ECLI:NL:RVS:2017:1648
Raad van State — Uitspraak 


201602326/1/A2.
Datum uitspraak: 21 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 februari 2016 in zaken nrs. 15/2928 en 15/2932 in het geding tussen:
1.    [wederpartij sub 1] (hierna: de vennootschap), gevestigd te [plaats],
2.     [wederpartij sub 2], wonend te [woonplaats]
en
de RDW.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 10 juni 2015 heeft de RDW de keuringsbevoegdheid van [wederpartij sub 2] voor de categorie voertuigen tot en met 3.500 kg en de erkenning van de vennootschap voor het uitvoeren van periodieke keuringen voor die categorie met ingang van 17 juni 2015 voor zes weken ingetrokken.
Bij afzonderlijke besluiten van 16 september 2015 heeft de RDW de door de vennootschap en [wederpartij sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 februari 2016 heeft de rechtbank de door de vennootschap en [wederpartij sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 16 september 2015 vernietigd, de besluiten van 10 juni 2015 herroepen en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de RDW hoger beroep ingesteld.
De vennootschap heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Bij brief van 21 februari 2017 heeft de Afdeling de RDW verzocht om de filmbeelden die onderwerp van geschil zijn en een nader stuk te verstrekken. De RDW heeft deze verstrekt bij brief van 24 februari 2017.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2017, waar de RDW, vertegenwoordigd door M.A. Groenewoud, en de vennootschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Samenvatting
1.    De vennootschap voert Algemene Periodieke Keuringen uit (hierna: APK). [wederpartij sub 2], medewerker van de vennootschap, heeft een APK keuring uitgevoerd voor een Nissan Micra (hierna: het voertuig). De RDW heeft het voertuig aan een steekproef onderworpen. Op grond van artikel 31, tweede lid, van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK (hierna: de Regeling) mogen dan gedurende negentig minuten na afmelding geen wijzigingen worden aangebracht en geen metingen worden verricht, het zogenoemde "sleutelen in quarantainetijd". Partijen zijn verdeeld over de vraag of deze regel is overtreden. De rechtbank heeft deze vraag ontkennend beantwoord en heeft geoordeeld dat de RDW geen sancties jegens [wederpartij sub 2] en de vennootschap op had mogen leggen. De RDW kan zich niet in dat oordeel vinden en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
Besluiten RDW
2.    De RDW heeft in de besluiten van 10 juni 2015 verwezen naar de bevindingen van haar medewerker T. Schouten (hierna: de steekproefcontroleur), neergelegd in het steekproefcontrolerapport (hierna: het rapport) van 20 mei 2015 en het bezoekverslag van de steekproefcontroleur van gelijke datum. Op basis van deze bevindingen heeft de RDW in de besluiten geconcludeerd dat de steekproefcontroleur heeft geconstateerd dat de staat van het voertuig werd gewijzigd waardoor een feitelijke technische controle van het voertuig niet heeft kunnen plaatsvinden, dat dit wordt aangemerkt als sleutelen in quarantainetijd, hetgeen een overtreding betreft van artikel 31, tweede lid, van de Regeling. De RDW heeft deze overtreding aangemerkt als een overtreding categorie III. Gelet op het door haar gevoerde beleid bij een dergelijke overtreding en het feit dat het een eerste overtreding betreft, heeft de RDW op grond van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, artikel 87a, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wegenverkeerswet 1994 de keuringsbevoegdheid van [wederpartij sub 2] en de erkenning van de vennootschap voor de duur van zes weken ingetrokken.
Voorlopige voorzieningenprocedure bij de rechtbank
3.    De voorzieningenrechter heeft in de tussen partijen gewezen uitspraak van 23 oktober 2015 de besluiten van 16 september 2015 geschorst tot zes weken nadat op de beroepen is beslist, omdat de besluiten niet deugdelijk zijn gemotiveerd. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat op de door de steekproefcontroleur gemaakte filmbeelden die op de zitting zijn getoond niet is te zien of de betreffende medewerker van de vennootschap met een draaiende beweging van zijn rechterhand de linker koplamp van het voertuig heeft verdraaid. Mede gelet op de door [gemachtigde] gegeven toelichting over de werkwijze bij het testen van de afstelling van koplampen, heeft de voorzieningenrechter daarom geoordeeld dat de RDW met de verwijzing naar de verklaring van de steekproefcontroleur niet aannemelijk heeft gemaakt dat in quarantainetijd een wijziging in de staat van het voertuig is aangebracht.
Uitspraak van de rechtbank in de bodemprocedure
4.    De rechtbank heeft overwogen dat in beginsel van de juistheid van de verklaring van een steekproefcontroleur mag worden uitgegaan en dat hieraan sterke bewijskracht toekomt. In het rapport van de steekproefcontroleur is vermeld dat gedurende de quarantainetijd wijzigingen zijn aangebracht door het verstellen van de linker koplamp. De rechtbank heeft echter het oordeel van de voorzieningenrechter gevolgd, dat de RDW niet aannemelijk heeft gemaakt dat de handeling van het verstellen van de koplamp heeft plaatsgevonden, omdat de RDW de in de uitspraak van de voorzieningenrechter beschreven filmbeelden niet heeft betwist.
De rechtbank heeft het standpunt van de RDW dat onder het begrip sleutelen in quarantainetijd ook de andere geconstateerde handelingen dan die met de koplamp moeten worden begrepen, verworpen. Volgens de rechtbank kan uit het rapport niet worden afgeleid dat de steekproefcontroleur bij zijn conclusie over het sleutelen in quarantainetijd andere handelingen heeft betrokken dan die met betrekking tot de koplamp.
De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de RDW de sancties niet had mogen opleggen. Zij heeft daarom het beroep gegrond verklaard, de in beroep bestreden besluiten vernietigd en het geschil finaal beslecht door de besluiten van 10 juni 2015 te herroepen en te bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
Hogerberoepsgronden
5.    De RDW betoogt dat de rechtbank ten onrechte de filmbeelden van de steekproefcontroleur in haar oordeel heeft betrokken, nu deze een vertekend beeld kunnen geven van de situatie en de besluiten uitsluitend zijn gebaseerd op het rapport, het bezoekverslag van de steekproefcontroleur van 20 mei 2015 en het verslag van het horen van de bedrijfsinspecteur van de RDW van 27 mei 2015. De RDW acht het daarom niet relevant dat zij de beschrijving van de filmbeelden niet heeft betwist.
De RDW betoogt voorts dat de rechtbank te veel waarde heeft gehecht aan de conclusies van de steekproefcontroleur, nu het niet aan hem maar aan de RDW is om te bepalen of artikel 31, tweede lid, van de Regeling is overtreden. De RDW voert aan, onder verwijzing naar de bestreden besluiten, dat de conclusie dat is gesleuteld in quarantainetijd ook op de overige in het rapport beschreven handelingen dan die met de koplamp zijn gebaseerd en dat metingen zijn verricht als bedoeld in artikel 31, tweede lid, van de Regeling.
Beoordeling hogerberoepsgronden
Wet- en regelgeving
5.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Verklaringen steekproefcontroleur
5.2.    In het rapport van 20 mei 2015 heeft de steekproefcontroleur vermeld: "Bij aankomst zie ik dat de auto met kenteken (…) de keuringshal binnen wordt gereden. Ik loop naar binnen en door het raam zie ik twee medewerkers de verlichting controleren, koplamptester wordt er voor gezet en de linker koplamp wordt verdraaid met de hand. De keurmeester geeft aan hier niks van te weten. De erkenninghouder geeft aan dat de betreffende medewerkers ervan uitgingen dat deze auto opnieuw herkeurd moest worden".
In het bezoekverslag van 20 mei 2015 van de steekproefcontroleur is vermeld: "Ik loop naar de deur en door de ramen in de deur zie ik dat 2 medewerkers de micra aan het keuren zijn. 1 medewerker loopt met een wieldop en een bandendrukmeter in zijn handen. Als hij zijn handen weer vrij heeft wordt alle verlichting gecontroleerd door deze 2 man. 1 controleert de gordels en de ander het rubber van de ruitenwissers. De motorkap wordt geopend en de 1 checkt of de accu vaststaat en het remolie potje. Terwijl de ander de koplamptester voor de linker koplamp zet de koplamphoogte wordt gecontroleerd en met de rechter hand wordt met een draaiende beweging de koplamp op de gewenste hoogte gebracht (dit laatste heb ik even gefilmd met mijn telefoon). Op dit moment maak ik mij kenbaar als steekproefcontroleur. Beide medewerkers maken zich snel uit te voeten. Ik loop terug de keuringshal in en daar kom ik naar later blijkt de keurmeester tegen die het voertuig heeft afgemeld. Hij staat te sleutelen aan een ander voertuig. Ik vraag hem wat zijn 2 collega’s aan het doen waren met de micra. Verbaast kijkt hij mij aan (…). Door het verstellen van de linker koplamp zijn er voor mij wijzigingen aan het voertuig aangebracht. Daarom heb ik de steekproef gestaakt en rapport opgemaakt".
Bewijsmiddelen
5.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1780, dat in beginsel van de juistheid van een verklaring van een steekproefcontroleur mag worden uitgegaan en aan de inhoud van een dergelijke verklaring een sterke bewijskracht toekomt. Dit laat onverlet dat de juistheid van de verklaring mag worden betwist met andere bewijsmiddelen waaronder, in dit geval, filmbeelden. Dat de filmbeelden niet mede grondslag vormen voor de besluitvorming van de RDW, betekent niet dat deze niet in het oordeel van de rechtbank mochten worden betrokken. Geen rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel staat eraan in de weg om in beroep bewijsmiddelen te betrekken waarmee het bestuursorgaan bij het nemen van het bestreden besluit geen rekening heeft gehouden.
Wijziging in de staat van het voertuig
5.4.    Gelet op artikel 31, tweede lid, van de Regeling, mogen in de quarantainetijd geen wijzigingen worden aangebracht in de staat van het voertuig.
5.5.    In de uitspraak van de voorzieningenrechter is overwogen dat [gemachtigde] ter zitting een toelichting heeft gegeven op de werkwijze bij het testen van de afstelling van koplampen. Daarbij heeft [gemachtigde] verklaard dat de bovenkant van het testapparaat een spiegel heeft met een opening, waardoor kan worden gezien hoe het beeld is. Aan de achterkant van het apparaat zit een stelmechanisme, waar een stippellijn is te zien. De lamp moet volgens [gemachtigde] rechts omhoog schijnen, waarna aan de achterkant van het apparaat kan worden gezien hoe hoog de lamp staat. Als dan blijkt dat de lamp niet goed is afgesteld, kan deze worden verzet.
5.6.    Uit het bezoekverslag van 20 mei 2015 blijkt dat de steekproefcontroleur de handelingen met de koplamp in dat verslag heeft vastgelegd en heeft gefilmd. Voorts blijkt uit dit bezoekverslag dat op het moment dat de filmopname stopt, de steekproefcontroleur zich kenbaar maakt bij de vennootschap en dat de medewerkers van de vennootschap dan alle verrichtingen aan het voertuig staken.
De filmbeelden zijn op de zitting getoond. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze beelden de situatie niet goed weergeven. Op de filmbeelden zijn twee medewerkers te zien. Zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen, is te zien dat een medewerker het testapparaat verrijdt en het voor de linker koplamp van het voertuig zet, waarvan de motorkap geopend is. Vervolgens kijken beide medewerkers in een gebogen houding naar de onderzijde van het testapparaat.
Op de filmbeelden is niet te zien dat een medewerker de linker koplamp van het voertuig handmatig verdraait. [gemachtigde] heeft ter zitting toegelicht dat voor het verdraaien van deze koplamp gereedschap nodig is. Op de filmbeelden is evenmin te zien dat de medewerkers gereedschap in hun handen hebben. Gelet op deze constateringen en voormelde, door [gemachtigde] bij de voorzieningenrechter gegeven, toelichting op de werkwijze bij het testen van de afstelling van koplampen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de RDW niet aannemelijk heeft gemaakt met de verwijzing naar de verklaring van de steekproefcontroleur, dat de medewerker van de vennootschap de linker koplamp heeft verdraaid. Voor de conclusie dat in strijd met artikel 31, tweede lid, van de Regeling in de staat van het voertuig een wijziging is aangebracht, ziet de Afdeling derhalve geen grond.
Metingen met betrekking tot het voertuig
5.7.    Op grond van artikel 31, tweede lid, van de Regeling, mogen in de quarantainetijd ook geen metingen worden verricht met betrekking tot een afgemeld voertuig. Het verrichten van dergelijke metingen wordt volgens paragraaf 3.4 van de Bijlage APK Keurmeester 2015 en paragraaf 3.1.1. van de Bijlage Erkenninghouder APK 2015 eveneens als "sleutelen in quarantainetijd" aangemerkt.
5.8.    Uit het rapport en het bezoekverslag van 20 mei 2015 volgt dat in quarantainetijd alle verlichting en de gordels, het rubber van de ruitenwissers en remolie potje zijn gecontroleerd en is gecheckt of de accu vaststaat. Voorts blijkt uit de filmbeelden, zoals ook de vennootschap en [wederpartij sub 2] in de voorlopige voorzieningenprocedure naar voren hebben gebracht, dat het koplamp testapparaat voor het voertuig is geplaatst en een begin is gemaakt met het controleren van de afstelling van de linker koplamp. Gelet op deze door de steekproefcontroleur geconstateerde handelingen en de getoonde filmbeelden, in samenhang bezien, heeft de RDW aannemelijk gemaakt dat metingen zijn verricht met betrekking tot het voertuig als bedoeld in artikel 31, tweede lid, van de Regeling. De RDW heeft derhalve terecht geconcludeerd dat is gesleuteld in quarantainetijd.
Uit het verslag van horing van de RDW van 27 mei 2015 volgt dat de metingen niet door de keurmeester [wederpartij sub 2], maar door twee collega’s van hem zijn verricht. Voorts volgt hieruit dat de collega’s er abusievelijk van zijn uitgegaan dat het voertuig nog gekeurd moest worden, vanwege een ongelukkige samenloop van omstandigheden, waaronder dat een medewerker de documenten na de door [wederpartij sub 2] uitgevoerde APK-keuring op een verkeerde plek heeft gelegd. Deze omstandigheden doen niet af aan het oordeel dat in strijd met artikel 31, tweede lid, van de Regeling is gesleuteld in quarantainetijd.
Vernietiging bestreden besluiten en herroeping besluiten 10 juni 2015
5.9.    Dragend voor de bestreden besluiten en de daarbij opgelegde sancties is geweest, zoals met name volgt uit de conclusie van deze besluiten, dat in quarantainetijd een wijziging in de staat van het voertuig is aangebracht. Nu de RDW de gestelde wijziging niet aannemelijk heeft gemaakt, zijn de bestreden besluiten niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft deze besluiten derhalve terecht vernietigd.
De RDW heeft wel aannemelijk gemaakt dat metingen zijn verricht in quarantainetijd. Zij heeft bij besluiten van 10 juni 2015 derhalve terecht geconcludeerd dat is gesleuteld in quarantainetijd en dat artikel 31, tweede lid, van de Regeling is overtreden. Gelet daarop, heeft de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak voorzien door de besluiten van 10 juni 2015 te herroepen en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de besluiten van 10 juni 2015 heeft herroepen en heeft bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Dit betekent dat de RDW, met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw moet beslissen op de bezwaren van [wederpartij sub 2] en de vennootschap tegen de besluiten van 10 juni 2015. Daarbij zal de RDW moeten betrekken of de in deze besluiten opgelegde sancties thans nog passend zijn. Daarbij wijst de Afdeling erop dat de verwijtbaarheid van de overtreding een te beoordelen aspect is bij besluiten tot intrekking als hier aan de orde.
Judiciële lus
7.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskostenveroordeling
8.    De RDW dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 februari 2016 in zaken nrs. 15/2928 en 15/2932, voor zover de rechtbank de besluiten van 10 juni 2015 heeft herroepen en heeft bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV.    bepaalt dat tegen de door de directie van de Dienst Wegverkeer te nemen nieuwe besluiten op de bezwaren van [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V.    veroordeelt de directie van de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [wederpartij sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Polak    w.g. De Vlieger-Mandour
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2017
615.
BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, luidt als volgt: "De Dienst Wegverkeer kan een erkenning intrekken indien degene aan wie de erkenning is verleend, handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen".
Artikel 87a, tweede lid, aanhef en onder c, luidt als volgt: "De Dienst Wegverkeer kan de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen intrekken, indien degene aan wie die bevoegdheid is verleend, handelt in strijd met een of meer andere uit de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen voortvloeiende verplichtingen".
Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK
Artikel 31, eerste lid, luidt als volgt: "Indien het voertuig blijkens mededeling van de Dienst Wegverkeer aan een steekproef wordt onderworpen, gelden de in het tweede tot en met zesde lid genoemde verplichtingen.
Het tweede lid luidt als volgt: "In de staat van het voertuig dat aan een steekproef wordt onderworpen, worden gedurende negentig minuten na het tijdstip van afmelding geen wijzigingen aangebracht en geen metingen verricht met betrekking tot het voertuig".
Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2015,  Bijlage Erkenninghouder APK 2015 en Bijlage APK Keurmeester 2015
In deze beleidsbrief en bijlage zijn de beleidsregels opgenomen die de RDW bij het toezicht op keuringen en het opleggen van sancties hanteert.
Paragraaf 3.4 van de Bijlage APK Keurmeester 2015 luidt als volgt: "Het is ten strengste verboden om tussen het afmelden van het voertuig en de komst van de steekproefcontroleur aan het afgemelde voertuig te sleutelen of metingen te verrichten. Alleen dan kan de RDW tijdens de steekproefkeuring een goed beeld krijgen van de kwaliteit van de keuring. Het (laten) aanbrengen van wijzigingen of metingen (laten) verrichten aan een afgemeld voertuig door een in de keuringsplaats aanwezige persoon, of dit nu u of ander aanwezig personeel, een klant of andere relatie betreft, vóór aankomst van de steekproefcontroleur, wordt "sleutelen in quarantainetijd" genoemd. Dit is een overtreding en wordt gesanctioneerd. Ook als u tijdens de uitvoering van de steekproef, inclusief een eventuele herkeuring in beroep, zonder toestemming van de RDW medewerker aan het voertuig wijzigingen aanbrengt of aan laat brengen, wordt dit aangemerkt als sleutelen in quarantainetijd".
In paragraaf 3.1.1. van de Bijlage Erkenninghouder APK 2015 is een nagenoeg gelijkluidende beleidsregel opgenomen.