ECLI:NL:RVS:2017:2709
Raad van State — Uitspraak 


201607811/1/V1.
Datum uitspraak: 5 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 23 september 2016 in zaak nr. 16/9866 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om krachtens artikel 64 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) te bepalen dat haar uitzetting achterwege blijft, afgewezen.
Bij besluit van 4 mei 2016 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 september 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. U. Koopmans, advocaat [NAAM], heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader en de relevante onderdelen van het Protocol Bureau Medische Advisering van april 2016 (www.ind.nl; hierna onderscheidenlijk: het Protocol en het BMA) zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    De vreemdeling is afkomstig uit Azerbeidzjan. Zij heeft gevraagd haar uitzetting op te schorten omdat zij medische klachten heeft. Aan het besluit heeft de staatssecretaris het advies van het BMA van 8 januari 2016 (hierna: het BMA-advies) ten grondslag gelegd.
In geschil is of de staatssecretaris de door de vreemdeling overgelegde brief van 22 februari 2016 van een neuroloog had moeten voorleggen aan het BMA alvorens het besluit te nemen.
Grieven
3.    De rechtbank heeft overwogen dat het besluit in strijd is met artikel 3:2 van de Awb omdat de staatssecretaris heeft nagelaten de brief van 22 februari 2016 voor te leggen aan het BMA. Volgens de rechtbank volgt uit het Protocol, hoofdstuk 4, onder 'Omgaan met nadere gegevens', dat indien na het uitbrengen van een BMA-advies nadere gegevens worden ontvangen, in beginsel het BMA beoordeelt of het gaat om medische gegevens. Alleen als er redelijkerwijs geen enkele twijfel over kan bestaan dat het geen (relevante) medische gegevens betreft, is voorlegging aan het BMA volgens de rechtbank niet nodig. Volgens de rechtbank is van een dergelijke evidentie hier geen sprake.
De brief van 22 februari 2016 is volgens de rechtbank niet dusdanig dat de staatssecretaris op grond daarvan zelf een standpunt kon innemen over de medische situatie van de vreemdeling, temeer nu daarin expliciet melding wordt gemaakt van klachten op het psychische vlak, waarvan niet eerder is gebleken. De rechtbank heeft er hiertoe op gewezen dat de neuroloog uit de score op de Hospital Anxiety Depression Scale (hierna: HADS) op de onderdelen angst en depressie heeft afgeleid dat sprake is van een psychiatrisch toestandsbeeld.
Verder heeft de rechtbank overwogen de staatssecretaris niet te volgen in zijn standpunt dat nu geen sprake is van een behandelrelatie of behandeling voor de gestelde psychische klachten, de brief van 22 februari 2016 niet relevant is omdat deze niet kan leiden tot een andersluidend BMA-advies. Het Protocol biedt volgens de rechtbank ook ruimte voor het inbrengen van medische informatie door anderen dan behandelaars. Zij heeft hiertoe gewezen op de woorden 'al dan niet' in de zinsnede 'stukken opgesteld door BIG-geregistreerde beroepsbeoefenaars, al dan niet zijnde de behandelaar(s) van de vreemdeling' in hoofdstuk 1, onder 'Medische gegevens', en de woorden 'in principe' in hoofdstuk 3, paragraaf 3.1, van het Protocol. Bovendien volgt volgens de rechtbank uit de woorden 'en/of' in hoofdstuk 4, onder 'Houdbaarheidstermijn medisch advies', van het Protocol dat ook een wijziging van de medische situatie relevant kan zijn.
3.1.    De grieven van de staatssecretaris zijn gericht tegen de onder 3 weergegeven overwegingen. De staatssecretaris voert onder meer het volgende aan. De rechtbank heeft volgens de staatssecretaris miskend dat het Protocol is gericht tot het BMA en aldus niet van belang is voor de beantwoording van de vraag of de bij hem of de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) na het uitbrengen van een BMA-advies binnengekomen medische stukken aan het BMA moeten worden voorgelegd. Verder betoogt de staatssecretaris dat volgens de paragrafen A3/7 en A3/7.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) de medische behandeling van een vreemdeling en de medische gegevens van een behandelaar van een vreemdeling een centrale en cruciale positie innemen bij de beoordeling of aanleiding bestaat om uitstel van vertrek te verlenen krachtens artikel 64 van de Vw 2000. De staatssecretaris wijst er in dit verband op dat het BMA in het kader van zijn advisering immers moet beoordelen of een medische noodsituatie zal ontstaan bij het uitblijven van behandeling en dat uit de brief van 22 februari 2016 niet volgt dat reeds sprake is van een behandelrelatie of een behandeling voor de gestelde psychische klachten van de vreemdeling.
Beoordeling
4.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 13 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO0794) moet de staatssecretaris, indien hij een BMA-advies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, zich ingevolge artikel 3:2 van de Awb ervan vergewissen dat dit - naar wijze van totstandkoming - zorgvuldig en - naar inhoud - inzichtelijk en concludent is.
4.1.    De in het BMA-advies vermelde medische klachten van de vreemdeling betreffen haar gebit, teentoppen rechts, beenlengteverschil ten nadele van rechts en een vastzittend gewricht in de enkel/achtervoet fusie. Volgens het BMA-advies staat de vreemdeling voor deze klachten onder behandeling en zal het uitblijven daarvan niet leiden tot een medische noodsituatie op korte termijn.
In de brief van 22 februari 2016 is vermeld dat is gevraagd om een analyse van de hoofdpijnklachten van de vreemdeling. Als conclusie is vermeld dat de vreemdeling chronische hoofdpijn en duizeligheid heeft, dat bij aanvullend onderzoek geen afwijkingen zijn gevonden, dat de HADS-score fors is verhoogd zowel op angst als depressie, dat er sprake is van veel angsten en onverwerkt oorlogsleed en dat er onduidelijkheid is over het al dan niet in Nederland kunnen blijven. De huisarts wordt geadviseerd om de vreemdeling te verwijzen naar een psychiater. Daarbij wordt opgemerkt dat de vreemdeling zegt dat ze mogelijk al is verwezen, maar nog geen afspraak heeft.
4.2.    Gezien het vermelde in het Protocol, hoofdstuk 1, onder 'Doel protocol', ziet het Protocol op de werkwijze van het BMA bij de totstandkoming van medische adviezen. Hieruit volgt dat ook het vermelde in het Protocol, hoofdstuk 4, onder 'Omgaan met nadere gegevens', is gericht tot het BMA en derhalve ziet op het ontvangen van nadere gegevens door het BMA, al dan niet afkomstig van de staatssecretaris. Daarmee geeft het Protocol, zoals de staatssecretaris terecht aanvoert, geen antwoord op de vraag of bij de staatssecretaris of de IND na het uitbrengen van het BMA-advies binnengekomen medische stukken door de staatssecretaris al dan niet aan het BMA moeten worden voorgelegd. Daaraan doet niet af dat, zoals de vreemdeling in haar schriftelijke uiteenzetting naar voren heeft gebracht, in het Protocol is vermeld dat het BMA een onderdeel is van het Ministerie en de IND zijn opdrachtgever is, reeds omdat, zoals ook in het Protocol is vermeld, het BMA de IND desgevraagd adviseert.
De brief van 22 februari 2016 betreft een verslag van een onderzoek naar de hoofdpijnklachten van de vreemdeling. Daargelaten de inhoud van dit verslag, volgt hieruit niet dat de vreemdeling bij de neuroloog onder behandeling stond voor haar gestelde psychische klachten. De staatssecretaris betoogt terecht dat volgens de paragrafen A3/7 en A3/7.1 van de Vc 2000 de medische behandeling van de vreemdeling en de medische gegevens van de behandelaar van een vreemdeling een centrale en cruciale positie innemen bij de beoordeling of aanleiding bestaat om uitstel van vertrek te verlenen krachtens artikel 64 van de Vw 2000. Dit wordt ook uitdrukkelijk bevestigd in de in de bijlage geciteerde passages uit het Protocol. De brief van 22 februari 2016 bevat geen concrete omschrijving van psychische klachten en hieruit blijkt evenmin van enige behandeling van de vreemdeling voor psychische klachten. De brief van 22 februari 2016 bevat in dit opzicht slechts een advies aan de huisarts om de vreemdeling naar een psychiater te verwijzen. Op voorhand was derhalve duidelijk dat de brief van 22 februari 2016 geen medische gegevens bevat op basis waarvan het BMA het ontstaan van een medische noodsituatie op dit punt kon beoordelen. Aan het vorenstaande doen de door de rechtbank genoemde enkele woorden 'al dan niet' in hoofdstuk 1, onder 'Medische gegevens', 'in principe' in hoofdstuk 3, paragraaf 3.1, en 'en/of' in hoofdstuk 4, onder 'Houdbaarheidstermijn medisch advies', van het Protocol, niet af. Daargelaten de betekenis daarvan, is de Vc 2000 hier immers bepalend. De rechtbank heeft niet onderkend dat de staatssecretaris door de brief van 22 februari 2016 niet aan het BMA voor te leggen, zijn vergewisplicht niet heeft geschonden.
De grieven slagen reeds hierom.
Conclusie hoger beroep
5.    Het hoger beroep van de staatssecretaris is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden voor zover daarop, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
Beroep
6.    De vreemdeling voert in beroep aan dat de staatssecretaris haar ten onrechte niet heeft gehoord.
6.1.    Van het horen mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
Gezien de motivering van het besluit van 19 januari 2016 en hetgeen de vreemdeling daartegen in bezwaar heeft aangevoerd, is aan deze maatstaf voldaan, zodat de beroepsgrond faalt.
Conclusie beroep
7.    Het beroep is ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, van 23 september 2016 in zaak nr. 16/9866;
III.    verklaart het in die zaak ingesteld beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
w.g. Parkins-de Vin    w.g. De Vink
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2017
154.  BIJLAGE
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 64
Uitzetting blijft achterwege zolang het gelet op de gezondheidstoestand van de vreemdeling […] niet verantwoord is om te reizen.
Vreemdelingencirculaire 2000
Paragraaf A3/7
De uitzetting blijft op grond van artikel 64 Vw [2000] achterwege als BMA aangeeft dat sprake is van een van de volgende situaties:
1.     vanwege de gezondheidstoestand van de vreemdeling of van één van     zijn gezinsleden is deze medisch gezien niet in staat om te reizen;
2.     a.     de stopzetting van de medische behandeling doet een                 medische noodsituatie ontstaan; en
b.     de medische behandeling van de medische klachten kan niet             plaatsvinden in het land van herkomst of een ander land waar             de vreemdeling naar kan vertrekken.
Ad 2a.
Onder een medische noodsituatie verstaat de IND: die situatie waarbij de vreemdeling lijdt aan een stoornis, waarvan op basis van de huidige medisch-wetenschappelijke inzichten vaststaat dat het achterwege blijven van behandeling binnen een termijn van drie maanden zal leiden tot overlijden, invaliditeit of een andere vorm van ernstige geestelijke of lichamelijke schade.
[…].
Paragraaf A3/7.1
[…]
Bewijsmiddelen
De vreemdeling legt bij de schriftelijke kennisgeving als hiervoor bedoeld in ieder geval de volgende bewijsmiddelen over:
1.    een ingevulde en ondertekende toestemmingsverklaring, niet ouder     dan zes maanden, met vermelding van behandelaar(s) bij wie de     vreemdeling momenteel onder behandeling staat;
2.    een gedagtekend en ondertekend schriftelijk bewijs van de medische     behandelaar(s), niet ouder dan zes weken op het moment waarop het     bewijs overgelegd wordt, waaruit blijkt:
•    de naam, het adres en het registratienummer van het register             van Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg of het                 Nederlands Instituut van Psychologen van de behandelaar(s);
•        welke medische klachten de vreemdeling heeft, waarvoor hij     door de behandelaar(s) wordt behandeld;
•        de datum van de start van de behandeling en als dit bekend is     de verwachte einddatum van de behandeling.
3.    relevante medische gegevens, dat wil zeggen meer gedetailleerde     informatie over:
•    de actuele klachten en diagnose die de behandelaar heeft             geconstateerd;
•        de medische voorgeschiedenis;
•        de aard van de ingezette of in te zetten behandeling;
•        de voorgeschreven medicatie (indien van toepassing);
•        het beloop van de behandeling en de te verwachten duur     ervan.
[…]
Ad. 3.
De relevante medische gegevens moeten aan alle volgende voorwaarden voldoen:
•    afkomstig zijn van de behandelaar(s) van de vreemdeling;
•    een antwoord bevatten op alle vragen die het [BMA] heeft gesteld in     haar brief aan de behandelaar(s). Deze brief maakt onderdeel uit van     de bijlage ‘toelichting en bewijsmiddelen medische omstandigheden’;
•    geen antwoorden bevatten op andere vragen dan die gesteld door het     BMA.
[…]
Protocol Bureau Medische Advisering van april 2016
[…]
1. Algemeen
[…]
[BMA]
Het [BMA] […] is een onderdeel van het Ministerie van Veiligheid en Justitie en adviseert zijn opdrachtgever, de [IND], desgevraagd over medische aspecten van een vreemdeling […] verbandhoudend met het nemen van een besluit op grond van de [Vw 2000]. […]
Positionering medisch adviseurs
[…] De vraagstelling aan het BMA vloeit rechtstreeks voort uit het vreemdelingenbeleid. […]
Rolverdeling tussen medisch adviseurs en behandelaars
[…]
Het is aan de behandelaar om feitelijke medische gegevens te verstrekken aan de medisch adviseur over de diagnostiek en de behandeling. […] Het is vervolgens aan de medisch adviseur om te beoordelen of deze feitelijke informatie kan leiden tot bijvoorbeeld een medische noodsituatie op korte termijn. […]
Wettelijke kaders
[…]
De taakuitoefening vindt met name plaats binnen de kaders van de [Vw 2000] en de daarop gebaseerde regelgeving […].
Medische gegevens
BMA verstaat onder ‘medische gegevens’: gegevens over de medische toestand van de vreemdeling en direct afkomstig van of rechtstreeks en kenbaar herleidbaar tot stukken opgesteld door BIG-geregistreerde beroepsbeoefenaars, al dan niet zijnde de behandelaar(s) van de vreemdeling.
[…]
Staand beleid is een vast gegeven
[…] Vaststaand beleid, wet- en regelgeving en beleidsmatige keuzes binnen het vreemdelingenrecht zijn voor de medisch adviseurs een vaststaand gegeven. […]
Relevante voorbeelden van gemaakte beleidskeuzes zijn:
[…]
•    het vaststellen van het criterium van een medische noodsituatie op korte termijn […].
2. Voorbereiding van het medisch advies
[…]
Opvragen medische gegevens bij behandelaars
Sinds april 2014 (invoering PST; project stroomlijning toelatingsprocedure) moet de vreemdeling in veel gevallen zelf bij zijn behandelaar(s) zijn medische gegevens opvragen en aan de IND geven (zie Vc [2000] paragraaf A3/7.1). De vreemdeling vraagt deze gegevens op bij de behandelaars met brieven
van BMA uit het aanvraagpakket […].
3. Opstellen en uitbrengen van het medisch advies
3.1 Onderzoek persoonsgebonden deel en reikwijdte
Het onderzoek naar de gezondheidstoestand en de behandeling van de vreemdeling vindt in principe plaats op basis van schriftelijke informatie van BIG-geregistreerde behandelaars. […]
3.3 Criterium medische noodsituatie op korte termijn en reikwijdte
Bij de beantwoording van de vraag naar de verwachting over het ontstaan van een medische noodsituatie op korte termijn als behandeling uitblijft, gaat BMA uit van de omschrijving in paragraaf B8/9.1.3 van de Vreemdelingencirculaire:
"Onder medische noodsituatie wordt verstaan: die situatie waarbij betrokkene lijdt aan een stoornis, waarvan op basis van de huidige medisch-wetenschappelijke inzichten vaststaat dat het achterwege blijven van behandeling op korte termijn zal leiden tot overlijden, invaliditeit of een andere vorm van ernstige geestelijke of lichamelijke schade. Onder ‘op korte termijn’ wordt verstaan binnen een termijn van drie maanden."
[…]
3.4 Opbouw en toelichting bij de verschillende onderdelen van het medisch advies
[…]
2. Medische behandeling
In het medisch advies geeft de medisch adviseur een samenvatting van de gegeven behandeling voor de genoemde klachten in Nederland (inclusief medicatie) en wordt voor zover mogelijk de ingeschatte duur van de behandeling aangegeven.
[…]
4. Omgaan met gegevens na uitbrengen medisch advies
Houdbaarheidstermijn medisch advies
BMA adviseert in het algemeen geen beslissingen te nemen op een medisch advies ouder dan 6 maanden omdat de medische situatie van de vreemdeling gewijzigd zou kunnen zijn.
Mocht binnen 6 maanden na het uitbrengen van het medisch advies aangetoond zijn dat de medische situatie en/of de medische behandeling van de vreemdeling wezenlijk is veranderd, dan adviseert BMA een nieuw aanvullend adviesverzoek.
[…]
Omgaan met nadere gegevens
Als na het uitbrengen van het medisch advies nadere gegevens worden ontvangen, beoordeelt BMA of het hier gaat om medische gegevens. Is dat het geval, dan laat BMA de opdrachtgever schriftelijk weten of de inhoud van die gegevens wel of geen aanleiding geeft tot het uitbrengen van een nader/aanvullend medisch advies.
Als de nadere gegevens geen medische gegevens zijn, maar bijvoorbeeld de zienswijze van de gemachtigde van de vreemdeling, wordt de gemachtigde schriftelijk doorverwezen naar de organisatie, die het medisch advies heeft aangevraagd.
[…]