ECLI:NL:RVS:2017:1300
Raad van State — Uitspraak 


201605948/1/A2.
Datum uitspraak: 17 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juli 2016 in zaak nr. 16/958 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 4 augustus 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant] voor het jaar 2008 definitief vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 18 januari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 januari 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] maakte van 1 januari 2008 tot 20 oktober 2008 voor zijn twee kinderen gebruik van gastouderopvang via [gastouderbureau]. Daarvoor heeft hij kinderopvangtoeslag aangevraagd en vervolgens die toeslag in de vorm van voorschotten ontvangen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het voorschot kinderopvangtoeslag over 2008 meerdere malen herzien en die toeslag uiteindelijk definitief berekend en vastgesteld op nihil.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan het besluit van 4 augustus 2015, gehandhaafd bij het besluit van 18 januari 2016, ten grondslag gelegd dat [appellant] in bezwaar heeft gesteld dat het eerder toegekende voorschot correct is, terwijl het voorschot kinderopvangtoeslag over 2008 reeds bij besluit van 20 juni 2009 op nihil is gesteld. De omstandigheid dat het besluit over de definitieve vaststelling kinderopvangtoeslag over 2008 niet tijdig is genomen, is geen aanleiding om het besluit van 4 augustus 2015 in bezwaar te wijzigen, omdat [appellant] beroep had kunnen instellen wegens het uitblijven van een dergelijk besluit. Verder heeft de Belastingdienst/Toeslagen vermeld dat hij er vanuit gaat dat in beroep tegen het besluit over het voorschot het volledige dossier aan [appellant] is overgelegd.
De aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gegrond verklaard omdat het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 18 januari 2016 in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen. Doordat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte heeft nagelaten de op het bezwaar betrekking hebbende stukken aan [appellant] te doen toekomen, heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich niet op voorhand op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar en dat daarom van het horen van [appellant] kon worden afgezien. De rechtbank heeft vervolgens de rechtsgevolgen van het besluit van 18 januari 2016 in stand gelaten, omdat de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2008 terecht heeft vastgesteld op nihil. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat in het kader van de bevoorschotting op de Belastingdienst/Toeslagen geen onderzoeksplicht en informatieplicht rust. Voorts kan aan de verlening van een voorschot niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat. Verder was de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd om na verloop van meer dan vijf jaar na het toeslagjaar de kinderopvangtoeslag over 2008 definitief vast te stellen op nihil, omdat bij het laatste besluit over het voorschot dat voorschot reeds op nihil was vastgesteld. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het besluit over het voorschot kinderopvangtoeslag over 2008 en de afwijzing van het verzoek om herziening van dat besluit in deze procedure niet voorliggen. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat niet in geschil is dat [appellant] niet alle kosten van kinderopvang over 2008 heeft betaald en heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is aangetoond dat sprake is van schenking van deze kosten.
De gronden
Omvang van het geding
3.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit over het herziene voorschot en de afwijzing van het verzoek om terug te komen van dat besluit in deze procedure niet ter beoordeling voorliggen, faalt. De Afdeling heeft in de uitspraken van 25 januari 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV1835) en van 17 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:380) hierover reeds geoordeeld. In deze procedure is de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2008 aan de orde.
Bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om de toeslag definitief vast te stellen
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen niet bevoegd was om de kinderopvangtoeslag over 2008 definitief vast te stellen op nihil.
Hij voert daartoe allereerst, onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad mr. L.A.D. Keus (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) van 27 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:159), aan dat de Belastingdienst/Toeslagen nadat de termijn waarbinnen de dienst op de voet van artikel 19, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) de tegemoetkoming definitief had moeten vaststellen is verstreken, de voorschotten niet meer mag herzien. Hij stelt dat de staatsraad advocaat-generaal over de termijn waarbinnen de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd is om voorschotten op de kinderopvangtoeslag te herzien of definitief vast te stellen, tot de slotsom is gekomen dat de termijnen in artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. Volgens [appellant] betekent dit dat de bevoegdheid van de dienst om het voorschot kinderopvangtoeslag over 2008 te herzien ten nadele van hem, op 2 juli 2009 al was vervallen.
[appellant] voert voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1484), aan dat het voorschot kinderopvangtoeslag over 2008 is herzien naar en de kinderopvangtoeslag over 2008 definitief is vastgesteld op een lager bedrag nadat sinds het toeslagjaar vijf jaren waren verstreken. De Belastingdienst/Toeslagen dient de kinderopvangtoeslag over 2008 om die reden te herzien naar het bedrag van het laatste voorschot dat binnen de termijn van vijf jaar is vastgesteld, te weten op 13 juli 2011. Dat hij op 25 januari 2012 op de hoogte zou zijn van de omstandigheid dat hij geen recht had op kinderopvangtoeslag maakt dit volgens [appellant] niet anders, omdat de Belastingdienst/Toeslagen dit niet door middel van een herzien voorschotbesluit kenbaar heeft gemaakt.
4.1.    Artikel 19 van de Awir luidt als volgt:
"1. Indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, kent de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen 13 weken nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dat eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Voor de toepassing van de eerste volzin wordt een aangifte inkomstenbelasting die is ingediend vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar geacht te zijn ingediend op 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar. Indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een beschikking ter zake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, kent de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde beschikking. De derde volzin is uitsluitend van toepassing indien de in die volzin genoemde termijn verloopt op een datum die gelegen is na afloop van de in de eerste volzin bedoelde termijn.
2. Indien voor geen van de in het eerste lid bedoelde personen over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting of een beschikking ter zake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, kent de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe vóór 1 december van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
[…]."
4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1484), volgt uit de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir, neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot te herzien, overeenkomstig artikel 16, vierde (thans vijfde) lid, van de Awir, of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 van de Awir, definitief vast te stellen. Dit betekent evenwel niet dat die bevoegdheid niet in tijd is begrensd. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Voor zover die vaststelling toch na vijf jaar plaatsvindt, is de Belastingdienst/Toeslagen niet langer bevoegd om de toeslag definitief op een lager bedrag vast te stellen dan het bedrag van het laatste aan de aanvrager toegekende voorschot. De toeslag moet in die gevallen definitief op het bedrag van het laatste voorschot worden vastgesteld, zodat een terugvordering of verrekening op de voet van artikel 16, vijfde (thans: zesde) lid, en artikel 26 van de Awir achterwege blijft. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
4.3.    Op het moment dat het besluit van 4 augustus 2015 werd genomen, was er meer dan vijf jaar verstreken sinds het einde van het berekeningsjaar 2008. Dit leidt evenwel niet tot het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen niet bevoegd was om bij dat besluit de kinderopvangtoeslag over 2008 definitief vast te stellen op nihil. De Belastingdienst/Toeslagen heeft immers het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2008 bij besluit van 20 juni 2009, gehandhaafd bij besluit van 10 september 2010, derhalve binnen vijf jaar sinds het einde van het berekeningsjaar, herzien naar nihil. De Belastingdienst/Toeslagen was op 4 augustus 2015 dus bevoegd om de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2008 definitief vast te stellen op nihil. Dat de Belastingdienst/Toeslagen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 mei 2011 bij besluit van 13 juli 2011 het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2008 heeft gewijzigd naar € 17.448,00 leidt niet tot een ander oordeel, omdat dat besluit bij de uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV1835) is vernietigd zodat het besluit van 10 september 2010 is herleefd. Gelet hierop is de rechtbank terecht, zij het op iets andere gronden, tot het oordeel gekomen dat de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd was om de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2008 definitief vast te stellen op nihil.
4.4.    Het betoog faalt.
Toetsing vooraf
5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan de verlening van een voorschot niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend, dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat. Op de Belastingdienst/Toeslagen rust een onderzoeksplicht vooraf en de dienst is alleen bevoegd de toeslag in afwijking van een toegekend voorschot lager vast te stellen indien uit gegevens die uitsluitend na afloop van een toeslagjaar kunnen worden vastgesteld, zoals de hoogte van het verzamelinkomen, blijkt dat de hoogte van het toegekende voorschot onjuist was. Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen hem geen informatie verschaft over de eisen die worden gesteld aan overeenkomsten en de betaling van kosten.
5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9242), vloeit uit artikel 16, eerste lid, gelezen in samenhang met het vierde (thans vijfde) lid, van de Awir, voort dat aan het verlenen van een voorschot niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat [appellant] aan het ontvangen voorschot over 2008 niet het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat de bij de aanvraag overgelegde gegevens aan de gestelde eisen voldeden.
5.2.    De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat op de Belastingdienst/Toeslagen geen onderzoeksplicht vooraf rust. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4179), kan in artikel 16, vierde (thans: vijfde) lid, van de Awir, noch in enig andere bepaling van de Awir steun worden gevonden voor het oordeel dat de hoogte van een toegekend voorschot slechts kan worden gewijzigd indien het verzamelinkomen van de aanvrager wijzigt. Uit artikel 16, vierde (thans vijfde) lid, van de Awir volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen de hoogte van het voorschot mag herzien, zolang hij de tegemoetkoming nog niet heeft toegekend. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, p. 49) volgt dat van deze mogelijkheid gebruik kan worden gemaakt in situaties waarin na de verlening van het voorschot blijkt, bijvoorbeeld uit door de belanghebbende verstrekte gegevens, dat dit tot een hoger of lager bedrag is toegekend dan het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld. Nu uit artikel 26 van de Awir voortvloeit dat ook de tegemoetkoming op een lager bedrag kan worden vastgesteld dan het bedrag van het voorschot, geldt het voorgaande ook in een geval, zoals hier, waarin de tegemoetkoming is vastgesteld. Dat dit beperkt zou zijn tot gegevens die pas na afloop van het toeslagjaar bekend zouden zijn, kan hieruit niet worden afgeleid.
5.3.    De stelling van [appellant] dat hij op geen enkele wijze is geïnformeerd over de voorwaarden waaraan hij moest voldoen om aanspraak te maken op kinderopvangtoeslag, is geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, reeds omdat deze voorwaarden uit de Wet kinderopvang (hierna: Wko) volgen.
5.4.    Het betoog faalt.
Kosten van kinderopvang
6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat hij heeft aangetoond de kosten van gastouderopvang over 2008 te hebben betaald. Hij heeft stukken overgelegd waaruit de betaling van kosten van gastouderopvang blijkt. De betaling van de kosten heeft plaatsgevonden door middel van contante betalingen, bijdragen in de huishouding en bijdragen voor de behoeften van de kinderen. Indien de Afdeling van oordeel is dat hiermee niet is aangetoond dat de kosten van gastouderopvang over 2008 zijn betaald, moeten die kosten worden beschouwd als aan hem te zijn geschonken, aldus [appellant].
6.1.    Wko
Artikel 1a, eerste lid, luidt als volgt:
"Op deze wet is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, met uitzondering van artikel 49, van toepassing."
Artikel 5, eerste lid, luidt als volgt:
"Een ouder heeft aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten jegens het Rijk onderscheidenlijk aanspraak op een tegemoetkoming in de door hem of zijn partner te betalen kosten van kinderopvang jegens de gemeente of jegens het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, indien het betreft kinderopvang in een geregistreerd kindercentrum of gastouderopvang die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau."
Artikel 7, eerste lid, luidt als volgt:
"De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3º. de soort kinderopvang."
Artikel 18, eerste lid, van de Awir luidt als volgt:
"Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn."
6.2.    De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juni 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ8833), vooropgesteld dat uit artikel 18 van de Awir, gelezen in verbinding met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wko, volgt dat degene die kinderopvangtoeslag ontvangt moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten.
6.3.    In de uitspraak van 25 januari 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV1835) over het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2008 heeft de Afdeling reeds overwogen dat [appellant] met de overgelegde stukken niet heeft aangetoond over 2008 kosten van kinderopvang te hebben gemaakt. [appellant] heeft in deze procedure over de definitieve vaststelling in het geheel geen stukken overgelegd die aantonen wat de hoogte van de kosten van kinderopvang over 2008 is en dat hij deze kosten heeft gemaakt. Voor zover [appellant] stelt dat het deel van de kosten dat hij niet heeft aangetoond moet worden geacht te zijn geschonken door de gastouder, overweegt de Afdeling dat uit vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2106) volgt dat doel en strekking van de regeling tot het toekennen van kinderopvangtoeslag zich verzetten tegen het bestaan van een aanspraak op kinderopvangtoeslag bij verrekening van een schenking met de verschuldigde kosten. De gestelde schenking kan [appellant] dan ook niet baten.
6.4.    Het betoog faalt.
Overeenkomst
7.    Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2008 terecht heeft vastgesteld op nihil, zodat de gronden over de overeenkomst geen bespreking behoeven.
In stand laten rechtsgevolgen door de rechtbank
8.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de zaak niet heeft teruggewezen om door de Belastingdienst/Toeslagen opnieuw te worden behandeld, omdat hij daardoor zijn recht om bezwaar te maken en beroep in te stellen niet daadwerkelijk heeft kunnen effectueren.
8.1.    Dit betoog faalt. [appellant] heeft in beroep voldoende gelegenheid gehad zijn standpunten toe te lichten waardoor de rechtbank, mede gelet op het vorenstaande, de rechtsgevolgen van het besluit van 18 januari 2016 in stand heeft kunnen laten.
Verzoek om aanhouding en neerlegging taken van de Afdeling
9.    [appellant] heeft ter zitting een verzoek gedaan om aanhouding van de behandeling van de zaak in afwachting van de inwerkingtreding van het Zestiende Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). De Afdeling ziet geen aanleiding voor inwilliging van dit verzoek, omdat onzeker is wanneer dit protocol in werking zal treden en of het van toepassing zal zijn op reeds aanhangige zaken. De Afdeling ziet geen aanleiding in te gaan op het verzoek van [appellant], haar taken neer te leggen, omdat geen grond bestaat voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Steendijk    w.g. Van Soest-Ahlers
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2017
343-809.