ECLI:NL:RVS:2017:1828
Raad van State — Uitspraak 


201701724/1/V1.
Datum uitspraak: 5 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 21 februari 2017 in zaak nr. 16/27313 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Op 18 augustus 2016 heeft de staatssecretaris de vreemdeling de feitelijke toegang tot de vrijheidsbeperkende locatie (hierna: de VBL) te Ter Apel geweigerd.
Bij besluit van 27 oktober 2016 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 februari 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
De staatssecretaris heeft desgevraagd een nader stuk ingediend.
De vreemdeling heeft hierop schriftelijk gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2017, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S.H.M. Maas en mr. R.A. Visser, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het geschil heeft betrekking op het onderdak dat de staatssecretaris aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen biedt, onder de voorwaarde dat zij meewerken aan hun vertrek uit Nederland, en met dien verstande dat het onderdak gepaard zal gaan met de oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel krachtens artikel 56, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Zoals volgt uit uitspraak van de Afdeling van 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:341, kan de staatssecretaris in het licht van de artikelen 3 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), artikelen 13, aanhef en vierde lid, en 31, aanhef en tweede lid, van het Europees Sociaal Handvest en de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten van 1 juli 2014 in zaak nr. 90/2013 (CEC tegen Nederland, www.coe.int/socialcharter) in beginsel met dat voorwaardelijk aanbod volstaan. In r.o. 3.7 van die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de meewerkvoorwaarde onder bijzondere omstandigheden die de psychische toestand van de desbetreffende vreemdeling betreffen niet mag worden gesteld. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de staatssecretaris op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de meewerkvoorwaarde.
Grief
2.    Als grief heeft de vreemdeling onder meer aangevoerd dat de rechtbank met de overweging dat zij geen aanleiding ziet om aan de inhoud van het verslag van het vertrekgesprek van 18 augustus 2016 te twijfelen niet heeft onderkend dat het warrig verloop van het vertrekgesprek verband houdt met het horen van stemmen in zijn hoofd, wat hij bij dat gesprek ook heeft aangegeven. Voorts heeft de vreemdeling naar voren gebracht dat het verslag van de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: DT&V) van het ministerie van Veiligheid en Justitie een onjuiste weergave van het gesprek is, nu hij absoluut niet heeft verklaard dat hij niet naar Ghana wil terugkeren en dat hij met het antwoord 'I want to walk' juist heeft gezegd dat hij wel uit Nederland wil vertrekken. Daartoe heeft de vreemdeling gewezen op de volgende letterlijke weergave van het gesprek, zoals verwoord in zijn bezwaarschrift:
'DT&V: How are you?
Antwoord: Half, half.
DT&V: Do you feel sick today? Do you know why you are here?
Antwoord: I want to walk.
DT&V: Hoe gaat het?
Antwoord: I hear voices in my head.
DT&V: Heeft u a medical procedure?
Antwoord: Ja, I do not know people in Ghana. I am here for 25 years.
DT&V: We cannot help you. Maximaal 12 weken heeft u om uw vertrek te realiseren. Do You understand?
Antwoord: Yes. You are my sisters. Thank you!'
Feitelijke gang van zaken en procedurele aspecten
3.    De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris in reactie op het verzoek van de vreemdeling om feitelijke toegang tot de VBL heeft volstaan met een feitelijke weigering in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000. Direct daaraan voorafgaand heeft de regievoerder van de DT&V met de vreemdeling op 18 augustus 2016 een zogeheten vertrekgesprek gevoerd. Hiervan heeft de regievoerder een verslag gemaakt. Volgens de mededeling van de staatssecretaris bij brief van 28 maart 2017 aan de Afdeling (hierna: de brief van 28 maart 2017) heeft in het verleden aanvankelijk geen verslaglegging van de gesprekken plaatsgevonden. Vanaf ongeveer mei 2016 vindt verslaglegging wel standaard plaats. In aanmerking genomen dat een feitelijke weigering aan de orde is, acht de Afdeling het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding vereist dat de staatssecretaris er niet alleen zorg voor draagt dat de regievoerder een verslag maakt van het vertrekgesprek en dat de feitelijke weigering schriftelijk wordt vastgelegd, maar ook dat beide stukken aan het dossier worden toegevoegd.
Beleid zoals dat uit de praktijk naar voren komt
4.    De staatssecretaris laat niet alle vreemdelingen die verzoeken om onderdak in de VBL toe tot de VBL. Als de desbetreffende vreemdeling niet meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland weigert de staatssecretaris hem de feitelijke toegang tot de VBL, behoudens het geval dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die de psychische toestand van betrokkene betreffen. De staatssecretaris hanteert daarbij als uitgangspunt dat een uitgeprocedeerde vreemdeling van het onderdak in de VBL gebruik kan maken indien hij zich bij voorbaat oprecht en geloofwaardig bereid verklaart mee te werken aan zijn vertrek uit Nederland. Bovendien moet er volgens de staatssecretaris zicht zijn op dat vertrek. Aan dit vereiste wordt voldaan indien het vertrek in beginsel binnen twaalf weken kan worden gerealiseerd. Indien voorzienbaar is dat het vertrek niet binnen die periode kan worden gerealiseerd of die termijn uiteindelijk niet wordt gehaald, heeft dit niet tot gevolg dat de staatssecretaris het onderdak weigert dan wel beëindigt, zolang er sprake is van medewerking als vorenbedoeld.
Toelichting van de staatssecretaris neergelegd in de brief van 28 maart 2017
5.      De Afdeling heeft in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1741, de toelichting van de staatssecretaris op zijn beleid weergeven. Specifiek voor de situatie dat de desbetreffende vreemdeling niet in staat is de reikwijdte van zijn handelen of verklaringen te overzien, geldt volgens de staatssecretaris dat de bewijslast op de desbetreffende vreemdeling rust: het is aan hem om met een recente verklaring van een medische deskundige/behandelaar aan te tonen dat hij wegens zijn psychische gesteldheid, althans voorlopig, niet in staat kan worden geacht de gevolgen van zijn handelen of nalaten te overzien. Daarbij worden medische stukken waarin geen sprake is van een recente diagnose in beginsel niet betrokken, zoals meestal het geval is bij dagrapportages van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (hierna: de GGD), die geen inzicht geven in de huidige psychische gesteldheid van de desbetreffende vreemdeling. Wat die vreemdeling met voormelde verklaring bij de regievoerder moet aantonen is dat hij wilsonbekwaam is: van andere medische stukken wordt door de regievoerder in beginsel geen kennis genomen. Eerst indien een verklaring voorligt dat de desbetreffende vreemdeling wilsonbekwaam is, wordt de vergewisplicht geactiveerd. In dat geval zal door het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (hierna: het NIFP) van de Dienst Justitiële Inrichtingen van het ministerie nader worden onderzocht of die vreemdeling daadwerkelijk wilsonbekwaam is. In dat geval zal de desbetreffende vreemdeling hangende het onderzoek onderdak worden verleend in de VBL. Mocht uit het onderzoek blijken dat die vreemdeling daadwerkelijk niet wilsbekwaam is, of kan de wilsbekwaamheid niet worden vastgesteld, dan zal het onderdak in de VBL vooralsnog worden gecontinueerd en zal worden bezien of hij kan worden uitgeplaatst naar Veldzicht of een andere locatie. Mocht hij wilsbekwaam zijn, dan zal alsnog worden nagegaan of hij bereid is mee te werken aan vertrek uit Nederland.
Toetsingskader
6.    Het zojuist weergegeven beleid heeft de staatssecretaris niet bij besluit vastgesteld en evenmin als zodanig op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt. Het betreft dan ook geen beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dit betekent dat het voormelde slechts als een interne vaste gedragslijn kan worden aangemerkt en dat artikel 4:82 van de Awb niet van toepassing is; vergelijk uitspraken van de Afdeling van 6 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:430, en 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1041. Hieruit volgt dat de staatssecretaris per concreet geval moet motiveren waarom hij, gezien de persoon van de desbetreffende vreemdeling en diens perspectief voor vertrek uit Nederland, ervoor heeft gekozen hem vooraf tegen te werpen dat hij niet meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland.
Toepassing toetsingskader en beoordeling grief
7.     Het gespreksverslag van de DT&V houdt het volgende in:
'Ik vraag aan betrokkene hoe het met hem gaat, waaop hij zegt hij zich altijd ziek voelt. Desgevraagd stelt betrokkene wel in staat te zijn dit gesprek vandaag te laten plaatsvinden. Ik vraag aan betrokkene of hij weet wat de bedoelding is van dit gesprek.
Daarop verklaart betrokkene dat hij graag wil lopen en dingen wil doen. Desgevraagd stelt hij niet naar Ghana te willen terugkeren, aangezien hij al 25 jaar in Nederland verblijft. Betrokken herhaalt dat hij niet naar Ghana toe wil, omdat hij daar niemand meer heeft en dat in Nederland wil blijven. Daarop stel ik dat ik betrokkene niet verder kan helpen, aangezien hij niet terug wil keren naar het land van herkomst. Ik vraag of betrokkene zijn gezondheidsklachten kan toelichten. Betrokkene verklaart dat hij stemmen hoort en dat hij daarom onder behandeling is van een psychotherapeut, waarvoor hij binnenkort naar Rotterdam gaat.
Desgevraagd geeft betrokkene aan dat dit verder geen invloed heeft op dit gesprek en zijn uitspraken. Tenslotte stel ik dat ik betrokkene niet kan helpen bij terugkeer en dat er daarom niet wordt voldaan aan de voorwaarde van de plaatsing op de Vrijheidsbeperkende Locatie. Ik geef aan dat betrokkene niet geplaatst zal worden in Ter Apel en indien hij er niet mee eens is, hij zich tot zijn advocaat [NAAM]. Desgevraagd stelt  betrokkene alles goed verstaan en begrepen te hebben, hierna beëindig ik het gesprek.'
7.1.      De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris niet betwist dat de vreemdeling tijdens het vertrekgesprek melding heeft gemaakt van het horen van stemmen in zijn hoofd. Weliswaar heeft de vreemdeling desgevraagd tegenover de regievoerder te kennen gegeven dat dit verder geen invloed op dit gesprek en zijn uitspraken heeft, maar daar kan de staatssecretaris gezien de gesteldheid van de vreemdeling niet zonder meer op afgaan, daargelaten dat de vreemdeling de juistheid van de weergave van het gesprek in evenvermeld verslag betwist.
De Afdeling stelt voorts vast dat de regievoerder de deskundigheid mist om te beoordelen of een vreemdeling - in elk geval voorlopig - medisch in staat moet worden geacht de gevolgen van zijn handelen en nalaten te overzien. De vreemdeling heeft medische stukken overgelegd, met daarin de vermelding 'PTSS met psychotische kenmerken'. De vreemdeling heeft ook melding gemaakt van het horen van stemmen in zijn hoofd. In het licht hiervan heeft de staatssecretaris in strijd met artikel 3:2 van de Awb gehandeld door de vreemdeling de feitelijke toegang tot de VBL te weigeren, zonder medisch onderzoek te laten verrichten of deze - in elk geval voorlopig - medisch in staat moet worden geacht de gevolgen van zijn handelen en nalaten te overzien. Anders dan de staatssecretaris stelt, is voor het activeren van zijn vergewisplicht niet vereist dat een vreemdeling een verklaring van een medische deskundige/behandelaar overlegt waaruit blijkt dat hij wilsonbekwaam is. Vereist is slechts dat een vreemdeling zijn beroep op bijzondere omstandigheden als bedoeld onder 1 staaft en daartoe een begin van bewijs inbrengt. Dit kan door, zoals in dit geval, het overleggen van dagrapporten van de GGD of andere medische stukken, waaruit blijkt dat betrokkene geestelijk in de war is of psychische klachten heeft die behandeling behoeven. Met betrekking tot de stelling van de staatssecretaris dat een onderzoek door het NIFP een voor de vreemdeling belastend onderzoek is, merkt de Afdeling op dat de regievoerder een arts kan benaderen met de vraag of een nader onderzoek door genoemd instituut is aangewezen. Naar ter zitting is gebleken, is op de VBL een arts aanwezig.
De grief slaagt in zoverre.
8.      Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen voor het overige in de grief is aangevoerd, behoeft thans geen bespreking. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 oktober 2016 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijdigheid met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, vernietigen.
9.      De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld. Omdat de griffier van de Afdeling de vreemdeling heeft bericht vooralsnog af te zien van het heffen van griffierecht, bestaat geen grond te bepalen dat de staatssecretaris aan de vreemdeling het griffierecht vergoedt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 21 februari 2017 in zaak nr. 16/27313;
III.    verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van 27 oktober 2016, V-nummer […];
V.    veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.722,50 (zegge: zevenentwintighonderd tweeëntwintig euro en 50 eurocent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en
mr. G. van der Wiel en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Groeneweg
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
32-787.