ECLI:NL:RVS:2017:2143
Raad van State — Uitspraak 


201605651/1/A3.
Datum uitspraak: 9 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 18 juli 2016 in zaak nr. 16/1195 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2015 heeft de staatssecretaris een aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
Bij besluit van 20 januari 2016 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juli 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.J. Jansen, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. Schonenberg-Zwanenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De relevante bepalingen van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: de Wjsg), de relevante paragrafen van de Beleidsregels VOG-NP-RP 2013 en de inhoud van het door de staatssecretaris gehanteerde screeningsprofiel (buitengewoon) opsporingsambtenaar zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.    [appellant] heeft de aanvraag om afgifte van een VOG ingediend voor de functie van buitengewoon opsporingsambtenaar (medewerker service en veiligheid) bij de Nederlandse Spoorwegen. Uit de Wjsg volgt dat een VOG een verklaring is dat uit een onderzoek naar het gedrag van de aanvrager, waarbij op hem betrekking hebbende justitiële gegevens worden betrokken, niet is gebleken van bezwaren tegen hem. Daarbij wordt het risico voor de samenleving in verband met de functie waarvoor de VOG is aangevraagd en het belang van de aanvrager in aanmerking genomen. Uit de Beleidsregels blijkt dat afgifte van een VOG in beginsel wordt geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd. Daarbij wordt gekeken naar het voor buitengewoon opsporingsambtenaar geldende screeningsprofiel. Verder blijkt uit de Beleidsregels dat toepassing van het subjectieve criterium in het geval dat de aanvrager in de twintig jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling ter zake van een zedenmisdrijf is veroordeeld tot een (on)voorwaardelijke gevangenisstraf slechts kan leiden tot afgifte van een VOG indien weigering evident disproportioneel is.
3.    Bij de afwijzing van de aanvraag van [appellant] heeft de staatssecretaris in aanmerking genomen dat ten aanzien van [appellant] in het Judicieel Documentatie Systeem is vermeld:
- een op 22 januari 2008 overeengekomen transactie van € 150,00 wegens overtreding van de Wet wapens en munitie, en
- een veroordeling van 26 september 2002 tot jeugddetentie van acht maanden waarvan vier voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaren wegens het seksueel binnendringen van het lichaam van een persoon beneden 16 jaar, meermalen gepleegd. De veroordeling is op 11 oktober 2002 onherroepelijk geworden.
Volgens de staatssecretaris vormen deze feiten, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie van buitengewoon opsporingsambtenaar. Voorts heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat, gelet op de omstandigheden van het geval, de weigering van afgifte van een VOG aan [appellant] niet evident disproportioneel is.
4.    De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het zedendelict, indien herhaald, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie van buitengewoon opsporingsambtenaar bij de Nederlandse Spoorwegen. Volgens de rechtbank sluit de omstandigheid dat in beginsel in duo’s wordt gewerkt, niet uit dat in afwijking van de gebruikelijke werkwijze toch alleen wordt gewerkt dan wel dat [appellant] gedurende de werkzaamheden als duo toch in een één op één-situatie zal komen te verkeren. Ook het wapenbezit vormt op zichzelf, indien herhaald, een belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de weigering van afgifte van een VOG aan [appellant] niet evident disproportioneel is. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat [appellant] als gevolg van de weigering zijn baan zal verliezen en dat zijn leven sinds de delicten een positieve wending heeft genomen. Dat neemt niet weg dat het zedendelict blijkens de daarvoor opgelegde straf een ernstig delict is, dat aan de status van een opsporingsambtenaar hoge integriteitseisen verbonden zijn en dat enige jaren na het zedendelict ook een overtreding van de Wet wapens en munitie heeft plaatsgevonden, aldus de rechtbank.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het zedendelict, indien herhaald, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie van buitengewoon opsporingsambtenaar bij de Nederlandse Spoorwegen. Daartoe voert hij aan dat binnen de uitoefening van zijn functie geen sprake is van één op één-relaties, omdat altijd in duo’s wordt gewerkt.
5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheid dat in beginsel in duo’s wordt gewerkt, niet uitsluit dat in afwijking van de gebruikelijke werkwijze toch alleen wordt gewerkt dan wel dat [appellant] gedurende de werkzaamheden als duo toch in een één op één-situatie zal komen te verkeren. Onder bepaalde omstandigheden, zoals bij incidenten, kan het immers noodzakelijk zijn dat een duo van buitengewoon opsporingsambtenaren zich opsplitst. De rechtbank heeft derhalve met juistheid overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het zedendelict, indien herhaald, een belemmering vormt voor een behoorlijk uitoefening van de functie van buitengewoon opsporingsambtenaar bij de Nederlandse Spoorwegen.
Het betoog faalt.
6.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich, gelet op de omstandigheden van het geval, op het standpunt heeft mogen stellen dat de weigering van afgifte van een VOG aan hem niet evident disproportioneel is. Daartoe voert hij aan dat hij ten tijde van plegen van het zedendelict 15 jaar was en het delict het gevolg was van zijn jeugdige ondoordachte gedrag. Vanwege zijn leeftijd kon niet van hem worden verwacht dat hij volledig van de ernst en de consequenties van zijn gedragingen was doordrongen. Die omstandigheid moet in zijn voordeel worden meegewogen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:382, blijkt volgens [appellant] dat gewicht moet worden toegekend aan de concrete omstandigheden waaronder het delict is gepleegd. Hij wist niet dat het meisje zwakbegaafd was, dacht dat zij zelf wilde en heeft achteraf zijn excuses aan haar aangeboden. Ten tijde van de overtreding van de Wet wapens en munitie was hij 23 jaar en wist hij niet dat het verboden is om een gas- of luchtdrukpistool te hebben. Gelet op de hoogte van de transactie dient dit als een licht delict te worden aangemerkt. Verder voert [appellant] aan dat het tijdsverloop sinds de delicten zodanig is dat het in zijn voordeel moet worden meegewogen en dat er geen recidivegevaar is. Hij is nu al jaren vader en leidt een stabiel gezinsleven. Hij wijst op een brief van 3 april 2014 van de algemeen directeur van Reclassering Nederland en de reactie van de staatssecretaris daarop van 28 september 2017, waaruit blijkt dat informatie van de reclassering over het actuele recidiverisico bij de beoordeling van een aanvraag om afgifte van een VOG wordt betrokken. [appellant] wijst op verklaringen van zijn vriendin, zijn ex-vriendin, een tante en oom, vrienden en oud-collega’s. Daaruit blijkt volgens hem dat hij zijn leven heeft gebeterd en dat hij betrouwbaar is. Uit referenties die hij heeft gekregen van zijn vorige werkgever blijkt, dat hij van 2012 tot 2015 zonder incidenten als beveiliger heeft gewerkt. De verslagen van zijn mentor bij de Nederlandse Spoorwegen zijn positief en uit een psychologisch onderzoek blijkt dat hij een positieve en klantvriendelijke houding heeft en dat hij zich verantwoordelijk, leergierig, gemotiveerd, zelfverzekerd en behulpzaam toont. Tot slot voert [appellant] aan dat zijn belang bij afgifte van een VOG zeer groot is. Bij de Nederlandse Spoorwegen wil hij graag een stap verder zetten in zijn carrière. Zonder VOG heeft hij niets aan het door hem recent behaalde diploma voor de opleiding buitengewoon opsporingsambtenaar. Het werk bij de Nederlandse Spoorwegen is zijn enige bron van inkomsten, waarmee hij kan voorzien in zijn eigen levensonderhoud en dat van zijn kinderen.
6.1.    [appellant] bestrijdt niet dat bij de toets aan het subjectieve criterium in dit geval het verscherpte toetsingskader als bedoeld in paragraaf 3.3.2 van de Beleidsregels van toepassing is, zodat aan [appellant] slechts een VOG wordt afgegeven indien de weigering, gelet op de omstandigheden van het geval, evident disproportioneel is.
Uit het screeningsprofiel (buitengewoon) opsporingsambtenaar blijkt dat van een buitengewoon opsporingsambtenaar een hoge mate van integriteit wordt vereist, omdat hij bij de handhaving van wet- en regelgeving in meerdere gebieden verschillende bevoegdheden toebedeeld kan krijgen. De staatssecretaris heeft onderkend dat de leeftijd van [appellant] tijdens het plegen van het zedendelict op zichzelf in zijn voordeel meeweegt. De staatssecretaris heeft daarnaast in acht genomen dat uit de door [appellant] overgelegde verklaringen blijkt dat hij zijn leven heeft gebeterd en dat hij spijt heeft van de door hem gepleegde delicten. Ook heeft de staatssecretaris onderkend dat [appellant] belang heeft bij afgifte van een VOG, namelijk dat hij zijn werk kan behouden. Dit neemt echter niet weg dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, uit de omstandigheid dat [appellant] voor het zedendelict tot acht maanden jeugddetentie, waarvan vier voorwaardelijk, is veroordeeld, blijkt dat de strafrechter [appellant] het delict zwaar heeft aangerekend. Uit de strafmaat en de zich in het dossier bevindende processen-verbaal blijkt dat het zedendelict niet kan worden aangemerkt als relatief onschuldig experimenteergedrag. De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat de omstandigheid dat een zedendelict in het Judicieel Documentatie Systeem is aangetroffen niet betekent dat onder alle omstandigheden de terugkijktermijn van 20 jaar moet worden afgewacht voordat een VOG kan worden afgegeven, doch hij heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat het tijdsverloop sinds het zedendelict waarvoor [appellant] is veroordeeld ten tijde van het besluit van 20 januari 2016 nog niet zodanig was dat weigering van de VOG evident disproportioneel is. Mede gelet op de hoge integriteitseisen die aan een buitengewoon opsporingsambtenaar worden gesteld, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen dat de weigering om aan [appellant] een VOG af te geven ten tijde van het besluit van 20 januari 2016 niet evident disproportioneel is. Onder deze omstandigheden heeft de staatssecretaris mogen afzien van het laten opstellen van een reclasseringsrapport.
Het betoog faalt.
7.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
w.g. Slump    w.g. Noordhoek
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2017
819.  BIJLAGE
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
Artikel 28
Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Artikel 35
1. De minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
Beleidsregels VOG-NP-RP 2013
Paragraaf 3
Ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag ontvangt het COVOG alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS. (...) Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium (zie hieronder paragraaf 3.2 en 3.3).
Paragraaf 3.1
Bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager wordt een terugkijktermijn in acht genomen.
Paragraaf 3.1.1
Ten aanzien van de periodes waarover wordt teruggekeken wordt een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de terugkijktermijn niet in duur wordt beperkt en gevallen waarin de terugkijktermijn wel in duur wordt beperkt.
In de navolgende gevallen wordt de terugkijktermijn niet in duur beperkt:
Indien het justitiële gegevens betreft over misdrijven tegen de zeden zoals opgenomen in de artikelen 240b tot en met 250 van het Wetboek van Strafrecht, alsmede de artikelen 250a tot en met 250ter (oud) en/of artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht en/of s 140 van het Wetboek van Militair Strafrecht. In het navolgende zal in dit verband worden gesproken over zedendelicten zoals bedoeld in deze beleidsregels.
(...)
Paragraaf 3.2
De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
Paragraaf 3.2.4
De relatie tussen het justitiële gegeven en de functie/taak/bezigheid die de aanvrager gaat vervullen bepaalt of een justitieel gegeven, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
Een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid kan voorts bestaan op grond van:
- de aard van het delict en/of
- de locatie waar de werkzaamheden worden verricht.
Bij zedendelicten als bedoeld in deze beleidsregels wordt - naast het bovenstaande - óók beoordeeld of bij de uitoefening van de betreffende functie/taak/bezigheid sprake is van een gezags- of afhankelijkheidsrelatie. Indien daarvan sprake is, wordt altijd uitgegaan van het bestaan van een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid. Indien er sprake is van een zedendelict en de betreffende functie/taak/bezigheid wordt uitgevoerd op een locatie waar zich kwetsbare personen bevinden, wordt eveneens altijd uitgegaan van het bestaan van een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
Paragraaf 3.3
Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
Voor de toepassing van het subjectieve criterium wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds aanvragen waarop het reguliere beoordelingskader van toepassing is (zie paragraaf 3.3.1) en anderzijds aanvragen waarop het verscherpte toetsingskader van paragraaf 3.3.2 van toepassing is (zie paragraaf 3.3.2).
Paragraaf 3.3.2
Bij misdrijven tegen de zeden als bedoeld in deze beleidsregels bestaat slechts zeer beperkte ruimte om op basis van het subjectieve criterium alsnog over te gaan tot de afgifte van een VOG wanneer sprake is van een functie met een gezags- of afhankelijkheidsrelatie of wanneer op grond van de locatie een belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie wordt aangenomen. In de hieronder genoemde gevallen geldt een verscherpt toetsingskader waarin als uitgangspunt wordt genomen dat de VOG wordt geweigerd.
1. (...).
2. De aanvrager is in de twintig jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling ter zake van een misdrijf tegen de zeden als bedoeld in deze beleidsregels éénmaal veroordeeld tot:
- (on)voorwaardelijke jeugddetentie,
- (...).
3. (...).
De VOG kan enkel worden afgegeven indien de weigering van de VOG evident disproportioneel is. Of de weigering evident disproportioneel is, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
Screeningsprofiel (buitengewoon) opsporingsambtenaar
Het onderhavige specifieke screeningsprofiel heeft betrekking op de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar en is van toepassing op alle taken en bevoegdheden die een (buitengewoon) opsporingsambtenaar kan hebben. Dit houdt verband met het gegeven dat een (buitengewoon) opsporingsambtenaar bij de handhaving van wet- en regelgeving in meerdere gebieden verschillende bevoegdheden toebedeeld kan krijgen.
Een (buitengewoon) opsporingsambtenaar is belast met de opsporing van strafbare feiten en spreekt uit hoofde van zijn functie personen aan op hun gedrag. Opsporingsambtenaren hebben verschillende bevoegdheden. De taak van de opsporingsambtenaar is vastgelegd in wetten. Gelet op de toegekende bevoegdheden wordt van de (buitengewoon) opsporingsambtenaar een hoge mate van integriteit vereist. Bij de toets aan dit screeningsprofiel geldt een terugkijktermijn van tien jaren.
Alle (buitengewoon) opsporingsambtenaren mogen verbaliseren en sommige (buitengewoon) opsporingsambtenaren hebben ook geweldsbevoegdheden, waarbij zij verschillende geweldsmiddelen kunnen inzetten. Verder is één van de aspecten van de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar dat hij bevoegd is om met gevoelige informatie om te gaan, systemen te raadplegen en/of te bewerken waarin vertrouwelijke gegevens zijn opgeslagen, en kennis kunnen dragen van veiligheidssystemen, controlemechanismen en verificatieprocessen. Daarnaast kan het verlenen van diensten, het beschikken over goederen en producten en het bewaken van productieprocessen tot hun taken behoren. Ook het bedienen van en werken met voertuigen of (lucht)vaartuigen, denk daarbij aan het (rijdend) vervoer waarbij personen, goederen en/of producten vervoerd worden. Andere belangrijke aspecten zijn het belast zijn met de zorg en de veiligheid van mensen (en dieren). Daarnaast kunnen zij bovendien belast zijn met de zorg voor minderjarigen en/of personen die in een afhankelijkheidssituatie verkeren, waarbij o.a. sprake kan zijn van een één op één relatie en bovendien van een (tijdelijke) afhankelijkheid. Het betreft hier dan onder andere het vervoeren van personen. Ook het voorhanden hebben van stoffen, objecten, voorwerpen e.d. kunnen, bij oneigenlijk of onjuist gebruik, een risico vormen voor het welzijn en de veiligheid van mens (en dier).
Doordat een (buitengewoon) opsporingsambtenaar op verschillende manieren toegang kan hebben tot gevoelige en vertrouwelijke informatie of informatiebronnen bestaat er het gevaar van machtsmisbruik en misbruik ten eigen bate door o.a. het misbruiken van gegevens, lekken van informatie, omkoping, afpersing en afdreiging, diefstal en verduistering. Daarnaast bestaat de mogelijkheid van het in gevaar brengen van goederen, maar bovenal het in gevaar brengen van de veiligheid van personen en de volksgezondheid in het algemeen. Bij strafbare feiten die de veiligheid van personen in gevaar kunnen brengen, kan worden gedacht aan gewelds- en zedendelicten, maar bijvoorbeeld ook aan het rijden onder invloed.