ECLI:NL:RVS:2017:2870
Raad van State — Uitspraak 


201607928/1/A1.
Datum uitspraak: 25 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 september 2016 in zaak nr. 16/5031 in het geding tussen:
[appellant]
en
de algemeen directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2016 heeft het CBR het verzoek van [appellant] om herziening van het besluit van 28 augustus 2013 tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van [appellant] en oplegging van de verplichting deel te nemen aan een alcoholslotprogramma (hierna: asp), afgewezen.
Bij besluit van 9 mei 2016 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.W. Landman, advocaat [NAAM], en het CBR, vertegenwoordigd door mr. S.J.M. Ditvoorst-van der Ark, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij besluit van 28 augustus 2013 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard en hem verplicht deel te nemen aan een asp.
Bij besluit van 17 januari 2014 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens het niet tijdig indienen van het bezwaarschrift. [appellant] heeft hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend, zodat dit besluit onherroepelijk is geworden.
2.    Op 3 februari 2016 heeft [appellant] het CBR verzocht om terug te komen van het besluit van 28 augustus 2013.
Het CBR heeft in dit geval toepassing gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en heeft het verzoek bij het in bezwaar gehandhaafde besluit afgewezen.
[appellant] kan zich hiermee niet verenigen.
3.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank het CBR gevolgd in zijn stelling dat [appellant] geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden aan zijn verzoek ten grondslag heeft gelegd.
Wettelijk kader
4.    Artikel 4:6 van de Awb luidt als volgt:
"1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking."
Gronden van het hoger beroep
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij bij zijn verzoek nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden heeft vermeld. Hij wijst daarbij op de in zijn verzoek genoemde uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622, over de oplegging van een asp. Hierin heeft de Afdeling overwogen dat artikel 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) onverbindend is, omdat deze bepaling gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het asp te dienen doelen. Volgens [appellant] moet die uitspraak in dit geval worden aangemerkt als een nieuw feit of veranderde omstandigheid dan wel als een relevante wijziging van het recht, omdat de rechtsgrond voor het opleggen van een asp door de uitspraak met terugwerkende kracht geheel is weggevallen en het CBR na de uitspraak heeft afgezien van het opleggen van nieuwe asp's. Daarnaast is de uitspraak volgens [appellant] als een novum aan te merken omdat zijn persoonlijke omstandigheden vergelijkbaar zijn met de omstandigheden die zijn genoemd in die uitspraak. In zijn situatie heeft de oplegging van een asp ook onevenredige gevolgen, zo stelt hij. Daarbij wijst hij erop dat hij destijds geen beroep heeft ingesteld tegen de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar tegen het asp-besluit, omdat de kans van slagen volgens hem nihil was. Hij stelt dat dit hem, na de onverbindendverklaring van artikel 17 van de Regeling, niet mag worden tegengeworpen.
Verder voert [appellant] aan dat het CBR aan de weigering om terug te komen van het opleggen van een asp ten onrechte geen heroverweging, met een op zijn persoonlijke situatie toegesneden belangenafweging, ten grondslag heeft gelegd. Volgens [appellant] is zijn situatie vergelijkbaar met de gevallen die aan de orde waren in het arrest van het gerechtshof Den Haag van 3 november 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:2975. Uit dit arrest blijkt dat het niet teruggeven van een rijbewijs na het opleggen van een asp onder omstandigheden onrechtmatig is. [appellant] stelt dat de gevolgen van het asp voor hem eveneens onevenredig zijn omdat hij een rijbewijs nodig heeft voor zijn werk, maar hij dit rijbewijs niet kan verkrijgen omdat hij niet beschikt over een auto waarin hij een alcoholslot kan laten inbouwen en hij evenmin de financiële middelen heeft om hierin te kunnen voorzien. Omdat hij hierdoor niet kan deelnemen aan een asp heeft hij inmiddels geen passende baan meer en kan hij een asp al helemaal niet meer bekostigen. [appellant] stelt dat het CBR deze omstandigheden ten onrechte niet heeft meegewogen.
Beoordeling van het hoger beroep
6.    In de uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, heeft de Afdeling aanleiding gezien haar rechtspraak over verzoeken om terug te komen van besluiten aan te passen. De nieuwe lijn is met onmiddellijke ingang gehanteerd, dat wil zeggen vanaf 23 november 2016.
Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit.
Als het bestuursorgaan - overeenkomstige - toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
6.1.    Het CBR heeft [appellant] in 2013 een asp opgelegd met toepassing van artikel 17 van de Regeling. In de door [appellant] genoemde uitspraak van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622, heeft de Afdeling overwogen dat deze bepaling onverbindend is, onder meer omdat deze bepaling in een substantieel aantal gevallen onevenredig kan uitwerken. In dezelfde uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat deze onverbindendheid niet betekent dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een asp te heroverwegen. De Afdeling heeft in dat verband gewezen op de uitspraak van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718; Vulhop). In die uitspraak heeft de Hoge Raad geoordeeld dat aan de formele rechtskracht van een beschikking waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, niet wordt afgedaan in het geval de regeling waarop het besluit is gebaseerd, onverbindend is verklaard.
Reeds gelet op deze uitdrukkelijke overweging vormt de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 geen nieuw gebleken feit of omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. Daarbij wijst de Afdeling tevens op haar vaste jurisprudentie dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of omstandigheid is (zie onder meer de uitspraak van van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3387).
De wijziging van de Regeling per 10 april 2015, waarbij onder meer artikel 17 is vervallen, vormt evenmin een relevante wijziging van het recht die in de weg stond aan toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb door het CBR. Hiertoe overweegt de Afdeling dat die wijziging blijkens de daarbij behorende toelichting niet van toepassing is op personen ten aanzien van wie het besluit tot oplegging van het asp rechtens onaantastbaar was op of voor 4 maart 2015. In de situatie van [appellant] was dit het geval. De gewijzigde regeling ziet dus niet op de situatie van [appellant].
6.2.    Voor zover [appellant] betoogt dat de oplegging van een asp in zijn situatie onevenredige gevolgen heeft en dat het CBR daarom, achteraf bezien, niet had mogen overgaan tot het opleggen van een asp, overweegt de Afdeling dat dit betoog zich in feite richt tegen het besluit van 28 augustus 2013. [appellant] had dit betoog in bezwaar en beroep kunnen aanvoeren tegen dat besluit. Dat hij daartegen niet tijdig bezwaar heeft gemaakt en dat hij vervolgens heeft afgezien van het instellen van beroep omdat hij verwachtte dat een beroep geen kans van slagen zou hebben, zijn omstandigheden waarvan de gevolgen voor zijn risico dienen te blijven. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over zijn persoonlijke situatie betreft dan ook geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden.
6.3.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat [appellant] geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb ten grondslag heeft gelegd aan zijn verzoek om terug te komen van het besluit van 28 augustus 2013.
Dit betekent dat het CBR er, gelet op de hiervoor onder 6 weergegeven nieuwe lijn, in beginsel voor mocht kiezen het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van dat eerdere besluit evident onredelijk is. Daarover overweegt de Afdeling als volgt.
6.4.    Uit de eerdergenoemde uitspraak van 4 maart 2015 volgt dat het CBR niet gehouden is terug te komen van een in rechte onaantastbaar geworden besluit tot het opleggen van een asp. Uit die uitspraak volgt op zichzelf dan ook niet dat het evident onredelijk moet worden geacht dat het CBR niet terugkomt van dergelijke besluiten. Die evidente onredelijkheid volgt evenmin uit het feit dat het CBR in nieuwe gevallen afziet van het opleggen van een asp. Door de bovengenoemde uitspraak en door de wijziging van de Regeling per 10 april 2015 is het CBR in nieuwe gevallen immers niet meer bevoegd om een asp op te leggen.
Het vorenstaande neemt echter niet weg dat de omstandigheden van het geval kunnen maken dat het niet terugkomen van een besluit in een concrete situatie evident onredelijk moet worden geacht. Het is aan de betrokkene om dergelijke omstandigheden tijdig naar voren te brengen en zo nodig te staven.
6.5.    Het CBR stelt zich, zoals het ter zitting nader heeft toegelicht, op het standpunt dat zijn besluit om niet terug te komen van het besluit van 28 augustus 2013 niet evident onredelijk is.
Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het CBR dit standpunt niet heeft kunnen innemen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet aannemelijk is geworden dat [appellant] voor zijn werk als accountmanager of als zzp'er afhankelijk is van zijn rijbewijs. Dat geldt ook voor de stelling van [appellant] dat de ongeldigverklaring van het rijbewijs en de oplegging van een asp ertoe hebben geleid dat hij zijn baan heeft verloren. Zoals het CBR in het besluit van 17 februari 2016 heeft overwogen en zoals [appellant] ter zitting heeft bevestigd, had hij door zakelijke tegenslagen al geen passende baan meer voorafgaand aan het nemen van het besluit van 28 augustus 2013. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zijn financiële problemen zijn veroorzaakt door het besluit. De door [appellant] beschreven financiële situatie heeft het CBR geheel of gedeeltelijk kunnen toeschrijven aan zijn persoonlijke omstandigheden, waaronder de (financiële) gevolgen van zijn echtscheiding. Ten slotte acht de Afdeling van belang dat [appellant] na het beëindigen van het asp op 21 september 2016 een nieuw rijbewijs had kunnen aanvragen. [appellant] stelt dat hij dit om financiële en om meer principiële redenen bewust niet heeft gedaan. De omstandigheid dat er kosten zijn verbonden aan een keuring in het kader van de Eigen-verklaringsprocedure maakt, zoals reeds volgt uit de uitspraak van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2178, niet dat sprake is van een evident onredelijke situatie. Ook hier geldt dat de gevolgen van deze keuze van [appellant] voor zijn risico moeten komen.
6.6.    Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het beroep van [appellant] ten onrechte ongegrond heeft verklaard.
Slotoverwegingen
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
w.g. Van Ettekoven    w.g. Breunese-van Goor
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2017
208.