ECLI:NL:RVS:2017:2254
Raad van State — Uitspraak 


201606620/1/A2 en 201606621/1/A2.
Datum uitspraak: 23 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 14 juli 2016 in zaak nrs. 15/9293 en 15/9294 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 6 oktober 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellante] om bij het toekennen van huurtoeslag over 2013 rekening te houden met een bijzondere situatie afgewezen.
Bij besluit van 21 november 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag van [appellante] over het jaar 2014 herzien en vastgesteld op nihil.
Bij besluiten van 10 november 2015 en 11 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraken van 14 juli 2016 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaken, gevoegd met zaak nr. 201606619/1/A2, ter zitting behandeld op 6 april 2017, waar [appellante], vergezeld van [haar dochter], en bijgestaan door mr. A.H.G. Katz, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij die dienst, zijn verschenen.
Na de zitting heeft de Afdeling de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het geschil gaat over het recht op huurtoeslag van [appellante] over de berekeningsjaren 2013 en 2014. Huurtoeslag is een tegemoetkoming als bedoeld in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir).
2.    De meerderjarige dochter van [appellante], [dochter], woont bij haar in; zij zijn beiden ingeschreven op hetzelfde adres in de Basisregistratie persoonsgegevens. [dochter] verzorgt [appellante], die niet zelfstandig kan wonen als gevolg van dementie. In verband met de verzorgingsbehoefte van [appellante] heeft het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) een verklaring afgegeven dat per 24 april 2012 verzorging op grond van de destijds geldende Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) is geïndiceerd.
[appellante] heeft de Belastingdienst/Toeslagen verzocht om bij de beoordeling van haar aanspraak op huurtoeslag haar dochter - die in het kader van de huurtoeslag geldt als medebewoner - buiten beschouwing te laten vanwege een verzorgingsbehoefte.
Standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen
3.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft het recht van [appellante] op voorschotten huurtoeslag over de berekeningsjaren 2013 en 2014 herzien naar aanleiding van gegevens over het inkomen van [dochter]. Aan de besluiten van 10 en 11 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat het gezamenlijke inkomen van [appellante] en [dochter] in 2013 en 2014 te hoog was om in aanmerking te komen voor huurtoeslag over die jaren. De dienst is niet tegemoet gekomen aan het verzoek van [appellante] het inkomen van haar dochter buiten beschouwing te laten bij de beoordeling van haar aanspraak op huurtoeslag.
De rechtbank heeft het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd en de beroepen van [appellante] ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
4.    Artikel 7 van de Wet op de huurtoeslag (hierna: de Wht) luidt:
"1  Het recht op en de hoogte van de huurtoeslag is afhankelijk van de draagkracht, waaronder begrepen het vermogen, van de huurder, diens partner en de medebewoners.
2  Ten aanzien van een bepaalde woning kan slechts aan één huurder een huurtoeslag worden toegekend."
Artikel 7 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) luidt:
[…]
"2  Indien in een inkomensafhankelijke regeling is bepaald dat naast de draagkracht van de belanghebbende en diens partner ook de draagkracht van medebewoners van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van een tegemoetkoming, wordt mede het toetsingsinkomen van de medebewoners in aanmerking genomen."
[…]"
Artikel 2a van het Besluit op de huurtoeslag (hierna: het Bht) luidde in 2013 en 2014:
"1  Op verzoek blijft voor de toepassing van artikel 2 van de wet, van artikel 7 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en de op die artikelen berustende bepalingen voor zover het betreft het toekennen van een huurtoeslag, een partner of medebewoner buiten beschouwing indien sprake is van een verzorgingsbehoefte bij de huurder, diens partner of een medebewoner.
2  Het eerste lid geldt uitsluitend ten aanzien van de partner of medebewoner die met het oog op de verzorgingsbehoefte van de huurder of van hemzelf op hetzelfde woonadres als de huurder staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens en is van toepassing indien:
a. de verzorgingsbehoefte blijkt uit een verklaring van een indicatieorgaan als bedoeld in artikel 9a van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten;
b. het voordeel uit sparen en beleggen als bedoeld in artikel 5.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001 over het berekeningsjaar van de in het eerste lid bedoelde buiten beschouwing te laten persoon, niet meer bedraagt dan [€ 3 945 in 2013] [€ 4.052 in 2014] en
c. het gezamenlijke toetsingsinkomen van de huurder, diens partner en de medebewoners, met inbegrip van de in het eerste lid bedoelde buiten beschouwing te laten persoon, niet meer bedraagt dan [€ 43 275 in 2013] [€ 44.450 in 2014]."
Artikel 2b van het Bht luidt:
"1  Op verzoek blijven bij de toepassing van artikel 7, eerste en tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen voor zover het betreft het toekennen van een huurtoeslag, de navolgende bestanddelen van het toetsingsinkomen buiten beschouwing:
a. afkoopsommen van ouderdoms- of nabestaandenpensioen die in het berekeningsjaar niet meer bedragen dan het bedrag dat is opgenomen in artikel 66, eerste lid, van de Pensioenwet en artikel 78, eerste lid, van de Wet verplichte beroepspensioenregeling;
b. nabetalingen van inkomsten als bedoeld in afdeling 3.3 en 3.5 van de Wet inkomstenbelasting 2001;
c. wezenuitkeringen die met toepassing van artikel 49 van de Algemene nabestaandenwet aan een ander dan de wettelijke vertegenwoordiger van het kind betaalbaar zijn gesteld;
d. afkoopsommen op grond van de Liquidatiewet ongevallenwetten;
e. verhogingen op grond van artikel 10 van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, artikel 2:51 of 3:9 van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten of artikel 22 van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering voorzover het bedrag van de verhoging niet hoger is dan het in artikel 6.20, eerste lid, onderdeel a, van de Wet inkomstenbelasting 2001 genoemde drempelbedrag voor uitgaven voor specifieke zorgkosten."
Toepassing hardheidsclausule
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen het inkomen van [dochter] buiten beschouwing had moeten laten bij de berekening van haar recht op voorschotten huurtoeslag over 2013 en 2014, nu er bij haar een verzorgingsbehoefte is. [appellante] voert aan dat zij absoluut afhankelijk is van de zorg die wordt verleend door haar dochter en niet in staat is om zelfstandig te wonen. Het inkomen van [dochter] is afkomstig uit een persoonsgebonden budget en moet daarom volgens [appellante] naar analogie worden aangemerkt als een bijzonder inkomensbestanddeel dat ingevolge artikel 2b, eerste lid, van het Bht buiten beschouwing dient te blijven.
5.1.    De bij de rechtbank bestreden besluiten van 10 en 11 november 2015 hebben betrekking op de herziening van eerder toegekende voorschotten huurtoeslag over 2013 en 2014 aan [appellante]. Aanvankelijk waren door de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] voorschotten huurtoeslag over deze berekeningsjaren toegekend. Hierbij had de dienst rekening gehouden met een verzorgingssituatie en, met toepassing van artikel 2a van het Bht, [dochter] buiten beschouwing gelaten bij de berekening van de aanspraak op huurtoeslag.
De inspecteur heeft het verzamelinkomen van [dochter] over 2013 vastgesteld op € 33.642. Indien dit wordt opgeteld bij het over dat jaar vastgestelde inkomen van [appellante] ad € 12.884,00, bedraagt het gezamenlijk inkomen van [appellante] en [dochter] € 46.526,00. Dit inkomen is hoger dan de door de regelgever voor berekeningsjaar 2013 in artikel 2a vastgestelde grens van € 43.275,00.
De inspecteur heeft het verzamelinkomen van [dochter] over 2014 vastgesteld op € 35.072. Indien dit wordt opgeteld bij het over dat jaar vastgestelde inkomen van [appellante] ad € 13.208,00, bedraagt het gezamenlijk inkomen van [appellante] en [dochter] € 48.280,00. Dit inkomen is hoger dan de door de regelgever voor berekeningsjaar 2014 in artikel 2a vastgestelde grens van € 44.450,00.
Gelet op het voorgaande moet volgens de Belastingdienst/Toeslagen het inkomen van [dochter] worden betrokken bij de berekening van de aanspraak van [appellante] op huurtoeslag over 2013 en 2014.
5.2.    De inspecteur van de Belastingdienst gaat over de vaststelling van het verzamelinkomen. Onder verwijzing naar de uitspraak van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3035, overweegt de Afdeling dat de Belastingdienst/Toeslagen de aanslag inkomstenbelasting, zoals vastgesteld door de inspecteur, dient te volgen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het verzamelinkomen in deze procedure niet ter discussie kan worden gesteld. Verder is bij besluiten van 13 oktober 2012 en 7 januari 2013 door de Belastingdienst/Toeslagen beslist op een verzoek om toepassing van artikel 2b van het Bht. Een dergelijk verzoek ligt niet ten grondslag aan deze procedures. Voor zover het betoog van [appellante] ziet op het inkomen van [dochter] blijft dit dan ook buiten bespreking.
5.3.    Niet in geschil is dat is voldaan aan het vereiste van artikel 2a, tweede lid, onder a, van het Bht. De verzorgingsbehoefte staat dus vast. Daarnaast zijn in artikel 2a van het Bht grenzen aan het inkomen en vermogen gesteld. De rechtbank heeft verwezen naar de nota van toelichting (Stb. 2005, 692, p. 13) bij het Bht waarin is opgenomen dat de hardheidsclausule van artikel 2a is bedoeld voor bijzonder harde situaties en dat daarom in de onderdelen b en c van het tweede lid van dit artikel nadere voorwaarden aan de hoogte van het inkomen en vermogen zijn gesteld. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL4155, overwogen dat voor de Belastingdienst/Toeslagen geen wettelijke grondslag bestaat voor afwijking van het Bht of de Wht buiten de daarin omschreven specifieke gevallen.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel
6.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
Uit hetgeen [appellante] in dit verband heeft aangevoerd, wat daar verder ook van zij, blijkt niet dat de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] een toezegging heeft gedaan over haar recht op huurtoeslag over 2013 en 2014. Het door [appellante] gedane beroep op het vertrouwensbeginsel is door de rechtbank dan ook op goede gronden verworpen.
7.    Anders dan [appellante] betoogt, bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Zij heeft haar beroep op dit beginsel niet geconcretiseerd door aan te geven om welke gelijke of gelijk te stellen gevallen het volgens haar gaat. Ook ter zitting bij de Afdeling is niet duidelijk geworden welke concrete situatie [appellante] met haar stelling over opname in een verzorgingshuis voor ogen heeft.
Hoorplicht
8.    [appellante] komt tot slot op tegen het oordeel van de rechtbank dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen in bezwaar heeft mogen afzien.
8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3056), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
Uit artikel 7, eerste lid, van de Wht en artikel 7, tweede lid, van de Awir volgt dat het inkomen van iedere medebewoner moet worden betrokken bij het toetsingsinkomen. Het inkomen van de medebewoner wordt ingeval sprake is van een zorgbehoefte alleen dan niet tot het toetsingsinkomen gerekend als is voldaan aan alle in artikel 2a van het Bht neergelegde voorwaarden. Zoals volgt uit hetgeen onder 5.1 is overwogen, is het gezamenlijke toetsingsinkomen van het meerpersoonshuishouden van [appellante] hoger dan het bedrag dat is vermeld in artikel 2a, tweede lid, onder c, van het Bht. Zij voldoet daarom niet aan de voorwaarden voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 2a van het Bht. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat, gelet op het voorgaande, redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over de ongegrondheid van het bezwaar en dat de Belastingdienst/Toeslagen om die reden van het horen van [appellante] heeft mogen afzien.
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
w.g. Hoogvliet
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2017
710.