ECLI:NL:RVS:2017:2017
Raad van State — Uitspraak 


201600932/1/A2.
Datum uitspraak: 26 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 december 2015 in zaak nr. 15/4348 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 7 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2012 definitief vastgesteld op een bedrag van € 3.641,00 en een bedrag van € 11.723,00 aan teveel betaalde voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 7 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr R.W.J.L. Loonen, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellante] en haar partner, [partner], hebben in 2012 voor hun twee kinderen, [kind A] en [kind B], gebruik gemaakt van kinderopvang via het gastouderbureau [gastouderbureau], waarvoor [appellante] voorschotten kinderopvangtoeslag heeft ontvangen. [appellante] verrichtte betaald werk en [partner] verbleef aanvankelijk in een penitentiaire inrichting. Vanaf 26 april 2012 nam [partner] vanuit de gezamenlijk bewoonde woning deel aan een penitentiair programma, waarbij als voorwaarde was gesteld dat hij zich op zijn verblijfsadres moest inschrijven. Vanaf 1 mei 2012 stond [partner] in de Basisregistratie personen ingeschreven op hetzelfde adres als [appellante]. De dienst heeft hem daarom als toeslagpartner aangemerkt.
2.    Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellante] recht had op kinderopvangtoeslag in de periode vanaf mei 2012 tot en met december 2012 (hierna: de periode in geding). De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich bij het besluit van 7 juli 2015 op het standpunt gesteld dat [partner] in die periode gedetineerd was en dat een aanvrager met een gedetineerde toeslagpartner geen recht heeft op kinderopvangtoeslag, omdat de laatste niet voldoet aan de daarvoor geldende voorwaarden.
3.    De rechtbank heeft het hiertegen gerichte beroep van [appellante] ongegrond verklaard, omdat het volgen van een penitentiair programma en detentie niet zijn vermeld in de limitatieve opsomming van artikel 1.6, derde lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp). Daarnaast is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het programma dat [partner] heeft gevolgd, kan worden aangemerkt als arbeid in de zin van artikel 1.6, eerste lid, onder a, van de Wkkp, aldus de rechtbank.
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 7 juli 2015 onvoldoende is gemotiveerd en niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De rechtbank heeft overwogen dat kinderopvangtoeslag een voorziening is van de overheid voor burgers die van kinderopvang gebruik maken omdat zij zorg en arbeid combineren. [appellante] stelt dat zij tot die doelgroep behoort, aangezien zij in de periode in geding werkte, [partner] eveneens werkte in het kader van een penitentiair programma en de kinderopvang nodig was om arbeid en zorg te combineren. Daarbij komt dat het gezin volledig afhankelijk was van haar inkomen. Volgens [appellante] heeft de Belastingdienst/Toeslagen deze omstandigheden ten onrechte niet in het besluit van 7 juli 2015 betrokken en had de dienst haar kinderopvangtoeslag moeten toekennen, nu is voldaan aan de voorwaarden van artikel 1.6, eerste en derde lid, van de Wkkp. Omdat bijzondere omstandigheden aan de orde zijn, had voormelde situatie de dienst in ieder geval aanleiding moeten geven om artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) toe te passen. De dienst had derhalve moeten afzien van beëindiging van de kinderopvangtoeslag en van  terugvordering.
Verder betoogt [appellante] dat de dienst heeft gehandeld in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, omdat de nadelige gevolgen voor haar onevenredig zijn in verhouding tot de met het bestreden besluit te dienen doelen. Zij heeft een laag inkomen, terugvordering van een bedrag van ruim € 11.000,00 leidt tot stress en grote nadelige financiële gevolgen en zij heeft haar baan moeten opgeven, omdat zij geen kinderopvangtoeslag meer ontving. Het grondwettelijk verankerde recht op vrije keuze van arbeid wordt haar aldus onthouden, aldus [appellante].
4.1    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4.2    Artikel 1.6 van de Wkkp regelt de aanspraak op kinderopvangtoeslag van een ouder die in verband met de combinatie van arbeid en zorg kinderopvang nodig heeft. Artikel 1.6, eerste lid, van de Wkkp heeft betrekking op de ouder. Het derde lid van dat artikel heeft betrekking op de partner van de ouder. [appellante] verrichtte, naar niet in geschil is, in de periode in geding arbeid waaruit inkomen in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 werd genoten. Zij voldoet aan de voorwaarde van artikel 1.6, eerste lid, van de Wkkp. Aangezien [appellante] en [partner] worden geacht samen aanspraak op kinderopvangtoeslag te hebben en [partner] zowel partner van [appellante] als ouder van de kinderen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wkkp is, ligt ter beoordeling voor of [partner] onder een van de categorieën van het eerste dan wel het derde lid van artikel 1.6 valt.
4.3    Op grond van artikel 1.6, derde lid, onder a, van de Wkkp heeft een ouder met een partner slechts aanspraak op kinderopvangtoeslag, indien de partner in Nederland woont en arbeid verricht. Vast staat dat [partner] in de periode in geding in Nederland woonde. Vraag is of hij ook arbeid verrichte.
4.4    In de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet basisvoorziening kinderopvang, die voorafging aan de Wet kinderopvang en de huidige Wkkp (Kamerstukken II 2001/02, 28 447, nr. 3, blz. 13), is vermeld, dat ouders die van kinderopvang gebruikmaken omdat zij arbeid en zorg combineren, aanspraak op een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang hebben. Arbeid moet in dit verband breed worden opgevat. Het gaat niet alleen om werknemers of zelfstandigen, maar ook om uitkeringsgerechtigden die van kinderopvang gebruik maken wegens deelname aan toeleidingstrajecten naar betaald werk, of om nieuwkomers die een inburgeringstraject volgen. De aanspraak bestaat niet als de ouder of degene die in het kader van dit wetsvoorstel als partner moet worden aangemerkt, niet deelneemt aan arbeid in deze ruime zin.
4.5    [appellante] heeft ter zitting gesteld dat [partner] in de periode in geding met een enkelband voltijds voor een meubelzaak heeft gewerkt in het kader van arbeidstoeleiding en zelfredzaamheid. Gelet op hetgeen onder arbeid in de zin van de Wkkp wordt verstaan, begrijpt de Afdeling deze stelling zo, dat [partner] in de periode in geding werknemer was van de meubelzaak. Deze stelling heeft [appellante] niet met objectieve en verifieerbare gegevens aannemelijk gemaakt. Uit de detentieverklaring volgt alleen dat [partner] van 26 april 2012 tot 4 januari 2013 aan een penitentiair programma heeft deelgenomen vanaf het huisadres. Zo’n programma bestaat uit een samenstel van activiteiten die per week tenminste 26 uur omvatten. Het programma kan bestaan uit werk, maar ook uit andere activiteiten. Een werknemer is naar gangbaar taalgebruik een natuurlijk persoon die in dienst van een ander arbeid verricht en daarvoor wordt betaald. Niet gebleken is dat [partner] door de meubelzaak is betaald, zijn door de belastinginspecteur vastgestelde inkomen over 2012 bedroeg nihil. [partner] kwalificeert niet als werknemer.
[partner] was evenmin zelfstandige, nieuwkomer die een inburgeringstraject volgde of uitkeringsgerechtigde met een toeleidingstraject naar betaald werk. Hij verrichtte in de periode in geding geen arbeid in bedoelde brede zin.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het volgen van een penitentiair programma niet is vermeld in de limitatieve opsomming van artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp. Ook overigens is niet gebleken dat [partner] onder een van de andere categorieën van artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp valt. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat [partner] niet onder het derde lid valt.
4.6    Omdat niet is gebleken dat [partner] in de periode in geding arbeid verrichtte waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 werd genoten, valt hij ook niet, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, onder artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wkkp. Evenmin is gebleken dat hij onder een van de andere categorieën van het eerste lid valt.
4.7    [appellante] doet verder tevergeefs een beroep op de artikelen 3:4, tweede lid, en 4:84 van de Awb. Die bepalingen hebben betrekking op situaties waarin ruimte bestaat voor een belangenafweging. Artikel 1.6 van de Wkkp biedt die ruimte niet. De noodzaak tot kinderopvang en de door [appellante] gestelde financiële omstandigheden, leiden er niet toe dat de Belastingdienst/Toeslagen met voorbijgaan aan dat artikel kinderopvangtoeslag had moeten toekennen. In artikel 26 van de Awir is voorts dwingend bepaald dat indien een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming leidt tot een terug te vorderen bedrag, de belanghebbende dat bedrag in zijn geheel is verschuldigd. In de Awir is geen bepaling opgenomen op grond waarvan de dienst van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen.
4.8    Het voorgaande laat onverlet dat [appellante] de dienst in het invorderingstraject kan verzoeken om een standaard betalingsregeling van 24 termijnen dan wel een persoonlijke betalingsregeling, afgestemd op haar betalingscapaciteit. [appellante] kan de dienst zo nodig ook vragen om rekening te houden met de voor haar geldende beslagvrije voet. Op deze wijze kan de dienst rekening houden met haar financiële omstandigheden.
4.9    Gelet op het voorgaande, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 7 juli 2015, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb, onzorgvuldig heeft voorbereid of onvoldoende heeft gemotiveerd.
4.10    De betogen falen.
5    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. De Vlieger-Mandour
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2017
615.  BIJLAGE
Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (geldend in 2012)
Artikel 1.1
1. In dit hoofdstuk en de op dit hoofdstuk berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
ouder: de bloed- of aanverwant in opgaande lijn of de pleegouder van een kind op wie de kinderopvang betrekking heeft, met dien verstande dat bij de beoordeling of sprake is van pleegouderschap een subsidie op grond van de Wet op de jeugdzorg buiten beschouwing blijft;
[…]
Artikel 1.5
1. Een ouder heeft aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten jegens het Rijk, indien het betreft:
a. kinderopvang in een geregistreerd kindercentrum; of
b. gastouderopvang in een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau.
2. Een ouder en diens partner die tevens ouder is worden voor de toepassing van deze wet geacht gezamenlijk één aanspraak te hebben.
Artikel 1.6
1. Een ouder heeft voor een berekeningsjaar aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de ouder in dat jaar:
a. tegenwoordige arbeid verricht waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 wordt genoten,
b. zonder enige vergoeding arbeid verricht in de onderneming van de partner in de zin van artikel 3.78 van de Wet inkomstenbelasting 2001,
c. algemene bijstand of een uitkering ontvangt op grond van de Wet werk en bijstand, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen of de Algemene nabestaandenwet, en gebruik maakt van een voorziening, gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a, van de Wet werk en bijstand, artikel 34, eerste lid, onder a, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en artikel 34, eerste lid, onder a, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, die de noodzaak tot kinderopvang met zich brengt,
[…]
e. de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt, scholing of een opleiding volgt en met toepassing van artikel 16 of artikel 18, eerste en vierde lid, van de Wet werk en bijstand algemene bijstand ontvangt of kan ontvangen,
f. als niet-uitkeringsgerechtigde werkzoekende is geregistreerd bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, genoemd in hoofdstuk 5 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, en gebruik maakt van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a, van de Wet werk en bijstand,
g. een inburgeringsvoorziening volgt als bedoeld in artikel 19 van de Wet inburgering, met uitzondering van de ouder die op grond van de onderdelen c of h van dit artikellid een tegemoetkoming ontvangt,
h. recht heeft op of een uitkering ontvangt op grond van hoofdstuk II van de Werkloosheidswet, en blijkens de bijlage of het plan, bedoeld in artikel 29, tweede lid, van die wet, deelneemt aan een traject gericht op het vergroten van de mogelijkheden tot inschakeling in het arbeidsproces of onbeloonde werkzaamheden op een proefplaats als bedoeld in artikel 76a van die wet bij een werkgever verricht,
i. recht heeft op een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, arbeidsondersteuning op grond van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten of een uitkering op grond van hoofdstuk 7 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen of recht heeft op ziekengeld op grond van de Ziektewet:
[…]
j. is ingeschreven bij een school of instelling als bedoeld in paragraaf 2.2 of 2.4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdragen en schoolkosten dan wel als bedoeld in de artikelen 2.8 tot en met 2.11 van de Wet studiefinanciering 2000.
[…]
3. Een ouder met een partner heeft slechts aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de partner in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland woont, en
a. in Nederland of op het continentaal plat, in een andere lidstaat of in Zwitserland arbeid verricht,
b. een uitkering ontvangt als bedoeld in het eerste lid, onder c, e, h of i, en gebruik maakt van een in één van die onderdelen bedoelde voorziening gericht op arbeidsinschakeling of een daarmee vergelijkbare uitkering respectievelijk voorziening, vastgesteld krachtens de wetgeving van een andere lidstaat of Zwitserland.
c. werkloos wordt als bedoeld in het tweede lid en een uitkering ontvangt als bedoeld in het tweede lid, onder a of b, of een daarmee vergelijkbare uitkering, vastgesteld krachtens de wetgeving van een andere lidstaat of Zwitserland, of
d. een persoon is als bedoeld in het eerste lid, onder f, g, j, k of l.
Penitentiaire beginselenwet
Artikel 4
1. Een penitentiair programma is een samenstel van activiteiten waaraan wordt deelgenomen door personen ter verdere tenuitvoerlegging van de aan hen opgelegde vrijheidsstraf of voorlopige hechtenis in aansluiting op hun verblijf in een inrichting en dat als zodanig door Onze Minister is erkend.
Penitentiaire maatregel (geldend in 2012)
Artikel 5
1. Een penitentiair programma omvat minimaal 26 uur per week aan activiteiten waaraan door de deelnemer aan dat penitentiair programma wordt deelgenomen.
2. De activiteiten in een penitentiair programma zijn gericht op het aanleren van bepaalde sociale vaardigheden, het vergroten van de kans op arbeid na invrijheidstelling, het bieden van onderwijs, het bieden van bijzondere zorg aan de deelnemer zoals verslavingszorg of geestelijke gezondheidszorg, of geven op andere wijze invulling aan de voorbereiding van de terugkeer in de maatschappij.
Erkenningsregeling penitentiair programma 2004 (geldend in 2012)
Artikel 5
1. Het standaardprogramma of de module van een penitentiair programma dient een beschrijving te bevatten van de wijze waarop het programma invulling geeft aan de verdere tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf of voorlopige hechtenis.
2. Een penitentiair programma bevat een samenstel van activiteiten dat zo evenwichtig mogelijk is gespreid over de hierna genoemde onderdelen, per week tenminste 26 uur omvat en ten minste uit een van de volgende hoofdrubrieken is opgebouwd:
a. arbeidstoeleiding zoals werk, het verkrijgen van een vakdiploma en gewenning aan het arbeidsproces;
b. stimuleren van de zelfredzaamheid zoals sociale vaardigheden, budgettering, woonbegeleiding, alfabetisering en vergroten van zelfdiscipline;
c. behandeling van een psychische stoornis of verslavingsproblematiek.