ECLI:NL:RVS:2017:1962
Raad van State — Uitspraak 


201608916/1/A2.
Datum uitspraak: 19 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 18 oktober 2016 in zaak nr. 15/2212 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 20 november 2012 heeft de minister een aanvraag van [appellante] om verlening van een onderwijsbevoegdheid in het voortgezet onderwijs in de vakken Engels en wiskunde afgewezen.
Bij besluit van 29 februari 2016 heeft de minister, voor zover van belang, het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 oktober 2016 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. S.T. Blom, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. K.F. Hofstee en mr. F. Hummel-Fekkes, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] is geboren in de Verenigde Staten. In 1993 heeft zij aan de University of Pittsburgh (VS) een ‘Bachelor of Science in Psychology’ behaald. In 2006 heeft zij aan de Antioch University in Los Angeles (VS) een ‘Master of Arts in Education and Teacher Credentialing’ behaald en in 2009 heeft zij aan de University of Cambridge het ‘Certificate in English Language Teaching to Adults’ behaald. Verder beschikt [appellante] over een in 2013 door de State of California Commission of Teacher Credentialing vernieuwde ‘Multiple Subject Teaching Credential’.
Van 2004 tot 2009 heeft [appellante] les gegeven op twee Middle Schools in Californië (VS). Vanaf 2011 tot 2014 heeft zij wiskunde en Engels gegeven op het Ichtus Lyceum in Driehuis.
2.    Bij formulier, ondertekend op 6 november 2012, heeft [appellante] een aanvraag ingediend voor een Nederlandse onderwijsbevoegdheid voor het voortgezet onderwijs voor de vakken Engels en wiskunde. Bij besluit van 20 november 2012, gehandhaafd bij besluit van 29 februari 2016, heeft de minister de aanvraag afgewezen. Hij heeft daaraan twee adviezen van de Nederlandse organisatie voor internationale samenwerking in het hoger onderwijs (hierna: de Nuffic) van 12 augustus 2013 en 18 oktober 2013 ten grondslag gelegd. Daarin heeft de Nuffic gesteld dat [appellante] een bacheloropleiding in de psychologie heeft gevolgd en dat de masteropleiding een combinatie is van de lerarenopleiding basisonderwijs en een voortgezette opleiding onderwijsmanagement. In Nederlandse termen is daarmee een opleidingsniveau bereikt dat het meest overeenkomt met een bachelorgraad in het wetenschappelijk onderwijs in de richting psychologie, gevolgd door een masteropleiding die overeenkomt met een zij-instroom lerarenopleiding basisonderwijs, gecombineerd met een masteropleiding op hbo-niveau in de richting onderwijsmanagement. Omdat [appellante] geen (leraren)opleiding wiskunde of exacte vakken en geen opleiding Engels heeft gevolgd, is volgens de Nuffic sprake van aanzienlijke verschillen tussen de gevolgde opleidingen en de Nederlandse lerarenopleidingen wiskunde en Engels. De minister heeft de afwijzing van de aanvraag voorts gebaseerd op door de Nuffic gegeven antwoorden op door hem gestelde vragen over vergelijking van de opleidingen. Daarbij heeft de Nuffic ten aanzien van wiskunde gesteld dat [appellante] een drietal wiskundige vakken heeft gevolgd met een totaal van ongeveer 14 ECTS (Europese studiepunten), terwijl in de Nederlandse tweedegraads lerarenopleiding in totaal 75 ECTS dienen te worden behaald, zodat sprake is van een aanzienlijk verschil in vakinhoudelijke competenties. Ten aanzien van Engels heeft de Nuffic gesteld dat [appellante] zeven vakken heeft gevolgd die gerelateerd zijn aan het vak Engels, met in totaal 40 ECTS. Daarvan zijn twee vakken niet relevant en is één vak op het basisonderwijs gericht, zodat er vier vakken overblijven van in totaal ongeveer 22 ECTS. In de Nederlandse tweedegraads lerarenopleiding dienen tien vakken die zijn gerelateerd aan vakdeskundigheid Engels te worden gevolgd met een totaal van 82,5 ECTS, zodat ook hier sprake is van een aanzienlijk verschil in vakinhoudelijke competenties, aldus de Nuffic.
Geschil en oordeel van de rechtbank
3.    In geschil is of de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door [appellante] in de Verenigde Staten gevolgde opleidingen niet vergelijkbaar zijn met de Nederlandse lerarenopleidingen voor de vakken Engels en wiskunde en haar aanvraag om die reden heeft kunnen afwijzen.
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellante] in de Verenigde Staten gevolgde lerarenopleiding niet gelijkwaardig is aan de Nederlandse lerarenopleiding voor zowel het vak Engels als het vak wiskunde. De minister heeft derhalve het bezwaar van [appellante], gericht tegen de afwijzing van haar verzoek om haar een onderwijsbevoegdheid te verlenen voor het voortgezet onderwijs voor de vakken Engels en wiskunde op grond van haar in het buitenland behaalde bewijs van bekwaamheid op goede gronden ongegrond verklaard, aldus de rechtbank.
Gronden van het hoger beroep en beoordeling
5.    De voor deze zaak relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Deskundigenadvies
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank de door de Nuffic gegeven antwoorden op door de staatssecretaris in het kader van de voorbereiding van het besluit van 29 februari 2016 gestelde vragen ten onrechte als deskundigenadvies heeft aangemerkt en ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat dit advies naar inhoud of wijze van tot stand komen gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig is of anderszins niet of niet voldoende concludent is. De rechtbank gaat er aldus aan voorbij dat de door de minister aan de Nuffic voorgelegde vragen als uitgangspunt hebben dat de door haar gevolgde opleidingen op het basisonderwijs zijn gericht. De antwoorden hadden dan ook niet als deskundigenadvies mogen worden aangemerkt, nu het gaat om de vraag of zij in het voortgezet onderwijs les mag geven, aldus [appellante].
6.1.    Anders dan [appellante] stelt, kan uit de in het besluit op bezwaar van 29 februari 2016 opgenomen vragen van de minister en antwoorden van de Nuffic niet worden afgeleid dat de voorgelegde vragen als uitgangspunt hebben dat de door [appellante] gevolgde opleidingen op het basisonderwijs zijn gericht. Dat in één van de tien vragen - vraag 4 - is vermeld dat de opleiding van betrokkene grotendeels is gericht op het omgaan met kinderen in de basisschoolleeftijd, biedt onvoldoende grond voor dat oordeel, aangezien alle andere vragen betrekking hebben op een vakinhoudelijke vergelijking. Het aldus aangevoerde biedt dan ook geen grondslag voor het oordeel dat de antwoorden van de Nuffic op de vragen van de minister niet kunnen worden aangemerkt als een deskundigenadvies en de minister zijn besluit daar niet op had mogen baseren.
Het betoog faalt.
Aard van de vergelijking
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de minister bij het vergelijken van de door haar gevolgde opleidingen met de Nederlandse lerarenopleidingen heeft kunnen volstaan met het naast elkaar leggen van relevante studiepunten, er aan voorbij is gegaan dat uit artikel 36 van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo) en het Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel (hierna: het Bbo) volgt dat de opleidingen dienen te worden vergeleken aan de hand van de gestelde bekwaamheidseisen. De gelijkwaardigheid van de opleidingen blijkt juist uit het feit dat zij de bevoegdheden heeft gekregen om in de Verenigde Staten de vakken wiskunde en Engels te doceren. Dit betekent dan ook dat ook de door haar behaalde getuigschriften hadden moeten worden betrokken in de vergelijking. [appellante] voert verder aan dat onduidelijk is op grond waarvan de minister de meegewogen Amerikaanse studiepunten heeft geselecteerd en waarom niet alle studiepunten zijn meegewogen. Dat zij voor het vak Engels niet een vergelijkbaar aantal studiepunten heeft gehaald, is volgens haar logisch, nu Amerikaans haar moedertaal is, zodat zij met veel meer basiskennis aan de opleiding is begonnen dan waarmee een Nederlandse student aan de Nederlandse opleiding begint.
7.1.    Voor het bevoegd kunnen geven van voorgezet onderwijs dient een leraar ingevolge artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, ten eerste, van de Wvo in het bezit te zijn van een getuigschrift waaruit blijkt dat is voldaan aan de in het Bbo gestelde bekwaamheidseisen. Zij die met goed gevolg een beroepsopleiding tot (vak)leraar hebben afgesloten onder de werking van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek hebben een dergelijk getuigschrift. Dat getuigschrift geeft uitsluitsel over de leerinhouden waarop de bekwaamheidseisen betrekking hebben. De brochure Regelingen Onderwijs, mei 2008, vermeldt als beleidsuitgangspunt dat leraren van buiten de Europese Unie die voortgezet onderwijs in Nederland willen geven ingevolge artikel 33a van de Wvo evenzeer moeten beschikken over een getuigschrift waaruit blijkt dat zij voldoen aan de in het Bbo gestelde bekwaamheidseisen. Daartoe dient te worden beoordeeld of de in het buitenland gevolgde opleiding tot (vak)leraar voor wat betreft niveau en inhoud gelijkwaardig kan worden geacht aan de desbetreffende Nederlandse beroepsopleiding tot (vak)leraar. Teneinde dat te kunnen bepalen kan advies worden ingewonnen bij de Nuffic.
7.2.    De Nuffic heeft onderzocht of de door [appellante] in de Verenigde Staten gevolgde opleidingen ‘Bachelor of Science in Psychology’ en ‘Master of Arts in Education and Teacher Credentialing’ naar niveau en inhoud gelijkwaardig kunnen worden geacht aan de Nederlandse tweedegraads lerarenopleiding wiskunde en de Nederlandse eerst- en tweedegraads lerarenopleiding Engels. Daartoe heeft de Nuffic de door [appellante] in het kader van de door haar in de Verenigde Staten voltooide opleidingen gevolgde vakken vergeleken met de vakken in de curricula van de Nederlandse lerarenopleidingen Engels en wiskunde. De adviezen van de Nuffic beperken zich terecht tot een geobjectiveerde waardering van het onderwijskundig niveau van het buitenlands getuigschrift. Persoonlijke omstandigheden, waaronder de moedertaal van [appellante], almede de gestelde bevoegdheid om in de Verenigde Staten tweedegraads lessen wiskunde en eerstegraad lessen Engels te geven, zijn voor de beoordeling van het niveau en de inhoud van de door haar in de Verenigde Staten gevolgde opleidingen niet van belang en de Nuffic heeft deze dan ook terecht buiten beschouwing gelaten. Deze omstandigheden kunnen eerst aan de orde komen bij de beoordeling van de vraag of de aanvrager, wiens in het buitenland gevolgde opleiding wat niveau en inhoud betreft niet gelijkwaardig is bevonden aan de desbetreffende Nederlandse opleiding, op grond van artikel 33, tweede lid, van de Wvo voor ontheffing van de in het eerste lid, aanhef en onder b, gestelde eisen in aanmerking komt. Ter zitting heeft [appellante] te kennen gegeven een dergelijk verzoek niet te hebben willen doen.
7.3.    [appellante] voert tevergeefs aan dat de Nuffic bij de vergelijking van de opleidingen alle door haar behaalde studiepunten had moeten betrekken. Onderzocht dient te worden of de opleidingen naar niveau en inhoud gelijkwaardig kunnen worden geacht, zodat alleen gevolgde vakken die vergelijkbaar zijn met vakken uit het curriculum van de Nederlandse lerarenopleiding bij de vergelijking dienen te worden betrokken. Dat betekent in dit geval dat alleen vakken die [appellante] in het kader van de opleidingen ‘Bachelor of Science in Psychology’ en ‘Master of Arts in Education and Teacher Credentialing’ heeft gevolgd die gelijkenis vertonen met de vakken in het Nederlandse curriculum voor de vergelijking relevant zijn. De vakken waarbij dit naar het oordeel van de Nuffic het geval is, zijn opgesomd in de bij het besluit van 29 februari 2016 gevoegde bijlage. [appellante] heeft niet duidelijk kunnen maken welke door haar gevolgde vakken bij de vergelijking, omdat zij op vakinhoudelijke gronden vergelijkbaar zijn met vakken uit het Nederlandse curriculum, ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten. De enkele stelling dat ook door het volgen van niet in de vergelijking betrokken vakken bepaalde competenties zijn verworven die relevant zijn voor het geven van onderwijs is hierbij niet voldoende, aangezien, naar de minister ter zitting uiteen heeft gezet, een tekort aan vakinhoudelijke kennis niet door middel van verworven competenties kan worden gecompenseerd.
7.4.    Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de Nuffic niet heeft kunnen concluderen dat de door [appellante] gevolgde opleidingen niet vergelijkbaar zijn met de Nederlandse lerarenopleidingen voor Engels en wiskunde.
Het betoog faalt.
Contra-expertise
8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de door haar overgelegde brief van 29 april 2016 van [persoon], ‘Professor and Department Chair for the Department of Education at Antioch University of Los Angeles’ niet als contra-expertise heeft aangemerkt en daarom ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Deze brief had bij de vergelijking van de opleidingen betrokken moeten worden, nu daarin wordt bevestigd dat zij de in het Bbo opgesomde competenties bezit. Daartoe hadden ook referenties van andere scholen waar zij heeft gewerkt in de beoordeling moeten worden betrokken, aldus [appellante].
8.1.    [persoon] beschrijft in haar brief de door [appellante] in de Verenigde Staten gevolgde opleidingen en opgedane werkervaring. Ook spreekt zij haar vertrouwen uit in de kwaliteiten van [appellante] als docent. Uit hetgeen onder 7.2 is overwogen, volgt dat gestelde bevoegdheden en kwaliteiten voor de beoordeling van het niveau en de inhoud van de door [appellante] in de Verenigde Staten gevolgde opleidingen niet van belang zijn en buiten beschouwing dienen te blijven. Nu in de brief van [persoon] niet gemotiveerd het standpunt wordt ingenomen dat de door [appellante] in de Verenigde Staten gevolgde opleidingen voldoende vergelijkbaar zijn met de Nederlandse lerarenopleidingen Engels en wiskunde kan deze brief, naar de rechtbank terecht heeft geoordeeld, niet als contra-expertise worden aangemerkt. Om dezelfde reden bestond er geen aanleiding om referenties van scholen waar [appellante] heeft gewerkt in de beoordeling te betrekken.
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Gelet op het vorenstaande is de conclusie dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellante] in de Verenigde Staten gevolgde opleidingen niet gelijkwaardig kunnen worden geacht aan de Nederlandse lerarenopleidingen voor de vakken wiskunde en Engels. De minister heeft dan ook in redelijkheid tot afwijzing van de aanvraag om verlening van een onderwijsbevoegdheid in het voortgezet onderwijs in de vakken Engels en wiskunde kunnen komen.
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient de worden bevestigd, voor zover aangevallen.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Borman    w.g. Wieland
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2017
502.  BIJLAGE
Wet op het voortgezet onderwijs
Artikel 33
1. Leraren worden door het bevoegd gezag benoemd dan wel tewerkgesteld zonder benoeming. Om tot leraar te kunnen worden benoemd of tewerkgesteld zonder benoeming dient de betrokkene:
a. […],
b. in het bezit te zijn van:
1°. een getuigschrift, afgegeven krachtens de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, waaruit blijkt dat is voldaan aan de bekwaamheidseisen die zijn vastgesteld krachtens artikel 36, eerste lid, of
2°. een erkenning van beroepskwalificaties als bedoeld in artikel 5 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties, verleend ten aanzien van het onderwijs dat betrokkene zal geven, of
3°. een geschiktheidsverklaring als bedoeld in artikel 118k, en
c. […]
2. In bijzondere gevallen kan Onze minister aan personen, die in een bepaald vak of onderdeel van een vak door buitengewone bekwaamheid uitmunten, ten aanzien van dit vak of dit onderdeel ontheffing verlenen van de in het eerste lid onder b gestelde eisen.
Artikel 33a
Onze Minister kan aan personen die in het bezit zijn van een buiten de Europese Unie behaald bewijsstuk als bedoeld in artikel 33, eerste lid, onderdeel b, de bevoegdheid verlenen tot het geven van voortgezet onderwijs. Hij kan daarbij voorwaarden en beperkingen stellen.
Artikel 36
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden bekwaamheidseisen vastgesteld voor leraren.
[…].
Besluit bekwaamheidseisen onderwijs
Artikel 2.1
De bekwaamheid tot het geven van onderwijs omvat de volgende competenties:
a. interpersoonlijke competentie;
b. pedagogische competentie;
c. vakinhoudelijke en didactische competentie;
d. organisatorische competentie;
e. competentie in het samenwerken met collega’s;
f. competentie in het samenwerken met de omgeving;
g. competentie in reflectie en ontwikkeling.