ECLI:NL:RVS:2017:1698
Raad van State — Uitspraak 


201509311/1/A3.
Datum uitspraak: 28 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Koggenland,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 november 2015 in zaak nr. 15/847 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 22 oktober 2014 heeft het college het verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 7 januari 2015 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 13 november 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 januari 2015 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 15 februari 2016 heeft het college opnieuw besloten op het bezwaar van [wederpartij].
[wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2017, waar het college, vertegenwoordigd door H.F. Pitstra en M. van den Berg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij brief van 30 september 2014 heeft [wederpartij], naar gesteld in verband met een vergelijkend onderzoek naar de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, bij het college een verzoek ingediend dat als volgt is geformuleerd: "Voor wat betreft de al dan niet rechtsgeldige ingebrekestellingen die zijn ingediend vanwege een WOB-verzoek of een verzoek op grond van informatie op grond van het bepaalde in artikel 7:18 van de Awb of artikel 7:4, vier-de lid, van de Awb in de periode van 01 oktober 2009 tot en met de datum van het onderhavige verzoek om openbaarmaking van documenten ontvang ik graag met een beroep op de WOB de bijbehorende documenten. Het gaat dan om het WOB-verzoek of verzoek artikel 7:4, vierde lid, van de Awb zelf, de ingebrekestelling, het dwangsombesluit, de beslissing op het WOB-verzoek en eventueel van toepassing rechterlijke uitspraken."
Het college heeft voor het indienen van een Wob-verzoek een formulier vastgesteld. Bij brief van 8 oktober 2014 heeft het college dit formulier aan [wederpartij] toegezonden en hem in de gelegenheid gesteld binnen twee weken na de toezending het formulier ingevuld terug te zenden. Omdat [wederpartij] niet tijdig van deze gelegenheid gebruik heeft gemaakt, heeft het college bij het besluit van 22 oktober 2014 het verzoek op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) buiten behandeling gesteld.
Per e-mail van 12 november 2014 heeft [wederpartij] bij het college een bezwaarschrift ingediend. Voor het maken van bezwaar heeft het college niet de elektronische weg opengesteld. Bij brief van 17 november 2014, verzonden op 18 november 2014, is [wederpartij] in de gelegenheid gesteld uiterlijk op 3 december 2014 een ondertekend bezwaarschrift en een ondertekende machtiging in te dienen. In deze brief is [wederpartij] erop gewezen dat hij er rekening mee dient te houden dat zijn bezwaar niet-ontvankelijk wordt verklaard indien hij het verzuim niet binnen de gestelde termijn herstelt. Omdat [wederpartij] het verzuim niet tijdig heeft hersteld heeft het college bij het besluit van 7 januari 2015 het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat uit de beschikbare objectieve gegevens onvoldoende blijkt dat [wederpartij] en zijn gemachtigde [gemachtigde] misbruik van recht hebben gemaakt. De rechtbank heeft het beroep daarom inhoudelijk behandeld. De rechtbank heeft geoordeeld dat de in de brief van 17 november 2014 gestelde hersteltermijn van twee weken niet redelijk is en te kort is gebleken. Het college heeft onvoldoende rekening gehouden met de omstandigheid dat [gemachtigde] kantoor houdt op Aruba en dat de per post verzonden brief daardoor langer onderweg was dan in het geval hij in Nederland kantoor zou houden, aldus de rechtbank.
Besluit van 15 februari 2016
3.    Naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft het college een brief met dagtekening 9 december 2015 aan [wederpartij] gezonden, waarin hij uiterlijk tot 20 januari 2016 in de gelegenheid is gesteld een ondertekend bezwaarschrift en een ondertekende machtiging per post toe te zenden. In deze brief is vermeld dat zijn bezwaar niet-ontvankelijk kan worden verklaard indien deze stukken niet tijdig worden toegezonden. Bij het besluit van 15 februari 2016 heeft het college het bezwaar opnieuw niet-ontvankelijk verklaard, omdat [wederpartij] de gevraagde stukken niet heeft toegezonden.
Hoger beroep
4.    [wederpartij] heeft op 22 mei 2017 nadere stukken ingediend. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3305) moet bij de toepassing van artikel 8:58, eerste lid, van de Awb de laatste dag waarop nog nadere stukken kunnen worden ingediend, worden bepaald op de elfde dag voor de zitting. Nu de nadere stukken op de tiende dag voor zitting bij de Afdeling zijn binnengekomen, zijn deze stukken te laat ingediend. Niet valt in te zien waarom [wederpartij] deze stukken niet eerder in de procedure had kunnen indienen. De Afdeling zal de nadere stukken daarom buiten beschouwing laten.
5.    Het college richt zich tegen het oordeel van de rechtbank, dat uit de beschikbare objectieve gegevens onvoldoende blijkt dat [wederpartij] en [gemachtigde] misbruik van recht hebben gemaakt. Daartoe voert het college aan dat niet aannemelijk is geworden dat [wederpartij] het Wob-verzoek heeft ingediend met het ter zitting bij de rechtbank gestelde doel om een boek te schrijven over de handelwijze van Wob-repeatplayers. Documenten waarom is verzocht zijn niet van belang voor het verrichten van onderzoek naar dit onderwerp. Zo vermeldt [wederpartij] in zijn Wob-verzoek documenten die onder de reikwijdte van artikel 7:4, vierde lid en artikel 7:18, vierde lid, van de Awb vallen. Er is geen concrete informatie bekend waaruit zou kunnen volgen dat [wederpartij] bezig is met het schrijven van een boek. Zo is er geen plan van opzet bekend voor het schrijven van het boek of een uitgiftedatum. Het voeren van bezwaar- en beroepsprocedures draagt niet bij aan het verkrijgen van informatie. Voorts volgt uit de werkwijze van [wederpartij]s gemachtigde [gemachtigde] dat deze een eigen belang heeft. [gemachtigde] heeft onder meer namens [wederpartij] zelf Wob-verzoeken bij veel Nederlandse gemeenten ingediend. Machtigingen zijn overgelegd die niet zijn ondertekend en in algemene bewoordingen geformuleerd. Proceskostenvergoedingen waarvoor [wederpartij] in aanmerking komt laat [gemachtigde] op zijn eigen bankrekening storten. Het college betwijfelt of [wederpartij] en [gemachtigde] niet dezelfde persoon zijn en of [gemachtigde] een professionele rechtsbijstandverlener is.
Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de in de brief van 17 november 2014 gestelde hersteltermijn van vijftien dagen niet redelijk is. De brief van [wederpartij] van 30 september 2014 met het Wob-verzoek is in Aruba verzonden en na zes dagen door het college in Nederland ontvangen. Indien ervan wordt uitgegaan dat de brief van 17 november 2014 vanaf de dag van verzending op 18 november 2014 na zes dagen [wederpartij] heeft bereikt, had hij voldoende tijd om het verzuim te herstellen, aldus het college.
5.1.    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge artikel 15 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst. Ze bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
5.3.    [wederpartij] stelt het verzoek van 30 september 2014 te hebben gedaan in het kader van een onderzoek naar de handelwijze van Wob-repeatplayers sinds de inwerkingtreding van de Wet dwangsom en beroep bij niet-tijdig beslissen. [gemachtigde] is in bezwaar, beroep en hoger beroep als gemachtigde van [wederpartij] opgetreden en heeft in bezwaar en beroep verzocht om vergoeding van proceskosten of een veroordeling daartoe.
Met betrekking tot Wob-procedures waarbij [wederpartij] en zijn gemachtigde [gemachtigde] zijn betrokken heeft de Afdeling in eerdere uitspraken (uitspraken van 27 juli 2016, in zaken nrs. ECLI:NL:RVS:2016:1839, ECLI:NL:RVS:2016:1840 en ECLI:NL:RVS:2016:1841) geoordeeld dat zij misbruik van recht hebben gemaakt. In die procedures had [wederpartij] onderscheidenlijk op 16 september 2014, 30 september 2014 en 16 september 2014 Wob-verzoeken ingediend bij het college van Zutphen, Loon op Zand en Doetinchem. Daarnaast was hetzelfde verzoek bij alle andere Nederlandse gemeenten en alle ministeries en waterschappen ingediend. Naar het oordeel van de Afdeling in die uitspraken waren deze verzoeken onnodig ruim en vaag geformuleerd hetgeen afbreuk doet aan het gestelde doel van het verzoek en het op het verzoek te nemen besluit extra vatbaar maakt voor discussie in een bezwaar- en beroepsprocedure. Ook heeft [wederpartij] bij het indienen van de verzoeken geregeld fouten gemaakt in de adressering. Ingebrekestellingen zijn gestuurd aan gemeenten die ten tijde van die ingebrekestellingen nog geen Wob-verzoeken hebben ontvangen of in de desbetreffende ingebrekestelling is een onjuiste datum van het Wob-verzoek vermeld. Voorts heeft de Afdeling in die uitspraken geoordeeld dat niet aannemelijk is gemaakt dat [wederpartij] de vele Wob-verzoeken heeft gedaan met het oog op het doen van onderzoek. Daargelaten of inmiddels een onderzoeksplan was opgesteld beschikte [wederpartij] vanaf het indienen van de Wob-verzoeken in september 2014 tot in ieder geval 14 januari 2016 niet over een onderzoeksplan en moet derhalve zeer worden betwijfeld of het gaat om een reëel onderzoek, aldus de Afdeling in die uitspraken.
Deze motivering die ten grondslag is gelegd aan het oordeel dat [wederpartij] en [gemachtigde] misbruik van recht hebben gemaakt, neemt de Afdeling in de voorliggende zaak over, nu het in de uitspraken van 27 juli 2016 en in deze zaak om hetzelfde Wob-verzoek gaat, dat in dezelfde periode bij alle Nederlandse gemeenten, ministeries en waterschappen is ingediend. De Afdeling concludeert dat het [wederpartij] en zijn gemachtigde [gemachtigde] niet te doen is om het verrichten van onderzoek, maar om het incasseren van proceskosten ten laste van de overheid. Aldus hebben zij de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dat gebruik niet losgezien kan worden van het doel waarvoor zij de Wob hebben gebruikt.
Het betoog slaagt. Hetgeen het college in hoger beroep voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
Slotsom
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 januari 2015 alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
7.    Het college heeft aangevoerd dat [wederpartij] dient te worden veroordeeld in de proceskosten.
7.1.    Ingevolge artikel 8:75, eerste lid, derde volzin, van de Awb kan een natuurlijke persoon slechts in de proceskosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Hoewel, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, [wederpartij] kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht heeft gemaakt kan hij alleen in de proceskosten worden veroordeeld indien het college beroepsmatig verleende rechtshulp heeft ingeschakeld waarvoor het in enige vorm een bijdrage of vergoeding is verschuldigd en derhalve kosten heeft gemaakt. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken, omdat het college in beroep en hoger beroep is vertegenwoordigd door een medewerker van de gemeente.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 november 2015 in zaak nr. 15/847;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017
629.