ECLI:NL:RVS:2017:1468
Raad van State — Uitspraak 


201602941/1/A1.
Datum uitspraak: 14 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
De directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 maart 2016 in zaak nr. 15/4741 in het geding tussen:
[wederpartij] wonend te [woonplaats]
en
het CBR.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 heeft het CBR de verklaring van rijvaardigheid van [wederpartij] ingetrokken.
Bij besluit van 30 juni 2015 heeft het CBR het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 maart 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 juni 2015 vernietigd en bepaald dat het CBR een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[wederpartij] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.
Het CBR heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2017, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. A.E.M. van den Berg, beiden advocaat [NAAM], en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. A.C.G. Meijer, advocaat [NAAM], zijn verschenen. Aan de zijde van het CBR zijn tevens verschenen J. Kroon en mr. M.A.H. van Noort. Overwegingen
Inleiding
1.    [wederpartij] heeft op 25 juli 2014 haar rijbewijs gehaald via een rijschool in Amsterdam.
2.    Medio 2014 ontving het CBR een anonieme melding over frauduleuze samenwerking tussen een bij het CBR werkzame examinator (hierna: de examinator) en een aantal rijscholen. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR de slagingspercentages met betrekking tot de praktijkexamens van de desbetreffende rijscholen bij die examinator onderzocht. Uit een vergelijking van de verschillende slagingspercentages is het vermoeden ontstaan dat kandidaten van deze rijscholen niet op een juiste wijze werden geëxamineerd door de examinator. Het CBR heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau onderzoek laten doen naar het handelen van de examinator. Tevens heeft het CBR op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 aangifte gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting. De politie heeft vervolgens een onderzoek ingesteld naar de aard en de omvang van strafbare feiten. De politie heeft de bevindingen van dat onderzoek met het CBR gedeeld via een rapportage van 21 januari 2015. In die rapportage is, mede onder verwijzing naar een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van 23 januari 2014 (lees: 2015) omtrent het aantal onterecht geslaagden en een uitdraai uit het computerprogramma Excel, vermeld dat de verdachte examinator vermoedelijk valsheid in geschrifte en oplichting heeft gepleegd met rijvaardigheidsexamens. Hij heeft in de periode tussen 1 januari 2011 en 3 oktober 2014 in nauwe en bewuste samenwerking met zes verdachte rijscholen, waaronder de rijschool waarvan [wederpartij] gebruik heeft gemaakt, kandidaten onterecht laten slagen voor het praktijkexamen. De kandidaten betaalden tot enkele duizenden euro's aan de rijschoolhouder. De examinator ontving van de rijschoolhouder een bedrag van € 500,00 per kandidaat. De examinator is aangehouden en meermalen als verdachte gehoord en heeft bekennende verklaringen afgelegd.
Bij afzonderlijke vonnissen van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag drie van de zes rijschoolhouders veroordeeld tot een taakstraf van 240 uren in verband met (het medeplegen van) een ambtenaar een gift of belofte doen dan wel dienst verlenen of aanbieden met het oogmerk om hem te bewegen in zijn bediening, in strijd met zijn plicht, iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd en hen ontzet van het recht tot uitoefening van het beroep van rijschoolhouder voor de duur van vijf jaar. Bij afzonderlijk vonnis van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag de examinator veroordeeld tot een gevangenisstraf van negen maanden voor het als ambtenaar aannemen van een gift of belofte dan wel een dienst, wetende dat deze hem zijn gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om, in strijd met zijn plicht, in zijn bediening iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd.
3.    Om inzichtelijk te maken welke kandidaten vermoedelijk ten onrechte zijn geslaagd heeft de politie, aan de hand van de werkwijze van de examinator, negen indicatoren opgesteld. De eerste twee indicatoren, te weten dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator en dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan via één van de zes verdachte rijscholen zijn in al deze gevallen van toepassing. Er zijn 290 kandidaten op wie deze twee indicatoren van toepassing zijn. De combinatie van deze twee indicatoren levert volgens de politie niet voldoende verdenking op om ervan uit te kunnen gaan dat alle 290 kandidaten onterecht zijn geslaagd. Volgens de politie ontstaat er meer dan een redelijk vermoeden dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd voor het rijexamen, als naast de eerste twee indicatoren, minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Op basis van de toepassing van de indicatoren heeft de politie geconcludeerd dat het vermoeden bestaat dat 197 kandidaten, waaronder [wederpartij], ten onrechte zijn geslaagd voor hun rijexamen.
4.    Het CBR heeft kennis genomen van de bevindingen van de politie en deelt de daarin vervatte conclusie. Indien naast de eerste twee indicatoren ten minste één van de overige indicatoren van toepassing is, is het volgens het CBR aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven, omdat destijds door de examinator niet op juiste wijze is vastgesteld dat de kandidaat aan de daarvoor geldende eisen voldeed. Het heeft daarbij de door de politie geformuleerde indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6. Indicator 9 is door het CBR niet gehanteerd. Het gaat volgens het CBR, zoals het ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht om de volgende indicatoren:
1. De kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
2. De kandidaat heeft rijexamen gedaan via één van de verdachte rijscholen;
3. Er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie en tussen de woonplaats en de plaats waar de rijschool is gevestigd. Uit onderzoek van de politie is gebleken dat kandidaten over het algemeen gebruik maken van een rijschool die in de woonplaats is gevestigd. De maximale afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de vestigingsplaats van de rijschool is ongeveer tien tot twintig kilometer. Verder is gebleken dat kandidaten over het algemeen examen doen bij de dichtstbijzijnde CBR-locatie. In een rijles kan de kandidaat normaliter in het gebied rondom het examencentrum oefenen, om zich goed op het examen te kunnen voorbereiden. Uit het politieonderzoek blijkt dat kandidaten uit heel Nederland examen deden bij de examinator;
4. De kandidaat is veranderd naar een verdachte rijschool. Deze indicator is van toepassing als de kandidaat wisselt naar één van de verdachte rijscholen na vier of meer eerdere onsuccesvolle examens. Na vier keer gezakt te zijn gaat de kandidaat het B-NO-traject (nader onderzoek rijvaardigheid) in;
5. De aanwezigheid van een proces-verbaal waaruit blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd. Dit kan een proces-verbaal van aangifte, verhoor of bevindingen zijn;
6. De aanwezigheid van een tapgesprek en/of communicatie met gebruikmaking van sms of WhatsApp waaruit blijkt dat afspraken worden gemaakt over examens tussen de verdachte examinator en één van de verdachte rijscholen.
5.    Het CBR heeft bij het besluit van 6 februari 2015 de verklaring van rijvaardigheid van [wederpartij] ingetrokken. Aan haar zijn in dat besluit de indicatoren 1, 2, 3 en 4 tegengeworpen. In het besluit op bezwaar heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat de derde indicator niet langer op [wederpartij] van toepassing wordt geacht. Wat betreft de vierde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [wederpartij] tijdens de acht rijexamens die zij eerst heeft afgelegd op meerdere belangrijke onderdelen onvoldoende scoorde. Vervolgens is zij overgestapt naar de verdachte rijschool. Zij is daar vervolgens direct bij haar eerste poging bij deze rijschool bij de examinator geslaagd.
6.    Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
7.    Het CBR betoogt dat dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, ondanks de toepasselijkheid van de vierde indicator, het CBR niet tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid mocht overgaan. Het voert daartoe aan dat de kern van de vierde indicator is dat de kandidaten zijn overgestapt naar een verdachte rijschool omdat zij met die overstap de garantie zouden krijgen dat zij hun rijbewijs zouden halen. Volgens het CBR heeft de rechtbank uit de omstandigheid dat [wederpartij] op de twee voorlaatste examens op slechts één van de zeven onderdelen onvoldoende scoorde ten onrechte afgeleid dat uit haar overstap geen vermoeden van fraude kan worden afgeleid. Dat het didactisch gezien haalbaar is om vervolgens te slagen, geeft immers geen verklaring voor de overstap naar de verdachte rijschool. [wederpartij] heeft geen aannemelijke verklaring voor haar overstap gegeven, aldus het CBR.
7.1.    De intrekking van de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid is een belastend besluit. Bij dit besluit ligt de bewijslast dat er zich gronden voordoen om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken bij het bestuursorgaan. Om aan deze bewijslast te voldoen, is het, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:138, aan het CBR om aannemelijk te maken dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven.
7.2.    Het CBR heeft bij zijn besluitvorming gebruik gemaakt van de door de politie opgestelde indicatoren. Het CBR heeft als uitgangspunt genomen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één extra indicator van toepassing moet zijn om tot intrekking van de verleende verklaring van rijvaardigheid over te gaan. De aanwezigheid van drie indicatoren biedt weliswaar geen sluitend bewijs dat aan de betrokkene ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven, maar dit is, gelet op de op het CBR rustende bewijslast, ook niet vereist. Indien de eerste twee en minimaal een derde indicator van toepassing zijn, bestaat dermate veel twijfel over de vraag, of de betrokkene daadwerkelijk heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, dat het CBR aannemelijk heeft kunnen achten dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan de betrokkene is afgegeven. De betrokkene zal dit dan moeten weerleggen door aannemelijk te maken dat het CBR één of meer indicatoren ten onrechte van toepassing heeft geacht. Hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd, dient het CBR te betrekken bij zijn op de persoon gerichte onderzoek. Het dient daarbij tevens te betrekken of de betrokkene, in geval van deelname aan de hem aangeboden rijvaardigheidsbeoordeling, alsnog heeft laten zien dat hij over de vereiste rijvaardigheid beschikt. Indien de betrokkene er niet in slaagt tegenbewijs ten aanzien van de toegepaste indicatoren te leveren en/of niet heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, kan het CBR tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid overgaan.
7.3.    De rechtbank heeft overwogen dat de enkele aanwezigheid van de vierde indicator onvoldoende is om aannemelijk te achten dat [wederpartij] de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte heeft verkregen. De rechtbank heeft van belang geacht dat [wederpartij] bij de voorlaatste twee examens op slechts één punt (van de zeven) onvoldoende scoorde en dat de op zitting aanwezige examinator van het CBR heeft verklaard dat het didactisch realiseerbaar is om na een (beperkt) aantal lessen bij een volgend examen een voldoende te scoren. Zij heeft ook van belang geacht dat [wederpartij] een aannemelijke verklaring heeft gegeven voor haar overstap naar de verdachte rijschool.
7.4.    Niet in geschil is dat op [wederpartij] de vierde indicator van toepassing is, nu zij, na eerder acht keer via een niet verdachte rijschool examen te hebben gedaan, is overgestapt naar de verdachte rijschool en daar is geslaagd voor haar rijexamen. Het CBR betoogt terecht dat de omstandigheid dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, het scoren van een voldoende bij dat rijexamen didactisch gezien realiseerbaar is, aan de toepasselijkheid van de vierde indicator op zichzelf niet afdoet. De rechtbank diende te beoordelen of [wederpartij] aannemelijk heeft gemaakt dat het CBR de vierde indicator ten onrechte op haar van toepassing heeft geacht. De rechtbank heeft die beoordeling ook verricht en, anders dan het CBR betoogt, in dat verband terecht overwogen dat [wederpartij] een dergelijke aannemelijke verklaring heeft gegeven. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
7.5.    Uit de stukken blijkt dat [wederpartij] sinds 2011 rijlessen volgde bij een niet verdachte rijschool, en dat zij tijdens de voorlaatste twee examens in maart en april 2014 op één punt, namelijk het gedrag op en nabij kruispunten, onvoldoende scoorde. Volgens [wederpartij] verbeterde zij haar rijvaardigheid gedurende de jaren wel, maar liet zij op het punt van haar gedrag op en nabij kruispunten geen verbeteringen zien, waarna zij besloot over te stappen naar een andere rijschool. Zij heeft daarbij gekozen voor een rijschool in haar omgeving, waar haar beide zussen in het verleden ook rijlessen hadden gevolgd en met succes rijexamen hebben gedaan.
De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [wederpartij] hiermee een aannemelijke verklaring gegeven voor haar overstap naar de verdachte rijschool. De Afdeling voegt hier nog aan toe dat, zoals de ter zitting aanwezige examinator van het CBR heeft toegelicht, het ook niet voor onmogelijk moet worden gehouden dat een kandidaat, nadat hij op één van de zeven punten zakt, na het volgen van tien rijlessen, alsnog slaagt voor het rijexamen.
7.6.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft het CBR, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, in dit geval ten onrechte de vierde indicator van toepassing geacht. Nu slechts de eerste twee indicatoren van toepassing zijn, is het CBR ten onrechte overgegaan tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid van [wederpartij]. Het betoog faalt.
Hetgeen het CBR heeft aangevoerd over het oordeel van de rechtbank over de door de rijschoolhouder tijdens zijn verhoor bij de politie afgelegde verklaringen en over het feit dat [wederpartij] niet heeft deelgenomen aan de haar aangeboden rijvaardigheidsbeoordeling behoeft geen bespreking meer. Dit maakt het oordeel dat er slechts twee indicatoren van toepassing zijn immers niet anders.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, zij het met een verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
9.    Het CBR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III.    bepaalt dat van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderdendrie euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Koeman    w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2017
473.  BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 4aa, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
Het CBR is belast met het beoordelen van de rijvaardigheid.
Reglement rijbewijzen
Artikel 34, eerste lid, luidt:
Indien aan de aanvrager nog niet eerder een rijbewijs is afgegeven, dient ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister te zijn geregistreerd:
a. een verklaring van rijvaardigheid voor iedere rijbewijscategorie waarop de aanvraag betrekking heeft, waarbij de datum van registratie niet langer dan drie jaar vóór de aanvraag mag liggen;
[…]
Artikel 50, eerste lid, luidt:
Verklaringen van rijvaardigheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die bij een onderzoek naar de rijvaardigheid voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie waarvoor de verklaring wordt verlangd, aan de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde eisen blijkt te voldoen.
Artikel 72, eerste lid, luidt:
Het praktijkexamen voor het rijbewijs B bestaat uit het afleggen van een rijproef met een motorrijtuig op vier wielen, waarvan de toegestane maximum massa niet meer bedraagt dan 3500 kg, en dat niet is ingericht voor het vervoer van meer dan 8 personen, de bestuurder daaronder niet begrepen. Het motorrijtuig dient een snelheid te kunnen bereiken van ten minste 100 km per uur.
Artikel 85 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de examinator bij het onderzoek naar de rijvaardigheid heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.
Artikel 86, eerste lid luidt:
De aanvrager van een verklaring van rijvaardigheid, die binnen een tijdsbestek van vijf jaren tot vier maal toe ter zake van dezelfde rijbewijscategorie een mededeling heeft ontvangen dat hij niet aan de bij ministeriële regeling ten aanzien van die rijbewijscategorie vastgestelde eisen heeft voldaan, dient zich, indien hij een nieuwe aanvraag ter verkrijging van een verklaring van rijvaardigheid voor die rijbewijscategorie indient, te onderwerpen aan een nader onderzoek naar zijn rijvaardigheid.
Artikel 87 luidt:
Het nader onderzoek bestaat uit het afleggen van een rijproef ten overstaan van een door het CBR aangewezen rijvaardigheidsadviseur. De artikelen 54 en 55, 67 tot en met 82 en 84 zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 89 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de rijvaardigheidsadviseur bij het nader onderzoek voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.