ECLI:NL:CBB:2017:197
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/286
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 mei 2017 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigden: mr. J.C.M. Damming en mr. A.D. Vrieling)
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. M.M. de Vries en J. Dijk).
Procesverloop
Bij besluit van 30 december 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om toewijzing van betalingsrechten voor 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 31 december 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van betalingsrechten en de vergroeningsbetaling voor 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling.
Bij besluit van 9 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 januari 2017. Appellante is vertegenwoordigd door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde
mr. J.C.M. Damming. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Vanaf 1 januari 2015 geldt een nieuw wettelijk regime voor de toekenning van steun aan landbouwers, zoals vastgelegd in onder meer Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (Verordening 1307/2013). Deze verordening luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“(…)
(2) Het verminderen van de administratieve lasten is een van de kerndoelstellingen, en een van de hoofdvereisten, van de hervorming van het GLB. Bij de formulering van de desbetreffende bepalingen van de regeling voor rechtstreekse steun dient hiermee terdege rekening te worden gehouden.
(…)
Artikel 4
Definities en aanverwante bepalingen
1. In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
e) "landbouwareaal": om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten;
(…)
Artikel 21
Betalingsrechten
1. In het kader van de basisbetalingsregeling wordt steun beschikbaar gesteld voor landbouwers:
a) die in het kader van deze verordening betalingsrechten verwerven (…);
(…)
Artikel 24
Eerste toewijzing van betalingsrechten
(…)
2. Tenzij in geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden is het aantal toegewezen betalingsrechten per landbouwer in 2015 gelijk aan het aantal subsidiabele hectaren dat de betrokken landbouwer overeenkomstig artikel 72, lid 1, eerste alinea, onder a), van Verordening (EU) nr. 1306/2013 in zijn steunaanvraag aangeeft voor 2015 en waarover hij beschikt op een door de lidstaat vastgestelde datum. Die datum valt niet later dan de in de betrokken lidstaat vastgestelde datum voor de wijziging van zo'n steunaanvraag.
(…)
Artikel 32
Activering van betalingsrechten
1. De steun in het kader van de basisbetalingsregeling wordt aan landbouwers verleend na activering, door middel van een aangifte overeenkomstig artikel 33, lid 1, van een betalingsrecht per subsidiabele hectare in de lidstaat waar het is toegewezen. (…)
2. In deze titel wordt onder "subsidiabele hectare" verstaan:
a) ieder landbouwareaal van het bedrijf, (…), dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt;
(…)
Artikel 33
Aangifte van subsidiabele hectaren
1. Met het oog op de activering van de betalingsrechten als bedoeld in artikel 32, lid 1, geeft de landbouwer aan welke percelen overeenstemmen met de aan een betalingsrecht gebonden subsidiabele hectaren.
(…)
Bijlage I
Lijst van steunregelingen
Sector
Basisbetalingsregeling
(…)”.
1.2
Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van
17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (Verordening 1306/2013) luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“(…)
(44) De voornaamste bestanddelen van het geïntegreerd systeem moeten worden gehandhaafd (…). De lidstaten dienen bij het opzetten van deze systemen passend gebruik te maken van technologie om de administratieve lasten te verminderen en efficiënte en effectieve controles te waarborgen.
(…)
Artikel 63
Onverschuldigde betalingen en administratieve sancties
1. Wanneer een begunstigde niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die verbonden zijn aan de voorwaarden voor de toekenning van de bijstand of steun waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet, wordt de steun niet betaald of geheel of gedeeltelijk ingetrokken en worden, naargelang het geval, de desbetreffende betalingsrechten als bedoeld in artikel 21 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 niet toegewezen of ingetrokken.
(…)
Artikel 67
Toepassingsgebied en gebruikte terminologie
1.  Elke lidstaat zet een geïntegreerd beheers- en controlesysteem op (het "geïntegreerd systeem").
2.  Het geïntegreerd systeem is van toepassing op de steunregelingen die in bijlage I bij Verordening (EU) nr. 1307/2013 worden vermeld.
(…)
4.  Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
a) "perceel landbouwgrond" : een aaneengesloten stuk grond dat door een landbouwer is aangegeven en dat niet meer dan één enkele gewasgroep omvat; indien evenwel in het kader van Verordening (EU) nr. 1307/2013 een afzonderlijke aangifte van het gebruik van een oppervlakte binnen een gewasgroep nodig is, wordt het perceel landbouwgrond, indien noodzakelijk, verder begrensd door dat specifieke gebruik. De lidstaten mogen aanvullende criteria vaststellen voor een verdere afbakening van een perceel landbouwgrond;
b) "areaalgebonden rechtstreekse betaling": de basisbetalingsregeling (…),
Artikel 68
Onderdelen van het geïntegreerd systeem
1.  Het geïntegreerd systeem omvat de volgende onderdelen:
(…)
b) een systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen;
c) een systeem voor de identificatie en de registratie van betalingsrechten;
(…)
Artikel 70
Systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond
1. Het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen wordt opgezet op basis van kaarten, kadastrale documenten of andere cartografische gegevens. De daarbij gebruikte technieken steunen op een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem, inclusief orthobeelden van lucht- of satellietopnamen, met een homogene norm die een precisie waarborgt die ten minste overeenkomt met die van kaarten op schaal 1:10 000, en vanaf 2016 op schaal 1:5 000, en tevens rekening houdt met de omtrek en de conditie van de percelen. Deze wordt vastgesteld met inachtneming van de bestaande Unienormen. Onverminderd de eerste alinea, mogen de lidstaten evenwel gebruik blijven maken van deze technieken, inclusief orthobeelden van lucht- of satellietopnamen, met een homogene norm die een precisie waarborgt die ten minste overeenkomt met die van kaarten op schaal 1:10 000, indien deze zijn verkregen in het kader van vóór november 2012 overeengekomen langetermijncontracten.
(…)
Artikel 72
Steunaanvragen en betalingsaanvragen
1.  Een begunstigde van de in artikel 67, lid 2, bedoelde steun dient elk jaar een aanvraag voor rechtstreekse betalingen (…) in voor (…) het desbetreffende areaal (…), waarin voor zover van toepassing worden aangegeven:
a) alle landbouwpercelen op het bedrijf, alsmede het niet-landbouwareaal waarvoor de in artikel 67, lid 2, bedoelde steun wordt aangevraagd;
b) de ter activering aangegeven betalingsrechten;
(…)
3.  De lidstaten verstrekken, onder meer via elektronische middelen, vooraf opgestelde formulieren die zijn gebaseerd op de in het voorgaande jaar vastgestelde arealen, en grafisch materiaal dat de ligging van de betrokken percelen aangeeft.
(…)
Artikel 74
Toetsing aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden en eventuele verlagingen
1. De lidstaten voeren overeenkomstig artikel 59 via de betaalorganen of de instanties die zij hebben gemachtigd om namens hen te handelen, administratieve controles van de steunaanvragen uit om na te gaan of voldaan is aan de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen. Deze controles worden aangevuld met controles ter plaatse.
(…)
4. Indien niet aan de subsidiabiliteitscriteria is voldaan, is artikel 63 van toepassing.
(…)
Artikel 78
Uitvoeringsbevoegdheden
De Commissie stelt uitvoeringshandelingen vast waarin het volgende wordt vastgelegd:
(…)
c) voorschriften voor de uitvoering van controles op de nakoming van verplichtingen en op de juistheid en volledigheid van de informatie in de steunaanvraag of betalingsaanvraag, waaronder voorschriften betreffende de meettoleranties voor de controles ter plaatse;
(…)”.
1.3
Artikel 15 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot wijziging van bijlage X bij die verordening (Verordening 639/2014) luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“Vaststelling van subsidiabele hectaren voor de toepassing van artikel 24, lid 2, en artikel 39, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1307/2013
1. Voor de vaststelling van het overeenkomstig artikel 24, lid 2, en artikel 39, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 toe te wijzen aantal betalingsrechten in gevallen zonder erkende overmacht of erkende uitzonderlijke omstandigheden worden alleen de subsidiabele hectaren in aanmerking genomen die overeenkomstig artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 23, onder a), van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 zijn geconstateerd.
(…)”.
1.4
Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“(…)
(6) Ook zijn er aanvullende regels nodig voor het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen dat de lidstaten overeenkomstig artikel 70 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 moeten toepassen. Volgens dat artikel moet daarbij worden gebruikgemaakt van technieken op basis van een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem (GIS). Verduidelijkt moet worden aan welke basiseisen en welke kwaliteitsnormen het systeem dient te voldoen en welke specifieke informatie in het GIS beschikbaar moet zijn om doeltreffende administratieve kruiscontroles te waarborgen. Met het oog daarop moet het identificatiesysteem voor landbouwpercelen regelmatig worden bijgewerkt teneinde apert niet-subsidiabele kenmerken en arealen uit te sluiten. Om te voorkomen dat het systeem onstabiel wordt, moet de lidstaten echter voldoende flexibiliteit worden geboden ten aanzien van kleine veranderingen van het subsidiabele maximumareaal die terug te voeren zijn op onzekerheden over de foto-interpretatie, onder meer als gevolg van de omtrek en de conditie van de referentiepercelen.
(…)
(23) Wat areaalgebonden steunaanvragen en/of betalingsaanvragen betreft, hebben niet-nalevingen gewoonlijk betrekking op delen van die arealen. Daarom kan een te hoge aangifte voor een bepaald perceel worden gecompenseerd door een te lage aangifte voor andere percelen die tot dezelfde gewasgroep behoren. Bepaald dient te worden dat administratieve sancties pas van toepassing worden zodra een bepaalde tolerantiemarge is overschreden.
(24) Voorts is, wat de steunaanvragen en/of betalingsaanvragen voor areaalgebonden betalingen betreft, het verschil tussen het in de steunaanvraag en/of betalingsaanvraag aangegeven totale areaal en het totale areaal dat als subsidiabel is geconstateerd, vaak onbeduidend klein. Ter voorkoming van een groot aantal geringe aanpassingen van aanvragen moet worden bepaald dat de steunaanvraag en/of betalingsaanvraag niet aan het geconstateerde areaal hoeft/hoeven te worden aangepast tenzij een bepaalde mate van verschil wordt overschreden. (…)
Artikel 2
Definities
1. In het kader van het in artikel 67, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 bedoelde geïntegreerd systeem zijn de definities in artikel 4, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 en in artikel 67, lid 4, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van toepassing.
Daarnaast zijn de volgende definities van toepassing:
(…)
(23) „geconstateerd areaal”:
a) bij areaalgebonden steunregelingen: het areaal waarvoor is voldaan aan alle subsidiabiliteitscriteria of andere verplichtingen die verband houden met de voorwaarden voor de verlening van de steun, ongeacht het aantal betalingsrechten waarover de begunstigde beschikt,
(…)
(25) „referentieperceel”: een geografisch begrensd areaal met een in het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond als bedoeld in artikel 70 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 geregistreerde unieke identificatie;
(…)
Artikel 5
Identificatie van de landbouwpercelen
1. Het in artikel 70 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 bedoelde systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen wordt toegepast op het niveau van referentiepercelen. Een referentieperceel bevat een eenheid land bestaande uit landbouwareaal als gedefinieerd in artikel 4, lid 1, onder e), van Verordening (EU) nr. 1307/2013. (…)
De lidstaten bakenen het referentieperceel zo af dat het meetbaar is, de unieke en eenduidige lokalisering van elk jaarlijks aangegeven landbouwperceel mogelijk maakt en, in beginsel, stabiel is in de tijd.
2. Bovendien zorgen de lidstaten ervoor dat de aangegeven landbouwpercelen op betrouwbare wijze worden geïdentificeerd. Zij verlangen met name dat de steunaanvragen en betalingsaanvragen vergezeld gaan van door de bevoegde autoriteit gespecificeerde nadere informatie of documenten die de lokalisering en meting van elk landbouwperceel mogelijk maken. De lidstaten moeten voor elk referentieperceel:
a) een subsidiabel maximumareaal bepalen voor de toepassing van de steunregelingen als genoemd in bijlage I bij Verordening (EU) nr. 1307/2013;
(…)
3. De lidstaten zorgen ervoor dat het subsidiabele maximumareaal per referentieperceel als bedoeld in lid 2, onder a), correct wordt gekwantificeerd binnen een marge van maximaal 2 %, rekening houdend met de omtrek en conditie van het referentieperceel. (…).
(…)”.
1.5
De Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“(…)
Artikel 28
Administratieve controles
1.  De in artikel 74 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 bedoelde administratieve controles, met inbegrip van kruiscontroles, maken de opsporing van niet-nalevingen, in het bijzonder de geautomatiseerde opsporing daarvan met behulp van computermiddelen, mogelijk. De controles omvatten alle elementen waarvoor het mogelijk en passend is deze met administratieve controles te controleren. Zij waarborgen dat:
a) aan de subsidiabiliteitscriteria (…) in het kader van de steunregeling (…) is voldaan;
(…)
Artikel 29
Kruiscontroles
1.  In voorkomend geval, omvatten de administratieve controles kruiscontroles:
(…)
c) door de in de verzamelaanvraag en/of betalingsaanvraag aangegeven landbouwpercelen te vergelijken met de informatie in het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen per referentieperceel overeenkomstig artikel 5, lid 2, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 om na te gaan of de arealen als zodanig in aanmerking komen voor de regeling inzake rechtstreekse betalingen (…);
(…)”.
1.6
De Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“(…)
Artikel 2.1. Bevoegdheden minister
1 De minister wijst op aanvraag aan de landbouwer betalingsrechten toe overeenkomstig artikel 24 en artikel 30, vierde lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013.
2 De minister verstrekt rechtstreekse betalingen inzake de:
a. basisbetalingsregeling overeenkomstig artikel 32 van Verordening (EU) nr. 1307/2013;
(…)”.
1.7
Appellante heeft op 12 mei 2015 een Gecombineerde Opgave 2015 bij verweerder ingediend. Zij heeft hierin 50,39 ha opgegeven voor uitbetaling.
1.8
Bij het primaire besluit I heeft verweerder appellante 50,18 betalingsrechten toegekend. Het toegekende aantal betalingsrechten van 50,18 heeft verweerder gebaseerd op het geconstateerde aantal hectaren subsidiabele landbouwgrond.
1.9
Bij het primaire besluit II heeft verweerder de uitbetaling van betalingsrechten en de vergroeningsbetaling voor appellante vastgesteld op € 25.366,01, waarbij hij uitgaat van een goedgekeurde oppervlakte van 50,18 ha.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd.
3.
Appellante stelt dat verweerder de subsidiabele oppervlakte van haar percelen 0,21 ha te klein heeft vastgesteld en dat verweerder de resultaten van het door haar overgelegde GPS-rapport van Kavel 10 had moeten overnemen. Deze onjuiste vaststelling van de subsidiabele oppervlakte resulteert tevens in een te lage vaststelling van haar betalingsrechten. Appellante betoogt dat verweerder artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 onjuist toepast. Onder verwijzing naar punt 6 van de considerans van Verordening 640/2014 voert zij aan dat dit artikel is bedoeld om te voorkomen dat het systeem te rigide is. Het geeft verweerder ruimte maar is niet beperkend bedoeld. Dit artikel geeft verweerder niet de bevoegdheid om uit te gaan van het referentieperceel en geen actie te ondernemen indien het verschil tussen de opgegeven en geconstateerde oppervlakte kleiner is dan de in het artikel genoemde 2%-marge. Daarnaast stelt appellante dat, voor zover verweerder taluds heeft uitgezonderd van de subsidiabele oppervlakte, dit onjuist is, omdat taluds niet staan genoemd als niet subsidiabele oppervlakte in artikel 2.10 van de Uitvoeringsregeling en zij deze oppervlaktes voor landbouwactiviteiten gebruikt. Zij stelt tot slot dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd.
4. Verweerder heeft in het verweerschrift het volgende uiteengezet.
4.1
Verweerder controleert de door landbouwers aangevraagde landbouwpercelen met behulp van de zogenoemde AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland). De door landbouwers bij de Gecombineerde Opgave ingediende GPS-metingen zijn ingelezen in een kaartlaag. Vervolgens zijn deze metingen beoordeeld met behulp van een hoge resolutiefoto (de winterfoto). Als de GPS-meting buiten het referentieperceel lag, is gekeken of er ruimte was om het referentieperceel te vergroten. Vervolgens zijn de aangevraagde percelen van de landbouwers geautomatiseerd beoordeeld aan de hand van de (eventueel aangepaste)
referentiepercelen. Bij deze systeembeoordeling vormt het referentieperceel de maximale
subsidiabele oppervlakte. Delen die buiten het referentieperceel zijn gelegen worden niet meegenomen. Indien de aanvrager een perceel kleiner aanvraagt dan het referentieperceel, dan wordt de aangevraagde oppervlakte overgenomen. Het is immers aan de aanvrager om te bepalen wat hij aanvraagt en of hij stukken grond niet meer aanvraagt, omdat deze bijvoorbeeld geen landbouwgrond meer zijn, of niet meer landbouwkundig gebruikt worden. Als de afwijking tussen de aangevraagde oppervlakte en de goedgekeurde oppervlakte een bepaalde omvang overstijgt wordt alsnog een handmatige beoordeling uitgevoerd.
4.2
Appellante wil dat de GPS-meting van Kavel 10 onverkort wordt overgenomen. De
aangeleverde resultaten van een GPS-meting worden echter nooit zonder meer overgenomen. Dit heeft verschillende redenen. Zo kan een GPS-meting niet-subsidiabele oppervlaktes bevatten.
4.3
Daarnaast heeft verweerder met ingang van 2015 bij het maken van de referentiepercelen een marge van maximaal 2%, rekening houdend met de omtrek en conditie van het referentieperceel (artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014).
Verweerder betoogt dat het doel van die bepaling is dat er een stabiel register ontstaat. Dit betekent dat niet iedere minimale afwijking die de landbouwer door middel van een GPS-meting meent te constateren dient te leiden tot aanpassing van een referentieperceel. Artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 moet dan ook zo worden opgevat dat verweerder bij een minimale afwijking tussen de opgegeven en geconstateerde oppervlakte mag uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel. Bovendien gaat het hier voornamelijk om taluds en deze zijn niet subsidiabel omdat zij de functie hebben van aan- en afvoer van water. Om die reden is een talud geen onderdeel van het perceel landbouwgrond.
5.	Het College overweegt als volgt.
5.1
Uit artikel 24, tweede lid, van Verordening 1307/2013 volgt dat het aantal toegewezen betalingsrechten per landbouwer in 2015 gelijk is aan het aantal subsidiabele hectaren dat de landbouwer in zijn steunaanvraag voor 2015 aangeeft en waarover hij op 15 mei 2015 beschikt. Het moet dus gaan om subsidiabele hectaren. Onder ‘subsidiabele hectare’ wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013). Uit artikel 15 van Verordening 639/2014 volgt dat voor de vaststelling van de toe te wijzen betalingsrechten alleen de subsidiabele hectaren in aanmerking worden genomen die overeenkomstig artikel 2, eerste lid, tweede alinea, punt 23 onder a, van Verordening 640/2014 zijn geconstateerd. Volgens laatstgenoemde bepaling wordt onder ‘geconstateerd areaal’ – kort gezegd – verstaan het areaal waarvoor is voldaan aan alle subsidiabiliteitscriteria.
5.2
Volgens artikel 74, eerste lid, van Verordening 1306/2013, gelezen in samenhang met  artikel 28, eerste lid, van Verordening 809/2014, moeten de lidstaten administratieve controles van de door de landbouwers ingediende steunaanvragen uitvoeren om na te gaan of is voldaan aan de subsidiabiliteitscriteria. Meer in het bijzonder worden de in de verzamelaanvraag aangegeven landbouwpercelen vergeleken met de informatie in het systeem voor identificatie voor landbouwpercelen per referentieperceel overeenkomstig artikel 5, tweede lid, van Verordening 640/2014 om na te gaan of de arealen als zodanig in aanmerking komen voor de regeling inzake rechtstreekse betalingen (artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening 809/2014). Blijkens de artikelen 67 en 68 van Verordening 1306/2013 dienen de lidstaten daartoe met name een systeem voor de identificatie van landbouwpercelen op te zetten, waarmee de percelen die de landbouwer in zijn verzamelaanvraag heeft aangegeven, kunnen worden vergeleken met de in dat systeem opgenomen referentiepercelen.
5.3
In Nederland is dit systeem voor identificatie van landbouwpercelen gebaseerd op topografische percelen, die dienst doen als referentiepercelen. Samen vormen zij de AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland). Daarbij wordt gebruik gemaakt van een landsdekkende luchtfoto met een schaal van 1:2.500. Over de voorganger van artikel 5, eerste en tweede lid, van Verordening 640/2014 (artikel 6 van Verordening 1122/2009) en de voorganger van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening 809/2014 (artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening 1122/2009) heeft het College reeds geoordeeld respectievelijk dat de functie van het systeem van referentiepercelen is om informatie te leveren wat betreft de maximale subsidiabele oppervlakte, en dat verweerder de AAN-laag mag gebruiken om te controleren of, en zo ja in hoeverre de door de landbouwer opgegeven landbouwpercelen de maximale subsidiabele oppervlakte overschrijden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA1170). Ten aanzien van de thans geldende bepalingen ziet het College geen aanleiding daarover anders te oordelen.
5.4
Op grond van artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 moeten de lidstaten ervoor zorgen dat het subsidiabele maximumareaal per referentieperceel als bedoeld in het tweede lid, onder a, correct wordt gekwantificeerd binnen een marge van maximaal 2%, rekening houdend met de omtrek en conditie van het referentieperceel. Deze – ten opzichte van het voorheen geldende wettelijk regime voor de toekenning van steun aan landbouwers nieuwe – bepaling legt verweerder aldus uit dat hij bij een verschil tussen de door de landbouwer opgegeven en door verweerder geconstateerde oppervlakte van een perceel van minder dan 2% kan uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel en kan afzien van een nadere beoordeling van dat verschil.
5.5
Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanknopingspunt voor twijfel aan deze door verweerder gegeven uitleg. Uit de tekst van artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 blijkt dat de lidstaat het subsidiabele maximumareaal per referentieperceel moet bepalen binnen een marge van 2%. Bij kleine veranderingen binnen die marge hoeft de lidstaat het referentieperceel dus niet aan te passen en mag hij bijgevolg uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel. Het College acht hierbij van belang dat verweerders systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen (de AAN-laag) een nauwkeurigheid heeft van 1:2.500 en daarmee ruim voldoet aan de op grond van artikel 70 van Verordening 1306/2013 gevraagde precisie. Deze uitleg past bovendien in de blijkens punt 6 van de considerans van Verordening 640/2014 heersende opvatting van de Uniewetgever dat het identificatiesysteem voor landbouwpercelen – dat wil zeggen de referentiepercelen – weliswaar regelmatig moeten worden bijgewerkt, maar dat de lidstaten voldoende flexibiliteit moet worden geboden ten aanzien van kleine veranderingen van het subsidiabele maximumareaal die terug te voeren zijn op onzekerheden over de foto-interpretatie, onder meer als gevolg van de omtrek en conditie van de referentiepercelen, juist om te voorkomen dat het systeem onstabiel wordt. Deze uitleg past eveneens bij een van de (kern)doelstellingen van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en van het opzetten van een systeem voor de identificatie van landbouwpercelen, namelijk het verminderen van administratieve lasten (zie punt 2 van de considerans van Verordening 1307/2013 en punt 44 van de considerans van Verordening 1306/2013). In dit verband is van belang dat blijkens Verordening 640/2014 de lidstaten enige ruimte is gelaten die zowel ten nadele als ten voordele van landbouwers kan strekken. Zo kan een te hoge aangifte voor een bepaald perceel worden gecompenseerd door een te lage aangifte voor andere percelen die tot dezelfde gewasgroep behoren, worden administratieve sancties pas van toepassing zodra een bepaalde tolerantiemarge is overschreden (zie punt 23 van de considerans) en hoeft ter voorkoming van een groot aantal geringe aanpassingen van aanvragen het geconstateerde areaal niet te worden aangepast, indien het verschil tussen het in de steunaanvraag aangegeven totale areaal en het totale areaal dat als subsidiabel is geconstateerd niet een bepaalde mate overschrijdt (zie punt 24 van de considerans).
5.6
Evenmin ziet het College in hetgeen appellante heeft aangevoerd een aanknopingspunt voor het oordeel dat artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 onevenredig is. Dat de lidstaten in die bepaling de ruimte wordt geboden het referentieperceel niet aan te passen indien sprake is van kleine veranderingen binnen de marge van 2%, acht het College niet kennelijk ongeschikt om te voorkomen dat het systeem voor de identificatie van landbouwpercelen onstabiel wordt en om bij te dragen aan het verminderen van administratieve lasten.
5.7
Uit het voorgaande volgt dat het College geen grond ziet voor tot het stellen van prejudiciële vragen nopende twijfel omtrent de uitleg of de geldigheid van artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014.
6. Niet in geschil is dat de verschillen in oppervlakte hier in geding per perceel 0,01 tot 0,05 ha groot zijn en de 2%-marge per referentieperceel niet overstijgen. Het College is daarom van oordeel dat verweerder terecht is uitgegaan van de juistheid van de oppervlakte van de referentiepercelen en heeft afgezien van een nadere beoordeling van de verschillen tussen de door appellante conform de GPS-meting opgegeven oppervlaktes en de door verweerder geconstateerde oppervlaktes. Dit betekent tevens dat verweerder daarom terecht is uitgegaan van laatstgenoemde oppervlaktes bij de vaststelling van appellantes betalingsrechten en de uitbetaling hiervan voor 2015. Aan appellantes inhoudelijke betoog over de niet goedgekeurde oppervlaktes komt het College dan ook niet toe.
7. De conclusie is dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. A. Venekamp en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 mei 2017.
w.g. R.R. Winter	w.g. C.M. Leliveld