ECLI:NL:RVS:2017:1438
Raad van State — Uitspraak 


201606744/1/A2.
Datum uitspraak: 31 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 juli 2016 in zaken nrs. 15/1379 en 15/1381 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag over 2011 voor [appellante] herzien naar nihil.
Bij afzonderlijke besluiten van 30 september 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over de jaren 2008 en 2009 voor [appellante] herzien en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 30 september 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag over 2010 voor [appellante] herzien naar nihil.
Bij besluit van 16 januari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar, voor zover betrekking hebbend op de jaren 2008, 2009 en 2011 niet-ontvankelijk verklaard (hierna: besluit I).
Bij besluit van 16 januari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar, voor zover betrekking hebbend op het jaar 2010, ongegrond verklaard (hierna: besluit II).
Bij besluit van 30 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen besluit I gewijzigd en het bezwaar, voor zover betrekking hebbend op de jaren 2008 en 2009, ongegrond verklaard en het bezwaar, voor zover betrekking hebbend op het jaar 2011, niet-ontvankelijk verklaard (hierna: besluit III).
Bij besluit van 30 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de motivering van besluit II gewijzigd (hierna: besluit IV).
Bij uitspraak van 25 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep, voor zover betrekking hebbend op de besluiten I en II niet-ontvankelijk verklaard en, voor zover betrekking hebbend op de besluiten III en IV, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2017, waar [appellante], in persoon en bijgestaan door mr. A.H.G. Katz, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het geschil in deze procedure gaat over de kinderopvangtoeslag die [appellante] heeft aangevraagd, te weten: de kinderopvangtoeslag over de jaren 2008 en 2009, die is herzien naar nihil en de voorschotten kinderopvangtoeslag over de jaren 2010 en 2011, die eveneens zijn herzien naar nihil. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daarover diverse besluiten genomen. Bij besluiten van 4 en 22 juni 2013 heeft de dienst de kinderopvangtoeslag over 2008 en 2009 vastgesteld op achtereenvolgens € 30.032,00 en € 32.893,00. Vervolgens heeft de Belastingdienst/Toeslagen op 30 september 2013 de in het procesverloop genoemde besluiten over 2008 en 2009 genomen. Voor het jaar 2010 heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 5 december 2009 een voorschot toegekend, dat daarna enkele malen is herzien. Uiteindelijk is het voorschot bij het in het procesverloop genoemde besluit van 30 september 2013 over 2010 herzien naar nihil. Bij besluit van 15 oktober 2013 is de kinderopvangtoeslag voor 2010 vastgesteld op nihil. Voor het jaar 2011 is het eerste voorschot toegekend bij besluit van 4 december 2010. Het voorschot is daarna diverse malen herzien, totdat bij het in het procesverloop genoemde besluit van 16 mei 2011 het voorschot is herzien naar nihil. Bij besluit van 2 juli 2013 is de kinderopvangtoeslag 2011 definitief vastgesteld op nihil.
Bij brief van 9 september 2013 heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten. Weliswaar is dit eerder dan de drie besluiten met als dagtekening 30 september 2013, maar de Afdeling gaat ervan uit dat [appellante] deze besluiten al had ontvangen. De Belastingdienst/Toeslagen pleegt zijn besluiten immers voor de datum van de dagtekening toe te zenden.
2.    Aan besluit I heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat [appellante] haar bezwaar tegen de besluiten over de jaren 2008, 2009 en 2011 te laat heeft ingediend. Aan besluit II heeft de dienst ten grondslag gelegd dat hij bij brief van 12 december 2014 aan [appellante] heeft verzocht een aantal stukken in te dienen. Zij heeft hier maar gedeeltelijk gehoor aan gegeven, zodat het recht op kinderopvangtoeslag over 2010 niet kan worden vastgesteld.
Hangende het beroep van [appellante] tegen de besluiten I en II heeft de Belastingdienst/Toeslagen de besluiten III en IV genomen. Aan besluit III heeft de dienst ten grondslag gelegd dat een van de kinderen waarvoor over 2008 toeslag is gevraagd niet haar kind is en niet op haar woonadres stond ingeschreven. Voor het jaar 2009 heeft [appellante] niet aangetoond alle verschuldigde kosten voor kinderopvang te hebben betaald. Tegen de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2011 heeft [appellante] te laat bezwaar gemaakt. Aan besluit IV heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat [appellante] niet alle facturen over 2010 heeft overgelegd en geen betaalbewijzen heeft overgelegd, waaruit blijkt dat alle kosten van de opvang in 2010 zijn voldaan. De totale kosten bedroegen volgens de jaaropgave € 37.265,48. Volgens het betalingsoverzicht dat de dienst heeft ontvangen is in 2010 in totaal € 23.156,00 betaald. Dit betekent dat in totaal € 14.009,48 te weinig is betaald.
Het beroep bij de rechtbank
3.    De rechtbank heeft het beroep tegen de besluiten I en II niet-ontvankelijk verklaard, omdat [appellante] geen belang meer had bij een oordeel over die besluiten. Deze zijn vervangen door de besluiten III en IV. De rechtbank heeft vervolgens een oordeel gegeven over die besluiten. Over de jaren 2008, 2009 en 2010 heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen, gelet op de uitspraken van de Afdeling van 1 juni 2016 (onder meer ECLI:NL:RVS:2016:1484) nog steeds bevoegd was de voorschotten over die jaren te herzien of definitief vast te stellen op een lager bedrag. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] de kinderopvangtoeslag heeft aangewend ter bestrijding van de kosten van kinderopvang, maar dat zij de overige kosten niet heeft voldaan. Over het jaar 2011 heeft de rechtbank geoordeeld dat het bezwaar, anders dan de Belastingdienst/Toeslagen heeft aangenomen, blijkens de aanhef niet was gericht tegen het besluit van 2 juli 2013 tot definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag, maar tegen het besluit van 16 mei 2013, waarbij het voorschot op nihil is gesteld. Wel heeft de Belastingdienst/Toeslagen terecht aan het besluit ten grondslag gelegd dat de termijn voor het indienen van bezwaar is overschreden en dat er geen grond is voor het oordeel dat die termijnoverschrijding verschoonbaar is.
Het hoger beroep
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank weliswaar terecht heeft geoordeeld dat zij na het nemen van de besluiten III en IV niet langer belang had bij een inhoudelijk oordeel over het beroep tegen de besluiten I en II, maar dat de rechtbank heeft verzuimd de Belastingdienst/Toeslagen te veroordelen in de kosten die zij redelijkerwijs heeft moeten maken bij het instellen van het beroep.
4.1.    Indien hangende het beroep het belang bij een beoordeling van het oorspronkelijk bestreden besluit komt te vervallen, doordat een nieuw besluit is genomen ter vervanging van het oorspronkelijke besluit, bestaat er aanleiding voor een proceskostenveroordeling, indien met het nieuwe besluit geheel of gedeeltelijk tegemoet is gekomen aan het beroep. In dit geval is de Belastingdienst/Toeslagen, door het bezwaar tegen de besluiten voor de jaren 2008 en 2009 alsnog ontvankelijk te achten en in zoverre inhoudelijk op het bezwaar te beslissen, met het nemen van besluit III gedeeltelijk tegemoet gekomen aan [appellante]. Van besluit IV is alleen de motivering iets gewijzigd ten opzichte van besluit II. In zoverre is er geen sprake van een tegemoetkoming naar aanleiding van de in beroep aangevoerde gronden.
Nu de Belastingdienst/Toeslagen met besluit III gedeeltelijk tegemoet is gekomen aan [appellante], had de rechtbank de dienst moeten veroordelen in proceskosten die zij in beroep heeft moeten maken. Het betreft de kosten van door een derde verleende beroepsmatige rechtsbijstand, waarbij één punt moet worden toegekend voor het indienen van een beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting van 7 december 2015.
Het betoog slaagt.
5.    [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet op de grondslag van het beroepschrift heeft beslist. [appellante] is in de gelegenheid gesteld nadere gronden tegen de besluiten III en IV in te dienen. Dit heeft zij ook gedaan. De rechtbank heeft vervolgens een oordeel gegeven over deze beroepsgronden. Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden.
6.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank, voor zover het de jaren 2008, 2009 en 2010 betreft, tot het oordeel had moeten komen dat de Belastingdienst/Toeslagen op 30 november 2015 niet meer bevoegd was tot definitieve vaststelling van het recht op kinderopvangtoeslag. Subsidiair betoogt zij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij, afgezien van de kinderopvangtoeslag, niet heeft aangetoond dat betalingen hebben plaatsgevonden aan het kinderdagverblijf. Zij voert hiertoe aan dat zij alle relevante en gevraagde gegevens heeft overgelegd aan de Belastingdienst/Toeslagen, met daarin opgenomen de (eigen) kosten van de kinderopvang. Het oordeel van de rechtbank dat uit de overgelegde stukken niet volgt dat [appellante] de overige kosten heeft voldaan, acht zij onbegrijpelijk.
6.1.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 1 juni 2016, waarnaar de rechtbank heeft verwezen, heeft overwogen, volgt uit de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir), noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vijfde lid, van de Awir, te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 van de Awir, definitief vast te stellen. Dit betekent echter niet dat die bevoegdheid niet in tijd is begrensd. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Voor de bepaling van de termijn van 5 jaar de datum van het primaire besluit beslissend en niet, zoals [appellante] betoogt, de datum van het nieuwe besluit op bezwaar van 15 november 2015. De primaire besluiten voor de jaren 2008, 2009 en 2010 zijn alle genomen op 30 september 2013, derhalve binnen de termijn van 5 jaar.
6.2.    Voor de jaren 2008 en 2009 is de kinderopvang herzien naar nihil, nadat deze definitief was vastgesteld. Herziening ten nadele van belanghebbende is echter alleen mogelijk als is voldaan aan, in dit geval, artikel 21 van de Awir. Het eerste lid van deze bepaling luidt:
"De Belastingdienst/Toeslagen kan een toegekende tegemoetkoming herzien:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan de Belastingdienst/Toeslagen bij de toekenning redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de tegemoetkoming vermoedelijk tot een te hoog bedrag is toegekend, of
b. indien de tegemoetkoming tot een te hoog bedrag is toegekend en de belanghebbende of zijn partner dit wist of behoorde te weten."
In zijn schriftelijke uiteenzetting van 3 februari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen erkend dat hij geen grond had om de kinderopvangtoeslag over 2008 te herzien. Anders dan de dienst heeft uiteengezet, was er ook geen grond om de toeslag over 2009 te herzien. Uit de overgelegde stukken blijkt dat de kosten voor kinderopvang in 2009 € 37.451,88 bedroegen en dat een bedrag van € 32.893,00 aan kinderopvangtoeslag is toegekend. Nu de kosten van kinderopvang hoger waren dan het toegekende bedrag aan kinderopvangtoeslag, behoefde [appellante] of haar toenmalige partner niet te weten dat een te hoog bedrag aan kinderopvangtoeslag was toegekend. De Belastingdienst/Toeslagen had voorafgaand aan de vaststelling moeten controleren of alle verschuldigde kosten tijdig waren betaald. Ook overigens is niet gebleken dat [appellante] of haar toenmalige partner behoorde te weten dat de kinderopvangtoeslag op een te hoog bedrag was vastgesteld.
Voor het jaar 2010 heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij van de kosten van kinderopvangtoeslag een bedrag van ruim € 14.000,00 heeft voldaan. [appellante] heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij dit bedrag wel heeft betaald.
Het betoog slaagt, voor zover het betrekking heeft op de jaren 2008 en 2009. Het betoog faalt, voor zover het betrekking heeft op het jaar 2010.
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij te laat bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 16 mei 2013. Op 29 mei 2013 is zij verschenen op een afspraak met de Belastingdienst/Toeslagen. Zij stelt toen mondeling bezwaar te hebben gemaakt.
7.1.    Zoals de rechtbank ook heeft geoordeeld, kon [appellante] tot en met 27 juni 2013 bezwaar maken tegen het besluit van 16 mei 2013. Het bezwaarschrift van 9 september 2013 is na afloop van de gegeven termijn, dus te laat, ingediend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de gestelde mondelinge contacten met de Belastingdienst/Toeslagen niet als het indienen van een bezwaarschrift kunnen worden aangemerkt.
Het betoog faalt.
8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover geen proceskostenveroordeling is uitgesproken en voor zover het beroep tegen besluit III, voor zover dit betrekking heeft de herziening van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2008 en 2009, ongegrond is verklaard. Dat besluit dient wegens strijd met 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd, voor zover daarbij het bezwaar tegen de herziening van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2008 en 2009 ongegrond is verklaard. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het daarop betrekking hebbende primaire besluit van 30 september 2013 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
9.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. In het toegekende bedrag zijn de hiervoor onder 4.1 genoemde proceskosten begrepen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 juli 2016 in zaken nrs. 15/1379 en 15/1381, voor zover geen proceskostenveroordeling is uitgesproken terzake van het beroep tegen besluit I en voor zover het beroep, voor zover dit betrekking heeft op de herziening van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2008 en 2009, ongegrond is verklaard;
III.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 30 november 2015, kenmerk BOB NO/O, voor zover daarbij het bezwaar tegen de herziening van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2008 en 2009 ongegrond is verklaard;
IV.    herroept het besluit van 30 september 2013, kenmerk […] T 08 6 0601, en het besluit van 30 september 2013, kenmerk […] T 09 6 0601;
V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 30 november 2015, voor zover dit is vernietigd;
VII.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.475,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdvijfenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 296,00 (zegge: tweehonderdzesennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Pans    w.g. Lodder
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2017
17.