ECLI:NL:RVS:2017:2937
Raad van State — Uitspraak 


201700706/1/A2.
Datum uitspraak: 1 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 december 2016 in zaak nr. 16/3547 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag van [appellante] over 2014 definitief vastgesteld op nihil en het aan haar betaalde voorschot teruggevorderd tot een bedrag van € 2.499,00.
Bij besluit van 14 april 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. A. de Haan, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
2.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] over 2014 een voorschot huurtoeslag toegekend van totaal € 2.443,00.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 28 januari 2016 heeft de dienst de huurtoeslag van [appellante] over 2014 vastgesteld op nihil en het voor dat jaar toegekende voorschot teruggevorderd tot een bedrag van € 2.499,00. De dienst heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit de aanslag inkomstenbelasting van [appellante] over 2014 volgt dat zij een voordeel uit sparen en beleggen heeft. Nu het vermogen van [appellante] het heffingvrije vermogen te boven gaat, heeft zij geen recht op huurtoeslag, aldus de dienst.
De rechtbank heeft het beroep hiertegen ongegrond verklaard.
Behandeling van het hoger beroep
-voordeel uit sparen en beleggen
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte haar huurtoeslag over 2014 definitief heeft vastgesteld op nihil wegens een voordeel uit sparen en beleggen. Volgens [appellante] volgt uit artikel 7, derde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) en de artikelen 5.1 en 5.2, gelezen in samenhang met artikel 2.18, aanhef en onder c, van de Wet inkomstenbelasting 2001 (hierna: Wet IB 2001), dat voor het recht op huurtoeslag bepalend is of er belastbaar inkomen uit vermogen in box 3 in aanmerking is genomen en onderdeel is gaan vormen van het verzamelinkomen. Dit betekent dat in haar geval dient te worden uitgegaan van het voordeel uit sparen en beleggen verminderd met de persoonsgebonden aftrek wegens studiekosten. Nu haar belastbaar inkomen in box 3 nihil bedraagt en haar verzamelinkomen op nihil is vastgesteld, heeft zij over 2014 recht op huurtoeslag, aldus [appellante].
3.1.    Gelet op artikel 7, eerste lid, van de Wet op de huurtoeslag moet het vermogen van [appellante] worden betrokken bij de berekening van de draagkracht en het recht op huurtoeslag. Ingevolge artikel 7, derde lid, van de Awir bestaat geen aanspraak op een tegemoetkoming, indien bij de belanghebbende over het berekeningsjaar voordeel uit sparen en beleggen als bedoeld in artikel 5.2 van de Wet IB 2001 in aanmerking wordt genomen. In artikel 5.2 is het voordeel uit sparen en beleggen gesteld op 4% (forfaitair rendement) van de grondslag sparen en beleggen. Voorts is bepaald dat de grondslag sparen en beleggen de rendementsgrondslag aan het begin van het kalenderjaar (peildatum) is voor zover die rendementsgrondslag meer bedraagt dan het heffingvrije vermogen. Deze bepalingen bieden geen grondslag voor de uitleg door [appellante] dat voor het recht op huurtoeslag bepalend is of er belastbaar inkomen uit vermogen in box 3 in aanmerking is genomen en onderdeel is gaan uitmaken van het verzamelinkomen. Artikel 7, derde lid, van de Awir verwijst naar het voordeel uit sparen en beleggen als bedoeld in artikel 5.2 van de Wet IB 2001 en niet naar het belastbaar inkomen uit sparen en beleggen als bedoeld in artikel 5.1 van de Wet IB 2001 dan wel het verzamelinkomen als bedoeld in artikel 2.18 van die wet.
Of [appellante] over het berekeningsjaar voordeel uit sparen en beleggen heeft, wordt vastgesteld aan de hand van de aanslag inkomstenbelasting over dat jaar. Onder verwijzing naar de uitspraak van 2 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP6322) overweegt de Afdeling dat de Belastingdienst/Toeslagen die aanslag inkomstenbelasting, zoals vastgesteld door de inspecteur, dient te volgen. Nu de inspecteur in de aanslag inkomstenbelasting van [appellante] over 2014 voordeel uit sparen en beleggen als bedoeld in artikel 5.2 van de Wet IB 2001 in aanmerking heeft genomen, diende de Belastingdienst/Toeslagen daarvan uit te gaan.
Het betoog faalt.
-beroep op discriminatieverbod
4.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 7, derde lid, van de Awir buiten toepassing dient te worden gelaten omdat toepassing van die bepaling een inbreuk op het discriminatieverbod in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) en artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), gelezen in verbinding met artikel 1 van Protocol nr. 12 bij het EVRM, inhoudt. Zij voert aan dat ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt naar klasse of sociale groep, omdat rijken met vermogen in box 1 en box 2 worden bevoordeeld ten opzichte van degenen met een bescheiden vermogen in box 3. Bij box 1 en box 2 is alleen de hoogte van het belastbaar inkomen uit vermogen van belang. Zolang dat inkomen onder de inkomensgrens voor huurtoeslag blijft, heeft de eigenaar van dit kapitaal recht op huurtoeslag. In geval van box 3 heeft echter een gering voordeel uit sparen en beleggen al tot gevolg dat geen recht op huurtoeslag bestaat, aldus [appellante].
4.1.    Uit artikel 7, derde lid, van de Awir volgt dat indien een voordeel uit sparen en beleggen in box 3 in aanmerking wordt genomen, er geen recht op huurtoeslag bestaat. De vermogenstoets in deze bepaling heeft geen betrekking op vermogen in box 1 en box 2. Het aldus gemaakte onderscheid in vermogens leidt ertoe dat [appellante] wezenlijk nadeel heeft ondervonden. De vraagt ligt nu voor of het gemaakte onderscheid gerechtvaardigd is.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788) verbieden artikel 26 van het IVBPR en artikel 14 van het EVRM en artikel 1, eerste lid, van Protocol nr. 12 niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Voor de beoordeling of daarvan in dit geval sprake is, is van belang de geschiedenis van de totstandkoming van de Awir (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, blz. 39 en 40). Daarin is over de vermogenstoets in artikel 7, derde en vierde lid, van de Awir vermeld dat door een aansluiting bij vermogen in box 3 de uitvoering effectiever en efficiënter kan worden vormgegeven. Anders dan de waarde van het vermogen in box 1 en box 2, wordt het vermogen in box 3 in de aangiften inkomstenbelasting opgenomen en is dus bekend bij de Belastingdienst/Toeslagen. De wetgever heeft onderkend dat de consequentie van de vermogenstoets is dat het vermogen in box 1 en box 2 buiten beschouwing wordt gelaten. Aan deze keuze ligt ten grondslag dat het meetellen van ondernemingsvermogen en aanmerkelijk belang vermogen slechts een beperkt belang heeft, gelet op het beperkt voorkomen van deze vermogensbestanddelen in de doelgroep. Daarnaast passen de in de boxen 1 en 2 voorkomende bestanddelen naar hun aard minder in de gedachte achter de vermogenstoets dat vermogen extra draagkracht geeft. Het gaat in die boxen veelal om ‘beclaimd’ vermogen dat de belanghebbende nodig heeft om zijn inkomen te verwerven. Gelet op deze toelichting van de wetgever op het gemaakte onderscheid bij de vermogenstoets in artikel 7, derde lid, van de Awir, bestaat voor dat onderscheid naar het oordeel van de Afdeling een redelijke en objectieve rechtvaardiging. De in artikel 7, derde lid, van de Awir opgenomen vermogenstoets levert geen strijd op met het discriminatieverbod in artikel 26 van het IVBPR en artikel 14 van het EVRM.
Het betoog faalt.
-beroep op hardheidsclausules
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep op de hardheidsclausules in artikel 47 van de Awir en artikel 63 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) niet slaagt. Nu de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslagschuld heeft verrekend met de teruggave inkomstenbelasting, is volgens [appellante] ook artikel 63 van de AWR van toepassing. De dienst dient in haar geval op grond van de Wet IB 2001, zoals die wet luidde ten tijde van de invoering van de Awir, twee peildata te hanteren, te weten 1 januari 2014 en 31 december 2014, en op basis daarvan het gemiddelde vermogen te berekenen. Door alleen uit te gaan van het vermogen op 1 januari 2014, wordt geen reëel beeld gekregen van haar gebrek aan draagkracht en daarmee wordt de noodzaak van huurtoeslag over 2014 miskend, aldus [appellante].
5.1.    Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beroep op artikel 63 van de AWR niet slaagt, omdat ingevolge artikel 1, eerste lid, van de AWR deze wet alleen ziet op de rijksbelastingen. Dat de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslagschuld heeft verrekend met de teruggave inkomstenbelasting, naar [appellante] stelt, maakt het toepassingsbereik van de AWR niet anders. Het betoog faalt in zoverre.
5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in bijvoorbeeld de uitspraak van 24 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL8697), volgt uit artikel 47 van de Awir dat de wetgever een gesloten stelsel van categorieën van gevallen heeft beoogd, waarin een afwijkende maatregel kan worden getroffen. In de Uitvoeringsregeling Awir, bevattende algemeen verbindende voorschriften, is in overeenstemming daarmee in artikel 9 limitatief opgesomd in welke groepen gevallen toepassing van artikel 7, derde lid, van de Awir leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard en deze bepaling om die reden buiten toepassing wordt gelaten. Een dergelijk geval doet zich hier niet voor. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beroep op de hardheidsclausule in artikel 47 van de Awir niet slaagt.
Het betoog faalt.
-algemene rechtsbeginselen
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat artikel 7, derde lid, van de Awir in dit geval zo zeer in strijd is met algemene rechtsbeginselen dat deze bepaling buiten toepassing dient te worden gelaten en dat de hoogte van haar vermogen dient te worden vastgesteld op basis van twee peildata. Volgens [appellante] staat het arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989 (NJ 1989, 469) daaraan niet in de weg. De wetgever heeft bij de invoering van de Awir niet kunnen voorzien dat in gevallen, zoals die van [appellante], door de wijziging van twee peildata naar één peildatum bij de vermogenstoets het recht op huurtoeslag zou vervallen.
6.1.    Dit betoog beoogt een toetsing door de rechter van wetten in formele zin aan de algemene rechtsbeginselen, waartoe de rechter niet bevoegd is. Zoals de Hoge Raad in het arrest van 14 april 1989 heeft geoordeeld, houdt artikel 120 van de Grondwet (mede) een verbod in om de wet (in formele zin) te toetsen aan dergelijke beginselen. Van ‘niet door de wetgever verdisconteerde omstandigheden’, welke volgens diezelfde rechtspraak aanleiding zouden kunnen vormen strikte wetstoepassing achterwege te laten, is in dit geval niet gebleken. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat artikel 7, derde lid, van de Awir in dit geval op grond van algemene rechtsbeginselen buiten toepassing dient te worden gelaten.
Het betoog faalt.
-terugvordering
7.    Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 26 van de Awir niet mocht afzien van terugvordering en heeft zij geen onjuiste uitleg gegeven aan deze bepaling. Indien de verrekening van voorschotten met tegemoetkomingen leidt tot terug te vorderen bedragen, zoals in dit geval, is de belanghebbende die bedragen ingevolge artikel 26 van de Awir in zijn geheel verschuldigd. Deze bepaling is dwingendrechtelijk geformuleerd, zodat de dienst niet van terugvordering van de door [appellante] verschuldigde bedragen mocht afzien (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:659). De tekst van artikel 26 van de Awir biedt geen aanknopingspunt voor de uitleg door [appellante] dat de tekst "in zijn geheel verschuldigd" alleen beoogt aan te geven wie de terugvordering is verschuldigd. [appellante] dient het teruggevorderde bedrag dus terug te betalen. Wel kan zij de dienst in het invorderingstraject verzoeken om een standaardbetalingsregeling van 24 termijnen dan wel een betalingsregeling op maat. Op deze wijze kan de dienst rekening houden met haar financiële omstandigheden.
-verrekening
8.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op grond van artikel 12, eerste lid, van de Awir geen rechtsmiddel openstaat tegen de verrekening. Zij verwijst naar een besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 27 mei 2016, waarin het Landelijk Incasso Centrum van de dienst heeft toegezegd af te zien van invorderingsmaatregelen, behoudens verrekening met andere dan maandelijkse uit te keren toeslagen en belastingteruggaven. Dit besluit is een vervolgbesluit in de zin van artikel 4:125 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) waartegen het bezwaar en beroep worden geacht mede gericht te zijn, aldus [appellante].
8.1.    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Awir blijven voor de toepassing van dit hoofdstuk titel 4.2 en artikel 4:125 van de Awb buiten toepassing en zijn artikel 3:40, titel 4.1 en de hoofdstukken 6 en 7 van die wet niet van toepassing op de verrekeningsbeschikking, bedoeld in artikel 30. Hieruit volgt dat een verrekening niet appellabel is en artikel 4:125 van de Awb daarop niet van toepassing is. Het betoog faalt al hierom.
-afzien van horen in bezwaar
9.    Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bezwaarschrift geen aanknopingspunten biedt op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] had moeten horen over haar bezwaar. Volgens [appellante] heeft zij in haar bezwaarschrift gronden aangevoerd, waarop het antwoord niet bij voorbaat onwrikbaar vaststaat.
9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142) vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd. Gelet op wat [appellante] in het bezwaarschrift naar voren heeft gebracht en de van toepassing zijnde regelgeving, was er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk dat die gronden niet tot de conclusie zouden leiden dat zij over 2014 recht had op huurtoeslag.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
w.g. Steendijk    w.g. Jansen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2017
609.  BIJLAGE
Wettelijk kader
Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
Artikel 26
Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden
Artikel 14
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Artikel 1 van Protocol nr. 12
1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
(…).
Wet op de huurtoeslag
Artikel 1a
1. Op deze wet is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, met uitzondering van artikel 6, eerste en tweede lid, van toepassing.
(…).
Artikel 7
1. Het recht op en de hoogte van de huurtoeslag is afhankelijk van de draagkracht, waaronder begrepen het vermogen, van de huurder, diens partner en de medebewoners.
(…).
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 7
(…)
3. Indien in een inkomensafhankelijke regeling de aanspraak op een tegemoetkoming mede afhankelijk is gesteld van het vermogen, bestaat geen aanspraak op een tegemoetkoming, indien bij de belanghebbende (…) over het berekeningsjaar voordeel uit sparen en beleggen als bedoeld in artikel 5.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001 in aanmerking wordt genomen (…).
(…).
Artikel 12
1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk blijven titel 4.2 en artikel 4:125 van de Awb buiten toepassing en zijn artikel 3:40, titel 4.1 en de hoofdstukken 6 en 7 van die wet niet van toepassing op de verrekeningsbeschikking, bedoeld in artikel 30.
(…)
Artikel 26
Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
Artikel 47
Onze Minister is bevoegd in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat bij ministeriële regeling voor groepen van gevallen tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke zich bij de toepassing van artikel 7, derde of vierde lid, (…) mochten voordoen.
Algemene wet inzake rijksbelastingen
Artikel 1
1. De bepalingen van deze wet gelden in Nederland bij heffing van rijksbelastingen (…).
(…).
Artikel 63
Onze Minister is bevoegd voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke zich bij de toepassing van de belastingwet mochten voordoen.
Wet inkomstenbelasting 2001
Artikel 2.18
Verzamelinkomen is het gezamenlijk bedrag van
a. het inkomen uit werk en woning;
b. het inkomen uit aanmerkelijk belang en
c. het belastbare inkomen uit sparen en beleggen, verminderd met daarin begrepen te conserveren inkomen.
Artikel 5.1
Belastbaar inkomen uit sparen en beleggen is het voordeel uit sparen en beleggen verminderd met de persoonsgebonden aftrek.
Artikel 5.2
1. Het voordeel uit sparen en beleggen wordt gesteld op 4% (forfaitair rendement) van de grondslag sparen en beleggen. De grondslag sparen en beleggen is de rendementsgrondslag aan het begin van het kalenderjaar (peildatum) voor zover die rendementsgrondslag meer bedraagt dan het heffingvrije vermogen.
(…).