ECLI:NL:RVS:2017:2907
Raad van State — Uitspraak 


201605169/1/A3.
Datum uitspraak: 25 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 1 juni 2016 in zaak nrs. 16/2675 en 16/2520 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te [plaats],
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2015 heeft de minister [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 75.000,00 voor 25 overtredingen van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: de Wmm).
Bij besluit van 24 maart 2016 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 juni 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 maart 2016 vernietigd en het besluit van 1 oktober 2015 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. Odijk, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. F.F.W. Feitsma, belastingadviseur te Rotterdam, bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [wederpartij] is een uitzendbureau met ongeveer 1000-1200 werknemers in dienst. [wederpartij] heeft medewerkers ter beschikking gesteld aan [bedrijf], gevestigd te Rotterdam. Naar aanleiding van klachten van (ex-)werknemers van [wederpartij] die bij inlener [bedrijf] te werk waren gesteld, heeft de Inspectie SZW een administratief onderzoek uitgevoerd. Hiervoor hebben de arbeidsinspecteurs 30 werknemers geselecteerd uit de lijst van 329 werknemers van [wederpartij] die op dat moment bij [bedrijf] te werk waren gesteld. Geconstateerd is dat 25 van die 30 medewerkers over de gecontroleerde periode geen loon hebben ontvangen en volgens de minister derhalve 100% zijn onderbetaald. Volgens het boeterapport van 3 april 2015 zijn 7 van die 25 werknemers 2 dagen te laat betaald, 15 werknemers 3 dagen te laat, 1 werknemer 4 dagen te laat en nog 2 werknemers 11 respectievelijk 12 dagen te laat betaald. Voor iedere overtreding van artikel 7, eerste lid, respectievelijk het derde lid, en artikel 18b, eerste lid, van de Wmm heeft de minister een bestuurlijke boete van € 3.000,00 opgelegd. Dit maakt voor de 25 overtredingen tezamen een bestuurlijke boete van € 75.000,00.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft overwogen dat geen sprake is van 100% onderbetaling van het minimumloon, omdat de uitbetaling van de lonen door [wederpartij] enkele dagen was vertraagd door liquiditeitsproblemen. Die situatie kan volgens de rechtbank niet gelijk worden gesteld met de situatie waarin werknemers geen loon of een loon dat onder de norm van het minimumloon ligt krijgen uitbetaald. Tussen partijen is niet in geschil dat [wederpartij] wat betreft de hoogte van de lonen voldoet aan de minimumnormen van de Wmm. Voorts bevat de Wmm volgens de rechtbank geen bepalingen over het moment van uitbetaling van de minimumlonen. Uit de Wmm, noch uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het niet tijdig voldoen van loon in strijd moet worden geacht met de bepalingen van de Wmm. De periode waarin de loonbetaling dient plaats te vinden is volgens de rechtbank civielrechtelijk bepaald in artikel 7:623, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW). Naar het oordeel van de rechtbank betreffen de door de minister geconstateerde feiten dan ook geen overtredingen van de Wmm en was hij daarom niet bevoegd om de boete aan [wederpartij] op te leggen. De rechtbank heeft het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 maart 2016 vernietigd en het besluit van 1 oktober 2015 herroepen. De aan [wederpartij] opgelegde boete is daardoor vervallen.
Wettelijk kader
3.    De relevante bepalingen van de Wmm luiden als volgt:
"Artikel 7
1. De werknemer die de leeftijd van 23 jaar heeft bereikt heeft voor de arbeid door hem in dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever recht op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld.
[…]
3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald, dat werknemers - dan wel dat werknemers, behorende tot een bij de maatregel aangewezen categorie - beneden de leeftijd van 23 jaar of, zo toepassing is gegeven aan het tweede lid, beneden de krachtens dat lid bepaalde leeftijd, die een bij de maatregel aangewezen lagere leeftijd hebben bereikt, eveneens het in het eerste lid bedoelde recht hebben.
Artikel 8
1. Het minimumloon bedraagt over elke uitbetalingstermijn van:
a. een maand of een veelvoud van een maand: € 1.524,60, onderscheidenlijk een gelijk veelvoud hiervan;
b. een week of een veelvoud van een week: € 351,85, onderscheidenlijk een gelijk veelvoud hiervan;
c. een andere tijdsduur: € 70,37 vermenigvuldigd met het aantal van de in die termijn begrepen werkdagen. Onder werkdag wordt verstaan een dag, waarop de werknemer arbeid heeft verricht of waarover hij recht op loon heeft als bedoeld in artikel 7, vijfde lid.
[…]
3. In afwijking van het eerste lid bedraagt het minimumloon voor werknemers aan wie het in artikel 7, eerste lid, bedoelde recht is toegekend bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in het derde lid van dat artikel, een bij die maatregel vast te stellen percentage van de in het eerste lid van het onderhavige artikel genoemde bedragen. Dit percentage kan voor naar leeftijd en tak van bedrijf of beroep te onderscheiden categorieën van deze werknemers verschillend zijn.
Artikel 18b
1. Als overtreding wordt aangemerkt:
a. het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem rustende verplichting tot girale voldoening van het minimumloon, bedoeld in artikel 7 en 7a;
[…]"
De relevante bepalingen van het BW luiden als volgt:
"Artikel 7:616
De werkgever is verplicht de werknemer zijn loon op de bepaalde tijd te voldoen.
Artikel 7:623
1. De werkgever is verplicht het in geld naar tijdruimte vastgestelde loon te voldoen telkens na afloop van het tijdvak waarover het loon op grond van de overeenkomst moet worden berekend, met dien verstande dat het tijdvak voor voldoening niet korter is dan één week en niet langer is dan één maand.
2. Het tijdvak na afloop waarvan het loon moet worden voldaan, kan bij schriftelijke overeenkomst worden verlengd, maar niet langer dan tot een maand wanneer het tijdvak waarover het loon op grond van de overeenkomst moet worden berekend, een week of korter is, en tot niet langer dan tot een kwartaal wanneer het tijdvak waarover het loon op grond van de overeenkomst moet worden berekend, een maand of langer is.
[…]."
Beoordeling gronden
4.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet tijdig voldoen van loon niet in strijd moet worden geacht met de bepalingen van de Wmm. Volgens de minister is in artikel 8, eerste lid, van de Wmm expliciet benoemd welk minimumloon per uitbetalingstermijn van een maand, week of werkdag dient te worden voldaan. In artikel 9 en 11 van de Wmm zijn uitzonderingen op die betalingstermijnen geformuleerd. Hieruit volgt dat het systeem van de Wmm wel degelijk voorschrijft dat het minimumloon tijdig dient te worden voldaan. Voorts wijst de minister op de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Wmm in verband met de invoering van bestuursrechtelijke handhaving (Kamerstukken II, 2005/06, 30 678, nr. 3). Volgens de minister zijn de bestuurlijke boete en last onder dwangsom opgenomen ter vervanging van artikel 18c van de Wmm, welk artikel ook het belang van tijdige betaling beoogde te beschermen. De bestuursrechtelijke handhaving ziet daarom ook op niet tijdige betaling conform artikel 8 van de Wmm. Voorts wijst de minister erop dat [wederpartij] niet betwist dat zij na afloop van de uitbetalingstermijn voor de onderzoeksperiode aan 25 werknemers (nog) geen loon had uitbetaald. Nu van een verlenging van de uitbetalingstermijn geen sprake was, heeft de Inspectie SZW bij het administratieve onderzoek op goede gronden vastgesteld dat voor die werknemers sprake was van 100% onderbetaling, aldus de minister.
4.1.    Ingevolge artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. In artikel 18b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmm wordt het niet of onvoldoende nakomen van de op de werkgever rustende verplichting tot girale betaling van het minimumloon als overtreding aangemerkt. Hoewel bij het berekenen van het verschuldigde minimumloon - en derhalve voor het vaststellen van mogelijke onderbetaling - op grond van artikel 8 van de Wmm de uitbetalingstermijn een factor vormt en artikel 9 en 11 van de Wmm voor bijzondere gevallen bepalen wanneer de uitbetaling van het minimumloon moet geschieden, noemt de wet niet het uitbetalingstijdstip waarop het minimumloon moet zijn voldaan. Gelet op het bepaalde in artikel 5:4, tweede lid, van de Awb, is het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel om de overtreden bepaling ruimer uit te leggen door daarbij de civielrechtelijk geldende termijnen voor loonbetaling als bedoeld in artikel 7:616 en 7:623 van het Burgerlijk Wetboek te betrekken. Nu het uitbetalingstijdstip niet in de Wmm omschreven staat, kan het niet tijdig betalen van het wettelijk minimumloon niet als overtreding worden aangemerkt of, zoals de minister stelt, worden gelijkgesteld met 100% onderbetaling van het minimumloon. De bedoeling van de wetgever volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 18b van de Wmm en het schrappen van artikel 18c (oud) van de Wmm, maken het voorgaande niet anders.
4.2.    Gezien het vorenstaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de door de minister geconstateerde feiten dan ook geen overtredingen van de Wmm opleveren. Hij was daarom niet bevoegd om de bestuurlijke boete aan [wederpartij] op te leggen.
4.3.    Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III.    bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Van Deventer-Lustberg
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2017
587.