ECLI:NL:RVS:2017:2249
Raad van State — Uitspraak 


201606569/1/A2.
Datum uitspraak: 23 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 juli 2016 in zaak nr. 15/1826 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juli 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] over het jaar 2013 toegekende voorschot kinderopvangtoeslag herzien en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 11 februari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Bij besluit van 17 augustus 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] tegen het besluit van 25 juli 2014 gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 juli 2016 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] tegen het besluit van 11 februari 2015 niet-ontvankelijk en het beroep van [appellante] tegen het besluit van 17 augustus 2015 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. A.H.G. Katz, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij die dienst, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellante] over het berekeningsjaar 2013 aanspraak heeft op een voorschot kinderopvangtoeslag. [appellante] is gehuwd met [echtgenoot]. In 2013 waren zij vennoten in de vennootschap onder firma Kinderdagverblijf "[naam]". [appellante] maakte gebruik van dagopvang voor haar kind [naam kind] bij dit kindercentrum. In verband hiermee heeft [appellante] kinderopvangtoeslag aangevraagd.
Standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen
2.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft bepaald dat [appellante] geen recht heeft op een voorschot kinderopvangtoeslag over 2013. In het besluit van 11 februari 2015 heeft de dienst aan dit standpunt ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een rechtsgeldig contract tussen [appellante] als ouder en als vennoot van [kinderdagverblijf].
Bij besluit van 17 augustus 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 11 februari 2015 ingetrokken en een nieuw besluit op bezwaar genomen dat in de plaats treedt van dit besluit. De Belastingdienst/Toeslagen stelt zich in het besluit van 17 augustus 2015 op het standpunt dat [appellante] niet heeft aangetoond over 2013 kosten van kinderopvang te hebben gemaakt.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft als uitgangspunt genomen dat de totale kosten van kinderopvang volgens de facturen over 2013 € 16.936,15 bedroegen. De dienst heeft een bedrag van in totaal € 5.702,00 aan voorschotten kinderopvangtoeslag overgemaakt op de bankrekening van [kinderdagverblijf]. Ter staving van de betaling van het resterende bedrag ad (16.936,15 - 5.702,00 =) € 11.234,15 heeft [appellante], naar aanleiding van het verzoek van de Belastingdienst/Toeslagen van 19 mei 2014 om bewijsstukken waaruit de betaling van de kosten van kinderopvang blijkt, op 31 mei 2014 kwitanties van contante betalingen overgelegd. Deze kwitanties tellen op tot een bedrag van € 11.234,15. Naar aanleiding van een verzoek van de Belastingdienst/Toeslagen van 27 december 2014 om bankafschriften waaruit blijkt dat geldopnames zijn gedaan voor de contante betalingen aan het kindercentrum, heeft [appellante] op 26 januari 2015 bankafschriften, alsmede een tweede set kwitanties overgelegd. Ook deze kwitanties tellen op tot een bedrag van € 11.234,15. Uit de overgelegde bankafschriften blijken opnames van contant geld tot een bedrag van in totaal € 14.530,00. De Belastingdienst/Toeslagen heeft vastgesteld dat de afgiftedata van de op 31 mei 2014 overgelegde kwitanties verschillen van de data die zijn vermeld op de kwitanties die zijn overgelegd op 26 januari 2015 en dat de bedragen op beide sets kwitanties verschillen. Verder stelt de dienst dat de data waarop contante geldopnames volgens de bankafschriften hebben plaatsgevonden en de hoogte van de bedragen geen verband vertonen met de data en bedragen die zijn vermeld op de kwitanties. Volgens de dienst kunnen de kwitanties daarom niet dienen als bewijs van gemaakte kosten van kinderopvang.
Oordeel van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 17 augustus 2015 moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en dat ingevolge die bepaling het beroep van [appellante] geacht moet worden mede gericht te zijn tegen dit besluit. De rechtbank heeft overwogen dat niet gebleken is dat [appellante] enig belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep gericht tegen het besluit van 11 februari 2015 en om die reden het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft verder overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij de in rekening gebrachte kosten van kinderopvang heeft betaald. Het beroep gericht tegen het besluit van 17 augustus 2015 heeft de rechtbank daarom ongegrond verklaard.
Toepassing artikel 6:19 van de Awb.
4.    Het betoog van [appellante] dat de aangevallen uitspraak in strijd is met artikel 8:69 van de Awb, omdat de rechtbank het besluit van 17 augustus 2015 heeft beoordeeld, faalt. Gelet op artikel 6:19 van de Awb was het besluit van 17 augustus 2015 tevens voorwerp van het bij de rechtbank aanhangige beroep van [appellante]. De rechtbank heeft haar beroep terecht mede hiertegen gericht geacht en dit besluit terecht beoordeeld.
5.    De rechtbank is [appellante] terecht en op goede gronden niet gevolgd in haar betoog dat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 11 februari 2015 niet mocht vervangen door het besluit van 17 augustus 2015. Anders dan [appellante] aanvoert, geldt voor het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb niet dat sprake moet zijn van een nieuw feit.
6.    [appellante] betoogt tevergeefs dat het besluit van 17 augustus 2015 is genomen in strijd met het verbod van reformatio in peius, reeds omdat zij door dit laatste besluit niet in een slechtere positie is gebracht. De conclusie van beide besluiten is immers dezelfde, namelijk dat [appellante] geen recht heeft op een voorschot kinderopvangtoeslag over 2013.
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank het beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 11 februari 2015, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat [appellante] niet langer een belang bij een inhoudelijke beoordeling van dit besluit heeft. Volgens [appellante] heeft de rechtbank bij dit oordeel miskend dat haar belang is gelegen in een veroordeling van de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten. Zij voert aan dat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 11 februari 2015 heeft ingetrokken en de dienst dus zelf vond dat dit besluit onjuist was.
7.1.    Bij besluit van 17 augustus 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 11 februari 2015 ingetrokken en een nieuw besluit op bezwaar genomen dat in de plaats is getreden van dat besluit. In het geval van [appellante] is, afgezien van de vraag of aanleiding bestaat tot een proceskostenveroordeling over te gaan, gesteld noch gebleken dat belang bestond bij een beoordeling van het besluit van 11 februari 2015. De rechtbank heeft om die reden het beroep, voor zover gericht tegen dit besluit, terecht niet-ontvankelijk verklaard.
In zoverre faalt het betoog.
7.2.    In de omstandigheid dat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 11 februari 2015 heeft ingetrokken en vervangen door een besluit met een andere motivering had de rechtbank evenwel aanleiding moeten zien de dienst te veroordelen tot vergoeding van de door [appellante] gemaakte proceskosten inzake het beroep tegen het besluit 11 februari 2015, omdat - naar niet in geschil is - dat besluit een motiveringsgebrek bevat en [appellante] aldus hiertegen terecht beroep heeft ingesteld. Gelet hierop had de rechtbank tevens aanleiding moeten zien toepassing te geven aan artikel 8:74, tweede lid, van de Awb en de Belastingdienst/Toeslagen moeten gelasten het door [appellante] betaalde griffierecht voor de behandeling van het beroep te vergoeden. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:284)
In zoverre slaagt het betoog.
Goede procesorde
8.    [appellante] heeft in hoger beroep eerst ter zitting aangevoerd dat zij ten onrechte niet is gehoord naar aanleiding van haar bezwaar.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1433) verbiedt geen rechtsregel dat na afloop van de voor het indienen van beroepsgronden gestelde termijn alsnog nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde in geding is, is in het algemeen bepalend een afweging van de processuele rechtszekerheid, de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
De Afdeling is van oordeel dat de hogerberoepsgrond van [appellante] over schending van de hoorplicht in strijd is met de goede procesorde. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat zij geen feiten en omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor haar redelijkerwijs niet mogelijk was deze hogerberoepsgrond eerder aan te voeren.
Rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel
9.    Het betoog van [appellante] dat het besluit van 17 augustus 2015 is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel faalt. Anders dan [appellante] in verband met het beroep op deze beginselen aanvoert, heeft de Belastingdienst/Toeslagen in dit besluit niet een eerder uitdrukkelijk prijsgegeven standpunt aan haar tegengeworpen. Dat de Belastingdienst/Toeslagen voorafgaand aan het besluit van 17 augustus 2015 [appellante] niet heeft tegengeworpen dat zij niet heeft aangetoond kosten van kinderopvang te hebben gemaakt, betekent niet dat de Belastingdienst/Toeslagen dit standpunt niet alsnog mocht innemen.
Kosten van kinderopvang
10.    [appellante] betoogt de rechtbank heeft miskend dat zij heeft aangetoond kosten van kinderopvang te hebben gemaakt. Zij voert aan dat de ten tweeden male overgelegde kwitanties zijn gebaseerd op de bijgewerkte boekhouding van haar bedrijf en dat zij destijds verkeerde in een hectische periode en geen kopieën had gemaakt van de eerder aan de Belastingdienst/Toeslagen overgelegde kwitanties. Verder wijst zij op de door haar in beroep overgelegde boekhoudkundige stukken waaraan de rechtbank volgens haar ten onrechte geen doorslaggevende betekenis heeft toegekend.
10.1.    Ingevolge artikel 1.1a, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wko) is op deze wet de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), met uitzondering van artikel 5, van toepassing.
Ingevolge artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van de kosten van kinderopvang per kind.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Awir verstrekt een belanghebbende de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
10.2.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:211, overweegt de Afdeling dat uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wko, volgt dat degene die voor kinderopvangtoeslag in aanmerking wil komen, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor zulke opvang heeft gehad en wat de hoogte ervan is. Gelet daarop is het aan [appellante], als degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag, om stukken over te leggen waaruit de hoogte van de gemaakte kosten van kinderopvang blijkt en aan te tonen dat die kosten volledig zijn voldaan.
10.3.    [appellante] heeft een verklaring gegeven voor het feit dat op de op 31 mei 2014 overgelegde kwitanties andere data zijn vermeld dan op de kwitanties die zijn overgelegd op 26 januari 2015, namelijk dat zij geen kopieën had gemaakt van de in eerste instantie overgelegde kwitanties, waardoor zij niet meer precies wist wat op deze kwitanties was vermeld. Met deze verklaring staat vast dat de door [appellante] op 26 januari 2015 overgelegde kwitanties niet de originele kwitanties zijn, maar dat deze achteraf zijn opgesteld. Daarom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat aan die kwitanties niet de waarde moet worden gehecht die [appellante] daaraan gehecht wenst te zien. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3176) Nu er verschillende sets kwitanties zijn overgelegd ter staving van de betaling van kosten over de in geding zijnde periode, komt ook aan de in eerste instantie aan de Belastingdienst/Toeslagen overlegde kwitanties onvoldoende bewijskracht toe. Daar komt bij dat deze kwitanties zijn afgegeven door het kindercentrum dat op dat moment werd gedreven voor rekening van een vennootschap waarvan [appellante] vennoot was. Gelet op die omstandigheid mocht de Belastingdienst/Toeslagen verlangen dat de volgens de kwitanties gedane betalingen worden gestaafd met nadere bewijsstukken. De bedragen en data die zijn vermeld op de op 31 mei 2014 overgelegde kwitanties corresponderen niet met de contante geldopnames die zijn vermeld op de op 26 januari 2015 overgelegde bankafschriften.
Daargelaten welke betekenis in dit verband aan boekhoudkundige stukken kan worden toegekend, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] met de door haar in beroep overgelegde boekhoudkundige stukken niet heeft aangetoond dat de in rekening gebrachte kosten van kinderopvang zijn betaald. Volgens de kolommenbalans is op 31 december 2013 een bedrag ineens van € 11.234,15 als privé-opname geboekt. Bij deze post is vermeld: "correctie eigen bijdrage". Uit de grootboekrekening blijkt evenwel niet dat dit bedrag is aangewend voor de betaling van de in 2013 opgekomen kosten van kinderopvang zoals deze blijken uit de facturen.
10.4.    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij de in rekening gebrachte kosten van kinderopvang over 2013 heeft betaald.
Slotsom
11.    Zoals onder 7.2 is overwogen, heeft de rechtbank ten onrechte nagelaten de Belastingdienst/Toeslagen te veroordelen in de proceskosten en het door [appellante] betaalde griffierecht. Het hoger beroep is om die reden gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling zal dit herstellen en de dienst alsnog veroordelen tot vergoeding van de proceskosten, gemaakt in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 11 februari 2015. Uit het vorenoverwogene volgt verder dat de rechtbank het beroep van [appellante] gericht tegen het besluit van 11 februari 2015 terecht niet-ontvankelijk en het beroep gericht tegen het besluit van 17 augustus 2015 terecht ongegrond heeft verklaard. De aangevallen uitspraak dient derhalve voor het overige te worden bevestigd.
12.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 juli 2016 in zaak nr. 15/1826, voor zover de rechtbank heeft nagelaten de Belastingdienst/Toeslagen te veroordelen tot vergoeding van bij [appellante] opgekomen proceskosten in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 11 februari 2015 en het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht;
III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 296,00 (zegge: tweehonderdzesennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
w.g. Hoogvliet
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2017
710.