ECLI:NL:RVS:2017:2319
Raad van State — Uitspraak 


201606536/1/A2.
Datum uitspraak: 30 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante A], wonend te Venray, en [appellant B], in zijn hoedanigheid van curator in het faillissement van [appellante A], voorheen handelend onder de naam [kindercentrum], gevestigd te Venray,
en
het college van burgemeester en wethouders van Venray,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 5 februari 2014 heeft het college [appellante A] met ingang van 6 februari 2014 verboden de exploitatie van kindercentrum De Nissehoff voort te zetten.
Bij besluit van 18 juli 2016, verzonden op 19 juli 2016, heeft het college het door [appellante A] hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2017, waar [appellanten], bijgestaan door mr. T.I.P. Jeltema, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. B. de Haan, advocaat [NAAM]'s-Hertogenbosch, en [belanghebbende], vergezeld van [inspecteur A] en [inspecteur B], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante A] exploiteerde een kinderdagverblijf en buitenschoolse opvang op het perceel [locatie] te Venray. Het college heeft het in het procesverloop genoemde exploitatieverbod opgelegd na een rapport van de GGD Limburg-Noord en een rapport van de politie. Het college heeft het daartegen gemaakte bezwaar bij besluit van 1 juli 2014 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 28 mei 2015 heeft de rechtbank Limburg het daartegen ingestelde beroep van [appellanten] gegrond verklaard, het besluit van 1 juli 2014 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van haar uitspraak. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Vervolgens heeft het college bij besluit van 15 december 2015 opnieuw op het door [appellante A] gemaakte bezwaar beslist en dat bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 26 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1103) heeft de Afdeling de uitspraak van 1 juli 2014 met verbetering van gronden bevestigd, het beroep van [appellanten] tegen het besluit van 15 december 2015 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat tegen het college te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. Deze uitspraak is als bijlage aangehecht. De Afdeling verwijst naar die uitspraak en voor wat betreft haar oordeel vooral naar de overwegingen 6 tot en met 6.4, 8.1 en 9.
Het besluit van 18 juli 2016
2.    In het besluit van 18 juli 2016, met bijlagen, dat is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2016, is het college ingegaan op het functioneren van de assistent-leidinggevende, de angst van de beroepskrachten en de klachtengeschiedenis. Bij het besluit zijn bijlagen gevoegd, die van dat besluit deel uitmaken. In die bijlagen zijn opgenomen: de verklaringen van de [inspecteurs] en van de voormalige voorzitter van de oudercommissie, [voormalige voorzitter]; de handgeschreven aantekeningen van [inspecteurs] en een lijst van door hen gehoorde personen; de door [inspecteurs] overgelegde e-mailcorrespondentie van [appellante A], van de (oud-)medewerkers en van de leden van de oudercommissie.
Het college heeft blijkens het besluit nader onderzoek ingesteld naar het functioneren van de [assistent-leidinggevende A]. Gedurende de hele periode waarin zij was aangesteld, heeft zij niet zelfstandig beslissingen genomen over het functioneren van het kindercentrum. De dagelijkse leiding van het kindercentrum, ook na toezending van het voornemen om een locatieverbod op te leggen, was in handen van [appellante A]. Dit blijkt volgens het college uit de verklaringen van [inspecteurs], beide van 20 juni 2016, die in bijlage 2 van het besluit zijn opgenomen. De bedoelde passages uit deze verklaringen zijn in de overwegingen van het besluit geciteerd. Op grond hiervan heeft het college geconcludeerd dat [assistent-leidinggevende A], gelet op de invloed die [appellante A] bleef uitoefenen op de dagelijkse gang van zaken binnen het kindercentrum, niet in staat was om de feitelijke leiding van het kindercentrum in handen te nemen.
Naar aanleiding van hetgeen de Afdeling in overweging 6.3 van de uitspraak van 26 april 2016 heeft overwogen, heeft het college de GGD om een nadere toelichting gevraagd over de toegenomen angst en spanningen. In de hiervoor genoemde verklaringen van [inspecteurs] is vermeld dat zij tijdens de eerste inspectie hebben geconstateerd dat de beroepskrachten bang zijn voor [appellante A]. Die angst blijkt ook uit het feit dat zich na de eerste inspectie bij de GGD beroepskrachten meldden, per mail en telefonisch. [inspecteurs] hebben verklaard dat deze beroepskrachten hun verhaal niet durfden te doen op het kindercentrum. Als voorbeeld is in bijlage 7 bij het besluit een telefoonnotitie opgenomen van een klacht van een van de beroepskrachten, [beroepskracht A], inhoudende dat [appellante A] kinderen op 24 januari 2014 heeft gevraagd of zij haar "stout" vinden en of zij "billenkoek" heeft gegeven. Dit toont volgens hen aan dat er geen openheid was en onder de beroepskrachten een duidelijke angst- en zwijgcultuur heerste. Pas na de eerste inspectie is in de e-mails en telefonisch aangegeven dat in het verleden sprake is geweest van incidenten met verbaal en fysiek geweld. In bijlage 8 bij het besluit is een voorbeeld van een melding daarvan opgenomen. Volgens het college is het feit dat de incidenten zich hebben voorgedaan vóór het voornemen om een locatieverbod op te leggen niet relevant, omdat deze informatie niet voorhanden was bij de GGD ten tijde van de eerste inspectie. De late melding van de incidenten is voor de GGD een bevestiging van het bestaan van een angst- en zwijgcultuur, die ertoe leidde dat de protocollen voor het melden van incidenten, meer in het bijzonder de meldcode kindermishandeling, niet werden nageleefd.
In het besluit zijn voorts enkele citaten opgenomen van de in bijlage 5 opgenomen e-mails van [voormalige voorzitter], van personeelsleden en van [appellante A] zelf. In een e-mail van 4 februari 2014 aan het personeel heeft [appellante A] per direct een verbod ingesteld om op welke manier dan ook bedrijfsgegevens naar buiten te brengen en ook mediacontact verboden. Volgens het college had het mediaverbod dan ook niet de bedoeling om de rust in het kindercentrum te laten weerkeren, maar om de beroepskrachten onder dreiging van juridische stappen (ontslag, smaad, laster) ervan te weerhouden om hun mond open te doen over zaken die zich op het kindercentrum afspeelden. In het besluit van 18 juli 2016 is overwogen dat uit het voorgaande in ieder geval blijkt dat de stelling van [appellante A] ter zitting bij de Afdeling, voorafgaand aan de uitspraak van 26 april 2016, dat zij voorafgaand aan het organiseren van de bijeenkomst met het personeel geen contact met het personeel heeft opgenomen, feitelijke grondslag mist. De organisatie van de bijeenkomst zelf heeft zij overgelaten aan [assistent-leidinggevende A], maar die heeft in de e-mail aan het personeel juist aangegeven dat alles wat men op de werkvloer tegenkwam mede moest worden gemeld aan [appellante A]. Ook uit de mailwisseling tussen de beroepskrachten onderling, uitgezonderd [appellante A] en [assistent-leidinggevende A], alsmede de mailwisseling tussen de beroepskrachten en [voormalige voorzitter], die als bijlage 6 bij het besluit is gevoegd, blijkt dat de beroepskrachten angstig waren. Dit wordt bevestigd door de verklaring van [voormalige voorzitter] van 28 juni 2016, bij het besluit gevoegd als bijlage 9, die in die verklaring stelt dat de beroepskrachten niet waren opgewassen tegen [appellante A]. Een van de toezichthouders, [inspecteur B], heeft in haar verklaring onder meer opgemerkt dat de door haar geconstateerde onzekerheid voortvloeit uit onduidelijkheid over het voortbestaan van [kindercentrum], de angst voor reactie van [appellante A], zodat tijdens de inspectie niet openlijk is gesproken over misstanden, angst voor sancties, angst om verbaal aangevallen te worden, baanzekerheid, maar vooral ook de angst voor het welzijn van de kinderen. Op grond van de verklaringen van de [inspecteurs] en de daaraan ten grondslag liggende documenten, heeft het college geconcludeerd dat sprake was van een angstcultuur, die toenam nadat het voornemen tot het opleggen van een locatieverbod was overhandigd aan [appellante A].
Over de klachtengeschiedenis heeft het college in zijn besluit van 18 juli 2016 overwogen dat de oudercommissie een mail aan de ouders heeft gestuurd met een uitleg over het voorgenomen locatieverbod. Dit heeft ertoe geleid dat ouders hun kinderen hebben bevraagd. Volgens de oudercommissie zijn er vervolgens meldingen gedaan van kinderen die aangaven te zijn geknepen of geslagen. Dit was de eerste keer dat de klachten zo concreet werden en er meerdere (in elk geval van zeven kinderen) meldingen binnen kwamen. De toezichthouders constateren dat er door het wegvallen van de oudercommissie geen toezicht meer was en [appellante A] vrij spel had, aldus het college. De verslechtering van de situatie blijkt volgens het college ook uit de mailwisseling tussen de beroepskrachten onderling en met [voormalige voorzitter]. Verder heeft [inspecteur B] in haar verklaring van 20 juni 2016 een lijst van 13 punten genoemd, die bij de tweede inspectie een slechtere score op het gebied van de kwaliteitseisen uit de Wkkp zijn toegekend dan bij de eerste inspectie. Volgens die verklaring bleek het locatieverbod ontoereikend. De intimidatie bleef ongehinderd toenemen en voortbestaan, waardoor de veiligheid in de breedste zin van het woord onvoldoende kon worden gewaarborgd.
Op grond van deze bevindingen is het college tot de conclusie gekomen dat [appellante A] na de overhandiging van het voornemen tot het opleggen van een locatieverbod haar invloed bleef aanwenden en de beroepskrachten bleef intimideren. Dit leidde tot een vergroting van de angst (voor een confrontatie met [appellante A], voor sancties als baanverlies en voor de veiligheid van de kinderen). Daarnaast heeft het locatieverbod geleid tot meldingen van incidenten die bij de GGD nog niet eerder waren gemeld. Voor de GGD ontstond er op dat moment een andere situatie: blijkbaar was er niet alleen sprake van een angstcultuur, maar ook van een zwijgcultuur, die ertoe leidde dat beroepskrachten hebben verzuimd om melding te doen van ontoelaatbaar gedrag van [appellante A] bij de vertrouwensinspecteur conform de voorschriften uit de Meldcode kindermishandeling. Het college acht deze situatie is in strijd met artikel 1.51a van de Wkkp. Het locatieverbod heeft tevens geleid tot het opstappen van de oudercommissie en het van het kindercentrum halen van zeven kinderen, naar aanleiding van het bevragen van kinderen over ontoelaatbaar gedrag van [appellante A]. Deze omstandigheden hebben ertoe geleid dat volgens de GGD sprake is van een verslechtering van de situatie en een verergering van de tekortkomingen, aldus het college. Het locatieverbod leidde er niet toe dat de verhouding met [appellante A] normaliseerde. De beroepskrachten werden meer onder druk gezet (terwijl de druk al hoog was, omdat [appellante A] naast het kindercentrum woonde en haar zoon - die loyaal aan haar was - nog op het kindercentrum werkte). Dit heeft zijn weerslag op de sociale en emotionele veiligheid van de kinderen op het kindercentrum. Dit volgt volgens het college ook uit de verklaringen van [inspecteurs]. Het college heeft om die reden de conclusie van de GGD gedeeld dat tijdens de tweede inspectie, meer nog dan tijdens de eerste inspectie, duidelijk was dat de veiligheid van de kinderen niet meer kon worden gewaarborgd met een locatieverbod.
Het beroep
3.    [appellanten] betogen dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat er een onhoudbare situatie was ontstaan die de oplegging van een exploitatieverbod rechtvaardigde. Zij voeren hiertoe aan dat [appellante A] op 19 maart 2014 een zienswijze heeft ingediend naar aanleiding van het conceptrapport van de GGD. Tijdens de mondelinge toelichting van haar zienswijze op 6 maart 2014 zouden [inspecteurs] uitdrukkelijk hebben aangegeven dat niet is geadviseerd om over te gaan tot sluiting of het opleggen van een exploitatieverbod. De directe aanleiding voor het opleggen van een exploitatieverbod was gelegen in de klachten van 18 december 2013 en 7 januari 2014. Alleen de aantijgingen dat [appellante A] zich schuldig zou hebben gemaakt aan verbaal en fysiek geweld tegen de kinderen waren de directe aanleiding om over te gaan tot een exploitatieverbod. Op 30 januari 2014 had het college nog aangegeven dat een locatieverbod voldoende zou zijn. In een persbericht, op de website van de gemeente en in verklaringen aan ouders van het kinderdagverblijf was vermeld, dat, nadat [appellante A] een locatieverbod had gekregen en dus feitelijk niet meer op de locatie kwam, de opvangkwaliteit op de groepen op dat moment aan alle eisen voldeed en de veiligheid van de kinderen gewaarborgd was. Verder had zij sinds vier maanden [assistent-leidinggevende A] als assistent-bedrijfsleider in dienst.
Gelet op de uitgangspunten van de uitspraak van 26 april 2016 diende volgens [appellanten] in het besluit op bezwaar een antwoord te worden gegeven op de vraag of er objectieve aanwijzingen waren dat er geen zicht meer op was dat op aanvaardbare termijn het kindercentrum alsnog aan de kwaliteitseisen zou gaan voldoen. In dit verband diende door het college een concrete termijn te worden vastgesteld. Dat heeft het college niet gedaan. Tussen 30 januari 2014 en 5 februari 2014 zijn zeven dagen verlopen. Het tweede onderzoek van de inspectie heeft plaatsgevonden op 3 februari 2014. Derhalve diende hetgeen is voorgevallen op vrijdag 31 januari 2014 en op maandag 3 februari 2014 een omslag van een locatieverbod naar een exploitatieverbod te rechtvaardigen, aldus [appellanten]. Deze termijn is volgens hen evenwel veel te kort om objectief boven tafel te krijgen of er een mogelijkheid was om tot verbetering te komen. [appellanten] achten voorts van belang dat de meldingen die na het eerste onderzoek op 23 januari 2014 boven water zijn gekomen overwegend zagen op gebeurtenissen vóór het uitbrengen van het voornemen tot het opleggen van een locatieverbod en bovendien anoniem of weinig concreet zijn. Ook deze nadere meldingen bieden volgens hen dus onvoldoende grondslag voor de conclusie dat de veiligheid van de kinderen minder was gewaarborgd dan in eerste instantie werd aangenomen en met onmiddellijke ingang een exploitatieverbod diende te worden opgelegd.
[appellanten] bestrijden voorts het oordeel van het college dat er geen noodzaak bestond [assistent-leidinggevende A] te horen. Dat [assistent-leidinggevende A] geen contact heeft opgenomen met het college of de toezichthouders is volgens hen niet relevant. De toezichthouders hadden [assistent-leidinggevende A] zelf moeten benaderen om haar te horen. [assistent-leidinggevende A] was ook niet geïnformeerd over een bijeenkomst waar beroepskrachten welkom waren. Doordat [assistent-leidinggevende A] niet is gehoord kon geen objectief beeld worden verkregen van de periode dat zij assistent-leidinggevende was. [appellanten] betwisten dat geen leidinggevende taken aan [assistent-leidinggevende A] waren overgedragen. Zij wijzen op een e-mail met instructies van [assistent-leidinggevende A] aan de beroepskrachten en een e-mail van [appellante A] waarin [assistent-leidinggevende A] is aangewezen als contactpersoon voor de dagelijkse gang van zaken.
[appellanten] voeren verder aan dat uit de bijlagen 5 en volgende bij het besluit van 18 juli 2016 niet kan worden afgeleid dat sprake was van een angst- en zwijgcultuur, waardoor de sociaal-emotionele veiligheid van de kinderen in het gedrang was gekomen. Uit die bijlagen komt op ontluisterende wijze naar voren dat een aantal beroepskrachten onder aanvoering van voormalig oudercommissielid [voormalige voorzitter] er na het locatieverbod alles aan deden om [appellante A] in een zeer kwaad daglicht te stellen. Een aantal beroepskrachten - de zoon van [appellante A], [voormalig stagiaire], [administratieve kracht] en [assistent-leidinggevende A] - waren beslist niet negatief over [appellante A], maar werden bewust buiten de e-mailcorrespondentie gehouden. Ook zou [appellante A] geen schrikbewind hebben gevoerd, en in de emotionele reactie in een e-mail van 31 januari 2014 enkel haar teleurstelling hebben geuit. Voor het overige zou zij na sluitingstijd nimmer een schrikbewind hebben gevoerd. Zij stelt verder dat er een gespannen sfeer heerste tussen haar en een deel van de beroepskrachten, omdat zij een reorganisatie zou hebben aangekondigd. Zij bestrijdt dat hierdoor de veiligheid van de kinderen in welke zin dan ook in het gedrang kwam, alsmede dat er sprake was van een angst- en/of zwijgcultuur.
[appellanten] bestrijden ten slotte dat door het opstappen van de oudercommissie geen toezicht meer was en dat [appellante A] daardoor vrij spel had. Een van de toezichthouders, [inspecteur A], heeft op de melding van [appellante A] over het opstappen van de oudercommissie geantwoord dat het bestaan van een oudercommissie voor de GGD geen prioriteit heeft. Bovendien is niet duidelijk wat met de term "vrij spel" is bedoeld. [appellante A] had een locatieverbod en kwam niet op het kindercentrum. Er was sinds dat verbod nimmer contact tussen de kinderen en [appellante A].
Beoordeling van het herstelbesluit van 18 juli 2016 in het licht van de uitspraak van 26 april 2016
4.    Bij het nemen van het besluit van 18 juli 2016 diende het college de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2016 in acht te nemen. Op grond van deze uitspraak geldt als uitgangspunt dat de rechtbank in haar uitspraak van 28 mei 2015 een te strenge maatstaf heeft aangelegd bij het beantwoorden van de vraag onder welke omstandigheden een kinderopvanginstelling kan worden gesloten. Voorts diende het college zich ervan te vergewissen of het rapport van de inspectie steunt op een zorgvuldig onderzoek en of de feiten de conclusie van het rapport kunnen dragen. Daarbij was van belang dat de GGD aanvankelijk heeft geadviseerd om [appellante A] een locatieverbod op te leggen. De conclusie van de Afdeling was dat in de in het inspectierapport beschreven bevindingen geen grond kon worden gevonden voor een omslag van een locatieverbod voor de houdster naar een exploitatieverbod.
Het college heeft met het vragen van een nadere toelichting aan de inspecteurs die het onderzoek hebben uitgevoerd beoogd de geconstateerde gebreken in de voorbereiding van de eerdere besluiten te herstellen. [inspecteurs] hebben beiden een verklaring opgesteld, gedocumenteerd met e-mailcorrespondentie, die deels is geanonimiseerd. De complete e-mailcorrespondentie en de handgeschreven aantekeningen zijn overgelegd en als bijlagen bij het besluit van 18 juli 2016 gevoegd. In geding is of hiermee het in de uitspraak van 26 april 2016 geconstateerde gebrek is hersteld.
4.1.    Anders dan [appellanten] hebben aangevoerd hoefde het college zich niet te beperken tot de vraag of de feitelijke gang van zaken op het kinderdagverblijf zelf in de periode van 30 januari 2014 en 3 februari 2014 een verder strekkende maatregel dan een locatieverbod voor [appellante A] noodzakelijk maakte. Ook feiten en omstandigheden die zich eerder hebben voorgedaan, maar pas na het uitreiken van het voornemen tot het opleggen van een locatieverbod bekend waren geworden konden bij die beslissing worden betrokken. De incidenten die door de beroepskrachten [beroepskracht A] en [beroepskracht B] zijn gemeld en zijn opgenomen in de bijlagen 7 en 8 van het besluit van 18 juli 2016, konden daarom bij de beslissing worden betrokken. Hoewel deze incidenten hebben plaatsgevonden voor de overhandiging van het voornemen tot het opleggen van het locatieverbod, zijn deze stukken niet bij de voorbereiding van de eerdere besluiten betrokken. Zij konden daarom mede dienen als grondslag voor het besluit van 18 juli 2016. De omstandigheid dat het college op 30 januari 2014 in een persverklaring, op de website en aan de ouders had gemeld dat met een locatieverbod de veiligheid van de kinderen zou zijn gewaarborgd, dient niet als een toezegging aan [appellante A] worden opgevat dat niet tot een exploitatieverbod zou worden besloten. De Afdeling acht aannemelijk dat deze verklaringen vooral zijn bedoeld om de gemoederen, die in de periode tot 30 januari 2014 hoog waren opgelopen, tot bedaren te brengen. Bovendien is deze verklaring, zo daaraan al betekenis kan worden toegekend, onder druk op grond van de toen aan het college bekende feiten en omstandigheden tot stand gekomen.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2016 volgt niet dat het feit dat in het inspectierapport niet is geadviseerd een exploitatieverbod op te leggen meebrengt dat het college daartoe niet meer mocht overgaan. De uitspraak betekende wel dat bij een keuze voor handhaving van het exploitatieverbod meer feiten en omstandigheden moesten worden aangedragen en dat die keuze dan beter moest worden gemotiveerd. De Afdeling volgt ook niet het betoog van [appellanten] dat die keuze voor een exploitatieverbod rauwelijks zou zijn gemaakt. In het conceptrapport van 23 januari 2014 heeft de toezichthouder geadviseerd een algeheel locatieverbod op te leggen en een exploitatieverbod te overwegen. In het definitieve rapport van 3 februari 2014 is geadviseerd zware handhaving in te zetten op de domeinen 1 (pedagogisch klimaat), 3 (veiligheid en gezondheid) en 5 (ouderrecht).
4.2.    Bij haar oordeel betrekt de Afdeling het navolgende uit de verklaringen van van 20 juni 2016, waarin [inspecteurs] een verslag hebben gedaan van hun bevindingen tijdens de eerste en tweede inspectie.
Op grond van het gesprek met [appellante A] tijdens de eerste inspectie vraagt [inspecteur A] zich concluderend af of zij op dat moment wel in staat en geschikt was om met kinderen te werken. Hoewel bij de kinderen geen opvallend gedrag is geconstateerd, is uit verklaringen van beroepskrachten, ouders en oudercommissieleden gebleken dat ze zich op dat moment in toenemende mate zorgen maakten over het welbevinden van de kinderen en het gedrag van de houder. Intimidatie van de beroepskrachten, onzekerheid bij hen en signalen van de ouders waren toegenomen. Hierdoor was de professionele houding van de beroepskrachten onder druk komen te staan en konden de beroepskrachten onmogelijk een veilige, vertrouwde en gezonde opvangomgeving garanderen ten aanzien van de emotionele, sociale en persoonlijke ontwikkeling van de kinderen. Vijf beroepskrachten en een administratief medewerker zijn bij de eerste inspectie geïnterviewd. De administratief medewerker was overdreven positief en was volgens [inspecteurs] daarom geen betrouwbare informatiebron. De beroepskrachten zijn afzonderlijk van elkaar geïnterviewd en gaven aan dat de sfeer op het kindercentrum slecht was en dat de kinderen hierdoor werden beïnvloed. Incidenten gebeurden vaak als [appellante A] of haar zoon (een van de andere beroepskrachten) op de groep stonden. De beroepskrachten vertrouwden de zoon niet. Zodra [appellante A] verscheen, sloeg de sfeer om. De assistent-leidinggevende is niet gezien, er werd ook niet over haar gesproken.
De contacten na de eerste inspectie tonen, zo concluderen [inspecteurs], aan dat er een angst- en zwijgcultuur heerste op het kindercentrum. Die contacten zorgden voor een urgenter beeld van de situatie dan dat zij al hadden. Er was een hoog ziekteverzuim door de slechte sfeer, er waren incidenten met verbaal en fysiek geweld tegen kinderen, de beroepskrachten werden geïntimideerd. Het opstappen van de oudercommissie is in dit geval een belangrijk gegeven. De oudercommissie vervulde een vertrouwensfunctie. Het tegenwicht van de oudercommissie was daarom van groot belang. Belangrijke items werden daardoor niet besproken, waardoor de sociaal-emotionele veiligheid van de kinderen in het geding is gekomen.
Tijdens de tweede inspectie is vastgesteld dat [appellante A] niet meer op het kinderdagverblijf is verschenen, maar wel via e-mail heeft gecommuniceerd. Dit heeft gezorgd voor een verergering van de angst door intimidatie, bedreiging en dwingende controle. Uit de in de verklaring geciteerde e-mails is gebleken dat [appellante A] zich, ondanks haar fysieke afwezigheid, nog altijd juridisch verantwoordelijk achtte voor de gang van zaken op het kinderdagverblijf en een media- en spreekverbod heeft opgelegd onder bedreiging van sancties voor degene die zich daar niet aan zou houden. Door de labiele indruk die [appellante A] maakte tijdens de eerste inspectie was moeilijk in te schatten wat de invloed van haar gemoedstoestand, houding en gedrag zouden zijn op de omgang met de kinderen en de beroepskrachten in de toekomst. Tijdens de tweede inspectie was duidelijk sprake van een verslechtering. Ondanks dat er feitelijk geen opvallend gedrag bij de kinderen werd geconstateerd tijdens de tweede inspectie, bleek dat beroepskrachten, ouders en oudercommissie zich nog altijd zorgen maakten over het welbevinden van de kinderen. [appellante A] was in discussie gegaan met ouders over kinderen die inmiddels van de opvang zijn gehaald. Zij heeft kinderen ondervraagd over haar gedrag. Er zijn zeven kinderen van de opvang gehaald na verklaringen over fysiek geweld van [appellante A] (het slaan van kinderen). Door de angstcultuur waren de incidenten niet gemeld bij de vertrouwensinspecteur, zoals voorgeschreven in de Meldcode kindermishandeling. De situatie was duidelijk verergerd. Tussen de eerste en tweede inspectie heeft een beroepskracht van de assistent-leidinggevende gehoord dat [appellante A] boos, teleurgesteld en wantrouwend was richting het team. Hierdoor was de verstoring van de arbeidsrelatie toegenomen. Uit de in de verklaring opgenomen citaten blijkt dat ondanks een locatieverbod, de feitelijke leiding altijd nog in handen was van [appellante A]. De assistent-leidinggevende liet zich op belangrijke momenten niet zien en heeft nooit contact opgenomen met de GGD. Zij toonde geen betrokkenheid en was geen verbindende factor. Er was sprake van het ontbreken van een leidinggevende. De zoon van [appellante A] zag er moe en futloos uit en werd tijdens het gesprek zeer emotioneel. Hij lag niet goed in het team vanwege de relatie met zijn moeder. Doordat hij de zoon is van [appellante A] en tegelijkertijd lid van het team, was er een praktisch onwerkbare situatie ontstaan.
Het feit dat meerdere meldingen binnenkwamen over fysieke mishandelingen heeft [inspecteur A] zwaar laten meewegen in de constatering dat de sociaal-emotionele veiligheid van de kinderen minder was gewaarborgd dan bij de eerste inspectie naar voren was gekomen. Die meldingen waren bij de GGD nog niet bekend bij de eerste inspectie, maar passen wel in het beeld dat [inspecteur A] al had van [appellante A] en haar werkwijze binnen [kindercentrum]. Het bevestigde de verhoogde urgentie die hij tijdens de tweede inspectie vaststelde op basis van de overige verslechteringen. De situatie is in negatieve zin uniek. De veiligheid van de kinderen op alle vier de basisdoelen van kinderopvang kon ook tijdens de afwezigheid van [appellante A] niet worden gewaarborgd. Een locatieverbod was volgens de verklaringen van [inspecteurs] daarom ontoereikend.
4.3.    Anders dan [appellante A] aanvoert, heeft de Afdeling in haar uitspraak van 26 april 2016 niet overwogen dat [assistent-leidinggevende A] alsnog moest worden gehoord over haar rol als leidinggevende. Aan het college is de opdracht gegeven nader te onderzoeken of de conclusie in het rapport van de GGD dat er na het voorgenomen locatieverbod voor [appellante A] geen leidinggevende op de werkvloer aanwezig was, kon worden gedragen door de feiten en omstandigheden. De enkele omstandigheid dat [assistent-leidinggevende A] niet is gehoord kan daarom niet leiden tot vernietiging van het besluit van 18 juli 2016. Uit het overzicht van bijlage 3 bij dat besluit blijkt overigens dat [inspecteur A] of [inspecteur B] met de zoon van [appellante A] en de administratief medewerkster hebben gesproken. Eén pedagogisch medewerkster, [pedagogisch medewerkster A], en de [assistent-leidinggevende B] die kort voor het onderzoek door [assistent-leidinggevende A] was vervangen, zijn niet gehoord, omdat ze ziek waren. Verder heeft de inspectie niet gesproken met de twee pedagogisch medewerkers [pedagogisch medewerkster B] en [pedagogisch medewerkster C]. Blijkens de in bijlage 5 van het besluit van 18 juli 2016 opgenomen mailwisseling hadden deze vier niet gehoorde medewerkers wel kritiek op het functioneren van [appellante A]. Ten slotte is [vrijwilligster], een vrijwilligster die af en toe inviel, niet gehoord.
4.4.    Het college heeft uit de nadere toelichting van de inspecteurs kunnen opmaken dat [appellante A] de feitelijke leidinggevende was. Zij heeft door middel van e-mails personeel benaderd en ook uit de e-mails van [assistent-leidinggevende A] blijkt dat aan [appellante A] verslag moest worden uitgebracht. De stelling van [appellante A] dat na de uitreiking van het voornemen tot het opleggen van een locatieverbod geen contact is geweest tussen haar en de beroepskrachten stemt niet overeen met hetgeen in de in bijlage 5 van het besluit van 18 juli 2016 opgenomen geanonimiseerde e-mail van 4 februari 2014 is vermeld. De doorgestuurde e-mail is afkomstig van [appellante A], waarin zij haar ongenoegen uit over een uitzending van SBS6, en is verzonden op 31 januari om 23.52 uur, derhalve na de overhandiging van het voornemen tot het opleggen van een locatieverbod aan [appellante A]. Verder houdt de brief van 3 februari 2014, gericht aan het personeel, die ook deel uitmaakt van bijlage 5, mede een verbod - onder dreiging van juridische stappen - in om met de inspecteurs te praten. Ook deze brief moet worden beschouwd als een contact tussen haar en de beroepskrachten. De inspecteurs konden daarom concluderen dat de rol van [assistent-leidinggevende A] als leidinggevende te verwaarlozen was. Bij die vaststelling komt overigens weinig tot geen gewicht toe aan het feit dat niet [assistent-leidinggevende A], maar de administratieve kracht geld van het kinderdagverblijf heeft gebracht naar [appellante A].
4.5.    Op grond van de mailwisseling uit de periode na 30 januari 2014 kon het college tot de slotsom komen, dat de conclusie van de inspecteurs dat bij een belangrijk deel van het personeel angst bestond voor [appellante A] en dat er op het kinderdagverblijf een zwijgcultuur heerste, juist was. Anders dan [appellante A] aanvoert, is het college op de bladzijden 13 en 14 van de overwegingen van het besluit van 18 juli 2016 ingegaan op de vraag of hierdoor de sociaal-emotionele veiligheid van de kinderen in het gedrang is gekomen. De toonzetting van de uitlatingen van [voormalige voorzitter] over [appellante A] en de assistent-leidinggevende in een e-mail aan de pedagogisch medewerksters en andere ouders moet voor rekening van [voormalige voorzitter] worden gelaten. Niet is gebleken dat de inspecteurs of het college deze kwalificaties hebben overgenomen of dat deze van invloed zijn geweest bij het opstellen van het advies of bij het nemen van het besluit. Het college heeft de ernstige gevolgen die de gang van zaken bij het kinderdagverblijf voor de kinderen van [voormalige voorzitter] heeft gehad, vooral als illustratie gebruikt voor de stelling dat de veiligheid van de kinderen niet langer gewaarborgd was. De brief van [voormalig stagiaire], waaruit in het beroepschrift wordt geciteerd, bevat geen aanwijzing voor het tegendeel. Zoals het college in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft gesteld, is het gemelde incident juist een illustratie van de gevolgen die de gespannen situatie voor de kinderen heeft gehad. Ter zitting is nog toegelicht dat op grond van de wetenschappelijke publicaties, die het college aan de Afdeling heeft overgelegd, moet worden aangenomen dat een gespannen situatie hoe dan ook nadelige gevolgen heeft voor jonge kinderen.
4.6.    Op grond van het vorenoverwogene komt de Afdeling tot de slotsom dat er geen grond is voor het oordeel dat het college niet mocht afgaan op het definitieve inspectierapport van 3 februari 2014, zoals aangevuld met de verklaringen van [inspecteurs] van 20 juni 2016 en de bij die verklaringen overgelegde e-mailcorrespondentie en andere stukken. Uit de verklaringen met bijlagen blijkt dat het definitieve rapport steunt op een voldoende zorgvuldig onderzoek en dat de feiten de conclusies van het rapport kunnen dragen. Het college heeft het in de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2016 geconstateerde gebrek met het besluit van 18 juli 2016 bij de voorbereiding van dat besluit daarom voldoende hersteld. Er bestaat geen aanleiding het besluit van 18 juli 2016 te vernietigen.
4.7.    Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Het beroep is ongegrond.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Polak    w.g. Lodder
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017
17.