ECLI:NL:RVS:2017:1178
Raad van State — Uitspraak 


201604159/1/A2.
Datum uitspraak: 3 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 mei 2016 in zaak nr. 15/3279 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 9 oktober 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten kinderopvangtoeslag van [appellante] voor de jaren 2010 en 2011 herzien naar nihil.
Bij besluit van 10 oktober 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] voor het jaar 2010 definitief vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 15 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen de besluiten van 9 oktober 2014 en 10 oktober 2014 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] maakte van 1 januari 2010 tot en met 30 september 2011 voor haar zoon [zoon A] gebruik van kinderopvang via kinderdagverblijf [kinderdagverblijf A] en van 10 augustus 2010 tot en met 30 november 2011 maakte zij gebruik van datzelfde kinderdagverblijf voor haar zoon [zoon B]. Vanaf 12 september 2011 maakte zij voor de opvang van beide kinderen eveneens gebruik van kinderdagverblijf [kinderdagverblijf B]. Voor de opvang van haar kinderen heeft zij kinderopvangtoeslag aangevraagd en vervolgens die toeslag in de vorm van voorschotten ontvangen. Na controle is het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2010 en 2011 bij de besluiten van 9 oktober 2014 herzien naar nihil. Vervolgens is de kinderopvangtoeslag over 2010 bij het besluit van 10 oktober 2014 definitief berekend en vastgesteld op nihil.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan het besluit van 15 april 2015, waarbij de besluiten van 9 oktober 2014 en 10 oktober 2014 zijn gehandhaafd, ten grondslag gelegd dat [appellante] met de overgelegde stukken niet heeft aangetoond dat zij over 2010 en 2011 kosten van kinderopvang heeft gemaakt.
De aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat zij niet bevoegd is om te oordelen over het betoog van [appellante] over de onafhankelijkheid van de Afdeling en dat [appellante] geen feiten of omstandigheden heeft aangevoerd die maken dat de vaste rechtspraak van de Afdeling in dit geval buiten toepassing zou moeten blijven. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat overschrijding van de termijn van artikel 19, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) niet tot gevolg heeft dat de Belastingdienst/Toeslagen niet langer bevoegd is om een toeslag vast te stellen. De rechtbank heeft verder overwogen dat [appellante] geen betalingsbewijzen heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij in 2010 en 2011 kosten van kinderopvang heeft betaald. Ook zonder voorlichting door de Belastingdienst/Toeslagen had [appellante] moeten begrijpen dat zij kosten van kinderopvang moest betalen en een deugdelijke administratie van de kosten van kinderopvang had moeten bijhouden. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat op grond van artikel 12 van de Awir titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) buiten toepassing blijft, waardoor de Belastingdienst/Toeslagen ook niet op grond van die titel verplicht was [appellante] vooraf te informeren over haar rechten en verplichtingen.
Het hoger beroep
Bevoegdheid van de Afdeling en verzoek om aanhouding
3.    [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de rechtspraak van de Afdeling niet voldoet aan de in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) gestelde vereisten en dat de rechtbank daarom ten onrechte is uitgegaan van de vaste rechtspraak van de Afdeling. Volgens [appellante] kan de Afdeling bezwaarlijk als hoger beroepsorgaan in procedures als de onderhavige worden aangemerkt omdat de Afdeling mede verantwoordelijk is voor het tot stand komen van de relevante wetgeving. Volgens [appellante] staat de dubbelrol van de Afdeling in de weg aan een eerlijke procedure.
3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:574), bestaat geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellante] zich niet kan vinden in de vaste rechtspraak van de Afdeling in vergelijkbare zaken is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken. Om die reden bestaat evenmin aanleiding voor inwilliging van het ter zitting door [appellante] gedane verzoek om aanhouding van de behandeling van de zaak in afwachting van de inwerkingtreding van het Zestiende Protocol bij het EVRM.
Het betoog faalt.
Bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om voorschotten te herzien en toeslagen definitief vast te stellen
4.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Awir uiterlijk 13 weken na de aangifte Inkomstenbelasting een definitieve berekening dient op te stellen. Dit heeft de Belastingdienst/Toeslagen nagelaten zodat het recht op het herzien in het nadeel van [appellante] ten tijde van de besluitvorming reeds is komen te vervallen. Volgens [appellante] zijn de herziene voorschotbeschikkingen over 2010 en 2011 en de definitieve vaststelling 2010 daarmee van elke rechtskracht ontbloot.
4.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1484) overweegt de Afdeling dat de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, grond biedt voor het oordeel dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vierde (thans vijfde) lid, te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 definitief vast te stellen. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Voor zover die vaststelling toch na vijf jaar plaatsvindt, is de Belastingdienst/Toeslagen niet langer bevoegd om de toeslag definitief op een lager bedrag vast te stellen dan het bedrag van het laatste aan de aanvrager toegekende voorschot. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
In het geval van [appellante] is de kinderopvangtoeslag over 2010 binnen vijf jaar definitief vastgesteld en is de kinderopvangtoeslag over 2011 binnen vijf jaar na afloop van het betreffende toeslagjaar herzien. Hoewel op dat moment de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde termijnen waren verstreken, was de dienst tot deze herziening en definitieve vaststelling bevoegd, omdat deze wel binnen vijf jaar na de laatste dag van de betreffende toeslagjaren hebben plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
Toetsing vooraf
5.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op de Belastingdienst/Toeslagen een onderzoeksplicht vooraf rust en dat de dienst alleen bevoegd is het voorschot te herzien indien uit gegevens die uitsluitend na afloop van een toeslagjaar kunnen worden vastgesteld, zoals de hoogte van het verzamelinkomen, blijkt dat de hoogte van het toegekende voorschot onjuist was.
5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9242), vloeit uit artikel 16, eerste lid, gelezen in samenhang met het vierde (thans vijfde) lid, van de Awir, voort dat aan het verlenen van een voorschot niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat [appellante] aan de ontvangen voorschotten over 2010 en 2011 niet het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat de bij de aanvraag overgelegde gegevens aan de gestelde eisen voldeden.
5.2.    Op de Belastingdienst/Toeslagen rust geen onderzoeksplicht vooraf en de dienst is niet alleen bevoegd het voorschot te herzien indien uit gegevens die uitsluitend na afloop van een toeslagjaar kunnen worden vastgesteld, zoals de hoogte van het verzamelinkomen, blijkt dat de hoogte van het toegekende voorschot onjuist was. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4179), kan in artikel 16, vierde (thans: vijfde) lid, van de Awir, noch in enig andere bepaling van de Awir steun worden gevonden voor het oordeel dat de hoogte van een toegekend voorschot slechts kan worden gewijzigd indien het verzamelinkomen van de aanvrager wijzigt. Uit artikel 16, vierde (thans vijfde) lid, van de Awir volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen de hoogte van het voorschot mag herzien, zolang hij de tegemoetkoming nog niet heeft toegekend. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, p. 49) volgt dat van deze mogelijkheid gebruik kan worden gemaakt in situaties waarin na de verlening van het voorschot blijkt, bijvoorbeeld uit door de belanghebbende verstrekte gegevens, dat dit tot een hoger of lager bedrag is toegekend dan het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld. Nu uit artikel 26 van de Awir voortvloeit dat ook de tegemoetkoming op een lager bedrag kan worden vastgesteld dan het bedrag van het voorschot, geldt het voorgaande ook in een geval, zoals hier, waarin de tegemoetkoming is vastgesteld. Dat dit beperkt zou zijn tot gegevens die pas na afloop van het toeslagjaar bekend zouden zijn, kan hieruit niet worden afgeleid.
5.3.    Het betoog faalt.
Kosten van kinderopvang
6.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat zij met de overgelegde betaaloverzichten heeft aangetoond de kosten van kinderopvang over 2010 en 2011 te hebben voldaan.
6.1.    Wet kinderopvang
Artikel 1a, eerste lid, luidt als volgt:
"Op deze wet is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, met uitzondering van artikel 5, van toepassing, met dien verstande dat met de aanwezigheid van een partner geen rekening wordt gehouden in de kalendermaand waarin het partnerschap aanvangt of eindigt."
Artikel 5, eerste lid, luidt als volgt:
"Een ouder heeft aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten jegens het Rijk onderscheidenlijk aanspraak op een tegemoetkoming in de door hem of zijn partner te betalen kosten van kinderopvang jegens de gemeente of jegens het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, indien het betreft:
a. kinderopvang in een geregistreerd kindercentrum; […]"
Artikel 7, eerste lid, luidt als volgt:
"De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3º. de soort kinderopvang."
Bij wet van 7 juli 2010 tot wijziging van de Wet kinderopvang, de Wet op het onderwijstoezicht, de Wet op het primair onderwijs en enkele andere wetten in verband met wijzigingen in het onderwijsachterstandenbeleid (Stb. 2010, 296) is de citeertitel van de Wet kinderopvang met ingang van 1 augustus 2010 gewijzigd in Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen en zijn de artikelen 1 tot en met 89 vernummerd tot 1.1 tot en met 1.89.
Artikel 18, eerste lid, van de Awir luidt als volgt:
"Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn."
2010
6.2.    Voor het berekeningsjaar 2010 heeft [appellante] in beroep een jaaropgave van [kinderdagverblijf A] overgelegd waaruit volgt dat zij in dat jaar € 14.492,00 aan kosten van kinderopvang heeft gehad. De Belastingdienst/Toeslagen heeft over 2010 € 10.730,00 aan voorschotten uitgekeerd aan dat kindercentrum. Daarmee staat vast dat [appellante] dat bedrag aan kosten heeft voldaan. [appellante] dient het verschil tussen het voorschot en de gestelde kosten, zijnde € 3.762,00, te verantwoorden.
Ter staving van haar stelling dat zij het kindercentrum in 2010 heeft betaald, heeft [appellante] in beroep betaaloverzichten overgelegd. Uit deze betaaloverzichten kan niet worden afgeleid dat deze afkomstig zijn van [kinderdagverblijf A]. De betaaloverzichten worden voorts niet ondersteund door objectieve gegevens, zoals bankafschriften. Bovendien blijkt uit die betaaloverzichten dat [appellante] minder heeft betaald dan zij verschuldigd was.
Gelet hierop heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij de kosten van kinderopvang over 2010 heeft voldaan.
2011
6.3.    Voor het berekeningsjaar 2011 heeft [appellante] voor de opvang via [kinderdagverblijf A] een jaaropgave overgelegd waaruit volgt dat zij dat jaar € 14.580,00 aan kosten van kinderopvang heeft gehad. De Belastingdienst/Toeslagen heeft over 2011 € 11.867,00 aan voorschotten kinderopvangtoeslag uitgekeerd aan kindercentrum [kinderdagverblijf A]. Daarmee staat vast dat [appellante] dat bedrag aan kosten heeft voldaan. [appellante] dient het verschil tussen het voorschot en de gestelde kosten, zijnde € 2.713,00, te verantwoorden.
Ter staving van haar stelling dat zij kindercentrum [kinderdagverblijf A] in 2011 heeft betaald heeft [appellante] betaaloverzichten overgelegd. Uit deze betaaloverzichten kan evenals uit de betaaloverzichten over 2010 niet worden afgeleid dat deze afkomstig zijn van [kinderdagverblijf A]. De betaaloverzichten worden voorts niet ondersteund door objectieve gegevens, zoals bankafschriften.
Voor de opvang in 2011 via [kinderdagverblijf B] heeft [appellante] jaaropgaven overgelegd waaruit volgt dat zij dat jaar in totaal € 11.309,35 aan kosten van kinderopvang heeft gehad.
Ter staving van haar stelling dat zij het kindercentrum [kinderdagverblijf B] het totaalbedrag aan kosten heeft betaald heeft [appellante] in beroep mutatieoverzichten overgelegd. Uit die mutatieoverzichten blijkt dat [appellante] € 1.430,00 giraal aan het kindercentrum heeft betaald en dat € 9.879,35 in de boekhouding is aangegeven. Uit deze mutatieoverzichten kan niet worden afgeleid dat deze afkomstig zijn van [kinderdagverblijf B]. De mutatieoverzichten worden voorts niet ondersteund door objectieve gegevens. [appellante] heeft geen bankafschriften overgelegd waaruit de betaling van € 1.430,00 aan het kindercentrum blijkt. Zij heeft voorts geen stukken overgelegd waaruit de afspraken blijken over de betalingen die in de boekhouding zijn aangegeven. [appellante] heeft ter zitting daarover evenmin een toelichting kunnen geven.
Gelet op het voorgaande heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij de kosten van kinderopvang over 2011 heeft voldaan.
6.4.    Het betoog faalt.
Subsidietitel van de Awb
7.    [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op grond van artikel 12 van de Awir titel 4.2 van de Awb buiten toepassing blijft, waardoor de Belastingdienst/Toeslagen niet op grond van die titel verplicht was [appellante] vooraf te informeren over haar rechten en verplichtingen. Zij mocht er op grond van artikel 4:67, derde lid, en artikel 4:48 van de Awb op vertrouwen dat zij slechts die verplichtingen diende na te komen die aan haar kenbaar waren gemaakt, aldus [appellante].
7.1.    De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2700), overwogen dat ingevolge artikel 12 van de Awir titel 4.2 van de Awb toepassing mist ten aanzien van het in hoofdstuk 2 van de Awir bepaalde. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd kan er niet toe leiden dat titel 4.2 van de Awb desondanks op de onderhavige besluitvorming van toepassing is.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Steendijk
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2017
343-809.