ECLI:NL:RVS:2017:1781
Raad van State — Uitspraak 


201603785/1/A2.
Datum uitspraak: 5 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 februari 2016 in zaak nr. 15/2319 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 3 augustus 2015 heeft de minister een verzoek van [appellant] om terugbetaling van lesgeld voor het schooljaar 2014/2015 afgewezen.
Bij besluit van 23 september 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Brouwer, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.H.A. van den Berg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De in deze uitspraak vermelde wet- en regelgeving is opgenomen in de aangehechte bijlage.
2.    [appellant] volgde in het schooljaar 2014/2015 een mbo-opleiding. Op 7 december 2014 heeft hij zijn school verzocht hem in te schrijven als examendeelnemer. Op 11 december 2014 heeft hij zijn laatste examen afgelegd en op 16 december 2014 heeft hij zijn diploma gehaald.
3.    [appellant] heeft de minister verzocht om terugbetaling van het lesgeld over de maanden van het schooljaar die resteerden nadat hij zijn diploma heeft behaald. De minister heeft dat verzoek met de in geding zijnde besluitvorming afgewezen. [appellant] heeft zijn diploma behaald als examendeelnemer en niet als voltijdstudent. Terugbetaling van lesgeld kan alleen plaatsvinden bij voltijdstudenten die worden uitgeschreven omdat zij de opleiding met goed gevolg hebben afgerond, aldus de minister.
4.    [appellant] kan zich daarin niet vinden. Hij stond ingeschreven bij de school als examendeelnemer, en de Les- en cursusgeldwet (hierna: Lcw) maakt geen onderscheid in soorten inschrijving. Bovendien heeft hij negen dagen na de uitschrijving als voltijdstudent zijn diploma behaald.
5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister op goede gronden heeft bepaald dat [appellant] niet in aanmerking komt voor teruggave van het lesgeld. De inschrijving als voltijdstudent is niet beëindigd om een reden als genoemd in artikel 7 van het Uitvoeringsbesluit Les- en cursusgeldwet 2000 (hierna: Uitvoeringsbesluit). [appellant] heeft zijn inschrijving als voltijdstudent beëindigd om te worden ingeschreven als examendeelnemer, en dat is geen reden in voormelde zin. Evenmin kan de uit- en inschrijving worden gezien als omzetting van de bestaande inschrijving. Dat [appellant] al voldeed aan de voorwaarden voor het behalen van het diploma toen hij zijn laatste examen behaalde, en kort na de uitschrijving als voltijdstudent zijn diploma heeft behaald, zijn geen omstandigheden op grond waarvan de minister alsnog tot restitutie van het lesgeld had moeten overgaan.
Inschrijving
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat hij bij de school stond ingeschreven. De Lcw en het Uitvoeringsbesluit maken geen onderscheid tussen de inschrijving als voltijdstudent en die als examendeelnemer. Nu hij was ingeschreven en een diploma heeft gehaald, voldoet hij aan de voorwaarden voor de terugbetaling van lesgeld, aldus [appellant].
6.1.    De Lcw maakt onderscheid tussen twee inschrijvingen, te weten die als leerling (artikel 4, eerste lid, van de Lcw) en die als cursist (artikel 6, tweede lid, van de Lcw). De Lcw kent de inschrijving als examendeelnemer niet en deze kan ook niet tot een van de voormelde inschrijvingen worden gerekend. Daartoe is redengevend dat de in de Lcw geregelde inschrijvingen erop zijn gericht onderwijs te volgen aan een dagschool onderscheidenlijk aan een cursus. De examendeelnemer heeft wel toegang tot examenvoorzieningen, maar anders dan de leerling en cursist, geen recht op het volgen van onderwijs, het gebruik maken van onderwijsfaciliteiten en het ontvangen van begeleiding (artikel 8.1.1, eerste lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs). Anders dan de leerling en de cursist is de examendeelnemer dan ook geen les- of cursusgeld verschuldigd. Nu de inschrijving als examendeelnemer geen inschrijving is waarop de Lcw van toepassing is, kan de uitschrijving als leerling en inschrijving als examendeelnemer voor de toepassing van die wet niet worden gezien als omzetting van de bestaande inschrijving als leerling. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
Hardheidsclausule
7.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 9b van de Lcw. Daartoe voert hij aan dat hij kort na zijn uitschrijving als voltijdstudent zijn diploma heeft behaald.
7.1.    Uit het hiervoor overwogene volgt dat de inschrijving als examendeelnemer geen inschrijving is als bedoeld in de Lcw en de daarop berustende bepalingen. Niettemin is artikel 9b van de Lcw, waarin de hardheidsclausule is neergelegd, zo ruim geformuleerd, dat het de minister vrij staat om artikel 7 van het Uitvoeringsbesluit overeenkomstig toe te passen op het geval van [appellant]. Daarom wordt toegekomen aan de vraag of de minister daarvan in redelijkheid heeft mogen afzien.
7.2.    De Afdeling ontleent aan de toelichting bij het Uitvoeringsbesluit (Staatsblad 2000, 250, blz. 12) het volgende: "In het hoger onderwijs hebben instellingen een eigen bevoegdheid om te bepalen dat het collegegeld gedeeltelijk wordt terugbetaald op aanvraag van een student die tussentijds uitstroomt zonder een diploma te hebben behaald. […] In het secundair onderwijs en het cursorisch onderwijs ontbreekt een soortgelijke bepaling. De reden hiervan is het belang dat wordt gehecht aan het hebben behaald van een startkwalificatie (dit is een afgeronde opleiding vwo, havo, bol of bbl). In principe zou geen leerling de school mogen verlaten zonder startkwalificatie, omdat die voor een volwaardig functioneren in de samenleving essentieel is. Als onderdeel van het «Plan van aanpak voortijdig schoolverlaten» is het beleid er daarom nadrukkelijk op gericht leerlingen een diploma te laten behalen. Leerlingen die toch vroegtijdig de school verlaten, worden indien mogelijk opgevangen en begeleid, zodat zij toch nog een startkwalificatie voor de arbeidsmarkt behalen en de noodzakelijke sociale vaardigheden onder de knie krijgen. Dit beleid zou worden doorkruist als op vroegtijdige uitstroom zonder startkwalificatie als het ware een premie wordt gesteld in de vorm van een restitutiemogelijkheid."
7.3.    [appellant] heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat de school hem heeft geadviseerd zijn toenmalige inschrijving te beëindigen en zich in te schrijven als examendeelnemer. De vakken waren afgelopen en [appellant] hoefde alleen nog een examen af te leggen. De beëindiging van de inschrijving als voltijdstudent had volgens de school bovendien als voordeel dat hij geen lesgeld hoefde te betalen. Het handhaven van de inschrijving zou er juist toe leiden dat hij ook les moest blijven volgen, aldus [appellant].
De minister heeft ter zitting te kennen gegeven dat de inschrijving, anders dan de school volgens [appellant] heeft gesteld, niet beëindigd hoefde te worden, omdat nog een examen moest worden afgelegd. Verder valt volgens de minister niet in te zien waarom lessen gevolgd zouden moeten worden voor vakken die al zijn afgerond.
7.4.    Uit de onder 7.2 vermelde toelichting volgt dat met de strikte terugbetalingsregeling is beoogd de uitstroom van leerlingen zonder diploma tegen te gaan. [appellant] heeft de opleiding succesvol afgerond en een diploma behaald. De situatie dat een leerling uitstroomt zonder diploma doet zich in het geval van [appellant] niet voor, zodat de weigering hem het lesgeld terug te betalen niet bijdraagt aan het doel van de regeling. Daar staat tegenover dat die weigering voor [appellant] tot wezenlijk financieel nadeel leidt. Deze situatie is het gevolg van een volgens de minister onnodige beëindiging van de inschrijving. [appellant] heeft de school om deze beëindiging verzocht omdat de school hem daarover onjuist heeft voorgelicht. De beëindiging kan [appellant] daarom niet ten volle worden aangerekend. Hoewel de beëindiging van de inschrijving de minister evenmin kan worden aangerekend, is het naar het oordeel van de Afdeling onder de gegeven omstandigheden onbillijk om de gevolgen van de beëindiging voor rekening van [appellant] te laten. De minister had daarom in redelijkheid niet kunnen afzien van toepassing van de hardheidsclausule, om [appellant] het lesgeld voor het resterende deel van het schooljaar terug te betalen. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.
Het betoog slaagt.
8.    Nu het hoger beroep vanwege het voorgaande gegrond is, behoeft hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd geen bespreking.
Slotsom
9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 september 2015 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 3 augustus 2015 zal worden herroepen en de Afdeling zal de hoogte van het door de minister aan [appellant] terug te betalen lesgeld vaststellen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
10.    Het lesgeld over het schooljaar 2014/2015 bedraagt € 1.118,00. Daarvan dient de minister [appellant] voor iedere resterende hele maand van het schooljaar een twaalfde deel terug te betalen (artikel 7, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit). Een schooljaar loopt van 1 augustus tot en met 31 juli daaropvolgend (artikel 1 van het Uitvoeringsbesluit). [appellant] heeft zijn diploma op 16 december 2014 gehaald, zodat van het schooljaar de maanden januari tot en met juni geheel resteerden. De minister dient het lesgeld daarom voor zeven twaalfde delen, ofwel € 652,17 terug te betalen.
11.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 februari 2016 in zaak nr. 15/2319;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 23 september 2015, kenmerk LLC021/003900953;
V.    herroept het besluit van 3 augustus 2015, kenmerk RDA/3878125;
VI.    bepaalt dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap [appellant] van het verschuldigde lesgeld over 2014/2015 € 652,17 terugbetaalt;
VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII.    veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 296,00 (zegge: tweehonderdzesennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Koeman    w.g. Baart
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
799.  BIJLAGE
Les- en cursusgeldwet
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, voor zover niet anders bepaald, verstaan onder:
[…]
b. leerling: degene die is toegelaten tot het onderwijs aan een school of cursus als bedoeld in artikel 2;
[…]
e. dagschool: een instelling als bedoeld 1.1.1, onderdeel b, van de Wet educatie en beroepsonderwijs, voor zover het betreft een opleiding als bedoeld in artikel 7.2.7, derde lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs […].
Artikel 3
1.     Lesgeld is verschuldigd ter zake van het door een leerling die op de eerste dag van het desbetreffende cursusjaar de leeftijd van 18 jaren heeft bereikt, volgen van uit de openbare kas bekostigd onderwijs - daaronder begrepen de van het onderwijs deel uitmakende praktijktijd - aan een dagschool.
2.    Het lesgeld is door de leerling verschuldigd per cursusjaar en wordt voldaan aan Onze Minister.
[…]
Artikel 4
1. Een leerling die op de eerste dag van een cursusjaar de leeftijd van 18 jaren heeft bereikt, dient zich om in dat cursusjaar onderwijs te kunnen volgen, te laten inschrijven.
2. De inschrijving geschiedt door of namens het bevoegd gezag. Aan de desbetreffende leerling wordt een bewijs van inschrijving verstrekt.
[…]
Artikel 5
[…]
4.    Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de voldoening en de vrijstelling, vermindering en terugbetaling van het lesgeld […].
Artikel 6
[…]
2. Degene die tot het onderwijs aan een cursus is toegelaten, dient zich om in een bepaald cursusjaar onderwijs te kunnen volgen, te laten inschrijven.
[…]
Artikel 9b
Onze Minister kan voor bepaalde gevallen de wet buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang dat deze wet beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Uitvoeringsbesluit Les- en cursusgeldwet 2000
Het Uitvoeringsbesluit is de in artikel 5, vierde lid, van de Lcw bedoelde algemene maatregel van bestuur.
Artikel 1
In dit besluit wordt verstaan onder: […] schooljaar: tijdvak van 1 augustus tot en met 31 juli daaropvolgend […].
Artikel 3
Het bevoegd gezag beëindigt de inschrijving van de leerling op zijn aanvraag of zodra de leerling de opleiding met goed gevolg heeft afgesloten.
Artikel 7
1.    Indien de inschrijving voor 1 mei van het schooljaar wordt beëindigd vanwege een in het tweede lid genoemde reden, wordt het lesgeld voor dat schooljaar op aanvraag van de lesgeldplichtige terugbetaald met eentwaalfde deel voor iedere resterende maand in dat schooljaar.
2.     Teruggave van lesgeld is uitsluitend mogelijk indien de inschrijving is beëindigd in verband met:
a.     het met goed gevolg hebben afgerond van de opleiding,
b.     de inschrijving voor een cursus als bedoeld in artikel 15, eerste lid, mits die inschrijving plaatsvindt in het desbetreffende schooljaar,
c.     overlijden of ernstige ziekte van de leerling, of
d.     bij ministeriële regeling te bepalen bijzondere familieomstandigheden.
[…]
Wet educatie en beroepsonderwijs
Artikel 8.1.1
1. Een ieder die gebruik wenst te kunnen maken van onderwijsvoorzieningen en examenvoorzieningen, dient zich door het bevoegd gezag als deelnemer te laten inschrijven. Een ieder die uitsluitend wenst te worden toegelaten tot examenvoorzieningen, dient zich door het bevoegd gezag als examendeelnemer te laten inschrijven. Voor de inschrijving als examendeelnemer is aan het bevoegd gezag een door dat gezag te bepalen vergoeding verschuldigd. […]
[…]