ECLI:NL:PHR:2017:532
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


16/02964
Mr. F.F. Langemeijer
14 april 2017
Conclusie inzake:
Staat der Nederlanden
tegen
[verweerder]
In deze zaak is gesteld dat (een orgaan van) de Staat onrechtmatig handelt door een strafvonnis ten uitvoer te leggen hoewel de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging verjaard is. In cassatie staat centraal de uitleg van de overgangsbepaling in de wet van 19 januari 1989, Stb. 1989, 7.
1
Feiten en procesverloop
1.1.
In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten zoals vastgesteld in het bestreden arrest onder 2. Deze houden het volgende in:
1.1.1.
Bij vonnis van 15 juni 1988 is verweerder in cassatie (hierna: de veroordeelde) door een strafkamer van de rechtbank te Breda veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van zeven jaren, ter zake van medeplichtigheid aan opzettelijk handelen in strijd met een in art. 2, lid 1 onder A (oud) van de Opiumwet gegeven verbod dat ziet op de in- en uitvoer van verdovende middelen en overtreding van een voorschrift vastgesteld bij of krachtens de Vuurwapenwet 1919.
1.1.2.
In hoger beroep is hij op 12 januari 1989 bij arrest van het gerechtshof te ’s-Hertogenbosch veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van vijf jaren. Dit arrest is onherroepelijk geworden doordat de veroordeelde op 2 maart 1989 het door hem ingestelde beroep in cassatie heeft ingetrokken.
1.1.3.
Gedurende de strafrechtelijke procedure bevond de veroordeelde (toen nog: verdachte) zich in voorlopige hechtenis. Aansluitend is de opgelegde gevangenisstraf ten uitvoer gelegd. De tenuitvoerlegging van deze straf is geschorst geweest van 4 tot 7 november 1989, na ommekomst waarvan de veroordeelde zich aan de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf heeft onttrokken.
1.1.4.
Op 16 november 2012 is de veroordeelde op grond van een Europees aanhoudingsbevel aangehouden in Duitsland. Hij is op 12 december 2012 aan Nederland overgeleverd, waarna de executie van de gevangenisstraf is hervat.
1.1.5.
Tijdens een hem op 12 mei 2013 verleend verlof heeft de veroordeelde zich opnieuw aan de tenuitvoerlegging van zijn straf onttrokken. Sindsdien staat hij internationaal gesignaleerd.
1.2.
In deze, op 21 maart 2014 aangevangen procedure heeft de veroordeelde gevorderd dat voor recht wordt verklaard dat de hem opgelegde gevangenisstraf niet meer ten uitvoer kan worden gelegd en dat aan de Staat wordt verboden tot verdere executie van deze straf over te gaan. Verder heeft hij een verklaring voor recht gevorderd dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door hem in 2012 en 2013 in detentie te houden, een bevel tot intrekking van voormelde internationale signalering en, tot slot, vergoeding van de door hem hierdoor geleden (immateriële) schade, op te maken bij staat. Aan zijn vorderingen heeft de veroordeelde ten grondslag gelegd dat op grond van art. 76 Sr de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging van dit strafvonnis was verjaard voordat hij in Duitsland werd aangehouden.
1.3.
De Staat heeft verweer gevoerd en met name de stelling bestreden dat de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging door verjaring teniet is gegaan. Bij vonnis van 12 november 2014 is de rechtbank Den Haag tot de slotsom gekomen dat de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging in 2005 is verjaard. De rechtbank heeft de vorderingen toegewezen.
1.4.
De Staat heeft hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Den Haag. Bij arrest van 9 februari 2016 (ECLI:NL:GHDHA:2016:157) heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. De gronden waarop deze beslissing berust zullen hierna ter sprake komen.
1.5.
De Staat heeft – tijdig − beroep in cassatie ingesteld, met één rechtsklacht. De veroordeelde heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk laten toelichten.
2
Bespreking van het cassatiemiddel
2.1.
Het Wetboek van Strafrecht maakt onderscheid tussen de verjaring van het recht tot strafvordering (art. 70 Sr) en, anderzijds, de verjaring van het recht tot tenuitvoerlegging van een opgelegde straf of maatregel (art. 76 lid 1 Sr). Het eerste wordt in de praktijk aangeduid als de vervolgingsverjaring; het tweede als de executieverjaring.
2.2.
De termijn van de vervolgingsverjaring is geregeld in art. 70 Sr. De lengte van deze verjaringstermijn is afhankelijk van de wettelijke kwalificatie van het misdrijf of de overtreding en van de (maximum)straf die in de wet daarop is gesteld. Het tijdstip van aanvang van een vervolgingsverjaring is geregeld in art. 71 Sr.
2.3.
Het tweede lid van art. 76 Sr bepaalt dat de termijn van de executieverjaring één derde langer is dan de termijn van de verjaring van het recht tot strafvordering. De termijn van de executieverjaring neemt, volgens art. 76a lid 1 Sr, in beginsel een aanvang op de dag na die waarop de rechterlijke uitspraak of de strafbeschikking ten uitvoer kan worden gelegd. Echter, indien de veroordeelde zich aan de tenuitvoerlegging van zijn straf onttrekt, begint de termijn van executieverjaring opnieuw te lopen.
2.4.
De veroordeelde heeft aan zijn vordering, kort samengevat, de volgende redenering ten grondslag gelegd:
Hetgeen door de strafrechter hier bewezen is verklaard werd in de wet bedreigd met een gevangenisstraf van ten hoogste 12 jaren;
Tot 1 maart 1989 was in art. 70, eerste lid onder 3, Sr opgenomen dat voor misdrijven waarop een tijdelijke (d.w.z. niet levenslange) gevangenisstraf van meer dan drie jaren is gesteld, de termijn van de vervolgingsverjaring 12 jaren is;
Wanneer, op grond van art. 76 lid 2 Sr, bij deze termijn één derde wordt opgeteld, komt men uit op een executieverjaringstermijn van (12 + 4 =) 16 jaren;
Aangenomen dat de executieverjaringstermijn opnieuw is gaan lopen vanaf de datum waarop de veroordeelde zich voor het eerst aan de tenuitvoerlegging heeft onttrokken, is deze termijn 16 jaar later verstreken, dus op 8 november 2005. Vanaf 8 november 2005 was het recht tot tenuitvoerlegging van de opgelegde straf vervallen. De voortzetting van de executie in 2012 en later is daarom onrechtmatig.
2.5.
De Staat heeft hiertegen ingebracht dat het tweede uitgangspunt van de redenering van de veroordeelde onjuist is. Bij wet van 19 januari 1989, Stb. 1989, 7, in werking getreden op 1 maart 1989, werd de termijn van de vervolgingsverjaring verlengd van 12 naar 15 jaar. Artikel I van deze wet voegde aan het eerste lid van art. 70 Sr een nieuwe bepaling toe, welke luidde: “4. in vijftien jaren voor misdrijven waarop een gevangenisstraf van meer dan tien jaren is gesteld”. Uitgaande van deze nieuwe vervolgingsverjaringstermijn bedroeg de termijn van de executieverjaring in dit geval (15 + 5 =) 20 jaren. Bij wet van 16 november 2005, Stb. 595, in werking getreden op 1 januari 2006, is de vervolgingsverjaringstermijn in art. 70 Sr wederom verlengd, namelijk van vijftien tot 20 jaren. Volgens de Staat werd, als gevolg daarvan, de termijn van de executieverjaring verlengd tot (20 jaren plus 1/3 =) 26 jaren en 234 dagen. In de gedachtegang van de Staat is de tenuitvoerlegging in 2012 hervat voordat de executieverjaringstermijn was verstreken.
2.6.
De wet van 19 januari 1989, Stb. 7, bevatte een overgangsbepaling. Artikel VI bepaalde:
“Artikel I van deze wet is niet van toepassing op strafbare feiten waarop een gevangenisstraf staat van meer dan tien jaar, maar minder dan levenslang, die gepleegd zijn voordat deze wet in werking treedt.”
Volgens de veroordeelde staat vast dat de feiten waarvoor hij door de strafrechter is veroordeeld, zijn gepleegd vóór 1 maart 1989, zijnde de datum waarop de wet van 19 april 1989, Stb. 7, in werking trad. De veroordeelde verbindt hieraan de gevolgtrekking dat de verlenging van de vervolgingsverjaringstermijn en – indirect − de hieraan gekoppelde verlenging van de executieverjaringstermijn hem niet kunnen worden tegengeworpen: de executieverjaringstermijn is in zijn geval blijven staan op 16 jaren. De veroordeelde is in zijn standpunt gevolgd door het hof (rov. 11 – 13).
2.7.
Het cassatiemiddel komt hiertegen in het geweer: de oordelen in rov. 11 – 13, alsmede de daarop voortbouwende beslissing in rov. 14 en in het dictum, geven volgens de Staat blijk van een onjuiste rechtsopvatting omdat het hof het volgende heeft miskend:
a.	De overgangsbepaling in art. VI van de wet van 19 april 1989, Stb. 7, voorziet
slechts voor de vervolgingsverjaring
in eerbiedigende werking ten opzichte van het tot dan toe geldende recht; niet voor de executieverjaring. Voor de executieverjaring geldt derhalve dat de in art. I van die wet neergelegde verlenging van de termijn onmiddellijk werking heeft. Voor de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging gold per direct, met ingang van 1 maart 1989, een verjaringstermijn van twintig jaren.
b.	De koppeling van de termijn van de executieverjaring aan die van de vervolgingsverjaring (in art. 76 lid 2 Sr) laat de thematische beperking van het overgangsrecht (in art. VI van de wet van 19 april 1989, Stb. 7) onverlet. Volgens de Staat volgt dit in de eerste plaats uit de tekst van de overgangsbepaling. In de tweede plaats volgt dit uit de bij de overgangsbepaling behorende parlementaire toelichting, waaruit blijkt dat deze overgangsbepaling in de wet is opgenomen om misverstanden te voorkomen die het gevolg zouden kunnen zijn van de verschillende opvattingen over de toepasselijkheid van het beginsel van art. 1 lid 2 Sr op verjaringsregels.
2.8.
Bij de beoordeling van deze klacht kan worden vooropgesteld hetgeen de Hoge Raad op 29 januari 2010 overwoog in een vergelijkbaar geschil naar aanleiding van de wet van 22 december 2005, Stb. 2006, 11:
“In geval van verandering van wetgeving met betrekking tot de verjaring geldt naar hedendaagse rechtsopvatting in strafzaken als uitgangspunt dat deze verandering direct van toepassing is, met dien verstande dat een reeds voltooide verjaring wordt geëerbiedigd. (…)
Er bestaat geen goede grond ten aanzien van de executieverjaring anders te oordelen. Dat betekent dat bij de beantwoording van de in deze zaak aan de orde gestelde vraag of het recht tot uitvoering van een straf of maatregel door verjaring is vervallen, moet worden uitgegaan van de regeling zoals die gold ten tijde van de aanvang van de tenuitvoerlegging, tenzij uit de wet anders volgt.”
2.9.
Op 1 maart 1989 was in de zaak van de veroordeelde nog geen sprake van een voltooide executieverjaring
. De in de vorige alinea aangehaalde hoofdregel brengt mee dat de verlenging van de vervolgingsverjaringstermijn en de, als gevolg van de koppeling in art. 76 lid 2 Sr, daaraan inherente verlenging van de lopende executieverjaringstermijn per 1 maart 1989 met onmiddellijke ingang gelden
tenzij uit de wet anders volgt
. De rechtsvraag die moet worden beantwoord is dan ook: volgt uit de overgangsbepaling in art. VI van de wet van 19 april 1989, Stb. 7, dat de tot 1 maart 1989 bestaande executieverjaringstermijn (van,
in casu
, 16 jaren) moet worden geëerbiedigd?
2.10.
Art. I, onder A, van de wet van 19 april 1989, Stb. 7, bracht wijziging in art. 70 lid 1 Sr, dus in de termijn van de
vervolgings
verjaring. Aanvankelijk was in het wetsvoorstel niet voorzien in een overgangsbepaling. In de vakliteratuur is hiervoor aandacht gevraagd
. Bij memorie van antwoord hebben de ministers hierop gereageerd als volgt:
“(…) Voorts constateert het artikel dat in het wetsvoorstel een bepaling over het overgangsrecht ontbreekt. Een punt van discussie is of het overgangsrecht van artikel 1, lid 2, van het Wetboek van Strafrecht van toepassing is op de regels over verjaring. Zoals in het artikel wordt geconstateerd, bestaan hier in de dogmatiek twee verschillende opvattingen over. De ene zegt dat de verjaring tot het materiële recht behoort, waarop artikel 1, lid 2, van het Wetboek van Strafrecht zonder meer van toepassing is, terwijl de andere opvatting de verjaring tot het formele recht rekent, waarop het overgangsrecht ingevolge artikel 1, lid 2, van bovengenoemd wetboek niet van toepassing is. Het behoort niet tot de taak van de regering hierover in het algemeen een standpunt in te nemen. Om eventuele misverstanden over de vraag welke verjaringstermijn van toepassing is te voorkomen, stellen wij bij nota van wijziging voor te bepalen dat de voorgestelde wijziging van artikel 70 niet van toepassing is op misdrijven waarop een gevangenisstraf staat van meer dan tien jaar, maar minder dan levenslang, die gepleegd zijn voordat deze wet in werking treedt.”
2.11.
Met de steller van het middel ben ik van mening dat noch uit de tekst van de overgangsbepaling in artikel VI noch uit de toelichting in het parlementair debat kan worden opgemaakt dat deze overgangsbepaling betrekking heeft op iets anders dan de vervolgingsverjaring. De omstandigheid dat de overgangsbepaling aansluit bij het tijdstip waarop het desbetreffende strafbare feit is begaan – zijnde de maatstaf in art. 1 lid 2 Sr – en niet bij het tijdstip van aanvang van de tenuitvoerlegging – zijnde de maatstaf voor een executieverjaringstermijn; zie alinea 2.8 hiervoor – levert een sterke aanwijzing dat de wetgever niet heeft beoogd, in elk geval niet voor ogen heeft gehad, dat de overgangsbepaling in artikel VI zou (kunnen) worden toegepast op de termijn van de executieverjaring.
2.12.
Aan de uitleg van artikel VI welke in het cassatiemiddel wordt verdedigd, kleeft wetssystematisch het bezwaar dat de koppeling die art. 76 lid 2 Sr aanbrengt tussen de termijn van de executieverjaring en de termijn van de vervolgingsverjaring wordt losgelaten. Indien, in het voorliggende geval, de vervolgingsverjaringstermijn na 1 maart 1989 zou blijven staan op 12 jaren terwijl de executieverjaringstermijn wordt verlengd van 16 naar 20 jaren, is de executieverjaringstermijn niet langer beperkt tot één derde bovenop de duur van de vervolgingsverjaringstermijn. Voor het hof is dit wetssystematische bezwaar klaarblijkelijk doorslaggevend. In rov. 12 heeft het hof onder meer overwogen dat deze koppeling meebrengt
“dat een verlenging van de termijn van vervolgingsverjaring leidt tot een verlenging van de termijn van executieverjaring en dat, omgekeerd, zolang de termijn van de vervolgingsverjaring niet is verlengd, ook de termijn van de executieverjaring, die daarvan immers afhankelijk is, niet is verlengd.”
2.13.
Ik hecht minder belang aan dit systematische bezwaar. Daden van vervolging en daden van executie doorkruisen elkaar niet, zodat het uiteenlopen van deze twee verjaringstermijnen praktisch niet op bezwaren stuit. Ook in het bestaande systeem was onvermijdelijk dat (door stuiting of door een ander aanvangstijdstip, zoals bij ontvluchting uit detentie) een executieverjaringstermijn in voorkomend geval nog doorloopt terwijl het tijdvak van de vervolgingsverjaringstermijn plus één derde reeds is verstreken. De koppeling heeft voornamelijk betekenis voor de wetgever zelf, om in de wet de verhouding te bepalen tussen de termijn van de vervolgingsverjaring en de termijn van de executieverjaring
in abstracto
. In het licht hiervan acht ik – anders dan het hof in rov. 12 – de omstandigheid dat in de parlementaire geschiedenis van de wet van 19 april 1989, Stb. 7, geen aandacht is besteed aan de gevolgen van deze overgangsbepaling voor de executieverjaringstermijn, niet beslissend.
2.14.
Dan blijft nog ter bespreking het (door de rechtbank in rov. 4.7 van haar vonnis benadrukte) argument dat zowel de vervolgingsverjaring als de executieverjaring in de wet zijn opgenomen in verband met de ‘alles uitwissende werking van de tijd’
. Het is waar, dat deze de achtergrond vormt zowel van het instituut van de vervolgingsverjaring als van het instituut van de executieverjaring. Met de Staat ben ik evenwel van mening dat het te ver voert, aan deze gemeenschappelijke achtergrond de gevolgtrekking te verbinden dat zolang de termijn van de vervolgingsverjaring niet is verlengd, de termijn van de executieverjaring niet zou kunnen worden verlengd. De logica dwingt daartoe niet. De hoofdregel, zoals neergelegd in het aangehaalde arrest van 29 januari 2010, wijst evenmin in die richting.
2.15.
De slotsom is dat de rechtsklacht slaagt en dat het bestreden arrest niet in stand kan blijven. De Hoge Raad zou het ingestelde hoger beroep zelf kunnen afdoen door het vonnis van de rechtbank te vernietigen en de vorderingen van de veroordeelde alsnog geheel af te wijzen.
3
Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, tot vernietiging van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 12 november 2014 en tot alsnog afwijzing van de vorderingen van de veroordeelde.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
plv
HR 29 januari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK1998, NJ 2010/231 m.nt. M.J. Borgers onder nr. 232; citaat uit rov. 3.5.2.
Sterker nog: op 1 maart 1989 was er nog geen onherroepelijke veroordeling; pas een dag later is de veroordeling onherroepelijk geworden. Zie ook art. 557 lid 1 Sv.
A.J.A. van Dorst, Milieumisdrijven en verjaring, NJB 1986 p. 345.
MvA, Kamerstukken II 1986/87, 19 020, nr. 5, p. 8.
Vgl. de memorie van toelichting op het Wetboek van Strafrecht, Kamerstukken II 1878/79, 110, nr. 3, p. 80: “De verjaring der strafvordering berust (…) op twee gronden, eensdeels de verflaauwing der herinnering aan het gebeurde, het allengs insluimeren van het publiek geweten dat eindelijk geen straf meer vordert, andersdeels het allengs moeielijker ja onmogelijk worden van het bewijs. Bij de verjaring der straf verdwijnt de tweede grond, maar blijft de eerste in volle kracht gelden.”