ECLI:NL:RVS:2017:2938
Raad van State — Uitspraak 


201702222/1/A2.
Datum uitspraak: 1 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 februari 2017 in zaak nr. 16/6682 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 3 mei 2016 heeft het CBR aan [appellant] een Educatieve Maatregel Gedrag en verkeer (hierna: EMG) opgelegd.
Bij besluit van 20 juli 2016 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door B. de Jong LL.B., rechtsbijstandverlener te Gouda, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.A. Launsprach, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die aan de uitspraak is gehecht en daarvan deel uitmaakt.
Besluitvorming
2.    Aan het besluit van 3 mei 2016 heeft het CBR ten grondslag gelegd dat [appellant] zich onverantwoord heeft gedragen in het verkeer. Een hoofdagent van de Politie Eenheid Den Haag heeft volgens dit besluit aan het CBR doorgegeven dat [appellant] op 18 maart 2016 een autorit maakte en dat tijdens deze rit het volgende gebeurde:
-[appellant] stond voorgesorteerd om linksaf te slaan. Vervolgens overschreed hij de doorgetrokken streep en sloeg hij, via het voorsorteervak voor rechtsaf, alsnog linksaf. Hierbij reed [appellant] door rood.
-Doordat het druk was op het kruispunt kwam [appellant] midden op de kruising stil te staan, waardoor hij de weg versperde voor het overige verkeer.
-Bij het volgende kruispunt sorteerde [appellant] voor om rechtdoor te gaan. Vervolgens overschreed [appellant] een doorgetrokken streep en sloeg hij rechtsaf. Hierbij reed [appellant] weer door rood.
-[appellant] reed opnieuw door rood nadat hij een stopteken had gekregen.
Het CBR is er op basis van het vorenstaande niet van overtuigd dat [appellant] veilig kan deelnemen aan het verkeer.
3.    Aan het besluit van 20 juli 2016 heeft het CBR het volgende ten grondslag gelegd. Uit het door twee verbalisanten op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van 14 april 2016 blijkt dat [appellant] zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de pleegdatum 2 april 2016 was en niet 18 maart 2016. Dit is een kennelijke verschrijving. Het bezwaar is op dit punt gegrond. Voor het overige is het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond. Het CBR ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de juistheid van de inhoud van het proces-verbaal. Dat [appellant] door de politieagenten slechts is beboet voor het door rood rijden en het niet dragen van een gordel, maakt niet dat de EMG niet mocht worden opgelegd. Agenten mogen zelf beoordelen voor welke overtredingen zij een boete opleggen. Dit staat los van de inhoud van het proces-verbaal van bevindingen, waarop het besluit van 3 mei 2016 is gebaseerd. Daarnaast is het opleggen van een EMG een bestuursrechtelijke maatregel en geen strafsanctie. De bestuursrechtelijke procedure verschilt van de strafrechtelijke procedure en kent een eigen toetsingskader en eigen bewijsregels. Hetgeen [appellant] in dit verband heeft aangevoerd treft dan ook geen doel. Verder is niet vereist dat de agenten [appellant] te kennen hadden gegeven dat zij het CBR op de hoogte zouden stellen van de door hem begane overtredingen. De kosten van de EMG komen, ten slotte, voor rekening van degene aan wie de EMG is opgelegd. Dit volgt uit artikel 13 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) en artikel 132a van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 94). De kosten van een EMG worden door het CBR in overleg met de minister van Infrastructuur en Milieu vastgesteld en het CBR kan niet afwijken van de vastgestelde kosten. Ook hetgeen [appellant] in dit verband heeft aangevoerd kan hem derhalve niet baten, aldus het CBR.
Beroep
4.    De rechtbank heeft vooropgesteld dat een bestuursorgaan volgens vaste rechtspraak van de Afdeling in beginsel mag uitgaan van de juistheid van de inhoud van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt. De rechtbank heeft overwogen dat de enkele betwisting van de in het proces-verbaal weergegeven waarnemingen van de verbalisanten onvoldoende zijn om aannemelijk te maken dat het proces-verbaal op onjuiste waarnemingen is gebaseerd. De omstandigheid dat in het proces-verbaal het woord "geen" is veranderd in "een", en er nu staat dat er een mededeling als bedoeld in artikel 130 van de Wvw 94 zal worden gedaan, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals het CBR terecht heeft gesteld, volgt uit genoemde bepaling niet dat aan [appellant] meegedeeld moet worden dat een dergelijke melding wordt gedaan. Het enkele feit dat [appellant] heeft geprobeerd aangifte te doen wegens valsheid in geschrift in het proces-verbaal, betekent niet dat het CBR niet van de inhoud van het proces-verbaal mocht uitgaan. Het CBR mocht het besluit van 20 juli 2016 dan ook baseren op de mededeling van de korpschef Den Haag en het aan deze mededeling ten grondslag liggende proces-verbaal van bevindingen. De rechtbank heeft verder overwogen dat haar niet is gebleken dat op het CBR in het kader van deze procedure een verplichting rust de kosten van de EMG nader te onderbouwen. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat de omstandigheid dat het CBR in het besluit van 20 juli 2016 niet heeft beslist op het verzoek van [appellant] om vergoeding van de proceskosten niet leidt tot vernietiging van dat besluit. Het CBR heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat alleen bij een herroeping van het primaire besluit wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid aanleiding bestaat voor een proceskostenvergoeding in bezwaar als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Omdat het CBR het primaire besluit niet heeft herroepen, was het CBR niet gehouden tot het vergoeden van de proceskosten in bezwaar. Dat neemt niet weg dat het CBR op het verzoek van [appellant] had moeten beslissen op de voet van artikel 7:15, derde lid, van de Awb. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Het CBR had slechts kunnen besluiten het verzoek af te wijzen. Dat betekent dat [appellant] de kosten die hij in de bezwaarfase heeft gemaakt niet vergoed zou hebben gekregen als het CBR wel op zijn verzoek zou hebben beslist. [appellant] is door het gebrek in het bestreden besluit dan ook niet benadeeld, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het CBR zijn besluitvorming mocht baseren op het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal. [appellant] wijst erop dat er op het proces-verbaal met stift een letter is weggestreept. Hem was toegezegd dat geen mededeling als bedoeld in artikel 130 van de Wvw 94 zou worden gedaan. Dit stond aanvankelijk ook in het proces-verbaal, maar dat is met stift aangepast. Het is niet duidelijk wie deze wijziging heeft aangebracht en met welk doel dit is gebeurd. In dit verband is het opmerkelijk dat aan het slot van het proces-verbaal staat vermeld dat op het bureau is besloten een mededeling als bedoeld in artikel 130 van de Wvw 94 te doen. [appellant] wijst er verder op dat de in het proces-verbaal opgenomen uitspraken die hij zou hebben gedaan tegenstrijdig zijn. Ze zijn bovendien niet opgenomen in de processen-verbaal die ten grondslag zijn gelegd aan de beschikkingen op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) die aan hem zijn opgelegd naar aanleiding van de overtredingen die ook in het proces-verbaal van bevindingen van 14 april 2016 staan vermeld. In de processen-verbaal van de Wahv-beschikkingen staat vermeld dat [appellant] niets te verklaren heeft. Het kan niet anders dan dat het proces-verbaal dat het CBR aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd valselijk is opgesteld. In dit verband wijst [appellant] erop dat het niet aannemelijk is dat hij de in het proces-verbaal opgesomde overtredingen zou hebben begaan, terwijl een als zodanig herkenbaar politievoertuig achter hem reed. Tot slot zou het feit dat de politie heeft geweigerd de aangifte van het valselijk opgemaakte proces-verbaal op te nemen op zichzelf voldoende aanleiding moeten zijn om tot het oordeel te komen dat het CBR het proces-verbaal niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellant].
5.1.    De Afdeling volgt [appellant] in zijn standpunt dat het opmerkelijk is dat in het proces-verbaal in de zin "Wij hebben de betrokkene geen mededeling gedaan dat wij een mededeling artikel 130 gaan opmaken" de letter "g" van het woord "geen" is doorgekruist, ook omdat de verbalisanten volgens de laatste zin van het proces-verbaal pas op het bureau hebben besloten een mededeling als bedoeld in artikel 130 op te maken. Als zij dat eerst dan hebben besloten, ligt het voor de hand dat zij [appellant] niet hebben meegedeeld dat zij een mededeling als bedoeld in artikel 130 van de Wvw94 zouden doen. Anders dan [appellant] ziet de Afdeling in het doorhalen van de letter "g" echter geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de in het proces-verbaal opgesomde waarnemingen. Hiertoe is van belang dat in het proces-verbaal niet staat wat [appellant] erin leest, namelijk dat de verbalisanten hem hebben meegedeeld dat zij géén mededeling als bedoeld in artikel 130 zouden opmaken. Dat [appellant] volgens de processen-verbaal die ten grondslag zijn gelegd aan de hem opgelegde boetes geen verklaring heeft afgelegd, betekent niet dat deze processen-verbaal niet in overeenstemming zijn met het proces-verbaal van bevindingen dat ten grondslag ligt aan de mededeling als bedoeld in artikel 130 van de Wvw 94. Zoals het CBR in zijn verweerschrift in hoger beroep toelicht, is aan [appellant] de cautie verleend voordat hij is gehoord over de overtredingen waarvoor de verbalisanten uiteindelijk boetes hebben opgelegd. Dit neemt niet weg dat de verbalisanten de andere mededelingen die [appellant] na zijn aanhouding heeft gedaan mochten verwerken in het proces-verbaal van bevindingen. Dat de mededelingen die [appellant] volgens dit proces-verbaal heeft gedaan niet coherent zijn, geeft op zichzelf geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de weergave van deze mededelingen. De enkele betwisting van de juistheid van de weergave van de waarnemingen, omdat het niet aannemelijk zou zijn dat [appellant] de opgesomde overtredingen zou hebben begaan terwijl een politievoertuig achter hem reed, is daartoe eveneens onvoldoende. Ook in de weigering een aangifte in behandeling te nemen ziet de Afdeling geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de in het proces-verbaal vermelde waarnemingen. Uit de brief van de klachtencoördinator van de politie Den Haag van 11 augustus 2016 blijkt dat de aangifte niet in behandeling is genomen, omdat, zoals terecht in de brief is vermeld, [appellant] kan opkomen tegen de door de verbalisanten opgelegde boetes en in de procedures hierover de juistheid van de waarnemingen aan de orde kan stellen. Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het CBR zijn besluitvorming mocht baseren op het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van 14 april 2016.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het CBR de kosten van de EMG niet bij hem in rekening mocht brengen. [appellant] wijst erop dat uit de Reparatiewet infrastructuur en milieu 2014 blijkt dat de hoogte van de kosten van de EMG jaarlijks ter goedkeuring aan de minister van Infrastructuur en Milieu wordt voorgelegd. Niet is gebleken dat de minister zijn goedkeuring heeft verleend of dat de hoogte van de kosten aan hem is voorgelegd ter goedkeuring. De rechtbank had dan ook moeten concluderen dat de kosten niet zijn vastgesteld in overeenstemming met artikel 132a van de Wvw 94. Mocht de Afdeling van oordeel zijn dat de kosten wel zijn goedgekeurd, dan nog mogen ze niet bij [appellant] in rekening worden gebracht, omdat het CBR heeft nagelaten de kosten voldoende inzichtelijk te maken. Het CBR heeft slechts een Excel-sheet overgelegd waarin wordt uiteengezet hoe de kosten zouden zijn opgebouwd. Het CBR heeft de verschillende posten evenwel niet onderbouwd. [appellant] heeft sterk de indruk dat het CBR winst maakt met het geven van de cursussen. Het kan niet de bedoeling zijn dat het CBR profiteert van het opleggen van een EMG. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellant].
6.1.    De Afdeling stelt vast dat de door het CBR voor 2016 vastgestelde tarieven zijn gepubliceerd in Stcrt. 10 maart 2016, nr. 12230, blz. 12. Het CBR heeft te kennen gegeven dat deze tarieven voor publicatie zijn goedgekeurd door de minister van Infrastructuur en Milieu. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding hieraan te twijfelen. Het CBR heeft verder een uitgebreid overzicht overgelegd waarin de verschillende kostenposten van de EMG zijn gespecificeerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het CBR daarmee voldoende inzichtelijk gemaakt hoe de kosten van de EMG zijn opgebouwd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het CBR winst maakt door cursussen te geven. Uit het vorenstaande volgt dat het CBR de kosten van de EMG bij [appellant] in rekening mocht brengen.
Het betoog faalt.
Slotsom
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Van den Broek    w.g. Dijkshoorn
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2017
735.  BIJLAGE
Wvw 94
Artikel 130, eerste lid:
"Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld."
Artikel 131, eerste lid:
"Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid,
b. oplegging van een alcoholslotprogramma, of
c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
Het besluit wordt zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van de mededeling, genomen."
De Regeling
Artikel 14:
1. Het CBR besluit tot oplegging van een educatieve maatregel gedrag en verkeer indien:
a. betrokkene tijdens een rit herhaaldelijk gedragingen heeft verricht als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage 1, onder A, onderdeel III, Rijgedrag;
(…).
Bijlage 1 bij de Regeling
Feiten dan wel omstandigheden, die een vermoeden rechtvaardigen dat betrokkene niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid voor het besturen van een of meer categorieën van motorvoertuigen waarvoor een rijbewijs is afgegeven (…):
A. Rijvaardigheid en rijgedrag
(…)
III. Rijgedrag
(…)
4. Duidelijk een gedrag tentoonspreiden dat in strijd is met de essentiële verkeersregels en verkeerstekens ter zake van:
a. de plaats op de weg, waaronder begrepen spookrijden; (…)
g. het negeren van een rood verkeerslicht; (…)