ECLI:NL:RVS:2017:1855
Raad van State — Uitspraak 


201605564/1/A2.
Datum uitspraak: 12 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 juni 2016 in zaak nr. 16/49 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag van [appellant] over het jaar 2011 vastgesteld op nihil en de aan hem reeds uitbetaalde voorschotten ten bedrage van € 1.753,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 8 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 juni 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 juli 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. W. Boelens, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. J.H.E. van der Meer, werkzaam bij die dienst, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het geschil gaat over het recht van [appellant] op zorgtoeslag over het berekeningsjaar 2011. Zorgtoeslag is een tegemoetkoming als bedoeld in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir).
2.    [appellant] was in het gehele berekeningsjaar 2011 gehuwd met [partner] en zij leefden niet duurzaam gescheiden. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [partner] als toeslagpartner van [appellant] aangemerkt.
3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen
4.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft bepaald dat [appellant] over het berekeningsjaar 2011 geen aanspraak heeft op zorgtoeslag, omdat zijn toeslagpartner in dat jaar geen rechtmatig verblijf hield in Nederland. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich gebaseerd op van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) ontvangen gegevens. Hieruit volgt dat [partner] in 2011 geen rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) had.
Verblijfsrechtelijke situatie
5.    [appellant] en [partner] zijn afkomstig uit Irak. [appellant] verblijft sinds 1998 in Nederland. Hij beschikt sinds 14 december 2001 over een verblijfsvergunning en nadien is hem de Nederlandse nationaliteit verleend. [partner] is in het kader van gezinshereniging naar Nederland gekomen en beschikte in de periode van 21 januari 2004 tot 10 maart 2007 over een verblijfsvergunning regulier, onder de beperking van verblijf bij [appellant]. In 2004, 2007 en 2011 zijn uit het huwelijk drie kinderen geboren. Zij hielden ten tijde van belang rechtmatig verblijf in Nederland. Bij besluit van 14 december 2007 is de aanvraag om verlenging van de verblijfsvergunning van [partner] afgewezen, omdat [appellant], als gevolg van een terugval in inkomen nadat hij arbeidsongeschikt was geraakt, niet langer aan het middelenvereiste voldeed. Het tegen die afwijzing gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard bij besluit van 15 juli 2008. Dit besluit staat in rechte vast nadat het ingestelde beroep en hoger beroep ongegrond zijn verklaard. Bij besluit van 22 april 2015 heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie [partner] wederom een verblijfvergunning verleend, onder de beperking van verblijf bij [appellant], met ingang van 21 april 2015 en geldig tot 21 april 2020.
In de periode van 15 juli 2008 tot 21 april 2015 had [partner] derhalve geen rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8 van de Vw 2000.
Geschil en aangevallen uitspraak
6.    In geschil is of de Belastingdienst/Toeslagen terecht de zorgtoeslag van [appellant] over 2011 met toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir heeft vastgesteld op nihil, omdat zijn toeslagpartner in dat jaar geen rechtmatig verblijf had.
6.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat, nu [partner] in 2011 geen rechtmatig verblijf had in Nederland, [appellant] geen recht heeft op zorgtoeslag over dat jaar. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak voorts gewezen op vaste rechtspraak van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1865, dat onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing moet worden gelaten, wegens strijd met artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich in het geval van [appellant] in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de uitsluiting van zorgtoeslag in een redelijke, proportionele verhouding staat tot het legitieme doel dat artikel 9, tweede lid, van de Awir dient en dat de door [appellant] geschetste omstandigheden geen grond vormen om artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing te laten.
Hoger beroep
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de uitsluiting van zorgtoeslag in strijd is met artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, alsmede artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR). Hij beroept zich daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat zich dusdanig bijzondere omstandigheden voordeden, dat deze noopten tot het buiten toepassing laten van artikel 9, tweede lid, van de Awir. Volgens [appellant] doen zich in zijn geval ook dergelijke bijzondere omstandigheden voor. Hij voert aan dat het gezin moet rondkomen van een bijstandsuitkering, naar de norm van een alleenstaande ouder, en dat de uitsluiting van zorgtoeslag ertoe leidt dat zijn gezin in financiële nood verkeert. [appellant] wijst er verder op dat uit een belastbaarheidsonderzoek volgt dat hij wegens lichamelijke en psychische klachten langdurig niet geschikt is voor betaalde arbeid en dat, wanneer hij een aanval van migraine heeft, [partner] de zorg voor het huishouden en de kinderen moet overnemen. Volgens hem is, gelet op de per 21 april 2015 aan [partner] verleende verblijfsvergunning, de bij besluit van 8 juli 2015 gehandhaafde uitsluiting van zorgtoeslag over 2011 een onevenredig middel om het niet rechtmatige verblijf van zijn partner in dat jaar te ontmoedigen.
7.1.    Zorgtoeslag valt onder de reikwijdte van artikel 10 van de Vw 2000 en artikel 9 van de Awir, zodat die bepalingen op de toekenning daarvan van toepassing zijn. Artikel 9, tweede lid, van de Awir bepaalt dat, indien de partner van een belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vw 2000, de belanghebbende geen aanspraak heeft op zorgtoeslag.
Zoals volgt uit hetgeen onder 5 is overwogen, hield [appellant] in 2011 geen rechtmatig verblijf in vorenbedoelde zin. Dientengevolge staat artikel 9, tweede lid, van de Awir aan een aanspraak van [appellant] op zorgtoeslag in de weg.
7.2.    Tussen de leden van het gezin [appellant] bestaat gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Een eventueel vertrek van [partner] is ingrijpend voor het gezin waar zij deel van uitmaakt. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1747, valt het verstrekken van zorgtoeslag binnen de reikwijdte van die verdragsbepaling.
7.3.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de door [appellant] aangehaalde uitspraak van 22 oktober 2014 verbieden artikel 26 van het IVBPR, artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), dient een ongerechtvaardigd onderscheid te worden aangenomen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit doet zich voor indien dat onderscheid geen legitiem doel dient of er geen redelijke, proportionele verhouding is tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt beoogd. Zie in dit verband het arrest van het EHRM van 22 maart 2012, Konstantin Markin tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2012:0322JUD003007806, inzake artikel 14 van het EVRM, welke norm voor zover hier relevant vergelijkbaar is met artikel 26 van het IVBPR en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM.
7.4.    In artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 is het koppelingsbeginsel neergelegd. Deze bepaling strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II 1994-1995, 24 233, nr. 3, p. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden, heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II 1995-1996, 24 233, nr. 6, p. 3-4).
Zoals blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Awir (Kamerstukken II 2004-2005, 29 764, nr. 3, p. 44), heeft de wetgever het koppelingsbeginsel niet alleen van toepassing geacht op de in artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 bedoelde situatie dat een vreemdeling zelf om verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen verzoekt, maar daarop aanvullend ook van toepassing verklaard op de in artikel 9, tweede en derde lid, van de Awir neergelegde gevallen waarin een Nederlander een tegemoetkoming aanvraagt en hij een partner dan wel een medebewoner heeft die in Nederland geen rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vw 2000.
Toepassing van artikel 9, tweede, van de Awir, zoals in het onderhavige geval, leidt evenwel tot een onderscheid tussen enerzijds een Nederlander die samenwoont met een Nederlandse partner of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 en anderzijds een Nederlander, zoals [appellant], die samenwoont met een vreemdeling die in de in geding zijnde periode niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
7.5.    Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat uit artikel 10, eerste lid, en artikel 9, tweede lid, van de Awir volgt, bestaat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging, gezien het met het koppelingsbeginsel nagestreefde doel; zie de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014.
7.6.    De Afdeling begrijpt uit het betoog van [appellant] dat hij de verbindendheid van artikel 9, tweede lid, van de Awir betwist. Gelet op hetgeen hij heeft aangevoerd dient de Afdeling te beoordelen of voor het in die bepaling neergelegde onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat, alsmede of het middel dat wordt toegepast - de uitsluiting van de eerder aan [appellant] verstrekte zorgtoeslag - in een redelijke, proportionele verhouding tot het met deze bepaling te dienen doel staat. De onthouding van deze voorziening aan een Nederlander, zoals [appellant], kan onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag, in welk geval artikel 9, tweede lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing moet worden gelaten.
7.7.    In verband met het voorgaande heeft [appellant] gewezen op een in opdracht van de gemeentelijke sociale dienst uitgevoerd belastbaarheidsonderzoek. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 30 juni 2014. Aan die rapportage liggen in juni 2014 verrichte medische en arbeidsdeskundige onderzoeken ten grondslag. De rapportage gaat in op de belastbaarheid van [appellant] in 2014 en geeft geen uitsluitsel over zijn situatie in 2011, zodat aan de inhoud van dit stuk niet het gewicht wordt toegekend dat [appellant] daaraan gehecht wenst te zien. Dat [appellant] van de gemeente een uitkering naar de norm van een alleenstaande ouder ontvangt en hij met deze uitkering een gezin met drie minderjarige kinderen moet onderhouden en de vaste lasten moet betalen, is niet aan te merken als een zeer bijzondere omstandigheid in vorenbedoelde zin. Dat aan [partner] per 21 april 2015 een verblijfsvergunning is verleend en dat - anders dan de rechtbank heeft vermeld - de kinderen van [appellant] en [partner] ten tijde van belang rechtmatig verblijf hielden in Nederland, neemt niet weg dat [partner] in de daaraan voorafgaande periode, vanaf 15 juli 2008, en aldus bijna zeven jaar geen rechtmatig verblijf hield in de zin van artikel 8 van de Vw 2000. De situatie van [appellant] is dan ook niet vergelijkbaar met de situatie die aan de orde was in de door hem aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014.
7.8.    Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de uitsluiting van zorgtoeslag over 2011 in dit geval niet strijdig is met artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag, noch met artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 van het IVBPR.
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Koster
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2017
710.  Wettelijk kader
- EVRM
De relevante bepalingen van het EVRM luiden als volgt:
Artikel 8
"1  Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie."
2  Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
Artikel 14
"Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status."
Artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM luidt als volgt:
"1  Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2  Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden."
- IVBPR
Artikel 26 van het IVBPR luidt als volgt:
"Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status."
- Grondwet
Artikel 94 van de Grondwet luidt als volgt:
"Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties."
- Vw 2000
De relevante bepalingen uit de Vw 2000 luiden als volgt:
Artikel 8
"De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:
a. op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14;
b. op grond van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 20, of een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen als bedoeld in artikel 45a indien op het aan de vreemdeling verschafte document, bedoeld in artikel 9, geen aantekening als bedoeld in artikel 45c, eerste lid, is geplaatst;
c. op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28;
d. op grond van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 33, of een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen als bedoeld in artikel 45a indien op het aan de vreemdeling verschafte document, bedoeld in artikel 9, de aantekening, bedoeld in artikel 45c, eerste lid, is geplaatst;
e. als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte;
f. in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 14 en 28, terwijl bij of krachtens deze wet dan wel op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist;
g. in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 20, 33 en 45a, of tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 14 en 28, of een wijziging ervan, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist;
h. in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist;
i. gedurende de vrije termijn, bedoeld in artikel 12, zolang het verblijf van de vreemdeling bij of krachtens artikel 12 is toegestaan;
j. indien tegen de uitzetting beletselen bestaan als bedoeld in artikel 64;
k. gedurende de periode waarin de vreemdeling door Onze Minister in de gelegenheid wordt gesteld aangifte te doen van overtreding van artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht;
l. indien de vreemdeling verblijfsrecht ontleent aan het Associatiebesluit 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije;
m. indien de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 niet in behandeling is genomen op grond van artikel 30 terwijl hij in afwachting is van de feitelijke overdracht naar een verantwoordelijke lidstaat in de zin van de Dublinverordening."
Artikel 10
"1  De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, kan geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing op de bij de wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen ontheffingen of vergunningen.
[…]"
- Awir
De relevante bepalingen van de Awir luiden als volgt:
Artikel 1
"1  Deze wet geldt voor inkomensafhankelijke regelingen.
[…]"
Artikel 9
"[…]
2  Ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming.
[…]"