ECLI:NL:RVS:2017:2098
Raad van State — Uitspraak 


201608917/1/A3.
Datum uitspraak: 2 augustus 2017
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 oktober 2016 in zaak nr. 16/3853 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juni 2015 heeft de minister besloten de aanvraag van [appellant] om een nieuw paspoort niet te behandelen.
Bij besluit van 7 september 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.E. Knook, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft een aanvraag voor een nieuw paspoort ingediend. De minister heeft om aanvulling van de aanvraag verzocht. De minister heeft gevraagd om een document met een foto waaruit blijkt dat hij [persoon] is. De minister heeft daarvoor een termijn van 4 weken gesteld. Op dit verzoek heeft [appellant] niet gereageerd. Vanwege het niet indienen van het verzochte document heeft de minister besloten de aanvraag niet te behandelen. Dat besluit is in bezwaar gehandhaafd.
De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] niet tijdig beroep heeft ingesteld en heef zijn beroep niet ontvankelijk verklaard.
2.    De relevante regelgeving is als bijlage bij deze uitspraak toegevoegd.
3.    [appellant] betoogt dat hij wel op tijd zijn beroepschrift heeft ingediend.
3.1.    Het besluit op bezwaar van 7 september 2015 is op 8 september 2015 per e-mail aan [appellant] verzonden. Bij e-mail van 8 oktober 2015 heeft [appellant] gereageerd op de mail waarmee het besluit aan hem verzonden is. Hij heeft gevraagd om extra tijd om in beroep te gaan omdat hij in het ziekenhuis ligt. Op 9 oktober 2015 heeft de minister per e-mail gereageerd en hem meegedeeld dat hij schriftelijk beroep moet instellen bij de rechtbank Den Haag. Op 10 november 2015 heeft [appellant] per e-mail gereageerd en meegedeeld dat hij het niet eens is met de beslissing en meer tijd nodig heeft voor zijn beroep. Op 12 november 2015 heeft de minister per e-mail gereageerd en nogmaals meegedeeld dat beroep moet worden ingesteld bij de rechtbank Den Haag. [appellant] heeft bij de rechtbank beroep ingesteld bij brief met dagtekening 26 april 2016, ontvangen op 2 mei 2016.
3.2.    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5940 heeft overwogen, geldt voor een naar een onbevoegd bestuursorgaan per e-mail verzonden bezwaar- of beroepschrift, ook in het geval waarin bij dat bestuursorgaan de elektronische weg niet openstaat, een doorzendplicht op grond van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aangezien die e-mail, indien het onbevoegde bestuursorgaan wel de bevoegde instantie zou zijn geweest, voor hem de verplichting met zich zou hebben gebracht een herstelmogelijkheid te bieden aan de indiener. De omstandigheid dat het niet mogelijk is om per e-mail een bezwaar- of administratief beroepschrift in te dienen bij de bevoegde instantie doet aan voormelde verplichting tot doorzending niet af.
De verplichting tot het bieden van die herstelmogelijkheid dient te worden aangenomen indien uit de e-mail duidelijk kan worden opgemaakt dat daarmee wordt beoogd bezwaar te maken en deze is verzonden naar het officiële e-mailadres van het betrokken overheidslichaam of van de ambtelijke dienst die het aangaat dan wel naar het zakelijke e-mailadres van een ambtenaar met wie de indiener zodanig contact over de zaak heeft gehad dat hij ervan mocht uitgaan dat de e-mail met het bezwaar of administratief beroep ook naar die ambtenaar mocht worden gestuurd.
3.3.    In de e-mail van 8 oktober 2015 in antwoord op de mail met de beslissing op bezwaar staat:
"dear sir/madam I have been hospitalised due to illness therefore I am requesting to more time for the appeal. regards [persoon]"
De minister heeft gereageerd op 9 oktober 2015:
"Dear Mr [appellant], If you don’t agree with our decision of 7 September 2015 you’ll have to send a written appeal (no email) to the Court of Justice in The Hague (rechtbank ‘s-Gravenhage) as is mentioned at the bottom of our decision. The address is marked in yellow. You’ll have to do that within six weeks after the decision was sent to you. That means your written appeal should be received by the Court of Justice in The Hague on 19 October 2015."
3.4.    De e-mail van 8 oktober 2015 is gestuurd als antwoord op de mail met het besluit op bezwaar. [appellant] heeft er gelet op deze wijze van verzenden van het besluit op bezwaar van uit mogen gaan dat het gebruikte e-mailadres gebruikt kon worden voor correspondentie met het bestuursorgaan.
Uit de e-mail van [appellant] kan worden opgemaakt dat [appellant] beroep wenst in te stellen en dat hij daarvoor een nadere termijn vraagt. Gelet op de verwijzing naar de rechtbank ’s-Gravenhage in de reactie op de e-mail van [appellant] heeft de behandelend ambtenaar dat ook zo begrepen.
De e-mail moet dan ook worden aangemerkt als een pro-forma beroep. Dit beroep is weliswaar niet bij de rechtbank ingesteld, maar gelet op de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling had de minister dit beroep door moeten sturen naar de rechtbank.
De datum van indiening van het beroepschrift bij de minister geldt als datum van het instellen van het beroep. Het beroep is derhalve tijdig ingesteld en het beroep van [appellant] is door de rechtbank ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
4.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep inhoudelijk behandelen en beoordelen of de minister ten onrechte heeft besloten de aanvraag niet te behandelen.
5.    [appellant] voert aan dat hij geen identiteitsdocumenten met een foto heeft. Hij heeft in bezwaar en in beroep een uitdraai met gegevens over zijn oude ID-kaart, verklaringen van verschillende instanties en bekenden over hem en een proces verbaal van vermissing van zijn identiteitskaart overgelegd. Hij stelt dat hij vanwege zijn medische conditie een paspoort nodig heeft omdat hij anders geen medische hulp kan krijgen.
5.1.    Op 19 maart 2015 heeft [appellant] een aanvraag gedaan voor een paspoort. Op 24 maart 2015 heeft de minister de gemeente Amstelveen/Aalsmeer verzocht om een uitdraai uit haar systeem van de door haar afgegeven identiteitskaart van [appellant]. Op dezelfde dag antwoordt de gemeente Amstelveen/Aalsmeer dat deze kaart in 1997 is afgegeven en de bewaartermijn van de gevraagde gegevens is verstreken en deze dus niet verstrekt kan worden. Bij brief van 23 maart 2015, per e-mail verstuurd op 14 april 2015, is [appellant] door de minister in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken een voor de beoordeling van de paspoortaanvraag ontbrekend document in te leveren, namelijk een document met daarop zijn foto, waarmee wordt aangetoond dat hij [persoon] is, (een pas met uw foto, bijv. rijbewijs).
Op dit verzoek is geen reactie ontvangen.
5.2.    De grondslag voor het niet in behandeling nemen van de aanvraag is artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb. Op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb kan de minister besluiten een aanvraag niet te behandelen als er onvoldoende gegevens zijn verstrekt en die, nadat daar om gevraagd is, nog steeds niet zijn verstrekt.
Op grond van artikel 28 van de Paspoortwet en artikel 9 van de Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2010 geldt het volgende.
Bij een aanvraag om een paspoort verschaft de minister zich de nodige zekerheid over de identiteit en de nationaliteit van de aanvrager. De aanvrager kan worden verzocht in verband met dit onderzoek de nodige bewijsstukken over te leggen. Als de aanvrager niet over een eerder reisdocument beschikt, zoals bij [appellant], moet de minister onderzoek doen in het register van de eerder uitgereikte reisdocumenten. De minister heeft dat gedaan door navraag te doen bij de gemeente Amstelveen/Aalsmeer. Als, zoals bij [appellant], dat niet tot zekerheid over de identiteit leidt, doet de minister nader onderzoek naar het Nederlanderschap van de aanvrager met behulp van door de aanvrager over te leggen documenten die zijn afgegeven door een bevoegde autoriteit, waaronder zijn geboorteakte, en eventuele andere bewijsstukken.
5.3.    De minister heeft terecht geoordeeld dat de door [appellant] op het moment van de aanvraag verstrekte gegevens onvoldoende zijn om de nodige zekerheid over de identiteit en de nationaliteit van [appellant] te verkrijgen. Hij kon op basis van die gegevens de aanvraag niet behandelen. Hij heeft daarom ook terecht om aanvulling van de gegevens verzocht. Vast staat dat [appellant] binnen de gestelde termijn de verzochte gegevens niet heeft aangeleverd.
De minister heeft derhalve geen onjuiste toepassing gegeven aan artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb door de aanvraag buiten behandeling te laten.
Wat betreft de na het besluit van 29 mei 2015 alsnog door [appellant] verzonden bewijsstukken overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling onder meer in de uitspraak van 16 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD7360 heeft overwogen, is het bestuursorgaan na een juiste toepassing van artikel 4:5 van de Awb niet gehouden ontbrekende gegevens en bescheiden die na het nemen van het besluit op de aanvraag alsnog zijn overgelegd, bij de heroverweging in aanmerking te nemen, maar staat dit het bestuursorgaan wel vrij. De minister mocht dus de later alsnog ingediende documenten van [appellant] wel alsnog in zijn beoordeling van de aanvraag betrekken, maar hoefde dat niet te doen. De minister heeft besloten dat niet te doen.
In het betoog van [appellant] zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de minister de na het nemen van het besluit van 29 mei 2015 alsnog overgelegde gegevens en bescheiden niet in redelijkheid buiten beschouwing heeft kunnen laten.
Gelet daarop faalt het betoog van [appellant].
Conclusie
6.    De rechtbank heeft [appellant] ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het hoger beroep is daarom gegrond en de uitspraak van de rechtbank wordt daarom vernietigd.
De Afdeling heeft het beroep alsnog inhoudelijk beoordeeld en zal het beroep tegen het besluit van 7 september 2015 van de minister alsnog ongegrond verklaren. Dat betekent dat de Afdeling vindt dat de minister mocht besluiten om de aanvraag van [appellant] niet te behandelen.
7.    Ter zitting is door de staatssecretaris wel toegezegd dat hij in overleg met [appellant] gaat bezien of aan de hand van het reeds door de minister opgevraagde naturalisatiedossier en het nog op te vragen asieldossier van [appellant] een mogelijkheid kan worden gevonden om alsnog een paspoort aan hem te verstrekken.
Proceskosten
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 oktober 2016 in zaak nr. 16/3853;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Rietberg
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2017
725.  Bijlage
Relevante regelgeving
Artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb luidt:
"Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
[…]
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen."
Artikel 28 van de Paspoortwet luidt:
"1. De in artikel 26 bedoelde autoriteit verschaft zich de nodige zekerheid over de identiteit en de nationaliteit van de aanvrager, en indien deze geen Nederlander is, tevens met betrekking tot diens verblijfstitel.
2. De aanvrager kan worden verzocht in verband met het in het eerste lid bedoelde onderzoek de nodige bewijsstukken over te leggen.
[…]"
Artikel 9 van de Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2001 (hierna: de Uitvoeringsregeling) luidt:.
"1. Voor het verkrijgen van de nodige zekerheid over het Nederlanderschap van de aanvrager wordt gebruik gemaakt van het door deze overgelegde Nederlandse reisdocument, alsmede van de door de aanvrager bij de aanvraag verstrekte gegevens.
2. Indien de aanvrager niet in staat is een eerder uitgereikt Nederlands reisdocument over te leggen, worden de in de reisdocumentenadministratie opgenomen gegevens behorende bij het eerder aan betrokkene uitgereikte reisdocument, niet zijnde een nooddocument, geraadpleegd.
3. Berusten de in het tweede lid bedoelde gegevens bij een andere autoriteit, dan wordt deze verzocht om kosteloze verstrekking van een afschrift van de gevraagde gegevens uit de reisdocumentenadministratie. In de aanvraag wordt vermeld bij welke autoriteit de gegevens zijn opgevraagd.
4. Indien onzekerheid blijft bestaan over het Nederlanderschap van de aanvrager wordt daarnaar een gericht onderzoek ingesteld. Dit onderzoek omvat zoveel mogelijk verificatie van de nationaliteit met behulp van door de aanvrager over te leggen documenten die zijn afgegeven door een bevoegde autoriteit, waaronder zijn geboorteakte, en eventuele andere bewijsstukken."