ECLI:NL:RVS:2017:2185
Raad van State — Uitspraak 


201602777/1/A3.
Datum uitspraak: 16 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    De Rooij Mosselkweek B.V., gevestigd te Yerseke, gemeente Reimerswaal,
2.    Bru 40 B.V., gevestigd te Bruinisse, gemeente Schouwen-Duiveland,
3.    Coöperatie De Zeeparels U.A., gevestigd te Wemeldinge, gemeente Kapelle,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 8 maart 2016 in zaak nrs. 15/3838, 15/3839 en 15/3840 in het geding tussen:
1.    De Rooij
2.    Bru
3.    De Zeeparels
en
de staatssecretaris van Economische Zaken.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 13 januari 2010 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris) voor de periode 13 januari 2010 tot en met 31 december 2011 vergunningen verleend voor het vissen op mosselzaad met een mosselzaadinvanginstallatie (hierna: MZI) aan:
De Rooij, Mosselbank B.V. en De Koning Mosselkweek B.V. op nader aangeduide plaatsen in Zuidwal in de Waddenzee met een oppervlak van 21,4 ha;
Bru op nader aangeduide plaatsen in Vuilbaard Noord in de Oosterschelde en in Malzwin in de Waddenzee met een oppervlak van 9,2 ha; en
De Zeeparels op nader aangeduide plaatsen in Scheurrak 64 in de Waddenzee met een oppervlak van 0,1 ha.
Bij afzonderlijke besluiten van 24 april 2015 heeft de staatssecretaris opnieuw beslist op de bezwaren van De Rooij, Bru en De Zeeparels en deze gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 maart 2016 heeft de rechtbank de door De Rooij, Bru en De Zeeparels daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 24 april 2015 vernietigd. De rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben De Rooij, Bru en De Zeeparels hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De Rooij, Bru en De Zeeparels hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2017, waar De Rooij, Bru en De Zeeparels, vertegenwoordigd door mr. M. van der Bent, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door
mr. [NAAM]. P.J. Kooiman, J.M.M. Kouwenhoven en W.H.M. Zuijderwijk, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord Visserijbedrijf Gerdia B.V. en Marinecultuur Oosterschelde B.V., vertegenwoordigd door mr. W.H. Lindhout.
Overwegingen
Inleiding
1.    Voor het wettelijk kader, de voorgeschiedenis en de feiten verwijst de Afdeling, evenals de rechtbank, naar de overwegingen 1. tot en met 4. van de eerdere uitspraak van de Afdeling in dit geschil van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:809 (hierna: de eerdere uitspraak).
Eerdere uitspraak van de Afdeling
2.    In de eerdere uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de staatssecretaris opnieuw moet beslissen op de bezwaren van Mosselzaad Bedrijf Prins & Dingemanse B.V., Neeltje Jans B.V., De Koning, Mosselbank, De Zeeparels, Bru en De Rooij tegen de aan hen verleende MZI-vergunningen. De Afdeling heeft daartoe onder 21. overwogen:
"Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen (…) dient hij daarbij vast te stellen wie van hen als pionier van het eerste uur kunnen worden aangemerkt om te bezien of diegenen, naast een overgangstermijn die aan alle experimenteerders wordt gegund, recht hebben op een extra compensatie wegens de inmenging in hun in de jaren 2000 tot 2005 opgebouwde eigendomsrecht. Daarbij dient hij beter te motiveren waarom volgens hem voor deze groep van pioniers van het eerste uur niet dezelfde uitzonderingspositie geldt als voor West 6.
Voorts dient de staatssecretaris opnieuw te bezien of voor de experimenteerders die in de experimenteerfase met MZI-activiteiten zijn begonnen een generieke overgangstermijn van vier jaar afdoende is. Daartoe dient hij in het bijzonder te onderzoeken wat in de jaren 2005 tot 2010 de investeringen van de experimenteerders in de MZI’s zijn geweest.
Ten slotte dient de staatssecretaris opnieuw vast te stellen welke locaties vanaf 2010 voor MZI’s in aanmerking komen, waarbij de belangen van de experimenteerders kenbaar moeten worden meegewogen. Bij het berekenen van het toe te wijzen oppervlak dient de staatssecretaris de bezwaren hierover van Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, De Koning, Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en De Rooij, zoals aangevuld in beroep en hoger beroep, nogmaals in overweging te nemen. Daarbij geldt dat het uitgangspunt van de minister dat aan de experimenteerders een MZI-vergunning wordt verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in gebruik hebben van de MZI’s die zij in de jaren 2008 en 2009 daadwerkelijk hebben geëxploiteerd, niet onredelijk is. Dat zijn immers de laatste jaren van de experimenteerfase, zodat daarmee de meest recente situatie wordt weergegeven."
Nieuwe besluiten op bezwaar naar aanleiding van de eerdere uitspraak
3.    In zijn besluiten van 24 april 2015 heeft de staatssecretaris opnieuw beslist op de bezwaren van De Rooij, Bru en De Zeeparels. Hij heeft een accountant, [naam accountant], opdracht gegeven onderzoek te doen naar investeringen in MZI’s in de periode 1 januari 2000 tot en met 31 december 2009.
Op grond van de resultaten van het onderzoek van de accountant heeft de staatssecretaris West 6 en Prins & Dingemanse wel en De Rooij, Bru en De Zeeparels niet als pionier van het eerste uur aangemerkt. Hij heeft aan hen als experimenteerders een extra termijn van twee jaar toegekend die hen in staat moet stellen hun investeringen terug te verdienen. Daarmee hebben De Rooij, Bru en De Zeeparels een totale overgangstermijn van zes jaar gekregen. Dit betekent dat aan hen als experimenteerders nog MZI-vergunningen zijn verleend tot en met het jaar 2015. Omdat De Rooij, Bru en De Zeeparels niet als pionier van het eerste uur kunnen worden aangemerkt heeft de staatssecretaris hun niet dezelfde uitzonderingspositie toegekend als West 6, aangezien aan dat bedrijf ook in de jaren 2016 en 2017 en in beginsel ook in het jaar 2018 en in de daarop volgende jaren MZI-vergunningen zullen worden verleend.
Ten slotte heeft de staatssecretaris bij het berekenen van het toe te wijzen oppervlak het aantal hectares voor De Rooij, Bru en De Zeeparels opnieuw vastgesteld op het aantal dat was vastgesteld in de afzonderlijke besluiten van 13 januari 2010.
Oordeel rechtbank over nieuwe besluiten op bezwaar
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris De Rooij, Bru en De Zeeparels terecht niet als pionier van het eerste uur heeft aangemerkt. De rechtbank is van oordeel dat De Rooij, Bru en De Zeeparels door de overgangstermijn van zes jaar toereikend zijn gecompenseerd. Wat betreft de uitzonderingspositie van West 6 acht de rechtbank de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015 afdoende gemotiveerd. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk gemaakt dat het toegekende aantal ha onvoldoende is en dat er nog MZI-ruimte beschikbaar is om aan de experimenteerders toe te delen.
Oordeel Afdeling
Bevoegdheid staatssecretaris
5.    In de eerdere uitspraak is overwogen:
14.2.: "Gelet op de tekst van de sedert 2005 verleende ontheffingen en de strekking van het interim-beleid is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat Barbé en anderen terecht betogen dat voor de experimenteerders in ieder geval vanaf 2005 duidelijk was, dan wel kon zijn, dat de experimenteerfase in beginsel tijdelijk was en aan hen ontheffingen werden verleend in afwachting van definitief MZI-beleid. Dat aan hen op een zeker moment geen ontheffing of vergunning meer zou worden verleend om met MZI’s op mosselzaad te vissen, is gelet hierop dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel. De minister heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gezien de beperkte ruimte die in de toekomst voor MZI’s beschikbaar is, deze ruimte wordt toebedeeld aan de traditionele mosselvissers ter compensatie van het afbouwen van de bodemberoerende mosselvisserij, hetgeen in het belang is van de natuurbescherming en de continuïteit van de mosselsector als geheel".
15.4.1.: "De staatssecretaris heeft zich ter zitting bij de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de minister bevoegd was om voor de MZI-activiteiten, waarvoor voorheen geen regelgeving gold, alsnog regels te stellen en in dat kader te besluiten dat MZI’s in de toekomst alleen door de traditionele mosselvissers mogen worden ingezet. Zoals hiervoor onder 14.2. is overwogen, rechtvaardigen de belangen van de natuurbescherming en de continuïteit van de mosselsector een dergelijke maatregel."
15.4.3.: "Bij de totstandkoming van de overgangstermijn zoals neergelegd in artikel 77g, tweede lid, van de Regeling, heeft de minister tevens ten aanzien van beide groepen experimenteerders onzorgvuldig gehandeld. In het bijzonder heeft hij niet kenbaar gemaakt op grond van welke overwegingen en welk onderzoek voor een termijn van vier jaar is gekozen. Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris desgevraagd bevestigd dat de minister bij het bepalen van de duur van de overgangstermijn geen, althans geen gedocumenteerd, onderzoek heeft gedaan naar de investeringen die de experimenteerders vóór en tijdens de experimenteerfase hebben gedaan en de schade die zij als gevolg van het moeten beëindigen van de MZI-activiteiten zullen lijden. Dit gebrek aan onderzoek laat zich niet rijmen met het in de brieven van de minister van 31 augustus 2009, 12 november 2009 en 29 september 2010 ingenomen standpunt dat de experimenteerders in staat dienen te worden gesteld hun investeringen terug te verdienen".
5.1.    Zoals blijkt uit hetgeen onder 2. en 5. is weergegeven is in de eerdere uitspraak het hanteren van een overgangstermijn als zodanig niet onredelijk geacht, gelet op de belangen van de natuurbescherming en de continuïteit van de mosselsector. De Afdeling heeft in die uitspraak artikel 77g, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling visserij, waarin een generieke overgangstermijn voor beide groepen experimenteerders van vier jaar was opgenomen, onverbindend geacht vanwege de onzorgvuldigheid van het onderzoek naar de bij die bepaling betrokken belangen. Op grond van de eerdere uitspraak diende de staatssecretaris met inachtneming van die uitspraak een nieuwe overgangstermijn vast te stellen. Er bestaat daarom, anders dan De Rooij aanvoert, geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris daartoe niet meer bevoegd zou zijn omdat de Afdeling artikel 77g, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling visserij onverbindend heeft verklaard.
5.2.    Het betoog faalt.
Pioniers eerste uur / Uitzonderingspositie West 6 / Overgangstermijn
6.    De Rooij en De Zeeparels voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat het criterium dat de staatssecretaris heeft gehanteerd om de groep pioniers van het eerste uur af te bakenen onjuist is. Zij betogen dat ze ten onrechte niet als pionier van het eerste uur zijn aangemerkt en dat ze recht hebben op dezelfde positie als West 6 en dus op voortzetting van hun MZI-exploitatie na het jaar 2015. Ook is de overgangstermijn van zes jaar te kort om hun investeringen en gemaakte kosten terug te verdienen, aldus De Rooij en Bru.
6.1.    De Afdeling heeft in de eerdere uitspraak overwogen:
2.7.: "Op 16 november 2009 is de brief van 31 augustus 2009 behandeld in een wetgevingsoverleg tussen de minister en de vaste Kamercommissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XIV, nr. 63). In dat overleg hebben verschillende commissieleden vragen gesteld over de toewijzing van MZI-locaties aan experimenteerders die reeds voor 2004 bedrijfsmatig met MZI’s bezig waren en daarin miljoenen euro’s hebben geïnvesteerd, de zogenoemde pioniers van het eerste uur, en over de aanvaardbaarheid van de overgangstermijn van vier jaren voor die groep."
15.2.: "Hieruit volgt dat er ten tijde van de totstandkoming van de Regeling twee groepen ‘experimenteerders’ waren in de zin van artikel 77b van de Regeling: de ondernemers die al vóór het Beleidsbesluit 2005-2020 MZI’s exploiteerden en daarmee gedurende de experimenteerfase zijn doorgegaan, en de ondernemers die eerst in de experimenteerfase daarmee zijn aangevangen. De MZI-activiteiten van de eerste groep vonden niet plaats in het kader van het Beleidsbesluit 2005-2020 en het interim-beleid, maar waren, zoals ook ter zitting naar voren is gekomen, gericht op commerciële exploitatie van de MZI’s. Deze groep is de groep ‘pioniers van het eerste uur’ waar de vaste Kamercommissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in het hiervoor onder 2.7. vermelde wetgevingsoverleg van 16 november 2009 op doelde."
15.4.1.: "Door geen onderscheid te maken tussen de twee groepen experimenteerders, is de minister ten onrechte voorbijgegaan aan de situatie van de groep pioniers van het eerste uur, die zich in relevante mate onderscheidt van die van de experimenteerders die eerst in de op voorhand in tijd beperkte experimenteerfase MZI-activiteiten hebben ontplooid. Eerstgenoemde groep heeft immers in de periode 2000 tot 2005 bedrijfsmatig MZI’s mogen exploiteren en daarvoor investeringen gedaan. Tot het Beleidsbesluit 2005-2020 hoefde deze groep er niet van uit te gaan dat die activiteiten vanaf 2005 als experimenten zouden worden aangemerkt met een tijdig [lees: tijdelijk] karakter."
6.2.    Gelet op hetgeen onder 6.1. is weergegeven bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris zich in de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015 niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat alleen die ondernemingen die vóór het jaar 2005 aanzienlijke investeringen hebben gedaan en op schaal van betekenis installaties gericht op het invangen van mosselzaad te water hebben gelaten als pionier van het eerste uur zijn aan te merken. Dit uitgangspunt doet recht aan de eerdere uitspraak, waarin onder 2.7. de pioniers van het eerste uur werden omschreven als experimenteerders die bedrijfsmatig met MZI’s bezig waren en daarin miljoenen euro’s hebben geïnvesteerd.
6.3.    Uit het accountantsonderzoek van Zuijderwijk, dat is gebaseerd op stukken die de ondernemingen zelf hebben overgelegd, blijkt niet dat De Rooij en De Zeeparels aanzienlijke investeringen in MZI-installaties hebben gedaan in de jaren 2000-2004. Zuijderwijk heeft berekend dat IMOZA, een samenwerkingsverband dat De Rooij, Mosselbank en De Koning zijn aangegaan in augustus 2004, in het jaar 2004 voor een bedrag van € 5.387,00 in MZI-installaties heeft geïnvesteerd en daarvoor een subsidie van € 10.000,00 heeft ontvangen. Zuiderwijk heeft ook te kennen gegeven dat uit de administratie van De Zeeparels blijkt dat in het jaar 2003 kosten zijn gemaakt voor het ontwerpen van een MZI-systeem voor een bedrag van € 5.065,00 en dat in het jaar 2004 € 437,00 aan bijkomende kosten zijn opgevoerd.
6.3.1.    De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de MZI-activiteiten die De Rooij in de jaren 2000-2004 heeft ontplooid voorbereidingshandelingen en kleinschalige onderzoeken en proefopstellingen betroffen. Volgens de staatssecretaris hebben De Rooij en De Zeeparels in die jaren geen aanzienlijke investeringen in MZI’s gedaan en hebben zij niet op schaal van betekenis installaties gericht op het invangen van mosselzaad te water gelaten. De staatssecretaris heeft De Rooij en De Zeeparels daarom niet als pioniers van het eerste uur aangemerkt. Hij heeft zijn standpunt in de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015 als volgt toegelicht.
In het besluit op bezwaar, gericht aan De Rooij staat:
"Uit de stukken die u heeft overgelegd blijkt dat u zich in de periode voor 2005 gebogen heeft over de mogelijkheden om mosselzaad in te vangen en zich hierop heeft voorbereid. Vanaf 2001 zijn vergunningen/ontheffingen aangevraagd om ten behoeve van onderzoek op kleine schaal mosselzaad in te mogen vangen. Aangegeven wordt dat in 2001 de praktische experimenten zijn gestart met plaatsing van een kleine proefopstelling op door u gehuurde mosselpercelen in de Doove BaIg. Vanaf 2002 heeft samenwerking plaatsgevonden op initiatief van RIVO met andere partijen om kennis te vergaren omtrent het invangen van mosselzaad. Aan mij is onder andere een proef van CSO bekend die startte in mei 2002 en enkele maanden duurde, maar uiteindelijk geen mosselzaad opleverde. In 2003 heeft u - voor zover mij bekend - geen MZI-activiteiten uitgevoerd. In 2004 is het consortium IMOZA gevormd en is het initiatief genomen voor een "multi-locatie monitoring- en invangprogramma". Vanaf 2005 is dat uitgevoerd. (…).
Het betrof hier slechts voorbereidingshandeling en/of kleinschalige onderzoeken en geen economische activiteiten gericht op exploitatie van mosselzaad. (…).
Dat er in enkele jaren voorafgaand aan 2005 op bescheiden schaal mede door u onderzoek is gedaan naar het invangen van mosselzaad, betekent niet dat u aangemerkt kan worden als pionier van bedrijfsmatige MZI-exploitatie. Pas vanaf 2005 bent u in navolging van anderen gestart met het op bedrijfsmatige schaal invangen en oogsten van mosselzaad met behulp van MZI’s. U bent gelet op het voorgaande niet aan te merken als pionier."
In het besluit op bezwaar, gericht aan De Zeeparels staat:
"In de afwijzing van uw subsidieaanvraag Innovatie aquacultuur wordt opgemerkt dat het projectplan onvoldoende is uitgewerkt en dat het plan onvoldoende concreet is. Deze afwijzing is van 30 november 2004 en dateert dus van na de bekendmaking van het beleidsbesluit ‘Ruimte voor een zilte oogst’ op 1 oktober 2004. Uit de door u overgelegde rapportage 2008 (d.d. 10 november 2008) blijkt dat u voor het eerst pas in 2007 MZI’s in het water heeft geplaatst. Dit gebeurde bovendien op zeer kleine schaal. Hieruit blijkt dat u pas in de experimenteerfase - toen duidelijk was dat de experimenten van tijdelijke aard waren - daadwerkelijk bent begonnen met MZI’s. U bent daarom niet aan te merken als pionier."
6.3.2.    De Rooij is een dochter van Continental Shellfish Organisation BV (hierna: CSO). Als bijlage bij het aanvullend beroepschrift heeft De Rooij een "Overzicht activiteiten MZI-project CSO/DRM (2001 t/m 2009)" overgelegd. De MZI-activiteiten waarnaar in dat overzicht wordt verwezen bevestigen het onder 6.3.1. weergegeven beeld dat de staatssecretaris in de nieuwe besluiten op bezwaar heeft geschetst van die activiteiten in de jaren 2000-2004. De staatssecretaris heeft die MZI-activiteiten in redelijkheid als activiteiten in het kader van onderzoek en proefopstellingen kunnen aanmerken. In het hogerberoepschrift is daarnaast nog verwezen naar uitgaven door De Rooij voor MZI-activiteiten van € 300.000,00. Nog daargelaten of die kosten door De Rooij of door CSO zijn gemaakt en of die kosten als investeringen in MZI’s kunnen worden aangemerkt, is niet aannemelijk gemaakt of en zo ja in hoeverre die kosten betrekking hebben op de periode 2000-2004, aangezien die kosten zien op de jaren 2001 tot en met 2009 en niet nader zijn gespecificeerd. De Rooij heeft ten slotte verwezen naar projectkosten van het samenwerkingsverband IMOZA ter hoogte van € 685.750,00. Daarvan was volgens De Rooij een bedrag van   € 420.148,00 subsidiabel, maar is uiteindelijk op 30 november 2004          € 63.022,00 aan subsidie toegekend. De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit geen investeringen zijn die kunnen worden toegerekend aan de jaren 2000-2004. Het betreft investeringen die betrekking hebben op een samenwerkingsverband dat eerst in augustus 2004 is aangegaan en dat in 2005 van start is gegaan.
Met betrekking tot de stelling van De Zeeparels dat het aan de staatssecretaris is te wijten dat zij niet als pionier van het eerste uur kan worden aangemerkt, wordt overwogen dat De Zeeparels eerst op 7 mei 2003 is opgericht. In het Verslag Workshop "Innovatoren Schelpdierensector" van 11 november 2004, dat als bijlage bij het hogerberoepschrift is gevoegd, staat: "De Zeeparels. (…). Zijn gestart met plannen voor mosselhangcultuur, maar omdat het zaad na groei op de bodem valt zijn ze ook aan een systeem voor vangst van mosselzaad gaan werken. Om het vervolgsysteem voor het kweken te testen is er behoefte aan 4 locaties van 5 hectare van verschillende kwaliteiten en omstandigheden". Dit bevestigt het onder 6.3.1. weergegeven beeld dat de staatssecretaris in het nieuwe besluit op bezwaar heeft geschetst van de MZI-activiteiten van De Zeeparels in de jaren 2000-2004. De brief van 24 januari 2007 waarin staat: "Ik betreur het dat de proef later dan oorspronkelijk van start heeft kunnen gaan.", ziet niet op een proef of proeven die De Zeeparels in de jaren 2000-2004 had willen uitvoeren. Zoals De Zeeparels zelf in haar hogerberoepschrift aangeeft, gaat het om vertraging die in de jaren 2005 en 2006 is ontstaan.
6.3.3.    Gelet op hetgeen onder 6.3. tot en met 6.3.2. is overwogen heeft de staatssecretaris zich in de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de MZI-activiteiten van De Rooij en De Zeeparels in de jaren 2000-2004 moeten worden aangemerkt als activiteiten in het kader van onderzoek en proefopstellingen waarmee zij geen significant bedrijfsresultaat boekten. Niet aannemelijk is geworden dat zij vóór het jaar 2005 aanzienlijke investeringen hebben gedaan en op schaal van betekenis installaties gericht op het invangen van mosselzaad te water hebben gelaten. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de staatssecretaris De Rooij en De Zeeparels in redelijkheid niet als pioniers van het eerste uur heeft hoeven aanmerken.
6.3.4.    De betogen falen.
6.4.    Ook heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat, nu De Rooij en De Zeeparels niet als pioniers van het eerste uur kunnen worden aangemerkt, zij reeds daarom niet vergelijkbaar zijn met West 6. Daarom hoefde de staatssecretaris aan De Rooij en De Zeeparels niet dezelfde uitzonderingspositie toe te kennen als aan West 6.
6.5.    Ten slotte heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat De Rooij, Bru en De Zeeparels door middel van de generieke overgangstermijn, die in de nieuwe besluiten op bezwaar is verlengd van vier naar zes jaar, voldoende zijn gecompenseerd voor hun investeringen in MZI-installaties.
6.5.1.    In de eerdere uitspraak is onder 21. overwogen dat de staatssecretaris opnieuw diende te bezien of voor de experimenteerders een generieke overgangstermijn van vier jaar afdoende was en dat de staatssecretaris daartoe in het bijzonder diende te onderzoeken wat in de jaren 2005 tot 2010 de investeringen van de experimenteerders in MZI’s zijn geweest.
De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris gevolg heeft gegeven aan de eerdere uitspraak, door Zuijderwijk opdracht te geven onderzoek te doen naar de investeringen van de ondernemingen in de jaren 2000-2009 en door aan de hand daarvan opnieuw een overgangstermijn te bepalen.
6.5.2.    Het accountantsonderzoek van Zuijderwijk is gebaseerd op gegevens die dertien MZI-experimenteerders hebben verstrekt. In het rapport is per bedrijf het bedrag vermeld dat in MZI’s is geïnvesteerd. Vervolgens is de boekwaarde van de investeringen per 31 december 2009 bepaald. Dit betekent dat is bezien welk deel van de investeringen op dat moment nog niet was "terugverdiend". Daarna is per bedrijf de normatieve jaarproductie van MZI-zaad omstreeks 31 december 2009 bepaald aan de hand van oogstgegevens die de bedrijven hadden verstrekt. Vervolgens is per bedrijf de investering en boekwaarde per mosselton vermeld. Daarna zijn de opbrengstprijs voor mosselzaad en de kosten voor het uitzetten en oogsten daarvan bepaald. De opbrengsten voor mosselzaad zijn vastgesteld op een bedrag tussen de € 50,00 en € 80,00 per mosselton en de kosten voor het kweken en oogsten op een bedrag tussen de € 35,00 en € 40,00 per mosselton. Ten slotte is de terugverdienperiode per bedrijf in kaart gebracht aan de hand van verschillende opbrengstprijzen en kweek/oogstprijzen. Ook is inzicht gegeven in het gewogen gemiddelde.
6.5.3.    De staatssecretaris heeft zich in de nieuwe besluiten op bezwaar van 24 april 2015, gelet op hetgeen in de eerdere uitspraak onder 21. en 15.4.3. is overwogen, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de overgangstermijn er niet toe behoefde te strekken dat alle experimenteerders ook daadwerkelijk binnen die termijn al hun investeringen in MZI’s terug zouden verdienen, maar dat zij daartoe in de gelegenheid werden gesteld. Daarbij heeft de staatssecretaris kunnen betrekken dat het niet voor alle experimenteerders mogelijk was alle investeringen terug te verdienen, bijvoorbeeld door de keuze de exploitatie van MZI-installaties die niet rendabel waren toch voort te zetten, terwijl het mogelijk was hun MZI’s aan te passen of over te schakelen op andere en meer rendabele MZI-systemen. Ook heeft de staatssecretaris daarbij kunnen betrekken dat indien aan ondernemingen die zeer rendabele systemen hebben gebruikt op grond daarvan een korte overgangstermijn zou worden gegund, zij zouden worden benadeeld omdat zij een rendabel systeem gebruiken, terwijl ondernemers met minder rendabele systemen, die een langere termijn nodig hebben om de investeringen terug te verdienen, op grond daarvan zouden worden bevoordeeld. Daarom kon de staatssecretaris uitgaan van een generieke overgangstermijn.
De staatssecretaris heeft kunnen uitgaan van een opbrengst van € 65,00 per mosselton en van € 37,50 aan variabele kweek/oogstkosten per mosselton, aangezien dat gemiddelden betreft van de bedragen die in het accountantsrapport worden genoemd en aannemelijk is dat, zoals de staatssecretaris te kennen heeft gegeven, deze kosten moeilijk zijn vast te stellen omdat voor mosselzaad geen algemeen geldende marktprijzen beschikbaar zijn en veel van het ingevangen mosselzaad binnen de eigen (zuster)bedrijven van de experimenteerders wordt opgekweekt. Volgens de berekeningen van het accountantsonderzoek leidt toepassing van deze bedragen tot een gemiddelde terugverdientermijn per bedrijf van, naar boven afgerond, zes jaar.
6.5.4.    Gelet op hetgeen is overwogen onder 6.5.1. tot en met 6.5.3. heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de experimenteerders in staat gesteld dienden te worden hun investeringen terug te verdienen. Daarom kon het onderzoek worden beperkt tot de investeringen per 31 december 2009, waarbij de investeringen zijn bepaald op basis van de bedrijfsmiddelen die worden geactiveerd en afgeschreven. Anders dan De Rooij betoogt, behoefde daarom niet tevens te worden onderzocht wat het totale opgeofferde bedrag inclusief aanloopverliezen was. Verder heeft Bru niet aannemelijk gemaakt dat de boekwaarde van haar investeringen per 31 december 2009 onjuist is bepaald doordat is uitgegaan van een bedrag van € 391.243,00 en niet van € 605.484,00. De boekwaarde van € 391.243,00 is rechtstreeks ontleend aan de jaarrekening van Bru. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat willekeur wordt voorkomen door in alle gevallen uit te gaan van de door ondernemingen opgestelde jaarrekeningen en dat dit het meest objectieve beeld geeft van de cijfers.
6.5.5.    De betogen falen.
7.    De Rooij, Bru en De Zeeparels betogen ten slotte dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het aantal ha dat de staatssecretaris hun in de overgangsperiode heeft toegekend niet onredelijk is.
De Rooij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris haar MZI-ruimte in het nieuwe besluit op bezwaar van 24 april 20015 opnieuw mocht vaststellen op 21,4 ha. Zij voert aan meer ruimte nodig te hebben voor de verankering van haar Easyfarmsysteem. Zij stelt dat zij in 2008, samen met De Koning en Mosselbank, 77 MZI’s mocht inzetten. De lengte van de door hen gebruikte MZI’s is 125 m per systeem. Daarnaast is per MZI een verankeringsruimte van 125 m nodig en een oogstruimte van 20 m. Gelet hierop diende een totale ruimte van 38,5 ha te worden toegewezen aan De Koning, Mosselbank en De Rooij, waarvan 12,8 ha voor haar Easyfarmsysteem, aldus De Rooij.
Volgens Bru heeft de rechtbank miskend dat zij in 2009 50 MZI’s gebruikte en de staatssecretaris van dat aantal had dienen uit te gaan en niet van de 24 MZI’s die zij in 2008 had ingezet. Daarnaast heeft zij, anders dan waarvan in de besluitvorming is uitgegaan, in de Oosterschelde een ankerlengte van 80 m nodig.
Volgens De Zeeparels heeft de rechtbank miskend dat zij in 2009 was gerechtigd over te stappen op een ander MZI-systeem. De staatssecretaris had daarom dat jaar als uitgangspunt moeten nemen, hetgeen zou leiden tot een oppervlak van 2,22 ha in plaats van 0,1 ha.
7.1.    In de eerdere uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het uitgangspunt dat aan de experimenteerders een MZI-vergunning wordt verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in gebruik hebben van de MZI’s die zij in de jaren 2008 en 2009 daadwerkelijk hebben geëxploiteerd, niet onredelijk is.
In het nieuwe besluit op bezwaar van 24 april 2015 heeft de staatssecretaris de generieke berekeningsmethode uiteengezet die voor de berekening van de vanaf 2010 toe te wijzen MZI-ruimte aan experimenteerders wordt gehanteerd. Bij deze toewijzing worden de in 2008 daadwerkelijk ingezette MZI-systemen als ijkpunt genomen, waarbij geldt dat de omvang van het ingezette systeem bepalend is en niet het destijds vergunde of gebruikte oppervlak. Bij de berekening wordt uitgegaan van de lengte van de afzonderlijke systemen, de maximale verankeringsruimte voor dergelijke systemen in het kustwater en de benodigde oogstruimte.
7.2.    Volgens de staatssecretaris heeft De Rooij, samen met De Koning en Mosselbank, in 2008 53 MZI’s ingezet, bestaande uit lijnen met netten. De maximale verankeringsruimte in de Waddenzee is bij deze systemen volgens de generieke berekeningsmethode 80 m per MZI en de benodigde oogstruimte 10 m aan weerszijden van een MZI. Uitgaande van deze 53 MZI’s, waarvan 20 een lengte hebben van 115 m (Easyfarmsysteem) en 33 van 125 m (Smartfarmsysteem), is de MZI-ruimte voor De Koning, Mosselbank en De Rooij overeenkomstig deze generieke berekeningsmethode vastgesteld op 21,4 ha. Daarvan is 7,8 ha toe te rekenen aan het Easyfarmsysteem van De Rooij en 13,53 ha aan het Smartfarmsysteem van De Koning en Mosselbank.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat De Rooij haar stelling dat die verankeringsruimte voor haar Easyfarmsysteem desalniettemin niet toereikend is, niet nader heeft onderbouwd. De Rooij heeft evenmin aangetoond dat zij in 2008 meer dan het door de minister en staatssecretaris gehanteerde aantal MZI’s heeft ingezet in de Waddenzee. Dat zij in 2008 meer MZI’s mocht inzetten, is hierbij niet van belang. De staatssecretaris heeft in redelijkheid het aantal daadwerkelijk ingezette MZI’s als ijkpunt kunnen nemen bij de berekening van de benodigde ruimte voor 2010. Gezien het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat De Rooij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de staatssecretaris het benodigde aantal hectares voor het door haar gebruikte Easyfarmsysteem onjuist heeft vastgesteld.
7.3.    Volgens de staatssecretaris heeft De Zeeparels in 2008 4 MZI’s ingezet van 2 m lang en 1 m breed. Uitgaande van een oogstruimte van 20 m per MZI is de MZI-ruimte voor De Zeeparels vastgesteld op 0,1 ha. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze vaststelling onjuist noch onredelijk is.
De Zeeparels is bij brief van 22 oktober 2008 geïnformeerd over het interim-beleid 2009, zoals verwoord in de brief van de minister van 1 oktober 2008. Het interim-beleid 2009 houdt in dat lopende experimenten in ongewijzigde vorm met één jaar verlengd kunnen worden, maar uitbreiding van experimenten niet wordt toegestaan. In de brief van 22 oktober 2008 is medegedeeld dat de in 2008 verleende ontheffing voor het vissen met MZI’s verlengd wordt, mits er in 2009 geen substantiële wijzigingen zijn ten opzichte van de situatie in 2008. Indien er wel substantiële wijzigingen zijn in 2009 dient een nieuwe ontheffing te worden aangevraagd. Daarbij geldt dat het opschalen van experimenten niet mogelijk is, aldus die brief. De Zeeparels heeft door middel van een verlengingsformulier van 1 december 2008 te kennen gegeven dat er in 2009 geen wijzigingen ten opzichte van 2008 zijn.
Onder deze omstandigheden had het op de weg van De Zeeparels gelegen om, toen zij in april 2009 besloot een geheel ander MZI-systeem in te zetten, dat aan de minister voor te leggen om te bezien of dat een substantiële wijziging van de situatie in 2008 betrof waarvoor een nieuwe ontheffing nodig was. Nu zij dat niet heeft gedaan, heeft de rechtbank terecht geen grond voor het oordeel gezien dat de minister niet in redelijkheid de situatie in 2008 als uitgangspunt heeft kunnen nemen voor de berekening van de vanaf 2010 toe te wijzen MZI-ruimte. Overigens heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, ook indien De Zeeparels de wijzing wel had doorgegeven, voor deze wijziging dan wel uitbreiding van het MZI-experiment gelet op het interim-beleid 2009 geen ontheffing zou zijn verleend en ook om die reden de situatie in 2008 als uitgangspunt zou gelden.
7.4.    Volgens de staatssecretaris heeft Bru in 2008 12 MZI’s in de  Waddenzee en 12 MZI’s in de Oosterschelde ingezet. Deze systemen bestaan uit lijnen met netten van 120 m lang. De maximale verankeringsruimte voor deze systemen is in de Waddenzee op 80 m en in de Oosterschelde op 60 m bepaald. De benodigde oogstruimte is volgens de generieke berekeningsmethode 10 m aan weerszijden van een MZI.  Uitgaande van deze gegevens is de MZI-ruimte voor Bru vastgesteld op 4,8 ha in de Waddenzee en 4,4 ha in de Oosterschelde.
Zoals hiervoor onder 7.1. is overwogen is voor het vaststellen van de verankeringsruimte uitgegaan van de door de experimenteerders maximaal
gebruikte verankeringsruimte in het betreffende kustwater. In de Oosterschelde was die 60 m per systeem en in de Waddenzee was die 80 m per systeem. Door de maximaal gebruikte verankeringsruimte als uitgangspunt te nemen, is iedere experimenteerder in staat minimaal dezelfde verankeringsruimte te gebruiken als tijdens de experimenten, aldus de staatssecretaris. De Afdeling acht dit uitgangspunt niet onredelijk. Bru heeft haar stelling, dat die verankeringsruimte desalniettemin voor haar MZI-systeem niet toereikend is, niet nader onderbouwd.
De staatssecretaris heeft voorts in redelijkheid het aantal van 24 MZI’s als uitgangspunt kunnen nemen. Dit was het aantal MZI’s dat Bru in het jaar 2008 had ingezet. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij tijdig te kennen had gegeven dat zij in het jaar 2009 50 MZI’s heeft ingezet.
7.5.    De betogen falen.
8.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Slump
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2017.
280.