ECLI:NL:RVS:2017:2397
Raad van State — Uitspraak 


201607959/1/A2.
Datum uitspraak: 6 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Belastingdienst/Toeslagen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 september 2016 in zaak nr. 16/3164 in het geding tussen:
[wederpartij], te [woonplaats],
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 1 april 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [wederpartij] toegekende voorschot zorgtoeslag voor het jaar 2015 herzien en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 2 mei 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 september 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 mei 2016 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2017, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. J.H.E. van der Meer, werkzaam bij die dienst, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.A. van den Berg, advocaat [NAAM], en A.I. Kleizen, tolk, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het geschil gaat over het recht op voorschotten zorgtoeslag van [wederpartij] over 2015. Zorgtoeslag is een tegemoetkoming als bedoeld in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir).
2.    [wederpartij] was het gehele jaar 2015 ingeschreven op het woonadres [locatie] te Amsterdam in de Basisregistratie persoonsgegevens (hierna: de BRP; voorheen de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens). Op dit adres waren in 2015 tevens ingeschreven [persoon] en haar minderjarige [dochter].
3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen
4.    Bij besluit van 27 december 2014 is voor het berekeningsjaar 2015 een voorschot zorgtoeslag toegekend tot een bedrag van € 942,00. Aan deze berekening ligt een geschat toetsingsinkomen van [wederpartij] van € 11.188,00 ten grondslag.
5.    Bij de in geding zijnde besluitvorming heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [wederpartij] vastgesteld op nihil. De dienst heeft hieraan ten grondslag gelegd dat op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir [persoon] wordt aangemerkt als toeslagpartner van [wederpartij]. [persoon] en [wederpartij] waren in 2015 het gehele jaar op hetzelfde woonadres ingeschreven in de BRP. De minderjarige dochter van [persoon] was in de periode van 1 juni 2015 tot en met 31 december 2015 eveneens op dit adres ingeschreven in de BRP. Aldus doet zich in die periode de situatie voor dat twee meerderjarigen en een minderjarig kind van één van hen op hetzelfde woonadres zijn ingeschreven in de BRP. Met toepassing artikel 3, derde lid, van de Awir heeft de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] en [persoon] voor het gehele berekeningsjaar 2015 als toeslagpartners aangemerkt. De dienst heeft daarom het inkomen en het vermogen van [persoon] betrokken bij de in geding zijnde bepaling van het recht op zorgtoeslag van [wederpartij]. Als gevolg hiervan heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [wederpartij] vastgesteld op een lager bedrag dan het voorschotbedrag dat was toegekend bij besluit van 27 december 2014.
Aangevallen uitspraak
6.    [wederpartij] heeft in beroep betoogd dat de Belastingdienst/Toeslagen bij zijn besluitvorming [persoon] ten onrechte als haar toeslagpartner heeft aangemerkt. Zij heeft naar voren gebracht dat zij zich met toestemming van [persoon] heeft ingeschreven op haar adres, maar dat zij het adres van [persoon] alleen gebruikte als postadres. Zij bestrijdt dat zij met [persoon] een samengesteld gezin vormt. [wederpartij] heeft aangevoerd dat zij kunstenares is en in verband met haar werkzaamheden een groot gedeelte van 2015 in het buitenland verbleef. Ter onderbouwing van haar stelling heeft zij afdrukken van haar digitale agenda, kopieën van vliegtickets, treintickets en andere bescheiden overgelegd. Op de momenten dat zij in Nederland was, heeft zij verbleven in de "leraren residentie" van het Sandberg instituut te Amsterdam en in hotels in Arnhem; op de adressen van deze plekken kan zij zich echter niet inschrijven, zo stelt [wederpartij].
7.    De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op het feit dat [wederpartij], [persoon] en haar minderjarige kind op hetzelfde woonadres in de BRP waren ingeschreven, [persoon] juridisch op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir als toeslagpartner kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft niettemin geoordeeld dat moet worden aangesloten bij de materiële situatie en dat [persoon], gelet daarop, ten onrechte door de Belastingdienst/Toeslagen als partner van [wederpartij] is aangemerkt. Zij heeft daartoe overwogen dat [wederpartij] heeft aangetoond in 2015 feitelijk niet te hebben gewoond op het adres [locatie] te Amsterdam en dat het belang dat is gediend door de wettelijke voorschriften in de Awir met betrekking tot het partnerschap niet in het geding is bij toekenning van zorgtoeslag aan [wederpartij].
Hoger beroep
8.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte eraan voorbijgaat dat artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir een dwingendrechtelijke bepaling is en de dienst geen ruimte heeft om van deze bepaling af te wijken, zodat [persoon] als toeslagpartner van [wederpartij] moet worden aangemerkt. Voor zover de rechtbank aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest dat in een geval als dit van een partnerschapssituatie moet worden uitgegaan, voert de Belastingdienst/Toeslagen aan dat per 1 januari 2013 de criteria voor partnerschap in de Awir en in de Wet inkomstenbelasting 2001 geharmoniseerd zijn en dat een belangrijk kenmerk van het nieuwe partnerbegrip is dat gebruik wordt gemaakt van objectieve criteria. De voorheen geldende bepaling op grond waarvan bij ongehuwd samenwonenden diende te worden beoordeeld of sprake was van een gezamenlijke huishouding is komen te vervallen. De wetgever heeft er dus bewust voor gekozen dat bij de toepassing van de criteria voor partnerschap niet gekeken moet worden of sprake is van feitelijk samenwonen dan wel een gezamenlijke huishouding, aldus de Belastingdienst/Toeslagen. De dienst voert verder aan dat [wederpartij] ervoor heeft gekozen zich in de BRP in te schrijven op het woonadres [locatie] te Amsterdam en dat hij niet bevoegd is een inschrijving in de BRP op een woonadres aan merken als een briefadres.
9.    Ter zitting bij de Afdeling heeft [wederpartij] verklaard dat zij de Italiaanse nationaliteit bezit en geen vaste verblijfplaats in Nederland of een ander land heeft. Zij heeft in Nederland een kunstopleiding gevolgd, heeft een bedrijf opgericht van waaruit zij als kunstenaar werkzaam is en heeft dit bedrijf gevestigd op een adres in Nederland. [wederpartij] heeft in verweer naar voren gebracht dat zij in haar situatie niet voldoet aan de voorwaarden voor inschrijving op een briefadres in de BRP en dat zij, om desondanks aanspraak te kunnen maken op zorgtoeslag, zich heeft ingeschreven op een woonadres in de BRP waarop zij feitelijk niet woonachtig is.
Beoordeling van het hoger beroep
10.    De tegemoetkomingen op grond van de Awir zijn inkomensafhankelijk. Indien bij de bepaling van de draagkracht wordt uitgegaan van een partnerschap en het inkomen van de partner in de beschouwing wordt betrokken, leidt dit tot een hoger toetsingsinkomen. Als gevolg hiervan is de hoogte van de gezamenlijke tegemoetkoming lager dan de optelsom van twee afzonderlijke aanspraken van belanghebbenden die niet als partners worden beschouwd. Indien de aanspraak op een tegemoetkoming mede afhankelijk is gesteld van het vermogen, kan het vermogen van de partner in de weg staan aan een aanspraak op een tegemoetkoming.
11.    Bij de verwerking van aanvragen om toeslagen betrekt de Belastingdienst/Toeslagen automatisch de beschikbare informatie uit de BRP. Niet in geschil is dat [wederpartij], [persoon] en haar minderjarige dochter in de onder 5 vermelde periodes waren ingeschreven op hetzelfde woonadres in de BRP. De situatie van [wederpartij] en [persoon] valt daarom binnen het bereik van het partnercriterium van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir. Op de uitzonderingsregeling voor een geval van (onder)huur van een gedeelte van de woning heeft [wederpartij] geen beroep gedaan.
11.1.    Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir is de inschrijving in de BRP en niet het feitelijke woonadres bepalend. Dit komt overeen met hetgeen in artikel 1.7, eerste lid, van de Wet basisregistratie personen (hierna: de Wet BRP) is bepaald over het verplichte gebruik van authentieke gegevens in de BRP. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3935. Op grond van artikel 1.7, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wet BRP geldt dit verplichte gebruik niet als bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Artikel 6, derde lid, van de Awir is een dergelijk voorschrift. De in die bepaling vermelde regeling is neergelegd in artikel 3, tweede lid, van de Uitvoeringregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Uitvoeringsregeling). Niet in geschil is dat deze bepaling niet van toepassing is in de situatie van [wederpartij]. Derhalve bieden de Awir en de Uitvoeringsregeling in dit geval geen mogelijkheid om van de inschrijving in de BRP af te wijken.
Aan een beoordeling van de waardering door de Belastingdienst/Toeslagen van de overgelegde bewijsmiddelen komt de rechter - nu artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling Awir in dit geval toepassing mist - in deze procedure omtrent zorgtoeslag daarom niet toe. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
12.    Met invoering van de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 heeft de wetgever ervoor gekozen het partnerbegrip te stroomlijnen. In de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de AWR) is in artikel 5a een basispartnerbegrip neergelegd, dat geldt voor alle belastingwetten. "Daarbij geldt dat op basis van objectieve criteria wordt bepaald of er sprake is van partnerschap en wanneer het partnerschap begint en ophoudt te bestaan," zo vermeldt de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2008-2010, 32 130, nr. 3, p. 25). Artikel 3, eerste lid, van de Awir verwijst naar artikel 5a van de AWR. Het basispartnerbegrip van de AWR is aldus ook van toepassing bij de toekenning van tegemoetkomingen op grond van de Awir. In de Awir zijn in artikel 3, tweede lid, aanvullingen op het basispartnerbegrip opgenomen. Ook hier hanteert de wetgever voortaan objectieve criteria; de materiële toets of bij ongehuwd samenwonenden sprake is van een gezamenlijke huishouding is komen te vervallen (Kamerstukken II, 2008-2010, 32 130, nr. 3, p. 26).
12.1.    Met onderdeel e van het tweede lid worden ongehuwde meerderjarigen die zijn ingeschreven op hetzelfde woonadres in de BRP voor de toepassing van de Awir als partners aangemerkt, indien op dat adres tevens een minderjarig kind van ten minste één van beiden is ingeschreven.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3 van de Awir volgt dat de wetgever met onderdeel e van het tweede lid van dit artikel heeft beoogd zogenoemde samengestelde gezinnen, waarvan de ouders tot dan toe niet als partners werden beschouwd, en traditionele gezinnen, waarvan de ouders wel als partners worden beschouwd, voor de toeslagen in een gelijke situatie te brengen. De wetgever heeft hiermee beoogd te voorkomen dat samengestelde gezinnen een voordeel kunnen genieten ten opzichte van traditionele gezinnen, zo vermeldt de memorie van toelichting. De wetgever heeft dit partnercriterium toegevoegd aan de al in de Awir opgenomen aanvullingen op het basispartnerbegrip. (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 004, nr. 3, p. 2-3, 32-33 en 78-79).
12.2.    Uit het voorgaande volgt dat de wetgever bij de vormgeving van het wettelijke partnerbegrip heeft gekozen voor een regeling waarbij - uit oogpunt van een eenduidige uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen - op grond van objectiveerbare gegevens door de Belastingdienst/Toeslagen kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft.
Door haar inschrijving op het woonadres van [persoon] in de BRP heeft [wederpartij] zelf een situatie gecreëerd die onder het bereik van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir valt. [wederpartij] heeft met die inschrijving te kennen gegeven op dat adres te wonen of daar naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd te overnachten, gelet op de definitie van woonadres in artikel 1.1, aanhef en onder o, van de Wet BRP. De door [wederpartij] gestelde omstandigheden, dat zij geen vaste woon- of verblijfplaats heeft en zich niet kan inschrijven in de BRP op een briefadres, zijn derhalve omstandigheden die zijn verdisconteerd in artikel 3 van de Awir. Aldus zijn dit geen omstandigheden die de Belastingdienst/Toeslagen ertoe hadden moeten nopen - met voorbijgaan aan het dwingendrechtelijke karakter van artikel 3 van de Awir - in dit geval niet uit te gaan van een partnerschapssituatie. Dat [wederpartij] zich bij de inschrijving in de BRP op het woonadres van [persoon] mogelijk niet heeft gerealiseerd wat de gevolgen zijn voor de aanspraak op zorgtoeslag, doet hier niet aan af.
De rechtbank heeft al het voorgaande ten onrechte niet onderkend en is ten onrechte tot het oordeel gekomen dat in dit geval geen sprake is van een partnerschapssituatie.
12.3.    Het betoog slaagt.
Conclusie
13.    De conclusie van het vorenoverwogene is dat de Belastingdienst/Toeslagen - anders dan de rechtbank heeft geoordeeld - bij de bepaling van het recht op een voorschot zorgtoeslag van [wederpartij] over berekeningsjaar 2015 er terecht vanuit is gegaan dat zij in dat jaar een toeslagpartner had.
Slotoverwegingen
14.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij] tegen het besluit van 2 mei 2016 ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren, nu uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de tegen dat besluit aangevoerde beroepsgronden falen.
15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 september 2016 in zaak nr. 16/3164;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Koster
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2017
710.  BIJLAGE
Wettelijk kader
- Awir
De relevante bepalingen van de Awir luiden als volgt:
Artikel 1
"1     Deze wet geldt voor inkomensafhankelijke regelingen."
Artikel 3
"1     Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt. Artikel 2, zesde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is van overeenkomstige toepassing.
2     In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
a. uit wiens relatie met de belanghebbende een kind is geboren;
b. die een kind van de belanghebbende heeft erkend dan wel van wie een kind door de belanghebbende is erkend;
c. die voor de toepassing van een pensioenregeling als partner van de belanghebbende is aangemeld;
d. die samen met de belanghebbende een woning heeft, die hun anders dan tijdelijk als hoofdverblijf ter beschikking staat op grond van eigendom, waaronder begrepen economisch eigendom, of op grond van een recht van lidmaatschap van een coöperatie;
e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander;
f. voor de toepassing van de Wet inkomstenbelasting 2001 voor het berekeningsjaar wordt aangemerkt als partner van de belanghebbende, of
g. die in het aan het berekeningsjaar voorafgaande kalenderjaar reeds partner van de belanghebbende was.
3     Degene die ingevolge het tweede lid voor een deel van het berekeningsjaar als partner wordt aangemerkt, wordt ook als partner aangemerkt in de andere perioden van het berekeningsjaar, voor zover hij in die perioden als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende.
4     Een belanghebbende kan op enig moment slechts één partner hebben. Indien de belanghebbende op grond van het tweede lid op dat moment meer dan één partner zou hebben, geldt als partner van de belanghebbende degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen op dat moment als partner wordt aangemerkt; mocht op grond van artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen op dat moment geen persoon als partner zijn aangemerkt, geldt als partner degene die op grond van de in het tweede lid eerstgenoemde categorie als partner wordt aangemerkt.
5     In afwijking van artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en het tweede lid wordt niet als partner aangemerkt, een bloedverwant in de eerste graad van de belanghebbende, tenzij beiden bij de aanvang van het kalenderjaar de leeftijd van 27 jaar hebben bereikt.
6     Personen die partners waren op grond van het tweede lid, blijven als partners aangemerkt nadat de in dat onderdeel bedoelde inschrijving op hetzelfde woonadres niet langer mogelijk is als gevolg van opname in een verpleeghuis of verzorgingshuis vanwege medische redenen of ouderdom van een van hen, zolang na het einde van die inschrijving op hetzelfde woonadres ten aanzien van geen van beiden een derde persoon als partner wordt aangemerkt. De eerste volzin vindt geen toepassing meer indien één van beiden door middel van een schriftelijke kennisgeving aan de Belastingdienst/Toeslagen laat weten dat zij niet langer als partners willen worden aangemerkt. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld ten behoeve van de uitvoering van dit lid."
Artikel 6
"[…]
3     Bij regeling van Onze Minister in overeenstemming met Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kunnen regels worden gesteld op basis waarvan iemand die in de basisregistratie personen niet op zijn woonadres is ingeschreven, geacht wordt daarin wel op dat adres te zijn ingeschreven.
[…]"
Artikel 7
"1     Ter bepaling van de draagkracht voor de toepassing van een inkomensafhankelijke regeling wordt het toetsingsinkomen, bedoeld in artikel 8, van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking genomen."
"3     Indien in een inkomensafhankelijke regeling de aanspraak op een tegemoetkoming mede afhankelijk is gesteld van het vermogen, bestaat geen aanspraak op een tegemoetkoming, indien bij de belanghebbende of, indien de belanghebbende het gehele berekeningsjaar dezelfde partner heeft, zijn partner over het berekeningsjaar voordeel uit sparen en beleggen als bedoeld in artikel 5.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001 in aanmerking wordt genomen, dan wel in aanmerking zou worden genomen indien geen rekening wordt gehouden met de vrijstelling, bedoeld in artikel 5.13 van die wet."
- Uitvoeringsregeling
De in artikel 6, derde lid, bedoelde regeling is de Uitvoeringsregeling.
Artikel 3 luidt als volgt:
"[…]
2     Iemand die in de basisregistratie personen niet op zijn woonadres is ingeschreven, wordt geacht daarin wel op dat adres te zijn ingeschreven, indien:
a. hij een vreemdeling is als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de wet;
b. hij of een tot zijn huishouden behorende persoon op grond van artikel 21, eerste lid, van het Besluit basisregistratie personen in verband met zijn bijzondere verblijfsrechtelijke status niet in aanmerking komt voor inschrijving, met dien verstande dat voor degenen die zijn opgenomen in de door het Ministerie van Buitenlandse Zaken gevoerde Protocollaire Basisadministratie, het in deze administratie opgenomen woonadres geldt;
c. blijkt dat sprake is van een onjuiste inschrijving in de basisregistratie personen voor de periode tot aan de datum van adreswijziging, bedoeld in artikel 2.20, derde lid, van de Wet basisregistratie personen;
d. hij zich binnen 5 dagen na de aanvang van zijn verblijf op zijn woonadres heeft laten inschrijven in de basisregistratie personen."
- Wet GBA
De relevante bepalingen van de Wet GBA luiden als volgt:
Artikel 1.1
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
o.  het woonadres:
1° het adres waar betrokkene woont, waaronder begrepen het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig bevindt, indien het voertuig of vaartuig een vaste stand- of ligplaats heeft, of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten;
2° het adres waar, bij het ontbreken van een adres als bedoeld onder 1, betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten; [..]."
Artikel 1.7
"1     Het bestuursorgaan dat bij de vervulling van zijn taak informatie over een ingeschrevene nodig heeft die in de vorm van een authentiek gegeven beschikbaar is in de basisregistratie, gebruikt voor die informatie dat gegeven.
2     Het eerste lid is niet van toepassing indien:
a. bij het gegeven een aantekening als bedoeld in artikel 2.26 of 2.76 is geplaatst;
b. het bestuursorgaan ten aanzien van het gegeven een mededeling als bedoeld in artikel 2.34, eerste lid, doet;
c. bij wettelijk voorschrift anders is bepaald;
d. een goede vervulling van de taak van het bestuursorgaan door de onverkorte toepassing van het eerste lid wordt belet."