ECLI:NL:RVS:2017:2746
Raad van State — Uitspraak 


201601370/1/A2.
Datum uitspraak: 11 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    de Belastingdienst/Toeslagen,
2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 januari 2016 in zaak nr. 15/3288 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 2 december 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag voor [appellant sub 2] over 2011 herzien en gewijzigd vastgesteld op € 11.356,00.
Bij besluit van 9 juli 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag voor [appellant sub 2] over 2011 wederom herzien en gewijzigd vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 11 juli 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen van [appellant sub 2] een bedrag van € 11.356,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 26 maart 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 2 december 2011 en tegen de besluiten van 9 en 11 juli 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 januari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 maart 2015 vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2011 niet-ontvankelijk verklaard en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen een nieuw terugvorderingsbesluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en de Belastingdienst/Toeslagen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2017, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. W.J. de Vries-Mulder, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding: besluitvorming door de Belastingdienst/Toeslagen
1.    [appellant sub 2] heeft kinderopvangtoeslag aangevraagd en ontvangen per 16 januari 2009 voor de opvang van haar kind bij [kinderdagverblijf]. Over 2011 heeft zij de toeslag in de vorm van voorschotten ontvangen. Bij besluit van 17 maart 2011 is het totale voorschot over 2011 bepaald op € 13.079,00. Het maandbedrag voor januari en februari is daarbij gesteld op € 920,32 en het maandbedrag voor maart tot en met december op € 1.123,84. Op 10 november 2011 heeft [appellant sub 2] telefonisch doorgegeven dat de toeslag met ingang van 15 november 2011 moet worden gestopt. Naar aanleiding daarvan heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 2 december 2011 het voorschot kinderopvangtoeslag voor 2011 herzien en bepaald op € 11.356,00. Daarbij zijn de maandbedragen voor november en december aangepast en gesteld op € 524,46 onderscheidenlijk nihil. In het besluit is vermeld dat [appellant sub 2] bericht krijgt als zij moet terugbetalen. Ook is vermeld dat zij na afloop van 2011 de definitieve berekening krijgt.
Na controle heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 9 juli 2014 het voorschot kinderopvangtoeslag over 2011 wederom herzien en gewijzigd vastgesteld op nihil. In het besluit is vermeld dat [appellant sub 2] bericht krijgt als zij moet terugbetalen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft vervolgens bij besluit van 11 juli 2014 een bedrag van € 11.356,00 teruggevorderd.
Het besluit op bezwaar
2.    Naar aanleiding van een brief van de Belastingdienst/Toeslagen van 18 november 2013 over een betalingsregeling voor een over 2011 teruggevorderd bedrag van € 1.723,00, heeft [appellant sub 2] bij brief van 12 december 2013, door de dienst ontvangen op 13 december 2013, bezwaar gemaakt tegen de terugvordering van dit bedrag. De dienst heeft dit bezwaar opgevat als gericht tegen het besluit van 2 december 2011. Bij brief van 1 augustus 2014 heeft [appellant sub 2] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 11 juli 2014. De dienst heeft dit bezwaar opgevat als mede gericht tegen het besluit van 9 juli 2014. Als gevolg hiervan heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij het besluit op bezwaar van 26 maart 2015 voor het gehele jaar 2011 beoordeeld of [appellant sub 2] recht had op kinderopvangtoeslag. De dienst heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat dit niet het geval is. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat niet kan worden vastgesteld dat de kosten van de kinderopvang in 2011 daadwerkelijk zijn betaald. Daarom heeft [appellant sub 2] geen recht op kinderopvangtoeslag over 2011 en moet het ontvangen voorschot worden terugbetaald. Daarbij is volgens de Belastingdienst/Toeslagen niet van belang dat de voorschotten niet aan [appellant sub 2] zelf maar rechtstreeks aan het kinderdagverblijf zijn uitbetaald, omdat [appellant sub 2] als aanvrager daarvoor verantwoordelijk blijft.
Het oordeel van de rechtbank
3.    Voor zover het beroep is gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2011, heeft de rechtbank overwogen dat [appellant sub 2] pas op 13 december 2013 bezwaar heeft gemaakt tegen dit besluit. Dat is te laat en de termijnoverschrijding is niet verschoonbaar, zodat de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De rechtbank heeft daarom het beroep in zoverre gegrond verklaard, het besluit op bezwaar in zoverre vernietigd en zelf voorziend het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2011 niet-ontvankelijk verklaard.
4.    Voor zover het beroep is gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de besluiten van 9 en 11 juli 2014, die door de rechtbank samen als één besluit zijn aangeduid, heeft de rechtbank overwogen dat het hierbij gaat om de vaststelling van het recht op kinderopvangtoeslag van [appellant sub 2] over 2011 op nihil en de terugvordering van de aan haar reeds verstrekte voorschotten. Omdat [appellant sub 2] niet met stukken heeft kunnen aantonen dat zij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte van deze kosten is, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het recht op kinderopvangtoeslag over 2011 terecht vastgesteld op nihil. Indien herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag, is de dienst niet bevoegd van terugvordering af te zien. In dit geval heeft [appellant sub 2] echter voor de maand december 2011 geen kinderopvangtoeslag meer aangevraagd en deze ook niet ontvangen, omdat uitbetaling plaatsvond aan het kinderdagverblijf. Dit betekent volgens de rechtbank dat de maand december 2011 geen onderdeel uitmaakt van het toegekende voorschot. Dat de Belastingdienst/Toeslagen de doorgegeven wijziging niet tijdig kon verwerken en daardoor toch tot betaling van de maand december aan het kinderdagverblijf is overgegaan, blijft voor zijn rekening en risico, aldus de rechtbank, die het beroep ook in zoverre gegrond heeft verklaard en het besluit op bezwaar ook in zoverre heeft vernietigd. Omdat zij niet over voldoende financiële gegevens beschikte om zelf in de zaak te voorzien, heeft de rechtbank bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit neemt over de terugvordering voor het jaar 2011, waarbij de maand december 2011 niet is meegenomen.
Het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen
5.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij het voorschot over de maand december 2011 niet bij [appellant sub 2] mocht terugvorderen. De dienst voert daartoe aan dat de rechtbank buiten het geschil is getreden door de maand december 2011 daarbij te betrekken. Het bedrag van € 1.723,00 dat volgens de Belastingdienst/Toeslagen met het besluit van 2 december 2011 is teruggevorderd behelst mede de maand december 2011. Nu de rechtbank het bezwaar tegen dit besluit niet-ontvankelijk heeft verklaard staat daarmee ook de terugvordering van dit voorschot in rechte vast, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
6.    De Afdeling overweegt hierover dat de beslissing van de rechtbank om het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2011 niet-ontvankelijk te verklaren omdat dit bezwaar te laat is gemaakt, in hoger beroep niet is aangevallen. Deze beslissing van de rechtbank maakt geen onderdeel uit van het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen en ook [appellant sub 2] heeft hiertegen geen hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft nimmer bestreden dat zij over de periode van 15 november 2011 tot en met 31 december 2011 geen recht heeft op kinderopvangtoeslag. Zij maakt daarop ook geen aanspraak. [appellant sub 2] heeft, ook bij de rechtbank, wel betwist dat het reeds over die periode aan het kinderdagverblijf uitbetaalde bedrag van haar mag worden teruggevorderd. Het is de Afdeling evenwel niet duidelijk geworden om welk terugvorderingsbesluit het daarbij gaat. Die terugvordering maakt, anders dan de Belastingdienst/Toeslagen heeft aangenomen, geen onderdeel uit van het besluit van 2 december 2011. Dat besluit bevat slechts de gewijzigde vaststelling van het voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2011, waarbij, vergeleken met het laatstelijk genomen voorschotbesluit van 17 maart 2011, het voorschot over november 2011 op een lager bedrag en het voorschot over december 2011 op nihil is vastgesteld. In het besluit van 2 december 2011 is uitdrukkelijk vermeld dat [appellant sub 2] bericht krijgt als zij moet terugbetalen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft geen besluit overgelegd waarbij een bedrag van € 1.723,00, zijnde het reeds uitbetaalde voorschot over de periode van 15 november tot en met 31 december 2011, van [appellant sub 2] wordt teruggevorderd. De wel overgelegde brief van 18 november 2013 heeft slechts betrekking op een betalingsregeling ter hoogte van dat bedrag. De enkele stelling van de dienst ter zitting dat een dergelijk besluit vlak na 2 december 2011 wel moet zijn genomen maar dat het technisch niet mogelijk is om het besluit in het systeem nogmaals te printen, is onvoldoende om in rechte van het bestaan van een terugvorderingsbesluit uit te gaan. Het besluit van 11 juli 2014, waarbij een bedrag van € 11.356,00 wordt teruggevorderd, kan voorts, anders dan de rechtbank heeft aangenomen, niet worden geacht mede betrekking te hebben op de periode van 15 november tot en met 31 december 2011. Dat terugvorderingsbesluit is immers gevolgd op het afzonderlijke besluit van 9 juli 2014 waarbij het bij besluit van 2 december 2011 vastgestelde voorschot over de periode van 1 januari tot 15 november 2011 is herzien en gewijzigd is vastgesteld van € 11.356,00 op nihil.
7.    Voor zover de Belastingdienst/Toeslagen heeft aangevoerd dat met de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2011 ook de terugvordering van het voorschot over de periode van 15 november tot en met 31 december 2011 in rechte vast staat, kan hij daarin gelet op het voorgaande niet worden gevolgd, maar de dienst voert wel terecht aan dat de rechtbank buiten het geschil is getreden door de maand december 2011 bij de - beoordeling van de - besluiten van 9 en 11 juli 2014 te betrekken. Het betoog van de Belastingdienst/Toeslagen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de dienst het voorschot over de maand december 2011 niet bij [appellant sub 2] mocht terugvorderen, slaagt daarom. Het hoger beroep van de dienst is gegrond.
8.    Of de uitspraak van de rechtbank in stand kan blijven voor zover zij het beroep gegrond heeft verklaard voor zover het is gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het - door de rechtbank zo aangeduide - besluit van 9 en 11 juli 2014 en het besluit op bezwaar heeft vernietigd voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 9 en 11 juli 2014 ongegrond is verklaard, hangt mede af van de beslissing op het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
9.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag voor 2011 terecht heeft vastgesteld op nihil. Zij voert daartoe aan dat zij de kosten voor de kinderopvang over 2011 wel heeft betaald. Voor de maanden januari en februari is dat voor een deel gebeurd uit bijzondere bijstand en voor de maanden mei tot en met oktober blijken de kosten uit een overgelegde uitdraai van de bank. De betalingen over de maanden maart en april zijn mogelijk contant betaald, maar dat is niet meer aan te tonen, aldus [appellant sub 2].
10.    De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 22 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ8833), overwogen dat degene die kinderopvangtoeslag ontvangt moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte van deze kosten is. Nu [appellant sub 2] de kinderopvangtoeslag heeft stopgezet per 15 november 2011, dient zij de kosten over de periode 1 januari tot 15 november 2011 aan te tonen. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat [appellant sub 2] daarin niet is geslaagd. Zij heeft niet voldoende schriftelijk en verifieerbaar bewijs van de verschuldigde en betaalde kosten overgelegd. Wat betreft de gestelde contante betalingen heeft [appellant sub 2] die niet met stukken kunnen staven, waardoor niet is aangetoond dat deze betalingen hebben plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
11.    Nu het voorschot kinderopvangtoeslag bij het besluit van 9 juli 2014 terecht op nihil is vastgesteld, is [appellant sub 2] op grond van artikel 26 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd. In de Awir is geen bepaling opgenomen op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen van terugvordering kan afzien dan wel de terugvordering kan matigen. Dit betekent dat een belangenafweging bij de terugvordering als zodanig niet aan de orde is. De Awir voorziet evenmin in de mogelijkheid om een hardheidsclausule toe te passen op de terugvordering van eerder verleende voorschotten. Het besluit van 11 juli 2014, waarbij naar aanleiding van het besluit van 9 juli 2014 een bedrag van € 11.356,00 is teruggevorderd, kan dan ook in stand blijven.
12.    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
Conclusie
13.    Nu het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen gegrond is en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond, dient de beslissing van de rechtbank te worden vernietigd voor zover deze betrekking heeft op de - door de rechtbank vanwege de samenhang als één geheel aangeduide, maar rechtens los van elkaar te beschouwen - besluiten van 9 en 11 juli 2014, dat wil zeggen voor zover de rechtbank het besluit van 26 maart 2015 voor zover strekkende tot ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de besluiten van 9 en 11 juli 2014 heeft vernietigd. Het besluit op bezwaar van 26 maart 2015 kan in stand blijven voor zover daarbij het bezwaar tegen de besluiten van 9 en 11 juli 2014 ongegrond is verklaard. Het beroep dient in zoverre alsnog ongegrond te worden verklaard. Gelet op de omvang van het geding in hoger beroep is de beslissing van de rechtbank om het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2011 niet-ontvankelijk te verklaren niet aangevallen.
14.    Het gevolg van deze uitspraak is dat [appellant sub 2] een bedrag van € 11.356,00 aan de Belastingdienst/Toeslagen moet terugbetalen. Ter zitting heeft de dienst verklaard dat geen sprake is van opzet of grove schuld bij [appellant sub 2] voor het ontstaan van de terugvordering zodat voor de terugbetaling een persoonlijke betalingsregeling kan worden getroffen. Voor die betalingsregeling dient [appellant sub 2] zich tot de Belastingdienst/Toeslagen te wenden.
15.    Zoals hiervoor is overwogen hebben de besluiten van 2 december 2011 en van 9 en 11 juli 2014 geen betrekking op de terugvordering van de reeds over de maanden november en december 2011 betaalde voorschotten tot een bedrag van € 1.723,00. [appellant sub 2] heeft daar met de brief van 12 december 2013 wel bezwaar tegen gemaakt. Het besluit van 26 maart 2015 kan niet worden geacht een besluit op dat bezwaar te bevatten en daarop is dus nog niet beslist. Zoals hiervoor eveneens is overwogen is het de Afdeling niet duidelijk geworden om welk terugvorderingsbesluit het daarbij gaat. Indien de Belastingdienst/Toeslagen het desbetreffende terugvorderingsbesluit alsnog kan produceren en de bekendmaking daarvan kan aantonen dient hij in ieder geval nog op dat bezwaar te beslissen. Indien de dienst dat niet kan, gaat de Afdeling ervan uit dat mede gelet op de inmiddels verstreken tijd verdere invordering van het bedrag van € 1.723,00 achterwege blijft en dat met een mededeling of besluit van die strekking aan [appellant sub 2] de procedure wordt beëindigd. Indien en voor zover de Belastingdienst/Toeslagen alsnog beslist op het bezwaar tegen de terugvordering van het bedrag van € 1.723,00, ziet de Afdeling met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen dat te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
16.    Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen gegrond;
II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 januari 2016 in zaak nr. 15/3288, voor zover de rechtbank:
- het beroep gegrond heeft verklaard voor zover gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar gericht tegen het besluit van 9 en 11 juli 2014;
- het besluit van 26 maart 2015 heeft vernietigd voor zover daarbij het bezwaar gericht tegen het besluit van 9 en 11 juli 2014 ongegrond is verklaard;
- de Belastingdienst/Toeslagen heeft opgedragen binnen 4 weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw terugvorderingsbesluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen;
IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond voor zover dit is gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de besluiten van 9 en 11 juli 2014;
V.    bepaalt dat, indien de Belastingdienst/Toeslagen een nieuw besluit neemt op het bezwaar tegen de terugvordering van het bedrag van € 1.723,00, daartegen slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Dallinga
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2017
18.