ECLI:NL:CRVB:2017:1956
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


17/2547 BBZ, 17/2548 BBZ-VV
Datum uitspraak: 30 mei 2017
Centrale Raad van Beroep
Voorzieningenrechter
Uitspraak met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 17 februari 2017, 17/337 en 17/338 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Awb van 30 maart 2017
Partijen:
[verzoekster] te [woonplaats] (verzoekster)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens verzoekster heeft mr. H.J.J. Hendrikse, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak en een verzoek om een voorlopige voorziening gedaan. Verzoekster heeft nadere stukken ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2017. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door mr. [NAAM]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. R. Lo Fo Sang.
OVERWEGINGEN
1. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Verzoekster ontving bijstand ingevolge de Algemene bijstandswet vanaf 1 september 1996 tot en met 31 mei 2003. Vervolgens heeft zij als beeldend kunstenaar over de periode van 1 juni 2003 tot en met 31 januari 2005 een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen kunstenaars (WWIK) ontvangen. Hierop volgde een periode waarin verzoekster bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) ontving. In 2014 heeft verzoekster deelgenomen aan het traject Eigen Werk, ter voorbereiding op het zelfstandig ondernemerschap. Zij heeft gebruik gemaakt van de zogenoemde bescheiden schaal-regeling. Deze regeling houdt in dat op bescheiden schaal werkzaamheden voor eigen rekening worden verricht, waarvan de inkomsten in aanmerking worden genomen voor de bijstand. Hiermee heeft verzoekster over 2014 een omzet behaald van € 2.273,- en een negatief resultaat van € 4.306,-. Vervolgens heeft zij in oktober 2014 een uitkering ter voorziening in de kosten van levensonderhoud op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) aangevraagd voor haar eenmanszaak. Verzoekster zou zich richten op het aanbieden van projecten en workshops op het gebied van kunsteducatie en daarnaast op de verkoop van eigen werk. Blijkens de Rapportage Bbz-aanvraag van 14 januari 2015 verwachtte verzoekster van jaar 1 tot en met jaar 3 omzetten te behalen van respectievelijk € 12.073,-, € 17.126,- en € 22.180,- en een winst van respectievelijk € 4.622,-, € 10.647,- en € 15.607,-. Dit zou betekenen dat zij in de loop van het tweede jaar van de Bbz-uitkering voldoende inkomen zou verwerven om zonder inkomensondersteuning verder te kunnen.
1.2.
Bij besluit van 14 januari 2015 heeft het college de gevraagde Bbz-uitkering toegekend voor de periode 1 januari 2015 tot en met 30 juni 2015. Hierbij heeft het college meegedeeld dat deze termijn kon worden verlengd met zes maanden en vervolgens nog tweemaal met
twaalf maanden voor zover de noodzaak tot bijstandsverlening aanwezig zou zijn, de ontwikkeling van het bedrijf of beroep voldeed aan de gestelde verwachtingen en er naar verwachting uiterlijk 36 maanden na de startdatum sprake zou zijn van een levensvatbaar bedrijf of beroep. Als aanvullende verplichting heeft het college het aanvaarden van en meewerken aan intensieve managementbegeleiding van KplusV (organisatieadvies) opgelegd.
1.3.
Op 10 juni 2015 heeft KplusV een eindrapportage over de eerste periode uitgebracht. Verzoekster heeft blijkens deze rapportage over de voorgaande zes maanden een geschat verlies geleden van € 2.500,-, wat niet conform de prognose is. Twee opdrachten om cursussen te geven werden onverwacht beëindigd. Een andere reden voor dit resultaat was dat verzoekster ziek was geweest en het lang had geduurd voordat zij volledig was hersteld en weer fulltime tijd aan haar bedrijf kon besteden. KplusV is tot de conclusie gekomen dat verzoekster veel in gang had gezet en dat er allerlei mogelijkheden in de pijplijn zaten. KplusV heeft opgemerkt dat verzoekster zich realiseerde dat zij een substantiële omzet per maand zou moeten genereren om van haar bedrijf te kunnen leven, te weten minimaal € 1.500,-. KplusV heeft verdere begeleiding geadviseerd om de reden dat verzoekster het belangrijk vindt om een klankbord te hebben. Dit helpt haar om overzicht over haar activiteiten en planning te houden. Ook voor het bewaken van goede balans tussen werk en privé en het bewaken van haar gezondheid blijft een aandachtspunt.
1.4.
Bij besluit van 17 juli 2015 heeft het college de Bbz-uitkering verlengd tot en met 31 december 2015. Hierbij heeft het college weer de begeleiding van KplusV als verplichting opgenomen en verzoekster meegedeeld dat van de begeleiding schriftelijk verslag zou worden uitgebracht.
1.5.
Uit de rapportage van KplusV van 17 december 2015 blijkt dat verzoekster over de zes maanden daarvoor geen omzet heeft gehad, wat niet conform de prognose is. KplusV heeft toegelicht dat verzoekster als gevolg van een val in juli 2015 licht hersenletsel had opgelopen en in oktober 2015 als voetgangster een aanrijding met een fietser had gehad, waardoor zij ribletsel had opgelopen. Na de zomer bleken de klachten dusdanig dat verzoekster haar bedrijfsactiviteiten grotendeels stop heeft moeten zetten. Volgens KplusV was er nog geen zicht op omzet. Met verzoekster is besproken dat zij echt op korte termijn omzet uit haar bedrijf moest zien te halen, door welke van de twee bedrijfsactiviteiten dan ook, om aan te tonen dat het bedrijf levensvatbaar is. Verzoekster was zich hiervan bewust, aldus KplusV.
1.6.
Verzoekster heeft op 4 januari 2016 een tweede aanvraag om verlenging van de
Bbz-uitkering gedaan. In de Rapportage aanvraag verlenging Bbz van behandelaar [X.] van de afdeling Ondersteuning ondernemers-zelfstandigen (behandelaar) staat dat hij verzoekster kort telefonische gesproken heeft over de incidenten van het afgelopen half jaar. De behandelaar wil haar nog een kans geven, omdat zij het afgelopen half jaar twee keer is uitgevallen wegens incidenten. Hij acht haar echter wel erg kwetsbaar, ook gezien de griep in januari 2015. Er moet in een half jaar sprake zijn van een substantieel bedrag aan winst, aldus de behandelaar. Verzoekster heeft een zogeheten Doorstartplan ingediend, met haar plannen voor het nieuwe jaar. Volgens dit plan zou verzoekster in het eerste half jaar van 2016 een omzet gaan behalen van € 6.913,-, waarvan € 4.000,- uit de verkoop van drie schilderijen. Het college heeft de Bbz-uitkering bij besluit van 9 februari 2016 verlengd tot en met 30 juni 2016. Daarbij heeft het college dezelfde mededeling gedaan over mogelijkheden en voorwaarden van verlenging van de uitkering als bij het onder 1.4 genoemde besluit, nu echter met een mogelijke verlenging van een keer zes maanden en nog een keer twaalf maanden, maximaal 36 maanden.
1.7.
Verzoekster heeft op 30 juni 2016 verlenging van de Bbz-uitkering aangevraagd, waarbij zij onder meer een aangepast Doorstartplan met een toelichting op de ontwikkelingen van januari tot juni 2016 heeft gevoegd. Verzoekster heeft toegelicht dat zij door haar gezondheidstoestand geen omzet had behaald, maar wel contacten had onderhouden, administratieve taken had verricht en had getekend en geschilderd. Verzoekster heeft haar plannen voor verbetering van de omzet uiteengezet. Zij wil doorgaan een ritme te vinden tussen haar beeldend werk en het vinden van ander werk. Zij hoopt voldoende cursisten te vinden en wil advies inwinnen over cultureel ondernemen. Verder wil zij prioriteit geven aan het opzetten van een eenvoudige website. Verzoekster heeft een prognose opgesteld voor de periode juli-december 2016, waarbij € 3.565,- omzet zou worden verkregen uit workshops, € 2.700,- uit de verkoop van twee schilderijen en € 2.000,- uit een fonds. Uit de overgelegde financiële gegevens blijkt dat verzoekster over 2015 een omzet van € 1.270,- en een negatief resultaat had van € 4.413,-.
1.8.
Naar aanleiding van de aanvraag heeft de behandelaar op 25 juli 2016 een rapportage uitgebracht. Hij acht het niet realistisch dat verzoekster twee werken zal verkopen, aangezien zij de periode van anderhalf jaar en langer daarvoor niets heeft verkocht. De nadruk moet liggen op het geven van workshops, maar gezien de ervaring met fysieke en mentale belasting, het aantal deelnemers en de focus op andere activiteiten acht de behandelaar het niet aannemelijk dat zij hiermee voldoende gaat verdienen om in haar levensonderhoud te kunnen voorzien. De behandelaar merkt verder op dat verzoekster in deze fase nog zaken aan het uitzoeken is, terwijl zij daar op de helft van de maximaal toe te kennen duur van de
Bbz-uitkering verder mee zou moeten zijn.
1.9.
Bij besluit van 27 juli 2016 heeft het college de aanvraag om verlenging van de Bbz afgewezen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de onderneming van verzoekster niet levensvatbaar is. De omzetten en bedrijfsresultaten blijven structureel ver achter bij eerdere prognoses. Ook zijn er geen aanknopingspunten die wijzen op een noodzakelijke substantiële omzetstijging en resultaatverbetering.
1.10.
De voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam heeft bij uitspraak van 4 oktober 2016, hangende het bezwaar van verzoekster tegen het besluit van 27 juli 2016, een verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en bepaald dat het college aan verzoekster met ingang van 30 juni 2016 voorschotten zou verstrekken naar de voor haar geldende norm op grond van de Bbz tot zes weken nadat op het bezwaar zou zijn beslist. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het college onvoldoende had gemotiveerd waarom de onderneming van verzoekster niet levensvatbaar was. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat verzoekster vanwege haar medische problemen in de periode van juli 2015 tot mei 2016 nauwelijks activiteiten heeft kunnen ontplooien en dat niet blijkt dat het college dit heeft meegewogen.
1.11.
Bij besluit van 7 december 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 27 juli 2016 ongegrond verklaard. Volgens het college is weliswaar rekening gehouden met de medische problematiek, maar moet ongeacht deze problemen beoordeeld worden of de onderneming in de anderhalf jaar die nog rest levensvatbaar zal worden. Deze beoordeling is negatief uitgevallen. Het college heeft hierbij informatie betrokken van KplusV over een adviesgesprek op 17 maart 2016. KplusV heeft met verzoekster besproken hoe realistisch het is dat zij een substantieel deel van haar inkomen uit de verkoop van kunst gaat halen. KplusV acht de kans klein dat verzoekster voldoende omzet uit de workshops kan halen, zelfs al zou verzoekster helemaal vol zitten met workshops geven en meer deelnemers per workshop hebben. Het college heeft geconstateerd dat de omzetten van verzoekster ver achter zijn gebleven bij de prognose in het ondernemingsplan. Het plotseling wegvallen van twee opdrachtgevers in 2015 behoort tot het ondernemersrisico. In de prognose van januari 2016 verwachtte verzoekster een omzet van € 7.761,-. Gebleken is dat verzoekster nauwelijks omzet heeft gehad en zij geen enkel werk heeft verkocht. Het college kent daarom aan de prognose van verzoekster voor het tweede half jaar van 2016 niet de betekenis toe die verzoekster daaraan gehecht wil zien. Het college stelt zich op het standpunt dat voor verzoekster voldoende kenbaar moet zijn geweest dat aan de verlening van de Bbz-uitkering per 1 januari 2016 de voorwaarde was verbonden dat haar omzet in het eerste half jaar van 2016 substantieel zou moeten stijgen. Een verlenging vanwege de medische problemen is volgens het college nog niet aan de orde. Het college stelt zich verder op het standpunt dat verzoekster met de overgelegde medische informatie niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij in de periode september 2015 tot en met eind april 2016 niet in staat was zich voor de onderneming in te zetten.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat niet is aangetoond dat de onderneming van verzoekster levensvatbaar is. De gestelde medische problematiek van verzoekster is geen reden om de verlengingsaanvraag toch in te willigen. Het beroep van verzoekster op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
3. Verzoekster heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Gelet op het bepaalde in artikelen 8:81, 8:86 en 8:108, eerste lid, van de Awb kan, als hoger beroep is ingesteld bij de Raad, de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist en kan hij na de zitting onmiddellijk uitspraak doen in de bodemzaak, indien naar zijn oordeel nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van die zaak. Verzoekster heeft, gelet op de continuïteit van haar onderneming, een spoedeisend belang bij haar verzoek. Nu nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak, wordt daarin ook onmiddellijk uitspraak gedaan.
4.2.
Wat verzoekster heeft aangevoerd, komt er in de kern op neer dat het college rekening had moeten houden met de medische omstandigheden van verzoekster. Hierdoor is zij niet in staat geweest omzet te genereren. Verzoekster mocht erop vertrouwen dat de uitkering zou worden verlengd. Het college had bovendien ten behoeve van de beoordeling van de levensvatbaarheid extern advies moeten inwinnen.
4.3.
Een levensvatbaar bedrijf of zelfstandig beroep is volgens artikel 1, aanhef en onder c, van het Bbz 2004 het bedrijf of zelfstandig beroep waaruit de zelfstandige naar verwachting na bijstandsverlening een inkomen zal verwerven dat, samen met het overige inkomen, toereikend is voor de voortzetting van het bedrijf of zelfstandig beroep en voor de voorziening in het bestaan. Dit betekent dat het inkomen toereikend dient te zijn om alle aflossingsverplichtingen te voldoen, dat voldoende middelen beschikbaar zijn om het bedrijf op peil te houden en dat voorts wordt voorzien in de kosten van het bestaan.
4.4.
Voor de beoordeling van de levensvatbaarheid van een bedrijf is bepalend de situatie van het bedrijf ten tijde van het besluit op de aanvraag. Dat wil hier zeggen de situatie ten tijde van de aanvraag om verlenging op 30 juni 2016. Met eventuele ontwikkelingen na dat tijdstip wordt geen rekening gehouden, zodat de stelling van verzoekster dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met nieuwe activiteiten die zij naderhand heeft ontplooid, niet slaagt.
4.5.
Zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen en anders dan verzoekster heeft betoogd, was het college niet gehouden extern advies in te winnen bij de beoordeling van de aanvraag. Indien de benodigde deskundigheid in de eigen organisatie aanwezig is, behoeft het onderzoek naar de levensvatbaarheid niet te worden uitbesteed (zie de uitspraak van 8 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW5347). Er is geen aanleiding te twijfelen aan de door het college gestelde deskundigheid van het team Ondersteuning ondernemers-zelfstandigen op het vlak van kunst, cultuur en onderwijs. Een nadere onderbouwing daarvan is niet vereist. Ook uit artikel 15.10 van de Beleidsvoorschriften Werk en Inkomen volgt niet dat een externe deskundige moet worden ingeschakeld.
4.6.
Op grond van artikel 23, eerste lid, van het Bbz 2004 wordt aan de beginnende zelfstandige gedurende ten hoogste 36 maanden algemene bijstand verleend. Verlenging van deze termijn is mogelijk indien de zelfstandige om redenen van medische of sociale aard niet volledig beschikbaar is voor de uitoefening van het bedrijf of het zelfstandig beroep. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling blijft hierbij echter voorop staan dat het bedrijf of beroep levensvatbaar moet zijn. Dit houdt in dat als de starter volledig beschikbaar zou zijn, verwacht mag worden dat een toereikend inkomen wordt behaald (Kamerstukken II 1998/99, 26 498, nr. 3, p. 5). Een aanvrager moet in het algemeen de feiten en omstandigheden aannemelijk maken die nopen tot inwilliging van die aanvraag. Het ligt daarom ook in dit geval, in het kader van de aanvraag om verlenging van de Bbz-uitkering, op de weg van verzoekster om aannemelijk te maken dat haar bedrijf na anderhalf jaar nog steeds levensvatbaar is.
4.7.
De voorzieningenrechter van de rechtbank is met juistheid tot het oordeel gekomen dat verzoekster hier niet in is geslaagd. Hierbij is het volgende van belang.
4.7.1.
Over 2014 en de eerste helft van 2015 heeft verzoekster verlies gemaakt. Het wegvallen van twee opdrachtgevers begin 2015 is haar onderneming niet te boven gekomen. Bovendien was sprake van een langdurige griep waardoor verzoekster niet actief kon zijn voor de onderneming. Het jaar daarna heeft verzoekster geen omzetgenererende activiteiten ontplooid, alleen contacten onderhouden, administratieve werkzaamheden verricht en aan eigen kunst gewerkt. Van deze uitgangspositie van vrijwel stilstand van de onderneming is de afstand tot de door verzoekster geprognosticeerde omzet over het tweede halfjaar van 2016 groot. Wat verzoekster heeft aangevoerd, is in het licht van de ervaringen in de periode ervoor onvoldoende om de verwachting te rechtvaardigen dat zij binnen afzienbare tijd een substantiële omzet zou kunnen behalen. Het college heeft het Doorstartplan en de toelichting van verzoekster wel degelijk betrokken bij de beoordeling. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn dat verzoekster haar prognose wat betreft de verkoop van schilderijen en de workshops zou kunnen verwezenlijken. Louter eigen verwachtingen van verzoekster omtrent de te behalen omzet vormen onvoldoende basis. Anders dan verzoekster meent, kan bij beoordeling van de levensvatbaarheid ook worden betrokken in hoeverre zij als zelfstandig ondernemer in staat is ondervonden tegenslagen, ook wat betreft medische omstandigheden, het hoofd te bieden.
4.7.2.
Nu niet aannemelijk is geworden dat de onderneming levensvatbaar is, kan in het midden blijven of het college vanwege de medische omstandigheden van verzoekster de Bbz-uitkering had moeten verlengen. Wat verzoekster daarover heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking.
4.8.
Ook de beroepsgrond dat het college bij verzoekster het vertrouwen heeft gewekt dat zij voor verlenging van de Bbz-uitkering in aanmerking zou worden gebracht, slaagt niet. Uit de rapportage van KplusV van 17 december 2015 blijkt dat verzoekster erop is gewezen dat zij op korte termijn omzet uit haar bedrijf moest zien te halen. Voor zover een mededeling van KplusV dat deelnemers in de regel een termijn van drie jaar werd gegund om een onderneming op te bouwen al is aan te merken als een toezegging, geldt dat KplusV niet tot beslissen bevoegd was en verzoekster dit redelijkerwijs moest weten
.
Ook de door verzoekster gestelde nauwe samenwerking met het college brengt niet mee dat verzoekster op uitlatingen van de zijde van KplusV mocht vertrouwen. In het besluit van 9 februari 2016 is duidelijk vermeld dat de bijstand werd toegekend uiterlijk tot en met 30 juni 2016 en dat verzoekster voor verlening contact moest opnemen. Daarbij is opnieuw vermeld dat als voorwaarde geldt dat het bedrijf levensvatbaar is. Ook in eerdere toekenningsbesluiten is steeds voor zes maanden bijstand verleend. Aan de besluitvorming mocht verzoekster daarom niet het vertrouwen ontlenen dat zij gedurende 36 maanden de tijd zou krijgen om de levensvatbaarheid van haar onderneming te laten zien.
4.9.
Wat verzoekster verder heeft aangevoerd, leidt evenmin tot een ander oordeel. Niet gebleken is dat het college zich bij de afwijzing heeft gebaseerd op gegevens over feiten en belangen die verzoekster betreffen en die afwijken van de door verzoekster zelf verstrekte gegevens. De informatie van KplusV is gebaseerd op gesprekken met verzoekster zelf. Er is geen aanleiding te veronderstellen dat KplusV het gesprek op 17 maart 2016 onjuist heeft weergegeven. Het college hoefde verzoekster dan ook niet op grond van artikel 4:7 van de Awb in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen. Onduidelijk is welk gevolg moet worden verbonden aan de stellingen van verzoekster over de data van afspraken met KplusV en het ontbreken van een eindverslag, zodat die stellingen niet besproken hoeven worden. Verder valt niet in te zien waarom verzoekster in de gelegenheid had moeten worden gesteld om te reageren op de e-mail van 6 oktober 2016, waarin de behandelaar in algemene zin toelicht hoe de beslissing tot stand is gekomen.
4.10.
Uit 4.4 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal dan ook worden bevestigd. Gelet hierop bestaat geen grond voor het treffen van een voorlopige voorziening, zodat het verzoek daartoe moet worden afgewezen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen af.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) J. Tuit
HD