ECLI:NL:RVS:2017:1546
Raad van State — Uitspraak 


201702699/2/R1.
Datum uitspraak: 13 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
[verzoeker] en anderen, allen wonend te Nijmegen,
en
de raad van de gemeente Nijmegen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Groenewoud Kwakkenberg" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [verzoeker] en anderen beroep ingesteld.
[verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 23 mei 2017, waar [verzoeker] en anderen, in de persoon van [gemachtigden] en vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Poels, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. L.C.G. Hoenselaar, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen (hierna: HAN), vertegenwoordigd door mr. L.H.J. Baars, als partij gehoord.
Buiten bezwaren van partijen zijn nadere stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.    Het plan heeft onder meer betrekking op het perceel van de HAN aan de Groenewoudseweg 1-3. De gronden zijn vanaf omstreeks 1958 in gebruik voor een school. Thans wordt het perceel verhuurd aan derden ten behoeve van (andere) onderwijsfuncties. De HAN heeft het voornemen op korte termijn het perceel wederom in gebruik te nemen voor hoger onderwijs. Het plan is, wat betreft de planregeling voor de gronden van de HAN, vastgesteld naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:222. Daarbij heeft de Afdeling, naar aanleiding van het beroep van onder meer [verzoeker], de planregeling voor het buitenterrein van het perceel van de HAN vernietigd, omdat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt wat de ruimtelijke gevolgen zijn van de maximale mogelijkheden van het plan, wat deze gronden betreft, voor de directe omgeving van het plandeel en de raad zich geen oordeel heeft gevormd in hoeverre deze gevolgen voor het woon- en leefklimaat aanvaardbaar zijn.
3.    [verzoeker] en anderen zijn bewoners van de percelen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] en de [locatie 5], direct ten zuiden van de gronden van de HAN. [verzoeker] en anderen vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefgenot als gevolg van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het buitenterrein van het perceel van de HAN.
4.    Aan het perceel Groenewoudseweg 1-3 is de bestemming "Maatschappelijk" toegekend, met de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - bedrijf tot en met categorie 2". Het noordelijke en westelijke deel van het perceel is tevens aangeduid als bouwvlak. Het beroep is niet gericht tegen de planregeling voor de gronden met het bouwvlak. Aan de gronden ten zuiden van het bouwvlak is de aanduiding "erf" toegekend. Aan de meest zuidelijke strook, die parallel loopt aan de grens met de percelen van [verzoeker] en anderen, is de aanduiding "bijgebouwen niet toegestaan" toegekend. Deze strook heeft een breedte van 8 m en is feitelijk ingericht als groenstrook.
In artikel 1, lid 1.56, van de planregels, is het begrip "maatschappelijke voorzieningen" gedefinieerd als volgt: "het openbaar bestuur, medische, sociale, educatieve en levensbeschouwelijke diensten, openbare orde en veiligheid en daarmee gelijk te stellen diensten, zoals: huisarts, apotheek, school, sportzaal, kinderdagverblijf, wijkcentrum, kerkgebouw, verzorgingstehuis, onzelfstandige woonvormen, uitvaartcentrum en bibliotheek."
Artikel 11, lid 11.1, luidt als volgt:
"De voor 'Maatschappelijk' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. maatschappelijke voorzieningen, met dien verstande dat nieuwe geluidsgevoelige functies alleen zijn toegestaan voor zover voldaan wordt aan de Wet geluidhinder;
[…].
c. ter plaatse van de aanduiding specifieke vorm van maatschappelijk - milieucategorie 2' zijn maatschappelijke functies toegestaan met ten hoogste milieucategorie 2 (volgens de VNG brochure Bedrijven en milieuzonering);
[…];
f. bijbehorende voorzieningen zoals: verhardingen, parkeer- en groenvoorzieningen, en sport- en speelvoorzieningen;
[…]."
Lid 11.2.1 luidt als volgt:
"Op deze gronden mogen ten behoeve van de bestemming uitsluitend worden gebouwd:
a. gebouwen en overkappingen;
b. bouwwerken, geen gebouwen of overkappingen zijnde."
Lid 11.2.2 luidt als volgt:
"De in lid 11.2.1 genoemde bouwwerken zijn toegestaan voor zover voldaan wordt aan de volgende regels:
a. hoofdgebouwen mogen uitsluitend worden opgericht binnen de aanduiding 'bouwvlak';
[…];
c. aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen mogen op het bouwperceel zowel binnen als buiten de aanduiding 'bouwvlak' worden opgericht; buiten de aanduiding 'bouwvlak' gelden de volgende bepalingen:
1. binnen de aanduiding "bijgebouwen niet toegestaan" zijn geen aan-uit- bijgebouwen en overkappingen toegestaan. Binnen deze aanduiding zijn tevens geen overige (bouw)werken zoals verhardingen, erfafscheidingen, (doel)palen en lichtmasten toegestaan;
2. binnen de aanduiding "erf" is maximaal 100 m² aan aan-uit en bijgebouwen en overkappingen toegestaan;
[…]."
5.    [verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat het gebruik van de gronden van het buitenterrein - het deel van het perceel waarop de aanduidingen "erf" en "bijgebouwen niet toegestaan" rust - niet mag worden gewijzigd en dat ter plaatse derhalve geen bouwwerken en evenmin voorzieningen (werken geen bouwwerk zijnde) als parkeerplaatsen mogen worden gerealiseerd. Het verzoek van [verzoeker] en anderen heeft mede betrekking op het uitvoeren van activiteiten die op grond van artikel 2, van bijlage II, bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) uitgezonderd zijn van de omgevingsvergunningplicht.
6.    [verzoeker] en anderen betogen dat het gebruik van het buitenterrein leidt tot een onaanvaardbare aantasting van hun woon- en leefgenot. De raad heeft de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het gebruik van deze gronden niet inzichtelijk gemaakt. Het plandeel voor het buitenterrein is volgens [verzoeker] en anderen niet in overeenstemming met de aanbevelingen van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse gemeenten" (hierna: VNG-brochure). Nu op het perceel functies tot en met categorie 2 als bedoeld in de VNG-brochure zijn toegelaten, dient een afstand van 30 m te worden aangehouden tot gevoelige objecten. De raad heeft aan de bestreden planregeling ten onrechte ten grondslag gelegd dat de omgeving van het perceel van de HAN dient te worden aangemerkt als een gemengd gebied, zodat kan worden volstaan met een afstand van 10 m. [verzoeker] en anderen wijzen erop dat ook de afstand van 10 m niet wordt gehaald. De afstand van hun percelen tot de gronden van de HAN met de aanduiding "erf" bedraagt 8 m. De gronden met de aanduiding "bijgebouwen niet toegelaten" grenzen aan hun percelen. Het plan laat op deze gronden weliswaar geen bouwwerken en verhardingen toe, maar dit laat onverlet dat ter plaatse op grond van artikel 2 van bijlage II bij het Bor vergunningvrije bouwwerken kunnen worden opgericht en dat de gronden anderszins in gebruik kunnen worden genomen voor de op het perceel toegelaten functies. [verzoeker] en anderen wensen voor de strook langs de zuidelijke perceelgrens, over een breedte van 10 m, een andere bestemming, bijvoorbeeld de bestemming "Groen", zodat deze gronden niet (langer) kunnen worden aangemerkt als "erf" als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
7.    Voor zover de raad en de HAN zich op het standpunt hebben gesteld dat [verzoeker] en anderen geen spoedeisend belang hebben bij hun verzoek om voorlopige voorziening, overweegt de voorzieningenrechter dat in dit verband onderscheid dient te worden gemaakt tussen de delen van het perceel van de HAN met de aanduiding "erf" en de aanduiding "bijgebouwen niet toegestaan".
De HAN heeft toegelicht dat zij het voornemen heeft binnen korte termijn werkzaamheden te verrichten op het gedeelte van haar gronden met de aanduiding "erf". Het gaat om het aanbrengen van grasdoorlatende platen voor een parkeerterrein alsmede andere activiteiten ten behoeve van het realiseren van een uitweg. In verband hiermee heeft de HAN reeds een aanvraag gedaan om een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een nieuwe inrit en het veranderen van een bestaande. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat [verzoeker] en anderen een spoedeisend belang hebben bij de verzochte voorlopige voorziening, voor zover die betrekking heeft op de gronden met de bestemming "Maatschappelijk", met de aanduiding "erf".
Ten aanzien van de gronden met de aanduiding "bouwwerken niet toegelaten" heeft de HAN bij schrijven van 24 mei 2017 te kennen gegeven dat zij geen werkzaamheden, verhardingen, bouw- of kapactiviteiten zal verrichten. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat [verzoeker] en anderen geen spoedeisend belang hebben bij de door hen verzochte voorlopige voorziening, voor zover die ziet op voornoemde gronden.
8.    In het hiernavolgende zal worden ingegaan op de vraag of reden bestaat een voorlopige voorziening te treffen voor de gronden met de aanduiding "erf".
9.    Wat betreft het betoog van [verzoeker] en anderen dat de definitie van "maatschappelijke voorzieningen" onduidelijk is, zodat niet deugdelijk is vastgelegd welke functies zijn toegelaten op het perceel van de HAN en dus ook niet op de gronden met de aanduiding "erf", overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De raad heeft bij het vaststellen van het plan aansluiting gezocht bij de systematiek van milieuzonering als aanbevolen in de VNG-brochure. Hij heeft daarbij beoogd op het perceel van de HAN maatschappelijke functies toe te laten tot milieucategorie 2 als bedoeld in de VNG-brochure. In artikel 1.56 van de planregels is weliswaar geen sluitende definitie gegeven van het begrip "maatschappelijke functies", maar uit de gegeven voorbeelden, bezien in samenhang met de concrete functies die genoemd worden in de bedrijvenlijst bij de VNG-brochure, kan worden afgeleid welk gebruik van de gronden is toegelaten. Voor de vraag naar de aanvaardbaarheid van het toegelaten gebruik ter plaatse is in het bijzonder van belang dat in de planregels onmiskenbaar is vastgelegd dat op het perceel van de HAN uitsluitend functies tot milieucategorie 2 zijn toegestaan.
9.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat de VNG-brochure een indicatief en globaal karakter heeft en als hulpmiddel dient bij het ontwerpen van een bestemmingsplan. De VNG-brochure is bedoeld voor nieuwe situaties en niet voor de toetsing van bestaande situaties. In bestaande situaties kan de VNG-brochure evenwel een indicatie geven van de mate van hinder bij bestaande conflictsituaties. De raad heeft bij de vaststelling van het plan aansluiting gezocht bij de VNG-brochure en heeft deze als gemeentelijk beleid toegepast.
9.2.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de omgeving van het perceel van de HAN kan worden aangemerkt als een "gemengd gebied" als bedoeld in de VNG-brochure, zodat in beginsel een afstand van 10 m dient te worden aangehouden tot nabijgelegen gevoelige objecten. De raad heeft in dit verband gewezen op de omstandigheid dat de wegen die het gebied ontsluiten, de Groesbeekse- en de Groenewoudseweg, zijn gekwalificeerd als "gebiedsontsuitingsweg", met een snelheidsregime van maximaal 50 km/u. De raad heeft er verder op gewezen dat in de nabije omgeving sprake is van andere maatschappelijke, althans niet-woonfuncties, zoals een verzorgingshuis op het perceel Groesbeekseweg 327 en een horecagelegenheid op het perceel Groesbeekseweg 227. Gelet op de gegeven toelichting is de voorzieningenrechter voorshands van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de omgeving van het perceel van de HAN dient te worden aangemerkt als een gebied met functiemenging.
9.3.    Wat betreft de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de planregeling voor de gronden van de HAN waarop de aanduiding "erf" rust, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5263, wordt de richtafstand gemeten vanaf de grens van de milieubelastende bestemming tot de uiterste situering van de gevel van een woning die volgens het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is. De afstand tussen de gronden van de HAN met de aanduiding "erf" tot de gronden van appellanten bedraagt minimaal 8 m. De afstand tot de bouwvlakken op de percelen [locatie 3] en [locatie 4] bedraagt 15 m. De afstand tot de bouwvlakken op de percelen van de overige appellanten is nog groter. In het kader van de voorlopige voorzieningsprocedure is niet geheel inzichtelijk geworden in hoeverre [verzoeker] en anderen nog de mogelijkheid hebben om - al dan niet vergunningvrij - milieugevoelige bijbehorende bouwwerken op te richten op het gedeelte van hun onderscheidenlijke percelen ten noorden van het bouwvlak. Nu het tegendeel niet is vast komen te staan, gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat een of meer appellanten over de mogelijkheid beschikt om tot de noordelijke perceelgrens vergunningvrije bijbehorende bouwwerken op te richten. Dit leidt tot de voorlopige conclusie dat wat betreft de gronden van de HAN met de aanduiding "erf" niet wordt voldaan aan de in de
VNG-brochure aanbevolen afstand van 10 m. Dit is evenwel voor de voorzieningenrechter geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening, gelet op het volgende. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat deze geringe afwijking van de richtafstand ruimtelijk aanvaardbaar is. De raad heeft ter borging van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat beoogd tussen de percelen ten zuiden van het perceel van de HAN en de gronden van de HAN met de aanduiding "erf" te voorzien in een - door partijen zo genoemde - bebouwingsvrije strook. Deze strook betreft de gronden die in het plan de aanduiding "bijgebouwen niet toegelaten" heeft gekregen. Het plan laat geen bouwwerken en verhardingen toe op deze gronden. Hoewel de raad in het vorige bestemmingsplan een breedte van 10 m heeft aangehouden voor deze strook, zodat de afstand tussen de percelen van appellanten en de gronden van de HAN met de aanduiding "erf" 10 m bedroeg, is in het plan voorzien in een breedte van 8 m voor de bebouwingsvrije strook. De raad heeft volstaan met een minder brede strook dan hij aanvankelijk heeft beoogd vanwege de omstandigheid dat de gronden ten zuiden van de bebouwingsvrije strook, met een breedte van 2 m, voorheen eigendom waren van de HAN, maar deze inmiddels - voor de vaststelling van het plan - door de HAN zijn overgedragen aan appellanten. De raad heeft op verzoek van appellanten in het plan voorzien in de bestemming "Wonen" voor de door hen aldus verkregen gronden, die, indien geen sprake was geweest van eigendomsoverdracht, deel uit zouden hebben gemaakt van de bebouwingsvrije strook. Vanwege de hiervoor uiteengezette omstandigheden achtte de raad het niet redelijk om vast te houden aan het oorspronkelijke uitgangspunt van een bebouwingsvrije strook met een breedte van 10 m, gelet op de gevolgen daarvan voor de gebruiksmogelijkheden van de gronden van de HAN.
De voorzieningenrechter ziet onder de gegeven omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen volstaan met een afstand van 8 m tussen de gronden van de HAN met de aanduiding "erf" en de percelen van appellanten. Bij dit oordeel is van belang dat de overschrijding van de in de VNG-brochure aanbevolen richtafstand gering is.
9.4.    In hetgeen [verzoeker] en anderen voor het overige hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter evenmin aanleiding de verzochte voorlopige voorziening te treffen, voor zover dat verzoek betrekking heeft op de gronden met de aanduiding "erf".
10.    Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
w.g. Uylenburg    w.g. Milosavljević
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2017
739.