ECLI:NL:RVS:2017:1279
Raad van State — Uitspraak 


201400900/1/A3.
Datum uitspraak: 17 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 januari 2014 in zaak nr. 12/1453 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 28 februari 2012 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen Martinair Holland N.V. (hierna: Martinair) afgewezen.
Bij besluit van 26 juni 2012 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 januari 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, de staatssecretaris veroordeeld tot vergoeding van bij [appellant] in verband met het beroep opgekomen proceskosten en gelast dat de staatssecretaris het door [appellant] betaalde griffierecht vergoedt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Martinair heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de behandeling van het hoger beroep geschorst naar aanleiding van het in andere zaken stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie bij verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:697 en ECLI:NL:RVS:2015:699.
De Afdeling heeft de behandeling van het hoger beroep hervat en partijen in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op de verwijzingsuitspraken, het arrest van het Hof van 17 maart 2016, ECLI:EU:C:2016:187, en de einduitspraken van de Afdeling van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1732 en ECLI:NL:RVS:2016:1733. Partijen hebben van deze gelegenheid gebruikgemaakt.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door drs. M.S.J. Hoorntje, rechtsbijstandverlener te Oosterhout, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.M. Kops en mr. S.J.D. Eillyas, zijn verschenen. Overwegingen
Inleiding
1.    Ingevolge Verordening (EG) nr. 261/2004 (PB 2004, L 46) hebben vliegtuigpassagiers in geval van instapweigering, annulering van een vlucht of langdurige vertraging van een vlucht onder bepaalde voorwaarden recht op compensatie door de luchtvaartmaatschappij. [appellant] stelt zich op het standpunt dat Martinair de Verordening heeft overtreden door hem niet te compenseren wegens vertraging van een vlucht. Hij heeft de staatssecretaris daarom verzocht om handhavend op te treden tegen Martinair. Bij besluit van 14 juli 2008 heeft de staatssecretaris het oorspronkelijke verzoek afgewezen. Bij besluit van 30 september 2008 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellant] heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld. Naar aanleiding van het arrest van het Hof van 19 november 2009, ECLI:EU:C:2009:716, heeft [appellant] het standpunt ingenomen dat de staatssecretaris zijn verzoek ten onrechte heeft afgewezen. Derhalve heeft hij de staatssecretaris opnieuw verzocht om handhavend op te treden tegen Martinair. Bij het besluit van 28 februari 2012 heeft de staatssecretaris dit verzoek afgewezen. Bij het besluit van 26 juni 2012 heeft de staatssecretaris deze afwijzing gehandhaafd en daaraan ten grondslag gelegd dat Martinair, gezien het arrest van 19 november 2009, weliswaar de Verordening heeft overtreden, maar dat handhavend optreden onredelijk zou zijn, nu ten tijde van de vlucht nog onvoldoende duidelijkheid bestond over de toepassing van de Verordening.
2.    De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op artikel 8:1835 van het Burgerlijk Wetboek, het recht van [appellant] om compensatie te vorderen door tijdsverloop is vervallen. Daarmee is de overtreding van de Verordening beëindigd, dan wel kan deze niet meer leiden tot handhavend optreden om compensatie af te dwingen. Er is dan ook geen belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 26 juni 2012, aldus de rechtbank. Om deze reden heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Behandeling door enkelvoudige kamer
3.    [appellant] betoogt dat deze zaak zich niet leent voor behandeling door een enkelvoudige kamer. Hij voert daartoe aan dat deze zaak en de andere zaken die op dezelfde zitting zijn behandeld verschillende zaken zijn, welke naast een inhoudelijke beoordeling een beoordeling van een complex bevoegdheidsvraagstuk vergen.
3.1.    Artikel 8:10a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
"1. De zaken die bij een andere bestuursrechter dan de rechtbank aanhangig worden gemaakt, worden in behandeling genomen door een meervoudige kamer.
2. Indien een zaak naar het oordeel van de meervoudige kamer geschikt is voor verdere behandeling door één rechter, kan zij deze verwijzen naar een enkelvoudige kamer.
3. Indien een zaak naar het oordeel van de enkelvoudige kamer ongeschikt is voor behandeling door één rechter, verwijst zij deze naar een meervoudige kamer.
[…]"
3.2.    Zoals volgt uit hetgeen hierna wordt overwogen, kan deze zaak op grotendeels identieke wijze worden afgedaan als de zaken waarin de Afdeling bij voormelde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 en bij de uitspraken van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:399, ECLI:NL:RVS:2017:400, ECLI:NL:RVS:2017:401, ECLI:NL:RVS:2017:402, ECLI:NL:RVS:2017:403, ECLI:NL:RVS:2017:404 en ECLI:NL:RVS:2017:422, heeft beslist. Derhalve is de zaak geschikt voor behandeling door een enkelvoudige kamer. Het betoog faalt.
Procesbelang
4.    De staatssecretaris betoogt dat [appellant] geen belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. De staatssecretaris voert daartoe aan dat de Afdeling in voormelde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 heeft geoordeeld dat de staatssecretaris niet bevoegd is om in een individueel geval handhavend op te treden teneinde te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij een passagier overeenkomstig de Verordening compenseert.
4.1.    In zijn tegen het besluit van 28 februari 2012 gerichte bezwaarschrift heeft [appellant] de staatssecretaris verzocht om vergoeding van de door hem in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten. De staatssecretaris heeft dit verzoek afgewezen. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb moet een dergelijk verzoek worden ingewilligd voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Reeds daarom heeft [appellant] belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de afwijzing van zijn handhavingsverzoek en dus bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. Het betoog faalt.
5.    Uit hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen, volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant] geen belang heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 26 juni 2012. Derhalve heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 26 juni 2012 niet-ontvankelijk is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de gegrondheid van het beroep beoordelen. De aangevallen uitspraak blijft in stand voor zover daarbij is bepaald dat de staatssecretaris bij [appellant] opgekomen proceskosten en het door hem betaalde griffierecht in verband met het beroep vergoedt. Het hoger beroep is niet tegen die beslissing van de rechtbank gericht.
Bevoegdheid staatssecretaris
7.    [appellant] betoogt dat de staatssecretaris zijn handhavingsverzoek ten onrechte heeft afgewezen. In voormelde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 heeft de Afdeling echter geoordeeld dat de staatssecretaris niet bevoegd is om in een individueel geval handhavend op te treden teneinde te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij een passagier overeenkomstig de Verordening compenseert. In voormeld arrest van 17 maart 2016 heeft het Hof geoordeeld dat de Verordening niet verplicht tot handhavend optreden in zulke gevallen. [appellant] bestrijdt de juistheid van het in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 gegeven oordeel van de Afdeling over de bevoegdheid van de staatssecretaris. Hij voert daartoe in wezen dezelfde gronden aan als welke de Afdeling in voormelde uitspraken van 15 februari 2017 heeft verworpen. Er is geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan in die uitspraken.
Er is, anders dan [appellant] betoogt, evenmin aanleiding om bij wijze van overgangsregeling de staatssecretaris bevoegd te achten tot handhavend optreden in individuele gevallen die dateren van vóór de uitspraken van 11 maart 2015. [appellant] wijst op de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4602. In die uitspraak heeft de Afdeling in afwijking van jarenlange vaste rechtspraak geoordeeld dat de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen geen bestuursorgaan is, zodat tegen haar beslissingen niet kan worden opgekomen bij de bestuursrechter. Om de vele partijen die een relatie hebben met de stichting de gelegenheid te geven zich op de gewijzigde rechtspraak in te stellen, om de stichting de gelegenheid te geven haar praktijk daaraan aan te passen en om ongewenste gevolgen voor lopende zaken te voorkomen, heeft de Afdeling uitgesproken dat vóór 1 maart 2015 genomen beslissingen van de stichting als besluiten van een bestuursorgaan worden aangemerkt. In de uitspraken van 12 november 1998, ECLI:NL:RVS:1998:ZF3610, en 23 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7478, had de Afdeling de stichting nog uitdrukkelijk en gemotiveerd als bestuursorgaan aangemerkt. Daarentegen heeft de Afdeling, zoals zij in voormelde uitspraken van 22 juni 2016 heeft overwogen, in uitspraken van vóór 11 maart 2015 weliswaar impliciet tot uitgangspunt genomen dat de staatssecretaris in individuele gevallen bevoegd is om handhavend op te treden, maar heeft zij over die bevoegdheid niet uitdrukkelijk een oordeel gegeven. Eerst in één van de zaken waarin op 11 maart 2015 en 22 juni 2016 uitspraak is gedaan, is de reikwijdte van die bevoegdheid aan de orde gesteld. Voorts is van belang dat de uitspraken van vóór 11 maart 2015, anders dan de oude rechtspraak over de stichting, een gang naar de civiele rechter niet uitsloten, aangezien het in wezen gaat om een geschil tussen een vliegtuigpassagier en een luchtvaartmaatschappij in het kader van een tussen hen gesloten overeenkomst.
8.    In het besluit van 26 juni 2012 heeft de staatssecretaris niet onderkend dat hij niet bevoegd is om het handhavingsverzoek in te willigen. Het daartegen ingestelde beroep is daarom gegrond, zodat het besluit moet worden vernietigd. Gezien zijn onbevoegdheid, heeft de staatssecretaris het handhavingsverzoek terecht, zij het op onjuiste gronden, afgewezen. Om deze reden zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit geheel in stand blijven.
Verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatig besluit
9.    [appellant] verzoekt de Afdeling om de staatssecretaris te veroordelen tot vergoeding van door hem geleden schade. De schade bestaat volgens [appellant] uit de compensatie die Martinair aan hem had moeten betalen. Hij voert aan dat deze schade het gevolg is van een onrechtmatig besluit van de staatssecretaris, aangezien deze zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden op de door hem gewenste wijze. Daardoor is het niet meer mogelijk om de compensatie op andere wijze te verkrijgen, aldus [appellant].
9.1.    Ook indien de staatssecretaris zich van meet af aan onbevoegd had geacht om het verzoek om handhaving in te willigen en dus een rechtmatig besluit had genomen, had [appellant] niet de gewenste compensatie ontvangen. De door hem gestelde schade is daarom niet het gevolg van de onrechtmatigheid van een besluit van de staatssecretaris. Voorts is het een bewuste keuze van hem geweest om te trachten de compensatie langs bestuursrechtelijke weg te verkrijgen. De Afdeling zal het verzoek om schadevergoeding dan ook afwijzen.
Verzoek om schadevergoeding wegens duur procedure
10.    [appellant] verzoekt om schadevergoeding in verband met de duur van de procedure. Hij voert aan dat hij niet binnen een redelijke termijn een definitieve rechterlijke uitspraak heeft gekregen.
10.1.    De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, van toepassing, omdat het primaire besluit vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde.
10.2.    Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, blijft de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële beslissing van het Hof buiten beschouwing, indien het afwachten van die beslissing redelijk is. Die buiten beschouwing te laten periode vangt aan op de dag dat partijen in kennis zijn gesteld van de beslissing om de behandeling van het hoger beroep aan te houden en eindigt op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof.
Indien eerst in hoger beroep wordt verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, moet dit verzoek worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak op het hoger beroep, waarbij de duur van de totale procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.
10.3.    [appellant] heeft tegen het besluit van 28 februari 2012 bezwaar gemaakt bij brief van 5 april 2012, welke per post en per fax is verzonden. De staatssecretaris heeft het bezwaarschrift dus op 5 april 2012 ontvangen, zodat op die dag de redelijke termijn is aangevangen.
Voor zover het gaat om de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof, betoogt [appellant] dat deze periode niet buiten beschouwing mag worden gelaten. Daartoe voert hij aan dat hij eerder in de gelegenheid had moeten worden gesteld om te reageren op het oordeel van de Afdeling over de bevoegdheid van de staatssecretaris, dat hij dan eerder zou hebben bewerkstelligd dat dit oordeel zou worden herzien en dat het dan niet noodzakelijk zou zijn geweest om een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof. De Afdeling volgt [appellant] niet in dit betoog. Zoals hiervoor onder 7 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding om thans anders te oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan in voormelde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016. De door [appellant] geschetste situatie waarin het stellen van een prejudiciële vraag wegens een andersluidend oordeel over de bevoegdheid achteraf gezien niet noodzakelijk was, doet zich dus niet voor. Aangezien voorts in deze zaak dezelfde bevoegdheidstoepassing aan de orde is als in de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016, was beantwoording van de in die zaken gestelde prejudiciële vraag ook voor de beslechting van dit geschil noodzakelijk. Daarom was het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof redelijk. De daarmee gemoeide tijd wordt daarom buiten beschouwing gelaten. Deze periode is aangevangen op de dag waarop partijen in kennis zijn gesteld van de beslissing om de behandeling van het hoger beroep aan te houden, te weten op 26 maart 2015. Deze periode is geëindigd op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof, te weten op 17 maart 2016. Het betreft derhalve een periode van bijna een jaar.
Nu [appellant] eerst in hoger beroep heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, dient te worden bezien of de duur van de totale procedure voormelde termijn van vijf jaar te buiten gaat. De met het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof gemoeide tijd buiten beschouwing gelaten, bedraagt de totale duur van de procedure vier jaar en ruim anderhalve maand. De redelijke termijn van vijf jaar is derhalve niet overschreden. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
Proceskostenveroordeling
11.    De staatssecretaris dient ten aanzien van [appellant] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ingeval de bestuursrechter een besluit vernietigt, moet hij het bestuursorgaan dat het vernietigde besluit heeft genomen, in beginsel in de proceskosten veroordelen. Slechts in uitzonderlijke gevallen is afwijking van dit uitgangspunt gerechtvaardigd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3109) en anders dan de staatssecretaris betoogt, is de omstandigheid dat het besluit om formele redenen wordt vernietigd en de vernietiging door instandlating van de rechtsgevolgen van het besluit de wederpartij niet baat, niet zo’n omstandigheid. Dat de Afdeling in uitspraken van vóór 11 maart 2015 impliciet tot uitgangspunt heeft genomen dat de staatssecretaris bevoegd is om in individuele gevallen van overtreding van de Verordening handhavend op te treden, is evenmin zo’n omstandigheid. Zoals hiervoor onder 7 is overwogen, is in deze uitspraken niet uitdrukkelijk een oordeel over de bevoegdheid van de staatssecretaris gegeven en is de reikwijdte van die bevoegdheid eerst aan de orde gesteld in één van de zaken waarin op 11 maart 2015 en 22 juni 2016 uitspraak is gedaan. De staatssecretaris had die reikwijdte eerder aan de orde kunnen stellen, hetgeen hij niet heeft gedaan. Voorts is er geen aanleiding voor het achterwege laten van een vergoeding van de kosten in verband met het bijwonen van de zitting bij de Afdeling door de gemachtigde van [appellant], welke zitting volgens de staatssecretaris onnodig was. Nu de Afdeling niet op grond van artikel 8:54 van de Awb een zitting achterwege heeft gelaten, had [appellant] recht op een behandeling van het hoger beroep op een zitting. Niet onredelijk is dat [appellant] zijn gemachtigde op die zitting heeft laten verschijnen.
Bij de proceskostenveroordeling is, zoals [appellant] heeft verzocht, meegenomen dat hij een reactie op voormeld arrest van het Hof van 17 maart 2016 heeft ingediend.
Aangezien het besluit van 28 februari 2012 niet wordt herroepen, is niet voldaan aan de in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb neergelegde voorwaarden voor het toekennen van een vergoeding van proceskosten die in verband met het bezwaar tegen dat besluit zijn gemaakt. De door [appellant] aangevoerde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1, biedt geen grond voor een ander oordeel. Daarin werd een herroeping aanwezig geacht omdat de motivering van het in bezwaar bestreden besluit betreffende een uitkering was gewijzigd en deze wijziging gevolgen had voor de aanspraak van de bezwaarde op een andere uitkering. Daarentegen brengt de wijziging van de motivering van de afwijzing van het handhavingsverzoek van [appellant] geen verandering in de gegrondheid van zijn vordering op Martinair.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 januari 2014 in zaak nr. 12/1453, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 26 juni 2012, kenmerk B-1-12-0416.001, niet-ontvankelijk is verklaard;
III.    verklaart dat beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van 26 juni 2012;
V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI.    wijst de verzoeken om schadevergoeding af;
VII.    veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Kranenburg    w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2017
582.