ECLI:NL:RVS:2017:1555
Raad van State — Uitspraak 


201603522/1/A1.
Datum uitspraak: 14 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 maart 2016 in zaak nr. 15/4607 in het geding tussen:
[appellante]
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 heeft het CBR de verklaring van rijvaardigheid van [appellante] ingetrokken.
Bij besluit van 29 mei 2015 heeft het CBR het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.J.M. van Rijsewijk, advocaat [NAAM], en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. A.E.M. van den Berg, beiden advocaat [NAAM], zijn verschenen. Aan de zijde van het CBR zijn tevens verschenen J. Kroon en mr. M.A.H. van Noort.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft op 14 augustus 2013 haar rijbewijs gehaald via een rijschool in Den Helder.
2.    Medio 2014 ontving het CBR een anonieme melding over frauduleuze samenwerking tussen een bij het CBR werkzame examinator (hierna: de examinator) en een aantal rijscholen. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR de slagingspercentages met betrekking tot de praktijkexamens van de desbetreffende rijscholen bij die examinator onderzocht. Uit een vergelijking van de verschillende slagingspercentages is het vermoeden ontstaan dat kandidaten van deze rijscholen niet op een juiste wijze werden geëxamineerd door de examinator. Het CBR heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau onderzoek laten doen naar het handelen van de examinator. Tevens heeft het CBR op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 aangifte gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting. De politie heeft vervolgens een onderzoek ingesteld naar de aard en de omvang van strafbare feiten. De politie heeft de bevindingen van dat onderzoek met het CBR gedeeld via een rapportage van 21 januari 2015. In die rapportage is, mede onder verwijzing naar een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van 23 januari 2014 (lees: 2015) omtrent het aantal onterecht geslaagden en een uitdraai uit het computerprogramma Excel, vermeld dat de verdachte examinator vermoedelijk valsheid in geschrifte en oplichting heeft gepleegd met rijvaardigheidsexamens. Hij heeft in de periode tussen 1 januari 2011 en 3 oktober 2014 in nauwe en bewuste samenwerking met zes verdachte rijscholen kandidaten onterecht laten slagen voor het praktijkexamen. De kandidaten betaalden tot enkele duizenden euro's aan de rijschoolhouder. De examinator ontving van de rijschoolhouder een bedrag van € 500,00 per kandidaat. De examinator is aangehouden en meermalen als verdachte gehoord en heeft bekennende verklaringen afgelegd.
Bij afzonderlijke vonnissen van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag drie van de zes rijschoolhouders veroordeeld tot een taakstraf van 240 uren in verband met (het medeplegen van) een ambtenaar een gift of belofte doen dan wel dienst verlenen of aanbieden met het oogmerk om hem te bewegen in zijn bediening, in strijd met zijn plicht, iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd en hen ontzet van het recht tot uitoefening van het beroep van rijschoolhouder voor de duur van vijf jaar. Bij afzonderlijk vonnis van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag de examinator veroordeeld tot een gevangenisstraf van negen maanden voor het als ambtenaar aannemen van een gift of belofte dan wel een dienst, wetende dat deze hem zijn gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om, in strijd met zijn plicht, in zijn bediening iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd.
3.    Om inzichtelijk te maken welke kandidaten vermoedelijk ten onrechte zijn geslaagd heeft de politie, aan de hand van de werkwijze van de examinator, negen indicatoren opgesteld. De eerste twee indicatoren, te weten dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator en dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan via één van de zes verdachte rijscholen zijn in al deze gevallen van toepassing. Er zijn 290 kandidaten op wie deze twee indicatoren van toepassing zijn. De combinatie van deze twee indicatoren levert volgens de politie niet voldoende verdenking op om ervan uit te kunnen gaan dat alle 290 kandidaten onterecht zijn geslaagd. Volgens de politie ontstaat er meer dan een redelijk vermoeden dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd voor het rijexamen, als naast de eerste twee indicatoren, minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Op basis van de toepassing van de indicatoren heeft de politie geconcludeerd dat het vermoeden bestaat dat 197 kandidaten, waaronder [appellante], ten onrechte zijn geslaagd voor hun rijexamen.
4.    Het CBR heeft kennis genomen van de bevindingen van de politie en deelt de daarin vervatte conclusie. Indien naast de eerste twee indicatoren ten minste één van de overige indicatoren van toepassing is, is het volgens het CBR aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven, omdat destijds door de examinator niet op juiste wijze is vastgesteld dat de kandidaat aan de daarvoor geldende eisen voldeed. Het heeft daarbij de door de politie geformuleerde indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6. Indicator 9 is door het CBR niet gehanteerd. Het gaat volgens het CBR, zoals het ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, om de volgende indicatoren:
1. De kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
2. De kandidaat heeft rijexamen gedaan via één van de verdachte rijscholen;
3. Er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie en tussen de woonplaats en de plaats waar de rijschool is gevestigd. Uit onderzoek van de politie is gebleken dat kandidaten over het algemeen gebruik maken van een rijschool die in de woonplaats is gevestigd. De maximale afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de vestigingsplaats van de rijschool is ongeveer tien tot twintig kilometer. Verder is gebleken dat kandidaten over het algemeen examen doen bij de dichtstbijzijnde CBR-locatie. In een rijles kan de kandidaat normaliter in het gebied rondom het examencentrum oefenen, om zich goed op het examen te kunnen voorbereiden. Uit het politieonderzoek blijkt dat kandidaten uit heel Nederland examen deden bij de examinator;
4. De kandidaat is veranderd naar een verdachte rijschool. Deze indicator is van toepassing als de kandidaat wisselt naar één van de verdachte rijscholen na vier of meer eerdere onsuccesvolle examens. Na vier keer gezakt te zijn gaat de kandidaat het B-NO-traject (nader onderzoek rijvaardigheid) in;
5. De aanwezigheid van een proces-verbaal waaruit blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd. Dit kan een proces-verbaal van aangifte, verhoor of bevindingen zijn;
6. De aanwezigheid van een tapgesprek en/of communicatie met gebruikmaking van sms of WhatsApp waaruit blijkt dat afspraken worden gemaakt over examens tussen de verdachte examinator en één van de verdachte rijscholen.
5.    Het CBR heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 februari 2015 de verklaring van rijvaardigheid van [appellante] ingetrokken. Aan haar zijn de indicatoren 1, 2, 3 en 4 tegengeworpen. Wat betreft de derde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [appellante] in Tilburg woont, maar gebruik maakte van een rijschool in Den Helder. De afstand tussen het woonadres en het adres waarop de rijschool is gevestigd, bedraagt bijna 200 km. Volgens het CBR is dit een opmerkelijk grote afstand, aangezien het gebruikelijk is dat kandidaten voor een rijschool dichtbij huis kiezen. De afstand is tien tot twintig keer zo groot als de afstand van tien tot twintig km die in dit verband gebruikelijk is. Er zijn meer dan tien examenlocaties dichterbij het woonadres van [appellante] gelegen, aldus het CBR. Wat betreft de vierde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [appellante] tijdens de negen rijexamens die zij eerst heeft afgelegd op meerdere belangrijke onderdelen onvoldoende scoorde. Vervolgens is zij overgestapt naar de verdachte rijschool. Zij heeft twee examens afgelegd waarna zij is geslaagd. Het CBR heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen reden gezien om de vier indicatoren niet van toepassing te achten.
6.    Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CBR de eerste twee indicatoren op haar van toepassing heeft geacht. Zij voert daartoe aan dat het examen waar zij voor slaagde niet is afgenomen door de verdachte examinator en dat zij haar rijlessen niet heeft gevolgd bij de verdachte rijschool.
7.1.    [appellante] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen afdoende reden is waarom het betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CBR terecht de derde en vierde indicator op haar van toepassing heeft kunnen achten. Zij voert daartoe aan dat zij juist heeft gekozen voor een nieuwe omgeving, nu het haar na negen examens in de omgeving van Tilburg niet lukte om daar te slagen. Zij zag een nieuwe omgeving juist als een nieuwe kans, met name omdat zij goede verhalen van een buurtbewoonster over de rijschool in Den Helder had gehoord. [appellante] wijst op een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 maart 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:1999, waarin de rechtbank de door de desbetreffende kandidaat gegeven reden voor de overstap naar een verdachte rijschool, te weten een aanbeveling van haar zussen, aannemelijk achtte. Zij voert verder aan dat zij na haar overstap naar de rijschool in Den Helder niet direct de eerste keer slaagde voor het rijexamen, hetgeen er op duidt dat zij niet is overgestapt met de intentie om op onrechtmatige wijze haar rijbewijs te krijgen. Zij wijst in dit verband op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 december 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:9999.
8.1.    De intrekking van de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid is een belastend besluit. Bij dit besluit ligt de bewijslast dat er zich gronden voordoen om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken bij het bestuursorgaan. Om aan deze bewijslast te voldoen, is het, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:138, aan het CBR om aannemelijk te maken dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven.
8.2.    Het CBR heeft bij zijn besluitvorming gebruik gemaakt van de door de politie opgestelde indicatoren. Het CBR heeft als uitgangspunt genomen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één extra indicator van toepassing moet zijn om tot intrekking van de verleende verklaring van rijvaardigheid over te gaan. De aanwezigheid van drie indicatoren biedt weliswaar geen sluitend bewijs dat aan de betrokkene ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven, maar dit is, gelet op de op het CBR rustende bewijslast, ook niet vereist. Indien de eerste twee en minimaal een derde indicator van toepassing zijn, bestaat dermate veel twijfel over de vraag, of de betrokkene daadwerkelijk heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, dat het CBR aannemelijk heeft kunnen achten dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan de betrokkene is afgegeven. De betrokkene zal dit dan moeten weerleggen door aannemelijk te maken dat het CBR één of meer indicatoren ten onrechte van toepassing heeft geacht. Hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd, dient het CBR te betrekken bij zijn op de persoon gerichte onderzoek. Het dient daarbij tevens te betrekken of de betrokkene, in geval van deelname aan de hem aangeboden rijvaardigheidsbeoordeling, alsnog heeft laten zien dat hij over de vereiste rijvaardigheid beschikt. Indien de betrokkene er niet in slaagt tegenbewijs ten aanzien van de toegepaste indicatoren te leveren en/of niet heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, kan het CBR tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid overgaan.
8.3.    Het CBR heeft zich wat betreft de derde indicator op het standpunt gesteld dat [appellante] in Tilburg woont, maar rijlessen heeft gevolgd in Den Helder. De afstand tussen het woonadres en het adres waarop de rijschool is gevestigd, bedraagt bijna 200 km. Volgens het CBR is dit een opmerkelijk grote afstand, aangezien het gebruikelijk is dat kandidaten voor een rijschool dichtbij huis kiezen. De afstand is tien tot twintig keer zo groot als de afstand van tien tot twintig km die in dit verband gebruikelijk is. Er zijn meer dan tien examenlocaties dichterbij het woonadres van [appellante] gelegen. Volgens het CBR is een grote afstand tussen de woonplaats en de examenplaats voor personen met faalangst opmerkelijk aangezien kandidaten met faalangst normaliter examen doen in een bekende omgeving waar de kandidaat de weg goed kent en veel heeft geoefend. Volgens het CBR geeft een enkele aanbeveling van een buurtbewoonster onvoldoende reden voor een rijles-traject en examen in een plaats die 200 km verderop ligt. De enkele treinreis van station naar station neemt reeds twee uur en veertig minuten in beslag, aldus het CBR.
Het CBR heeft zich wat betreft de vierde indicator op het standpunt gesteld dat [appellante] tijdens de negen rijexamens die zij eerst heeft afgelegd op meerdere belangrijke onderdelen onvoldoende scoorde. Vervolgens is zij overgestapt naar de verdachte rijschool. Zij heeft twee examens afgelegd waarna zij is geslaagd.
8.4.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het CBR de derde en vierde indicator ten onrechte van toepassing heeft geacht. Dat [appellante] in een nieuwe omgeving rijlessen wilde volgen, heeft het CBR terecht niet als afdoende verklaring hoeven aan te merken, nu deze niet verklaart waarom zij heeft gekozen voor een rijschool op een locatie bijna 200 km van haar woonplaats. Dit geldt ook voor de verklaring van [appellante] dat zij door een buurtbewoonster is gewezen op de rijschool in Den Helder. Dat de rechtbank Rotterdam in de uitspraak van 21 maart 2016 een aanbeveling van een derde wel als een aannemelijke verklaring voor de overstap heeft aangemerkt, kan niet leiden tot een ander oordeel. De feiten in de zaak die heeft geleid tot die uitspraak zijn namelijk niet vergelijkbaar met de feiten in de onderhavige zaak. Uit de uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2017:1468, waarbij is beslist op het hoger beroep van het CBR tegen de uitspraak van 21 maart 2016, blijkt dat de betrokkene, voordat zij overstapte naar een verdachte rijschool bij een niet verdachte rijschool lessen volgde en zij tijdens de voorlaatste twee examens die zij via die rijschool aflegde op één punt, namelijk het gedrag op en nabij kruispunten, onvoldoende scoorde. Volgens de betrokkene verbeterde zij haar rijvaardigheid gedurende de jaren wel, maar liet zij op het punt van haar gedrag op en nabij kruispunten geen verbeteringen zien, waarna zij besloot over te stappen naar een andere rijschool. Zij heeft daarbij gekozen voor een rijschool in haar omgeving, waar haar beide zussen in het verleden ook rijlessen hadden gevolgd en met succes rijexamen hebben gedaan. De Afdeling overwoog in die uitspraak dat de betrokkene, zoals ook de rechtbank in die zaak had overwogen, hiermee een aannemelijke verklaring heeft gegeven voor haar overstap naar de verdachte rijschool.
De omstandigheid dat [appellante] na haar overstap naar de verdachte rijschool niet direct slaagde voor haar rijexamen leidt niet tot het oordeel dat het CBR de vierde indicator ten onrechte van toepassing heeft geacht. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:178, heeft het CBR mogen aannemen dat de overstap van een betrokkene naar een verdachte rijschool na vier keer te zijn gezakt voor het rijexamen, impliceert dat die stap is gemaakt om gegarandeerd een rijbewijs te krijgen. Dat soms een kandidaat na de overstap naar een verdachte rijschool eerst nog is gezakt, is geen grond voor een ander oordeel. Het CBR heeft, gegeven de afspraken die de examinator met één van de verdachte rijscholen heeft gemaakt, ervan kunnen uitgaan dat de examinator de werkwijze hanteerde dat hij een kandidaat soms eerst liet zakken om zijn slagingspercentages en die van de rijschool niet verdacht hoog te laten zijn, aldus de Afdeling. Het beroep van [appellante] op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 december 2015 kan haar dan ook niet baten.
Het betoog faalt.
9.    Nu in dit geval de eerste twee en minimaal één van de overige indicatoren op [appellante] van toepassing zijn, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR aannemelijk heeft gemaakt dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is verstrekt.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Koeman    w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2017
473.  BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 4aa, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
Het CBR is belast met het beoordelen van de rijvaardigheid.
Reglement rijbewijzen
Artikel 34, eerste lid, luidt:
Indien aan de aanvrager nog niet eerder een rijbewijs is afgegeven, dient ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister te zijn geregistreerd:
a. een verklaring van rijvaardigheid voor iedere rijbewijscategorie waarop de aanvraag betrekking heeft, waarbij de datum van registratie niet langer dan drie jaar vóór de aanvraag mag liggen;
[…]
Artikel 50, eerste lid, luidt:
Verklaringen van rijvaardigheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die bij een onderzoek naar de rijvaardigheid voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie waarvoor de verklaring wordt verlangd, aan de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde eisen blijkt te voldoen.
Artikel 72, eerste lid, luidt:
Het praktijkexamen voor het rijbewijs B bestaat uit het afleggen van een rijproef met een motorrijtuig op vier wielen, waarvan de toegestane maximum massa niet meer bedraagt dan 3500 kg, en dat niet is ingericht voor het vervoer van meer dan 8 personen, de bestuurder daaronder niet begrepen. Het motorrijtuig dient een snelheid te kunnen bereiken van ten minste 100 km per uur.
Artikel 85 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de examinator bij het onderzoek naar de rijvaardigheid heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.
Artikel 86, eerste lid luidt:
De aanvrager van een verklaring van rijvaardigheid, die binnen een tijdsbestek van vijf jaren tot vier maal toe ter zake van dezelfde rijbewijscategorie een mededeling heeft ontvangen dat hij niet aan de bij ministeriële regeling ten aanzien van die rijbewijscategorie vastgestelde eisen heeft voldaan, dient zich, indien hij een nieuwe aanvraag ter verkrijging van een verklaring van rijvaardigheid voor die rijbewijscategorie indient, te onderwerpen aan een nader onderzoek naar zijn rijvaardigheid.
Artikel 87 luidt:
Het nader onderzoek bestaat uit het afleggen van een rijproef ten overstaan van een door het CBR aangewezen rijvaardigheidsadviseur. De artikelen 54 en 55, 67 tot en met 82 en 84 zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 89 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de rijvaardigheidsadviseur bij het nader onderzoek voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.