ECLI:NL:RBAMS:2016:3615
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/5104
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2016 in de zaak tussen
de besloten vennootschap [bedrijf] B.V., handelend onder de naam [naam bedrijf] ,
te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. T. van der Weijde),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Oost van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. C.R. Waal).
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het omzetten van een short stay bedrijf en kantoorruimte naar hotelfunctie op de locatie [adres] te Amsterdam.
Eiseres heeft op 29 oktober 2014 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Eiseres heeft op 31 juli 2015 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar.
Bij besluit van 29 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft vervolgens beroepsgronden ingediend tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [betrokkene 1] en [betrokkene 2] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar
1.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder met het bestreden besluit alsnog heeft beslist op het bezwaar van eiseres en dat verweerder bij dat besluit eiseres de maximale dwangsom van € 1.260,- heeft toegekend wegens het te laat beslissen op bezwaar.
1.2.
Eiseres heeft ter zitting op de vraag welk procesbelang zij nog heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van het bestreden besluit, betoogd dat zij schade heeft geleden doordat verweerder niet tijdig op haar bezwaar heeft beslist. Volgens eiseres is door de vertraagde besluitvorming sprake geweest van gemiste inkomsten en zijn er achterstanden in de betalingen aan de bank ontstaan.
1.3.
Ingevolge vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) kan belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep onder meer bestaan, indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat dergelijke schade is geleden als gevolg van het besluit. De rechtbank is van oordeel dat eiseres met wat zij op zitting daarover heeft verklaard, de gestelde schade tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt. Dit betekent dat eiseres procesbelang heeft bij een beoordeling van haar beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
1.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de termijn om op het bezwaar te beslissen al was verstreken. Het betoog dat verweerder niet tijdig op het bezwaar van eiseres heeft beslist, slaagt daarom. De rechtbank verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar gegrond, en vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van eiseres.
1.5.
Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt. Daarnaast bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling in verband met het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) forfaitair begroot op € 496,- (1 punt voor het beroepschrift met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Het beroep tegen het bestreden besluit
2.1.
Eiseres is eigenaar van de panden aan de [adres] te Amsterdam. Op deze percelen is het bestemmingsplan “Middenmeer I en II” (het bestemmingsplan) van toepassing. De percelen waarop de panden staan hebben de bestemming ‘Gemengd 2’.  In 2012 en 2013 zijn aan eiseres short stay vergunningen verleend voor een aantal in deze panden gelegen verdiepingen. Dat wil zeggen dat deze woningen tijdelijk – voor een periode van maximaal tien jaar – aan de bestemming tot bewoning van zelfstandige woonruimte mogen worden onttrokken.
2.2.
Eiseres heeft op 20 september 2013 een conceptaanvraag ingediend voor het omzetten van een short stay bedrijf en kantoorruimte naar een hotelfunctie op de percelen [adres] te Amsterdam. Bij brief van 15 november 2013 met als onderwerp “Uitkomst vooroverleg” is aan eiseres onder meer meegedeeld dat zodra het plan als omgevingsvergunning wordt ingediend, hieraan ruimtelijke medewerking kan worden verleend onder voorwaarde dat er een planschadeovereenkomst wordt opgesteld.
2.3.
Vervolgens heeft eiseres op 16 mei 2014 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het omzetten van een short stay bedrijf en kantoorruimte naar een hotelfunctie op de percelen [adres] te Amsterdam.
2.4.
Bij het primaire besluit heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Verweerder heeft vastgesteld dat het project in strijd is met artikel 7.1 van de planregels, omdat er voor de percelen in het bestemmingsplan geen aanduiding is opgenomen dat een logiesfunctie is toegestaan. Verweerder heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) beoordeeld of het mogelijk is om af te wijken van het bestemmingsplan. Verweerder heeft daartoe geen aanleiding gezien, kort gezegd omdat de aanvraag in strijd is met de uitvoeringsrichtlijnen woningonttrekking, -samenvoeging en omzetting van het stadsdeel Oost en niet in belangrijke mate bijdraagt aan de doelstellingen van het hotelbeleid van de regio Amsterdam. Dat de woningen nu langdurig worden gebruikt voor langer verblijf (short stay) is volgens verweerder geen bezwaar, maar het op lange termijn onttrekken van woningen aan de voorraad is onwenselijk.
2.5.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 4 mei 2015, het bezwaar ongegrond verklaard onder wijziging van de motivering. Hiertoe heeft verweerder, samengevat, overwogen dat de aanvraag omgevingsvergunning, ingediend op 16 mei 2014, beoordeeld moet worden aan de hand van het beleid uit de Regionale Hotelstrategie 2016-2022 (de Hotelstrategie) die op 27 november 2013 is vastgesteld. Het hotelinitiatief dient volgens de Hotelstrategie beoordeeld te worden aan de hand van de Hotelladder. Als één of meerdere treden op de Hotelladder negatief beoordeeld worden, moet het plan voorgelegd worden aan het regionaal adviesteam (RAT). Dit is volgens verweerder het geval. De [adres] ligt niet in een kansengebied en er is geen sprake van een transformatie als bedoeld in de Hotelstrategie. Verder voldoet het initiatief niet aan de ruimtelijke en kwalitatieve criteria van de Hotelladder. Het plan is daarom voorgelegd aan het RAT. Die heeft op 1 juli 2015 negatief geadviseerd, kort gezegd omdat het initiatief niets toevoegt aan de directe omgeving. Als aanvulling op de ruimtelijke aspecten heeft verweerder in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat het initiatief niet passend is bij de identiteit van de omgeving.
3.	Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit op de hierna te bespreken beroepsgronden.
4.1.
Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
4.2.
Vast staat dat verweerder in het bestreden besluit de afwijzing van de gevraagde omgevingsvergunning heeft gehandhaafd. Het bestreden besluit komt daarom niet tegemoet aan het beroep van eiseres. De rechtbank zal op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb het beroep tegen het bestreden besluit dan ook inhoudelijk beoordelen.
5.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
5.2.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, onder 2, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingplan in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
5.3.
Op grond van artikel 1.38 van de planregels wordt in het bestemmingsplan verstaan onder horeca een bedrijf of instelling waar bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies wordt verstrekt; de volgende categorieën horeca-instellingen worden onderscheiden:
1. horeca-inrichtingen voor het bedrijfsmatig verstrekken van kleine eetwaren, snacks en/of ter plaatse opgewarmde etenswaren al dan niet in combinatie met alcoholvrije drank (cafetaria’s, snackbars, shoarmazaken, thee- en koffiehuizen, lunchrooms, broodjeszaken en ijssalons); (…)
3 horeca-inrichtingen voor het bedrijfsmatig verstrekken van overwegend alcoholische dranken voor gebruik ter plaatse (cafés, bars, pubs);
4 horeca-inrichtingen voor het bedrijfsmatig verstrekken van zowel ter plaatse bereide maaltijden als alcoholhoudende of -vrije drank al dan niet in combinatie met etenswaren (restaurants, eetcafés, café-restaurants, grand-cafés);
5 horeca-inrichtingen waar de gelegenheid wordt geboden voor overnachting (hotels, pensions) (…).
5.4
Op grond van  artikel 7.1 van de planregels, voor zover van belang, zijn de voor ‘Gemengd 2’ aangewezen gronden bestemd voor: (…)
d. kantoren in de eerste bouwlaag, het souterrain en/of de kelder; (…)
e. wonen, in de tweede bouwlaag en hoger; (…)
h. short stay in de tweede bouwlaag en hoger;
p. horeca in de categorie 1 in de eerste bouwlaag, het souterrain en/of de kelder te plaatse van de aanduiding “Horeca van categorie 1:
q. horeca in de categorie 3 in de eerste bouwlaag, het souterrain en/of de kelder ter plaatse van de aanduiding “Horeca van categorie 3”;
r. horeca in de categorie 4 in de eerste bouwlaag, het souterrain en/of de kelder ter plaats van de aanduiding “Horeca van categorie 4” (…).
6.1
Niet in geschil is dat het vestigen van een hotel, dat op grond van artikel 1.38 van de planregels als horeca van categorie 5 is aangemerkt, in strijd is met de op de percelen rustende bestemming. In geschil is of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan en de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
6.2.
De rechtbank overweegt in dat verband dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling de beslissing om al dan niet af te wijken van het bestemmingsplan tot de bevoegdheden van verweerder behoort, waarbij deze beleidsvrijheid heeft en de rechter die beslissing terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 31 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4771).
7.1.
Eiseres betoogt dat de aanvraag niet getoetst had mogen worden aan de Hotelstrategie omdat deze nog niet in werking is getreden, dan wel alleen geldt voor nieuwe aanvragen. Het vooroverleg over het initiatief van eiseres heeft al plaatsgevonden in 2013. Volgens eiseres valt haar initiatief onder de 37 concrete plannen die genoemd worden in het vaststellingsbesluit hotelstrategie. Volgens eiseres had verweerder de aanvraag moeten beoordelen aan de hand van de horecanota Stadsdeel Oost 2012 (de horecanota). Verweerder stelt daar tegenover dat de Hotelstrategie op 27 november 2013 door de gemeenteraad is vastgesteld en dat in de voordracht van de Hotelstrategie is opgenomen dat vanaf 2014 gestart wordt met de nieuwe werkwijze zoals beschreven in de Hotelstrategie.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de aanvraag terecht heeft getoetst aan de Hotelstrategie. Allereerst is in dit verband van belang dat in de Hotelstrategie geen overgangsregeling is opgenomen. Dit betekent dat de hoofdregel van onmiddellijke werking geldt. Dat dit ook de bedoeling is geweest, blijkt uit het feit dat de Hotelstrategie blijkens het verhandelde ter zitting al enige tijd binnen de gemeente Amsterdam wordt toegepast, en uit het feit dat het RAT bij hetzelfde raadsbesluit van 27 november 2013 is opgericht en ook als zodanig opereert. Het feit dat in de voordracht en in het vaststellingsbesluit is opgenomen “dat
na een inhaalslag tot 2015
(cursivering rechtbank), de strategie inzet op gerichte groei” staat niet aan de onmiddellijke werking van de Hotelstrategie in de weg. In de voordracht is immers eveneens opgenomen dat vanaf 2014 wordt gestart met de nieuwe werkwijze zoals beschreven in de regionale hotelstrategie 2016-2022. Aangenomen kan worden dat met de inhaalslag tot 2015 wordt gedoeld op de al bestaande 37 concrete plannen.
7.3.
Daarnaast volgt uit zowel de tekst van de voordracht als het vaststellingsbesluit zelf dat het initiatief van eiseres niet onder de daarin genoemde 37 concrete plannen kan vallen. De genoemde 37 concrete plannen voor 8.400 kamers komen namelijk uit het rapport ‘Uitwerking Hotelbeleid MRA voor de gemeenten Amsterdam en Haarlemmermeer’. Dit rapport lag voor in de vergadering van het college van burgemeester en wethouders van 18 juni 2013. De conceptaanvraag van eiseres is echter pas later, namelijk op 20 september 2013 ingediend. De omstandigheid dat op de “Kansenkaart”, behorende bij de Hotelstrategie een stip staat (ongeveer) op de locatie van de panden van eiseres maakt dit niet anders. Op die kaart zijn immers veel meer dan 37 stippen gezet, zodat ook daaruit niet kan worden afgeleid dat het initiatief van eiseres onder de 37 bestaande plannen valt. Ook overigens kan uit de weergave op de kaart niet worden afgeleid dat de Hotelstrategie niet op het initiatief van eiseres van toepassing zou zijn.
7.4.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat verweerder de aanvraag van eiseres terecht aan de hand van de Hotelstrategie heeft beoordeeld. Eiseres’ betoog slaagt dus niet.
8.1.
De rechtbank is echter met eiseres van oordeel dat verweerder de aanvraag ook aan het lokale (stadsdeel-)beleid had moeten toetsen. De Hotelstrategie is namelijk algemeen regionaal beleid van de metropoolregio Amsterdam (MRA). Op bladzijde 8 van de Hotelstrategie is in dat verband vermeld: “Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat in de hotelladder de specifieke criteria en/of nota’s per gemeenten (en/of stadsdeel) die van toepassing zijn op een hotelinitiatief niet zijn opgenomen, te denken valt aan welstandscriteria en de bibob-screening behorende bij een bouwaanvraag en aanvragen voor exploitatievergunningen voor horeca. Uiteraard dient een initiatief aan alle vigerende (beleids)criteria te voldoen”. Verder is op bladzijde 7 van de Hotelstrategie vermeld dat aan de gemeenten van de MRA wordt gevraagd bij opstellen of wijzigen van relevante beleidsnota’s de uitgangspunten van de Hotelstrategie op te nemen. Hieruit volgt expliciet dat naast het algemene regionale beleid ook specifiek lokaal beleid van toepassing is op hotelinitiatieven.
8.2.
Verweerder heeft zich ter zitting primair op het standpunt gesteld dat de horecanota geen beleidsregel is en subsidiair dat, voor zover moet worden aangenomen dat dit wel het geval is, geen geldend beleid meer is. Deze is immers opgesteld door het toenmalige stadsdeel dat per 19 maart 2014 wegens de wijziging van de Gemeentewet is vervangen door de bestuurscommissie. Volgens artikel 38, eerste lid, van Verordening op de bestuurscommissies 2013 (de Verordening) behouden (onder meer) beleidsregels hun rechtskracht gedurende twee jaren na de datum van inwerkingtreding van de Wet tot Wijziging van de Gemeentewet. Verweerder meent dat deze bepaling niet geldt voor de in dit geding van belang zijnde onderdelen van de horecanota, omdat die onderdelen niet als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt. De horecanota moet volgens verweerder meer gezien worden als een gebiedsaanduiding of gereedschap om te kijken of meegewerkt kan worden aan een wijziging van het bestemmingsplan. De rechtbank begrijpt dat verweerder daarmee bedoelt dat de van belang zijnde onderdelen van de horecanota per 19 maart 2014 zijn komen te vervallen.
8.3.
De rechtbank volgt dit standpunt van verweerder niet. Ter zitting is namelijk komen vast te staan dat de horecanota is vastgesteld bij besluit en is gepubliceerd. Daarbij is de horecanota een vastgestelde algemene regel omtrent de afweging van belangen. Hiermee is voldaan aan de criteria van een beleidsregel zoals genoemd artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Verder is niet gebleken dat de horecanota is ingetrokken. Dit betekent dat de horecanota nog van kracht was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Verweerder had de aanvraag dan ook niet alleen aan de Hotelstrategie, maar ook aan de horecanota moeten toetsen. Dit geldt eens te meer daar in de brief van 15 november 2013 is gezegd dat de aanvraag past binnen het horecabeleid van het stadsdeel. Verweerder heeft dit ten onrechte nagelaten. Dit betekent dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd.
9.1.
Ingevolge de Hotelstrategie moet een hotelinitiatief beoordeeld worden aan de hand van de Hotelladder. De Hotelladder bestaat uit de volgende treden:
Trede 1: Voegt het initiatief iets toe aan het bestaande aanbod en zijn omgeving?
Trede 2: Ligt het initiatief in een kansengebied?
Trede 3: Is er sprake van transformatie?
Trede 4: Voldoet het initiatief aan de ruimtelijke en kwalitatieve criteria?
10. De rechtbank begrijpt dat het advies van het RAT met name ziet op de eerste trede. Het RAT heeft namelijk in zijn advies onder meer het volgende overwogen: “Er moet (…) sprake zijn van een duidelijke toegevoegde waarde voor de directe omgeving, conform de regionale hotelstrategie. In het geval van dit initiatief worden er woningen onttrokken ten opzichte van de bestaande woningvoorraad in een zeer krappe woningmarkt terwijl elders kantoor- en maatschappelijk vastgoed leeg staat. Daarnaast zijn er geen plannen om een publieke voorziening te creëren in de plint. De optelsom van deze twee aspecten brengt ons tot het oordeel dat dit initiatief niets toevoegt aan de directe omgeving”. De rechtbank is allereerst van oordeel dat het onttrekken van woningen slechts een rol kan spelen in het kader van het huisvestingsbeleid en dat het geen onderdeel uitmaakt van de ruimtelijke afweging die in deze procedure voorligt. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het RAT – en daarmee verweerder die het advies heeft overgenomen – onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de omstandigheid dat er geen publieke voorzieningen in de plint zijn voorzien, tot de conclusie leidt dat het initiatief niets toevoegt aan de directe omgeving. De rechtbank overweegt in dat verband dat blijkens de uitleg van de Hotelladder in het kader van de toets aan trede 1 drie vragen beantwoord dienen te worden, terwijl uit het advies daarvan niet blijkt.
11. Met betrekking tot de tweede trede overweegt de rechtbank als volgt. Niet in geschil is dat het hotelinitiatief van eiseres niet is in een kansengebied ligt. Het enkele feit dat het initiatief niet in een kansengebied ligt, levert echter geen weigeringsgrond op. Uit de Hotelstrategie volgt immers niet dat nieuwe hotels niet zijn toegelaten op plekken die niet zijn aangewezen als kanslocatie. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1085). Bovendien acht de rechtbank van belang dat de [adres] in de horecanota is benoemd als een van de economische assen. Volgens beleidskeuze 8 in de horecanota gebeurt groei van horeca in stadsdeel Oost hoofdzakelijk langs de economische assen. Hieruit leidt de rechtbank af dat het initiatief dus weliswaar niet in een kansengebied ligt, maar wel op een gunstige locatie.
12.1.
Wat de derde trede betreft, volgt uit de toelichting bij de hotelladder dat sprake is van een transformatieproject, indien de nieuwe hotelkamers in bestaand vastgoed gerealiseerd worden dat tot dan toe een andere functie had (bijvoorbeeld kantoor of onderwijs), waarbij het vastgoed behouden blijft.
12.2.
Eiseres betoogt dat wel degelijk sprake is van transformatie van kantoor naar hotelfunctie. Het overgrote deel van de aanvraag heeft namelijk betrekking op omzetting van kantoorruimte naar een hotelfunctie. De feitelijke situatie van de panden is volgens eiseres als volgt. Alleen de verdiepingen [adres] en [huisnummer] zijn altijd in gebruik geweest als woning en zijn nu in gebruik als short stay appartement. De panden aan de [adres] en [huisnummer] en de verdiepingen [huisnummer] en [huisnummer] waren al vóór het jaar 2000 in gebruik als één kantoor. In 2000 is eiseres in die panden getrokken. De verdieping [adres] is nu in gebruik als short stay-appartement. Ook de kapverdiepingen [adres] en [huisnummer] zijn nu samen in gebruik als één short stay appartement. Voordat de short stay-vergunningen voor de verdiepingen [adres] , [huisnummer] en [huisnummer] konden worden verleend, moesten deze eerst worden omgezet van kantoor naar woning, maar feitelijk zijn ze nooit als woning in gebruik geweest. Er is volgens eiseres ook geen sprake van zelfstandige woningen; de stoppenkast zit bij de receptie op de begane grond. Ook als niet wordt uitgegaan van kantoor, is volgens eiseres sprake van transformatie. Het is vast beleid van verweerder om omzetting van short staypanden naar een hotelfunctie te faciliteren, aldus eiseres.
12.3.
In de Beleidsnotitie short stay 2014 van de gemeente Amsterdam (het short stay beleid) staat dat het college het omzetten stimuleert van panden die al geheel short stay worden verhuurd naar appartementenhotels. Het college vindt dat het omzetten van hotels per geval moet worden beoordeeld. Het college vindt ook dat het aan de stadsdelen is om te bepalen in hoeverre omzetting mogelijk is en waar dit dan zou kunnen.
12.4.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van transformatie als bedoeld in de hotelladder, omdat geen voormalig kantoor- of onderwijspand wordt omgezet naar hotel. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder gesteld dat dit standpunt niet helemaal juist is omdat wel gedeeltelijk sprake is van transformatie. In ieder geval voor wat betreft de begane grond zou omzetting plaatsvinden van kantoor naar hotel. Voor het overige gaat verweerder er vanuit dat alle bovenliggende verdiepingen conform de bestemming altijd in gebruik zijn (geweest) als woning.
12.5.
De rechtbank stelt op grond van het vorenstaande vast dat verweerder de overwegingen in het bestreden besluit op dit punt niet langer handhaaft. Het bestreden besluit is al om die reden onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder enkel is uitgegaan van de op grond van artikel 7.1 van de planregels toegestane gebruik. Niet is gebleken dat verweerder heeft onderzocht wat het feitelijk gebruik van de bovenliggende etages was en is en in hoeverre dat gebruik – bijvoorbeeld op grond van het overgangsrecht of met een omgevingsvergunning voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik – is toegestaan. Dit betekent dat het besluit ook op dat punt onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd.
12.6.
Verder staat vast dat in elk geval met betrekking tot de verdiepingen [adres] en [huisnummer] sprake is van woningen die – met vergunning – in gebruik zijn als short stay appartementen. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat deze woningen weliswaar tijdelijk aan de woningvoorraad zijn onttrokken, maar dat ze na tien jaar weer zullen terugvloeien in de voorraad. Het permanent onttrekken van woningen is volgens verweerder onwenselijk. De rechtbank is van oordeel dat dit argument slechts een rol kan spelen in het kader van het huisvestingsbeleid en dat het geen onderdeel uitmaakt van de ruimtelijke afweging die in deze procedure voorligt. Uit het bestreden besluit blijkt verder niet dat verweerder rekening heeft gehouden met het uitgangspunt van het short stay beleid dat omzetting van short stay naar appartementenhotels wordt gestimuleerd. Ook in zoverre is het bestreden besluit dus onvoldoende gemotiveerd. Verweerder dient bij het nieuwe te nemen besluit tevens rekening te houden met dit uitgangspunt van het short stay beleid.
13.1.
De vierde trede bevat twaalf subcriteria. Zes daarvan betreffen de ruimtelijke ordening. De zes andere zien op economische en kwalitatieve aspecten.
13.2.
Blijkens het bestreden besluit voldoet het initiatief aan drie van de in trede vier genoemde ruimtelijke criteria. Zo is in het bestreden besluit vermeld dat in de nabijheid van de panden sprake is van hoogwaardig openbaar vervoer, dat de verkeersaantrekkende werking geen problemen zal opleveren, en dat de schaal van het hotel aansluit op de omgeving. Verweerder heeft verder niet gesteld dat er belemmeringen zijn voor wat betreft milieuwet- en regelgeving (criterium 3), of dat de hotelkamers een onevenredige inbreuk op het woon- en leefklimaat maken (criterium 5). Criterium 6 is of er dichtbij het hotel andere (toeristische) voorzieningen zijn. Volgens verweerder voldoet het initiatief van eiseres niet aan dit criterium. Naar het oordeel van de rechtbank is niet op voorhand duidelijk dat het hier om een ruimtelijk criterium gaat. Voor zover dit criterium geacht moet worden betrekking te hebben op de economische haalbaarheid van een hotel op een bepaalde plaats, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit is uitgegaan van een te beperkte en eenzijdige vaststelling van de feitelijke omgeving. In het bestreden besluit staat daarover onder andere: “(H)et noordelijke deel van de [adres] wordt nog gekenmerkt door winkels, bij de [adres] is de straat echter vooral een verkeersader met daaromheen woningen. Aan dit deel van de [adres] liggen woonbuurten, een buurtwinkelcentrum, sportvelden en begraafplaats [naam] ”. Een hotel op deze locatie is volgens verweerder, in tegenstelling tot short stay, dan ook niet passend bij de identiteit van de omgeving. Verderop in het besluit wordt nog herhaald: “Het gebied waarin het hotel gesitueerd wordt is hoofdzakelijk een woongebied, met lokale voorzieningen, zoals het [straat] en sportvelden. Park Frankendael is een buurtoverstijgend park, dat voornamelijk gebruikt wordt door bewoners van de Watergraafsmeer. Het park heeft niet de uitstraling van bv. het Vondelpark of zelfs het Oosterpark”. Blijkens de door eiseres overgelegde stukken, waaronder een kaart van Googlemaps, liggen de panden van eiseres echter aanmerkelijk dichter bij het winkelgebied richting het centrum dan bij begraafplaats [naam] en de sportvelden. Verweerder heeft dit ten onrechte niet bij zijn besluitvorming betrokken. Daar komt bij dat verweerder heeft geconstateerd dat Park Frankendael een toeristische atrractie is die dichtbij is gelegen. Het is de rechtbank verder niet duidelijk en verweerder heeft dit ook niet gemotiveerd, waarom gelet op de nabijheid van het centrum van Amsterdam met al zijn (openbaar vervoer)voorzieningen en de luchthaven een hotel op deze plek economisch niet haalbaar zou zijn.
13.3.
Verweerder is niet ingegaan op de zes economische criteria die onderdeel uitmaken van de vierde trede, zodat niet duidelijk is of hieraan volgens verweerder wordt voldaan. De rechtbank overweegt verder dat indien de Hotelladder niet succesvol wordt doorlopen, volgens de Hotelstrategie het initiatief binnen het RAT besproken wordt en het RAT in gesprek gaat met de initiatiefnemer teneinde deze te bewegen het plan in de gewenste richting aan te passen. Dat gesprek heeft in dit geval niet plaatsgevonden. Verweerder heeft zich daarover in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat een aanpassing in dit geval niet mogelijk is. De rechtbank stelt vast dat verweerder dat standpunt in het geheel niet heeft gemotiveerd en dat uit de stukken blijkt en ter zitting ook naar voren is gebracht dat eiseres bereid was om de aanvraag aan te passen.
14.	Op grond van de onder punt 10 tot en met punt 13.3 gegeven overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet in redelijkheid aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag heeft kunnen leggen dat het initiatief niet voldoet aan de treden van de Hotelladder en dat het RAT negatief heeft geadviseerd.
15.1.
De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder verder aldus dat het hotelinitiatief van eiseres in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat het initiatief niet passend is bij de identiteit van de omgeving, zijnde een woonbuurt.
15.2.
De rechtbank overweegt in dat verband dat, zoals hiervoor punt 13.2 al is overwogen, verweerder aldus is uitgegaan van een te beperkte en eenzijdige vaststelling van de feitelijke omgeving, omdat blijkens de door eiseres overgelegde stukken de panden van eiseres aanmerkelijk dichter bij het winkelgebied richting het centrum liggen dan bij begraafplaats [naam] en de sportvelden.
15.3.
Bovendien stelt de rechtbank vast dat in de brief van 15 november 2013 onder meer is vermeld dat in de directe omgeving van de bewuste panden sprake is van een mix van zowel detailhandel, kantoren als woningen. In die brief is het initiatief beoordeeld aan de hand van de horecanota, is geconcludeerd dat de aanvraag past binnen het horecabeleid van het stadsdeel en dat de hotelkamers naar verwachting niet tot overlast van de buurt zullen leiden. De rechtbank begrijpt hieruit dat de goede ruimtelijke ordening op dat moment niet in de weg stond aan de omzetting van een short stay bedrijf en kantoorruimte naar een hotelfunctie. De rechtbank is niet gebleken dat de feitelijke situatie ter plaatse ten tijde van de beoordeling van de daadwerkelijke aanvraag was veranderd. Verweerder heeft dan ook niet inzichtelijk gemaakt waarom het plan in 2013 niet in strijd was met een goede ruimtelijke ordening, en in 2014 wel.
15.4.
De rechtbank komt gelet op het voorgaande dan ook tot de conclusie dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
16.1.
Eiseres heeft ten aanzien van de eerder vermelde brief van 15 november 2013 ook een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. In dat verband stelt eiseres dat uit het vooroverleg naar voren is gekomen dat het plan vergund kon worden. Verweerder stelt daar tegenover dat slechts door de Wabo-coördinator de verwachting is uitgesproken dat ruimtelijke medewerking zou worden verleend aan het bouwplan, behoudens toetsing aan de redelijke eisen van welstand, bouwtechnische regelgeving en wetswijzigingen. Er is dus geen sprake van een concrete ondubbelzinnige toezegging. Verder stelt verweerder dat de bewuste brief niet is geschreven door of namens verweerder.
16.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie onder meer de uitspraak van 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5700).
16.3.
De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat de brief slechts door een willekeurige ambtenaar is geschreven. Uit de stukken volgt dat over de kwestie overleg is geweest binnen de afdeling Ruimtelijke Ordening terwijl de brief van 15 november 2013 is ondertekend door de Wabo-coördinator namens de afdeling Vergunningen. Eiseres mocht er daarom vanuit gaan dat de in de brief van 15 november 2013 toegezegde medewerking door een daartoe bevoegd persoon is gedaan. De rechtbank acht in dit kader bovendien van belang dat de brief is geschreven naar aanleiding van het vooroverleg over een conceptaanvraag omgevingsvergunning.
16.4.
Ten aanzien van de vraag of sprake is van een ondubbelzinnige toezegging oordeelt de rechtbank als volgt. Het voorbehoud dat in de brief van 15 november 2013 wordt gemaakt ziet blijkens de tekst op de redelijke eisen van welstand en bouwtechnische regeling. In de brief staat immers:
“Uw aanvraag is echter
niet
getoetst aan redelijke eisen van welstand en de bouwtechnische regelgeving”.
Weliswaar wordt in de brief ook vermeld dat eventuele wetswijzigingen mogelijk van invloed kunnen zijn op de beoordeling van het verzoek, maar van dergelijke wetswijzigingen is niet gebleken. Het voorbehoud dat is gemaakt ziet immers niet op mogelijke beleidswijzigingen. Daarbij was, zoals de rechtbank eerder in deze uitspraak heeft geoordeeld, ten tijde van het bestreden besluit ook de horecanota nog van toepassing. Overigens bevreemdt het de rechtbank dat in de brief van 15 november 2013 niets is gezegd over de op handen zijnde Hotelstrategie, die immers kort na het opstellen van de brief is vastgesteld.
16.5.
Uit de hiervoor gegeven overwegingen over het vertrouwensbeginsel volgt echter niet dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning zonder meer had moeten verlenen. Verweerder had naar het oordeel van de rechtbank echter wel de gevolgen van het bij eiseres gewekte vertrouwen moeten betrekken bij zijn belangenafweging. Verweerder had daarnaast ook moeten onderzoeken of die afweging tot het verlenen van enige compensatie noopte (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:46). Dit heeft verweerder ten onrechte niet gedaan.
17.1.
Eiseres voert verder aan dat het bestreden besluit in strijd met het verbod op vooringenomenheid als bedoeld in artikel 2:4 van de Awb is genomen. Eiseres baseert dit in het bijzonder op de interne e-mailwisseling tussen verschillende medewerkers die in dienst zijn van verweerder.
17.2.
Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. Blijkens de parlementaire geschiedenis bij deze bepaling beoogt het eerste lid het bestuursorgaan in te scherpen dat het de burger fair moet behandelen en met open vizier tegemoet moet treden. Besluiten worden genomen zonder aanzien des persoons en een bestuursorgaan moet zich objectief opstellen. Daarbij mag het bestuursorgaan niet de ene burger zonder grond bevoordelen boven de andere. Het verbod van vooringenomenheid verzet zich er niet tegen dat het bestuursorgaan werkt vanuit bepaalde beleidskeuzes.
17.3.
De rechtbank is niet gebleken dat verweerder zich bij zijn besluitvorming niet objectief heeft opgesteld of het bestreden besluit heeft genomen met het oogmerk eiseres te benadelen ten opzichte van anderen. Dit neemt niet weg dat de gedingstukken, waaronder de interne mailwisseling tussen een aantal ambtenaren die heeft plaatsgevonden naar aanleiding van het gemaakte bezwaar, niet getuigen van een open blik van verweerder jegens de door eiseres gemaakte bezwaren. Uit die mailwisseling blijkt namelijk dat verweerder hoe dan ook geen hotel wil op de door eiseres voorgestane locatie en enkel gezocht heeft naar argumenten om dat te onderbouwen. Dit getuigt naar het oordeel van de rechtbank niet van een faire behandeling van eiseres. Verweerder heeft met deze handelwijze dan ook in ieder geval de schijn van vooringenomenheid op zich genomen en daarmee gehandeld in strijd met artikel 2:4 van de Awb. Het betoog van eiseres slaagt.
18.1.
Ten slotte doet eiseres een beroep op het gelijkheidsbeginsel. In dat verband verwijst eiseres naar de ontwikkeling van Hotel V, waarvan de opening later in 2016 gepland staat. Volgens eiseres ligt dat hotel in een echte woonbuurt, aanzienlijk dichter bij een begraafplaats en sportvelden, en is er geen sprake van ligging aan een zogeheten economische as.
18.2.
Ter zitting verklaarde verweerder niet op de hoogte te zijn van de komst van Hotel V op de door eiseres genoemde locatie. Verweerder zal dan ook aan de hand van de door eiseres verstrekte informatie onderzoek moeten verrichten naar de vraag of sprake is van gelijke gevallen. Indien dat volgens verweerder niet het geval is, zal verweerder dit moeten motiveren.
19. Samengevat komen de voorgaande overwegingen over het bestreden besluit op het volgende neer;
- verweerder heeft ten onrechte de horecanota zoals die gold ten tijde van het bestreden besluit bij zijn besluitvorming buiten beschouwing gelaten;
- verweerder heeft het besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid door niet te onderzoeken wat het feitelijk gebruik van de panden was en of dit was toegestaan;
- verweerder heeft het besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid door met betrekking van de ligging van de panden in de buurt van een te beperkte en eenzijdige weergave van de feiten uit te gaan;
- verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd dat het hotelinitiatief in strijd is met een goede ruimtelijke ordening;
- verweerder had het bij eiseres gewekte vertrouwen moeten betrekken bij zijn belangenafweging;
- verweerder heeft in de procedure die heeft geleid tot het bestreden besluit gehandeld in strijd met het verbod op vooringenomenheid;
- verweerder heeft niet het beroep op het gelijkheidsbeginsel onderzocht.
20. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 2:4, 3:2 en 7:12 van de Awb. De rechtbank ziet vanwege de geconstateerde gebreken geen aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten. Aangezien het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik een discretionaire bevoegdheid van verweerder is, ziet de rechtbank ook geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Verder ziet de rechtbank in de hoeveelheid gebreken en in de aard daarvan geen aanleiding de zogeheten bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
21. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres in verband met de behandeling van het beroep tegen het bestreden besluit. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 496,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). In totaal (zie ook rechtsoverweging 1.5) dient verweerder een bedrag van € 992,- aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar gegrond;
vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.M. Hamer, voorzitter, en mr. A.W.C.M. van Emmerik en mr. H.J. Schaberg, leden, in aanwezigheid van mr. K.M.H. Stikkers, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2016.
griffier
de griffier is niet
in staat te ondertekenen
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.