ECLI:NL:CRVB:2017:3202
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


16/1764 WAJONG
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
11 februari 2016, 15/2988 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 6 september 2017
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. A.E.L.T. Balkema, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 mei 2017. De zaak is gezamenlijk behandeld met de zaken met kenmerk 16/1336, 16/3343 en 16/4125. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. van Hilten en mr. P.C.P. Veldman. In de onderhavige zaak is betrokkene verschenen, bijgestaan door mr. [NAAM].
OVERWEGINGEN
1. De Raad stelt voor de leesbaarheid van de uitspraak het volgende voorop.
Op 1 januari 1998 is in werking getreden de Wet van 24 april 1997 (Stb. 1997, 177) houdende voorziening tegen geldelijke gevolgen van langdurige arbeidsongeschiktheid voor jonggehandicapten. Volgens artikel 79 van die wet was de citeertitel van de wet:
Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten. De Raad duidt deze wet aan als Wajong 1998. Bij de Wet van 3 december 2009 (Stb. 2009, 582) is de Wet van 24 april 1997 met ingang van 1 januari 2010 gewijzigd en is de tekst vernummerd. Volgens artikel 8:12 was de citeertitel van de gewijzigde wet: Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten. De Raad duidt deze met ingang van 1 januari 2010 gewijzigde wet aan als Wajong 2010.
Bij de Wet van 3 december 2014 (Stb. 2014, 495) is de Wet van 24 april 1997 met ingang van 1 januari 2015 gewijzigd. Zo is een aantal artikelen gewijzigd en is Hoofdstuk 1A toegevoegd. Volgens artikel 8:12 is ook de citeertitel gewijzigd in:
Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten. De Raad duidt deze met ingang van 1 januari 2015 gewijzigde wet aan als Wajong 2015. Voor zover het verschil in tekst van de Wajong 1998, de Wajong 2010 en de Wajong 2015 niet relevant is, wordt hierna de Wajong zonder jaaraanduiding genoemd.
1.1.
Betrokkene, geboren [in] 1994, heeft met een op 1 oktober 2014 door appellant ontvangen formulier een aanvraag ingediend om arbeids- en inkomensondersteuning op grond van Hoofdstuk 2 van de Wajong 2010.
1.2.
Naar aanleiding van deze aanvraag heeft een verzekeringsarts van appellant onderzoek verricht. Deze arts heeft in haar rapport van 16 oktober 2014 geconcludeerd dat de medische situatie van betrokkene op langere termijn wezenlijk kan verbeteren en dat er geen sprake is van duurzame arbeidsongeschiktheid.
1.3.
Bij besluit van 5 januari 2015 heeft appellant de aanvraag afgewezen omdat betrokkene niet aan de voorwaarden voldoet om in aanmerking te komen voor arbeidsondersteuning op grond van de Wajong 2010. Betrokkene heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. In bezwaar heeft de verzekeringsarts alsnog de beperkingen van betrokkene vastgelegd in een Functionele Mogelijkhedenlijst (FML) en in een rapport van 7 april 2015 beschreven dat betrokkene – gelet op de bevindingen tijdens het spreekuur van 2 april 2015 – ‘nu’ geen duurzame mogelijkheden en geen participatiemogelijkheden heeft. Een verzekeringsarts bezwaar en beroep van appellant heeft in een rapport van 14 mei 2015, nadat hij informatie van een behandelaar van betrokkene had verkregen, geconcludeerd dat bij betrokkene geen sprake is van een progressief ziektebeeld en evenmin van een stabiel ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden. Bij volledige heroverweging is ook zijn visie dat de arbeidsongeschiktheid van betrokkene niet duurzaam is.
1.4.
Bij besluit van 21 mei 2015 (bestreden besluit) heeft appellant het besluit van
5 januari 2015 gehandhaafd. Daaraan ligt – samengevat – het volgende standpunt ten grondslag. Omdat betrokkene haar aanvraag heeft ingediend na 10 september 2014 komt zij alleen in aanmerking voor arbeidsondersteuning op grond van de Wajong 2010 als sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. Gelet op het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep is van die situatie geen sprake. Dat betekent dat de beslissing dat betrokkene niet in aanmerking komt voor arbeidsondersteuning en inkomensondersteuning op grond van de Wajong 2010 in stand blijft.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, appellant opgedragen om opnieuw te beslissen op het bezwaar van betrokkene en bepalingen gegeven over vergoeding van griffierecht en proceskosten. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen.
2.1.
Op grond van de zogenoemde temporele werking van wetgeving heeft appellant, mede gelet op het feit dat betrokkene ten tijde van haar aanvraag reeds 18 jaar was, terecht getoetst aan artikel 2:4 van de Wajong 2010.
2.2.
De verzekeringsartsen van appellant hebben een zorgvuldig onderzoek gedaan. Het is juist dat bij de beoordeling van bij betrokkene al dan niet bestaande volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid gebruik is gemaakt van het kader dat gebruikt wordt bij beoordelingen op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft voor zijn oordeel dat er voor betrokkene behandelmogelijkheden zijn terecht aangeknoopt bij de informatie van de behandelaar van betrokkene dat met een behandeltraject zal worden gestart. Appellant heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat betrokkene niet duurzaam arbeidsongeschikt is.
2.3.
Omdat betrokkene haar aanvraag heeft ingediend op 1 oktober 2014 en op grond van artikel 2:15, vierde lid, van de Wajong 2015 geen recht op arbeidsondersteuning ontstaat als dit zou ingaan op of na 1 januari 2015, heeft appellant terecht vastgesteld dat betrokkene geen recht heeft op arbeidsondersteuning. Omdat appellant op de aanvraag van betrokkene heeft beslist na 1 januari 2015 heeft hij volgens de rechtbank echter ten onrechte nagelaten om te beoordelen of betrokkene recht heeft op arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van Hoofdstuk 1A van de Wajong 2015. Volgens de rechtbank zal appellant nog moeten onderzoeken of de vaststelling dat betrokkene niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 2:4 van de Wajong 2010 meebrengt dat zij ook niet voldoet aan de voorwaarde in de Wajong 2015 dat zij duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep gesteld dat de beoordeling van de aanvraag van betrokkene moet plaatsvinden op grond van het recht dat geldt op het moment van ontstaan van de mogelijke aanspraak. Daarvoor is de datum van aanvraag en het bereiken van de leeftijd van 18 jaar bepalend. Volgens appellant heeft hij de aanvraag van betrokkene terecht beoordeeld op grond van Hoofdstuk 2 van de Wajong 2010 en is – anders dan de rechtbank heeft geoordeeld – voor een beoordeling op grond van hoofdstuk 1A van de Wajong geen ruimte.
3.2.
Betrokkene heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De omvang van het geding in hoger beroep
4.1.
Omdat betrokkene tegen de aangevallen uitspraak geen hoger beroep heeft ingesteld, wordt als vaststaand aangenomen dat betrokkene niet duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 2:4 van de Wajong 2010. Ter discussie staat het oordeel dat de rechtbank heeft gegeven over het achterwege gebleven zijn van een onderzoek van appellant naar de participatiemogelijkheden van betrokkene als bedoeld in artikel 1a:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wajong 2015.
Wettelijk kader
4.2.1.
Op grond van artikel 2:3, aanhef en onder a, van de Wajong 2010 is jonggehandicapte in de zin van dit hoofdstuk de ingezetene die: aansluitend op de dag waarop hij 17 jaar wordt als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling gedurende 52 weken niet in staat is geweest met arbeid meer dan 75% van het maatmaninkomen te verdienen, terwijl niet aannemelijk is dat hij binnen een jaar volledig zal herstellen.
4.2.2.
Op grond van artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010 is volledig en duurzaam arbeidsongeschikt degene die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid niet meer te verdienen dan 20% van het maatmaninkomen. Op grond van het tweede lid wordt in het eerste lid onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie en het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie. Op grond van het derde lid wordt onder een medisch stabiele of verslechterende situatie mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.
4.2.3.
Op grond van artikel 2:15, eerste lid, van de Wajong 2010 heeft de jonggehandicapte op aanvraag recht op arbeidsondersteuning op grond van dit hoofdstuk, indien:
a. hij sinds de dag waarop hij jonggehandicapte werd niet in staat is gebleven meer dan 75% van het maatmaninkomen te verdienen;
b. op hem geen uitsluitingsgrond als bedoeld in artikel 2:11 van toepassing is;
c. hij de leeftijd van achttien jaar heeft bereikt;
d. hij de aanvraag, bedoeld in de aanhef, heeft ingediend op of na de datum van inwerkingtreding van de Wet van 3 december 2009 tot wijziging van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten in verband met het bevorderen van de participatie van jonggehandicapten door werk en arbeidsondersteuning (Stb. 580).
Op grond van het tweede lid ontstaat het recht op arbeidsondersteuning op grond van de Wajong 2010 op de dag dat aan de voorwaarden, bedoeld in het eerste lid, wordt voldaan doch niet eerder dan zestien weken na de dag waarop de aanvraag om het recht op arbeidsondersteuning, bedoeld in dit artikel, werd ingediend.
Op grond van het derde lid, aanhef en onder a, ontstaat in afwijking van het tweede lid het recht op arbeidsondersteuning op de dag waarop de aanvraag om het recht op arbeidsondersteuning werd ingediend, indien de jonggehandicapte volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is.
4.2.4.
Op grond van artikel 2:39, eerste lid, van de Wajong 2010 ontvangt de jonggehandicapte die recht heeft op arbeidsondersteuning op aanvraag inkomensondersteuning met ingang van de dag waarop de aanvraag werd ingediend, doch niet voor de dag waarop recht op arbeidsondersteuning ontstaat.
4.2.5.
Op grond van artikel 2:45, eerste lid, van de Wajong 2010 ontvangt de jonggehandicapte die recht heeft op arbeidsondersteuning en volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is een uitkering, tenzij hij aanspraak heeft op inkomensondersteuning als bedoeld in artikel 2:43.
Op grond van het tweede lid is artikel 2:39 niet van toepassing op de jonggehandicapte die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is.
4.2.6.
Op grond van artikel 2:15, vierde lid, van de Wajong 2015 ontstaat recht op arbeidsondersteuning niet, indien dit zou ingaan op of na de dag van inwerkingtreding van artikel III, onderdeel B, van de Invoeringswet Participatiewet.
4.2.7.
Op grond van artikel 8:10c van de Wajong wordt de jonggehandicapte die op de dag voor inwerkingtreding van artikel III, onderdeel D, van de Invoeringswet Participatiewet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt was, als bedoeld in artikel 2:4, eerste lid, zoals dat luidde op die dag, geacht op de dag van inwerkingtreding van artikel III, onderdeel D, van de Invoeringswet Participatiewet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt te zijn, als bedoeld in artikel 2:4, zoals dat is komen te luiden op die dag.
Toepasselijk recht
4.3.1.
Bij de beoordeling van een aanvraag om het recht op arbeidsondersteuning op grond van de Wajong, waarbij de aanvraag is gedaan na 10 september 2014 en vóór 1 januari 2015 en het besluit op die aanvraag is genomen op of na 1 januari 2015, is in verband met de wijziging van de Wajong met ingang van 2015 noodzakelijk om eerst vast te stellen op grond van welk recht de beoordeling moet plaatsvinden. In dat verband is de (vaste) rechtspraak van de Raad over de zogenoemde temporele werking van belang, onder meer de uitspraak van
15 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1408. Uit die rechtspraak komt naar voren dat, wanneer bij verandering van wetgeving geen specifieke voorschriften van overgangsrecht zijn gegeven, de aanspraken en verplichtingen van een verzekerde ten materiële moeten worden beoordeeld naar de regelgeving zoals die van kracht was op de datum of gedurende het tijdvak waarop de aanspraken of verplichtingen betrekking hebben. De Wajong 2015 bevat geen regels van overgangsrecht voor een situatie als hier aan de orde, te weten dat de aanvraag is gedaan vóór 1 januari 2015 en het besluit op die aanvraag is genomen na 1 januari 2015. Ook in de geschiedenis van totstandkoming van dit onderdeel van de Invoeringswet Participatiewet wordt niet gesproken over overgangsrecht.
4.3.2.
Op grond van wat is bepaald bij of krachtens de Wajong 2010 is voor het ontstaan van het recht op ondersteuning of uitkering bepalend de dag waarop de aanvraag wordt ingediend, met dien verstande dat dit recht niet eerder kan ontstaan dan met ingang van de dag waarop de jonggehandicapte 18 jaar wordt. Betrokkene was al ouder dan 18 jaar toen zij op
1 oktober 2014 haar aanvraag deed. De vroegst mogelijke datum waarop de aanspraak op grond van de Wajong 2010 voor betrokkene kan ontstaan is dus 1 oktober 2014.
4.3.3.
Uit 4.3.1 en 4.3.2 volgt dat de beoordeling van de aanvraag van betrokkene om het recht op arbeidsondersteuning moet plaatsvinden aan de hand van de Wajong 2010 en dat er
– anders dan de rechtbank heeft geoordeeld – geen ruimte is voor beoordeling van de aanvraag op grond van Hoofdstuk 1A van de Wajong 2015. De bepaling van overgangsrecht van artikel 8:10c van de Wajong geeft voor het toepasselijke recht op de aanvraag van betrokkene, waarop wordt beslist na 1 januari 2015, geen andere aanwijzing. Appellant heeft bij het bestreden besluit terecht de Wajong 2010 toegepast.
Aanvragen ingediend gedurende de periode na 10 september 2014 en vóór 1 januari 2015
4.4.1.
Vervolgens is voor de beoordeling van de aanvraag om arbeidsondersteuning van belang de omstandigheid dat de aanvraag is gedaan na 10 september 2014 en vóór
1 januari 2015.
4.4.2.
Vooropgesteld wordt dat volgens de geschiedenis van totstandkoming van de Invoeringswet Wet werken naar vermogen (vanaf de vierde nota van wijziging van
6 december 2013 is de citeertitel: Invoeringswet Participatiewet) de wetgever met de Wajong 2015 beoogd heeft de toegang tot de Wajong 2015 te beperken tot jonggehandicapten die duurzaam niet over arbeidsvermogen beschikken. Hoofdstuk 1A van de Wajong 2015 regelt dat een Wajong-uitkering alleen kan worden toegekend aan mensen die duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben. In de Wajong 2010 is geen nieuwe instroom meer mogelijk. Mensen die wel arbeidsmogelijkheden hebben of die kunnen ontwikkelen, komen in de Wet werken naar vermogen en vallen onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten (Kamerstukken II, 2011/12, 33 161, nr. 3, blz. 34 e.v., Hoofdstuk 5 Wajong).
4.4.3.
Volgens de toelichting bij de vierde nota van wijzing van 6 december 2013 bij de Invoeringswet Wet werken naar vermogen wordt in het voorgestelde vierde lid van artikel 2:15 geregeld tot welk moment nog instroom mogelijk is in de Wajong 2010. Bepaald wordt dat een recht op arbeidsondersteuning niet ontstaat, indien dit zou ingaan op of na de dag van inwerkingtreding van de Invoeringswet Participatiewet. Bij inwerkingtreding van de Invoeringswet Participatiewet op 1 januari 2015 (Wet van 15 juli 2014, Stb. 2014, 270) betekent dit voor betrokkenen met participatiemogelijkheden, gezien het tweede lid van artikel 2:15, dat zij hun aanvraag uiterlijk op 10 september 2014 moeten hebben ingediend. Voor betrokkenen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn, kan op grond van het derde lid, onderdeel a, van de Wajong 2010, nog een recht op arbeidsondersteuning ontstaan, indien de aanvraag uiterlijk op 31 december 2014 is ingediend (Kamerstukken II, 2013/14, 33 161, nr. 107, blz. 128).
4.4.4.
Het voorgaande betekent voor een aanvraag als hier aan de orde, te weten: ingediend na 10 september 2014 maar vóór 1 januari 2015, dat slechts recht op arbeids- of inkomensondersteuning op grond van de Wajong 2010 kan ontstaan, als de betrokkene is aan te merken als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010. Als hiervan geen sprake is, kan de betrokkene voor arbeidsinschakeling en uitkering een beroep doen op de gemeente. Gelet op de hierboven weergegeven toelichting in de vierde nota van wijziging van 6 december 2013 is sprake van een bewuste keuze van de wetgever en niet, zoals ter zitting is aangevoerd, van een leemte in de wetgeving. Met het bestreden besluit is appellant gebleven binnen het door de wetgever geschetste kader met betrekking tot aanvragen, die gedaan zijn in de periode na 10 september 2014 en vóór
1 januari 2015.
4.4.5.
Uit 4.4.1 tot en met 4.4.4 volgt dat, omdat betrokkene haar aanvraag heeft ingediend op 1 oktober 2014, in haar situatie eerst recht op arbeids- en inkomensondersteuning kan ontstaan als zij aangemerkt wordt als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van artikel 2:4, tweede lid, van de Wajong 2010.
Volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van de Wajong 2010
4.5.1.
De volgende te beantwoorden vraag is wat onder volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid in de zin van artikel 2:4 van de Wajong 2010 moet worden verstaan.
4.5.2.
Bij het voorstel van wet tot wijziging van de Wajong in verband met het bevorderen van de participatie van jonggehandicapten door werk en arbeidsondersteuning is volgens de memorie van toelichting het begrip volledig en duurzaam arbeidsongeschikt overgenomen uit Wet WIA (Kamerstukken II 2008/09, 31 780, nr. 3, blz. 41). Bij de nota van wijziging van
24 maart 2009 van dit voorstel van wet is aan artikel 2:4, tweede lid, van de Wajong toegevoegd de zinsnede: “en het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie”. Volgens de toelichting in deze nota van wijziging preciseert de wijziging van het tweede lid het begrip “duurzaamheid” om volkomen duidelijk te maken dat alleen als een jongere geen enkele mogelijkheid heeft tot arbeidsparticipatie, nu niet en in de toekomst niet, deze als duurzaam volledig arbeidsongeschikt wordt aangemerkt. Dat is slechts het geval als de jongere niet tot het verrichten van betaalde arbeid in staat is, ook niet na of met behulp van ondersteuning (bijvoorbeeld in de vorm van omscholing, jobcoach of loondispensatie) of in de vorm van beschut werk op grond van de Wsw (Kamerstukken II 2008/09, 31 780 nr. 8, blz. 20).
4.5.3.
De Raad heeft eerder geoordeeld, met verwijzing naar de geschiedenis van totstandkoming van de wet, dat de Wajong 2010, in vergelijking met de Wet WIA, met oog op een strikte interpretatie van het begrip duurzaamheid een aanvullende voorwaarde kent voor het aannemen van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid in de zin van artikel 2:4 (onder meer de uitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1487). Allereerst wordt voor de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid van de jonggehandicapte als bedoeld in artikel 2:3, met inachtneming van de regels van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten, de resterende verdiencapaciteit vastgesteld (het inkomen dat de betrokkene nog met arbeid kan verdienen). Is sprake van een arbeidsongeschiktheid van 80% of meer, dan is de betrokkene op grond van het eerste lid van artikel 2:4 te beschouwen als volledig arbeidsongeschikt. Voor de vraag of de aldus vastgestelde volledige arbeidsongeschiktheid ook duurzaam is, moet daarnaast op grond van het tweede lid van artikel 2:4 ook worden voldaan aan de voorwaarde dat sprake is van een situatie van het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie, waaronder moet worden verstaan dat de betrokkene niet tot het verrichten van betaalde arbeid in staat is, nu niet en in de toekomst niet, ook niet na of met behulp van ondersteuning of in de vorm van beschut werk.
4.5.4.
Anders dan ter zitting ook namens betrokkene is betoogd, is hiermee bij de beantwoording van de vraag of de volledige arbeidsongeschiktheid ook duurzaam is, het verlies aan verdiencapaciteit als bepalend criterium niet losgelaten. Er is in artikel 2:4 van de Wajong 2010 sprake van cumulatief gestelde voorwaarden, waaraan moet zijn voldaan alvorens de jonggehandicapte aan te merken is als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van deze bepaling.
De medische beoordeling van de volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid
4.6.
Omdat in het geval van betrokkene bij de medische beoordeling is vastgesteld dat haar arbeidsongeschiktheid niet duurzaam is, wordt aan een van de cumulatieve voorwaarden van artikel 2:4 van de Wajong 2010 niet voldaan. Dat betekent dat appellant terecht heeft bepaald dat er voor betrokkene geen recht op arbeidsondersteuning – en dus ook geen recht op inkomensondersteuning – op grond van de Wajong 2010 is ontstaan.
4.7.
Uit 4.2.1 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit is ongegrond.
4.8.
Voor een veroordeling in de proceskosten is geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 21 mei 2015 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door M. Greebe als voorzitter en J.P.M. Zeijen en R.E. Bakker als leden, in tegenwoordigheid van A.M.C. de Vries als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 september 2017.
(getekend) M. Greebe
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
AB