ECLI:NL:RVS:2017:1951
Raad van State — Uitspraak 


201600796/1/A3.
Datum uitspraak: 19 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 december 2015 in zaak nr. 15/2537 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 20 mei 2015 heeft de minister op een verzoek van [wederpartij] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) een aantal documenten verstrekt.
Bij besluit van 10 augustus 2015 heeft de minister het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 29 december 2015 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 augustus 2015 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. N. Lijfering, is verschenen.
Overwegingen
1.    Bij brief van 1 mei 2015 aan het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: het CJIB) heeft [persoon] voor [wederpartij] het volgende verzoek ingediend:
"In de bovengenoemde kwestie treed ik op namens [wederpartij] te [plaats]. In het kader van de Wet openbaarheid van bestuur verzoek ik u om openbaar te maken voor eenieder en mij toe te zenden alle documenten die betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid, zijnde de beschikking met nummer 1907946. Onder het verzoek wordt in ieder geval en niet beperkt tot de voornoemde aangelegenheid begrepen:
- de voor en achterzijde van de aankondiging van de beschikking / mini-pv, een ambtsedig opgemaakt proces-verbaal of een daarop gelijkend document zoals het overzicht zaakgegevens [naam];
- alle aktes en pv's van beëdiging, alsook het besluit van aanstelling en de eventuele wijzigingsbesluiten van de betrokken opsporingsambtenaren;
- de akte van opsporingsbevoegdheid van de betrokken opsporingsambtenaren, de documenten die zien op scholing en bekwaamheid, een kopie identiteits- en legitimatiebewijs voor de uitgeoefende functie;
- andere documenten waarvan u bekend is dat deze betrekking hebben op de genoemde bestuurlijke aangelegenheid, zoals foto's of videomateriaal."
Bij de in het verzoek vermelde beschikking is Athlon Car Lease Nederland B.V. een verkeersboete opgelegd. [wederpartij] beschikte ten tijde van de verkeerovertreding krachtens een leaseovereenkomst over het voertuig waarmee de verkeersovertreding is begaan. Bij het besluit van 20 mei 2015 heeft het CJIB het bij die boete behorende zaaksoverzicht en de flitsfoto's verstrekt. Bij het besluit van 10 augustus 2015 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat er geen sprake is van een besluit waartegen bezwaar openstaat en [wederpartij] bovendien geen bezwaar kan maken tegen een aan Athlon gericht besluit. In beroep heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. De rechtbank heeft dit standpunt onderschreven, het beroep gegrond verklaard en het besluit van 10 augustus 2015 vernietigd.
2.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte het verweer heeft verworpen dat misbruik van recht is gemaakt. Volgens de minister had de rechtbank het beroep van [wederpartij] wegens misbruik niet-ontvankelijk moeten verklaren.
2.1.    Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidt: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf."
Het derde lid luidt: "De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen."
Artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt."
Het tweede lid luidt: "Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen."
Artikel 15 luidt: "[Artikel 13 vindt] buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet."
2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
2.3.    [persoon] heeft op 17 april 2015 voor Athlon administratief beroep ingesteld tegen de opgelegde boete en daarbij de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: de CVOM) op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv) verzocht om informatie met betrekking tot de opgelegde boete. De CVOM heeft het verzoek doorgestuurd naar het CJIB en [persoon] hiervan op 22 april 2015 op de hoogte gesteld. Op 1 mei 2015 heeft [persoon] voor [wederpartij] bij het CJIB het hiervoor in 1 weergegeven Wob-verzoek ingediend. Bij brief van 20 mei 2015 heeft het CJIB [persoon] naar aanleiding van het verzoek van Athlon van 17 april 2015 het bij de boete behorende zaaksoverzicht en de flitsfoto's verstrekt. Bij het besluit van 20 mei 2015 heeft het CJIB [persoon] naar aanleiding van het Wob-verzoek van 1 mei 2015 dat zaaksoverzicht en die flitsfoto's verstrekt. Tegen het besluit van 20 mei 2015 krachtens de Wob heeft [persoon], beschikkend over de gevraagde gegevens, desondanks bezwaar gemaakt en daarbij onder meer aangevoerd dat het CJIB zonder toestemming van [wederpartij] persoonsgegevens openbaar heeft gemaakt. De hiervoor weergegeven manier van handelen duidt erop dat het [persoon] in deze zaak niet te doen was om de gevraagde informatie, maar om het compliceren en vertragen van de besluitvorming.   De Afdeling heeft in een groot aantal uitspraken (onder meer de uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1623, 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2446 en ECLI:NL:RVS:2015:2447, 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:157, 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1102, 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1585, 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1884 en ECLI:NL:RVS:2016:1885, 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1950 en ECLI:NL:RVS:2016:1957, 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2050, 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2312, 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2576, ECLI:NL:RVS:2016:2577 en ECLI:NL:RVS:2016:2578, 3 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2845, en 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2856, ECLI:NL:RVS:2016:2857 en ECLI:NL:RVS:2016:2858) ten aanzien van soortgelijke Wob-procedures als in deze zaak waarbij [persoon] is betrokken, geoordeeld dat misbruik is gemaakt van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen en een rechtsmiddel in te stellen. Aan dat oordeel heeft de Afdeling in een aantal van die uitspraken onder meer ten grondslag gelegd dat [persoon] als rechtsbijstandverlener veel procedures over Wob-verzoeken voert, waarbij hij veelvuldig gebruik maakt van zeer algemeen geformuleerde machtigingen. Van een dergelijke machtiging heeft hij ook in deze zaak gebruik gemaakt.
Voorts heeft de Afdeling aan dat oordeel in een aantal van die uitspraken ten grondslag gelegd dat artikel 7:18, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en de Wahv specifiek voor belanghebbenden die, zoals in deze zaak, een verkeersboete willen aanvechten, voorzien in een recht om in het kader van een procedure tegen een verkeersboete de op de zaak betrekking hebbende stukken op te vragen. Gelet op zijn ruime kennis en ervaring, moet ervan worden uitgegaan dat [persoon] ermee bekend was dat voor informatieverzoeken met voormeld doel de Wob niet de geschikte grondslag is en een Wob-verzoek, anders dan een verzoek op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of de Wahv, ertoe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan in geval van gebrekkige besluitvorming aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1987, en 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2577, maakt de noodzaak om voor een correcte beoordeling van een verkeersboete over bepaalde documenten te beschikken, deel uit van de beoordeling van de boete in administratief beroep of in de procedure bij de bevoegde rechter en kan deze noodzaak zo nodig in die procedures aan de orde worden gesteld. Zoals de Afdeling voorts onder meer in voormelde uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1585, heeft geoordeeld over een vergelijkbaar Wob-verzoek als in deze zaak, doet de vaagheid ervan afbreuk aan het doel waartoe het beweerdelijk is ingediend en maakt deze het op het verzoek te nemen besluit onnodig extra vatbaar voor discussie in bezwaar- en beroepsprocedures.
2.4.    Uit het hiervoor weergegeven samenstel van feiten en omstandigheden blijkt dat [persoon] heeft beoogd de besluitvorming naar aanleiding van het ingediende Wob-verzoek te compliceren en vertragen, met als motief het incasseren van dwangsommen en proceskostenvergoedingen. Hij heeft de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft hij misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep bij de rechtbank in te stellen, nu het ingestelde beroep niet los kan worden gezien van het doel waarmee hij de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan [wederpartij] worden toegerekend, aangezien [persoon] de betrokken handelingen voor [wederpartij] heeft verricht en [wederpartij] hem daartoe heeft gemachtigd. De rechtbank had het beroep derhalve niet-ontvankelijk moeten verklaren.
Het betoog slaagt.
3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep niet-ontvankelijk verklaren.
4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 december 2015 in zaak nr. 15/2537;
III.    verklaart het beroep in die zaak niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Slump    w.g. Hartsuiker
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2017
620.