ECLI:NL:RVS:2017:1772
Raad van State — Uitspraak 


201605208/1/A1.
Datum uitspraak: 5 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2.    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 juni 2016 in zaak nr. 15/2712 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2015 heeft het college [appellant sub 1] onder oplegging van een dwangsom gelast de strijdige situatie op het perceel [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Heerlen in overeenstemming te brengen met de verleende bouwvergunning.
Bij besluit van 4 augustus 2015 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 7 september 2015 heeft het college besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen van € 10.000,00 over te gaan.
Bij uitspraak van 1 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] tegen de besluiten van 4 augustus 2015 en 7 september 2015 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend.
[appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2017, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. J. de Haan, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Bartels-Grootjans, mr. S.S. de Jonge-Ashraf en R.T.P.H. Vleugels, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    In 1984 is voor het realiseren van drie appartementen in het gebouw op het perceel een bouwvergunning verleend. [appellant sub 1] heeft in 2005 samen met haar broer het gebouw gekocht. In 2010 is zij volledig eigenaar van het gebouw geworden. Bij een inspectie op 12 juni 2012 en 2 mei 2014 is het college gebleken dat in het gebouw zes appartementen aanwezig zijn. Volgens het college zijn drie appartementen zonder de daarvoor benodigde vergunning en in strijd met het bestemmingsplan gebouwd. Het heeft daarom handhavend opgetreden. [appellant sub 1] is het daar niet mee eens.
2.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank een onjuiste samenvatting heeft gegeven van het standpunt van het college. Zij voert daartoe aan dat uit de samenvatting van de rechtbank niet blijkt dat het college haar heeft aangeschreven, omdat zij in het gebouw meer dan de drie vergunde appartementen heeft gerealiseerd.
2.1.    Daargelaten dat uit de door [appellant sub 1] bedoelde overweging wel blijkt dat het college handhavend optreedt omdat [appellant sub 1] in strijd met de verleende vergunning meer dan drie appartementen heeft gebouwd, bevat deze overweging slechts het standpunt van het college en niet het oordeel van de rechtbank. Het betoog kan daarom ook niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
3.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan de op hetzelfde gebouw betrekking hebbende uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:995, zonder daarbij haar reactie op die uitspraak te betrekken. Volgens [appellant sub 1] heeft zij de verbouwing niet zelf verricht en was zij niet in de gelegenheid aanwezig te zijn bij de behandeling van haar beroep in die zaak om dit te benadrukken.
3.1.    Het college heeft in beroep ter onderbouwing van zijn standpunt dat na verlening van de vergunning in 1984 het gebouw zonder de daarvoor benodigde vergunning is verbouwd naar zes appartementen verwezen naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015. In die uitspraak is overwogen dat niet in geschil is dat in 1984 bouwvergunning is verleend voor de verbouw van het gebouw op het perceel tot drie woningen met een gemengd karakter van aaneengebouwd en gestapeld wonen en dat deze woningen destijds zijn gerealiseerd, en dat niet in geschil is dat het gebouw daarna zonder vergunning, en daarmee illegaal, is verbouwd tot zes gestapelde woningen.
Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is in die uitspraak slechts vastgesteld dat drie appartementen illegaal zijn verbouwd tot zes appartementen en is met die vaststelling nog niet gezegd dat [appellant sub 1] die verbouwing heeft verricht of doen verrichten. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de uitspraak van 1 april 2015 niet bij haar oordeel heeft mogen betrekken. Het betoog faalt.
4.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aan handhaving ten grondslag is gelegd. Zij voert daartoe aan dat het college aan het besluit ten grondslag heeft gelegd dat zij in strijd met de in 1984 verleende vergunning drie extra appartementen heeft gerealiseerd in het gebouw op het perceel. Artikel 2.3a van de Wabo is volgens haar niet aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd.
4.1.    Artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning, in stand te laten."
4.2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college artikel 2.3a van de Wabo niet mede aan het besluit van 2 februari 2015 ten grondslag heeft gelegd, maar alleen aan het besluit van 4 augustus 2015. De rechtbank is evenwel van oordeel dat het college dit artikel niet aan handhaving ten grondslag heeft kunnen leggen, nu het college ter zitting heeft erkend dat ten tijde van de aankoop van het gebouw door [appellant sub 1] meer dan drie appartementen in het gebouw aanwezig kunnen zijn geweest. Volgens de rechtbank heeft het college bovendien onvoldoende onderzocht in hoeverre er ten tijde van de aankoop al sprake was van meer dan drie appartementen en in hoeverre er te tijde van de aankoop sprake was van concrete aanwijzingen dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning was verbouwd.
4.3.    Aan het besluit van 2 februari 2015 heeft het college, zoals het ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, ten grondslag gelegd dat [appellant sub 1] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo drie appartementen in het gebouw op het perceel heeft gerealiseerd. Dit besluit is in het besluit op bezwaar van 4 augustus 2015 gehandhaafd. In het besluit van 4 augustus 2015 is artikel 2.3a van de Wabo weliswaar geciteerd, maar uit dit besluit blijkt niet dat dit artikel aan het handhavend optreden ten grondslag is gelegd. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
Het betoog slaagt. Hetgeen voor het overige door [appellant sub 1] is aangevoerd over deze handhavingsgrondslag behoeft dan ook geen bespreking meer.
5.    Nu het besluit tot handhaving niet is gebaseerd op artikel 2.3a van de Wabo, kan het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college artikel 2.3a van de Wabo ten onrechte aan het handhavingsbesluit ten grondslag heeft gelegd, niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
6.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet zij in strijd met de in 1984 verleende bouwvergunning heeft gebouwd, zodat overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo niet aan het besluit tot handhavend optreden ten grondslag kon worden gelegd. Volgens [appellant sub 1] heeft de vorige eigenaar van het gebouw de zes appartementen gerealiseerd en heeft zij het gebouw in 2005 in die staat van hem gekocht.
6.1.    Het college heeft aan het handhavend optreden ten grondslag gelegd dat [appellant sub 1] zonder de daarvoor benodigde vergunning en in strijd met het bestemmingsplan drie appartementen heeft gerealiseerd. Volgens het college is op de begane grond van het gebouw op het perceel [locatie 1] een tweede appartement gerealiseerd. Verder is het in 1984 vergunde appartement op de eerste en tweede verdieping gesplitst in twee appartementen. Het in 1984 vergunde appartement op de eerste en tweede verdieping van het gebouw op perceel [locatie 2] is volgens het college ook gesplitst in twee appartementen. Het college baseert zich hiervoor op de inspectierapporten van 12 juni 2012 en 2 mei 2014.
6.2.    De Afdeling overweegt dat het op de weg van het college ligt om aannemelijk te maken dat [appellant sub 1] overtreder is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en de daartoe vereiste feiten te stellen.
6.3.    Ter zitting van de rechtbank heeft het college erkend dat er bij de aankoop van het gebouw in 2005 meer dan drie appartementen aanwezig waren. Uit de bij de rechtbank en bij de Afdeling door het college afgelegde verklaringen kan worden afgeleid dat het college het mogelijk acht dat ten tijde van de aankoop van het gebouw door [appellant sub 1] in 2005 al vijf appartementen aanwezig waren. Het college heeft in dat verband gewezen op de door [appellant sub 1] overgelegde getuigenverklaringen en op het feit dat in 2001 het huisnummer […] is toegekend aan het tweede appartement op de begane grond van het gebouw op het perceel [locatie 1].
6.4.    Niet is gebleken dat het college heeft vastgesteld hoe het gebouw op het perceel ten tijde van de aankoop van het gebouw door [appellant sub 1] in 2005 was ingedeeld. De Afdeling is van oordeel dat het college, gelet op zijn in beroep en hoger beroep afgelegde verklaringen, niet aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant sub 1] zelf zonder de daarvoor op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo vereiste vergunning drie appartementen in het gebouw op het perceel heeft gerealiseerd. Het besluit van 4 augustus 2015 is daarom genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Het betoog slaagt.
7.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college door handhavend op te treden heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Zij voert daartoe aan dat zij, gelet op de informatie van de verkopend makelaar, de kadastrale gegevens en de informatie die het college heeft verstrekt, ervan mocht uitgaan dat zij zes appartementen mocht verhuren.
7.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig, dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een toezegging dat het college niet handhavend zal optreden tegen het zonder de daarvoor benodigde vergunning verbouwen van het gebouw tot zes appartementen.
Het betoog faalt.
7.2.    [appellant sub 1] betoogt tot slot tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Volgens het college is op het door [appellant sub 1] vermelde perceel Pappersjans 39 te Heerlen sprake van kamerverhuur waarvoor een vergunning is verleend. [appellant sub 1] heeft dit niet bestreden. Naar het oordeel van de Afdeling is aldus niet gebleken dat sprake is van met een onderhavige zaak gelijk geval waarin, ondanks het ontbreken van een benodigde vergunning, niet handhavend wordt opgetreden, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
8.    Gelet op hetgeen is overwogen onder 6.4 wordt niet meer toegekomen aan de hoger beroepsgrond dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last onduidelijk is.
Invordering
9.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid tot invordering van de verbeurde dwangsom heeft kunnen overgaan. Zij voert daartoe aan dat nu de last niet mocht worden opgelegd, het college niet tot invordering heeft kunnen overgaan.
9.1.    Zoals hiervoor onder 6.4 is overwogen, heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat [appellant sub 1] zonder de daarvoor op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo benodigde vergunning drie appartementen in het gebouw op het perceel heeft gerealiseerd. Gelet hierop komt aan het invorderingsbesluit van 7 september 2015 de grondslag te ontvallen.
10.    Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluit van 4 augustus 2015 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal tevens het beroep tegen het besluit van 7 september 2015 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
11.    Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen ongegrond;
II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 juni 2016 in zaak nr. 15/2712;
IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 4 augustus 2015, kenmerk 31003/20150272-A/MG, en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 7 september 2015, kenmerk Dossiernr. H-10-0051, beide van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen, gegrond;
V.    vernietigt die besluiten;
VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerlen tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.475 (zegge: tweeduizend vierhonderdvijfenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heerlen aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Pieters
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
473.