ECLI:NL:RVS:2017:1825
Raad van State — Uitspraak 


201701248/1/V1.
Datum uitspraak: 5 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
2.    [de vreemdeling],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 11 januari 2017 in zaak nr. 16/20292 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Op 14 juli 2016 heeft de staatssecretaris de vreemdeling de feitelijke toegang tot de vrijheidsbeperkende locatie (hierna: de VBL) te Ter Apel geweigerd.
Bij besluit van 31 augustus 2016 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 januari 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris heeft desgevraagd een nader stuk ingediend.
De vreemdeling heeft hierop schriftelijk gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2017, waar  de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S.H.M. Maas en mr. R.A. Visser, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het geschil heeft betrekking op het onderdak dat de staatssecretaris aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen biedt, onder de voorwaarde dat zij meewerken aan hun vertrek uit Nederland, en met dien verstande dat het onderdak gepaard zal gaan met de oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel krachtens artikel 56, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Zoals volgt uit uitspraak van de Afdeling van 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:341, kan de staatssecretaris in het licht van de artikelen 3 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), artikelen 13, aanhef en vierde lid, en 31, aanhef en tweede lid, van het Europees Sociaal Handvest en de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten van 1 juli 2014 in zaak nr. 90/2013 (CEC tegen Nederland, www.coe.int/socialcharter) in beginsel met dat voorwaardelijk aanbod volstaan. In r.o. 3.7 van die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de meewerkvoorwaarde onder bijzondere omstandigheden die de psychische toestand van de desbetreffende vreemdeling betreffen niet mag worden gesteld. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de staatssecretaris op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de meewerkvoorwaarde.
De aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit van 31 augustus 2016 wegens strijdigheid met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigd, omdat uit het rapport van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (hierna: de GGD) van 28 januari 2016 naar voren komt dat de vreemdeling een zeer kwetsbare man is, met psychische problemen, die ernstig is beperkt in zelfredzaamheid, en aldus door overlegging van dat rapport zijn beroep op bijzondere omstandigheden in de zin van r.o. 3.7 van voormelde uitspraak van 26 november 2015 voldoende heeft onderbouwd om de vergewisplicht van de staatssecretaris te activeren.
Grief van de staatssecretaris
3.    In de enige grief betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank met het aldus overwogene niet heeft onderkend dat hij geen plicht had nader onderzoek te doen naar het vermogen van de vreemdeling om zich bij voorbaat bereid te verklaren aan zijn vertrek uit Nederland mee te werken. Voor het activeren van zijn vergewisplicht is volgens de staatssecretaris vereist dat de vreemdeling een medische verklaring overlegt waaruit blijkt dat hij niet wilsbekwaam is om te kiezen tussen het wel of niet meewerken aan vertrek uit Nederland. Daarbij is van belang of de vreemdeling de relevante informatie over het meewerken aan terugkeer kan begrijpen en de gevolgen van de te maken keuze in redelijke mate kan overzien. Uit de door de vreemdeling overgelegde rapportage van de GGD volgt weliswaar dat bij de vreemdeling psychische klachten aan de orde zijn, maar niet dat zijn psychiatrische problemen interfereren met het vermogen de keuze tussen het wel of niet meewerken aan terugkeer uit te drukken of dat hij de informatie die relevant is voor de beslissing over het meewerken aan vertrek niet kan begrijpen, nu een specifieke diagnose van een behandelend arts ontbreekt, aldus de staatssecretaris. Voorts heeft de staatssecretaris naar voren gebracht dat de vreemdeling in het kader van zijn verzoek om onderdak op 14 juli 2016 is gehoord door een regievoerder. Uit het gespreksverslag blijkt volgens de staatssecretaris niet dat de vreemdeling niet in staat was de gevolgen van zijn handelen en nalaten te overzien.
Feitelijke gang van zaken en procedurele aspecten
4.    De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris in reactie op het verzoek van de vreemdeling om feitelijke toegang tot de VBL heeft volstaan met een feitelijke weigering in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000. Direct daaraan voorafgaand heeft de regievoerder van de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: DT&V) van het ministerie van Veiligheid en Justitie met de vreemdeling op 14 juli 2016 een zogeheten vertrekgesprek gevoerd. Hiervan heeft de regievoerder een verslag gemaakt. Volgens de mededeling van de staatssecretaris bij brief van 28 maart 2017 aan de Afdeling (hierna: de brief van 28 maart 2017) heeft in het verleden aanvankelijk geen verslaglegging van de gesprekken plaatsgevonden. Vanaf ongeveer mei 2016 vindt verslaglegging wel standaard plaats. In aanmerking genomen dat een feitelijke weigering aan de orde is, acht de Afdeling het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding vereist dat de staatssecretaris er niet alleen zorg voor draagt dat de regievoerder een verslag maakt van het vertrekgesprek en dat de feitelijke weigering schriftelijk wordt vastgelegd, maar ook dat beide stukken aan het dossier worden toegevoegd.
Beleid zoals dat uit de praktijk naar voren komt
5.    De staatssecretaris laat niet alle vreemdelingen die verzoeken om onderdak in de VBL toe tot de VBL. Als de desbetreffende vreemdeling niet meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland weigert de staatssecretaris hem de feitelijke toegang tot de VBL, behoudens het geval dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die de psychische toestand van betrokkene betreffen. De staatssecretaris hanteert daarbij als uitgangspunt dat een uitgeprocedeerde vreemdeling van het onderdak in de VBL gebruik kan maken indien hij zich bij voorbaat oprecht en geloofwaardig bereid verklaart mee te werken aan zijn vertrek uit Nederland. Bovendien moet er volgens de staatssecretaris zicht zijn op dat vertrek. Aan dit vereiste wordt voldaan indien het vertrek in beginsel binnen twaalf weken kan worden gerealiseerd. Indien voorzienbaar is dat het vertrek niet binnen die periode kan worden gerealiseerd of die termijn uiteindelijk niet wordt gehaald, heeft dit niet tot gevolg dat de staatssecretaris het onderdak weigert dan wel beëindigt, zolang er sprake is van medewerking als vorenbedoeld
Toelichting van de staatssecretaris neergelegd in de brief van 28 maart 2017
6.      De Afdeling heeft in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1741, de toelichting van de staatssecretaris op zijn beleid weergeven. Specifiek voor de situatie dat de desbetreffende vreemdeling niet in staat is de reikwijdte van zijn handelen of verklaringen te overzien, geldt volgens de staatssecretaris dat de bewijslast op de desbetreffende vreemdeling rust: het is aan hem om met een recente verklaring van een medische deskundige/behandelaar aan te tonen dat hij wegens zijn psychische gesteldheid, althans voorlopig, niet in staat kan worden geacht de gevolgen van zijn handelen of nalaten te overzien. Daarbij worden medische stukken waarin geen sprake is van een recente diagnose in beginsel niet betrokken, zoals meestal het geval is bij dagrapportages van de GGD, die geen inzicht geven in de huidige psychische gesteldheid van de desbetreffende vreemdeling. Wat die vreemdeling met voormelde verklaring bij de regievoerder moet aantonen is dat hij wilsonbekwaam is: van andere medische stukken wordt door de regievoerder in beginsel geen kennis genomen. Eerst indien een verklaring voorligt dat de desbetreffende vreemdeling wilsonbekwaam is, wordt de vergewisplicht geactiveerd. In dat geval zal door het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (hierna: het NIFP) van de Dienst Justitiële Inrichtingen van het ministerie nader worden onderzocht of die vreemdeling daadwerkelijk wilsonbekwaam is. In dat geval zal de desbetreffende vreemdeling hangende het onderzoek onderdak worden verleend in de VBL. Mocht uit het onderzoek blijken dat die vreemdeling daadwerkelijk niet wilsbekwaam is, of kan de wilsbekwaamheid niet worden vastgesteld, dan zal het onderdak in de VBL vooralsnog worden gecontinueerd en zal worden bezien of hij kan worden uitgeplaatst naar Veldzicht of een andere locatie. Mocht hij wilsbekwaam zijn, dan zal alsnog worden nagegaan of hij bereid is mee te werken aan vertrek uit Nederland.
Toetsingskader
7.    Het zojuist weergegeven beleid heeft de staatssecretaris niet bij besluit vastgesteld en evenmin als zodanig op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt. Het betreft dan ook geen beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Dit betekent dat het voormelde slechts als een interne vaste gedragslijn kan worden aangemerkt en dat artikel 4:82 van de Awb niet van toepassing is; vergelijk uitspraken van de Afdeling van 6 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:430 en 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1041. Hieruit volgt dat de staatssecretaris per concreet geval moet motiveren waarom hij, gezien de persoon van de desbetreffende vreemdeling en diens perspectief voor vertrek uit Nederland, ervoor heeft gekozen hem vooraf tegen te werpen dat hij niet meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland.
Toepassing toetsingskader en beoordeling grief van de staatssecretaris
8.    De vreemdeling heeft gesteld dat hij tijdens het gesprek op 14 juli 2016 gedesoriënteerd was. Voorts heeft de vreemdeling naar voren gebracht dat het verslag van de DT&V een onjuiste weergave van het gesprek is, nu hij niet heeft verklaard dat hij niet naar Egypte wil terugkeren en dat hij met het antwoord 'Zeist' heeft gezegd dat hij terug wil naar het Detentiecentrum Zeist. Daartoe heeft hij gewezen op de volgende letterlijke weergave van het gesprek, zoals verwoord in zijn brief van 14 februari 2017 aan de Afdeling:
'Vreemdeling: I do not know why. Too much welcome.
DT&V: Do you know why you are here?
Antwoord: I talk too much. Talk to Linda.
DT&V: [--]
Antwoord: What, after welcome Zeist? I want to go to Turkey.
DT&V: Wilt u naar een ander land?
Antwoord: Change country.
DT&V: Dat kan niet.
Antwoord: I want to change country. I want to ask for to go back to Egypt.
DT&V: Wilt u terug naar Zeist?
Antwoord: I want to be free. Als ik vrij dan dood. Talk to Linda.'
8.1.    Het gespreksverslag van de DT&V houdt het volgende in:
'Ik vraag betrokkene waarom hij naar deze locatie is gekomen om met de DT&V te spreken. Betrokkene geeft aan dat mr. [NAAM]moest komen. Het is hier goed in Nederland. Ik was hier overal welkom, overal. Egypte is niet goed. Naar Egypte wil ik niet terug. Ik zeg betrokkene dat ik in zijn dossier heb gelezen dat hij een kopie paspoort via familie wilde laten overkomen om een LP te kunnen vragen.
Betrokkene geeft aan niet terug te willen keren naar Egypte. Ik deel betrokkene mede dat, wanneer hij wel terug wil keren, hij zich kan melden bij de IOM of de DT&V. Tot slot heb ik betrokkene naar zijn advocaat [NAAM]'
8.2.    In het midden kan blijven of de onder 8.1. vermelde weergave van het vertrekgesprek op hoofdlijnen juist is. De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris niet betwist dat de vreemdeling tijdens het vertrekgesprek melding heeft gemaakt van zijn behandelaar, Linda, werkzaam bij Equator Foundation te Diemen, en de regievoerder heeft gevraagd telefonisch contact met haar te hebben.
De Afdeling stelt voorts vast dat de regievoerder de deskundigheid mist om te beoordelen of een vreemdeling - in elk geval voorlopig - medisch in staat moet worden geacht de gevolgen van zijn handelen en nalaten te overzien. De vreemdeling heeft  medische stukken overgelegd, met daarin de vermelding 'PTSS, behandeling Equator, en psychotische stoornis'. De vreemdeling heeft voorts gemeld dat hij bekend is bij Equator. In het licht hiervan heeft de staatssecretaris in strijd met artikel 3:2 van de Awb gehandeld door de vreemdeling de feitelijke toegang tot de VBL te weigeren, zonder medisch onderzoek te laten verrichten of deze  - in elk geval voorlopig - medisch in staat moet worden geacht de gevolgen van zijn handelen en nalaten te overzien. Anders dan de staatssecretaris stelt, is voor het activeren van zijn vergewisplicht niet vereist dat een vreemdeling een verklaring van een medische deskundige/behandelaar overlegt waaruit blijkt dat hij wilsonbekwaam is. Vereist is slechts dat een vreemdeling zijn beroep op bijzondere omstandigheden als bedoeld onder 1 staaft en daartoe een begin van bewijs inbrengt. Dit kan door, zoals in dit geval, het overleggen van dagrapporten van de GGD of andere medische stukken, waaruit blijkt dat betrokkene geestelijk in de war is of psychische klachten heeft die behandeling behoeven. Met betrekking tot de stelling van de staatssecretaris dat een onderzoek door het NIFP een voor de vreemdeling belastend onderzoek is, merkt de Afdeling op dat de regievoerder een arts kan benaderen met de vraag of een nader onderzoek door genoemd instituut is aangewezen. Naar ter zitting is gebleken, is op de VBL een arts aanwezig.
De grief faalt.
Grief van de vreemdeling
9.    In de enige grief betoogt de vreemdeling dat de rechtbank heeft nagelaten het besluit van 31 augustus 2016 aan de onder 1 vermelde verdragsbepalingen te toetsen.
9.1.    De rechtbank heeft met het aanhalen van voormelde uitspraak van    26 november 2015 en de onder 2 vermelde vernietiging het standpunt van de staatssecretaris in het besluit van 31 augustus 2016 dat er voor hem geen enkele verdragsverplichting bestaat om aan meerderjarige vreemdelingen al dan niet rechtmatig verblijvend in Nederland bij voorbaat onderdak te verlenen en dat de in bezwaar aangevoerde omstandigheden geen aanleiding vormen de vreemdeling niet tegen te werpen dat hij niet meewerkt aan het vertrek uit Nederland, gecorrigeerd omdat dat besluit onzorgvuldig is voorbereid. Zolang de feiten en omstandigheden die relevant zijn voor het bepalen van de omvang van de op de staatssecretaris rustende verdragsverplichtingen niet juist zijn vastgesteld, is een directe rechterlijke toetsing aan die verdragsbepalingen niet mogelijk. De rechtbank heeft dan ook terecht met de onder 2 vermelde zorgvuldigheidsvernietiging volstaan.
De grief faalt.
10.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
11.    De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig eurocent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III.    bepaalt dat van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Groeneweg
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
32-787.