ECLI:NL:RVS:2017:1693
Raad van State — Uitspraak 


201607507/1/A2.
Datum uitspraak: 28 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 augustus 2016 in zaak nr. 15/4284 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 25 november 2014 heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd van € 4.950,00 wegens overtredingen van de bepalingen inzake de beroepskracht-kind-ratio.
Bij besluit van 2 juli 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft desgevraagd nadere stukken overgelegd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 mei 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.B.M. Swart, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.T. ’t Jong en B. Bos, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] is houder van meerdere kinderdagverblijven, waaronder het kinderdagverblijf dat is gevestigd aan de Mauritskade in Amsterdam. Op 26 augustus 2014 heeft de GGD Amsterdam (hierna: de GGD) samen met de Belastingdienst een aangekondigd, incidenteel onderzoek uitgevoerd bij dat kinderdagverblijf. De bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 24 oktober 2014. Op basis van dit rapport heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd van € 4.950,00, wegens vijf overtredingen van de beroepskracht-kind-ratio, namelijk op 19 juni 2014, 2 juli 2014, 9 juli 2014, 14 juli 2014 en 16 juli 2014. Het college is in verband met de beperkte omvang van de organisatie en de evenredigheid bij de bepaling van de hoogte van de boete uitgegaan van een derde deel van de standaardboete uit het Afwegingsmodel sanctionering kinderopvang (hierna: het Afwegingsmodel) per overtreding en is vervolgens uitgegaan van drie overtredingen.
Het college heeft dit besluit in bezwaar, onder verwijzing naar en in aanvulling op het advies van de Adviescommissie Bezwaarschriften, gehandhaafd.
Hoger beroep
2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in dit geval niet bevoegd was om een bestuurlijke boete op te leggen. Volgens het beleid van het college dat is neergelegd in het Afwegingsmodel dient eerst een waarschuwing gegeven te worden voordat tot boeteoplegging kan worden overgegaan. In dit geval is door het college geen waarschuwing aan [appellante] gegeven. Het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete van 11 december 2013, waarop geen boeteoplegging is gevolgd is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen waarschuwing als bedoeld in het beleid. Volgens het beleid is pas sprake van een waarschuwing als deze is gevolgd op een daadwerkelijke overtreding.
2.1.    In het Afwegingsmodel staat omtrent het beleid over het geven van een waarschuwing het volgende vermeld:
"Voordat dit afwegingsmodel werd vastgesteld, hanteerde de gemeente Amsterdam geen bestuurlijke boete binnen de kinderopvang. Met het vaststellen is dus een nieuwe sanctie geïntroduceerd en daarover zijn houders geïnformeerd door de gemeente. Ter overgang naar deze nieuwe situatie krijgt een houder eenmalig een waarschuwing, in geval de eerste overtreding zich aandient (welke dan ook) waarvoor normaal gesproken een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Deze waarschuwing wordt één keer gegeven, ongeacht het aantal kinderopvangvoorzieningen van een houder. Na deze eenmalige waarschuwing worden bestuurlijke boetes in principe opgelegd en wel volgens onderstaande richtlijnen."
2.2.    Het college heeft zich in het besluit van 2 juli 2015 ten onrechte op het standpunt gesteld dat het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete van 11 december 2013 gelijk staat aan een waarschuwing als bedoeld in het Afwegingsmodel. Op het voornemen is geen boetebesluit gevolgd, zodat daarmee - gelet ook op het ontbreken van de daarmee samenhangende achterliggende stukken - niet is komen vast te staan dat voorafgaand aan het voornemen van 11 december 2013 een overtreding heeft plaatsgevonden. Dit voornemen bevat evenmin een waarschuwing dat bij een volgende overtreding een bestuurlijke boete zal worden opgelegd. Nu niet is gebleken dat het college aan [appellante] voor een eerdere overtreding een waarschuwing heeft gegeven, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college [appellante] overeenkomstig het Afwegingsmodel een bestuurlijke boete mocht opleggen. Dat, zoals het college heeft gesteld, [appellante] door het voornemen bekend was met zijn beleid inzake boeteoplegging, leidt niet tot een ander oordeel. In het Afwegingsmodel is vermeld dat de houders reeds door de gemeente zijn geïnformeerd over de introductie van de bestuurlijke boete binnen de kinderopvang. Hieruit blijkt dat de waarschuwing niet slechts tot doel heeft om houders over deze sanctie te informeren. Voorts volgt uit het onder 2.1 opgenomen citaat, dat de houder ter overgang naar de nieuwe situatie eenmalig een waarschuwing krijgt, in geval de eerste overtreding zich aandient. Ook daaruit leidt de Afdeling af dat de waarschuwing niet uitsluitend dient ter informatie van de houder, maar dat de houder niet direct een sanctie opgelegd krijgt als een eerste overtreding aan de orde is maar éénmalig wordt gewaarschuwd.
2.3.    Het betoog slaagt.
Conclusie
3.    Het hoger beroep is gegrond. De overige beroepsgronden van [appellante] behoeven geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 2 juli 2015 gegrond verklaren, dat besluit wegens strijd met het Afwegingsmodel vernietigen en het besluit van 25 november 2014 herroepen. Dat betekent dat de aan [appellante] opgelegde boete niet in stand blijft.
4.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 augustus 2016 in zaak nr. 15/4284;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 2 juli 2015, kenmerk u-15-2788;
V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 25 november 2014, kenmerk 14-25203;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 2 juli 2015, kenmerk u-15-2788;
VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 834,00 (zegge: achthonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Polak    w.g. Van Dokkum
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017
480-809.