ECLI:NL:RVS:2017:1778
Raad van State — Uitspraak 


201606738/1/A2.
Datum uitspraak: 5 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 juli 2016 in zaak nr. 15/3506 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Raad voor Rechtsbijstand (lees: het bestuur van de raad voor rechtsbijstand; hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2014 heeft de raad een verzoek van [appellant] (verder: [appellant]) om met hem een overeenkomst te sluiten afgewezen.
Bij besluit van 24 april 2015 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 mei 2017, waar [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door mr. K. Achefai en drs. W. van den Dool, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft op 17 februari 2014, onder verwijzing naar artikel 13, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb), aan de raad verzocht met hem een overeenkomst te sluiten tot het verlenen van rechtsbijstand op meerdere rechtsgebieden, waaronder arbeidsrecht, huurrecht, contractenrecht en familierecht en dan in het bijzonder op het gebied van het joodse recht.
De raad heeft aan de afwijzing van dit verzoek ten grondslag gelegd dat met de bevoegdheid van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder c van de Wrb, gezien het uitgangspunt dat in beginsel slechts met advocaten een overeenkomst wordt aangegaan, terughoudend om dient te worden gegaan. De raad voert bij de toepassing van die bevoegdheid het beleid dat pas wordt overwogen een overeenkomst met een niet-advocaat [NAAM]rechtsbijstandverlening aan de orde is. Daarbij wordt afgegaan op signalen die de raad bereiken uit de praktijk of in een enkel geval, op een verzoek van het ministerie van Veiligheid en Justitie. [rechtsbijstandverlener] is de enige specialist in Nederland op het gebied van joods recht, waardoor de mogelijkheid bestaat dat een lacune in de rechtsbijstandverlening op dit terrein kan ontstaan. Concrete gegevens die erop zouden kunnen duiden dat daadwerkelijk een leemte bestaat zijn evenwel niet voorhanden. Voor zover zou moeten worden aangenomen dat een leemte bestaat, is de raad er onvoldoende van overtuigd dat [appellant], mede gelet op het feit dat hij zijn rechtenstudie nog niet heeft voltooid en hij ook niet is onderworpen aan enig tuchtrechtelijk toezicht of een klachtenregeling, voldoende objectieve waarborgen kan bieden om de vereiste kwaliteit van rechtsbijstandverlening te garanderen.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de raad zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
Wettelijk kader
2.    Artikel 13, eerste lid, van de Wrb luidt als volgt:
"Onverminderd het tweede lid wordt rechtsbijstand verleend door:
[…]
c. notarissen, onverminderd het bepaalde in artikel 56 van de Wet op het notarisambt, gerechtsdeurwaarders en anderen met wie de raad een overeenkomst is aangegaan tot het verlenen van rechtsbijstand op bepaalde rechtsgebieden."
De raad voert bij de toepassing van de Wrb het beleid neergelegd in het Handboek Toevoegen.
Volgens de aantekening 2 bij artikel 13 van de Wrb voert de raad het beleid dat uitsluitend in geval op een bepaald rechtsterrein een leemte in de rechtshulpverlening dreigt te ontstaan met 'anderen' in de zin van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb die deskundig zijn op dat rechtsterrein een overeenkomst wordt aangegaan. De raad is bevoegd voorwaarden te stellen ten aanzien van de kwaliteit. De raad beperkt zich tot de groepen als genoemd in artikel 13 van de Wrb. Deze groepen zijn ook onderworpen aan tuchtrechtelijk toezicht of een klachtenregeling. Het is voorts de kennelijke bedoeling van de wetgever om slechts in beperkte mate van andere groepen gebruik te maken. Indien het jaarplan geen regels bevat voor het aangaan van de in het eerste lid onder c genoemde overeenkomsten worden geen overeenkomsten afgesloten.
Hoger beroep
Beleid
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad een vast beleid voert bij het aangaan van overeenkomsten met anderen als bedoeld in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb. Het beleid waarop de raad een beroep doet is niet in beleidsregels vastgelegd. Voorts heeft de raad in het verweerschrift bij de rechtbank aangegeven dat hij geen regels ten aanzien van het joodse recht heeft gesteld.
3.1.    Dit betoog faalt. Dat de raad geen regels als bedoeld in artikel 13, derde lid, van de Wrb heeft gesteld voor het rechtsgebied waarvoor [appellant] een overeenkomst wil aangaan, betekent niet dat de raad geen beleid voert over de toepassing van zijn bevoegdheid een overeenkomst aan te gaan. Het beleid van de raad hieromtrent is, naar de raad nader heeft toegelicht, neergelegd in het Handboek Toevoegen, zoals onder 2 is weergegeven. Geen rechtsregel staat daaraan in de weg.
Leemte in de rechtsbijstandverlening
4.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat een leemte bestaat op het rechtsgebied waarvoor hij een overeenkomst met de raad wil aangaan. De raad heeft volgens [appellant] tijdens een gesprek erkend dat een leemte bestaat.
4.1.    Van een erkenning door de raad dat een leemte in de rechtsbijstandverlening bestaat is niet gebleken. Eerst ter zitting van Afdeling heeft de raad echter te kennen gegeven dat het in een geval als het onderhavige vaste praktijk is dat hij onderzoekt of sprake is van een leemte. In het geval van [appellant] heeft de raad een dergelijk onderzoek verricht. Daarbij is vastgesteld dat aan [rechtsbijstandverlener] in de afgelopen drie jaar 180 toevoegingen zijn verleend. Hiervan hadden slechts 2 tot 3 zaken raakvlakken met het joodse recht. Nu dit onderzoek ten onrechte niet mede aan het besluit ten grondslag heeft gelegen en de raad eerst ter zitting daarvan melding heeft gemaakt, heeft de raad het besluit van 24 april 2015 in zoverre onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Dit leidt, gelet op hetgeen hierna onder 5.1 wordt overwogen, evenwel niet tot een gegrond hoger beroep.
Kwaliteitswaarborg
5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake moet zijn van een kwaliteitswaarborg om een overeenkomst aan te kunnen gaan. Hierover is niets bepaald in de Wrb of de memorie van toelichting bij die wet. Verder zijn fiscalisten, waarmee volgens de memorie van toelichting overeenkomsten kunnen worden aangegaan, evenmin aan tuchtrecht onderworpen. [appellant] voert voorts aan dat als een kwaliteitswaarborg noodzakelijk zou zijn, hij die kan garanderen. Hij heeft delen van de rechtenstudie afgerond en is vijf jaar werkzaam op juridisch gebied, waarin hij diverse procedures op het gebied van het joodse recht heeft gevoerd. Verder kan [rechtsbijstandverlener], advocaat [NAAM], zijn processtukken controleren en kan ook de raad de kwaliteit van zijn rechtsbijstandverlening toetsen. Tot slot heeft hij voorgesteld eerst een overeenkomst voor een betrekkelijk korte duur aan te gaan - een zogenoemde proefperiode - maar daartoe was de raad ten onrechte niet bereid, aldus [appellant].
5.1.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP2098) heeft de raad beleidsruimte bij de toepassing van de bevoegdheid een besluit te nemen op een aanvraag om een overeenkomst als bedoeld in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb aan te gaan. Bij de invulling van deze beleidsruimte voert de raad het beleid zoals neergelegd in aantekening 2 bij artikel 13 van de Wrb in het Handboek Toevoegen. Volgens dit beleid is de raad bevoegd eisen te stellen ten aanzien van de kwaliteit. Dit beleid sluit aan bij de aan de raad opgedragen taak om voorwaarden te formuleren die de kwaliteit van de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand bevorderen.
De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op het feit dat [appellant] zijn rechtenstudie nog niet heeft voltooid terwijl hij voor een breed scala aan rechtsgebieden een overeenkomst met de raad wenst te sluiten, hij onvoldoende objectieve waarborgen kan bieden om de vereiste kwaliteit van rechtsbijstandverlening te garanderen. In hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht is geen grond gelegen voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat zodanige waarborgen evenmin gelegen zijn in de vijf jaren ervaring op het gebied van het joodse recht en de mogelijkheid tot controle van de processtukken door [rechtsbijstandverlener]. In het licht hiervan is de raad evenmin gehouden om met [appellant] een overeenkomst voor een proefperiode te sluiten.
Het betoog faalt.
Gewekte verwachtingen
6.    Het betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad geen verwachtingen bij [appellant] heeft gewekt door met hem in overleg te treden is onvoldoende onderbouwd en faalt reeds hierom.
Conclusie
7.    Hoewel het onder 4 weergegeven betoog van [appellant] in zoverre als onder 4.1 aangegeven terecht is voorgedragen slaagt het hoger beroep niet, nu de onder 5 besproken weigeringsgrond, die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, reeds voldoende dragend is voor dat besluit. De conclusie is dat de raad in redelijkheid het verzoek van [appellant] om met hem een overeenkomst te sluiten heeft kunnen afwijzen. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Polak    w.g. Van Dokkum
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
480-809.