ECLI:NL:RVS:2017:2073
Raad van State — Uitspraak 


201604033/1/A3, 201604815/1/A3, 201605628/1/A3, 201605629/1/A3, 201605631/1/A3, 201605635/1/A3, 201605637/1/A3 en 201605666/1/A3.
Datum uitspraak: 2 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
de korpschef van politie,
appellant,
tegen te onderscheiden uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 19 april 2016 in zaken nrs. 15/4425 en 15/4424, van 12 mei 2016 in zaaknr. 15/3779 en afzonderlijke uitspraken van 13 juni 2016 in zaken nrs. 15/3066, 15/3019, 15/3097, 15/3069, 15/3063 en 15/3028 in de gedingen tussen:
[wederpartij 1A] en [wederpartij 1B], [wederpartij 2A] en [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8]
en
de korpschef.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 17 maart 2015, bij afzonderlijk besluit van 31 maart 2015, bij afzonderlijke besluiten van 7 april 2015, bij afzonderlijke besluiten van 23 april 2015 en bij besluit van 2 juli 2015 heeft de korpschef de door [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] ingediende verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 5 juni 2015, bij drie afzonderlijke besluiten van 8 juni 2015, bij afzonderlijke besluiten van 9 juni 2015, bij afzonderlijke besluiten van 13 juli 2015 en bij besluit van 20 juli 2015 heeft de korpschef de door [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen deze besluiten hebben [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] beroep ingediend.
Bij zes afzonderlijke besluiten van 14 september 2015, bij besluit van 23 september 2015 en bij besluit van 28 oktober 2015 heeft de korpschef de motivering van de besluiten op de bezwaren gewijzigd.
Bij uitspraak van 19 april 2016, bij uitspraak van 12 mei 2016 en bij uitspraken van 13 juni 2016 heeft de rechtbank de door [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de korpschef opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van haar uitspraken nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van de uitspraak. Bij de uitspraak van 12 mei 2016 is ook het primaire besluit op het verzoek herroepen.
Tegen deze uitspraken heeft de korpschef hoger beroep ingesteld.
[wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 6 maart 2017, waar de korpschef, vertegenwoordigd door mr. J.W.L. van Limbeek en mr. L.J. Hamstra, is verschenen. [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] zijn zonder kennisgeving in persoon, noch bij gemachtigde verschenen.
Overwegingen
1.    [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] hebben aan de korpschef verzocht om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid, zijnde een beschikking met een daarbij behorend nummer. In deze verzoeken staat verder:
"Onder het verzoek wordt in ieder geval en niet beperkt tot de voornoemde aangelegenheid begrepen:
- de voor- en achterzijde van de aankondiging van de beschikking dan wel mini-pv, een ambtsedig opgemaakt proces-verbaal of een daarop gelijkend document zoals het overzicht zaakgegevens Mulder;
- alle aktes en pv’s van beëdiging, alsook het besluit van aanstelling en de eventuele wijzigingsbesluiten van de betrokken opsporingsambtenaren;
- de akte van opsporingsbevoegdheid van de betrokken opsporingsambtenaren, de documenten die zien op scholing en bekwaamheid, een kopie identiteits- en legitimatiebewijs voor de uitgeoefende functie;
- andere documenten waarvan bekend is dat deze betrekking hebben op de genoemde bestuurlijke aangelegenheid, zoals foto’s of videomateriaal."
2.    De korpschef heeft de bezwaren van [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] tegen het buiten behandeling stellen van dit verzoek niet-ontvankelijk verklaard. Hieraan heeft de korpschef ten grondslag gelegd dat verzoekers met hun gemachtigde [gemachtigde], misbruik van recht hebben gemaakt.
3.    De korpschef betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het procesgedrag van gemachtigde [gemachtigde] onvoldoende aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat misbruik is gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Volgens de korpschef heeft de rechtbank ten onrechte niet alle relevante omstandigheden in onderling verband en samenhang bezien. Ook is de rechtbank niet ingegaan op het verweer van de korpschef dat [gemachtigde] ermee bekend is dat hij het zaaksoverzicht in een boetezaak zonder meer kan krijgen, dat ook de verbalisantgegevens eenvoudig te raadplegen zijn op www.politie.nl en dat de overige gegevens betreffende een boetebeschikking kunnen worden verkregen op grond van de Wet politiegegevens, een uitputtende regeling die de privacy van de geverbaliseerde en de relatie met de verkeersovertreding waarborgt. Het - structureel - vragen om allerlei gegevens op grond van de Wob met de mogelijkheid van het indienen van bezwaar en de ten tijde van de aanvraag geldende regeling over de dwangsom bij niet tijdig beslissen, levert dan ook volgens de korpschef misbruik van recht op. Daarbij heeft de rechtbank er volgens de korpschef ook te weinig betekenis aan toegekend dat de hoogte van de door [gemachtigde] aan de cliënt in rekening te brengen vergoeding gelijk is aan de hoogte van een te verkrijgen proceskostenvergoeding of te innen dwangsom ten laste van de overheid.
4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1585), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
5.    [gemachtigde], de gemachtigde van [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8], voert op persoonlijke titel of als rechtsbijstandverlener, een groot aantal procedures betreffende verkeersboetes, informatieverzoeken met een beroep op de Wob en het niet tijdig nemen van besluiten. Hij maakt daarbij veelvuldig gebruik van zeer algemeen geformuleerde machtigingen, zoals hij ook in deze gevallen heeft gedaan. In een groot aantal uitspraken van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1623, 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2446 en ECLI:NL:RVS:2015:2447, 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:157, 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1102, 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1585, 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1884 en ECLI:NL:RVS:2016:1885, 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1950 en ECLI:NL:RVS:2016:1957, 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2050, 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2312, 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2576, ECLI:NL:RVS:2016:2577 en ECLI:NL:RVS:2016:2578, 3 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2845, en 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2856, ECLI:NL:RVS:2016:2857 en ECLI:NL:RVS:2016:2858) ten aanzien van soortgelijke Wob-procedures als ook thans aan de orde, waarbij [gemachtigde] is betrokken, is geoordeeld dat misbruik is gemaakt van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen en een rechtsmiddel in te stellen. De korpschef heeft onbetwist gesteld dat zowel hij als de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie een veelvoud aan beroepsprocedures met [gemachtigde] heeft gevoerd waarbij deze bestuursorganen een groot bedrag aan proceskosten aan [gemachtigde] hebben moeten uitkeren (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1885).
5.1.    Uit de verzoeken van [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] blijkt dat deze zijn ingediend in verband met een opgelegde dan wel op te leggen verkeersboete. Kennelijk zijn de documenten opgevraagd om een beroep tegen een boetebeschikking te kunnen motiveren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1623 en 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2446 en ECLI:NL:RVS:2015:2447), moet, gelet op de ruime kennis en ervaring van [gemachtigde] op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv) in het bijzonder, ervan worden uitgegaan dat hij ermee bekend was dat voor informatieverzoeken met voormeld doel de Wob niet de geëigende grondslag is en dat hij de gevraagde documenten betreffende de opgelegde verkeersboete op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de artikelen 11, vierde lid en 19, vierde lid, van de Wahv had kunnen opvragen. Gezien de kennis en ervaring van [gemachtigde] moet er tevens van worden uitgegaan dat hij ermee bekend was dat een op de Wob gebaseerd informatieverzoek, anders dan een verzoek op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of de artikelen 11, vierde lid en 19, vierde lid, van de Wahv ertoe kon leiden dat het aangezochte bestuursorgaan in geval van niet-tijdige besluitvorming aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest de informatieverzoeken op de Wob te baseren. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het procesgedrag van [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] in deze zaken blijk geeft van handelingen waarvan zij, althans hun gemachtigde [gemachtigde], geweten moeten hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. De verzoeken zijn aldus geformuleerd dat het voor de korpschef niet mogelijk is om er volledig en adequaat op te kunnen beslissen. De zinsneden "Onder het verzoek wordt in ieder geval en niet beperkt tot voornoemde aangelegenheid begrepen" en "andere documenten waarvan u bekend is dat deze betrekking hebben op de genoemde bestuurlijke aangelegenheid, zoals foto’s of videomateriaal" kunnen aanleiding geven voor discussie en procedures en zijn hiervan voorbeelden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in voormelde uitspraak van 8 juni 2016, doet de vaagheid van de verzoeken afbreuk aan het doel waartoe zij beweerdelijk zijn ingediend en maakt deze de op de verzoeken te nemen besluiten onnodig extra vatbaar voor discussie in bezwaar- en beroepsprocedures. De handelwijze van [gemachtigde] in deze zaken komt overeen met die welke onder meer in voormelde uitspraak van 8 juni 2016 is aangemerkt als misbruik van een wettelijke bevoegdheid.
Voor zover [gemachtigde] namens [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] in verweer in hoger beroep aanvoert dat via artikel 7:18, van de Awb of via de Wahv niet alle verlangde stukken die nodig zijn om de beschikking te kunnen aanvechten zijn te verkrijgen, doet dit niet aan het voorgaande af. Zoals eerder overwogen in onder meer de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2856, maakt, voor zover documenten een rol kunnen spelen bij de bestrijding van de opgelegde boete dit deel uit van de beoordeling van de boete in administratief beroep of bij de bevoegde rechter en kan deze noodzaak zo nodig in die procedure aan de orde worden gesteld. Ook het betoog van [gemachtigde] namens [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] dat het niet verstrekken van de benodigde stukken voor het bestrijden van de verkeersboete in strijd is met het Unierecht of het EVRM dient in die procedure te worden aangevoerd en beoordeeld. Hierbij stelt de korpschef tevens terecht dat de Wob ziet op openbaarmaking voor een ieder, terwijl niet aannemelijk is dat dit doel met de Wob-verzoeken die zijn ingediend voor de bestrijding van een verkeersboete wordt nagestreefd.
5.2.    De korpschef heeft bij het bij de rechtbank bestreden besluit voorts mogen betrekken dat onbetwist is dat [gemachtigde] op basis van ‘no cure no pay’ procedeert. De rechtsbijstand wordt, naar de korpschef terecht betoogt, in beginsel kosteloos verleend en de hoogte van de aan cliënt in rekening te brengen vergoeding is gelijk aan de hoogte van een toegekende proceskostenvergoeding ten laste van de overheid. Volgens de door [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] aan [gemachtigde] verstrekte machtiging is hij bevoegd om namens hen bedragen aan te nemen "zoals vergoedingen voor proceskosten, griffierechten e.d., een en ander in de ruimste zin van het woord." Een dergelijke wijze van rechtsbijstandverlening heeft tot gevolg dat de rechtsbijstandverlener rechtstreeks gebaat is bij een veroordeling van het bestuursorgaan tot betaling van een proceskostenvergoeding aan zijn cliënten en kan mede een omstandigheid vormen die tot het aannemen van misbruik van bevoegdheid leidt.
5.3.    De korpschef heeft zich gelet op al het voorgaande in bezwaar op het standpunt mogen stellen dat [gemachtigde] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Hij heeft misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om bezwaar te maken, nu dat niet los kan worden gezien van het doel waarmee hij de Wob heeft gebruikt. Zijn handelwijze mocht aan [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] worden toegerekend, aangezien hij de betrokken handelingen namens hen heeft verricht en zij hem daartoe hebben gemachtigd.
De korpschef heeft het bezwaar derhalve terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog van de korpschef slaagt.
6.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] ongegrond verklaren.
7.    Voor een proceskostenveroordeling, zoals door de korpschef is gevraagd, bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
II.    vernietigt de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 19 april 2016 in zaken nrs. 15/4425 en 15/4424, van 12 mei 2016, in zaak nr. 15/3779 en van 13 juni 2016 in zaken nrs. 15/3066, 15/3019, 15/3097, 15/3069, 15/3063 en 15/3028;
III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van [wederpartij 1A], [wederpartij 1B], [wederpartij 2A], [wederpartij 2B], [wederpartij 3], [wederpartij 4], [wederpartij 5], [wederpartij 6], [wederpartij 7] en [wederpartij 8] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Langeveld-Mak
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2017
317.