ECLI:NL:RBAMS:2017:875
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/3848
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 februari 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
en
de minister van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. B. Dekker-Barendse).
Procesverloop
Bij besluit van 15 november 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 14 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft de rechtbank toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 februari 2015. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam 1] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.P. Westhoven, beleidsmedewerker, en zijn gemachtigde. Het onderzoek is ter zitting gesloten.
Bij faxbericht van 19 februari 2015 heeft eiseres een deel van haar Wob-verzoek en beroepsgronden ingetrokken. Daarnaast heeft zij aanvullende beroepsgronden aangevoerd.
De rechtbank heeft het onderzoek op 25 februari 2015 heropend om het faxbericht van eiseres van 19 februari 2015 in de procedure te betrekken en partijen in de gelegenheid te stellen hun standpunten schriftelijk nader te onderbouwen. Verweerder en eiseres hebben respectievelijk op 17 maart 2015 en op 13 april 2015 schriftelijk gereageerd. De rechtbank heeft daarna het onderzoek gesloten.
De rechtbank heeft het onderzoek op 26 oktober 2015 heropend en verweerder onder meer verzocht een tweede set te overleggen van de geheime stukken die op grond van artikel 8:29 van de Awb in het geding zijn gebracht. De rechtbank heeft verweerder daarbij verzocht in deze tweede set alle passages waarvan volgens verweerder de inhoud nog niet openbaar is met zwart weg te lakken en per passage te vermelden welke weigeringsgrond daarop van toepassing is en of sprake is van milieu-informatie (of milieu-emissies).
Verweerder heeft op 18 januari 2016 een tweede, gelakte set van de geheime stukken overgelegd en een nadere toelichting gegeven. Verweerder heeft de rechtbank hierbij op grond van artikel 8:29 van de Awb verzocht om deze stukken niet aan eiseres door te sturen.
Eiseres heeft op 26 januari 2016 schriftelijk gereageerd. Eiseres heeft hierbij de rechtbank geen toestemming gegeven om kennis te nemen van de tweede, gelakte set van de stukken.
De rechtbank heeft op 11 april 2016 het verzoek van verweerder tot geheimhouding van de tweede, gelakte versie van de geheime stukken afgewezen.
De rechtbank heeft op 9 juni 2016 een kopie van de tweede set van de stukken aan de gemachtigde van eiseres toegestuurd. Bij brief van 15 juni 2016 heeft de rechtbank eiseres in de gelegenheid gesteld schriftelijk op de tweede set van de stukken reageren.
Eiseres en verweerder hebben respectievelijk op 1 augustus 2016 en 1 september 2016 schriftelijk gereageerd. Vervolgens hebben partijen over en weer nog gereageerd bij brieven van 6 oktober 2016 en 31 oktober 2016.
Partijen hebben de rechtbank vervolgens toestemming gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen als bedoeld in artikel 8:57 van de Awb.
De rechtbank heeft daarop het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Eiseres heeft op 4 september 2013 een verzoek op grond van de Wob ingediend. Zij heeft daarbij gevraagd om openbaarmaking van de volgende informatie en documenten:
Alle correspondentie tussen (medewerkers van) het ministerie van Economische Zaken (EZ) en (medewerkers van) [rapport] ( [rapport] ) over [rapport] (het rapport) inclusief bijlagen bij deze correspondentie;
Gespreksverslagen, notulen en agenda’s van overleggen tussen (medewerkers van) EZ en (medewerkers van) [rapport] over schaliegas en daarbij behorende documenten;
Alle conceptversies van het rapport.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder meegedeeld dat op basis van het verzoek in totaal 125 documenten zijn aangetroffen. De stukken 1 tot en met 107 (concept-rapporten) en 118 tot en met 125 (correspondentie) zijn niet openbaar gemaakt. Stuk 108 (een PowerPointpresentatie) is geheel openbaar gemaakt. De stukken 109 tot en met 117 (gespreksverslagen, notulen, agenda’s) zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt. Verweerder heeft de weigeringsgrond genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob van toepassing geacht op de documenten 109 tot en met 117. De weigeringsgrond in artikel 11, eerste lid, van de Wob is volgens verweerder van toepassing op de documenten 1 tot en met 107 en 109 tot en met 125. Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
3. In bezwaar heeft eiseres haar Wob-verzoek uitgebreid tot stukken betreffende de aanbesteding rond het onderzoek naar de risico’s op schaliegas.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat meer documenten zijn aangetroffen die onder het oorspronkelijke Wob-verzoek vallen. Het gaat om de stukken 126 tot en met 161 (correspondentie). De stukken 131, 139, 140 en 142 zijn openbaar gemaakt. Van de stukken 130, 132 en 134 is openbaarmaking geweigerd met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Van de overige nader aangetroffen documenten is openbaarmaking gedeeltelijk geweigerd onder verwijzing naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en/of artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Verweerder heeft het bezwaar tegen de (gedeeltelijke) weigering tot openbaarmaking van de stukken 1 tot en met 107 en 109 tot en met 125 ongegrond verklaard. Volgens verweerder is sprake van stukken die bestemd zijn voor intern beraad en die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De relevante milieu-informatie uit de concepten is met het eindrapport openbaar gemaakt, zodat het belang van het milieu volgens verweerder voldoende is gediend. Concepten zijn volgens verweerder bovendien naar hun aard vertrouwelijk, dienen voor intern beraad en dienen daarom geheim te blijven.
Van een deel van de stukken die betrekking hebben op de aanbesteding (deze zijn apart genummerd) is openbaarmaking geheel of gedeeltelijk geweigerd.
Beoordeling van het beroep
5. Voor de van toepassing zijnde regelgeving verwijst de rechtbank naar de aan deze uitspraak gehechte bijlage.
Algemeen: zorgvuldigheid en motivering
6.1.
In beroep heeft verweerder met toepassing van artikel 8:29 van de Awb meer stukken aan de rechtbank overgelegd dan op de inventarislijst bij het bestreden besluit zijn vermeld. Het betreft documenten 162 en 163, twee andere versies van document 107 en verschillende bijlagen behorende bij document 121. Verder heeft verweerder meegedeeld niet over de stukken 34, 37 en 40 te beschikken; deze stukken zijn daarom door verweerder niet met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegd.
6.2.
Omdat in beroep is gebleken dat het Wob-verzoek meer documenten omvat dan in het bestreden besluit is vermeld, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet in overeenstemming met de daartoe gehouden zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Aan het bestreden besluit kleeft dus een zorgvuldigheidsgebrek.
6.3.
Daarnaast heeft verweerder bij de aanlevering van de tweede, gelakte versie van de geheime stukken op veel meer documenten dan uit het primaire besluit, het bestreden besluit of de daarbij gevoegde inventarislijsten blijkt, de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob toegepast. De rechtbank beschouwt de vermelding van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob op de tweede set gelakte stukken, voor zover niet eerder vermeld, als een wijziging van de motivering van het bestreden besluit. Dit betekent dat aan het bestreden besluit ook een motiveringsgebrek kleeft.
6.4.
Het beroep is, gelet op het zorgvuldigheids- en het motiveringsgebrek, gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Met het oog op de vraag of de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand kunnen blijven, beoordeelt de rechtbank hieronder of de motivering van het bestreden besluit en de in beroep gegeven aanvullende motivering verweerders beslissing om de gevraagde informatie niet openbaar te maken, kunnen dragen.
Omvang van het geding
7.1.
Eiseres heeft in een faxbericht van 19 februari 2015 haar Wob-verzoek met betrekking tot de aanbestedingsdocumenten ingetrokken. Daardoor komen haar beroepsgronden tegen de weigering van die documenten te vervallen. De rechtbank zal deze gronden hierna dus niet bespreken.
7.2.
Bij brief van 13 april 2015 heeft eiseres haar beroepsgronden tegen het ontbreken van de documenten 34, 37 en 40 ingetrokken. De rechtbank zal ook hier geen oordeel over geven.
7.3.
De documenten 108, 131, 139, 140 en 142 zijn geheel openbaar gemaakt en behoeven daarom geen beoordeling.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob
8.1.
Verweerder heeft over de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob toegelicht dat in de documenten persoonsgegevens staan. Verweerder is van oordeel dat voor deze gegevens het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid.
8.2.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat zij zich niet verzet tegen de weigering van informatie waaruit persoonsgegevens blijken, maar dat zij uit de stukken wel wil kunnen opmaken of de opstellers van het rapport ter zake deskundig zijn. Gelet hierop beperkt de rechtbank de beoordeling op dit punt tot de vraag of verweerder met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob andere informatie dan persoonsgegevens heeft weggelaten en of gegevens zijn weggelaten waaruit de deskundigheid van de opstellers van het rapport kan worden opgemaakt.
8.3.
De rechtbank is na kennisneming van de geheime stukken niet gebleken van weglating van gegevens waaruit de deskundigheid van de opstellers blijkt.
8.4.
De rechtbank heeft wel geconstateerd dat verweerder in document 110 in punt 5.1. ten onrechte naast namen ook feitelijke gegevens weggelakt heeft. Openbaarmaking van die gegevens had niet met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob mogen worden geweigerd. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat verweerder in bijlage III bij document 116 in de kolom ‘Wie’ behalve persoonsnamen - die terecht zijn weggelakt - ook enkele omschrijvingen heeft weggelakt die geen persoonsnamen betreffen en ook niet herleidbaar zijn tot een persoon. Ook openbaarmaking van die gegevens had niet met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob mogen worden geweigerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voor de hiervoor benoemde gegevens in de documenten 110 en 116 evenmin artikel 11, eerste lid, van de Wob als weigeringsgrond kunnen hanteren. Nu de door verweerder ingeroepen weigeringsgronden geen stand houden en ook overigens niet valt in te zien dat enig door de Wob beschermd belang zich tegen openbaarmaking verzet, had verweerder openbaarmaking van voornoemde informatie niet mogen weigeren. Verweerder dient dus die gegevens alsnog openbaar te maken.
Meer documenten?
9.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat er meer stukken (moeten) zijn. Volgens eiseres blijkt dit uit de inventarislijst, onder meer omdat sommige stukken bijlagen bevatten.
9.2.
Na bestudering van alle documenten heeft de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van verweerder dat in beroep alle onder het Wob-verzoek vallende stukken zijn genoemd. Zoals hierna onder 15.6. en 16.6 vermeld, heeft de rechtbank wel vastgesteld dat enkele stukken die door verweerder genoemd zijn, niet (correct) aan de rechtbank zijn overgelegd. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank echter niet aannemelijk gemaakt dat verweerder over meer documenten beschikt. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Feitelijke informatie concept-rapportages al openbaar?
10.1.
Verweerder heeft als principieel standpunt naar voren gebracht dat de concept-rapportages (documenten 1 tot en met 107) in hun geheel niet verstrekt hoeven te worden, omdat alle feitelijke informatie daaruit al met het eindrapport openbaar is gemaakt.
10.2.
De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Hoewel het juist is dat de Wob niet van toepassing is op informatie die al openbaar is, heeft de rechtbank vastgesteld dat er wel degelijk verschillen zitten tussen de concepten en het openbaar gemaakte eindrapport. Niet alle feitelijke informatie uit de concept-rapportages is dus openbaar, zodat de Wob naar het oordeel van de rechtbank ook van toepassing is op die onderdelen van de concept-rapportages.
Intern beraad
11.1.
Partijen zijn verdeeld over de vraag of openbaarmaking van de documenten (gedeeltelijk) geweigerd mocht worden met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Op grond van dit artikel wordt uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Voorbeelden van stukken voor intern beraad zijn nota's van ambtenaren aan hun politieke of ambtelijke chefs, correspondentie tussen de onderdelen van een ministerie en ministeries onderling, concepten van stukken, agenda's, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies. Dit blijkt onder andere uit de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 13 en 14). Ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13). Het standpunt van eiseres, dat het begrip ‘intern beraad’ in dit geval beperkter moet worden uitgelegd omdat de documenten betrekken op milieu-informatie, vindt naar het oordeel van de rechtbank geen steun in wet of jurisprudentie.
11.2.
De rechtbank heeft na kennisneming van de documenten, waarvan geheel of gedeeltelijk openbaarmaking met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob is geweigerd, vastgesteld dat deze bestaan uit concepten van (onderdelen van) het rapport, voortgangsrapportages waarin verslag wordt gedaan van overleggen, (concept-) brieven en e-mails. Het overgrote deel van de documenten is afkomstig van derden die niet behoren tot de kring van de overheid, maar van medewerkers van [rapport] . Naar het oordeel van de rechtbank dragen deze stukken van en de correspondentie met [rapport] niet het karakter van advisering of gestructureerd overleg. De rechtbank overweegt daartoe dat het hier een specifiek, op een beperkte periode betrekking hebbend, project betreft (zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van
4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:647). In aanmerking genomen het proces rond de totstandkoming van het rapport, zijn de documenten opgesteld met het oogmerk te dienen voor intern beraad. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen daarom alle documenten naar hun aard worden aangemerkt als te zijn bestemd voor intern beraad. Deze documenten vallen daarmee onder het bereik van artikel 11, eerste lid, van de Wob, voor zover deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
11.3.
Voor het standpunt van verweerder dat alle concepten van het rapport naar hun aard in het geheel geheimgehouden mochten worden, ook voor zover het geen persoonlijke beleidsopvattingen betreffen, ziet de rechtbank geen grond. Er is geen aanleiding om voor concept-rapporten af te wijken van het in artikel 11 van de Wob neergelegde toetsingskader. De rechtbank merkt op dat als verweerder in zijn standpunt zou worden gevolgd, dat zou betekenen dat een conceptversie van een document nooit door middel van een Wob-verzoek openbaar gemaakt hoeft te worden. Dit strookt niet met de strekking en het doel van de Wob.
Persoonlijke beleidsopvattingen
12.1.
Vervolgens is de vraag of de met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerde documenten ook persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusies van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, verliezen, mede in aanmerking genomen de geschiedenis van de totstandkoming van voormelde bepaling, hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon. Inmiddels is vaste rechtspraak van de Afdeling dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen de bescherming van de vrije meningsvorming is, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1315.
12.2.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat alle documenten waarvan openbaarmaking geheel of gedeeltelijk is geweigerd met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Ten aanzien van de concept-rapportages heeft verweerder zich in het bijzonder op het standpunt gesteld dat, voor zover deze verschillen van de eindversie van het rapport, uit deze verschillen persoonlijke beleidsopvattingen van de opstellers kunnen worden afgeleid. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit als volgt gemotiveerd:
“De vertrouwelijkheid (gaf) de mogelijkheid tot open overleg en eventueel tot wijziging van stukken. Niemand behoefde te vrezen voor gezichtsverlies of verlies van (wetenschappelijke) reputatie. Openbaarmaking van verschillende versies daarentegen maakt duidelijk wat is gewijzigd en kan vragen oproepen waarom wijzigingen zijn aangebracht. De vrees voor verlies van gezicht of reputatie kan dan alsnog bewaarheid worden.”
12.3.
De rechtbank heeft alle concept-rapportages (documenten 1 tot en met 107) vergeleken met de gelakte, tweede versie daarvan, alsmede met de openbaar gemaakte eindversie van het rapport. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de verschillen tussen deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen van de opstellers ervan kunnen worden afgeleid. Ook de handgeschreven aantekeningen op de concepten zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. Daarnaast bevatten de voortgangsrapportages (documenten 109 tot en met 117) naar het oordeel van de rechtbank eveneens persoonlijke beleidsopvattingen.
12.4.
Documenten 118 tot en met 121 en 123 tot en met 125 zijn e-mails die verweerder met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob in zijn geheel heeft geweigerd.
De rechtbank stelt vast dat document 148 identiek is aan document 119. Document 148 is echter met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob al gedeeltelijk openbaar gemaakt. Hetzelfde geldt voor document 149 (= document 120), document 150 (= document 121), document 151 (= een e-mail bij document 122) en document 152 (= document 124). Naar het oordeel van de rechtbank kan in het midden blijven of verweerder de e-mails in documenten 119, 120, 121 en 124 integraal geheim heeft mogen houden met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob, omdat de inhoud van deze e-mails al openbaar is gemaakt bij het bestreden besluit in de daarbij gevoegde documenten 148 tot en met 152 met uitzondering van daarin voorkomende namen en persoonsgegevens.
Document 118 bevat namen en persoonsgegevens, maar deze zijn niet aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. Deze gegevens kunnen dus niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. De rechtbank is verder van oordeel dat document 123, behalve de bijlage, geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Document 125 bevat naar het oordeel van de rechtbank ook geen persoonlijke beleidsopvattingen.
12.5.
Het voorgaande betekent dat verweerder de documenten 118, 123 (behalve de bijlage) en 125 niet met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. Verweerder zal het bestreden besluit op dit punt van een nieuwe motivering moeten voorzien, dan wel de e-mails alsnog (gedeeltelijk) openbaar moeten maken.
12.6.
Document 132 betreft een concept-persbericht. De rechtbank is geen definitieve versie van dit persbericht bekend. Naar het oordeel van de rechtbank kan, behoudens de opmerkingen in de kantlijn, niet zonder nadere motivering worden geoordeeld dat dit stuk persoonlijke beleidsopvattingen bevat en dat het daarom geheel geweigerd mocht worden op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dit klemt te meer omdat dit document ook milieu-informatie bevat. Verweerder zal de weigering van dit stuk daarom nader moeten motiveren.
12.7.
Het voorgaande betekent dat de documenten 1 tot en met 107, 109 tot en met 117, 130, 133, 134, 145, 146, 147, 151, en 154 tot en met 163, persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Bij de vraag of verweerder die persoonlijke beleidsopvattingen heeft mogen weigeren openbaar te maken, is mede van belang of sprake is van milieu-informatie. Daarop zal de rechtbank hierna ingaan.
Milieu-informatie en emissies
13.1.
In artikel 11, vierde lid, van de Wob is een uitzondering gemaakt op het geheimhouden van persoonlijke beleidsopvattingen in stukken bestemd voor intern beraad. Indien sprake is van milieu-informatie, dient het bestuursorgaan op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob een belangenafweging te maken, wat ertoe kan leiden dat de persoonlijke beleidsopvattingen alsnog openbaar worden gemaakt, desnoods in niet tot de persoon herleidbare vorm.
13.2.
Gelet op artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet milieubeheer (Wm) dient informatie over factoren die elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten, onderscheidenlijk informatie over activiteiten die op dergelijke factoren een uitwerking hebben of kunnen hebben, te worden aangemerkt als milieu-informatie. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1977.
13.3.
Het rapport betreft een onderzoek naar de mogelijke risico’s en gevolgen van de opsporing en winning van schalie- en steenkoolgas in Nederland. Niet in geschil is dat de documenten veelal ook factoren beschrijven die elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten, onderscheidenlijk informatie over activiteiten die op dergelijke factoren een uitwerking hebben of kunnen hebben in de zin van artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c, van de Wm. Dat betekent dat verweerder blijk dient te geven van een deugdelijke belangenafweging.
13.4.
Eiseres heeft aangevoerd dat indien sprake is van milieu-informatie die tevens emissiegegevens bevat, geen belangenafweging dient plaats te vinden, maar dat deze informatie hoe dan ook openbaar moet worden gemaakt. Dit blijkt volgens eiseres uit de formulering van artikel 10, vierde lid, van de Wob.
13.5.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de toepassing van artikel 11 van de Wob geen onderscheid wordt gemaakt tussen milieu-informatie enerzijds en specifieke milieu-informatie die ziet op emissies anderzijds. Omdat alle feitelijk informatie al openbaar is gemaakt, is verweerder niet toegekomen aan de beoordeling of er sprake was van emissiegegevens.
13.6.
De rechtbank kan verweerder volgen in de stelling dat artikel 11, vierde lid, van de Wob geen specifiek onderscheid noemt. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder in geval sprake is van emissiegegevens dit in de belangenafweging tot uitdrukking dient te laten komen. Uit het Verdrag betreffende de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Trb. 2001, nr. 73 hierna Verdrag van Aarhus) en artikel 4 van de Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van de Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB 2003 L 41, hierna de Richtlijn) blijkt namelijk dat emissiegegevens een bijzondere positie innemen. De rechtbank verwijst ook naar de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2007 met nummer ECLI: NL:RVS:2014:2621. Dit betekent dat ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen die emissiegegevens bevatten, verweerder daartoe een specifieke belangenafweging had moeten maken waarbij tevens wordt betrokken dat sprake is van emissiegegevens.
13.7.
De rechtbank zal hierna ten aanzien van de verschillende documenten beoordelen in hoeverre informatie al openbaar is gemaakt in het eindrapport, en zo nee, of de door verweerder gemaakte belangenafweging volstaat daar waar sprake is van milieu-informatie en of het emissies naar het milieu betreft.
13.8.
Verweerder heeft de belangenafweging in het bestreden besluit en in beroep als volgt gemotiveerd:
“
De eindrapportage is openbaar gemaakt. Dat betekent dat daarmee de relevante milieu-informatie openbaar is, zodat het belang van het milieu genoegzaam is gediend, terwijl concepten, naar hun aard voor wijziging vatbaar, vertrouwelijk blijven en dat daarmee voor het milieu niet of minder relevante informatie of zelfs onjuiste informatie niet openbaar is gemaakt. Met het openbaar maken van de eindrapportage heb ik tevens de in de concepten opgenomen feitelijke informatie, die niet is gewijzigd, openbaar gemaakt
.” (pagina 7)
en
“In de documenten, genoemd in de inventarislijst onder de nummers 130, 132 t/m 134, 145 t/m 147, 151 en 154 t/m 161 staat informatie, die persoonlijke beleidsopvattingen over het onderzoek behelzen. […] Daar waar de documenten milieu-informatie bevatten acht ik een zwaar belang aanwezig vertrouwelijk van gedachten te kunnen wisselen teneinde een op behoorlijk niveau staande eindonderzoeksrapport tot stand te brengen. Daar staat tegenover het belang van openbaarheid met als vaststaand gegeven dat het eindonderzoek en de definitieve rapportage al openbaar is gemaakt door toezending op 26 augustus 2013 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het belang van openbaarmaking is dus al gediend en daarom laat ik het belang voor het vaststaan van de rapportage vrijelijk van gedachten te kunnen wisselen zwaarder wegen dan de openbaarmaking
.” (pagina 9-10)
en
“
Tegen het al gediende belang van openbaarmaking van de milieu-informatie en daarmee de relevante feitelijke informatie staat het belang van vertrouwelijk van gedachten kunnen wisselen over documenten, over de inhoud en juistheid daarvan ten behoeve van de kwaliteit alsmede teneinde het algemeen belang te dienen door een zo goed mogelijk en kwalitatief hoogstaande rapportage uit te brengen. Ik meen in redelijkheid dit belang meer gewicht te kunnen hebben toekennen dan het belang van openbaarmaken van concepten en daarmee onvoldragen, onvolledige en onvoltooide stukken
.” (pagina 12)
De voortgangsrapportages (documenten 109 tot en met 117)
14.	Documenten 109 tot en met 117 betreffen voortgangsrapportages met bijlagen. Deze rapportages met bijlagen heeft verweerder met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob gedeeltelijk geweigerd openbaar te maken. De rechtbank heeft deze stukken beoordeeld. De voortgangsrapportages gaan weliswaar over het onderzoek naar schaliegas, maar bevatten op zich geen milieu-informatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de hierin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen terecht met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd openbaar te maken, met uitzondering van document 117, punt 7.3. waarin een constatering van feitelijke aard en een verwijzing is opgenomen.
De concepten van het rapport (documenten 1 tot en met 107)
15.1.
De documenten 1 tot en met 107 betreffen concepten van het rapport. De rechtbank is uit de vergelijking van de gelakte en ongelakte versies het volgende gebleken. Veel wijzigingen zijn tekstueel van aard. Verder bleek een deel van de zwartgelakte informatie afbeeldingen, grafieken of tabellen (hierna steeds aangeduid als: afbeeldingen) te betreffen, die of niet in de eindversie van het rapport terecht zijn gekomen, dan wel zijn vervangen door andere afbeeldingen. Zowel de tekstuele wijzigingen als de keuze om bepaalde afbeeldingen niet in de eindversie op te nemen, zijn - zo begrijpt de rechtbank - het gevolg geweest van de opmerkingen van de reviewers van de concepten. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de keuze om een bepaalde tekst te wijzigen of de keuze voor welke afbeelding wel of niet in het rapport wordt opgenomen, valt aan te merken als een persoonlijke beleidsopvatting. Daar waar het geen specifieke milieu-informatie betrof, mocht verweerder deze stukken geheim houden met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
15.2.
Waar de tekstuele wijzigingen milieu-informatie betrof, is de rechtbank nagegaan of deze informatie in het eindrapport is terechtgekomen, al dan niet op een andere plek (bijvoorbeeld in een ander deelrapport). Op enkele uitzonderingen na, die hieronder afzonderlijk aan de orde zullen komen, bleek dit het geval te zijn.
De meeste afbeeldingen in het rapport dienen ter illustratie van de tekst van het rapport. Voor zover de afbeeldingen uit de concepten niet in het rapport terecht zijn gekomen, heeft de rechtbank onderzocht of de milieu-informatie uit deze afbeeldingen in de tekst was terug te vinden, al dan niet op een andere plek in het rapport. Dat is op enkele uitzonderingen na, die hieronder ook afzonderlijk besproken zullen worden, het geval gebleken.
15.3.
Het voorgaande betekent dat voor het overgrote deel van de concepten geldt dat de daarin opgenomen milieu-informatie al openbaar is gemaakt met de publicatie van het rapport. Aangezien deze informatie al openbaar is, is op deze informatie de Wob niet van toepassing.
15.4.
De rechtbank heeft niet van álle tekstuele wijzigingen of gewijzigde afbeeldingen in de concept-rapporten de feitelijke milieu-informatie daaruit teruggevonden in het eindrapport. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voor deze informatie onvoldoende gemotiveerd waarom hij het belang van bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen in redelijkheid zwaarder heeft laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Het gaat dan om de volgende informatie:
- Documenten 7 (pagina 5 en 7) en 8 (pagina 13, 3.21) bevatten afbeeldingen die een procesbeschrijving geven. Deze afbeeldingen bevatten milieu-informatie en zijn niet in het eindrapport terecht gekomen.
- Document 13 bevat op pagina 5 een tabel met geschat waterverbruik. Deze tabel bevat emissiegegevens, maar de tabel is niet in het eindrapport terechtgekomen.
- Document 24 bevat op pagina 9 een tabel met een schatting/overzicht met toelichting. Deze tabel bevat naar het oordeel van de rechtbank emissiegegevens. Ook deze milieu-informatie heeft de rechtbank niet op andere wijze teruggevonden in het eindrapport.
- Document 25 bevat op pagina 7 milieu-informatie die niet in het eindrapport terecht is gekomen. Voor de samenvatting/conclusie (3.6.) op pagina 10 geldt hetzelfde.
- Document 29 bevat op pagina 4 onder 3.2. milieu-informatie die niet terugkomt in het eindrapport.
- Document 33 bevat op pagina 4, onder 3.12. een gedeelte dat geheel is komen te vervallen. Het betreft milieu-informatie die niet in het eindrapport terecht is gekomen. Hetzelfde geldt voor pagina 10, onder 3.3.4., tweede alinea, het gelakte gedeelte.
15.5.
Verweerder zal van de hiervoor genoemde informatie nader en specifiek voor de betreffende informatie moeten motiveren waarom het belang van de persoonlijke beleidsopvatting zwaarder mocht wegen dan het algemeen belang van het openbaar maken van deze milieu-informatie.
15.6.
Daarnaast heeft de rechtbank ten aanzien van de documenten 1 en 107 nog het volgende geconstateerd.
Document 1 bevat achter bijlage II een pagina die volledig zwart is gelakt. In de geheime, 8:29-versie van document 1 ontbreekt deze pagina, zodat de rechtbank niet heeft kunnen beoordelen of deze pagina in het rapport terecht is gekomen en daarom door verweerder geheim kon worden gehouden.
Ten aanzien van document 107, het eindrapport van de onderzoeksvragen A en B, heeft verweerder ter zitting met toepassing van artikel 8:29 van de Awb de versie van 15 juli 2013 overgelegd. In raadkamer is de rechtbank tot de ontdekking gekomen dat de gelakte versie een concept is van 15 juli 2013 en de door verweerder ter zitting overlegde 8:29-versie betreft de definitieve versie. De rechtbank heeft de gelakte versie daarom niet kunnen vergelijken met een ongelakte versie en andersom. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:45, eerste lid, van de Awb als te doen gebruikelijk om toezending van de stukken gevraagd. Verweerder had er bij het insturen van de stukken acht op moeten slaan dat de juiste versies werden verzonden.
De rechtbank ziet daarom aanleiding hieraan de gevolgen te verbinden die zij gerade acht en oordeelt dat document 1 en beide versies van document 107 ten onrechte geweigerd zijn met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Overige typen documenten
16.1.
Documenten 121 en 122, betreffende de bijlagen bij de e-mails, bevatten commentaren van reviewers op diverse onderzoeksnotities (concept-rapportages). Naar het oordeel van de rechtbank zijn alle handgeschreven commentaren terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd.
16.2.
Document 130 is geheel geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het betreft een concept-inhoudsopgave van een onderzoek naar schaliegas. Het stuk bevat geen persoonlijke beleidsopvattingen. Het document kon niet op grond van artikel 11, eerste lid van de Wob worden geweigerd.
16.3.
Document 133 betreft een verslag van een startoverleg. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dit document terecht met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob geheim mogen houden.
16.4.
Document 134 betreft een conceptbrief van verweerder aan de Tweede Kamer over de gunning van de aanbesteding van het schaliegasonderzoek. Deze brief is met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob geheel geweigerd. De rechtbank heeft vastgesteld dat op 11 maart 2013 een definitieve Kamerbrief tot stand is gekomen, DGETM-EM / 12383090. De rechtbank stelt vast dat de conceptbrief voor zover deze afwijkt van de definitieve versie persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Voor zover deze conceptbrief milieu-informatie bevat, is deze informatie feitelijk in de definitieve kamerbrief terechtgekomen. Verweerder heeft deze brief daarom terecht geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Hetzelfde geldt voor de bijlage behorende bij document 135. Dit is een ander concept van dezelfde brief.
16.5.
Document 145 betreft een e-mail. De rechtbank stelt vast dat pagina 3 en 4 ontbreken in de aan eiseres openbaar gemaakte versie. Dit betreft slechts een disclaimer. De bijlage bij document 145 is geheimgehouden op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het betreft een review op het onderzoeksplan. Dit document bevat persoonlijke beleidsopvattingen en milieu-informatie. Naar het oordeel van de rechtbank volstaat de algemene belangenafweging van verweerder ten aanzien van dit document en mocht verweerder dit document daarom geheimhouden.
16.6.
Documenten 146 en 147 betreffen e-mails met reviews van de onderzoeksvragen. Volgens de inventarislijst bevatten deze e-mails ook bijlagen, maar de rechtbank heeft noch bij de geheime stukken noch bij de gelakte versie van deze documenten bijlagen aangetroffen, terwijl de rechtbank met toepassing van artikel 8:45, eerste lid, van de Awb alle op de zaak betrekking hebbende stukken bij verweerder heeft opgevraagd. De rechtbank kan van deze bijlagen daarom niet beoordelen of deze terecht zijn geweigerd. De rechtbank zal daarom doen hetgeen zij geraden acht en oordeelt dat deze documenten niet op grond van artikel 11, eerste lid van de Wob geheim konden worden gehouden.
16.7.
Document 150 is een e-mail met als bijlage reacties van TNO op het concept. De rechtbank heeft vastgesteld dat alle milieu-informatie hierin feitelijk openbaar is gemaakt. De algemene belangenafweging van verweerder acht de rechtbank ten aanzien van dit document dan ook toereikend.
16.8.
Document 154 betreft een e-mail. De daarin opgenomen figuur is niet openbaar gemaakt. De rechtbank is ten aanzien van deze figuur van oordeel dat verweerder het belang van geheimhouding zwaarder mocht laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Het betrof hier duidelijk een onjuiste figuur.
16.9.
Document 155 volgens de inventaris van het bestreden besluit is stuk 156 van de geheime documenten. Deze e-mail bevat wel persoonlijke beleidsopvattingen, maar geen milieu-informatie. Verweerder heeft deze e-mail dan ook met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob mogen weigeren. Hetzelfde geldt voor document 158 volgens de inventaris van het bestreden besluit (stuk 160 van de geheime documenten) en document 161 volgens de inventaris van het bestreden besluit (stuk 163 van de geheime stukken).
16.10.
Document 160 volgens de inventaris van het bestreden besluit is stuk 162 van de geheime stukken. De bijlage betreft document 32 e.a. Van deze documenten heeft de rechtbank al geoordeeld dat verweerder het belang van geheimhouding zwaarder mocht laten wegen dan het belang van openbaarmaking.
16.11.
Verweerder heeft de rechtbank bij brieven van 13 augustus 2014 en 17 maart 2015 zowel de gelakte als geheime versie van document 163 toegezonden. De handgeschreven notities hierop vallen aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen en bevatte milieu-informatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het belang van geheimhouding zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking hiervan.
Conclusie
17. Gelet op al het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit niet geheel in stand kunnen blijven. De weigering tot openbaarmaking van informatie in de documenten 1, 7, 8, 13, 24, 25, 29, 107, 110, 116, 117, 118, 123, 125, 130, 146 en 147 is onvoldoende gemotiveerd.
18. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dit, gelet op de al lange duur van deze procedure, naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
20. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.732,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 3x 0,5 punt voor de schriftelijke reacties van 13 april 2015, 26 januari 2016 en 1 augustus 2016, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.732,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J. Koene, voorzitter, en mr. J.T. Kruis en
mr. R. Hirzalla, leden,in aanwezigheid van mr. M. Vogel-Frishert, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2016.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
De rechtbank heeft bij de beoordeling van deze zaak gelet op de volgende wettelijke bepalingen:
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1 luidt, voor zover relevant, als volgt.
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
Artikel 10 luidt, voor zover relevant, als volgt.
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
4. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu.
7. Het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
b. de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage.
8. Voor zover het vierde lid, eerste volzin, niet van toepassing is, wordt bij het toepassen van het eerste, tweede en zevende lid op milieu-informatie in aanmerking genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.
Artikel 11 luidt, voor zover relevant, als volgt.
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
Wet milieubeheer
Artikel 19.1a luidt als volgt:
1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.
2. Artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur is van overeenkomstige toepassing.