ECLI:NL:RBNNE:2017:2786
Rechtbank NNE — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/1666
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juli 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S.M. de Waard),
en
het college van burgemeester en wethouders van Emmen, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Miltenburg).
Procesverloop
Bij besluit van 6 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om in aanmerking te komen voor individuele begeleiding in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) afgewezen.
Bij besluit van 3 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar zoon, [naam zoon] (de zoon), bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten.
Bij brief van 7 oktober 2016 heeft de rechtbank partijen bericht dat zij het onderzoek heeft heropend en de zaak mogelijk doorverwijst naar de meervoudige kamer.
Bij brief van 14 februari 2017 heeft eiseres een “zorgmomentenoverzicht” ingediend. De rechtbank heeft hiervan een kopie aan verweerder gezonden.
Vervolgens heeft het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer van deze rechtbank plaatsgevonden op 4 mei 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar zoon, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan het einde van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek opnieuw gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres is een 94-jarige vrouw met lichamelijke problematiek en symptomen als gevolg van haar hoge leeftijd. Tevens heeft eiseres beperkingen binnen de visuele, auditieve en vestibulaire functies. Eiseres ontving in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) een pgb voor individuele begeleiding, klasse 3, voor 4 tot 6,9 uur per week en voor persoonlijke verzorging, klasse 2, van 4 tot 6,9 uur per week. Door het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) is de einddatum van de indicatie vastgesteld op 28 september 2015. Op basis van het AWBZ-pgb is de zoon van eiseres in de afgelopen jaren haar zorgverlener geweest voor 152 uren per maand.
1.2.
In juli 2015 heeft eiseres bij verweerder een herindicatie aangevraagd voor individuele begeleiding op grond van de Wmo 2015. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft verweerder advies ingewonnen bij de MO-zaak (het eerste advies). De MO-zaak heeft in het advies van 5 oktober 2015 negatief geadviseerd ten aanzien van het verstrekken van een maatwerkvoorziening in de vorm van individuele begeleiding aan eiseres. Volgens de MO-zaak heeft eiseres voor verschillende activiteiten individuele begeleiding nodig. De inwonende zoon van eiseres zorgt voor ondersteuning bij deze activiteiten. Een deel van de activiteiten waarbij ondersteuning door de inwonende zoon wordt geboden, valt onder de gebruikelijke hulp. Voor de overige activiteiten bestaan er mogelijkheden vanuit andere wet- en regelgeving om het gewenste resultaat te bereiken.
1.3.
Verweerder heeft bij het primaire besluit de aanvraag van eiseres afgewezen en zich daarbij gebaseerd op het advies van de MO-zaak.
2. Bij het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het aanvullend advies van de MO-zaak van 1 maart 2016 (het aanvullend advies) het eerste advies onderschrijft, dat de adviezen van de MO-zaak voor hem in beginsel leidend zijn en dat in dit geval niet anders is, omdat het aanvullende advies op zorgvuldige en inzichtelijke wijze tot stand is gekomen. In het aanvullend advies wordt wederom negatief geadviseerd ten aanzien van het verstrekken van een maatwerkvoorziening aan eiseres. Een deel van de ondersteuningsbehoefte valt niet onder de resultaatsgebieden van de Wmo 2015. De ondersteuning die de zoon aan eiseres biedt, is naar algemeen aanvaarde opvattingen niet onredelijk te achten, omdat het hier gebruikelijke zorg betreft. Van bovengebruikelijke zorg die door de zoon wordt verleend is geen sprake. Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst verweerder op de door hem gehanteerde Beleidsregels Wet maatschappelijke ondersteuning gemeente Emmen 2015 (de Beleidsregels) en op de omstandigheid dat de wijze waarop verweerder onderzoek doet vormvrij is, waardoor geen sprake zou kunnen zijn van een onzorgvuldig advies van de MO-zaak.
3. Eiseres voert in beroep aan dat het onderzoek door de MO-zaak niet zorgvuldig tot stand is gekomen en dat de inhoud en het advies niet correct zijn. Daarnaast voert eiseres aan dat de hulp die de zoon biedt, die van gebruikelijke hulp te boven gaat.
In haar bezwaarschrift, dat volgens eiseres in beroep als herhaald en ingelast moet worden beschouwd, heeft eiseres aangevoerd dat de indicatie in verband met een toezegging van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport minimaal tot 1 mei 2016 verlengd had moeten worden, omdat de herindicatie niet voor 1 oktober 2015 heeft plaatsgevonden.
4. De rechtbank gaat uit van het navolgende (wettelijke) kader.
4.1.
Ingevolge de Wmo 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronisch psychisch of psychosociaal. Deze ondersteuning moet erop zijn gericht dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven.
4.1.1.
Op grond van artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 draagt verweerder er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert maatwerkvoorziening als op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van – voor zover hier van belang – de zelfredzaamheid.
4.1.2.
Ingevolge artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015 onderzoekt verweerder:
de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
e behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt;
de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen.
4.1.3.
Ingevolge artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 beslist verweerder tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk, dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening dient een passende bijdrage te leveren aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
4.1.4.
Artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat in de Wmo 2015 en de daarop berustende bepalingen onder gebruikelijke hulp wordt verstaan: hulp die naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten.
4.2.
De gemeenteraad van de gemeente van verweerder heeft de te verstrekken voorzieningen nader geconcretiseerd in de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Emmen 2015 (de Verordening), alsmede de daarop gebaseerde Beleidsregels.
4.2.1.
In artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening is daarbij, voor zover van belang, bepaald:
“Een cliënt komt in aanmerking voor een maatwerkvoorziening ter compensatie van […] de beperkingen in zijn zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemeen gebruikelijke voorzieningen, algemene voorzieningen of andere voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 5 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven,”
4.2.2.
De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of verweerder met de weigering van een maatwerkvoorziening niet heeft voldaan aan de in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 opgelegde verplichting om een passende bijdrage te leveren aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
5. De rechtbank oordeelt als volgt.
5.1.
Blijkens de eerste beroepsgrond stelt eiseres zich op het standpunt dat het onderzoek dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, onzorgvuldig is geweest. Er is geen huisbezoek afgelegd en de zoon van eiseres zou niet zijn bevraagd. De adviezen van de MO-zaak zouden volgens eiseres niet inzichtelijk zijn en niet met voldoende informatie over de woon- en medische situatie van eiseres tot stand zijn gekomen. Op bepaalde punten gaat de aanvullende rapportage uit van een apert onjuiste feitelijke grondslag.
5.1.1.
Deze beroepsgrond slaagt. Het eerste advies vermeldt dat de MO-zaak twee keer telefonisch overleg heeft gehad met de zoon van eiseres. Een huisbezoek op het adres van eiseres heeft niet plaatsgevonden. Het aanvullend advies is enkel gebaseerd op dossieronderzoek. Vastgesteld moet worden dat het gevolg van deze beperkte wijze van onderzoek is dat deels is uitgegaan van een onjuiste feitelijke grondslag. In reactie op de in het bezwaarschrift vermelde ondersteuningsbehoefte “Begeleiding tijdens het traplopen van 32 treden” is in het aanvullend advies namelijk vermeld: “Uit het aanvullende bezwaarschrift blijkt niet waar deze 32 treden zich bevinden en wat hierin de noodzakelijk ondersteuning betreft”. Eiseres heeft foto’s van het trappenhuis in het geding gebracht. Door verweerder is niet weersproken dat eiseres, als zij naar buiten gaat, gebruik moet maken van het trappenportaal. In het licht van de ook door verweerder aangenomen beperkte mobiliteit – het eerste advies vermeldt dat eiseres zich buitenshuis alleen kan verplaatsen met een rollator – acht de rechtbank het niet aannemelijk dat eiseres zonder hulp haar woning kan verlaten. Met welke frequentie en op welke wijze eiseres hulp behoeft bij het verlaten en het weer naar binnen gaan van haar woning is door de MO-zaak in het
geheel niet onderzocht. Evenmin is onderzocht op welke wijze eiseres op dit punt behoefte heeft aan een maatwerkvoorziening dan wel op andere wijze in de ondersteuningsbehoefte kan worden voorzien.
5.1.2.
De rechtbank wijst er op dat het niet afleggen van een huisbezoek niet zonder meer meebrengt dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest. Echter had verweerder, in het licht van de in het bezwaarschrift gemelde ondersteuningsbehoefte, niet in het midden mogen laten waar het trappenportaal zich bevindt en of eiseres, om haar woning te verlaten en weer naar binnen te gaan, daarvan gebruik maakt.
Evenmin heeft de MO-zaak deugdelijk in kaart gebracht aan welke vorm van ondersteuning eiseres behoefte heeft voor wat betreft ‘begeleiding naar audicien, arts, tandarts en mondhygiënist’. Het is dus niet duidelijk of dit betrekking heeft op het vervoer van eiseres of (ook) op de door de zoon gestelde ondersteuning bij bezoeken aan deze zorgverleners. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, is dus evenmin inzichtelijk of op dit punt een maatwerkvoorziening noodzakelijk is dan wel kan worden volstaan met ondersteuning door de zoon dan wel door [naam instantie] zoals in het aanvullende advies is overwogen.
Het voorgaande laat geen andere conclusie dan dat het onderzoek van de MO-zaak onzorgvuldig is geweest.
5.1.3.
Verweerder heeft de adviezen van de MO-zaak aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd zonder zich er in voldoende mate van te vergewissen of dit onderzoek zorgvuldig is geweest als bedoeld in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 3:9 van de Awb. Daarnaast is het in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Volgens dat artikel moet het bestuursorgaan bij de voorbereiding de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen vergaren. Dat heeft verweerder in onvoldoende mate gedaan.
5.2.
Als tweede beroepsgrond draagt eiseres naar voren dat niet inzichtelijk is op basis van welke objectieve normen verweerder heeft bepaald wat gebruikelijke en wat boven-gebruikelijke hulp is. De Beleidsregels waar verweerder in zijn bestreden besluit naar verwijst zijn in strijd met de Wmo 2015 en met de bedoeling van de wetgever. Volgens eiseres is de hulp die zij van haar zoon krijgt zonder enige twijfel bovengebruikelijk. Tussen eiseres en haar zoon is sprake van een vergaande eenzijdige zorgrelatie waarbij alle dagelijkse en bijzondere verrichtingen op de schouders van de zoon neerkomen.
5.2.1.
Hoofdstuk 4 van de Beleidsregels, dat betrekking heeft op gebruikelijke hulp, laat zich als volgt samenvatten. Onder gebruikelijke hulp van (onder andere) huisgenoten verstaat verweerder het verrichten van huishoudelijke werkzaamheden en het bieden van begeleidingshandelingen die meelopen in het normale patroon van dagelijkse begeleiding. Indien een huisgenoot wegens fysieke afwezigheid niet in staat is om gebruikelijke hulp te verlenen, kan verweerder ondersteuning inzetten voor de niet uitstelbare taken. In zoverre is dan geen sprake van gebruikelijke hulp.
In een situatie die langer duurt dan drie maanden verwacht verweerder begeleiding op het gebied van de maatschappelijke participatie en het bieden van hulp bij of het overnemen van taken die bij een gezamenlijk huishouden horen, zoals het doen van de administratie. Daarbij mag van de huisgenoot verwacht worden deze taken over te nemen indien de cliënt hiertoe wegens zijn beperkingen niet meer in staat is.
Volgens verweerder moet altijd gekeken worden naar wat aan tijdsbesteding bij die activiteit bij een gezond persoon gebruikelijk is, waarbij gebruikelijke hulp de hulp betreft die iedereen nodig heeft (hulp bij het wassen, eten en dergelijke). Ook kan het soms gaan om hulp die niet standaard wordt geboden, zoals het geven van medicijnen of het injecteren. Volgens de Beleidsregels is van bovengebruikelijke hulp sprake indien personen elkaar bij ziekte of handicap langdurig meer hulp bieden dan binnen een sociale relatie gewoon is.
5.2.2.
Wettelijk uitgangspunt (zie onder 4.1.4) is dat hulp slechts gebruikelijk is als deze naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten. Voor zover de Beleidsregels impliceren dat van elke huisgenoot in situaties die langer dan drie maanden duren, wordt verwacht dat hij àlle taken (huishouden, administratie) overneemt die een cliënt vanwege zijn beperkingen niet langer kan doen, hanteren de Beleidsregels een te ruime strekking van wat onder gebruikelijke hulp kan worden verstaan.
Voor zover een beperking moet worden gelezen in het slot van hoofdstuk 4 van de Beleidsregels, waarin is vermeld dat van bovengebruikelijke hulp sprake is indien personen elkaar bij ziekte of handicap langdurig meer hulp bieden dan binnen een sociale relatie gewoon is, is deze beperking dermate onbepaald dat deze om die reden buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling valt.
5.2.3.
Door het bestreden besluit mede te baseren op bovenvermelde onderdelen van de Beleidsregels, is dit besluit genomen in strijd met de verplichting dat een besluit moet berusten op een deugdelijke motivering (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb).
5.2.4.
Toegespitst op het onderhavige geval zijn er, naar het oordeel van de rechtbank, duidelijke aanknopingspunten voor de veronderstelling dat de hulp die van de zoon van eiseres wordt gevergd, bovengebruikelijk is omdat deze uitstijgt boven dat wat naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid van huisgenoten mag worden verwacht. De rechtbank wijst in dit verband op:
i) de door eiseres in het geding gebrachte verklaring van de wijkverpleegkundige;
ii) de door eiseres naar voren gebrachte ondersteuningsbehoefte waarin de zoon thans volgens eiseres voorziet (waaronder bewaken dag en nacht ritme, klaarleggen van medicatie, toezicht tijdens douchen, bereiden van maaltijden, doen van zware/grote boodschappen, het overnemen van administratieve en financiële zaken, het ‘hele huishouden’, begeleiding naar audicien, tandarts, arts en mondhygiënist, begeleiding bij traplopen, hulp bij bedienen apparaten en begeleiding en hulp bij communiceren); en
iii) het zorgmomentenoverzicht dat door eiseres in het geding is gebracht.
5.3.
De derde beroepsgrond, inhoudende dat de indicatie in verband met een toezegging van de staatssecretaris moet worden verlengd, faalt. De rechtbank verenigt zich met de motivering die verweerder in het bestreden besluit heeft gegeven en maakt deze tot de hare. Samengevat komt deze motivering erop neer dat een bestuurlijke afspraak waar eiseres zich op beroept, alleen betrekking heeft op cliënten van wie de indicatie nog liep op 1 januari 2016. De indicatie van eiseres liep echter tot 28 september 2015, zodat zij aan deze bestuurlijke afspraak geen rechten kan ontlenen.
5.4.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Er is nader onderzoek en een inzichtelijker onderscheid tussen gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp nodig om tot een deugdelijke besluitvorming te kunnen komen. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak.
6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.237,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de nadere zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.237,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mr. H. Pieffers en
mr. G.W.G. Wijnands, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2017.
griffier											voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.