ECLI:NL:RVS:2017:2820
Raad van State — Uitspraak 


201605747/1/A3.
Datum uitspraak: 18 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 juni 2016 in zaak nr. 15/4689 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2015 heeft de minister [appellant] een bestuurlijke boete van € 300,00 opgelegd voor overtreding van de Binnenvaartwet (hierna: de Bvw).
Bij besluit van 11 september 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en een bestuurlijke boete opgelegd van € 250,00.
Bij uitspraak van 21 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat [NAAM]n IJssel, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J. 't Hart, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De relevante bepalingen van de Bvw, de Binnenvaartregeling (hierna: de Bvr) en het Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn (hierna: het Rsp) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2. Bij een controle op het Afgesloten-IJ te Amsterdam op het hechte samenstel van duwboot "[duwboot]" met duwbak "[duwbak]" zijn 4 mensen aan boord aangetroffen, van wie 2 schippers en 2 stuurmannen. [appellant] was op dat moment de gezagvoerder. Geconstateerd is dat sprake was van een bemanningstekort van een matroos; uitgaande van exploitatiewijze B en uitrustingsstandaard S1. Hierop heeft de minister [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 300,00 voor overtreding van artikel 22, zevende lid, van de Bvw. In bezwaar is gebleken dat tijdens de controle sprake was van uitrustingsstandaard S2. In dat geval mag gevaren worden met een minimumbemanning bestaande uit 2 schippers, 1 stuurman, 1 matroos en 1 lichtmatroos. Volgens de minister was daarom sprake van een tekort van een lichtmatroos. Voor S2 gelden andere boetebedragen, zodat de minister de boete heeft gewijzigd in € 250,00.
Beoordeling gronden
3.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is voldaan aan de eisen van een minimumbemanning. Volgens [appellant] is de rechtbank ten onrechte ervan uitgegaan dat er een uitzondering is, waarbij 4 bemanningsleden voldoende zijn als minimumbemanning voor uitrustingsstandaard S2. Daartoe voert hij aan dat de mogelijkheden van bijlage 5.1 exploitatiewijze B voor S1 en S2 naast elkaar staan vermeld. Daarom is de vaststelling door de rechtbank dat niet werd voldaan aan de ingevolge de Bvr geldende eis van een minimumbemanning van 2 schippers, 1 matroos en 1 lichtmatroos onvolledig. [appellant] heeft zich niet beroepen op een uitzondering, maar op een van de mogelijkheden die in de Bvr worden genoemd om aan de eis van een minimumbemanning te voldoen; een van die mogelijkheden is dat aan boord zijn 2 schippers, 1 stuurman met bekwaamheid als schipper als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid, van de Bvr en 1 matroos, die mag worden vervangen door een lichtmatroos die de leeftijd van 17 jaar heeft bereikt, zich tenminste in het derde leerjaar bevindt en een jaar vaartijd in de binnenvaart kan aantonen. Volgens [appellant] bestond de bemanning van de [duwboot] uit 2 schippers en 2 stuurmannen. In geschil is of een van de stuurmannen beschikte over de bekwaamheid van schipper. In dat geval is namelijk voldaan aan voormelde minimumbemanning, omdat er verder een stuurman aan boord was die in plaats kon komen van een matroos omdat hij een hoger functieniveau heeft. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de betreffende stuurman de bekwaamheid van een schipper had, omdat het vaarbewijs in de Poolse taal is opgesteld en een beëdigde vertaling ontbrak. Volgens [appellant] is die vertaling niet vereist omdat volgens bijlage 7.1, lid 1.1, onder g van de Bvr een "Patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej - kategorii A" van de republiek Polen wordt erkend als (beperkt) groot vaarbewijs op alle binnenwateren.
3.1.
Gelet op artikel 5.2 van de Bvr, gelezen in samenhang met artikel 3.14 van het Rsp, voldeed het vaartuig, nu het aan standaarduitrusting S2 voldeed, eveneens aan standaarduitrusting S1. Dit laat echter onverlet dat de bemanning van het vaartuig, bij exploitatiewijze B, ingevolge bijlage 5.1 bij de Bvr wat aantal en bekwaamheid betreft minimaal moet bestaan uit de in de linkerkolom onder S1 vermelde minimumbemanning, tenzij een stuurman aan boord van het vaartuig de bekwaamheid van een schipper bezit. Indien een stuurman met die kwalificatie van de bemanning deel uitmaakt, kan worden volstaan met een bemanning als vermeld in de rechterkolom onder S1.
Anders dan de minister stelt, kunnen in geschillen over bestraffende sancties ook in beroep nog argumenten en stukken worden aangevoerd die ertoe strekken dat geen overtreding is begaan. In beroep heeft [appellant] een patent van een van de stuurmannen overgelegd. Dat patent is een "Patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej - kategorii A", dat gelet op bijlage 7.1, lid 1.1, onder g, van de Bvr door de minister is erkend als (beperkt) groot vaarbewijs op alle binnenwateren. Eerst ter zitting bij de Afdeling heeft de minister zich op het standpunt gesteld, dat het overgelegde patent niet authentiek is. Ter zitting bij de rechtbank is slechts aan de orde geweest of bij het patent een beëdigde vertaling moest worden overgelegd, hetgeen gelet op de erkenning door de minister niet vereist is. Daarnaast heeft de minister te weinig aangevoerd om de authenticiteit van het overgelegde patent te betwisten. Anders dan de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat [appellant] met het overgelegde patent aannemelijk heeft gemaakt dat de betreffende stuurman beschikte over de bekwaamheid als schipper als bedoeld in de Bvr. De bemanning bestond derhalve uit 2 schippers, 1 stuurman die de bekwaamheid van een schipper bezit en 1 stuurman. In aanmerking genomen dat een stuurman een hoger functieniveau heeft dan een matroos, is aldus voldaan aan de ingevolge bijlage 5.1 bij exploitatiewijze B onder standaarduitrusting S1 in de rechterkolom vermelde minimumbemanning voor hechte samenstellen als bedoeld in artikel 5.6, vierde lid, van de Bvw. Gelet hierop was geen sprake van een overtreding, zodat de minister ten onrechte een boete heeft opgelegd.
Het betoogt slaagt. Hetgeen [appellant] overigens over de overtreding heeft aangevoerd, behoeft derhalve geen bespreking meer.
3.2.
Nu geen sprake was van een overtreding van artikel 22, zevende lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met het tweede lid, aanhef en onder a, van de Bvw, heeft de minister ten onrechte op grond van artikel 48, eerste lid, van de Bvw een boete opgelegd. Het besluit van 11 september 2015 komt daarom wegens strijd met dat artikel voor vernietiging in aanmerking.
4.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister mocht besluiten om hem de kosten voor juridische bijstand in bezwaar niet te vergoeden. Daartoe voert [appellant] aan dat hij reeds in de zienswijze kenbaar heeft gemaakt dat het Nederlands Bureau Keuringen Binnenvaart (hierna: de NBKB) een fout heeft gemaakt door een onjuiste vermelding van de standaarduitrusting in het Certificaat van Onderzoek, maar de minister heeft nagelaten nader onderzoek te doen terwijl het NBKB onder zijn verantwoordelijkheid valt.
4.1.
De minister heeft in het besluit van 11 september 2015 het besluit van 11 februari 2015 herroepen, omdat in bezwaar is gebleken dat van een andere standaarduitrusting moest worden uitgegaan.
Uit artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat uitsluitend de in bezwaar gemaakte proceskosten worden vergoed voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. De Inspectie Leefomgeving en Transport van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft het certificeren van binnenvaartschepen gemandateerd aan het NBKB. Het NBKB kan daarom niet als zelfstandig bestuursorgaan worden aangemerkt. Dat het NBKB een onvolledig certificaat heeft verstrekt komt daarom voor rekening van de minister. De kosten voor rechtsbijstand die [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, komen derhalve voor vergoeding in aanmerking.
4.2.
Het betoog slaagt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 11 september 2015 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 48, eerste lid, van de Bvw voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 11 februari 2015 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
6. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 juni 2016 in zaak nr. 15/4689;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 11 september 2015, kenmerk 071500099/07;
V.    herroept het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 11 februari 2015, kenmerk 71500099;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Milieu aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Van Deventer-Lustberg
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
587.
BIJLAGE
Binnenvaartwet
Artikel 22
1. Overeenkomstig bindende besluiten van instellingen van de Europese Gemeenschappen dan wel anderszins ter uitvoering van verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties worden bij ministeriële regeling regels gesteld voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van schepen met betrekking tot de vaartijden en bemanningssterkte, de uitrustingsstukken van binnenschepen en de hiermee verband houdende eisen.
2. In het belang van de veiligheid van de vaart kan de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake:
a. de vaartijden van schepen;
b. de samenstelling van de minimumbemanning van in die regeling aan te wijzen soorten schepen en categorieën daarvan en bij te onderscheiden exploitatiewijzen, alsmede de aan bemanningsleden te stellen eisen;
c. eisen aan de deskundigheid van bemanningsleden, waaronder begrepen opleiding en ervaring;
d. de rusttijden van de bemanningsleden.
7. De gezagvoerder of de werkgever zijn verplicht tot naleving van:
a. het bepaalde krachtens het eerste en tweede lid, onderdelen a tot en
met c;
b. het tot hen gerichte krachtens het tweede lid, onderdeel d, bepaalde; en
c. de krachtens het vierde of vijfde lid, aan een vrijstelling of ontheffing verbonden voorschriften.
9. Het is verboden te handelen in strijd met dit artikel.
Artikel 48
1. Onze Minister kan aan degene die handelt in strijd met de artikelen 5, eerste lid, 6, eerste lid en zesde lid, 7, eerste lid, 8, derde lid, 10, tweede lid, 11, 12, 13, vierde lid, 21, eerste lid, 22, negende lid, 23, eerste lid, 25, vierde lid en vijfde lid, 28, zevende lid, 31, vierde lid, 33, tweede lid, 36, vierde lid, 37, tweede lid, 39c, derde lid, 39e, 43, tweede lid, en 46, tweede lid, een bestuurlijke boete opleggen.
2. De bestuurlijke boete die ten hoogste kan worden opgelegd komt overeen met de boete van de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
4. Bij ministeriële regeling worden de boetebedragen voor de beboetbare feiten vastgesteld.
Binnenvaartregeling
Artikel 2.9
2. Een schipper is:
b. in het bezit van een vaarbewijs als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de wet;
[…].
Artikel 5.2
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
[…]
S1 en S2: standaarden S1 en S2 met betrekking tot uitrustingsvoorschriften voor schepen die met een minimumbemanning worden geëxploiteerd als bedoeld in artikel 3.14, eerste lid, van het Rsp;
[…].
Artikel 5.6
4. De minimumbemanning van hechte samenstellen, schepen voor dagtochten, stoomschepen voor dagtochten, hotelschepen, veerboten en sleepschepen wordt onderscheidenlijk vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlagen 5.1 tot en met 5.6.
Artikel 7.11
De in bijlage 7.1 genoemde buitenlandse bewijzen van vaarbekwaamheid worden erkend als bedoeld in artikel 17, vierde lid, onderdeel a, van het besluit.
Bijlage 5.1. : Minimumbemanning van hechte samenstellen als bedoeld in artikel 5.6, vierde lid
Groep     Bemanningsleden     Aantal bemanningsleden
bij de exploitatiewijze A1, A2 of B en voor de uitrustingsstandaard S1, S2
A1     A2     B
S1     S2     S1     S2     S1     S2
3. Duwboot + 1 duwbak met L > 86 m of afmeting van het samenstel 86 m < L ≤ 116,5 m B ≤ 15 m     schipper
stuurman
volmatroos
matroos****
lichtmatroos
machinist of matroos-motordrijver     1 of
1
-
1
-
-
*****     1
1
-
-
2
-     1
1
-
1
-     2
-
-
1
1*
-     2
-
-
-
2*
-     2 of
1
-
2
-
-     2
1**
-
1
-
-     2
1
-
1
1
-
* De lichtmatroos of een van de lichtmatrozen mag worden vervangen door een deksman.
** De stuurman bezit de bekwaamheid van schipper als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid.
*** Een van de lichtmatrozen is ouder dan 18 jaar.
**** De matrozen mogen worden vervangen door lichtmatrozen die de leeftijd van 17 jaar hebben bereikt, zich ten minste in het derde leerjaar bevinden en een jaar vaartijd in de binnenvaart kunnen aantonen.
***** De minimumbemanning:
a. a) in de groep 2, exploitatiewijze A 1, Standaard S2; en
b) in de groep 3, 5 en 6 exploitatiewijze A1, Standaard S1
kan voor de ononderbroken duur van ten hoogste drie maanden in een kalenderjaar met een lichtmatroos, die een schippersschool bezoekt, worden verminderd. Opeenvolgende periodes met een verminderde bemanning worden met een periode van minimaal één maand onderbroken. Het bezoek aan de schippersschool wordt aangetoond met een verklaring van de schippersschool die zich aan boord bevindt, waarin de tijden van het schoolbezoek zijn aangegeven. Deze bepalingen zijn niet van toepassing op de lichtmatroos, bedoeld in noot ****.
*) In de groepen 4, 5 en 6 van deze tabel wordt als duwbak aangemerkt al datgene wat tijdens transport geduwd of langszij meegevoerd wordt.
Bovendien is de volgende gelijkwaardigheid van toepassing: 1 duwbak = meerdere duwbakken met een totale lengte tot en met 76,50 m en een totale breedte tot en met 15 m.
Bijlage 7.1. Erkende vaarbewijzen als bedoeld in artikel 7.11 en met het groot pleziervaartbewijs gelijkgestelde vaarbewijzen als bedoeld in artikel 7.8, eerste lid
1.1.
Voor het groot vaarbewijs en beperkt groot vaarbewijs op alle binnenwateren
g. van de Republiek Polen: Patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej - kategorii A (Schippersbewijs A) (overeenkomstig het besluit van de Minister van Infrastructuur van 23 januari 2003 inzake de beroepsbekwaamheid en het aantal bemanningsleden aan boord van binnenscheepvaartuigen).
Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn
Artikel 3.14
1. Onverminderd de bepalingen van het Reglement Onderzoek Schepen op de Rijn […] moeten motorschepen, duwboten, duwstellen en passagiersschepen, om met een minimumbemanning overeenkomstig deze paragraaf te worden geëxploiteerd, aan een van de volgende uitrustingsstandaarden voldoen:
1.1
Standaard S1 […]
1.2
Standaard S2
[…]
d) voor duwboten die een duwstel voortbewegen:
Standaard S1 en bovendien een uitrusting met hydraulisch of             elektrisch aangedreven koppellieren. Deze uitrusting is echter             niet vereist, wanneer het vaartuig aan de kop van het duwstel         met een boegschroefinstallatie is uitgerust die vanuit de             stuurhut van [de] duwende duwboot te bedienen is;
[…].