ECLI:NL:RVS:2017:1557
Raad van State — Uitspraak 


201603286/1/A1.
Datum uitspraak: 14 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 maart 2016 in zaak nr. 15/5254 in het geding tussen:
[appellante]
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 heeft het CBR de verklaring van rijvaardigheid van [appellante] ingetrokken.
Bij besluit van 10 juli 2015 heeft het CBR het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het CBR heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. V.M. Weski, advocaat [NAAM], en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. A.E.M. van den Berg, beiden advocaat [NAAM], zijn verschenen. Aan de zijde van het CBR zijn tevens verschenen J. Kroon en mr. M.A.H. van Noort.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft op 19 augustus 2013 haar rijbewijs gehaald via een rijschool in Den Helder.
2.    Medio 2014 ontving het CBR een anonieme melding over frauduleuze samenwerking tussen een bij het CBR werkzame examinator (hierna: de examinator) en een aantal rijscholen. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR de slagingspercentages met betrekking tot de praktijkexamens van de desbetreffende rijscholen bij die examinator onderzocht. Uit een vergelijking van de verschillende slagingspercentages is het vermoeden ontstaan dat kandidaten van deze rijscholen niet op een juiste wijze werden geëxamineerd door de examinator. Het CBR heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau onderzoek laten doen naar het handelen van de examinator. Tevens heeft het CBR op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 aangifte gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting. De politie heeft vervolgens een onderzoek ingesteld naar de aard en de omvang van strafbare feiten. De politie heeft de bevindingen van dat onderzoek met het CBR gedeeld via een rapportage van 21 januari 2015. In die rapportage is, mede onder verwijzing naar een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van 23 januari 2014 (lees: 2015) omtrent het aantal onterecht geslaagden en een uitdraai uit het computerprogramma Excel, vermeld dat de verdachte examinator vermoedelijk valsheid in geschrifte en oplichting heeft gepleegd met rijvaardigheidsexamens. Hij heeft in de periode tussen 1 januari 2011 en 3 oktober 2014 in nauwe en bewuste samenwerking met zes verdachte rijscholen, waaronder de rijschool waarvan [appellante] gebruik heeft gemaakt, kandidaten onterecht laten slagen voor het praktijkexamen. De kandidaten betaalden tot enkele duizenden euro's aan de rijschoolhouder. De examinator ontving van de rijschoolhouder een bedrag van € 500,00 per kandidaat. De examinator is aangehouden en meermalen als verdachte gehoord en heeft bekennende verklaringen afgelegd.
Bij afzonderlijke vonnissen van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag drie van de zes rijschoolhouders veroordeeld tot een taakstraf van 240 uren in verband met (het medeplegen van) een ambtenaar een gift of belofte doen dan wel dienst verlenen of aanbieden met het oogmerk om hem te bewegen in zijn bediening, in strijd met zijn plicht, iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd en hen ontzet van het recht tot uitoefening van het beroep van rijschoolhouder voor de duur van vijf jaar. Bij afzonderlijk vonnis van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag de examinator veroordeeld tot een gevangenisstraf van negen maanden voor het als ambtenaar aannemen van een gift of belofte dan wel een dienst, wetende dat deze hem zijn gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om, in strijd met zijn plicht, in zijn bediening iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd.
3.    Om inzichtelijk te maken welke kandidaten vermoedelijk ten onrechte zijn geslaagd heeft de politie, aan de hand van de werkwijze van de examinator, negen indicatoren opgesteld. De eerste twee indicatoren, te weten dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator en dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan via één van de zes verdachte rijscholen zijn in al deze gevallen van toepassing. Er zijn 290 kandidaten op wie deze twee indicatoren van toepassing zijn. De combinatie van deze twee indicatoren levert volgens de politie niet voldoende verdenking op om ervan uit te kunnen gaan dat alle 290 kandidaten onterecht zijn geslaagd. Volgens de politie ontstaat er meer dan een redelijk vermoeden dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd voor het rijexamen, als naast de eerste twee indicatoren, minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Op basis van de toepassing van de indicatoren heeft de politie geconcludeerd dat het vermoeden bestaat dat 197 kandidaten, waaronder [appellante], ten onrechte zijn geslaagd voor hun rijexamen.
4.    Het CBR heeft kennis genomen van de bevindingen van de politie en deelt de daarin vervatte conclusie. Indien naast de eerste twee indicatoren ten minste één van de overige indicatoren van toepassing is, is het volgens het CBR aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven, omdat destijds door de examinator niet op juiste wijze is vastgesteld dat de kandidaat aan de daarvoor geldende eisen voldeed. Het heeft daarbij de door de politie geformuleerde indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6. Indicator 9 is door het CBR niet gehanteerd. Het gaat volgens het CBR, zoals het ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, om de volgende indicatoren:
1. De kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
2. De kandidaat heeft rijexamen gedaan via één van de verdachte rijscholen;
3. Er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie en tussen de woonplaats en de plaats waar de rijschool is gevestigd. Uit onderzoek van de politie is gebleken dat kandidaten over het algemeen gebruik maken van een rijschool die in de woonplaats is gevestigd. De maximale afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de vestigingsplaats van de rijschool is ongeveer tien tot twintig kilometer. Verder is gebleken dat kandidaten over het algemeen examen doen bij de dichtstbijzijnde CBR-locatie. In een rijles kan de kandidaat normaliter in het gebied rondom het examencentrum oefenen, om zich goed op het examen te kunnen voorbereiden. Uit het politieonderzoek blijkt dat kandidaten uit heel Nederland examen deden bij de examinator;
4. De kandidaat is veranderd naar een verdachte rijschool. Deze indicator is van toepassing als de kandidaat wisselt naar één van de verdachte rijscholen na vier of meer eerdere onsuccesvolle examens. Na vier keer gezakt te zijn gaat de kandidaat het B-NO-traject (nader onderzoek rijvaardigheid) in;
5. De aanwezigheid van een proces-verbaal waaruit blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd. Dit kan een proces-verbaal van aangifte, verhoor of bevindingen zijn;
6. De aanwezigheid van een tapgesprek en/of communicatie met gebruikmaking van sms of WhatsApp waaruit blijkt dat afspraken worden gemaakt over examens tussen de verdachte examinator en één van de verdachte rijscholen.
5.    Het CBR heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 februari 2015 de verklaring van rijvaardigheid van [appellante] ingetrokken. Aan haar zijn de indicatoren 1, 2, 3 en 5 tegengeworpen. Wat betreft de derde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [appellante] in Rotterdam woont, maar gebruik maakte van een rijschool in Den Helder. De afstand tussen het woonadres en het adres waarop de rijschool is gevestigd, bedraagt bijna 140 km. Volgens het CBR is dit een opmerkelijk grote afstand, aangezien het gebruikelijk is dat kandidaten voor een rijschool dichtbij huis kiezen. De afstand is zeven tot veertien keer zo groot als de afstand van tien tot twintig km die in dit verband gebruikelijk is. Daarnaast zijn er meer dan tien examenlocaties dichterbij het woonadres van [appellante] gelegen, aldus het CBR. Het CBR heeft in dit verband verder nog aangegeven dat de afstand tussen het adres waarop de rijschool is gevestigd en de examenplaats ruim 50 km bedraagt. Ook dit is volgens het CBR opmerkelijk, aangezien kandidaten normaliter in de omgeving waarin zij les hebben, ook examen doen. Wat betreft de vijfde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat de rijschoolhouder tijdens zijn verhoor namen heeft genoemd van kandidaten die tegen betaling een rijbewijs hebben gekregen. Blijkens het proces-verbaal van verhoor heeft hij ook de naam van [appellante] genoemd. De rijschoolhouder heeft verklaard dat als [appellante] op de lijst van het CBR staat waarop de kandidaten staan die bij de verdachte examinator een B-NO examen hebben gedaan, hij de verdachte examinator € 500,00 heeft betaald om [appellante] te laten slagen. De rijschoolhouder heeft ook verklaard dat het bedrag dat [appellante] betaalde ook hoog is. Volgens het CBR komt de naam van [appellante] voor op voormelde lijst. Het CBR heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen reden gezien om de vier indicatoren niet van toepassing te achten.
6.    Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CBR aannemelijk heeft gemaakt dat zij het rijbewijs op onrechtmatige wijze heeft verkregen. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat, om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken, het CBR onomstotelijk bewijs had moeten leveren dat de verklaring ten onrechte is afgegeven. Zij voert verder aan dat, indien dat anders is, ook van haar niet meer hoeft te worden verwacht dan dat zij aannemelijk maakt dat het CBR de derde en vijfde indicator ten onrechte van toepassing heeft geacht. Volgens haar is zij daarin geslaagd. Zij heeft voor de rijschool gekozen, omdat de rijschoolhouder haar taal sprak. Volgens [appellante] zijn er geen rijscholen in Rotterdam die een Afghaanse instructeur in dienst hebben. Dat zij examen moest doen in een plaats op een afstand van 55 km van Den Helder, vond zij niet vreemd. Er is tegen haar geen aangifte gedaan ter zake van een strafbaar feit, waaruit volgens haar moet volgen dat zij zich daaraan niet schuldig heeft gemaakt. Zij wijst er verder op dat het normaal is dat zij voor het volgen van rijlessen en het doen van examen heeft betaald, dat er geen bewijs is dat zij de examinator heeft betaald en dat zij niet van de activiteiten van de examinator en rijschoolhouder op de hoogte was.
7.1.    De intrekking van de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid is een belastend besluit. Bij dit besluit ligt de bewijslast dat er zich gronden voordoen om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken bij het bestuursorgaan. Anders dan [appellante] aanvoert, is het, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:207:138, om aan deze bewijslast te voldoen aan het CBR om aannemelijk te maken dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven.
7.2.    Het CBR heeft bij zijn besluitvorming gebruik gemaakt van de door de politie opgestelde indicatoren. Het CBR heeft als uitgangspunt genomen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één extra indicator van toepassing moet zijn om tot intrekking van de verleende verklaring van rijvaardigheid over te gaan. De aanwezigheid van drie indicatoren biedt weliswaar geen sluitend bewijs dat aan de betrokkene ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven, maar dit is, gelet op de op het CBR rustende bewijslast, ook niet vereist. Indien de eerste twee en minimaal een derde indicator van toepassing zijn, bestaat dermate veel twijfel over de vraag, of de betrokkene daadwerkelijk heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, dat het CBR aannemelijk heeft kunnen achten dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan de betrokkene is afgegeven. De betrokkene zal dit dan moeten weerleggen door aannemelijk te maken dat het CBR één of meer indicatoren ten onrechte van toepassing heeft geacht. Hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd, dient het CBR te betrekken bij zijn op de persoon gerichte onderzoek. Het dient daarbij tevens te betrekken of de betrokkene, in geval van deelname aan de hem aangeboden rijvaardigheidsbeoordeling, alsnog heeft laten zien dat hij over de vereiste rijvaardigheid beschikt. Indien de betrokkene er niet in slaagt tegenbewijs ten aanzien van de toegepaste indicatoren te leveren en/of niet heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, kan het CBR tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid overgaan.
7.3.    [appellante] betoogt, gelet op hetgeen hiervoor onder 7.2 is overwogen, op zichzelf terecht dat van haar niet meer hoeft te worden verwacht dan dat zij aannemelijk maakt dat het CBR één of meer indicatoren ten onrechte van toepassing heeft geacht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen, dat zij hierin niet is geslaagd. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.
7.4.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het CBR in dit geval de derde indicator ten onrechte van toepassing heeft geacht. De afstand tussen het woonadres van [appellante] en het adres waarop de rijschool is gevestigd, bedraagt bijna 140 km en de afstand tussen het adres waarop de rijschool is gevestigd en de examenplaats ruim 50 km bedraagt, waarmee de afstand tussen het woonadres en de examenplaats ongeveer 90 km bedraagt. De stelling van [appellante] dat zij voor de rijschool heeft gekozen omdat daar Afghaans werd gesproken, heeft de rechtbank terecht onvoldoende geacht, gelet op de afstand van ongeveer 140 km die [appellante] heeft moeten afleggen om lessen te volgen bij die rijschool. Zij heeft daarbij van belang kunnen achten dat het CBR onbetwist heeft gesteld dat er ook dichterbij Rotterdam rijscholen zijn gevestigd met Afghaans sprekende instructeurs. Voorts is van belang dat tijdens het examen de instructies in het Nederlands worden gegeven, zodat het volgen van rijlessen in de eigen taal de taalbarrière dan ook niet wegneemt. De rechtbank heeft voorts de stelling van [appellante] dat zij het zelf niet vreemd vond dat zij examen heeft gedaan in een plaats op een afstand van 55 km van de plaats waar zij lessen heeft gevolgd, evenzeer onvoldoende kunnen achten voor het oordeel dat het CBR de derde indicator ten onrechte van toepassing heeft geacht. Daarbij heeft zij van belang kunnen achten dat kandidaten examen doen in de omgeving waar zij ook lessen hebben gevolgd en dus bekend zijn.
7.5.    De rechtbank heeft voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het CBR in dit geval de vijfde indicator ten onrechte van toepassing heeft geacht. Uit het proces-verbaal van verhoor van de rijschoolhouder volgt dat de rijschoolhouder heeft verklaard dat hij het niet zeker weet, maar als [appellante] op de lijst van het CBR staat waarop de kandidaten staan die bij de verdachte examinator een B-NO examen hebben gedaan, hij de verdachte examinator € 500,00 heeft betaald om haar te laten slagen. Nu uit de stukken blijkt dat [appellante] voor een B-NO examen is geslaagd bij de examinator heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR aannemelijk heeft kunnen achten dat de rijschoolhouder € 500,00 aan de examinator heeft betaald om [appellante] te laten slagen. Dat het volgens [appellante] normaal is om te betalen voor het volgen van rijlessen en het doen van examen en zij zelf de examinator niet heeft betaald, doet, gelet op het voorgaande, aan de toepasselijkheid van de vijfde indicator niet af.
7.6.    Nu in dit geval de eerste twee en minimaal één van de overige indicatoren op [appellante] van toepassing zijn, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR aannemelijk heeft gemaakt dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is verstrekt. Dat er tegen [appellante] geen aangifte is gedaan van een strafbaar feit, doet aan het voorgaande niet af. Dat geldt ook voor de stelling van [appellante] dat zij niet op de hoogte was van de gepleegde fraude door de examinator en de rijschoolhouder.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Koeman    w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2017
473.  BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 4aa, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
Het CBR is belast met het beoordelen van de rijvaardigheid.
Reglement rijbewijzen
Artikel 34, eerste lid, luidt:
Indien aan de aanvrager nog niet eerder een rijbewijs is afgegeven, dient ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister te zijn geregistreerd:
a. een verklaring van rijvaardigheid voor iedere rijbewijscategorie waarop de aanvraag betrekking heeft, waarbij de datum van registratie niet langer dan drie jaar vóór de aanvraag mag liggen;
[…]
Artikel 50, eerste lid, luidt:
Verklaringen van rijvaardigheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die bij een onderzoek naar de rijvaardigheid voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie waarvoor de verklaring wordt verlangd, aan de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde eisen blijkt te voldoen.
Artikel 72, eerste lid, luidt:
Het praktijkexamen voor het rijbewijs B bestaat uit het afleggen van een rijproef met een motorrijtuig op vier wielen, waarvan de toegestane maximum massa niet meer bedraagt dan 3500 kg, en dat niet is ingericht voor het vervoer van meer dan 8 personen, de bestuurder daaronder niet begrepen. Het motorrijtuig dient een snelheid te kunnen bereiken van ten minste 100 km per uur.
Artikel 85 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de examinator bij het onderzoek naar de rijvaardigheid heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.
Artikel 86, eerste lid luidt:
De aanvrager van een verklaring van rijvaardigheid, die binnen een tijdsbestek van vijf jaren tot vier maal toe ter zake van dezelfde rijbewijscategorie een mededeling heeft ontvangen dat hij niet aan de bij ministeriële regeling ten aanzien van die rijbewijscategorie vastgestelde eisen heeft voldaan, dient zich, indien hij een nieuwe aanvraag ter verkrijging van een verklaring van rijvaardigheid voor die rijbewijscategorie indient, te onderwerpen aan een nader onderzoek naar zijn rijvaardigheid.
Artikel 87 luidt:
Het nader onderzoek bestaat uit het afleggen van een rijproef ten overstaan van een door het CBR aangewezen rijvaardigheidsadviseur. De artikelen 54 en 55, 67 tot en met 82 en 84 zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 89 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de rijvaardigheidsadviseur bij het nader onderzoek voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.