ECLI:NL:RVS:2017:1564
Raad van State — Uitspraak 


201605638/1/A2.
Datum uitspraak: 14 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juni 2016 in zaak nr. 16/1381 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2011 voor [appellante] vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 8 februari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 februari 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2017, waar [appellante], in persoon en bijgestaan door mr N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van der Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    In geschil is de aanspraak van [appellante] op kinderopvangtoeslag over het jaar 2011. Bij besluit van 19 september 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] verstrekte voorschot herzien naar nihil. De daartegen gemaakte bezwaren heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 30 oktober 2012 ongegrond verklaard, onder meer omdat de overeenkomst, die tussen het gastouderbureau en [appellante] is gesloten, niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Dit besluit is in rechte onaantastbaar geworden na de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2325. In die uitspraak is een oordeel gegeven over de herziening van de voorschotten kinderopvangtoeslag over de jaren 2009, 2010 en 2011. Nu is de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag voor 2011 aan de orde.
De rechtbank
2.    De rechtbank heeft het besluit van 8 februari 2016 wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigd, omdat noch het primaire besluit van 28 juli 2015, noch het besluit op bezwaar enige motivering bevat voor de beslissing om het recht op kinderopvangtoeslag over 2011 op nihil te stellen. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen in stand gelaten, omdat in het verweerschrift alsnog een voldoende motivering van het besluit is gegeven. In dit verweerschrift is, onder verwijzing naar de procedure die over de nihilstelling van het voorschot is gevoerd, vermeld dat de overeenkomst die [appellante] met het gastouderbureau heeft gesloten, niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, omdat daarin de uurprijs niet is vermeld.
Het hoger beroep
3.    In hoger beroep dient de vraag te worden beantwoord of de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 8 februari 2016 terecht in stand heeft gelaten.
4.    [appellante] betoogt dat de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag voor 2011 niet meer op nihil mocht vaststellen. Daartoe voert zij aan dat de Afdeling in onder meer haar uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1484, ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen tot 5 jaar na het verstrijken van het kalenderjaar waarop de toeslag betrekking heeft tot vaststelling mag overgaan. Zij beroept zich hiervoor op de systematiek van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) en de daarbij behorende wetsgeschiedenis.
4.1.    In de genoemde uitspraak van 1 juni 2016 heeft de Afdeling geoordeeld dat uit de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, volgt dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vijfde lid, van de Awir, te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 van de Awir, definitief vast te stellen. Dit betekent echter niet dat die bevoegdheid niet in tijd is begrensd. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt.
Anders dan [appellante] stelt, is in paragraaf 8 van voormelde conclusie van de staatsraad advocaat-generaal niet geconcludeerd dat de termijnen van artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft de aanspraak van [appellante] op kinderopvangtoeslag over 2011 bij het besluit van 28 juli 2015 op nihil vastgesteld. De hoogte van deze aanspraak is overigens gelijk aan het bedrag van het voorschot, zoals dat het bij besluit van 19 september 2012 aan [appellante] is toegekend. Hoewel op dat moment de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde termijnen waren verstreken, was de dienst tot deze vaststelling bevoegd, omdat deze wel binnen vijf jaar na de laatste dag van voormelde toeslagjaren heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
5.    [appellante] betoogt voorts dat de bepalingen ten aanzien van de subsidieverlening in de Awb in dit geval aan de orde zijn. Zij stelt in dit verband dat artikel 4:48, eerste lid, van de Awb in de weg staat aan de herziening van het voorschot kinderopvangtoeslag. Verder stelt zij dat artikel 4:67, derde lid, van de Awb aan het bestuursorgaan de verplichting oplegt in de beschikking tot subsidieverlening te vermelden welke gegevens de subsidieontvanger krachtens het tweede lid moet verstrekken, alsmede op welke tijdstippen de gegevens moeten worden verstrekt. Zij voert aan dat in artikel 12, eerste lid, van de Awir weliswaar is bepaald dat de Awb toepassing mist ten aanzien van het in hoofdstuk 2 van de Awir bepaalde, maar dat op pagina 6 van de Memorie van Toelichting bij het wetvoorstel voor de Awir (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3) wordt opgemerkt dat voor alle inkomensafhankelijke regelingen steeds dient te worden uitgegaan van de algemene gelding van de Awb, waaronder het daarin voorgeschreven systeem van open rechtsbescherming.
5.1.    In de Memorie van Toelichting bij het genoemde wetsvoorstel is op pagina 6 onder meer het volgende vermeld:
"Gelet op het kabinetsbesluit om voor de uitvoering van inkomensafhankelijke regelingen door deze dienst zoveel mogelijk aan te sluiten bij de reeds bestaande processen en procedures van de Belastingdienst, is er voor gekozen de processen van aanvragen en toekennen van inkomensafhankelijke tegemoetkomingen in dit wetsvoorstel zelfstandig te formuleren en niet aan te sluiten bij het proces van subsidiering zoals neergelegd in titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Zo geldt voor de uitbetaling van de inkomensafhankelijke tegemoetkoming een systematiek die overeenkomt met de wijze waarop de Belastingdienst heffingskortingen door middel van de zogeheten voorlopige teruggaaf rechtstreeks uitbetaalt. Hiermee samenhangend wordt dan ook voorgesteld de subsidietitel van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing te verklaren op de door de Belastingdienst Toeslagen uit te voeren inkomensafhankelijke regelingen. Zou deze titel wel van toepassing zijn, dan zou de beoogde aansluiting bij de fiscale processen niet volledig tot stand kunnen komen. Overigens betekent het buiten toepassing verklaren van de subsidietitel van de Algemene wet bestuursrecht niet dat daarmee ook de (gesloten) fiscale rechtsgang in plaats van de rechtsgang van de Algemene wet bestuursrecht op deze inkomensafhankelijke regelingen van toepassing is. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, dient immers voor alle inkomensafhankelijke regelingen die onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen steeds te worden uitgegaan van de algemene gelding van de Algemene wet bestuursrecht, waaronder het daarin voorgeschreven open systeem van rechtsbescherming. Dat daarnaast ook artikel 3:40 en de hoofdstukken 4, 6 en 7 van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing blijven bij enkele invorderingsmaatregelen hangt samen met het feit dat deze bepalingen ook in de Invorderingswet 1990 buiten toepassing zijn verklaard."
Daargelaten dat de Memorie van Toelichting geen afbreuk kan doen aan de niet voor meer dan één uitleg vatbare bepaling van artikel 12 van de Awir, stelt de Afdeling vast dat uit de hiervoor weergegeven passage blijkt dat er geen discrepantie bestaat tussen de Memorie van Toelichting en deze bepaling. De stelling van [appellante] berust op een onjuiste lezing van die passage.
Het betoog faalt.
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op de Belastingdienst/Toeslagen geen verplichting rust om een aanvraag vooraf te toetsen. Volgens haar blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 16 van de Awir dat op de Belastingdienst/Toeslagen een onderzoeksplicht vooraf rust. Zij verwijst naar de zin op pagina 49 van de Memorie van Toelichting waarin is vermeld dat het vanuit het oogpunt van controle niet gewenst is dat een voorschot wordt verleend, voordat op grond van "tastbare" gegevens kan worden vastgesteld dat daarop aanspraak bestaat. Als de Belastingdienst/Toeslagen deze op haar rustende verplichting zou zijn nagekomen, zou [appellante] al bij voorbaat op de vermeende ondeugdelijkheid van de overeenkomst zijn gewezen en had zij een herstelmogelijkheid gehad. De omstandigheid dat die mogelijkheid er niet meer is, dient daarom voor rekening en risico van de Belastingdienst/Toeslagen te komen, aldus [appellante].
6.1.    De passage die [appellante] citeert, maakt deel uit van de artikelsgewijze toelichting op artikel 16, derde lid, van het wetsvoorstel. Ingevolge deze bepaling, die heeft gegolden van 1 september 2005 tot 1 januari 2006, wordt, indien de belanghebbende slechts voor een deel van het berekeningsjaar aanspraak heeft op een tegemoetkoming, het voorschot niet eerder verleend dan in de maand voorafgaand aan de maand waarin de aanspraak ontstaat. Om wetstechnische redenen is deze bepaling in gewijzigde vorm verplaatst naar artikel 22, derde lid, van de Awir, waarin een regeling is opgenomen over de wijze van uitbetalingen van voorschotten.
De gehele passage van de Memorie van Toelichting bij het hierboven bedoelde artikel 16, derde lid, luidt als volgt:
"Het derde lid bevat een bepaling voor gevallen waarin de belanghebbende slechts voor een deel van het berekeningsjaar aanspraak heeft op een tegemoetkoming. Een voorschot wordt dan niet eerder verleend dan in de maand voorafgaand aan de maand waarin de aanspraak ontstaat. Het gaat hier bijvoorbeeld om de situatie waarin iemand in de loop van het jaar gebruik gaat maken van kinderopvang. Het wettelijke systeem verhindert niet dat hij dan al voorafgaand aan of in de loop van het berekeningsjaar een tegemoetkoming aanvraagt op basis van de kosten die hij in het berekeningsjaar naar verwachting zal maken. Het is vanuit oogpunt van controle evenwel niet gewenst dat een voorschot wordt verleend voordat op basis van ‘tastbare’ gegevens kan worden vastgesteld dat daarop aanspraak bestaat. Daarnaast is het streven om de voorschottermijnen zoveel mogelijk te laten aansluiten bij het moment waarop de kosten daadwerkelijk worden gemaakt. Omdat uitbetaling van de voorschottermijnen plaats vindt voorafgaand aan de maand waarin de kosten worden gemaakt, zal ook de verlening van het voorschot (dat wil zeggen de bekendmaking aan de belanghebbende dat hem een voorschot is verleend) plaats vinden in de maand die vooraf gaat aan de maand waarin de aanspraak ontstaat."
Uit hetgeen in de Memorie van Toelichting is vermeld en de totstandkomingsgeschiedenis van de wetswijziging per 1 januari 2006 blijkt dat is beoogd zeker te stellen dat het voorschot pas wordt uitbetaald als vast staat dat de omstandigheden, waarop de vermoedelijke aanspraak op een toeslag is gebaseerd, zich werkelijk zullen voordoen. Voor de kinderopvangtoeslag betekent dit dat een voorschot pas wordt uitbetaald, als vast staat dat de kinderen van de aanvrager in een kindercentrum of bij een gastouder worden opgevangen. Uit de door [appellante] aangehaalde passage uit de Memorie van Toelichting kan derhalve niet worden afgeleid dat de Belastingdienst/Toeslagen een gedetailleerd onderzoek dient te verrichten naar de volledigheid van bij de aanvraag overgelegde stukken, voordat een voorschot kan worden verleend.
Het betoog faalt.
7.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de vaste jurisprudentie van de Afdeling heeft gevolgd, inhoudende dat de Belastingdienst/Toeslagen de eis mag stellen dat de uurprijs van de gastouderopvang is vermeld in de overeenkomst tussen het gastouderbureau en de vraagouder. Zij voert hiertoe aan dat de in artikel 11 van de Regeling kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen geregelde verplichting om een administratie bij te houden geldt voor het gastouderbureau en niet voor de vraagouder. Verder is in artikel 1.52 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wkkp) niet te lezen dat aan de minister een bevoegdheid is gegeven eisen te stellen aan een te sluiten overeenkomst tussen het gastouderbureau en de vraagouder. De minister heeft evenmin de bevoegdheid om af te wijken van artikel 227 van Boek 6 van het Burgerlijk wetboek, aldus [appellante].
7.1.    Ter zitting heeft [appellante] een tussen haar en de gastouder gesloten overeenkomst overgelegd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft tegen het overleggen van deze stukken geen bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich in reactie op de overgelegde stukken op het standpunt gesteld dat, indien de overeenkomst klopt, uit die stukken het uurtarief voor de opvang voldoende duidelijk blijkt, maar dat daarmee niet is aangetoond dat alle kosten voor de in 2011 genoten kinderopvang zijn voldaan. De Afdeling zal gelet hierop eerst het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen over de kosten bespreken.
7.2.        [appellante] heeft geen jaaropgave van de in 2011 genoten kinderopvang overgelegd, maar alleen de facturen voor de maanden januari, februari, april en mei. Gelet hierop kan niet worden vastgesteld hoe hoog de kosten voor de in dat jaar genoten kinderopvang waren.
Volgens de ter zitting overgelegde stukken is overeengekomen dat voor de kinderen [kind 1] en [kind 2] elk 60 uur per maand opvang zou plaatsvinden en voor [kind 3] 173 uur per maand, tegen een uurtarief van € 4,00, vermeerderd met de bureaukosten van € 1,00 per uur. Uitgaande van hetgeen in de overeenkomst is vermeld, zouden in 2011 de kosten voor de kinderopvang voor [appellante] 293 x € 5,00 per maand hebben bedragen, derhalve in totaal € 17.580,00.
[appellante] heeft in bezwaar een betalingsoverzicht overgelegd, waaruit blijkt dat de Belastingdienst/Toeslagen voor 2011 een bedrag van € 13.662,00 aan voorschotten kinderopvangtoeslag 2011 aan het gastouderbureau heeft betaald. Voorts blijkt dat [appellante] € 1.882,33 aan het gastouderbureau heeft betaald.
Uit het vorenstaande volgt dat, als moet worden uitgegaan van de in de overeenkomst vermelde gegevens, een bedrag van € 2.035,67 niet is verantwoord. Daargelaten welke bewijskracht aan de ter zitting overgelegde stukken moet worden toegekend, moet derhalve worden vastgesteld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij alle verschuldigde kosten voor de in 2011 genoten kinderopvang heeft betaald. Aan een oordeel over het betoog dat de overeenkomst aan de eisen van de Wkkp voldoet komt de Afdeling om die reden niet meer toe.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 8 februari 2016, zij het op andere gronden dan de rechtbank heeft gedaan, terecht in stand zijn gelaten.
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Pans    w.g. Lodder
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2017
17.