ECLI:NL:CBB:2017:138
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/772
11351
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 april 2017 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats 1] , appellant
(gemachtigde: mr. J.L. Baar),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik.).
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd).
Bij uitspraak van 27 februari 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:78) heeft de voorzieningenrechter het verzoek voorlopige voorziening van appellant afgewezen.
Bij besluit van 19 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 26 oktober 2016 (kostenbesluit) heeft verweerder de kosten van de bestuursrechtelijke handhaving bij appellant in rekening gebracht.
Bij brief van 28 november 2016 heeft appellant een aanvullend beroepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 januari 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn voorts verschenen ir. [naam 2] , [naam 3] en drs. [naam 4] .
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Appellant hield ten tijde van belang schapen op zijn percelen te [plaats 1] . Op 19 januari 2015 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd op het perceel van appellant, vastgelegd in het toezichtrapport van 2 februari 2015 met nummer 83930. De toezichthouders hebben het volgende geconstateerd:
“Maandag 19 januari 2015 (…) bevonden wij (…) ons op de [adres] te [plaats 2] (…).
(…) Wij zagen dat de schapen ten opzichte van vrijdag 16 januari 2015 waren verweid naar naastgelegen percelen. (…)Wij zagen dat de percelen waar de schapen hadden gelopen volledig kaal gegeten waren en door het vertrappellen erg nat en bedekt met een laag modder waren.
(…)
Naast het gegeven dat gras in deze tijd van het jaar sowieso weinig voedingswaarde heeft bestond het gras dat hier stond merendeels uit grassen die qua voedingswaarde van een matige kwaliteit zijn.
Op beide percelen zagen wij geen enkele aanwijzing dat deze schapen werden bijgevoerd.
(…)
Wij zagen en telden dat op het ene perceel een groep van ongeveer 260 schapen liep. Wij zagen dat meerdere van deze schapen kreupel liepen, waarvan 3 ernstig kreupel. Omdat wij de schapen niet konden vastpakken konden wij de conditie niet heel goed beoordelen. Wel stelden wij vast dat de gemiddelde conditie van deze schapen niet goed en eerder matig was en dat zeker 10% van deze schapen heel erg mager was. De rug van deze schapen was scherp zichtbaar.
Wij zagen dat de wol van vrijwel al deze schapen erg los en slordig was. Wij zagen aan het bijten in de vacht en het krabben met de poten, dat deze schapen zichtbaar jeuk hadden. Het is ons bekend dat het hebben van jeuk ook veel stress veroorzaakt bij schapen. Wij zagen dat er verspreid over het perceel ook overal losse plukken en plukjes wol lagen.
Kennelijk hadden deze schapen last van een parasitaire huidaandoening, vermoedelijk schurft, een zeer besmettelijke aandoening. Wij zagen dat bij het merendeel van deze schapen de vacht, vooral aan de buikzijde, ook nat en vies was.
(…)
Wij zagen dat het perceel waarop deze schapen liepen al erg kaal was gegeten.
Wij zagen en telden dat op het andere perceel een groep van ongeveer 90 a 95 schapen liep.
(…)
Wij zagen dat meerdere van deze schapen kreupel liepen, waar van 5 ernstig kreupel. Omdat wij de schapen niet konden vastpakken konden wij de conditie niet heel goed beoordelen. Wel stelden wij vast dat de gemiddelde conditie van deze schapen niet goed, maar op het zicht duidelijk beter was dan de andere groep. Wel zagen we dat ongeveer 10% van deze schapen ook mager was. De rug van deze schapen was scherp zichtbaar.
(…)
Gezien de conditie van de schapen en de kwaliteit van de weiden moesten naar onze bevindingen deze schapen bijgevoerd worden met een goede kwaliteit ruwvoer. Ook moesten naar onze mening de zwakke, kreupele en erg magere schapen passend, apart, worden gehuisvest en verzorgd en zo nodig van energierijke voeding worden voorzien.
(…)
In de stal zagen en telden wij in totaal 14 schapen. Van deze schapen waren er 9 die in 2014 op het bedrijf waren geboren en in het hok waren gehuisvest. Wij zagen dat enkele van deze lammeren een door diarree bevuilde achterhand hadden.
Wij zagen dat 2 schapen individueel en 3 schapen samen in kleine hokjes gehuisvest waren.
Wij zagen en voelden dat alle 5 deze schapen mager tot zeer mager en zichtbaar ziek waren. Van deze schapen was er één zodanig zwak dat hij niet meer op zijn poten kon staan. Een van deze schapen was ernstig aangetast door de eerder geconstateerde wratachtige aandoeningen aan de kop en ook aan zijn poten. Wij zagen dat de schapen in de stal hooi verstrekt kregen. Wij zagen dat dit hooi zeer grofstengelig was, vrijwel zonder blad. Het is ons bekend dat hooi van dergelijke kwaliteit nauwelijks voedingswaarde heeft. Het enige voer wat voor de schapen in de stal aanwezig was dit hooi.
Desgevraagd vertelde overtreder dat hij deze schapen ook bijvoerde met biks waar hij één aangebroken zak van had liggen in een andere schuur. Daar had hij ook een voorraad hooi van een betere kwaliteit. Gezien het feit dat de biks niet in deze stal aanwezig was en er geen voerbakjes waren betwijfelden wij of deze zwakke schapen daadwerkelijk met biks werden bijgevoerd.
Desgevraagd vertelde overtreder dat hij voor de schapen in de stal, noch voor de schapen op de percelen aan de [adres] , recent een dierenarts had geconsulteerd. De laatste keer dat er een dierenarts geconsulteerd was zou “ongeveer 3 maanden geleden” zijn. Zelf had hij geen schapen behandeld tegen huidparasieten.
(…)
Wet en regelgeving
Wij hebben vastgesteld dat schapen die ziek en of gewond lijken, op dit bedrijf, niet passend werden verzorgd en dat voor deze schapen geen dierenarts werd geraadpleegd. Ook werden zieke en gewonde dieren niet passend en zo nodig afgezonderd gehuisvest.
Dit zoals bedoeld in artikel 1.7 onder c en in artikel 2.4 lid 4 en 5 van het Besluit houders van dieren.
Wij hebben vastgesteld dat er aan de schapen op dit bedrijf niet voldoende voor de soort en type geschikt en gezond voer werd verstrekt.
Dit zoals bedoeld in artikel 1.7 onder e van het Besluit houders van dieren.
Gezien het herhaalde onvermogen van overtreder om goed voor zijn dieren te zorgen beschikt hij kennelijk niet over de voor die verzorging benodigde kennis en vaardigheden.
Dit zoals bedoeld in artikel 1.7 onder a. van het Besluit houders van dieren.
Gelet op de tijdens onze controle geconstateerde en gerelateerde overtredingen, bleek ons dat aan de ongeveer 372 schapen van dit bedrijf, de nodige verzorging is onthouden en het welzijn en de gezondheid van deze schapen zonder redelijk doel is benadeeld.
Dit zijn overtredingen van artikel 2.1 lid 1 en artikel 2.2 lid 8 van de Wet dieren
(…)”
1.3
In de veterinaire verklaring, gedateerd 29 januari 2015, heeft toezichthoudend dierenarts drs. [naam 4] voor zover van belang het volgende verklaard:
“Vraag 2 In welke lichamelijke toestand waren de dieren aangetroffen?
Schapen zijn typische zogenaamde “vluchtdieren”, die zeer goed zijn in het verbergen van hun feitelijke conditie. Om een goede inschatting van de lichaamsconditie te kunnen maken is het derhalve noodzakelijk de schapen in de hand te nemen.
Tijdens de controle op
19-1-2015
bestond met name bij de groep van circa 260 rammen een sterk vermoeden van een matige tot slechte conditie gezien er meerdere dieren met “
scherpe
”
ruggen
rondliepen. Fysiek vastnemen was echter niet mogelijk. In deze groep zag ik tevens een drietal ernstig
kreupele schapen
die de aangetaste poot amper meer belastten. Het was niet mogelijk de oornummers van deze dieren af te lezen. Daarnaast vertoonde een zeer groot deel van deze dieren duidelijk
wolverlies
(minstens 60% van deze schapen) en
jeuk
. Ik zag veel dieren zich krabben en bijten tijdens de controle. Ik concludeerde dat er bij deze schapen sprake was van een huidaandoening, vermoedelijk schurft.
Daarnaast zag ik bij meerdere dieren (minstens bij 10% van deze schapen)
wratachtige huidbeschadigingen
ter hoogte van de neus, hoornaanzet, oren en/of poten. Vermoedelijk een papillomavirusinfectie.
Beide huidaandoeningen zijn besmettelijk.
in de groep van circa 95 vnl. Hebrideans zag ik vijf ernstig
kreupele schapen
die de aangetaste poot amper meer belastten. Het was niet mogelijk de oornummers van deze dieren af te lezen. Ik zag geen opvallend wolverlies, tekenen van jeuk of wratachtige veranderingen van de huid bij deze groep dieren.
(…)
Op 21-1-2015 is met medewerking van de veehouder een manuele lichaamsconditiescore mogelijk gemaakt van de circa 260 rammen. Hiertoe zijn 30 dieren beoordeeld waaruit kwam dat bijna de helft van de dieren in de steekproef een conditie van 2 of lager hadden (de scores gaan van 0= uitgemergeld (…) 5=extreem dik). Tijdens de beoordeling op de opvanglocatie op 24-1-2015 werd het vermoeden van de slechte conditie van deze groep rammen bevestigd (bcs 1-2) en constateerde ik dat de schapen er nog slechter aan toe waren dan reeds vermoed, doordat veel dieren mat waren (niet levendig) en eerder onvast (zwak).
(…)”
Vraag 10 Acht u het noodzakelijk dat er dieren worden meegevoerd en opgeslagen in belang van de gezondheid/het welzijn van de dieren? Zo ja, toelichten.
Ja, gezien de historie, het niet voldoen aan de bestaande LOB (…) en de slechte lichaamsconditie van de circa 260 rammen, is in overleg door RVO.nl besloten deze dieren naar een opvanglocatie te brengen.
(…)”
1.4
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de Wet dieren en het Bhd. Appellant dient voor 21 januari 2015 om 14.00 uur de volgende maatregelen te nemen:
“1. Consulteer een dierenarts over de conditie van uw zieke en kreupele schapen. Begin met het uitvoeren van het (eventuele) behandelplan, opgesteld door de dierenarts.
2. Consulteer een dierenarts over de huid/wol aandoening van uw schapen. Begin met het uitvoeren van het (eventuele) behandelplan, opgesteld door de dierenarts.
3. Zorg dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op een passende wijze wordt verzorgd en zo nodig wordt afgezonderd. Een aantal schapen van u lijken ziek en kreupel en moet u uit de weide halen en in de stallen verzorgen.
4. Zorg dat uw schapen over een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en leeftijd geschikt ruwvoer kunnen beschikken, zodat uw dieren in goede gezondheid blijven en aan hun voedingsbehoefte wordt voldaan. Dit voer moet goed toegankelijk zijn voor uw dieren.”
1.5
Op 21 januari 2015 hebben de toezichthouders van de NVWA een hercontrole uitgevoerd, welke hercontrole is vastgelegd in het toezichtrapport van 2 februari 2015. Zij hebben samengevat geconstateerd dat voor de schapen in de stal de opgelegde maatregelen zijn uitgevoerd. Voor de schapen aan de [adres] zijn de in de last opgenomen maatregelen 1, 2 en 3 niet uitgevoerd. Appellant heeft aan de toezichthouders meegedeeld dat de dierenarts de schapen aan de [adres] niet heeft bezocht en dat er geen behandelingen hebben plaatsgevonden. Verder hebben de toezichthouders geconstateerd dat de kreupele en magere dieren nog in de groep liepen. Gezien de slechte kwaliteit van het hooi dat appellant had verstrekt aan de groep van 260 schapen aan de [adres] had appellant volgens de toezichthouders slechts gedeeltelijk voldaan aan maatregel 4. Toezichthoudend dierenarts [naam 4] heeft de conditie van 30 schapen beoordeeld. Hierbij bleek dat geen van de schapen een goede conditie had en dat bijna de helft van de dieren een conditie van 2 of lager (op een schaal van 1 tot en met 5) had. Ook stelden de toezichthouders vast dat minstens 10% van de schapen de wratachtige aandoening had en dat deze zich manifesteerde aan de neus, oren, hoornaanzet en poten van de schapen. Naast het niet voldoen binnen de termijn aan de maatregelen van de opgelegde last hadden de toezichthouders gezien de historie en de opmerkingen van appellant ook geen vertrouwen in de mogelijkheden van overtreder om al zijn schapen de juiste huisvesting en verzorging te geven.
Nadat de toezichthouder telefonisch contact had met de afdeling handhaving van RVO.nl en de bevindingen betreffende de maatregelen en de slechte conditie van de groep schapen had besproken, kregen de toezichthouders opdracht om deze groep schapen mee te voeren naar een opvangstal.
1.6
Dezelfde dag hebben de toezichthouders van de NVWA 259 schapen meegevoerd en opgeslagen, hetgeen is vastgelegd in het proces-verbaal van meevoeren en opslaan van
24 januari 2014 met nummer 83804.
1.7
Bij brief van 24 juni 2016 is aan het College door mr. J.H. Verheul-Verkaik namens verweerder meegedeeld dat in onderhavige kwestie geen beschikking is genomen als bedoeld in artikel 5:31c van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Meegedeeld wordt dat een dergelijke beschikking ook niet zal worden genomen aangezien bij de toepassing van bestuursdwang geen kosten zijn gemaakt die ten laste van appellant behoren te komen.
1.8
Bij het kostenbesluit van 28 november 2016 heeft verweerder de kosten van bestuursrechtelijke handhaving bij appellant in rekening gebracht voor een bedrag van € 74.226,63.
2. 	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Volgens verweerder is terecht vastgesteld dat appellant de artikelen 2.1, eerste en zesde lid, en 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en de artikelen 1.7 en 2.4 van het Bhd heeft overtreden. De toezichthouders hebben geconstateerd dat de schapen extreem mager zijn. De toezichthouder heeft tijdens de hoorzitting toegelicht dat sommige schapenrassen minder vetopslag hebben en daardoor nooit een maximale BCS van 5 zullen kunnen halen. De toezichthouders hebben bij een groot deel van de loslopende schapen door de wol heen de ruggengraat waargenomen. Over het algemeen is niet zonder vastpakken vast te stellen hoe mager een schaap is door de wol. De ruggengraat is normaliter niet zichtbaar. Omdat bij een grote groep schapen (10%) de ruggengraat zichtbaar was, kon middels waarneming in dit geval wel geconcludeerd worden dat deze schapen extreem mager waren.
De toezichthouders en de dierenarts hebben verder geconstateerd dat de dieren lijden aan een huidaandoening. Appellant heeft zijn stelling dat geen sprake is van een huidaandoening niet onderbouwd. Ten aanzien van de wratachtige aandoening vermeldt verweerder dat de omstandigheid dat uiteindelijk niet vastgesteld kan worden of de aandoening werd veroorzaakt door de papillomavirus, doet niet af aan de constatering dat een groot aantal dieren lijdt aan een wratachtige aandoening die zeer besmettelijk is en pijnlijke ontstekingen tot gevolg kan hebben.
Volgens verweerder is aan de voorwaarden van artikel 5:9 van de Awb voldaan aangezien in de bijlage bij het besluit de overtreden voorschriften zijn vermeld en in het besluit wordt gemotiveerd door aan te geven wat door appellant is nagelaten. De omschrijving van de last is volgens verweerder voldoende duidelijk.
De gestelde begunstigingstermijn is volgens verweerder niet onredelijk kort. De last houdt niet in dat appellant binnen 24 uur al zijn schapen door een dierenarts moet hebben laten onderzoeken en behandelen. Van appellant werd enkel verwacht dat hij binnen 24 uur een dierenarts consulteert en begint met de uitvoering van een eventueel behandelplan. Deze handelingen zijn gemakkelijk in korte termijn te verrichten.
3.1
Appellant betwist dat sprake is van een overtreding van de Wet dieren.
Uit het bestreden besluit en de daaraan ten grondslag gelegde stukken blijkt onvoldoende dat de voedingsconditie van de schapen onvoldoende zou zijn. Volgens appellant hebben Hebridean schapen soms extra lange en omhoogstekend wol op de ruggengraat, zodat niet zonder vastpakken gezegd kan worden dat het hier de ruggengraat is die werd waargenomen. Appellant houdt voorts schapen van rassen die doorgaans een veel lagere bodyconditionscore (BCS) dan gemiddeld hebben. Het is daarbij niet vreemd dat deze dieren in de winter nog wat schraler zijn. Appellant betwist dat de dieren onvoldoende voer verstrekt kregen of dat het gras van onvoldoende kwaliteit zou zijn. Als dieren al te mager zouden zijn, dan blijkt niet dat dit is veroorzaakt door onvoldoende voer, zodat eveneens niet blijkt van het onthouden van de nodige verzorging. Verweerder heeft verder miskend dat sprake is geweest van een zachte winter, hetgeen op de voedingswaarde van het gras van invloed is. Door verweerder is geen enkel objectief gegeven aangevoerd waaruit blijkt dat het gras onvoldoende voedingswaarde zou bieden.
Uit de door appellant overgelegde foto’s blijkt dat er voldoende begroeiing op het perceel aanwezig was en niet kaalgevreten of modderig. Niet betwist wordt dat appellant andere percelen ter beschikking had en dat het type schapen dat appellant houdt toe kan met een ander type vegetatie zoals riet, brandnetels, bereklauw en bramen.
Appellant had een aantal schapen afgezonderd binnen staan, juist omdat deze verzwakt waren, hetgeen erop duidt dat hij wel degelijk zieke of zwakke dieren afzondert en de nodige verzorging biedt. Appellant voert zijn dieren in één rondgang en bewaarde daartoe het voer op één centrale plaats, in muisdichte voerbakken in de grote schuur, hetgeen verklaart waarom er geen voederbakjes aanwezig zijn op de plek waar de schapen staan. Appellant betoogt voorts dat er biks en voederbakjes aanwezig waren in de andere schuur en dat hij de schapen in de schuur dagelijks bijvoerde.
Appellant betwist dat sprake was van kreupele dieren en dat die dieren niet werden verzorgd. Tijdens de controle op 19 januari 2015 is geen enkel dier ter hand genomen; de dieren zijn slechts op het oog beoordeeld. In de opvang is geen enkel dier behandeld tegen enige vorm van kreupelheid.
Appellant betwist dat door de toezichthoudend dierenarts een parasitaire aandoening is vastgesteld. De dierenarts heeft de schapen in het geheel niet onderzocht. Dat sprake is van het papillomavirus wordt dan ook betwist. Dat er enkele individuele dieren een huidaandoening hebben, duidt niet op een gebrek aan medische verzorging of een overtreding van de Wet dieren. Slechts in het rapport ten aanzien van één van de kadavers wordt melding gemaakt van een huidaandoening, waarbij niet is gebleken dat die parasitair is.
3.2
Appellant betoogt dat sprake is van schending van artikel 5:9 van de Awb, nu geen omschrijving van de overtreding is opgenomen in het primaire besluit. De enkele opsomming van de vermeend overtreden artikelen is volgens appellant onvoldoende.
3.3
Appellant voert aan dat de gestelde begunstigingstermijn van 24 uur te kort is. De begunstigingstermijn staat niet in verhouding tot de te nemen maatregelen. Appellant is begonnen met de uitvoering van alle maatregelen, maar heeft de last niet binnen de gegunde tijd kunnen uitvoeren. Een dergelijke korte begunstigingstermijn komt in feite neer op een verkapte spoedbestuursdwang terwijl niet blijkt dat dermate acuut ingrijpen noodzakelijk was.
3.4
Appellant betoogt dat hij aan de last heeft voldaan. Appellant heeft de dierenarts telefonisch geconsulteerd over de schapen aan de [adres] en heeft daarvoor ook medicijnen klaargezet. Appellant heeft in feite dan ook aan de maatregelen 1 en 2 van de last voldaan. Voorts was begonnen met uitvoering van maatregel 3 en 4.
Appellant stelt zich voorts op het standpunt dat de conditie van de schapen zoals die op 21 januari 2015 was, de reden is geweest om de dieren mee te voeren en niet het vermeend niet-uitvoeren van de last. Dat volgt volgens appellant uit het toezichtrapport van de controle op 21 januari 2015. Het feit dat de dieren eerst bij hercontrole op conditie worden beoordeeld, kan geen reden vormen om te besluiten ze mee te voeren. Zelfs indien wordt aangenomen dat een deel van de last nog niet was uitgevoerd. Die slechte conditie lag aan die last immers niet ten grondslag. Dan had er volgens appellant een nieuwe last onder spoedbestuursdwang moeten worden opgelegd. Het heeft er nu schijn van dat in eerste instantie een gewone last met korte begunstigingstermijn aan appellant is opgelegd en men achteraf tot de conclusie kwam dat de conditie van de schapen heel slecht zou zijn, zodat meevoeren de enige oplossing was.
3.5
Ten slotte betoogt dat appellant dat sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel nu verweerder, in weerwil van de in de brief van 24 juni 2016 namens verweerder gedane ondubbelzinnige mededeling dat geen kostenbesluit zal worden genomen, alsnog een kostenbesluit heeft genomen. De hoogte van de in rekening gebrachte kosten wordt gemotiveerd betwist.
4. De Wet dieren luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 2.1. Dierenmishandeling
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.
(…)
6. Een ieder verleent een hulpbehoevend dier de nodige zorg.
Artikel 2.2. Houden van dieren
(…)
8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.
(…)”
Het Bhd luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 1.7. Verzorgen van dieren
Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
a. wordt verzorgd door een persoon die beschikt over de voor die verzorging nodige kennis en vaardigheden;
(…)
c. dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd;
(…)
e. een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier;
(…)
Artikel 2.4. Verzorging van productiedieren
(…)
4. Een ziek of gewond dier wordt zo nodig afgezonderd in een passend onderkomen dat zo nodig is voorzien van droog strooisel.
5. Wanneer de zorg, bedoeld in artikel 1.7, aanhef en onderdeel c, geen verbetering in de toestand van het dier brengt, wordt zo spoedig mogelijk een dierenarts geraadpleegd.
(…)”
Bestreden besluit
5. Het College ziet zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft vastgesteld dat appellant artikel 2.1, eerste en zesde lid, artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, artikel 1.7, onder c en e, en artikel 2.4, vierde en vijfde lid, van het Bhd heeft overtreden. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.1
Wat betreft de dieren met een huidaandoening en de kreupele dieren overweegt het College als volgt. Het College stelt vast dat uit het toezichtrapport blijkt dat er meerdere kreupele dieren zijn aangetroffen. Verder blijkt uit het toezichtrapport dat de schapen jeuk hadden, er overal losse plukken en plukjes wol lagen en de dieren volgens de toezichthouders vermoedelijk schurft hadden. Voorts is geconstateerd dat een deel van de dieren een wratachtige aandoening had. Deze bevindingen worden ondersteund door de veterinaire verklaring van toezichthoudend dierenarts [naam 4] . Het College is van oordeel dat appellant de conclusies van de toezichthouder en de dierenarts dat sprake is van kreupele dieren onvoldoende gemotiveerd heeft betwist. Appellant betwist voorts niet dat er dieren met waren met een huidaandoening en deze dieren behandeld dienden te worden. Dat de precieze aandoening ten tijde van de controle nog niet kon worden vastgesteld doet daar niet aan af. Verweerder heeft derhalve terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 1.7, onder c, en in artikel 2.4, vierde en vijfde lid, van het Bhd en artikel 2.1, zesde lid, van de Wet dieren.
5.2
Naar het oordeel van het College heeft verweerder voorts terecht geconcludeerd dat de dieren niet beschikten over voldoende en geschikt voer. Uit het toezichtrapport en de veterinaire verklaring volgt dat de percelen waar de schapen zich bevonden kaal gevreten waren, de dieren niet werden bijgevoerd en de dieren in de stal niet beschikten over voldoende adequaat voer. Voorts blijkt uit toezichtrapport dat het merendeel van de dieren mager was, in een slechte conditie verkeerde en bij een deel van de dieren de rug scherp zichtbaar was. Deze bevindingen worden ondersteund door de veterinaire verklaring van toezichthoudend dierenarts [naam 4] . In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder niet mocht uitgaan van de juistheid van deze bevindingen. De door appellant overgelegde foto’s van de percelen, waaruit volgens appellant zou blijken dat er voldoende begroeiing aanwezig was op de percelen, dateren van 12 april 2015, ruim na de controle van de toezichthouders. Daaraan komt derhalve geen betekenis toe. Voor zover appellant betoogt dat door de toezichthouders geen rekening is gehouden met het specifieke schapenras dat appellant houdt, te weten Hebrideans, slaagt dat betoog niet nu uit het verslag van de hoorzitting in bezwaar blijkt dat de toezichthoudend dierenarts de conditie van de dieren heeft beoordeeld rekening houdend met het specifieke schapenras. Verweerder heeft derhalve terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 1.7, onder e, artikel 2.1 eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren.
5.3
Gelet op hetgeen onder 5.1 en 5.2 is overwogen, heeft verweerder naar het oordeel van het College, terecht vastgesteld dat appellant de onder 5 genoemde wettelijke bepalingen heeft overtreden. Dit betekent dat verweerder bevoegd was tot het opleggen van de in geding zijnde last onder bestuursdwang. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had behoren af te zien van handhavend optreden is naar het oordeel van het College niet gebleken.
5.4
Het College is voorts van oordeel dat de gegeven begunstigingstermijn van 24 uur weliswaar kort is, maar niet te kort. In hetgeen appellant in dit verband heeft aangevoerd bestaat geen grond voor de conclusie dat appellant niet in staat was de vereiste maatregelen binnen de gegeven termijn uit te voeren. Uit de last volgt dat kon worden volstaan met de consultatie van een dierenarts en het begin van uitvoering van een behandelplan. Ook het verstrekken van adequaat voer had naar het oordeel van het College binnen de gestelde termijn uitgevoerd kunnen worden, zo nodig met inschakeling van hulp van derden. In dit licht kan de termijn van 24 uur niet als onredelijk kort worden aangemerkt.
5.5
Het betoog van appellant dat de last in strijd is met artikel 5:9 van de Awb omdat de overtreding bepalingen in de last niet duidelijk zijn omschreven slaagt niet. Het College stelt vast dat het toezichtrapport de geconstateerde overtredingen uitgebreider beschrijft dan het primaire besluit en in het toezichtrapport aan deze overtredingen een specifieke bepaling uit de Wet dieren en het Bhd zijn gekoppeld. Het College is echter met de voorzieningenrechter in de tussen partijen gewezen uitspraak van 27 februari 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:78) van oordeel dat appellant hierdoor niet in zijn belangen is geschaad. Uit het primaire besluit volgt voldoende duidelijk welke bepalingen appellant heeft overtreden en welke maatregelen hij concreet diende te nemen.
5.6
Het beroep tegen het bestreden besluit van 19 augustus 2015 is derhalve ongegrond.
5.7
Voor zover appellant zich met hetgeen hiervoor onder 3.4 is weergegeven keert tegen de feitelijke tenuitvoerlegging van de hem opgelegde last onder bestuursdwang, kan dit worden betrokken in de beantwoording van de vraag of verweerder de kosten van de toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb in redelijkheid bij appellant in rekening heeft kunnen brengen. De toepassing van bestuursdwang is feitelijk handelen, waartegen als zodanig op grond van de Awb geen bezwaar kan worden gemaakt en beroep kan worden ingediend.
Kostenbesluit
6.1
Gelet op artikel 5:31c van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neemt het College het kostenbesluit van 28 november 2016 mee in de beoordeling van het beroep, nu appellant dit besluit heeft betwist. Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten zijnen laste behoren te komen.
6.2.1
Het College stelt vast dat appellant niet betwist dat niet (volledig) is voldaan aan de maatregelen 3 en 4 van de opgelegde last. Ten aanzien van maatregelen 1 en 2 stelt het College vast dat uit het toezichtrapport van de hercontrole op 21 januari 2015 volgt dat appellant heeft verklaard dat de door hem ingeschakelde dierenarts de schapen aan de [adres] niet heeft bezocht en dat er geen behandelingen hebben plaatsgevonden. Appellant heeft zijn stelling dat telefonisch overleg met deze dierenarts zou hebben plaatsgevonden en reeds medicijnen zouden zijn klaargezet niet nader onderbouwd. Naar het oordeel van het College heeft verweerder derhalve terecht geconcludeerd dat niet is voldaan aan de in de last onder 1 en 2 opgelegde maatregelen. Dat betekent dat verweerder bevoegd was om tot toepassing van bestuursdwang over te gaan.
6.2.2
Het College overweegt dat bij het toepassen van bestuursdwang als uitgangspunt geldt dat het bestuursorgaan gehouden is te kiezen voor de minst bezwarende wijze om aan de overtreding een einde te (doen) maken. Niet valt in te zien dat het meevoeren en opslaan van de dieren noodzakelijk was om uitvoering te geven aan de in de last vervatte maatregelen. Verweerder had het voeren van de dieren en het afscheiden van de zieke dieren door de Agrarische Bedrijfsvoering (AB) kunnen laten uitvoeren en de dieren door de (toezichthoudend) dierenarts kunnen laten onderzoeken en behandelen. Het is evident dat de kosten van de werkzaamheden die de AB en de dierenarts hadden kunnen uitvoeren, aanzienlijk lager zijn dan de kosten van het meevoeren en opslaan van de dieren van appellant en een minder ingrijpende maatregel is. Naar het oordeel van het College heeft verweerder door de dieren mee te voeren en op te slaan niet gekozen voor de minst bezwarende wijze om uitvoering te geven aan de last.
6.3
Het College stelt ook vast dat verweerder de toepassing van de bestuursdwang niet slechts heeft gebaseerd op het niet voldoen aan de in de last opgelegde maatregelen. Uit de onder 1.3 opgenomen veterinaire verklaring (vraag 10) blijkt dat de toezichthoudend dierenarts het gezien de handhavingshistorie van appellant, het niet voldoen aan de last en de slechte lichaamsconditie van de 260 schapen, noodzakelijk acht om de dieren naar een opvangadres te brengen. Ter zitting heeft toezichthouder [naam 2] in dit verband verklaard dat tijdens de hercontrole op 21 januari 2015 de conditie van de schapen slechter bleek dan tijdens de controle op 19 januari 2015 was ingeschat en er direct adequaat voer moest komen voor deze dieren. [naam 2] heeft voorts verklaard dat in de stal van appellant onvoldoende capaciteit was om de dieren met de slechtste conditiescore op te vangen. Uit het toezichtrapport van de hercontrole op 21 januari 2015 blijkt verder dat de toezichthouders, na bespreking van de bevindingen betreffende de maatregelen en de slechte conditie van de schapen met RVO.nl, van verweerder de opdracht kregen om de schapen mee te voeren en op te slaan.
Verweerder heeft echter nagelaten om aan de constatering op 21 januari 2015 dat de conditie van de schapen slechter was dan op 19 januari 2015 was ingeschat consequenties te verbinden. De bevindingen op 21 januari 2015 hadden kunnen leiden tot het toepassen van  (spoed)bestuursdwang, overeenkomstig artikel 5:31 van de Awb. De conditie van de dieren zoals vastgesteld op 21 januari 2015 kan naar het oordeel van het College evenwel niet ten grondslag worden gelegd aan de beslissing om de dieren mee te voeren en op te slaan ter uitvoering van de op 20 januari 2015 opgelegde last onder bestuursdwang. Verweerder was derhalve niet op basis van die last onder bestuursdwang bevoegd om tot meevoeren en opslaan van dieren over te gaan. Het betoog van appellant slaagt.
6.4
Het beroep tegen het kostenbesluit is daarom gegrond. Het kostenbesluit komt voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat het College niet meer toekomt aan hetgeen appellant heeft aangevoerd ten aanzien van het vertrouwensbeginsel.
7. 	Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond
verklaart het beroep tegen het kostenbesluit van 28 november 2016 gegrond;
vernietigt het evengenoemde kostenbesluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 990,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2017.
w.g. E.R. Eggeraat	w.g. M.S. van den Berg