ECLI:NL:RVS:2017:2454
Raad van State — Uitspraak 


201605796/1/A2.
Datum uitspraak: 13 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    de minister voor Wonen en Rijksdienst (thans: de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties),
2.    De Woningstichting, gevestigd te Wageningen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 juni 2016 in zaak nr. 16/605 in het geding tussen:
de Woningstichting
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juli 2015 heeft de minister de aanvraag van de Woningstichting om een subsidie afgewezen.
Bij besluit van 16 december 2015 heeft de minister het door de Woningstichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 juni 2016 heeft de rechtbank het door de Woningstichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 december 2015 vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar dient te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De Woningstichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een zienswijze over het incidenteel hoger beroep ingediend.
De Woningstichting heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar.
Bij besluit van 17 november 2016 heeft de minister het bezwaar van de Woningstichting opnieuw ongegrond verklaard.
De Woningstichting heeft op het nieuwe besluit gereageerd en de minister heeft naar aanleiding daarvan gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. W.L.C. Rijk, drs. M.J.T. van Horen, mr. R. Volkers en ing. Ö. Yildiz, en de Woningstichting, vertegenwoordigd door mr. F.J.J. Cornelissen, advocaat [NAAM], bijgestaan door J. Giesbers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De Woningstichting heeft op 23 juli 2014 subsidie aangevraagd op grond van de Stimuleringsregeling energieprestatie huursector (hierna: de STEP) voor 355 woningen. Het doel van de STEP is het stimuleren van verbetering van de energieprestaties van woningen.
De minister heeft deze aanvraag bij besluit van 27 juli 2015 afgewezen op grond van artikel 4:35, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat de door de Woningstichting aangeleverde informatie tot een onjuiste subsidieverlening zou hebben geleid. Redengevend daarvoor is dat aanvraag niet voldoet aan artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, van de STEP, gelezen in samenhang met de Nationale Beoordelingsrichtlijn 9500-01 (hierna: de BRL 9500-01), omdat de opnamedata van de woningen ouder zijn dan zes maanden. De opnamedatum hoeft weliswaar niet altijd gelijk te zijn aan de datum van bezichtiging, maar de woning moet wel fysiek zijn bezocht, aldus de minister. De minister heeft er geen vertrouwen in dat de gegevens van de aanvraag van voldoende kwaliteit zijn. Dit vindt bevestiging in de onderzoeksdata van een door de minister ingeschakelde deskundige, aldus de minister.
Bij besluit van 16 december 2015 heeft de minister het daartegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard. Dragend voor dit besluit is dat niet is voldaan aan het vereiste van een recente opnamedatum. De BRL 9500-01 staat in algemene zin niet toe dat een energielabel slechts wordt opgenomen op basis van een eerder fysiek bezoek, waarbij de Woningstichting zelfs verwijst naar bezoeken in 2009. Gelet hierop stelt de minister zich op het standpunt dat hij er niet van kan uitgaan dat de energielabels van de woningen in de aanvraag in overeenstemming zijn met artikel 5, tweede lid, van de STEP.
2.    De rechtbank heeft dit besluit vernietigd, omdat uit de tekst van artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, van de STEP in samenhang met het gekozen systeem voor de totstandkoming van de energielabels volgt dat de minister slechts dient te controleren of de opnamedatum die vermeld staat op het energielabel ten tijde van de aanvraag niet meer dan zes maanden oud is. De minister is daarom naar het oordeel van de rechtbank niet bevoegd te toetsen of een energielabel correct tot stand is gekomen. Een inhoudelijke toetsing van het energielabel zou ook leiden tot een toename van de administratieve lasten, terwijl in de toelichting bij de STEP juist staat dat door de koppeling van de subsidieverstrekking aan het energielabel de administratieve lasten zo beperkt mogelijk zijn gehouden. Bovendien acht de rechtbank van belang dat het verstrekken van energielabels en de controle daarop volledig wordt gereguleerd door de BRL 9500, meer in het bijzonder de BRL 9500-01. De BRL 9500 is gericht tot de certificaat-instellingen, die door de Raad voor Accreditatie geaccrediteerd zijn en tot de certificaathouder, die door een certificaatinstelling gecertificeerd is en voorziet in een eigen kwaliteits- en sanctiesysteem om de kwaliteit en de juistheid van (afgegeven) energielabels te waarborgen. Dit maakt dat de minister niet bevoegd is een energielabel inhoudelijk te toetsen. Dit zou volgens de rechtbank slechts anders zijn als evident sprake is van een onjuist energielabel en de Woningstichting dit wist of moest weten, maar daarvan is geen sprake. De minister heeft daarom ten onrechte artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, van de STEP aan de Woningstichting tegengeworpen, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep van de minister
3.    De minister is hiertegen in hoger beroep gekomen en betoogt dat hij, gelet op de omstandigheden van het geval, bevoegd was onderzoek te verrichten naar de juistheid van de energielabels. Hij betoogt daartoe dat hem in het door de Woningstichting bij de aanvraag geleverde Excel-bestand opviel dat alle 355 woningen op één dag zijn opgenomen, hetgeen onwaarschijnlijk is. Daarnaast heeft zich in 2014 een klokkenluider gemeld die heeft verklaard dat in bepaalde gevallen de in de database verwerkte labels niet de werkelijke energetische waarde van de woning dekken, waarbij hij expliciet de Woningstichting heeft genoemd, aldus de minister. Onder deze omstandigheden zag de minister zich genoodzaakt nader onderzoek te doen naar de juistheid van de gegevens in de aanvraag van de Woningstichting alvorens subsidie te verstrekken. De minister wijst erop dat het uiteindelijke subsidiebedrag moet zijn gebaseerd op de verbetering van de energieprestatie, zoals ook blijkt uit artikel 2 van de STEP, en dat de STEP niet beoogt reeds gedane verbeteringen te financieren. Het is daarom van belang dat de gegevens in de aanvraag uitgaan van een juiste weergave van de energieprestatie van de woning voorafgaande aan de STEP-aanvraag, aldus de minister.
3.1.    Artikel 2, van de STEP luidt als volgt:
"De minister verstrekt aan woningcorporaties en andere verhuurders subsidie ten behoeve van de verbetering van de energieprestatie van woningen."
Artikel 5, tweede lid, luidt als volgt:
"In afwijking van artikel 11, derde lid, van het Kaderbesluit bevat de aanvraag in ieder geval de volgende gegevens en verklaringen:
[…]
b. per woning de bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland geregistreerde energie-index, waarvan de opnamedatum niet meer dan zes maanden ligt voor de datum van de aanvraag tot subsidieverlening, alsmede de opnamedatum van die energie-index;
c. per woning de met de subsidie in ieder geval te realiseren energie-index;
[…]."
3.2.    De rechtbank heeft, gelet ook op het bepaalde in de Regeling energieprestatie gebouwen, terecht, onder verwijzing naar de BRL 9500-01, overwogen dat de minister bij de beoordeling van een subsidieaanvraag als de onderhavige uit kan gaan van de door energielabeldeskundigen gecertificeerde gegevens als geregistreerd in het Energielabelregistratiesysteem. Dit laat echter onverlet dat artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, van de STEP noch het systeem voor de totstandkoming van energielabels eraan in de weg staat dat de minister nader onderzoek doet naar de juistheid van de bij de subsidieaanvraag verstrekte gegevens. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is voor een zodanige beoordeling niet vereist dat, zonder verder onderzoek reeds op basis van de aanvraag, evident is dat sprake is van onjuiste energielabels. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat hij naar aanleiding van de aanvraag van de Woningstichting mocht twijfelen aan de bij deze aanvraag verstrekte gegevens, nu bij 355 woningen sprake was van eenzelfde opnamedatum en hij een concrete melding had gekregen van een klokkenluider.
Het betoog slaagt.
3.3.    Hoewel het hiervoor besproken betoog slaagt, betekent dit niet dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. De minister heeft te kennen gegeven dat hij de motivering in zijn besluit van 16 december 2015 niet langer handhaaft en dat dient te worden uitgegaan van de motivering in zijn nieuwe besluit op bezwaar van 17 november 2016. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht het besluit van 16 december 2015 vernietigd en de minister terecht opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
3.4.    Het hoger beroep van de minister is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
Het incidenteel hoger beroep van de Woningstichting
4.    De Woningstichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen vergoeding heeft toegewezen voor de door haar gemaakte kosten in bezwaar, terwijl zij hier in bezwaar en beroep wel om heeft verzocht.
4.1.    Dit betoog faalt reeds omdat niet is voldaan aan het in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb gestelde vereiste dat het primaire besluit is herroepen.
4.2.    Het incidenteel hoger beroep is ongegrond.
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar
5.    Naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft de minister op 17 november 2016 een nieuw besluit genomen op het door de Woningstichting gemaakte bezwaar tegen het besluit van 27 juli 2015 en dat bezwaar opnieuw, zij het met een gewijzigde motivering, ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht mede onderwerp te zijn van dit geding. Ingevolge artikel 6:20, derde lid, moet het beroep van de Woningstichting van 11 oktober 2016 tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 17 november 2016.
5.1.    Er is niet gebleken dat de Woningstichting nog belang heeft bij de beoordeling van haar beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, nu de minister inmiddels een nieuw inhoudelijk besluit heeft genomen en de Afdeling dit hierna zal beoordelen. Voor zover het belang is gelegen in proceskosten, zal de Afdeling met dat belang rekening houden bij de vaststelling daarvan.
Het beroep is derhalve in zoverre niet-ontvankelijk.
Het beroep tegen het besluit van 17 november 2016
6.    In het besluit op bezwaar van 17 november 2016 handhaaft de minister zijn primaire besluit. De aanvraag is terecht afgewezen op grond van artikel 4:35, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb, nu hij niet kan vertrouwen op de juistheid van de door de Woningstichting verstrekte gegevens in de subsidieaanvraag. Het bij de STEP-aanvraag meegeleverde Excel-bestand is geautomatiseerd administratief getoetst en vergeleken met de gegevens uit de landelijke database met energielabels. Hierbij viel op dat de opname van alle woningen door één persoon is gedaan op één dag, hetgeen gelet op het grote aantal woningen onwaarschijnlijk is. Daarnaast viel op dat een groot deel van de labels in het verleden naar beneden is bijgesteld, soms zelfs met meer dan één labelstap. Het bureau Nieman Raadgevende Ingenieurs (hierna: Nieman) heeft vervolgens achttien van de aangevraagde woningen bezocht op 16 en 18 januari 2015. Bij veertien woningen was de verbouwing zodanig gevorderd dat de startsituatie niet meer te bepalen was. Bij alle vier de woningen waar de startsituatie nog wel te beoordelen was, zijn afwijkingen geconstateerd ten opzichte van het in de aanvraag opgegeven startlabel. De Woningstichting heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid de juistheid van de bij de aanvraag verstrekte gegevens aan te tonen, aldus de minister. Ook heeft de Woningstichting geen gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid de aanvraag in te trekken teneinde een nieuwe aanvraag te doen.
7.    De Woningstichting kan zich ook met het nieuwe besluit op bezwaar niet verenigen en betoogt dat geen sprake is van onjuiste gegevens en dat, voor zover daar al sprake van zou zijn, deze gegevens hoe dan ook niet tot een onjuiste beschikking zouden hebben geleid.
7.1.    Artikel 4:35, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb luidt als volgt:
"2. De subsidieverlening kan voorts in ieder geval worden geweigerd indien de aanvrager:
a. in het kader van de aanvraag onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van deze gegevens tot een onjuiste beschikking op de aanvraag zou hebben geleid, […]".
7.2.    De minister heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat van 70 van de 355 woningen de startlabels naar beneden zijn bijgesteld, soms zelfs met meer dan één labelstap. Aan deze bijstelling zijn volgens de minister geen fysieke controles vooraf gegaan. De Woningstichting heeft dit niet met gegevens uit haar administratie of uit de administratie van de energieprestatie-adviseur (de EPA-adviseur) bestreden. De Woningstichting betoogt tevergeefs dat het voor haar niet mogelijk is op deze tegenwerping te reageren omdat zij geen toegang zou hebben tot de startlabels. Voor zover de labels niet in haar eigen administratie zijn terug te vinden, is niet in te zien waarom zij deze niet zou kunnen raadplegen bij haar adviseur. In hetgeen de Woningstichting naar voren heeft gebracht is daarom geen grond gelegen voor het oordeel dat de minister ten onrechte aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd dat van 70 van de 355 woningen, een substantieel deel derhalve, de startlabels naar beneden zijn bijgesteld.
De BRL 9500-01 gaat er van uit dat aan aanpassing van een label in beginsel een fysieke controle van de woning voorafgaat. De in deze regeling opgenomen uitzonderingen op dit uitgangspunt doen zich niet voor. De minister stelt zich voorts terecht op het standpunt dat de Woningstichting geen goede verklaring geeft voor de bijstellingen naar beneden. Ter zitting heeft de Woningstichting geopperd dat dit wellicht te maken heeft gehad met aanpassingen van de normen, maar hetgeen de Woningstichting naar voren heeft gebracht biedt daartoe geen aanknopingspunten. Tenslotte heeft de minister, in het licht van het voorgaande, betekenis mogen toekennen aan het in de pleitnota van de minister geciteerde mailbericht van 15 juli 2014 van de EPA-adviseur aan de Woningstichting. Hierin staat het volgende: "[…] in de bijlage vind je het overzicht van de afgemelde energielabels. Na ons onderzoek hebben we aantal dingen aangepast, zodat grensgevallen net een labelstap naar beneden maakten. Hiermee kunnen jullie nu 7000,- euro extra subsidie krijgen. [..]"
Gelet op dit samenstel van omstandigheden heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de Woningstichting in het kader van de aanvraag onjuiste gegevens heeft verstrekt en dat de verstrekking van deze gegevens tot een onjuiste beschikking op de aanvraag zou hebben geleid. De minister mocht de subsidieaanvraag om die reden afwijzen.
Het betoog faalt.
7.3.    Het beroep is ongegrond.
Conclusie
8.    Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht geoordeeld dat de Woningstichting geen recht heeft op de gevraagde STEP-subsidie.
9.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep van de Woningstichting tegen het niet tijdig beslissen op het door de Woningstichting gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk;
III.    verklaart het beroep van de Woningstichting tegen het besluit van 17 november 2016 ongegrond.
IV.    veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij de Woningstichting in verband met de behandeling van het hoger beroep van de minister en de behandeling van het beroep van de Woningstichting tegen het niet tijdig beslissen op het door de Woningstichting gemaakte bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent);
V.    bepaalt dat van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderdendrie euro) wordt geheven;
VI.    gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Woningstichting het door de Woningstichting betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het door de Woningstichting gemaakte bezwaar vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Van Dokkum
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2017
480.