ECLI:NL:RVS:2017:1140
Raad van State — Uitspraak 


201601509/1/A1.
Datum uitspraak: 26 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 18 januari 2016 in zaak nr. 15/4743 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 11 maart 2015 heeft het CBR het aan [appellant] afgegeven rijbewijs voor de categorie B met code 103 "rijden met een alcoholslot" ongeldig verklaard vanaf de zevende dag na dagtekening van het besluit.
Bij besluit van 29 juli 2015 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 januari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. van Gent, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. M.M. Kleijbeuker, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Bij besluit van 21 januari 2014 heeft het CBR het aan [appellant] afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard en hem verplicht aan een alcoholslotprogramma (hierna: asp) deel te nemen. Dat besluit is in rechte onaantastbaar. Door deel te nemen aan het asp heeft [appellant] een rijbewijs voor de categorie B met code 103 "rijden met een alcoholslot" verkregen.
Op 15 december 2014 heeft [appellant] aan het CBR medegedeeld dat zijn auto als gevolg van een ongeluk total loss is en hij derhalve niet in staat is om deel te nemen aan het programma. Op zijn verzoek heeft het CBR hem meerdere malen uitstel verleend van deelname aan het asp en hem de kans gegeven om een nieuw alcoholslot te laten inbouwen. Hij had tot 3 maart 2015 de tijd. [appellant] heeft geen nieuwe alcoholslot laten inbouwen.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 11 maart 2015 heeft het CBR besloten om het aan [appellant] afgegeven rijbewijs voor de categorie B met code 103 "rijden met een alcoholslot" ongeldig te verklaren op grond van artikel 132 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) gelezen in verbinding met artikel 20, aanhef en onder n, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling). Het CBR heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het alcoholslot is uitgebouwd zonder dat er een nieuw is ingebouwd. Volgens het CBR heeft [appellant] daarmee niet de vereiste medewerking verleend.
De rechtbank heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat om artikel 20, aanhef en onder n, van de Regeling onverbindend te achten. Daarbij heeft de rechtbank onder meer in aanmerking genomen dat niet in artikel 20 van de Regeling maar in de artikelen 132, tweede lid, van de Wvw 1994 en 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen wordt bepaald wat de gevolgen zijn van het niet meewerken aan het asp. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het uitbouwen van het alcoholslot zonder dat er een nieuw is ingebouwd, moet worden aangemerkt als het niet meewerken aan het asp als bedoeld in artikel 20, aanhef en onder n, van de Regeling.
[appellant] heeft hoger beroep ingesteld omdat hij zich niet met het oordeel van de rechtbank kan verenigen. Hij stelt dat hij wel heeft meegewerkt aan het asp. Bovendien is artikel 20, aanhef en onder n, van de Regeling volgens hem onverbindend.
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 20 van de Regeling onverbindend moet worden geacht wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Hij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622 en de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 juli 2015, ECLI:NL:RBNNE:2015:4452. De gevolgen van het opleggen van het asp zijn vergelijkbaar met de gevolgen van het onderhavige besluit. Hij moet namelijk opnieuw deelnemen aan het asp en daarvoor kosten maken.
2.1.    Artikel 132, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 luidt: "Behoudens de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen is diegene verplicht zijn medewerking te verlenen aan de opgelegde maatregel, die zich krachtens artikel 118, derde lid, of ingevolge de artikelen 131, eerste lid, aanhef en onderdeel b, of 134, zevende lid, onderdeel a, dient te onderwerpen aan een alcoholslotprogramma."
Het tweede lid luidt: "Bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking besluit het CBR onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder. Het CBR bepaalt daarbij op welke categorie of categorieën van motorrijtuigen waarvoor het rijbewijs is afgegeven, de ongeldigverklaring betrekking heeft. Bij ministeriële regeling wordt vastgesteld in welke gevallen sprake is van het niet verlenen van medewerking. (…)"
Artikel 20, aanhef en onder n, van de Regeling luidt: "Betrokkene verleent onder meer niet de vereiste medewerking, bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de wet aan het alcoholslotprogramma indien tijdens het asp uitbouw van het alcoholslot heeft plaatsgevonden zonder dat een ander alcoholslot als bedoeld in artikel 132e, van de wet is ingebouwd."
2.2.    Volgens de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, waarnaar [appellant] verwijst, is artikel 17 van de Regeling, waarin is neergelegd in welke gevallen het CBR besluit dat een betrokkene zich dient te onderwerpen aan het asp, onverbindend. Daartoe is van belang geacht dat bij de totstandkoming van de Regeling de mogelijk ingrijpende gevolgen van de oplegging van een asp niet afdoende zijn afgewogen, waardoor in een substantieel aantal gevallen artikel 17 van de Regeling onevenredig kan uitwerken omdat het asp moet worden opgelegd aan bestuurders indien aan de in dat artikel neergelegde toepassingsvoorwaarden wordt voldaan, zonder dat daarbij op basis van de persoonlijke omstandigheden van het geval een geïndividualiseerde afweging kan worden verricht. Die gevallen zijn volgens de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 de gevallen waarin het opleggen van een asp neerkomt op een ongeldigverklaring van het rijbewijs voor vijf jaar omdat het alternatief van het alcoholslot feitelijk niet bereikbaar is omdat betrokkene niet in staat is om aan het asp deel te nemen en de gevallen waarin de betrokkene bij deelname aan het asp zijn baan verliest of dreigt te verliezen. Hierdoor werd het doel van het asp niet bereikt. Gelet hierop is in artikel 17 van de Regeling de evenredigheid van de opgelegde maatregel onvoldoende gewaarborgd, zodat dat artikel in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en derhalve onverbindend is, aldus de Afdeling in die uitspraak.
Volgens de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, waarnaar [appellant] verwijst, dient een besluit zoals hier aan de orde te worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel omdat het besluit als een ‘criminal charge’ moet worden aangemerkt.
2.3.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2534 dat in artikel 132, tweede lid, van de Wvw 1994 is bepaald dat het CBR bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking onverwijld besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder, maar dat in dat artikel niet is bepaald wat onder niet meewerken dient te worden verstaan. In artikel 20, aanhef en onder n, van de Regeling is dwingend bepaald dat betrokkene niet de vereiste medewerking, bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de wet, aan het asp verleent, indien tijdens het asp uitbouw van het alcoholslot heeft plaatsgevonden zonder dat een ander alcoholslot als bedoeld in artikel 132, van de wet is ingebouwd. Derhalve wordt niet reeds in de wet in formele zin, maar uiteindelijk in artikel 20, aanhef en onder n van de Regeling uitputtend en dwingend bepaald dat de enkele constatering van de hiervoor genoemde gedraging, is aan te merken als het niet verlenen van de vereiste medewerking aan het asp, dat tot onverwijlde ongeldigverklaring van het rijbewijs dient te leiden. Uit dat artikel volgt dat het CBR dan geen ruimte heeft om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene.
Het betoogt van [appellant] is erop gericht dat de Afdeling artikel 20, aanhef en onder n, van de Regeling exceptief toetst. Deze toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De Afdeling verwijst hierbij naar haar uitspraak van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:966.
2.4.    Dat de Afdeling in haar voormelde uitspraak van 4 maart 2015, artikel 17 van de Regeling onverbindend heeft geacht, maakt niet dat ook artikel 20, aanhef en n, van de Regeling reeds om die reden onverbindend is. De uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 heeft betrekking op een ander besluit dan hier aan de orde, namelijk het besluit waarbij het asp is opgelegd. In dit geval is het besluit tot oplegging van het asp in rechte onaantastbaar geworden. In deze procedure dient daarom van de juistheid daarvan te worden uitgegaan. Dit betekent dat het besluit waarbij het asp is opgelegd, moet worden geacht rechtmatig te zijn. Dat de Afdeling artikel 17 van de Regeling op grond waarvan dat besluit is opgelegd nadien onverbindend heeft geacht, heeft geen gevolgen voor het hier aan de orde zijnde besluit. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 4 maart 2015 heeft overwogen, betekent de onverbindendheid van artikel 17 van de Regeling niet dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een asp te heroverwegen.
2.5.    De Afdeling ziet in de gevolgen van het hier aan de orde zijnde besluit en de door [appellant] bedoelde gevolgen geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 20, aanhef en onder n, van de Regeling wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel onverbindend moet worden geacht. Voorop wordt gesteld dat, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2534, de door [appellant] bedoelde gevolgen, te weten het wederom deelnemen aan het asp en de daaraan verbonden kosten, gevolgen zijn van het besluit waarbij aan hem de verplichting is opgelegd om deel te nemen aan het asp. Ten aanzien van de kosten overweegt de Afdeling tevens onder verwijzing naar de voormelde uitspraak en hetgeen onder 3.3 is overwogen, dat deze niet zodanig hoog zijn dat artikel 20, aanhef en onder n, van de Regeling om die reden onevenredig kan uitwerken. De Afdeling neemt bij het voorgaande mede in aanmerking dat ter zitting is gebleken dat ten behoeve van [appellant] als gevolg van de brief van de Minister van Infrastructuur en Milieu van 21 september 2016 een verklaring van geschiktheid voor de duur van 1 jaar is geregistreerd. In de brief van de minister staat onder meer dat indien betrokkene zich niet aan de spelregels van het asp heeft gehouden dan wel indien betrokkene niet heeft deelgenomen aan het asp, ten behoeve van hem een verklaring van geschiktheid wordt geregistreerd nadat uit het onderzoek naar zijn geschiktheid is gebleken dat hij geschikt is om een motorvoertuig te besturen.
Het betoog faalt.
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit moet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 6 van het EVRM. Volgens [appellant] is er sprake van een ‘criminal charge’. Daartoe voert hij aan dat hij als gevolg van het besluit gedurende een periode van vijf jaar niet kan beschikken over een rijbewijs. Hij verwijst in dit verband naar het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 13 december 2005, Nilsson tegen Zweden, nr. 73661/01 (AB 2006, 285) en de uitspraak van de rechtbank van Oost-Brabant van 22 december 2015 ECLI:NL:RBOBR:2015:7387.
3.1.    Artikel 6, eerste lid, van het EVRM luidt: "Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden."
3.2.    Over artikel 6 van het EVRM overweegt de Afdeling als volgt.
Naar de maatstaven van het EHRM moeten bij de beoordeling of sprake is van een maatregel gebaseerd op een ‘criminal charge’, in aanmerking worden genomen de aard van de overtreden norm, het doel, de aard en de zwaarte van de maatregel, die met de overtreding wordt geriskeerd en de vraag of de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk is aangemerkt. Uit arresten van het EHRM leidt de Afdeling af dat de zwaarte van de maatregel naar het oordeel van het EHRM daaraan een punitief karakter kan geven, zodat deze dan als een maatregel gebaseerd op een ‘criminal charge’ is aan te merken, niettegenstaande hun bestuursrechtelijke kwalificatie naar nationaal recht.
Het EHRM heeft in het arrest van 13 december 2005, nr. 73661/01, waarnaar [appellant] verwijst, geoordeeld dat de schorsing van de geldigheid van een rijbewijs voor de duur van achttien maanden een maatregel is gebaseerd op een ’criminal charge’. Daartoe heeft het niet alleen deze duur in haar oordeel betrokken maar ook overwogen dat het doel van de maatregel deels punitief was, gelet op het tijdsverloop van negen maanden tussen het zich voordoen van de feiten waarop met de schorsing werd gereageerd en die schorsing. Voorts heeft het EHRM in zijn oordeel betrokken de omstandigheid dat een strafrechtelijke veroordeling grondslag voor deze maatregel was.
Volgens de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant, waarnaar [appellant] verwijst, dient een besluit zoals hier aan de orde te worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel omdat het een ‘criminal charge’ is. De rechtbank heeft in de enkele zwaarte van de maatregel aanleiding gezien om de ongeldigverklaring van het beperkte rijbewijs als een ‘criminal charge’ te zien. Daartoe heeft de rechtbank onder verwijzing naar het hiervoor genoemde arrest van het EHRM overwogen dat het gevolg van het besluit is dat iemand vijf jaar niet zal kunnen beschikken over een rijbewijs. De rechtbank heeft verder in aanmerking genomen dat in een strafrechtelijke context een rijontzegging voor de duur van vijf jaar als een forse straf wordt aangemerkt.
Tussen partijen is slechts in geschil of de aan [appellant] opgelegde maatregel gelet op de zwaarte daarvan een maatregel is gebaseerd op een ‘criminal charge’.
3.3.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2534 overweegt de Afdeling dat zij in de enkele zwaarte van de opgelegde maatregel zoals gesteld door [appellant] geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het in bezwaar gehandhaafde besluit van 12 september 2014 reeds om die reden als een ‘criminal charge’ moet worden aangemerkt. Dat als gevolg van de ongeldigverklaring van het rijbewijs wegens het niet meewerken aan het asp het voor de betrokkene niet zonder meer mogelijk is om in het bezit van een rijbewijs te komen, leidt niet tot het oordeel dat het besluit waarbij het rijbewijs ongeldig is verklaard als een ‘criminal charge’ moet worden aangemerkt. Voorop wordt gesteld dat de verplichting om deel te nemen aan het asp niet voortvloeit uit het onderhavige besluit maar uit het besluit waarbij het asp is opgelegd. Anders dan [appellant] betoogt, komt de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs er niet op neer dat hij voor de duur van vijf jaar geen rijbewijs kan verkrijgen. Voor het verkrijgen van een nieuw rijbewijs kan [appellant] een Eigen verklaring ter verkrijging van een verklaring van geschiktheid voor het besturen van een motorvoertuig indienen. Volgens artikel 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen wordt ten behoeve van degene wiens rijbewijs wegens het niet meewerken aan het asp ongeldig is verklaard gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na de ongeldigverklaring van het rijbewijs geen verklaring van geschiktheid geregistreerd. Zoals volgt uit de eerder vermelde uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 biedt dat artikel ruimte om eerder dan na vijf jaar in het bezit van een rijbewijs te komen. In voorkomende gevallen zal het CBR afhankelijk van de individuele omstandigheden van het geval beoordelen welke termijn zal worden gehanteerd. De aanvaardbaarheid van die termijn kan rechtens worden beoordeeld in een tegen een op grond van artikel 97, vijfde lid, van het Reglement genomen besluit aan te spannen bestuursrechtelijke procedure. De Afdeling neemt bij het voorgaande mede in aanmerking dat ter zitting is gebleken dat ten behoeve van [appellant] als gevolg van de brief van de Minister van Infrastructuur en Milieu van 21 september 2016 een verklaring van geschiktheid voor de duur van 1 jaar is geregistreerd.
Het betoog faalt.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CBR terecht zijn rijbewijs wegens het niet meewerken aan het asp ongeldig heeft verklaard. Daartoe voert hij aan dat slechts sprake kan zijn van niet meewerken als bedoeld in artikel 20, aanhef en onder n, van de Regeling indien sprake is van moedwillig onttrekken aan de werking van een alcoholslot door dit uit de auto te verwijderen, om zodoende een auto te kunnen besturen zonder alcoholslot. In dit verband merkt hij op dat er sprake moet zijn van een doen of laten dat binnen zijn invloedssfeer ligt.
4.1.    Voor het antwoord op de vraag of [appellant] niet heeft meegewerkt aan het asp als bedoeld in artikel 20, aanhef en onder n, van de Regeling is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet van belang of hij zich moedwillig heeft onttrokken aan de werking van het alcoholslot. De tekst van het artikel noch de geschiedenis van de totstandkoming bij het aan het asp ten grondslag liggende wetsvoorstel (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3) geeft aanleiding voor een ander oordeel. Tijdens de deelname aan het asp dient betrokkene zich te houden aan de regels voor het programma zoals neergelegd in artikel 20 van de Regeling. Een van de regels is dat betrokkene beschikt over een auto waarin het alcoholslot is ingebouwd. Nu [appellant] niet meer beschikt over een auto, voldoet hij hier niet aan. Het CBR heeft derhalve terecht zijn rijbewijs wegens het niet meewerken aan het asp ongeldig verklaard. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het CBR op verzoek van [appellant] hem in de gelegenheid heeft gesteld om na het ongeluk het alcoholslot opnieuw te laten inbouwen alvorens tot ongeldigverklaring van het rijbewijs over te gaan.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
w.g. Michiels    w.g. De Koning
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2017
712.