ECLI:NL:RVS:2017:2527
Raad van State — Uitspraak 


201605741/1/A3.
Datum uitspraak: 20 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 juni 2016 in zaak nr. 15/3789 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Economische Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2014 heeft de staatssecretaris zijn beslissing om op 30 oktober 2014 met spoed bestuursdwang zonder voorafgaande last toe te passen door een opgezette Bruine beer (Ursus arctos) in bewaring te nemen en op te slaan, op schrift gesteld.
Bij besluit van 23 september 2015 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juli 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W.J.Th. Bustin, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. W.L.C. Rijk, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming in werking getreden en de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) ingetrokken. Nu het besluit op bezwaar voor die datum is genomen, zijn de Ffw en de daarop gebaseerde regelingen op dit geding nog van toepassing.
De relevante bepalingen van de Verordening (EG) Nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 (Pb 1997 nr. L 61) inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (hierna: de Basisverordening), de Verordening (EG) Nr. 865/2006 van de Commissie van 4 mei 2006 (Pb 2006 nr. L 166) houdende uitvoeringsbepalingen van de Basisverordening (hierna: de Uitvoeringsverordening), de Ffw, de Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet en de Regeling vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten Flora- en faunawet zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.    In 2014 was [gemachtigde] in Canada om onderdelen voor zijn bedrijf [appellante] in te kopen. In een winkel kwam hij een opgezette Bruine beer tegen. Op een bordje las hij dat de beer op 28 augustus 1980 is doodgeschoten omdat hij een gevaar vormde voor mijnwerkers. [appellante] heeft de beer gekocht en samen met onderdelen voor het bedrijf laten verschepen naar Rotterdam.
Uit een proces-verbaal van 31 oktober 2014 dat door een buitengewoon opsporingsambtenaar op ambtseed is opgemaakt en ondertekend, blijkt dat een besloten vennootschap die de zending douane-technisch zou afhandelen, te kennen heeft gegeven dat er in een container een opgezette Bruine beer zou zitten, waarvoor niet een uitvoervergunning als bedoeld in de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (CITES) is verleend door de Canadese overheid. Op de "Bill of Lading" staan [appellante] als geadresseerde en de opgezette Bruine beer als te vervoeren goed vermeld. De opsporingsambtenaar heeft op 30 oktober 2014 de container gecontroleerd en daarin de opgezette Bruine beer aangetroffen.
Op 30 oktober 2014 heeft de opsporingsambtenaar namens de staatssecretaris de opgezette Bruine beer in bewaring genomen en opgeslagen wegens overtreding van artikel 13, eerste lid, van de Ffw.
Bij e-mail van 3 november 2014 heeft een medewerker van de Nederlandse CITES-autoriteit aan de Canadese CITES-autoriteit gevraagd of zij bereid is om alsnog een exportvergunning voor de opgezette Bruine beer te verlenen.
Bij e-mail van 4 november 2014 heeft de Canadese autoriteit medegedeeld: "it is not the intent of Canadian CITES MA to issue a retrospective export permit in such case".
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 november 2014 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de Bruine beer een beschermde uitheemse diersoort is en dat [appellante] artikel 13 Ffw heeft overtreden door een opgezette Bruine beer binnen het grondgebied van Nederland te brengen zonder geldige CITES-invoervergunning alsmede zonder een geldige CITES-uitvoervergunning of wederuitvoercertificaat. Er doet zich volgens de staatssecretaris geen concreet zicht op legalisatie voor, nu niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een invoervergunning met terugwerkende kracht als bedoeld in artikel 15 van de Uitvoeringsverordening.
3.    De rechtbank heeft overwogen dat de Basisverordening van toepassing is, nu het binnen het grondgebied van Nederland brengen van de in 1980 geschoten Bruine beer in 2014, toen de Basisverordening gold, heeft plaatsgevonden. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris niet van handhavend optreden heeft hoeven afzien. Nu niet wordt voldaan aan de in artikel 15 van de Uitvoeringsverordening opgenomen voorwaarden voor verlening van een CITES-invoervergunning met terugwerkende kracht, bestaat geen concreet zicht op legalisatie. Daarnaast heeft de staatssecretaris zich op het standpunt mogen stellen dat het belang bij handhaving zwaarder weegt dan het belang van [appellante], aldus de rechtbank.
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Basisverordening van toepassing is. Daartoe voert zij aan dat de Basisverordening niet gold toen de Bruine beer in 1980 werd geschoten.
4.1.    Niet in geschil is dat de Bruine beer uit Canada behoort tot de in bijlage B van de verordening vermelde soort Ursidae ssp. (Beren). Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Basisverordening mogen specimens van in bijlage B bij deze verordening genoemde soorten slechts in de Gemeenschap worden binnengebracht, indien vooraf in het douanekantoor aan de grens een invoervergunning is voorgelegd. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder t, wordt in de verordening onder specimen verstaan elk dier, dood of levend, van de in de bijlagen A tot en met D genoemde soorten, elk deel daarvan en elk daarvan verkregen product, al dan niet in andere goederen vervat. Een dode, opgezette, Bruine beer uit Canada is derhalve een specimen, waarop de Basisverordening van toepassing is.
Het betoog faalt.
5.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris niet heeft hoeven afzien van handhaving. Daartoe voert zij aan dat de Canadese CITES-autoriteit heeft bevestigd dat alsnog een uitvoervergunning kan worden verleend als de beer wordt teruggestuurd naar Canada. Verder voert [appellante] aan dat haar belang zwaarder weegt dan het belang bij handhaving. Het doel van de Basisverordening is de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten. Het vervoeren van de opgezette Bruine beer naar Nederland is niet in strijd met dat doel, nu de beer reeds in 1980 rechtmatig is geschoten, aldus [appellante].
5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.2.    Dat de Canadese CITES-autoriteit in weerwil van hetgeen zij in de e-mail van 4 november 2014 heeft medegedeeld, bereid zou zijn om met terugwerkende kracht een CITES-uitvoervergunning te verlenen voor uitvoer van de opgezette Bruine beer in 2014, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt.
Uit artikel 1 van de Basisverordening volgt dat de verordening ten doel heeft in het wild levende dier- en plantensoorten te beschermen en in stand te houden door de controle op het desbetreffende handelsverkeer overeenkomstig de in de verordening vastgestelde bepalingen. Die controle op het handelsverkeer wordt bevorderd door het bepaalde in artikel 4, tweede lid, van de verordening, dat voor het binnenbrengen van een specimen van een in bijlage B opgenomen soort in de Gemeenschap is vereist dat de nodige controles zijn verricht en vooraf in het douanekantoor aan de grens waar het specimen wordt binnengebracht, een invoervergunning is voorgelegd. Het niet voor het binnenbrengen van het specimen voorleggen van een invoervergunning beperkt dan wel ontneemt de controlemogelijkheden, hetgeen niet in overeenstemming met het doel van de Basisverordening is. Ingevolge artikel 16, eerste lid, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om er ten minste voor te zorgen dat sancties worden opgelegd indien op de bepalingen van deze verordening de inbreuk wordt gemaakt bestaande uit het binnenbrengen in of uitvoeren dan wel wederuitvoeren uit de Gemeenschap van specimens zonder de passende vergunning of het passende certificaat. Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat de staatsecretaris zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris niet van handhavend optreden heeft hoeven afzien.
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
w.g. Slump    w.g. Noordhoek
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2017
819.  BIJLAGE
De Basisverordening
Artikel 1
Deze verordening, heeft ten doel, in het wild levende dier- en plantensoorten te beschermen en in stand te houden door de controle op het desbetreffende handelsverkeer overeenkomstig de in de volgende artikelen vastgestelde bepalingen.
Artikel 2
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder
a. (...);
b. de Overeenkomst: de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (CITES);
c. - s. (...);
t. specimen: elk dier of elke plant, dood of levend, van de in de bijlagen A tot en met D genoemde soorten, elk deel daarvan en elk daarvan verkregen product, al dan niet in andere goederen vervat, alsmede (...);
u. - x. (...).
Artikel 3
2. Bijlage B bij deze verordening omvat:
a. de in bijlage II bij de Overeenkomst opgenomen soorten die niet in bijlage A zijn opgenomen, en waarvoor de lidstaten geen voorbehoud hebben gemaakt;
b. - d. (...).
Artikel 4
1 . Specimens van in bijlage A bij deze verordening genoemde soorten mogen slechts in de Gemeenschap worden binnengebracht, indien de nodige controles zijn verricht en vooraf in het douanekantoor aan de grens waar de specimens worden binnengebracht, een invoervergunning is voorgelegd die werd afgegeven door een administratieve instantie van de lidstaat van bestemming.
Die invoervergunning mag enkel worden afgegeven met inachtneming van de in lid 6 opgelegde beperkingen en indien is voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. (...);
b. de aanvrager bewijst dat de specimens zijn verkregen overeenkomstig de wetgeving betreffende de bescherming van de betrokken soort, hetgeen, in het geval van de invoer uit derde landen van specimens van een in de bijlagen bij de Overeenkomst opgenomen soort inhoudt dat een conform de Overeenkomst door een bevoegde autoriteit van het land van uitvoer of wederuitvoer afgegeven uitvoervergunning, wederuitvoercertificaat of een kopie daarvan, dient te worden overgelegd;
c. - f. (...).
2. Specimens van in bijlage B bij deze verordening genoemde soorten mogen slechts in de Gemeenschap worden binnengebracht, indien de nodige controles zijn verricht en vooraf in het douanekantoor aan de grens waar de specimens worden binnengebracht, een invoervergunning is voorgelegd die werd afgegeven door een administratieve instantie van de lidstaat van bestemming.
De invoervergunning mag enkel worden afgegeven met inachtneming van de in lid 6 opgelegde beperkingen en wanneer:
a. - b. (...);
c. aan de voorwaarden van lid 1, onder b, i, e en f, is voldaan.
Artikel 16
1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om er ten minste voor te zorgen dat sancties worden opgelegd indien op de bepalingen van deze verordening de volgende inbreuken worden gemaakt:
a. binnenbrengen in of uitvoeren dan wel wederuitvoeren uit de Gemeenschap van specimens zonder de passende vergunning of het passende certificaat, of met een niet naar waarheid ingevulde, vervalste of ongeldige vergunning of certificaat dan wel een vergunning of certificaat waarin wijzigingen zijn aangebracht zonder toestemming van de autoriteit die deze heeft afgegeven;
b. - m. (...).
Bijlage
2. De afkorting „ spp." dient ter aanduiding van alle soorten van een hoger taxon.
Bijlage B
(...)
Ursidae ssp.
(Beren)
(...)
De Uitvoeringsverordening
Artikel 10
1. De geldigheidsduur van overeenkomstig de artikelen 20 en 21 afgegeven invoervergunningen bedraagt niet meer dan twaalf maanden. Een invoervergunning is in ieder geval ongeldig indien een overeenkomstig geldig document van het land van uitvoer of wederuitvoer ontbreekt.
Artikel 13
1. De invoervergunningen, uitvoervergunningen en wederuitvoercertificaten dienen, rekening houdend met artikel 8, lid 3, tijdig te worden aangevraagd zodat zij kunnen worden afgegeven voordat de specimens in de Gemeenschap worden binnengebracht c.q. uit de Gemeenschap worden uitgevoerd of wederuitgevoerd.
Artikel 14
Wanneer specimens in de Gemeenschap worden binnengebracht, worden de vereiste van derde landen afkomstige documenten alleen als geldig beschouwd, indien zij voor de uitvoer of wederuitvoer van de specimens uit het betrokken land zijn afgegeven en voor dat doel zijn gebruikt vóór het verstrijken van hun geldigheidsduur en indien zij niet later dan zes maanden na de afgiftedatum worden gebruikt voor het binnenbrengen van de specimens in de Gemeenschap.
Artikel 15
1. In afwijking van artikel 13, lid 1, en artikel 14 van de onderhavige verordening en op voorwaarde dat de invoerder of (weder)uitvoerder de bevoegde administratieve instantie bij de aankomst respectievelijk vóór het vertrek van de betrokken zending in kennis stelt van de redenen waarom de vereiste documenten niet beschikbaar zijn, mogen in uitzonderlijke gevallen de documenten voor specimens van de in de bijlagen B en C bij Verordening (EG) nr. 338/97 opgenomen soorten alsmede voor de in artikel 4, lid 5, van genoemde verordening bedoelde specimens van de in bijlage A bij die verordening opgenomen soorten met terugwerkende kracht worden afgegeven.
2. De afwijking waarin lid 1 voorziet, is van toepassing indien ten genoegen van de bevoegde administratieve instantie van de lidstaat - die daarover zo nodig overleg pleegt met de bevoegde instanties van derde landen - is aangetoond dat de invoerder of (weder)uitvoerder niet verantwoordelijk is voor de onregelmatigheden die zich eventueel hebben voorgedaan, en dat de invoer of (weder)uitvoer van de betrokken specimens voor het overige in overeenstemming is met Verordening (EG) nr. 338/97, de Overeenkomst en de desbetreffende wetgeving van de betrokken derde landen.
De Ffw
Artikel 5
1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen als beschermde uitheemse plantensoort of beschermde uitheemse diersoort worden aangewezen plantensoorten onderscheidenlijk diersoorten die niet van nature in Nederland voorkomen en die:
a. in hun voortbestaan worden bedreigd of het gevaar lopen in hun voortbestaan te worden bedreigd, dan wel die zodanige gelijkenis vertonen met bedoelde soorten dat aanwijzing ervan noodzakelijk is ter bescherming van die soorten, of
b. niet noodzakelijkerwijs in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, doch ter bescherming waarvan maatregelen noodzakelijk zijn ter voorkoming van overmatige benutting, dan wel die zodanige gelijkenis vertonen met bedoelde soorten dat aanwijzing ervan noodzakelijk is ter bescherming van die soorten.
2. De aanwijzing van een plantensoort of van een diersoort als beschermde uitheemse plantensoort onderscheidenlijk als beschermde uitheemse diersoort geschiedt in afwijking van het bepaalde in het eerste lid bij ministeriële regeling indien die aanwijzing noodzakelijk is ter uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties.
Artikel 13
1. Het is verboden planten of producten van planten, of dieren dan wel eieren, nesten of producten van dieren, behorende tot een beschermde inheemse of beschermde uitheemse plantensoort onderscheidenlijk een beschermde inheemse of beschermde uitheemse diersoort te koop te vragen, te kopen of te verwerven, ten verkoop voorhanden of in voorraad te hebben, te verkopen of ten verkoop aan te bieden, te vervoeren, ten vervoer aan te bieden, af te leveren, te gebruiken voor commercieel gewin, te huren of te verhuren, te ruilen of in ruil aan te bieden, uit te wisselen of tentoon te stellen voor handelsdoeleinden, binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen of onder zich te hebben.
Artikel 75
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, vrijstelling worden verleend van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 18 bepaalde verboden.
2. Indien een vrijstelling als bedoeld in het eerste lid strekt tot uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties, kan de vrijstelling bij ministeriële regeling worden verleend.
Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet
Artikel 4
2. Als beschermde uitheemse dier- en plantensoort als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de wet zijn, voorzover het soorten als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel b, van de wet betreft en voorzover deze soorten niet reeds onder artikel 4, eerste lid, van deze regeling vallen, aangewezen:
a. de soorten genoemd in de bijlagen B, C en D bij de basisverordening, met inachtneming van de tot die bijlage behorende opmerkingen over de interpretatie daarvan, en met uitzondering van de daarin voorkomende beschermde inheemse dier- en plantensoorten;
b. - c. (...).
Regeling vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten Flora- en faunawet
Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. - c. (...);
d. basisverordening: verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van de Europese Unie van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (PbEG 1997, L 61);
e. uitvoeringsverordening: verordening (EG) nr. 1808/2001 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 30 augustus 2001, houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (PbEG L 250);
f. - k. (...).
Artikel 2
1. De vrijstellingen, bedoeld in deze regeling, gelden slechts voorzover:
a.  met betrekking tot de aanvraag, afgifte, vorm, inhoud, overlegging en geldigheid en het gebruik van invoervergunningen, uitvoervergunningen, kennisgevingen van invoer en certificaten, dan wel afschriften daarvan, alsmede van merken en etiketten is voldaan aan hetgeen daarover in de basis- en uitvoeringsverordening is bepaald, en
b.  het bewijs daarvan door de houder van de betrokken specimens desgevraagd aan de ambtenaren belast met de handhaving van de wet wordt overgelegd.
Artikel 3
1. Indien is voldaan aan artikel 4, eerste onderscheidenlijk tweede, derde of vierde lid, van de basisverordening, geldt een vrijstelling van het verbod op het binnen het grondgebied van Nederland brengen, bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de wet voor specimens van soorten, genoemd in bijlage A, B, C of D bij de basisverordening, die vanuit een derde land op het grondgebied van de Europese Gemeenschap worden gebracht en bestemd zijn voor Nederland.