van dat onderzoek met het CBR gedeeld via een rapportage van 21 januari 2015. In die rapportage is, mede onder verwijzing naar een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van 23 januari 2014 (lees: 2015) omtrent het aantal onterecht geslaagden en een uitdraai uit het computerprogramma Excel, vermeld dat de verdachte examinator vermoedelijk valsheid in geschrifte en oplichting heeft gepleegd met rijvaardigheidsexamens. Hij heeft in de periode tussen 1 januari 2011 en 3 oktober 2014 in nauwe en bewuste samenwerking met zes verdachte rijscholen, waaronder de rijschool waarvan [appellant] gebruik heeft gemaakt, kandidaten onterecht laten slagen voor het praktijkexamen. De kandidaten betaalden tot enkele duizenden euro's aan de rijschoolhouder. De examinator ontving van de rijschoolhouder een bedrag van € 500,00 per kandidaat. De examinator is aangehouden en meermalen als verdachte gehoord en heeft bekennende verklaringen afgelegd.
Bij afzonderlijke vonnissen van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag drie van de zes rijschoolhouders veroordeeld tot een taakstraf van 240 uren in verband met (het medeplegen van) een ambtenaar een gift of belofte doen dan wel dienst verlenen of aanbieden met het oogmerk om hem te bewegen in zijn bediening, in strijd met zijn plicht, iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd en hen ontzet van het recht tot uitoefening van het beroep van rijschoolhouder voor de duur van vijf jaar. Bij afzonderlijk vonnis van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag de examinator veroordeeld tot een gevangenisstraf van negen maanden voor het als ambtenaar aannemen van een gift of belofte dan wel een dienst, wetende dat deze hem zijn gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om, in strijd met zijn plicht, in zijn bediening iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd.
3.    Om inzichtelijk te maken welke kandidaten vermoedelijk ten onrechte zijn geslaagd heeft de politie, aan de hand van de werkwijze van de examinator, negen indicatoren opgesteld. De eerste twee indicatoren, te weten dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator en dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan via één van de zes verdachte rijscholen zijn in al deze gevallen van toepassing. Er zijn 290 kandidaten op wie deze twee indicatoren van toepassing zijn. De combinatie van deze twee indicatoren levert volgens de politie niet voldoende verdenking op om ervan uit te kunnen gaan dat alle 290 kandidaten onterecht zijn geslaagd. Volgens de politie ontstaat er meer dan een redelijk vermoeden dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd voor het rijexamen, als naast de eerste twee indicatoren, minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Op basis van de toepassing van de indicatoren heeft de politie geconcludeerd dat het vermoeden bestaat dat 197 kandidaten, waaronder [appellant], ten onrechte zijn geslaagd voor hun rijexamen.
4.    Het CBR heeft kennis genomen van de bevindingen van de politie en deelt de daarin vervatte conclusie. Indien naast de eerste twee indicatoren ten minste één van de overige indicatoren van toepassing is, is het volgens het CBR aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven, omdat destijds door de examinator niet op juiste wijze is vastgesteld dat de kandidaat aan de daarvoor geldende eisen voldeed. Het heeft daarbij de door de politie geformuleerde indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6. Indicator 9 is door het CBR niet gehanteerd. Het gaat volgens het CBR, zoals het ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, om de volgende indicatoren:
1. De kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
2. De kandidaat heeft rijexamen gedaan via één van de verdachte rijscholen;
3. Er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie en tussen de woonplaats en de plaats waar de rijschool is gevestigd. Uit onderzoek van de politie is gebleken dat kandidaten over het algemeen gebruik maken van een rijschool die in de woonplaats is gevestigd. De maximale afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de vestigingsplaats van de rijschool is ongeveer tien tot twintig kilometer. Verder is gebleken dat kandidaten over het algemeen examen doen bij de dichtstbijzijnde CBR-locatie. In een rijles kan de kandidaat normaliter in het gebied rondom het examencentrum oefenen, om zich goed op het examen te kunnen voorbereiden. Uit het politieonderzoek blijkt dat kandidaten uit heel Nederland examen deden bij de examinator;
4. De kandidaat is veranderd naar een verdachte rijschool. Deze indicator is van toepassing als de kandidaat wisselt naar één van de verdachte rijscholen na vier of meer eerdere onsuccesvolle examens. Na vier keer gezakt te zijn gaat de kandidaat het B-NO-traject (nader onderzoek rijvaardigheid) in;
5. De aanwezigheid van een proces-verbaal waaruit blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd. Dit kan een proces-verbaal van aangifte, verhoor of bevindingen zijn;
6. De aanwezigheid van een tapgesprek en/of communicatie met gebruikmaking van sms of WhatsApp waaruit blijkt dat afspraken worden gemaakt over examens tussen de verdachte examinator en één van de verdachte rijscholen.
5.    Het CBR heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 februari 2015 de verklaring van rijvaardigheid van [appellant] ingetrokken. Aan hem zijn de indicatoren 1, 2, 3 en 4 tegengeworpen. Wat betreft de derde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [appellant] in Breda woont, maar gebruik heeft gemaakt van een rijschool in Den Helder. De afstand tussen het woonadres en het adres waarop de rijschool is gevestigd, bedraagt ruim 180 km. Volgens het CBR is dit een opmerkelijk grote afstand, aangezien het gebruikelijk is dat kandidaten voor een rijschool dichtbij huis kiezen. De afstand is negen tot achttien keer zo groot als de afstand van tien tot twintig km die in dit verband gebruikelijk is. Daarnaast zijn er meer dan tien examenlocaties dichterbij het woonadres van [appellant] gelegen, aldus het CBR. Wat betreft de vierde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [appellant] tijdens de vier rijexamens die hij eerst heeft afgelegd op meerdere belangrijke onderdelen onvoldoende scoorde. Nadat hij vervolgens is overgestapt naar de verdachte rijschool, slaagde hij bij zijn eerste poging voor het rijexamen bij de verdachte examinator. Het CBR heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen reden gezien om de vier indicatoren niet van toepassing te achten.
6.    Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CBR als uitgangspunt heeft mogen nemen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één andere indicator aanwezig moet zijn om tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid over te gaan. Hij voert daartoe aan dat de eerste twee indicatoren en de vierde indicator niet als aparte indicatoren kunnen worden aangemerkt. [appellant] voert verder dat hij een goede reden heeft gegeven voor het volgen van rijlessen in Den Helder, namelijk dat hij een jong gezin heeft. Hij vond het niet erg om grote afstanden af te leggen als hij daardoor voor het rijexamen zou slagen. Het CBR heeft ten onrechte de derde en vierde indicator van toepassing geacht, aldus [appellant].
7.1.    De intrekking van de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid is een belastend besluit. Bij dit besluit ligt de bewijslast dat er zich gronden voordoen om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken bij het bestuursorgaan. Om aan deze bewijslast te voldoen, is het, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:138, aan het CBR om aannemelijk te maken dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven.
7.2.    Het CBR heeft bij zijn besluitvorming gebruik gemaakt van de door de politie opgestelde indicatoren. De Afdeling ziet met de rechtbank geen grond voor het oordeel dat deze indicatoren niet gehanteerd mogen worden. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om de eerste twee indicatoren niet als separate indicatoren aan te merken. Deze twee indicatoren zijn immers afzonderlijk van elkaar te onderscheiden. De examinator nam niet alleen examens af van kandidaten van de rijschool van [appellant], maar ook van kandidaten van andere rijscholen en ook in andere plaatsen dan Den Helder. Dat [appellant] in Den Helder rijlessen zou volgen en daar examen heeft gedaan, betekende ook niet zonder meer dat hij zijn examen zou afleggen bij de verdachte examinator. De rechtbank heeft evenzeer terecht geen aanleiding gezien om de tweede en vierde niet als separate indicatoren aan te merken, nu er kandidaten kunnen zijn op wie wel de tweede, maar niet de vierde indicator van toepassing is.
7.3.    Het CBR heeft als uitgangspunt genomen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één extra indicator van toepassing moet zijn om tot intrekking van de verleende verklaring van rijvaardigheid over te gaan. De aanwezigheid van drie indicatoren biedt weliswaar geen sluitend bewijs dat aan de betrokkene ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven, maar dit is, gelet op de op het CBR rustende bewijslast, ook niet vereist. Indien de eerste twee en minimaal een derde indicator van toepassing zijn, bestaat dermate veel twijfel over de vraag, of de betrokkene daadwerkelijk heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, dat het CBR aannemelijk heeft kunnen achten dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan de betrokkene is afgegeven. De betrokkene zal dit dan moeten weerleggen door aannemelijk te maken dat het CBR één of meer indicatoren ten onrechte van toepassing heeft geacht. Hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd, dient het CBR te betrekken bij zijn op de persoon gerichte onderzoek. Het dient daarbij tevens te betrekken of de betrokkene, in geval van deelname aan de hem aangeboden rijvaardigheidsbeoordeling, alsnog heeft laten zien dat hij over de vereiste rijvaardigheid beschikt. Indien de betrokkene er niet in slaagt tegenbewijs ten aanzien van de toegepaste indicatoren te leveren en/of niet heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, kan het CBR tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid overgaan.
7.4.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het CBR in dit geval de derde en vierde indicator ten onrechte van toepassing heeft geacht. Daarbij heeft zij terecht in aanmerking genomen dat het CBR zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] geen afdoende verklaring heeft gegeven voor het feit dat hij zo ver van zijn woonplaats rijlessen heeft gevolgd en rijexamen heeft gedaan. De vergelijking die [appellant] maakt met het theorie-examen dat hij in Amsterdam, ook ver van zijn woonplaats, heeft afgelegd, kan hem niet baten. De rechtbank heeft de toelichting van het CBR kunnen volgen dat het gebruikelijk is dat kandidaten een rijschool dichtbij hun woning kiezen, mede gelet op de bekendheid met de omgeving, hetgeen voor een theorie-examen niet van belang is.
Het betoog faalt.
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het CBR ten onrechte bij zijn besluitvorming geen rekening heeft gehouden met feiten en omstandigheden die met zich brengen dat de indicatoren niet toepassing kunnen worden geacht. Hij voert daartoe aan dat hij nooit betrokken is geweest bij verkeersincidenten en dat hij niet voldoet aan de omschrijving die één van de verdachte rijschoolhouders heeft gegeven van de kandidaten die onterecht zijn geslaagd, namelijk dat het vaak ging om wat oudere leerlingen van buitenlandse afkomst. Hij voert verder aan dat hij een juiste beschrijving heeft kunnen geven van de verdachte examinator, zodat, anders dan vele andere kandidaten, moet worden aangenomen dat hij daadwerkelijk examen heeft gedaan.
8.1.    Het CBR heeft in de door [appellant] aangevoerde feiten en omstandigheden geen grond hoeven zien om de indicatoren alsnog niet van toepassing te achten. De omstandigheid dat [appellant] zich zonder geregistreerde verkeersincidenten op de weg heeft begeven betekent niet dat hij wel beschikt over de vaardigheden die nodig zijn voor een verantwoorde verkeersdeelname. Voor die vaststelling is nodig dat de examinator op juiste wijze heeft vastgesteld dat de betrokkene aan de daarvoor geldende eisen voldoet, hetgeen in het geval van [appellant] niet is gebeurd. Dat [appellant] niet voldoet aan de beschrijving die één van de verdachte rijschoolhouders heeft gegeven, laat onverlet dat dit slechts een verklaring is van één van de rijschoolhouders en dat de verklaring niet uitsluit dat er ook kandidaten zijn geweest die niet van buitenlandse afkomst waren en/of jong waren. Dat uit de door [appellant] gegeven beschrijving van de examinator kan worden afgeleid dat hij daadwerkelijk rijexamen heeft gedaan, maakt niet dat de verklaring van rijvaardigheid terecht aan hem is afgegeven.
Het betoog faalt.
9.    Nu in dit geval de eerste twee en minimaal één van de overige indicatoren op [appellant] van toepassing zijn, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR aannemelijk heeft gemaakt dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is verstrekt.
10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan de intrekking van de verklaring van rijvaardigheid niet ten grondslag heeft gelegen dat zijn rijvaardigheid tijdens de rijvaardigheidsbeoordeling negatief is beoordeeld. De rechtbank heeft dan ook deze negatieve beoordeling ten onrechte betrokken bij de vraag of het CBR de verklaring van rijvaardigheid in te trekken. Hij betoogt verder dat hij zenuwachtig was voor deze rijvaardigheidsbeoordeling, hetgeen onvoldoende door het CBR bij de beoordeling is meegewogen.
10.1.    Bij brief van 18 maart 2015 heeft het CBR [appellant] de mogelijkheid geboden deel te nemen aan een rijvaardigheidsbeoordeling. Op 4 april 2015 heeft [appellant] van die mogelijkheid gebruik gemaakt. De rijvaardigheid van [appellant] is negatief beoordeeld.
10.2.    Het CBR heeft de intrekking van de verklaring van rijvaardigheid gebaseerd op de toepasselijkheid van ten minste drie indicatoren. Gelet op het vorenoverwogene heeft het CBR aannemelijk gemaakt dat zich in ieder geval drie indicatoren voordoen en dat de verklaring ten onrechte is afgegeven. In het kader van de heroverweging in bezwaar heeft het CBR alle volgens hem relevante feiten en omstandigheden meegewogen bij zijn beoordeling. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het CBR als bijkomende omstandigheid bij zijn beoordeling niet heeft kunnen betrekken dat op 4 april 2015 de rijvaardigheid van [appellant] negatief is beoordeeld. Er bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de negatieve beoordeling bij haar oordeel over het beroep van [appellant] tegen het besluit van 26 mei 2015 heeft kunnen betrekken. Dat [appellant] nerveus was voorafgaand aan en tijdens de rijvaardigheidsbeoordeling is, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, weliswaar begrijpelijk, maar het dient voor rekening en risico van [appellant] te komen dat hij op dat moment de beoordeling heeft laten doorgaan, nu uitstel van de beoordeling tot de mogelijkheden behoorde.
Het betoog faalt.
Conclusie
11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Koeman    w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2017
473.  BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 4aa, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
Het CBR is belast met het beoordelen van de rijvaardigheid.
Reglement rijbewijzen
Artikel 34, eerste lid, luidt:
Indien aan de aanvrager nog niet eerder een rijbewijs is afgegeven, dient ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister te zijn geregistreerd:
a. een verklaring van rijvaardigheid voor iedere rijbewijscategorie waarop de aanvraag betrekking heeft, waarbij de datum van registratie niet langer dan drie jaar vóór de aanvraag mag liggen;
[…]
Artikel 50, eerste lid, luidt:
Verklaringen van rijvaardigheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die bij een onderzoek naar de rijvaardigheid voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie waarvoor de verklaring wordt verlangd, aan de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde eisen blijkt te voldoen.
Artikel 72, eerste lid, luidt:
Het praktijkexamen voor het rijbewijs B bestaat uit het afleggen van een rijproef met een motorrijtuig op vier wielen, waarvan de toegestane maximum massa niet meer bedraagt dan 3500 kg, en dat niet is ingericht voor het vervoer van meer dan 8 personen, de bestuurder daaronder niet begrepen. Het motorrijtuig dient een snelheid te kunnen bereiken van ten minste 100 km per uur.
Artikel 85 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de examinator bij het onderzoek naar de rijvaardigheid heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.
Artikel 86, eerste lid luidt:
De aanvrager van een verklaring van rijvaardigheid, die binnen een tijdsbestek van vijf jaren tot vier maal toe ter zake van dezelfde rijbewijscategorie een mededeling heeft ontvangen dat hij niet aan de bij ministeriële regeling ten aanzien van die rijbewijscategorie vastgestelde eisen heeft voldaan, dient zich, indien hij een nieuwe aanvraag ter verkrijging van een verklaring van rijvaardigheid voor die rijbewijscategorie indient, te onderwerpen aan een nader onderzoek naar zijn rijvaardigheid.
Artikel 87 luidt:
Het nader onderzoek bestaat uit het afleggen van een rijproef ten overstaan van een door het CBR aangewezen rijvaardigheidsadviseur. De artikelen 54 en 55, 67 tot en met 82 en 84 zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 89 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de rijvaardigheidsadviseur bij het nader onderzoek voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.