ECLI:NL:RVS:2017:1964
Raad van State — Uitspraak 


201700300/1/V6.
Datum uitspraak: 19 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 november 2016 in zaak nr. 16/4232 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Veiligheid en Justitie (thans: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie).
Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2016 heeft de minister het verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek) afgewezen.
Bij besluit van 23 mei 2016 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 november 2016 heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. E. Derksen, advocaat [NAAM], en A.P. Shanthan, tolk, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door S.Q. Sandifort, MSc, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
3.    De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellante] onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek geen vijf jaar aaneengesloten toelating heeft gehad binnen het Koninkrijk. Gebleken is dat [appellante] een zogenoemd verblijfsgat heeft tussen 10 en 16 september 2014, zodat zij niet aan de voorwaarden van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) voldoet, aldus de staatssecretaris. Het is de staatssecretaris voorts niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan artikel 10 van de RWN moet worden toegepast.
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voormeld verblijfsgat in rechte vaststaat en dat [appellante] ten tijde van het verzoek daarom niet voldeed aan het in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN neergelegde vereiste van ten minste vijf jaren onafgebroken toelating.
De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] heeft gesteld dat de staatssecretaris haar beroep op de hardheidsclausule ten onrechte niet heeft gehonoreerd, dat volgens [appellante] sprake is van een zwaarwegend ambtelijk verzuim omdat de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) haar onjuist heeft geïnformeerd en dat er volgens [appellante] humanitaire redenen zijn die nopen tot toepassing van artikel 10 van de RWN.
De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat ter zitting namens [appellante] is bevestigd dat zij geen beroep heeft willen doen op artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), maar dat zij uitsluitend heeft bedoeld een beroep te doen op artikel 10 van de RWN.
De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omstandigheid dat de IND [appellante] niet tijdig een formulier voor verlenging van de geldigheidsduur van haar verblijfsvergunning heeft toegestuurd, niet als een ernstig ambtelijk verzuim in de zin van artikel 10 van de RWN kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een situatie waarin humanitaire redenen nopen tot toepassing van artikel 10 van de RWN.
5.    [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ter zitting in eerste aanleg namens haar is bevestigd dat zij geen beroep heeft willen doen op artikel 4:84 van de Awb, maar dat zij uitsluitend een beroep op artikel 10 van de RWN heeft bedoeld te doen. Zij heeft een beroep op zowel de inherente afwijkingsbevoegdheid als op artikel 10 van de RWN gedaan. De staatssecretaris heeft niet gemotiveerd waarom geen toepassing aan die bevoegdheid is gegeven en heeft haar hieromtrent ten onrechte niet gehoord, aldus [appellante].
5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat voormeld verblijfsgat in rechte vaststaat. Hetgeen [appellante] in beroep over het verblijfsgat heeft aangevoerd, had in de vreemdelingrechtelijke procedure over de verlening van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd aan de orde kunnen en derhalve moeten komen, zodat het betoog over de omstandigheden waaronder het verblijfsgat is ontstaan reeds hierom faalt.
5.2.    De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet tijdig verzenden van een formulier voor het verlengen van de geldigheidsduur van de aan [appellante] verleende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd dan wel voor het aanvragen van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd door de IND, geen ambtelijk verzuim vormt als bedoeld in paragraaf 2.3 van de toelichting bij artikel 10 van de RWN van de Handleiding voor de toepassing van de RWN (hierna: de Handleiding).
5.3.    Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] toegelicht dat zij met haar beroep op artikel 4:84 van de Awb heeft bedoeld dat de staatssecretaris gehouden was om met toepassing van dat artikel af te wijken van de toelichting bij artikel 10 van de RWN van de Handleiding.
Wat daarvan ook zij, het beroep van [appellante] op artikel 4:84 van de Awb slaagt niet reeds vanwege het volgende.
[appellante] heeft niet geconcretiseerd welke bijzondere omstandigheden nopen tot afwijken van het beleid, zoals dat is in neergelegd in de toelichting bij artikel 10 van de RWN van de Handleiding. Voor zover [appellante] doelt op de toezegging van de IND dat haar tijdig een aanvraagformulier zou worden toegezonden en dat dit niet is gebeurd, vormt deze gestelde omstandigheid geen bijzondere omstandigheid, reeds omdat het de eigen verantwoordelijkheid van een vreemdeling is om tijdig een aanvraag in te dienen om verlenging van de geldigheidsduur van een reeds verleende verblijfsvergunning voor bepaalde tijd of om afgifte van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.
Voor zover [appellante] een beroep doet op de door haar gestelde reisproblemen, overweegt de Afdeling dat, nog daargelaten dat dit niet in de bestuurlijke fase is aangevoerd, [appellante] haar stelling omtrent mogelijke visumproblemen niet heeft gestaafd.
Gelet hierop heeft de rechtbank voorts terecht geconcludeerd dat het betoog van [appellante], dat de staatssecretaris haar ten onrechte niet heeft gehoord, faalt.
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Woestenburg-Bertels, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Woestenburg-Bertels
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2017
501.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN)
Artikel 8
1. Voor verlening van het Nederlanderschap overeenkomstig artikel 7 komt slechts in aanmerking de verzoeker
a. […];
c. die tenminste sedert vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het
verzoek in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao of
Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba,
toelating en hoofdverblijf heeft;
d. […].
Artikel 10
Wij kunnen, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, in bijzondere gevallen het Nederlanderschap verlenen met afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, en de termijn genoemd in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid.
Handleiding voor de toepassing van de RWN
10-alg
Toelichting algemeen
paragraaf 1
Algemeen
Dit artikel biedt de mogelijkheid van naturalisatie wanneer aan bepaalde in de Rijkswet zelf gestelde voorwaarden niet is voldaan. Uitgangspunt is dat er sprake is van een zeer ‘bijzonder geval’. In uitzonderlijke gevallen kunnen er belangen zijn die prevaleren boven het handhaven van de wettelijke voorwaarden voor naturalisatie. Het moet dan mogelijk zijn om van die voorwaarden af te wijken. Het moet gaan om gevallen waarin redenen van staatsbelang of andere gewichtige belangen van (één van de landen van) het Koninkrijk zich voordoen, zoals op het gebied van de internationale economische en culturele betrekkingen. In concreto kan worden gedacht aan vreemdelingen die in aanmerking komen voor een functie waarvoor het Nederlanderschap is vereist of gewenst en eventueel hun echtgenoten/partners. Ook in gevallen van ernstig ambtelijk verzuim of om humanitaire redenen kan worden afgeweken van de geldende voorwaarden voor naturalisatie.
[…]
Het is niet de bedoeling dat op grote schaal van onderhavig artikel gebruik wordt gemaakt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraken (zie uitspraak van 27 augustus 2014 in zaak nr. 201400641/1/V6 en uitspraak van 2 juli 2003 in zaak nr. 200204721/1) overwogen dat de staatssecretaris bij de toepassing van artikel 10 van de RWN beoordelingsvrijheid heeft waarvan de invulling primair tot zijn verantwoordelijkheid behoort. De staatssecretaris pleegt van dit wetsartikel terughoudend gebruik te maken. De uitzonderingen zijn alleen toegestaan indien zich zeer bijzondere omstandigheden voordoen. Een verzoek om toepassing van artikel 10 RWN zal dus moeten worden gemotiveerd. Tevens moet exact worden aangegeven van welke vereisten in artikel 8, 9 of 11 RWN afwijking wordt verzocht.
Er zijn geen eenduidige criteria op grond waarvan met grote stelligheid kan worden voorspeld of een beroep op artikel 10 RWN zal worden gehonoreerd. Dit is aan Onze Minister ter beoordeling en mede afhankelijk van het advies van de Raad van State. In zijn algemeenheid geldt dat naarmate het staatsbelang groter is en naarmate minder afwijkingsgronden worden aangevoerd, de drempel om artikel 10 RWN toe te passen gemakkelijker is te nemen. Zo zal iemand die nog maar een half jaar in Nederland is, nog nauwelijks Nederlands spreekt en met wiens naturalisatie wel belangen, maar geen uitzonderlijke, zijn gemoeid, minder snel langs deze weg worden genaturaliseerd dan iemand die hier al drie jaar is, in zijn functie of beroep volop participeert in de Nederlandse samenleving, redelijk Nederlands spreekt, hier wil blijven wonen en ten aanzien van wie het van groot belang is dat hij de Nederlandse nationaliteit krijgt. Bovendien kan het oordeel afhangen van de voorwaarde waarvan in het concrete geval wordt gevraagd af te wijken. Een beroep op artikel 10 RWN zal niet worden gehonoreerd als de verzoeker binnen afzienbare tijd voldoet aan de reguliere wettelijke voorwaarden.
[…]
paragraaf 2
Voorbeelden van bijzondere gevallen
Ten behoeve van de beeldvorming, met betrekking tot de vraag wanneer er sprake kan zijn van bijzondere omstandigheden op grond waarvan onderhavig artikel kan worden toegepast, volgt onderstaand een aantal praktijkvoorbeelden. Bij een aantal voorbeelden is aangegeven op welke wijze met vergelijkbare gevallen kan worden omgegaan.
paragraaf 2.1
Nederlands belang (staatsbelang, economisch en cultureel)
[…].
paragraaf 2.2
Humanitaire redenen
- Het pleegkind dat niet deelt in de verkrijging van het Nederlanderschap door of niet deelt in de verlening van het Nederlanderschap aan de pleegouder(s) waardoor het kind ten opzichte van de eigen kinderen van de pleegouder(s), die wel meedelen, in een uitzonderingspositie komt te verkeren. De uitzonderingspositie ontstaat dus als gevolg van het feit dat de pleegouder(s) en diens eigen kinderen de Nederlandse nationaliteit verkrijgen door optie of naturalisatie en het pleegkind als enige ‘buiten de boot’ valt.
Met pleegkind wordt hier bedoeld een buitenlands pleegkind dat in een pleeggezin (dus niet in een verzorgingsinrichting) wordt verzorgd en opgevoed in zodanige omstandigheden dat de pleegouder of pleegouders feitelijk de plaats van de ouders innemen. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een kind dat in het gezin van een familielid, zoals een grootouder, een oom of tante, een oudere broer of zus, een neef of nicht wordt verzorgd en opgevoed. Het kind kan ook met het oog op adoptie in dat gezin verblijven. Er moet sprake zijn van een bestendige relatie tussen pleegkind en pleegouder(s). Naar analogie van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c en d, RWN is in dit kader dan ook noodzakelijk dat het pleegkind ten minste drie jaren vóór het indienen van het verzoek om naturalisatie krachtens een Nederlandse rechterlijke beslissing onder het gezag van (één van) de pleegouder(s) is komen te staan en dat het pleegkind na het instellen van het gezag ononderbroken door de pleegouder(s) is verzorgd en opgevoed. Pleegkinderen, die een bestendige relatie hebben met hun pleegouder(s) maar onder het gezag staan van een voogdij-instelling, zoals bijv. Stichting NIDOS, worden in dit verband gelijkgesteld aan kinderen die onder het gezag staan van (één van) de pleegouder(s). De voogdij (het gezag) moet dan wel berusten bij de rechtspersoon, die de minderjarige heeft geplaatst in het gezin dat (of bij de alleenstaande die) voornemens is een verzoek om naturalisatie in te dienen. De voogdij-instelling kan t.b.v. het pleegkind een separaat artikel 10 verzoek indienen, dat wel in samenhang met dat van de pleegouder(s) (niet-voogden) zal worden beoordeeld.
Aan het pleegkind zal het Nederlanderschap slechts worden verleend als ook wordt voldaan aan de voorwaarden voor medeverkrijging dan wel medeverlening die zouden gelden in de situatie dat het pleegkind een eigen kind van de pleegouder zou zijn (artikel 6, achtste lid, RWN en artikel 11, tweede en derde lid, RWN). Die voorwaarden gelden immers ook voor de eigen kinderen van de pleegouder. Onder de voorwaarden die de Rijkswet in de artikelen 6 en 11 stelt, valt tevens de voorwaarde dat sprake is van het gelijktijdig en gezamenlijk indienen van het naturalisatieverzoek van de pleegouder(s) en het naturalisatieverzoek van het pleegkind.
Let op! Het enkele feit dat het pleegkind praktische problemen ondervindt bij het niet hebben van een Nederlands paspoort, is onvoldoende voor toepassing van artikel 10 RWN;
- tijdens de optie/naturalisatieprocedure overlijdt de ouder (of overlijden de ouders) die een optieverklaring heeft (hebben) afgelegd dan wel om naturalisatie heeft (hebben) verzocht en daarvoor ook in aanmerking zou(den) zijn gekomen, waardoor het kind niet meer kan delen in de verkrijging of verlening van het Nederlanderschap. Het kind moet voldoen aan de voorwaarden voor medeverkrijging dan wel medeverlening die bij leven van de ouder(s) hadden gegolden..
paragraaf 2.3
Ambtelijk verzuim
Voor een geslaagd beroep op toepassing van artikel 10 RWN wegens ambtelijk verzuim moet aangetoond worden dat dit zwaarwegend is. Het gestelde zwaarwegend zijn van het ambtelijk verzuim wordt afgewogen tegen het belang van betrokkene om eerder dan bij de toepassing van de reguliere voorwaarden voor naturalisatie Nederlander te worden. In de hier bedoelde belangenafweging wordt in ieder geval betrokken de mate van bijzonderheid van het geval, de mate waarin verzoeker niet voldoet aan de standaardvoorwaarden en de restrictieve wijze waarop toepassing dient te worden gegeven aan artikel 10 RWN. Bij zwaarwegend ambtelijk verzuim valt te denken aan:
•    onjuiste informatie of nalatigheid van de kant van de Nederlandse overheid, waardoor het Nederlanderschap niet is verkregen. De onjuiste informatie moet zijn verstrekt door een daartoe bevoegde ambtenaar werkzaam bij de daartoe bevoegde instantie. In dit kader kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het hebben laten verstrijken van optietermijnen in de RWN. In dat geval moet de verzoeker aantonen dat hij in het verleden in aanmerking zou zijn gekomen voor verkrijging van het Nederlanderschap op grond van de optie waarvan hij geen gebruik heeft gemaakt, dat hij (of zijn wettelijk vertegenwoordiger) tijdens de voor de optie relevante termijn de intentie heeft gehad om te opteren en dat het niet opteren het gevolg is van het feit dat men van de zijde van de Nederlandse overheid onjuiste informatie heeft verstrekt dan wel nalatig is geweest bij het verstrekken van informatie. Het enkele niet bekend zijn van een verzoeker met een optiemogelijkheid levert geen grond op om artikel 10 RWN toe te passen;
•    onjuiste informatie van de kant van de Nederlandse overheid (verstrekt door een daartoe bevoegde ambtenaar werkzaam bij de daartoe bevoegde instantie), waardoor het Nederlanderschap verloren is gegaan. Te denken valt aan aantoonbaar onjuiste informatieverstrekking van de zijde van de Nederlandse overheid bij het vrijwillig aanvaarden van een andere nationaliteit. Bij de beoordeling vindt altijd een belangenafweging plaats tussen de belangen van het Koninkrijk en de belangen van de verzoeker;
•    personen die ten onrechte ten minste een jaar als Nederlander zijn aangemerkt en om die reden in het bezit zijn van een Nederlands paspoort (opgewekte verwachtingen). Het ten onrechte aangemerkt zijn als Nederlander is het gevolg van het handelen van de overheid. Casussen waarin de oorzaak voor het ten onrechte aangemerkt zijn als Nederlander gelegen is in onjuiste/onvolledige informatieverstrekking door de vreemdeling of diens ouders/wettelijke vertegenwoordiger of door bewust frauduleus handelen van een ambtenaar in dienst van de overheid (al dan niet met medeweten van de vreemdeling of diens ouders/wettelijke vertegenwoordiger), vallen hier niet onder;
•    lacunes in de wet. Vóór 1 april 2003 was in de RWN niet geregeld dat kinderen van optanten konden delen in de verkrijging van de Nederlandse nationaliteit. Na 1 april 2003 kunnen kinderen van optanten wél delen in de verkrijging van het Nederlanderschap van de ouder(s) (zie artikel 6, achtste lid, RWN, artikel 26, derde lid, RWN en artikel 28, derde lid, RWN). Kinderen van optanten die vóór 1 april 2003 niet hebben gedeeld in de verkrijging van het Nederlanderschap van de ouder kunnen een beroep doen op artikel 11, vierde en vijfde lid, RWN.
Aangezien artikel 10 RWN geen afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b en e, RWN toestaat, wordt nogmaals benadrukt dat in alle hierboven omschreven voorbeelden de persoon die een beroep doet op artikel 10 RWN bij het indienen van het verzoek in het bezit moet zijn van een verblijfsrecht dat naar zijn aard niet-tijdelijk is (zie de toelichting bij artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, RWN) en verklaard moet hebben bereid te zijn bij de verkrijging van het Nederlanderschap een verklaring van verbondenheid af te leggen (zie toelichting bij artikel 7 en artikel 8, eerste lid, aanhef en onder e, RWN). Let goed op dat een verzoeker die een beroep doet op artikel 10 RWN altijd zijn identiteit en nationaliteit aantoont volgens de daarvoor geldende algemene regels (zie de toelichting op artikel 7, paragraaf 3.5.5 en 3.5.6). Betreft het een verzoeker als bedoeld in artikel 8, tweede lid, RWN die in het buitenland woont, dan geldt dat hij moet aantonen dat hij een dergelijk verblijfsrecht zou(den) verkrijgen, als daar om zou worden verzocht.
paragraaf 2.4
Na-naturalisatie
[…].
paragraaf 2.5
Niet bijzondere gevallen
De verscheidenheid van de gevallen waarbij een beroep op toepassing van dit artikel wordt gedaan, is groot. Om die reden is het niet mogelijk een limitatieve opsomming te geven. Ieder verzoek wordt op de eigen merites bezien. Het moet evenwel altijd een bijzonder geval betreffen. Uit de jurisprudentie van (onder meer) de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de adviezen van de Raad van State kan wel worden afgeleid welke omstandigheden in het algemeen niet dermate bijzonder zijn dat ze naturalisatie met toepassing van artikel 10 RWN rechtvaardigen. Niet bijzonder is bijvoorbeeld:
- het in Nederland zijn toegelaten als vluchteling;
- het onbekend zijn met optiemogelijkheden in de wet;
- het vergroten van kansen op de Nederlandse arbeidsmarkt;
- het verstrekken van onjuiste informatie van de zijde van een niet-Nederlandse overheid;
- het volledig ingeburgerd zijn in de Nederlandse samenleving en het opgenomen zijn in een Nederlands gezin;
familieomstandigheden die overkomst naar het land van herkomst nodig maken;
- reisproblemen/praktische problemen die worden ondervonden als gevolg van het feit dat betrokkene de Nederlandse nationaliteit niet bezit;
het gediend hebben in het Nederlandse leger in het voormalig Nederlands-Indië, het daarvoor ontvangen hebben van een onderscheiding en het hebben van een gevoel van verbondenheid met Nederland.
Bovenstaande voorbeelden zijn niet-limitatief.