ECLI:NL:RVS:2016:2559
Raad van State — Uitspraak 


201605034/1/R4.
Datum uitspraak: 28 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Holthone, gemeente Hardenberg,
appellante,
en
de raad van de gemeente Hardenberg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 maart 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Hardenberg, N34, J.C. Kellerlaan - Coevorden" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. P. van Rossum, advocaat [NAAM], [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door W.G.J. Sauer, werkzaam bij de Bestuursdienst Ommen-Hardenberg, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord het college van gedeputeerde staten van Overijssel, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor, advocaat [NAAM], en M.V. Lunenborg, werkzaam bij de provincie.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan heeft betrekking op het deel van de provinciale weg N34 dat is gelegen tussen de J.C. Kellerlaan in Hardenberg en de gemeentegrens met de gemeente Coevorden. Bij het besluit van 22 maart 2016 heeft de raad tevens het bestemmingsplan "Hardenberg, N34, Witte Paal - J.C. Kellerlaan" vastgesteld. Dat plan heeft betrekking op het aansluitende deel van de N34 dat is gelegen tussen de Witte Paal en de J.C. Kellerlaan in de gemeente Hardenberg. Samen maken de twee plannen de herinrichting van de bestaande N34 tussen de Witte Paal en Coevorden tot een regionale stroomweg mogelijk. Dit houdt onder meer in dat een aantal gelijkvloerse kruisingen ongelijkvloers wordt gemaakt en dat de snelheid tussen de Witte Paal en de J.C. Kellerlaan wordt verhoogd van 80 km/uur naar 100 km/uur. Het doel van de herinrichting van de N34 is het verbeteren van de bereikbaarheid en de verkeersveiligheid.
De provincie Overijssel is wegbeheerder van de N34. De wijzigingen aan de N34 die het plan mogelijk maakt, zullen in opdracht van de provincie worden uitgevoerd.
2. [appellante] is eigenaar en bewoner van de woning aan de [locatie 1] te Holthone, gemeente Hardenberg. Daarnaast is zij erfpachter van een aantal percelen nabij die woning. De percelen waarvan [appellante] eigenaar is en de percelen die zij in erfpacht heeft, worden hierna samen aangeduid als de percelen van [appellante].
De woning en de percelen van [appellante] maken deel uit van landgoed De Groote Scheere. De percelen liggen gedeeltelijk in het plangebied ter hoogte van de kruising van de N34 met de Scheerseweg en de Holthonerweg.
2.1. De beoogde herinrichting van de N34 houdt onder meer in dat een tunnel onder de N34 wordt aangelegd die de Scheerseweg en de Holthonerweg met elkaar verbindt. Daarnaast wordt aan de oostkant van de N34 een nieuwe parallelweg aangelegd. Verder wordt voorzien in een aansluiting vanuit de tunnel op deze parallelweg en op de Scheerseweg. Het plan maakt deze ontwikkelingen mogelijk. Aan de gronden in het plangebied is op deze plaats de bestemming "Verkeer" toegekend.
[appellante] kan zich niet verenigen met de aanleg van de aansluiting vanuit de tunnel op de parallelweg, die gedeeltelijk op haar percelen komt te liggen. Volgens haar had de lus die de tunnel met de parallelweg verbindt andersom moeten worden gelegd, zodat deze niet over het landgoed loopt, maar via de zuidkant langs [locatie 2]. Volgens [appellante] wijkt het plan op dit punt af van het voorkeurstracé zoals dat door provinciale staten van Overijssel (hierna: provinciale staten) is vastgesteld. Daarnaast vreest [appellante] dat de nieuwe aansluiting zal leiden tot een aantasting van de cultuurhistorische waarde van het landgoed, verstoring en aantasting van flora en fauna en aantasting van de stilte in het bosgebied het Scheersche Bosch. Verder voelt [appellante] zich misleid en benadeeld, omdat de aanleg van de tunnel en de aansluiting op de nieuwe parallelweg niet was opgenomen in de voorheen voor het landgoed geldende bestemmingsplannen. Ook heeft de raad volgens [appellante] op enkele punten onzorgvuldig gehandeld bij de voorbereiding van het plan.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Voorkeurstracé
4. [appellante] voert aan dat de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte is afgeweken van het voorkeurstracé dat in november 2012 door provinciale staten is vastgesteld. Zij stelt dat in het vastgestelde voorkeurstracé de aansluiting vanuit de tunnel naar de parallelweg nog via de zuidkant langs [locatie 2] liep. Die aansluiting is onder meer afgebeeld in de nieuwsbrief over het project N34 van oktober 2012. Volgens [appellante] is dit pas later gewijzigd in een aansluiting via de noordkant over haar percelen. [appellante] stelt dat de bewoners van [locatie 2] aan haar hebben bevestigd dat voor een andere uitvoering van de aansluiting is gekozen naar aanleiding van gesprekken die zij in juni 2013 en januari 2014 met vertegenwoordigers van de provincie Overijssel en de gemeente Hardenberg hebben gevoerd. Ter zitting heeft [appellante] gesteld dat de kaart van het voorkeurstracé bij het besluit van provinciale staten van 21 november 2012 na die gesprekken is gewijzigd en van een onjuiste, eerdere datum is voorzien. Zij betoogt dat de raad bij de vaststelling van het plan had moeten uitgaan van het oorspronkelijke, door provinciale staten vastgestelde, tracé met de aansluiting via de zuidkant.
4.1. De raad stelt dat niet is afgeweken van het voorkeurstracé. Volgens de raad hebben provinciale staten in november 2012 het voorkeurstracé vastgesteld met een aansluiting via de noordkant over de percelen van [appellante]. De verkeersbestemming in het plan komt hiermee volgens de raad overeen.
4.2. De Afdeling stelt vast dat provinciale staten bij besluit van 21 november 2012 hebben ingestemd met het voorkeurstracé voor de herinrichting van de N34 en budget beschikbaar hebben gesteld voor de uitvoering van het project. Het besluit van provinciale staten is - samen met het voorstel van gedeputeerde staten, de Ontwerpnota N34 met bijlagen en de reactienota op de ingediende zienswijzen over de Ontwerpnota - gepubliceerd op de website van de provincie Overijssel.
In de Ontwerpnota N34 is het voorkeursontwerp voor de herinrichting van de N34 beschreven. In de bijlagen zijn kaarten van het voorlopig ontwerp opgenomen. Blad 85 van het voorlopig ontwerp bevat een weergave van het voorkeurstracé ter plaatse van de tunnel ter hoogte van de Scheerseweg en de Holthonerweg. De aansluiting van de tunnel op de nieuwe parallelweg loopt daarbij via de noordkant over de percelen van [appellante]. Provinciale staten hebben bij het besluit van 21 november 2012 ingestemd met het voorkeurstracé uit de Ontwerpnota N34. De raad is bij de vaststelling van het plan uitgegaan van de kaart van blad 85 bij het voorlopig ontwerp.
De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de authenticiteit van de kaart van het voorkeurstracé en van de overige stukken bij het besluit van 21 november 2012 die door de provincie Overijssel op haar website zijn gepubliceerd. De enkele stelling van [appellante] dat de bewoners van [locatie 2] hebben verklaard dat het tracé naar aanleiding van later gevoerde gesprekken is gewijzigd, is daarvoor onvoldoende.
Het voorgaande betekent dat er geen aanleiding is om te betwijfelen dat het voorkeursalternatief dat provinciale staten bij besluit van 21 november 2012 hebben vastgesteld een aansluiting via de noordkant over de percelen van [appellante] omvat. De raad is bij het toekennen van de bestemming "Verkeer" aan de gronden ter plaatse van de beoogde tunnel en aansluiting dan ook niet afgeweken van het voorkeursalternatief zoals dat door provinciale staten is vastgesteld. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
4.3. De Afdeling zal hierna bij de behandeling van de beroepsgronden over de aantasting van de cultuurhistorische waarde van het landgoed en de aantasting van de stilte in het Scheersche Bosch beoordelen of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de keuze voor een aansluiting over de percelen van [appellante] - in overeenstemming met het vastgestelde voorkeursalternatief - niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van landgoed De Groote Scheere.
Zorgvuldigheid besluitvorming
5. [appellante] voert aan dat de besluitvorming over het plan onzorgvuldig is verlopen. Zij stelt in dat verband allereerst dat in de nieuwsbrieven over het project N34 nog in oktober 2012 een tunnel met een aansluiting via de zuidkant is afgebeeld en dat in latere nieuwsbrieven geen melding is gemaakt van de wijziging van het tracé van de aansluiting. Daarnaast betoogt [appellante] dat de raad onzorgvuldig heeft gehandeld door wel met de bewoners van [locatie 2] in gesprek te gaan over het tracé van de aansluiting, maar niet met haar rechtsvoorgangers en met de bewoners van [locatie 3].
5.1. De Afdeling stelt voorop dat de Wet ruimtelijke ordening en de Algemene wet bestuursrecht een regeling bevatten voor de voorbereiding van een bestemmingsplan. Die regeling houdt onder meer in dat een ontwerpplan met de daarbij behorende stukken ter inzage moet worden gelegd. De Afdeling stelt vast dat bij de voorbereiding van het plan aan deze procedurele eisen uit de Wet ruimtelijke ordening en de Algemene wet bestuursrecht is voldaan. De nieuwsbrieven over het project zijn geen onderdeel van de wettelijke voorbereidingsprocedure, maar verstrekken slechts extra informatie aan omwonenden.
5.2. Voor zover [appellante] heeft betoogd dat in de nieuwsbrieven foutieve informatie is gepubliceerd en dat dit in strijd is met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid, overweegt de Afdeling het volgende.
De nieuwsbrieven over de N34 zijn een uitgave van de provincie Overijssel in samenwerking met de provincie Drenthe en de gemeenten Hardenberg en Coevorden. In de nieuwsbrief van oktober 2012 staan afbeeldingen waarop de aansluiting van de tunnel op de nieuwe parallelweg via de zuidkant langs [locatie 2] loopt. Zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, komt dit niet overeen met het voorkeurstracé dat provinciale staten hebben vastgesteld. Het voorkeurstracé is echter pas op 21 november 2012, dus na het verschijnen van de nieuwsbrief, vastgesteld. In de nieuwsbrief van oktober 2012 is bovendien uitdrukkelijk vermeld dat het voornemen voor de N34 nog niet definitief was en dat hierover nog door provinciale staten moest worden besloten. Uit de door [appellante] overgelegde stukken blijkt niet dat na 21 november 2012 in de nieuwsbrieven nog melding is gemaakt van een aansluiting van de tunnel op de parallelweg via de zuidkant. In het bijzonder kan de Afdeling uit de nieuwsbrief van december 2012, waarnaar [appellante] heeft verwezen, niet afleiden dat daarin nog van dit tracé is uitgegaan. Die nieuwsbrief bevat geen specifieke informatie over de tunnel bij de Scheerseweg en de Holthonerweg. In algemene zin is in de nieuwsbrief van december 2012 vermeld dat het voorkeurstracé door provinciale staten is vastgesteld en dat de betrokken gemeenten bestemmingsplannen zullen voorbereiden om de uitvoering mogelijk te maken.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad bij de voorbereiding van het plan op dit punt in strijd met de zorgvuldigheid heeft gehandeld.
5.3. Over de gesprekken met omwonenden overweegt de Afdeling het volgende. Ter zitting is gebleken dat niet de gemeente Hardenberg, maar de provincie Overijssel de initiatiefnemer is geweest voor de gesprekken met de bewoners van [locatie 2]. Naar het oordeel van de Afdeling is reeds daarom op dit punt geen sprake van onzorgvuldig handelen van de raad.
5.4. Het betoog faalt.
Verhouding tot eerdere plannen
6. [appellante] is sinds juni 2015 eigenaar en pachter van de percelen op landgoed De Groote Scheere. Zij stelt dat zij vóór de koop van haar woning de bestemmingsplannen voor het landgoed De Groote Scheere uit 2011 en 2014 heeft bestudeerd. Uit die plannen heeft zij afgeleid dat er slechts een 4,5 m brede recreatieve tunnel voor bestemmingsverkeer, fietsers en ruiters zou komen om de twee delen van het landgoed weer met elkaar te verbinden. In het plan is echter een bredere tunnel mogelijk gemaakt met een 6,5 m brede aansluiting over de oprijlaan van het landgoed. [appellante] voelt zich hierdoor misleid en benadeeld.
6.1. Voor de gronden ter plaatse van de beoogde tunnel en aansluiting gold voorheen het bestemmingsplan "Landgoed De Groote Scheere", dat bij besluit van 24 mei 2011 door de raad is vastgesteld. Niet in geschil is dat dat plan de tunnel, de aansluiting en de parallelweg niet mogelijk maakte. Het bestemmingsplan "Landgoed De Groote Scheere" is in 2014 gedeeltelijk herzien. De Afdeling stelt vast dat de herziening geen betrekking heeft op deze locatie, zodat ook het plan uit 2014 de tunnel, aansluiting en parallelweg niet mogelijk maakte.
6.2. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Het enkele feit dat het voorheen geldende plan de tunnel, aansluiting en parallelweg niet mogelijk maakte, betekent dan ook niet dat de raad deze infrastructuur in het voorliggende plan niet mogelijk had mogen maken. Bij de behandeling van de hierna volgende beroepsgronden zal de Afdeling beoordelen of de raad hiertoe in redelijkheid heeft kunnen besluiten.
Het betoog faalt.
Aantasting cultuurhistorische waarde landgoed De Groote Scheere
7. De aansluiting van de tunnel op de nieuwe parallelweg en de Scheerseweg komt voor een groot deel op de percelen van [appellante] te liggen. [appellante] betoogt dat deze weg de cultuurhistorische waarde van het landgoed aantast. Dit betreft in het bijzonder de monumentale oprijlaan en het bijbehorende landhuis. Zij stelt zich op het standpunt dat de raad daarom niet had mogen kiezen voor een aansluiting via de noordkant.
7.1. De raad heeft toegelicht waarom niet is gekozen voor een aansluiting via de zuidkant. Volgens de raad zou dat tracé te veel hinder, met name geluidhinder, veroorzaken bij de woning aan de [locatie 2]. Bij een aansluiting via de noordkant is er volgens de raad geen onaanvaardbare hinder bij woningen. Wel wordt het landgoed hierdoor in enige mate aangetast. De raad acht die aantasting echter minder zwaarwegend dan het voorkomen van onaanvaardbare geluidhinder bij de woning [locatie 2]. In dat verband betoogt de raad dat de N34 en de tunnel landschappelijk goed worden ingepast. Daarbij is rekening gehouden met het landgoed. Bij de vaststelling van het plan is tevens een beeldkwaliteitsplan vastgesteld, dat deel uitmaakt van de gemeentelijke welstandsnota. In het beeldkwaliteitsplan zijn randvoorwaarden genoemd waaraan de uitwerking van de Scheerseweg moet voldoen. Waar mogelijk worden bomen en begroeiingen gehandhaafd en nieuwe bomen en begroeiing aangeplant. De raad erkent dat een aantal eikenbomen op de percelen van [appellante] zal moeten wijken voor de aanleg van de aansluiting. Volgens de raad was het niet mogelijk deze bomen te sparen. Het belang dat met de herinrichting van de N34 is gediend, weegt voor de raad echter zwaarder dan het belang van het behoud van deze bomen.
7.2. De Afdeling stelt vast dat er geen specifieke wettelijke regelingen van toepassing zijn op de bescherming van landgoed De Groote Scheere, zoals de wettelijke bepalingen over rijksmonumenten. Ter beoordeling staat daarom of de raad in redelijkheid tot zijn belangenafweging heeft kunnen komen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de belangen die zijn gediend met de herinrichting van de N34 dan aan het belang van de bescherming van de cultuurhistorische waarde van landgoed De Groote Scheere. De Afdeling acht daarbij van belang dat het tracé van de aansluiting zo is gekozen dat de aantasting van het landgoed beperkt is tot een gedeelte van de oprijlaan en dat het beeldkwaliteitsplan voorziet in maatregelen om de aantasting van de cultuurhistorische waarde van het landgoed te beperken. Daarnaast is van belang dat de keuze voor een aansluiting via de zuidkant, waarbij de oprijlaan van het landgoed gespaard blijft, volgens de raad tot onaanvaardbare hinder bij de woning aan de [locatie 2] zou leiden. [appellante] heeft niet gesteld dat dit laatste onjuist is.
Gelet op het voorgaande hoefde de raad in de bescherming van de cultuurhistorische waarde van landgoed de Groote Scheere in redelijkheid geen aanleiding te zien om bij de vaststelling van het plan af te wijken van het voorkeurstracé zoals dat in 2012 door provinciale staten is vastgesteld.
Het betoog faalt.
Aantasting flora en fauna
8. [appellante] betoogt dat de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt, leiden tot aantasting van de flora en fauna in het Scheersche Bosch, dat deel uitmaakt van landgoed De Groote Scheere. [appellante] vreest dat de 6,5 m brede weg door het bosgebied extra verkeer aantrekt en daarmee verstoring van de dieren en aantasting van de flora veroorzaakt. Zij wijst erop dat het plan ter hoogte van het Scheersche Bosch in een faunatunnel voorziet ter bescherming van de fauna. De aanleg van een weg die extra verkeer aantrekt, staat daarmee op gespannen voet, aldus [appellante]. Ter zitting heeft [appellante] tevens betoogd dat bij de aanvraag van een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) geen juiste voorstelling van zaken is gegeven. Volgens haar is bij de verlening van de ontheffing niet van het juiste tracé van de aansluiting uitgegaan.
8.1. De Ffw vormt het belangrijkste kader voor de beoordeling van de gevolgen voor beschermde flora en fauna. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling geldt dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
8.2. Bij besluit van 12 augustus 2014 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken een ontheffing op grond van de Ffw verleend voor het project. Dit besluit is genomen vóór de vaststelling van het plan en is inmiddels onherroepelijk. Of de ontheffing terecht is verleend, staat in deze procedure niet ter beoordeling. De Afdeling zal daarom niet ingaan op het betoog van [appellante] dat bij de verlening van de ontheffing niet van de juiste gegevens is uitgegaan. [appellante] heeft niet gesteld dat een ontheffing van de Ffw is vereist voor andere dier- of plantensoorten dan de soorten waarop het besluit van 12 augustus 2014 betrekking heeft.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Ffw op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog faalt.
Aantasting stiltegebied
9. [appellante] voert aan dat de stilte in het Scheersche Bosch wordt aangetast als de aansluiting van de tunnel op de nieuwe parallelweg op haar percelen komt te liggen. Volgens haar is het Scheersche Bosch een stiltegebied en heeft de raad het gebied ook zo beschouwd. [appellante] verwijst op dat punt naar de reactie van de raad op haar zienswijze over het ontwerpplan, waarin de raad het Scheersche Bosch volgens haar als stiltegebied heeft aangeduid. Nu sprake is van een stiltegebied, had de raad op deze plaats geen weg mogelijk mogen maken die leidt tot een toename van de geluidbelasting, aldus [appellante].
9.1. De Afdeling stelt vast dat het Scheersche Bosch op provinciaal niveau niet is aangewezen als stiltegebied. Er zijn daarom in dit geval geen specifieke provinciale regels over de bescherming van stiltegebieden van toepassing.
In de reactie op de zienswijze van [appellante] over het ontwerpplan heeft de raad weliswaar het woord stiltegebied gebruikt, maar ter zitting heeft hij toegelicht dat hiermee alleen is aangesloten bij de bewoordingen uit de zienswijze. Naar het oordeel van de Afdeling kan uit de reactie op de zienswijze niet worden afgeleid dat de raad aan het Scheersche Bosch op dit punt bijzondere bescherming heeft willen toekennen. Ook uit de plantoelichting blijkt dit niet.
De Afdeling is van oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gediend met de herinrichting van de N34 dan aan het belang van het behoud van de huidige geluidbelasting in het bosgebied. Daarbij betrekt de Afdeling ook dat de raad heeft gesteld dat een aansluiting via de zuidkant tot onaanvaardbare geluidhinder bij de woning aan de [locatie 2] zou leiden.
Het betoog faalt.
Conclusie
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Teuben
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2016
483.