ECLI:NL:RVS:2017:1554
Raad van State — Uitspraak 


201603097/1/A1.
Datum uitspraak: 14 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 4 maart 2016 in zaak nr. 15/3853 in het geding tussen:
[appellante]
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 heeft het CBR de verklaring van rijvaardigheid van [appellante] ingetrokken.
Bij besluit van 12 juni 2015 heeft het CBR het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellante] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.
Het CBR heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr J.B.M. Swart, advocaat [NAAM], en F. Flippo-Wassa, tolk, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. A.E.M. van den Berg, beiden advocaat [NAAM], zijn verschenen. Aan de zijde van het CBR zijn tevens verschenen J. Kroon en mr. M.A.H. van Noort. Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft op 1 mei 2013 haar rijbewijs gehaald via een rijschool in Den Helder.
2.    Medio 2014 ontving het CBR een anonieme melding over frauduleuze samenwerking tussen een bij het CBR werkzame examinator (hierna: de examinator) en een aantal rijscholen. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR de slagingspercentages met betrekking tot de praktijkexamens van de desbetreffende rijscholen bij die examinator onderzocht. Uit een vergelijking van de verschillende slagingspercentages is het vermoeden ontstaan dat kandidaten van deze rijscholen niet op een juiste wijze werden geëxamineerd door de examinator. Het CBR heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau onderzoek laten doen naar het handelen van de examinator. Tevens heeft het CBR op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 aangifte gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting. De politie heeft vervolgens een onderzoek ingesteld naar de aard en de omvang van strafbare feiten. De politie heeft de bevindingen van dat onderzoek met het CBR gedeeld via een rapportage van 21 januari 2015. In die rapportage is, mede onder verwijzing naar een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van 23 januari 2014 (lees: 2015) omtrent het aantal onterecht geslaagden en een uitdraai uit het computerprogramma Excel, vermeld dat de verdachte examinator vermoedelijk valsheid in geschrifte en oplichting heeft gepleegd met rijvaardigheidsexamens. Hij heeft in de periode tussen 1 januari 2011 en 3 oktober 2014 in nauwe en bewuste samenwerking met zes verdachte rijscholen, waaronder de rijschool waarvan [appellante] gebruik heeft gemaakt, kandidaten onterecht laten slagen voor het praktijkexamen. De kandidaten betaalden tot enkele duizenden euro's aan de rijschoolhouder. De examinator ontving van de rijschoolhouder een bedrag van € 500,00 per kandidaat. De examinator is aangehouden en meermalen als verdachte gehoord en heeft bekennende verklaringen afgelegd.
Bij afzonderlijke vonnissen van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag drie van de zes rijschoolhouders veroordeeld tot een taakstraf van 240 uren in verband met (het medeplegen van) een ambtenaar een gift of belofte doen dan wel dienst verlenen of aanbieden met het oogmerk om hem te bewegen in zijn bediening, in strijd met zijn plicht, iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd en hen ontzet van het recht tot uitoefening van het beroep van rijschoolhouder voor de duur van vijf jaar. Bij afzonderlijk vonnis van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag de examinator veroordeeld tot een gevangenisstraf van negen maanden voor het als ambtenaar aannemen van een gift of belofte dan wel een dienst, wetende dat deze hem zijn gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om, in strijd met zijn plicht, in zijn bediening iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd.
3.    Om inzichtelijk te maken welke kandidaten vermoedelijk ten onrechte zijn geslaagd heeft de politie, aan de hand van de werkwijze van de examinator, negen indicatoren opgesteld. De eerste twee indicatoren, te weten dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator en dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan via één van de zes verdachte rijscholen zijn in al deze gevallen van toepassing. Er zijn 290 kandidaten op wie deze twee indicatoren van toepassing zijn. De combinatie van deze twee indicatoren levert volgens de politie niet voldoende verdenking op om ervan uit te kunnen gaan dat alle 290 kandidaten onterecht zijn geslaagd. Volgens de politie ontstaat er meer dan een redelijk vermoeden dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd voor het rijexamen, als naast de eerste twee indicatoren, minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Op basis van de toepassing van de indicatoren heeft de politie geconcludeerd dat het vermoeden bestaat dat 197 kandidaten, waaronder [appellante], ten onrechte zijn geslaagd voor hun rijexamen.
4.    Het CBR heeft kennis genomen van de bevindingen van de politie en deelt de daarin vervatte conclusie. Indien naast de eerste twee indicatoren ten minste één van de overige indicatoren van toepassing is, is het volgens het CBR aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven, omdat destijds door de examinator niet op juiste wijze is vastgesteld dat de kandidaat aan de daarvoor geldende eisen voldeed. Het heeft daarbij de door de politie geformuleerde indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6. Indicator 9 is door het CBR niet gehanteerd. Het gaat volgens het CBR, zoals het ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, om de volgende indicatoren:
1. De kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
2. De kandidaat heeft rijexamen gedaan via één van de verdachte rijscholen;
3. Er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie en tussen de woonplaats en de plaats waar de rijschool is gevestigd. Uit onderzoek van de politie is gebleken dat kandidaten over het algemeen gebruik maken van een rijschool die in de woonplaats is gevestigd. De maximale afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de vestigingsplaats van de rijschool is ongeveer tien tot twintig kilometer. Verder is gebleken dat kandidaten over het algemeen examen doen bij de dichtstbijzijnde CBR-locatie. In een rijles kan de kandidaat normaliter in het gebied rondom het examencentrum oefenen, om zich goed op het examen te kunnen voorbereiden. Uit het politieonderzoek blijkt dat kandidaten uit heel Nederland examen deden bij de examinator;
4. De kandidaat is veranderd naar een verdachte rijschool. Deze indicator is van toepassing als de kandidaat wisselt naar één van de verdachte rijscholen na vier of meer eerdere onsuccesvolle examens. Na vier keer gezakt te zijn gaat de kandidaat het B-NO-traject (nader onderzoek rijvaardigheid) in;
5. De aanwezigheid van een proces-verbaal waaruit blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd. Dit kan een proces-verbaal van aangifte, verhoor of bevindingen zijn;
6. De aanwezigheid van een tapgesprek en/of communicatie met gebruikmaking van sms of WhatsApp waaruit blijkt dat afspraken worden gemaakt over examens tussen de verdachte examinator en één van de verdachte rijscholen.
5.    Het CBR heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 februari 2015 de verklaring van rijvaardigheid van [appellante] ingetrokken. Aan haar zijn de indicatoren 1, 2 en 3 tegengeworpen. Wat betreft de derde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [appellante] in Muiderberg woont, maar gebruik heeft gemaakt van een rijschool in Den Helder. De afstand tussen het woonadres en het adres waarop de rijschool is gevestigd, bedraagt ruim 100 km. Volgens het CBR is dit een opmerkelijk grote afstand, aangezien het gebruikelijk is dat kandidaten voor een rijschool dichtbij huis kiezen. De afstand is vijf tot tien keer zo groot als de afstand van tien tot twintig km die in dit verband gebruikelijk is. Daarnaast zijn er meer dan vijf examenlocaties dichterbij het woonadres van [appellante] gelegen, aldus het CBR. Het CBR heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen reden gezien om de drie indicatoren niet van toepassing te achten.
6.    Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CBR de algemene beslisregel heeft mogen hanteren dat de verklaring van rijvaardigheid kan worden ingetrokken in die gevallen waarin sprake is van de eerste twee indicatoren en minimaal één van de overige indicatoren. Zij voert daartoe aan dat ten onrechte aan alle indicatoren hetzelfde gewicht wordt toegekend en dat per afzonderlijk geval beoordeeld dient te worden of aan de bewijslast is voldaan. Daarbij komt dat de toepasselijkheid van de derde indicator niet zonder meer betekent dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven. Uit het dossier vloeit niets voort waaruit haar directe betrokkenheid bij onrechtmatigheden blijkt, aldus [appellante].
Volgens [appellante] is geen rekening gehouden met de redenen waarom zij haar rijlessen in Den Helder is gaan volgen. Zij wijst er verder op dat zij, na haar overstap naar de verdachte rijschool in Den Helder, eerst twee maal is gezakt voordat zij uiteindelijk voor haar rijexamen slaagde. Als zij rijlessen in Den Helder zou zijn gaan volgen om gegarandeerd te slagen voor haar rijexamen, zou zij niet eerst examen hebben afgelegd bij een andere examinator, aldus [appellante]. Het CBR heeft in dit verband niet kunnen verwijzen naar de hem bekende werkwijze van de examinator en is voorts ten onrechte voorbij gegaan aan het feit dat zij, nu zij meerdere rijlessen heeft afgenomen bij de verdachte rijschool, veel inspanningen heeft verricht om alsnog te slagen voor haar rijexamen, aldus [appellante].
7.1.    De intrekking van de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid is een belastend besluit. Bij dit besluit ligt de bewijslast dat er zich gronden voordoen om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken bij het bestuursorgaan. Om aan deze bewijslast te voldoen, is het, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:138, aan het CBR om aannemelijk te maken dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven.
7.2.    Het CBR heeft bij zijn besluitvorming gebruik gemaakt van de door de politie opgestelde indicatoren. De Afdeling ziet met de rechtbank geen grond voor het oordeel dat deze indicatoren niet gehanteerd mogen worden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:179, hoeft er geen onderscheid te worden gemaakt in de waardering van de verschillende indicatoren, zoals [appellante] betoogt.
Het CBR heeft als uitgangspunt genomen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één extra indicator van toepassing moet zijn om tot intrekking van de verleende verklaring van rijvaardigheid over te gaan. De aanwezigheid van drie indicatoren biedt weliswaar geen sluitend bewijs dat aan de betrokkene ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven, maar dit acht de Afdeling, gelet op de op het CBR rustende bewijslast, ook niet vereist. Indien de eerste twee en minimaal een derde indicator van toepassing zijn, bestaat dermate veel twijfel over de vraag, of de betrokkene daadwerkelijk heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, dat het CBR aannemelijk heeft kunnen achten dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan de betrokkene is afgegeven. De betrokkene zal dit dan moeten weerleggen door aannemelijk te maken dat het CBR één of meer indicatoren ten onrechte van toepassing heeft geacht. Hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd, dient het CBR te betrekken bij zijn op de persoon gerichte onderzoek. Het dient daarbij tevens te betrekken of de betrokkene, in geval van deelname aan de hem aangeboden rijvaardigheidsbeoordeling, alsnog heeft laten zien dat hij over de vereiste rijvaardigheid beschikt. Indien de betrokkene er niet in slaagt tegenbewijs ten aanzien van de toegepaste indicatoren te leveren en/of niet heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, kan het CBR tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid overgaan.
7.3.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding voor het oordeel dat het CBR in dit geval de derde indicator ten onrechte van toepassing heeft geacht. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het CBR zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellante] geen afdoende verklaring heeft gegeven voor het feit dat zij zo ver van haar woonplaats rijlessen heeft gevolgd en rijexamen heeft gedaan. De aanbeveling van de eigenaar van haar vorige rijschool en omstandigheid dat de instructeur van de verdachte rijschool van Afghaanse afkomst is, heeft het CBR onvoldoende redengevend kunnen achten voor het volgen van rijlessen en het doen van rijexamen in een plaats die meer dan 100 km van haar woonplaats ligt. Dat Den Helder slechts 60 km van Zaandam ligt, waar zij daar vóór rijlessen volgde, doet daar niet aan af. De stelling van [appellante] dat zij heeft gekozen voor Den Helder omdat het daar rustiger is, heeft het CBR evenzeer onvoldoende kunnen achten, nu tijdens ieder examen op iedere CBR locatie in Nederland dezelfde onderdelen worden getoetst. De Afdeling acht hierbij nog belang dat het CBR in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft aangegeven dat er dichterbij Muiderberg examenlocaties zijn die vergelijkbaar zijn met die in Den Helder, zoals Zaandam, Wognum en Leusden.
De omstandigheid dat [appellante] niet direct na haar overstap is geslaagd, biedt geen grond voor een ander oordeel. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het CBR zich in dit verband op het standpunt kunnen stellen dat het eerste examen dat [appellante] via de verdachte rijschool aflegde een regulier examen was en dat daarvoor geldt dat op voorhand niet kan worden voorspeld welke examinator dit examen zou afnemen en dat voorts, nu de verdachte examinator voornamelijk B-NO en B-FA examens afnam, de kans dat zij daar deze examinator zou treffen heel klein was. Hoewel het tweede examen wel een zogeheten B-NO examen was en wel werd afgenomen door de verdachte examinator, acht de Afdeling van belang dat, anders dan [appellante] stelt en zoals ook is overwogen in de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:178, het CBR, gegeven de afspraken die de examinator met de verdachte rijschool heeft gemaakt, ervan heeft kunnen uitgaan dat de examinator de werkwijze hanteerde dat hij een kandidaat soms eerst liet zakken om zijn slagingspercentages en die van de rijschool niet verdacht hoog te laten zijn. De door [appellante] aangevoerde omstandigheid dat zij niet direct na haar overstap naar de verdachte rijschool is geslaagd voor haar rijexamen betekent, gelet op het voorgaande, dan ook niet dat het CBR de derde indicator niet van toepassing heeft kunnen achten.
Met betrekking tot de stelling van [appellante] dat zij bij de verdachte rijschool meerdere lessen heeft gevolgd en het daarom niet voor onmogelijk moet worden gehouden dat zij alsnog, op rechtmatige wijze, is geslaagd, overweegt de Afdeling dat het CBR voldoende heeft gemotiveerd dat het, gegeven het feit dat [appellante] tijdens het voorlaatste examen op vijf van de zeven onderdelen nog fors onvoldoende scoorde, het onaannemelijk is dat zij na drie weken volgen van rijlessen bij de verdachte rijschool, op rechtmatige wijze is geslaagd. Ook in deze omstandigheid heeft de rechtbank daarom terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het CBR de derde indicator niet van toepassing heeft kunnen achten.
Het betoog faalt.
8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het CBR bij zijn besluitvorming er geen rekening mee heeft gehouden dat zij niet betrokken is geweest bij verkeersincidenten. Nu het begaan van verkeersovertredingen als negende indicator bij de besluitvorming wordt betrokken, moet bij de besluitvorming ook worden meegenomen als een betrokkene niet bij verkeersincidenten betrokken is geweest, aldus [appellante].
8.1.    Om inzichtelijk te maken welke kandidaten vermoedelijk ten onrechte zijn geslaagd heeft de politie, aan de hand van de werkwijze van de examinator, negen indicatoren opgesteld. De negende indicator betreft begane verkeersovertredingen. Het CBR heeft, anders dan [appellante] veronderstelt, begane verkeersovertredingen niet als indicator gebruikt om al dan niet over te gaan tot intrekking van een verklaring van rijvaardigheid. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het CBR zich op het standpunt kunnen stellen dat de omstandigheid dat [appellante] zich zonder geregistreerde verkeersincidenten op de weg heeft begeven niet betekent dat zij beschikt over de vaardigheden die nodig zijn voor een verantwoorde verkeersdeelname. Voor die vaststelling is nodig dat de examinator op juiste wijze heeft vastgesteld dat de betrokkene aan de daarvoor geldende eisen voldoet, hetgeen in het geval van [appellante] niet is gebeurd.
Het betoog faalt.
9.    Nu in dit geval de eerste twee en één van de overige indicatoren op [appellante] van toepassing zijn, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR aannemelijk heeft gemaakt dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is verstrekt.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Koeman    w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2017
473.  BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 4aa, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
Het CBR is belast met het beoordelen van de rijvaardigheid.
Reglement rijbewijzen
Artikel 34, eerste lid, luidt:
Indien aan de aanvrager nog niet eerder een rijbewijs is afgegeven, dient ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister te zijn geregistreerd:
a. een verklaring van rijvaardigheid voor iedere rijbewijscategorie waarop de aanvraag betrekking heeft, waarbij de datum van registratie niet langer dan drie jaar vóór de aanvraag mag liggen;
[…]
Artikel 50, eerste lid, luidt:
Verklaringen van rijvaardigheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die bij een onderzoek naar de rijvaardigheid voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie waarvoor de verklaring wordt verlangd, aan de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde eisen blijkt te voldoen.
Artikel 72, eerste lid, luidt:
Het praktijkexamen voor het rijbewijs B bestaat uit het afleggen van een rijproef met een motorrijtuig op vier wielen, waarvan de toegestane maximum massa niet meer bedraagt dan 3500 kg, en dat niet is ingericht voor het vervoer van meer dan 8 personen, de bestuurder daaronder niet begrepen. Het motorrijtuig dient een snelheid te kunnen bereiken van ten minste 100 km per uur.
Artikel 85 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de examinator bij het onderzoek naar de rijvaardigheid heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.
Artikel 86, eerste lid luidt:
De aanvrager van een verklaring van rijvaardigheid, die binnen een tijdsbestek van vijf jaren tot vier maal toe ter zake van dezelfde rijbewijscategorie een mededeling heeft ontvangen dat hij niet aan de bij ministeriële regeling ten aanzien van die rijbewijscategorie vastgestelde eisen heeft voldaan, dient zich, indien hij een nieuwe aanvraag ter verkrijging van een verklaring van rijvaardigheid voor die rijbewijscategorie indient, te onderwerpen aan een nader onderzoek naar zijn rijvaardigheid.
Artikel 87 luidt:
Het nader onderzoek bestaat uit het afleggen van een rijproef ten overstaan van een door het CBR aangewezen rijvaardigheidsadviseur. De artikelen 54 en 55, 67 tot en met 82 en 84 zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 89 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de rijvaardigheidsadviseur bij het nader onderzoek voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.