ECLI:NL:RVS:2017:1810
Raad van State — Uitspraak 


201604608/1/A3.
Datum uitspraak: 5 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] h.o.d.n [bedrijf], wonend te Den Haag,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 april 2016 in zaak nr. 15/7065 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 19 mei 2015 heeft het college besloten [appellant] per 1 juni 2015 voor één jaar uit te sluiten voor de daguitdeling voor dagplaatsen op de Haagse Markt. Het college heeft dat gedaan op grond van artikel 2:9, tweede lid, van het Marktreglement Den Haag 2013 (hierna: het Marktreglement) in samenhang met artikel 13, tweede lid, onder c, van de Marktverordening Den Haag 2013 (hierna: de Marktverordening).
Bij besluit van 20 augustus 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door A.A. van Harmelen, advocaat [NAAM]n Haag, en het college, vertegenwoordigd door H.A.P. Rosema, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellant] is marktkraamhouder. Hij staat ingeschreven voor de uitdeling van dagplaatsen op de Haagse Markt. Omdat hij in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) heeft gehandeld is hij voor één jaar uitgesloten van de uitdeling van de dagplaatsen. Dat betekent tevens dat hij een jaar lang geen standplaats kan innemen op andere markten in de gemeente Den Haag. [appellant] is het niet eens met dit besluit.
Is overtreding van de Wav wangedrag en bedrog als bedoeld in de Marktverordening
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een overtreding van de Wav kan worden aangemerkt als wangedrag of bedrog als bedoeld in artikel 13, tweede lid, onder c, van de Marktverordening.
Hij betoogt dat in artikel 13 van de Marktverordening een expliciet onderscheid is gemaakt tussen overtreding van de Wav, opgenomen in het eerste lid, en wangedrag en bedrog, opgenomen in het tweede lid. Op grond daarvan meent [appellant] dat overtreding van de Wav niet onder wangedrag of bedrog kan vallen. [appellant] betoogt dat uit rechtspraak over intrekking of schorsing van vergunningen blijkt dat onder wangedrag wordt verstaan: bedreigingen, schreeuwen en ordeverstoring. Daarvan is in zijn geval geen sprake geweest. Voor de uitsluiting van de daguitdeling is dan ook geen grondslag, aldus [appellant].
2.1.    Artikel 1 van de Marktverordening luidt:
"In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
g. marktvergunning: de vergunning voor een vaste standplaats, een dagplaats of een standwerkerplaats;
[…]
p. vergunninghouder: de natuurlijk persoon aan wie een marktvergunning is verleend voor een vaste standplaats, een dagplaats of een standwerkerplaats.
[…]"
2.2.    Artikel 13 luidt:
"1. Het college trekt een marktvergunning of ontheffing in:
[…]
f. indien de vergunninghouder handelt in strijd met voorschriften van de Vreemdelingenwet 2000 of de Wet arbeid vreemdelingen;
[…]
2. Het college kan een marktvergunning of ontheffing intrekken dan wel schorsen, indien de vergunninghouder:
[…]
c. zich op een markt schuldig maakt aan wangedrag of bedrog;
[…]"
Artikel 2:9, tweede lid, van het Marktreglement luidt:
"Het college kan de ingeschrevene voor een dagplaats voor een bepaalde termijn van de uitdeling uitsluiten, indien hij zich schuldig heeft gemaakt aan overtreding van een of meer van de in artikel 13, tweede lid van de verordening genoemde voorschriften."
2.3.    [appellant] betwist niet dat een overtreding van de Wav is vastgesteld. De raad heeft er bij vaststelling van de Marktverordening voor gekozen om in de in artikel 13, eerste lid, genoemde gevallen, waaronder overtreding van de Wav, het college dwingend op te leggen de marktvergunning of ontheffing in te trekken. In de gevallen genoemd in het tweede lid, waaronder wangedrag, is het college de discretionaire bevoegdheid gegeven om de marktvergunning of ontheffing in te trekken.
Het feit dat de overtreding van de Wav in het eerste lid is opgenomen, betekent niet dat deze overtreding niet tevens onder het ruimere begrip wangedrag kan vallen. In het normaal spraakgebruik wordt het in strijd met de toepasselijke wetgeving iemand werkzaam laten zijn, aangemerkt als wangedrag. Uit het opnemen van de overtreding van de Wav in het eerste lid blijkt dat de raad deze vorm van wangedrag dusdanig ernstig achtte dat deze daaraan dwingend het gevolg heeft verbonden van intrekking van de marktvergunning of ontheffing. Nu het college niet is gehouden dat gevolg te verbinden aan constatering van de in het tweede lid genoemde feiten, maar wel de bevoegdheid heeft dat te doen, is het bovendien niet in strijd met het systeem van de regeling dat de overtreding van de Wav, als vorm van het ruimere begrip wangedrag ook onder het tweede lid wordt begrepen. Voor marktvergunninghouders heeft dat gelet op het dwingende karakter van het eerste lid geen functie, maar voor ingeschrevene voor een dagplaats wel nu artikel 2.9 van het Marktreglement uitsluitend naar het tweede lid verwijst. Een andere uitleg zou er dus toe leiden dat de door het college kennelijk ernstig geachte overtreding van de Wav indien door dagplaatshouders begaan in het geheel niet zou kunnen leiden tot uitsluiting van de uitdeling of enige andere sanctie terwijl constatering van dezelfde overtreding bij marktvergunninghouders automatisch tot intrekking van de marktvergunning zou leiden.
De Afdeling ziet gelet daarop dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat overtreding van de Wav kan worden aangemerkt als wangedrag als bedoeld in artikel 13, tweede lid, onder c, van de Marktverordening.
Het enkele feit dat andersoortige gedragingen dan overtreding van de Wav in de jurisprudentie zijn aangemerkt als wangedrag en geen andere gevallen bekend zijn waarin de overtreding van de Wav als wangedrag wordt aangemerkt, betekent niet dat het college het overtreden van de Wav niet als zodanig aan heeft mogen merken.
Duur van de uitsluiting
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het belang van een veilige en eerlijke markt zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van [appellant] en een uitsluiting van één jaar daarom redelijk is. Hij acht de duur van de uitsluiting onevenredig. Daartoe voert hij aan dat hij in de jurisprudentie sancties wegens wangedrag heeft aangetroffen die slechts op uitsluiting van enkele dagen zien en niet van één jaar.
[appellant] verwijst daarnaast naar het Sanctiebeleid Markten Den Haag 2013 (hierna: het Sanctiebeleid) en de bijbehorende sanctiematrix. Daarin zijn voor de overtreding van de Marktverordening en het Marktreglement sancties opgenomen. In de sanctiematrix is wangedrag en bedrog (artikel 13, tweede lid, onder c, van de Marktverordening) opgenomen. Overtreding van de Wav (artikel 13, eerste lid, onder f, van de Marktverordening) is daarin niet opgenomen. Hieruit leidt [appellant] af dat voor de overtreding van de Wav geen sanctie kan worden opgelegd. Als al een sanctie kan worden opgelegd, kan dat volgens hem slechts een uitsluiting van 4 dagen zijn, nu in de sanctiematrix voor wangedrag en bedrog de sancties schorsing van 4 dagen of intrekking van de vergunning zijn opgenomen. Volgens hem is voor hem alleen uitsluiting van 4 dagen mogelijk omdat hij geen marktvergunning voor een vaste standplaats heeft.
3.1.    Artikel 2, eerste lid van het Sanctiebeleid luidt:
"1. Bij overtreding van het bij of krachtens de Marktverordening Den Haag 2013 bepaalde wordt het sanctiesysteem gevolgd dat in de bijlage bij dit sanctiebeleid is opgenomen (sanctiematrix)."
Wat betreft artikel 13, tweede lid, onder c, van de Marktverordening is in de sanctiematrix opgenomen dat dit als een zware overtreding wordt aangemerkt. Bij de eerste overtreding volgt, afhankelijk van de ernst van de overtreding een schorsing van 4 dagen of intrekking van de vergunning, bij een tweede overtreding volgt intrekking van de vergunning.
Artikel 13, eerste lid, onder c, van de Marktverordening, overtreding van de Wav, is niet opgenomen in de sanctiematrix. Anders dan [appellant] kennelijk veronderstelt, betekent het feit dat overtreding van de Wav niet in het Sanctiebeleid is opgenomen, niet dat daarvoor geen sanctie geldt. Artikel 13, eerste lid, van de Marktverordening schrijft immers reeds dwingend voor dat op overtredingen, genoemd in dat artikellid, intrekking van de marktvergunning of van de ontheffing volgt zodat die overtreding niet in het sanctiebeleid behoefde te worden opgenomen.
3.2.    Ook artikel 2.9 van het Marktreglement wordt niet genoemd in de sanctiematrix. De sancties in de sanctiematrix betreffen gelet op hun aard sancties aan houders van marktvergunningen voor vaste standplaatsen.
Het college heeft toegelicht dat voor de hoogte van de sanctie is aangesloten bij dit beleid wat betreft de ernst van het vergrijp. Het college merkt het overtreden van de Wav aan als een ernstig vergrijp. Het is een vaste gedragslijn om voor de uitdeling van dagstandplaatsen bij overtreding van artikel 13, tweede lid, van de Marktverordening een uitsluiting van de uitdeling van één jaar op te leggen.
3.3.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college voor de door [appellant] gepleegde overtreding van de Marktverordening niet de sanctie van uitsluiting van de uitdeling voor één jaar kon opleggen.
Artikel 2.9 van het Marktreglement voorziet uitdrukkelijk in de bevoegdheid een ingeschrevene voor een dagplaats voor een bepaalde termijn van inschrijving uit te sluiten. Dat de sanctiematrix daarin niet voorziet, heeft in dit verband geen gevolgen nu die in dit geval niet van toepassing is en het college daar bij bepaling van de sanctie slechts bij is aangesloten. Blijkens de Marktverordening wordt overtreding van de Wav als een ernstig vergrijp aangemerkt. Daarnaast is het de tweede maal dat [appellant] de Wav heeft overtreden. Gelet op het voorgaande acht de Afdeling uitsluiting van de uitdeling voor één jaar voor overtreding van de Wav voor ingeschrevenen van een dagplaats niet onevenredig.
Het betoog faalt.
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Rietberg
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
725.