ECLI:NL:CBB:2017:255
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/144
5101
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juli 2017 in de zaak tussen
V.o.f. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. W. Bleijenberg),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Procesverloop
Bij besluit van 10 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2012 van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (Regeling) herberekend en vastgesteld op € 47.908,63.
Bij besluit van 18 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 maart 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellante is verder verschenen haar vennoot [naam 2] .
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Het College stelt voorop dat het primaire besluit is genomen na 1 januari 2015. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 16 maart 2017 ECLI:NL:CBB:2017:90) blijft de Regeling van toepassing ten aanzien van aanvragen die op grond van die regeling zijn ingediend vóór 1 januari 2015. Uit dit oordeel volgt dat verweerder het primaire besluit en het bestreden besluit terecht heeft genomen met toepassing van de Regeling.
1.2
Appellante heeft met haar Gecombineerde opgave 2012 uitbetaling van toeslagrechten voor het jaar 2012 aangevraagd en daarvoor onder meer de percelen 3 en 4 opgegeven. Bij besluit van 4 januari 2013 heeft verweerder de netto bedrijfstoeslag voor het jaar 2012 vastgesteld op € 50.431,05. Dit bedrag is opgebouwd uit € 2.821,50 voor 0,57 gewone toeslagrechten en € 52.996,23 voor 11,0 toeslagrechten met speciale voorwaarden, verminderd met € 5.081,77 modulatiekorting en € 304,91 plafondkorting Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Voor wat betreft de gewone toeslagrechten is verweerder uitgegaan van een goedgekeurde oppervlakte van 0,57 ha.
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2012 herberekend en vastgesteld op € 47.908,63. Dit bedrag is opgebouwd uit € 0,- voor 0,57 gewone toeslagrechten en € 52.996,23 voor 11,0 toeslagrechten met speciale voorwaarden, verminderd met € 4.799,62 modulatiekorting en € 287,98 plafondkorting Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Voor wat betreft de gewone toeslagrechten is verweerder uitgegaan van een goedgekeurde oppervlakte van 0,30 ha (perceel 5) en een afgekeurde oppervlakte van 0,27 ha (percelen 3 en 4). Verweerder heeft beslist dat de gewone toeslagrechten niet worden uitbetaald, omdat de afgekeurde oppervlakte groter is dan 50% van de goedgekeurde oppervlakte. Daarnaast wordt appellante uitgesloten van bedrijfstoeslag en/of subsidies voor een bedrag van € 1.336,50. Verweerder heeft voorts beslist dat de 11,0 toeslagrechten met speciale voorwaarden wel worden uitbetaald.
1.4
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. In dat kader heeft zij aangevoerd dat perceel 3 ten onrechte is afgekeurd, de sanctie van uitsluiting onterecht is opgelegd en er onevenredig veel is gesanctioneerd.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Volgens verweerder kan perceel 3 niet als subsidiabele landbouwgrond worden aangemerkt, omdat dit een recreatieve functie heeft. Die functie blijkt uit het feit dat het perceel wordt betreden of gebruikt ten behoeve van vrijetijdsbesteding, namelijk een geitenweide. De aan appellante opgelegde korting is terecht vastgesteld, omdat de door haar aangevraagde oppervlakte 90% groter is dan de goedgekeurde oppervlakte. Hierdoor worden de gewone toeslagrechten van appellante niet uitbetaald. Omdat het verschil 90% is, wordt appellante bovendien van steun uitgesloten voor een bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de door appellante aangevraagde en de door verweerder goedgekeurde oppervlakte. Dit bedrag wordt verrekend. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake. De afweging van de bij het besluit betrokken belangen wordt hier beperkt door het toepasselijke Unierecht, dat de sanctie dwingend en uitputtend voorschrijft. Het staat verweerder niet vrij om daarvan af te wijken.
3. In geschil is de subsidiabele oppervlakte van perceel 3. Appellante heeft dit perceel als subsidiabele landbouwgrond opgegeven, maar verweerder stelt zich op het standpunt dat daarop activiteiten plaatsvinden die van recreatieve aard zijn, namelijk voor het gebruik als geitenweide. Verweerder heeft onder verwijzing naar jurisprudentie van het College (uitspraak van 25 mei 2012, ECLI:NL:CBB:BW6992) uiteengezet dat het hem vrijstaat om categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectaren opleveren, omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit. Volgens verweerder biedt artikel 21a, vierde lid, van de Regeling hem de bevoegdheid tot een verdere afbakening van het begrip landbouwgrond en is in artikel 5a, onderdeel a, punt 14 van de Beleidsregels Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (Beleidsregels) bepaald dat geitenweides niet als subsidiabele landbouwgrond worden beschouwd. Verweerder heeft in het verweerschrift verwezen naar de toelichting bij de Beleidsregels en naar de luchtfoto’s van perceel 3 van de jaren 2009, 2010 en 2012 tot en met 2014. Volgens hem zijn op de luchtfoto’s van 2012 en 2013 een klimtoestel, zandheuvels en een afrastering voor geiten zichtbaar en staan er op de foto’s van 2009, 2010 en 2014 geitjes op het perceel. Hoewel het mogelijk is dat op dit perceel ook landbouwactiviteiten plaatsvinden, zoals het maaien en bemesten en het gebruik als uitloopmogelijkheid voor zieke kalveren, zijn deze activiteiten, zo stelt verweerder, niet structureel en dus ondergeschikt aan het hoofdgebruik als geitenweide. Daarom is perceel 3 geen landbouwgrond die voor uitbetaling van bedrijfstoeslag in aanmerking komt.
4. Appellante kan zich niet vinden in de afkeuring van perceel 3. Zij voert hiertoe aan dat het perceel wordt gemaaid en bemest. Daarnaast wordt het gebruikt als uitloopmogelijkheid voor zieke kalveren. Dit blijkt uit het feit dat in de weide een witte plastic iglo staat waar de zieke kalveren kunnen schuilen en uit een verklaring van de dierenarts die appellante heeft overgelegd. Van een recreatief gebruik van de weide als geitenweide is geen sprake. Het sporadisch laten weiden van drie geiten op het perceel is ondergeschikt aan het hoofdzakelijk gebruik als grasland voor landbouwactiviteiten. Voor zover sprake is van twijfel over het hoofdzakelijk gebruik van het perceel, dient verweerder gebruik te maken van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid. De opgelegde sancties zijn voorts onevenredig. Appellante wordt daarmee voor een relatief minimale afwijking fors en dubbel gestraft. Ten eerste worden de gewone toeslagrechten niet uitbetaald en ten tweede wordt zij nogmaals uitgesloten van steun.
5.1
Ingevolge artikel 34, eerste lid, van Verordening 73/2009, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt de steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag. Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalde dat, voor zover hier van belang, onder “subsidiabele hectare” wordt verstaan om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Artikel 2, aanhef en onder c van die verordening verstond onder landbouwactiviteit: landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of, voor zover thans van belang, de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie houden. Artikel 2, aanhef en onder h van die verordening verstond onder landbouwgrond: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.
5.2
Ingevolge artikel 9 van Verordening 1122/2009 wordt voor de toepassing van artikel 34, tweede lid, onder a, van Verordening 73/2009 landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. De lidstaten stellen de criteria vast voor de toepassing van het bepaalde in de eerste alinea op hun grondgebied.
5.3
De oppervlakte moet, om subsidiabel te zijn, dus landbouwgrond zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie, Demmer, C-684/13, ECLI:EU:C:2015:439, p. 54).
6. Niet in geschil is dat perceel 3 landbouwgrond (blijvend grasland) is en behoort tot het bedrijf van appellante. Wat partijen verdeeld houdt is hoe het gebruik van het perceel in 2012 moet worden gekwalificeerd. Het College overweegt hierover als volgt.
7. Appellante heeft onweersproken aangevoerd dat zij het perceel in 2012 overeenkomstig de voorwaarden die gelden voor landbouwactiviteiten heeft bemest en gemaaid. Daarnaast heeft zij gesteld dat het perceel wordt gebruikt als uitloopmogelijkheid voor zieke kalveren. Ter onderbouwing hiervan heeft zij gewezen op de witte plastic iglo op het perceel, van het soort dat in de kalverhouderij wordt gebruikt als schuilmogelijkheid voor zieke dieren. De aanwezigheid van de witte plastic iglo op het perceel blijkt uit de bij het verweerschrift overgelegde luchtfoto’s uit 2012 en uit de bij het beroepschrift overgelegde verklaring van de dierenarts. De verklaring van de dierenarts ondersteunt de stelling van appellante dat een dergelijke witte iglo als schuilgelegenheid voor zieke dieren pleegt te worden gebruikt. Gelet hierop houdt het College het ervoor dat het perceel in 2012 voor landbouwactiviteiten werd gebruikt. In de enkele opmerking van verweerder dat uit de verklaring en de luchtfoto’s niet blijkt dat er in 2012 daadwerkelijk zieke kalveren op het perceel aanwezig zijn geweest, ziet het College onvoldoende aanleiding om hierover anders te oordelen.
8.1
De vraag is vervolgens of het perceel in 2012 daarnaast ook werd gebruikt voor niet-landbouwactiviteiten. Verweerder betoogt dat dit het geval is, omdat het perceel in 2012 een recreatieve functie had als geitenweide. Dit zou blijken uit de aanwezigheid van een aantal geitjes (luchtfoto’s 2009, 2010 en 2014), een klimtoestel, zandheuvels (luchtfoto’s 2012 en 2013) en een bepaald soort afrastering op het perceel.
8.2
Het College volgt verweerder niet in dit betoog, omdat het recreatief gebruik van het perceel als geitenweide naar zijn oordeel onvoldoende is gebleken. Wat betreft de zandheuvels heeft appellante naar voren gebracht dat dit geen springheuvels voor geiten zijn, zoals verweerder heeft gesteld, maar hoeveelheden overtollig zand ten behoeve van de aanleg van een nieuwe schuur, welk zand later is gebruikt om de weide op te hogen. Appellante heeft in dit verband gesteld dat op de luchtfoto van 2013 is te zien dat de op het perceel aanwezige hoeveelheid zand dan ook is verminderd. Deze stelling heeft verweerder niet betwist. Over de afrastering heeft appellante ter zitting betoogd dat deze niet speciaal voor geiten is bestemd en met recreatief gebruik niets te maken heeft. Zij heeft daartoe aangevoerd dat de afrastering is geplaatst voor de veiligheid, zodat de dieren niet zomaar de weg op kunnen lopen en daarmee de verkeersveiligheid in gevaar kunnen brengen, en kinderen niet zo maar de weide op kunnen rennen. Verweerder heeft niet op dit betoog gereageerd. Wat betreft het klimtoestel heeft verweerder gewezen op de door hem overgelegde luchtfoto’s, die ter zitting nader zijn bekeken. Dat op deze luchtfoto’s op het perceel een vaag voorwerp is te zien met een breder en smaller deel dat – in de bewoordingen van verweerder – een springtoestel voor geiten zou zijn, vindt het College, al aangenomen dat het hier om een zodanig toestel zou gaan, bij gebrek aan duidelijke, in een andere richting wijzende, gegevens niet, althans onvoldoende, overtuigend om te kunnen concluderen dat het perceel ook voor niet-landbouwdoeleinden wordt gebruikt. Zelfs indien zou moeten worden aangenomen dat er, ten tijde hier van belang, sprake zou zijn van gelijktijdig ander gebruik, dan nog is niet aannemelijk geworden dat de betreffende landbouwgrond niet overwegend voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt.
8.3
Ook de verwijzing van verweerder ter zitting naar een tweetal uitspraken van het College van onderscheidenlijk 10 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:365) en 17 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:13), waarin sprake is geacht van een recreatieve functie vanwege de aanwezigheid van een gazon met trampoline, respectievelijk een crossbaan, kan hem niet baten. De aanwezigheid van een gazon met een trampoline (de uitspraak van 10 november 2016) en van sporen van niet incidenteel geachte crossactiviteiten (de uitspraak van 10 november 2016) vormden in de daarin voorliggende zaken duidelijke aanwijzingen in de richting van recreatief gebruik van het perceel. Dat soort duidelijke aanwijzingen heeft het College, zoals blijkt uit overweging 8.2, in deze zaak niet, althans onvoldoende gevonden.
8.4
Dit betekent dat verweerder de recreatieve functie van het perceel en dus het gebruik van het perceel voor niet-landbouwactiviteiten onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Gelet hierop heeft verweerder perceel 3 in het bestreden besluit dan ook ten onrechte afgekeurd en voldoet dit besluit niet aan de vereisten die daaraan vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid en motivering worden gesteld.
8.5
Dit brengt het College tot de conclusie dat het bestreden besluit lijdt aan een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek, zodat het in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is genomen en voor vernietiging in aanmerking komt. Gelet hierop behoeven de overige gronden van appellante geen bespreking.
9. Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Het College ziet geen mogelijkheden om het geschil finaal te beslechten en acht geen termen aanwezig de bestuurlijke lus toe te passen. Het College zal verweerder daarom opdragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van 10 weken.
10. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, in aanwezigheid van mr. O.C. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 juli 2017.
w.g. R.R. Winter	w.g. O.C. Bos