ECLI:NL:RVS:2017:1400
Raad van State — Uitspraak 


201600436/1/A2.
Datum uitspraak: 24 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2015 in zaak nr. 15/3874 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellant] om herziening van zijn recht op kinderopvangtoeslag over 2009 en 2010 afgewezen en over 2011 niet in behandeling genomen.
Bij besluit van 15 juni 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek geschorst teneinde [appellant] in de gelegenheid te stellen om nadere stukken in te dienen met betrekking tot het jaar 2010.
[appellant] heeft deze nadere stukken ingediend. Op 23 december 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen te kennen gegeven dat de dienst alsnog kinderopvangtoeslag zal toekennen voor dat jaar. Naar aanleiding van dit bericht heeft [appellant] op 16 maart 2017 het hoger beroep met betrekking tot het jaar 2010 ingetrokken, met het verzoek om de Belastingdienst/Toeslagen te veroordelen in de kosten van de procedure. Op 7 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen verweer gevoerd op dit verzoek.
Nadat partijen toestemming hebben verleend om de zaak af te doen zonder een nadere zitting, heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding, besluitvorming en aangevallen uitspraak
1.    Bij onderscheiden besluiten van 15 september 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellant] toegekende voorschotten kinderopvangtoeslag over 2009 en 2010 herzien en vastgesteld op nihil. Bij besluit op bezwaar van 6 november 2012 heeft de dienst het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De dienst heeft zich in dit besluit op het standpunt gesteld dat [appellant] geen overeenkomst heeft overgelegd die voldoet aan de daaraan te stellen eisen en niet heeft aangetoond dat hij het volledige bedrag aan kosten van kinderopvang heeft betaald, zodat hij geen recht heeft op kinderopvangtoeslag over 2009 en 2010. Het tegen het besluit van 6 november 2012 door [appellant] ingestelde beroep is door de rechtbank bij uitspraak van 6 september 2013 in zaak nr. 12/6113 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1985, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd.
Bij besluit van 27 mei 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2009 definitief berekend en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 27 juli 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellant] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2011 herzien en vastgesteld op nihil. Bij besluit van 28 januari 2015 heeft de dienst de kinderopvangtoeslag over 2011 definitief berekend en vastgesteld op nihil.
2.    Bij brief van 31 juli 2014 heeft [appellant] verzocht om herziening van de besluiten met betrekking tot de kinderopvangtoeslag over 2009, 2010 en 2011. Dit verzoek strekt ertoe om hem alsnog in aanmerking te brengen voor kinderopvangtoeslag over die jaren. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij besluit van 1 december 2014, als gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 15 juni 2015, dit verzoek afgewezen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de dienst het verzoek terecht heeft afgewezen.
Het hoger beroep
Het jaar 2009
- Bevoegdheid Afdeling
3.    [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de rechtspraak van de Afdeling niet voldoet aan de in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) gestelde vereisten en daarom ten onrechte is uitgegaan van de jurisprudentie van de Afdeling. Volgens [appellant] kan de Afdeling bezwaarlijk als hoger beroepsorgaan in procedures als de onderhavige worden aangemerkt omdat de Afdeling mede verantwoordelijk is voor het tot stand komen van de relevante wetgeving. Volgens [appellant] staat de dubbelrol van de Afdeling in de weg aan een eerlijke procedure.
3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:574), bestaat geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellant] zich niet kan vinden in de jurisprudentie van de Afdeling in vergelijkbare zaken is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken.
Het betoog faalt.
- Handelingsbekwaamheid Belastingdienst/Toeslagen
4.    [appellant] betoogt voorts dat de Belastingdienst blijkens een brief van 11 oktober 2016 van de staatssecretaris van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal onder curatele is gesteld. Volgens [appellant] heeft dit tot gevolg dat voor het verrichten van rechtshandelingen door de Belastingdienst/Toeslagen instemming van de curator noodzakelijk is.
4.1.    De Afdeling overweegt dat het verscherpt toezicht door de Inspectie der Rijksfinanciën op artikel 1 Belastingdienst van de begroting van Financiën (IX) dat is ingesteld geen gevolgen heeft voor het optreden van de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting in deze procedure. Evenmin raakt dit de besluitvorming waar het in deze procedure om gaat.
- Bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om voorschotten te herzien
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) uiterlijk 13 weken na de aangifte Inkomstenbelasting een definitieve berekening dient op te stellen. Dit heeft de Belastingdienst/Toeslagen nagelaten zodat het recht op het herzien in het nadeel van [appellant] ten tijde van de besluitvorming reeds is komen te vervallen. Volgens [appellant] is de herziene voorschotbeschikking en de definitieve berekening over 2009 daarmee van elke rechtskracht ontbloot.
5.1.    Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Awir, zoals deze wet luidde ten tijde van belang, verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vierde (thans: vijfde) lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen 13 weken nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dat eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Voor de toepassing van de eerste volzin wordt een aangifte inkomstenbelasting die is ingediend vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar geacht te zijn ingediend op 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
Ingevolge het tweede lid kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien voor geen van de in het eerste lid bedoelde personen over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting of een beschikking ter zake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe vóór 1 december van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
5.2.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1484, overweegt de Afdeling dat de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, grond biedt voor het oordeel dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vierde (thans vijfde) lid, te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 definitief vast te stellen. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Voor zover die vaststelling toch na vijf jaar plaatsvindt, is de Belastingdienst/Toeslagen niet langer bevoegd om de toeslag definitief op een lager bedrag vast te stellen dan het bedrag van het laatste aan de aanvrager toegekende voorschot. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
In het geval van [appellant] is de kinderopvangtoeslag voor 2009 binnen vijf jaar na afloop van het betreffende toeslagjaar herzien en vervolgens eveneens binnen vijf jaar definitief vastgesteld. Hoewel op dat moment de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde termijnen waren verstreken, was de dienst tot deze herzieningen bevoegd, omdat deze wel binnen vijf jaar na de laatste dag van het toeslagjaar hebben plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
- Oordeel rechtbank over de afwijzing van het herzieningsverzoek
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen had moeten terugkomen van zijn eerdere beslissingen over de kinderopvangtoeslag over 2009. Volgens hem heeft de rechtbank niet onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen zijn verzoek om terug te komen van deze beslissingen diende te beoordelen aan de hand van artikel 21a van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir en ten onrechte overwogen dat nu hij geen nieuwe feiten of omstandigheden heeft gesteld, de Belastingdienst/Toeslagen geen aanleiding hoefde te zien om terug te komen van zijn eerdere beslissingen, aldus [appellant].
6.1.    Ingevolge artikel 21a van de Awir herziet de Belastingdienst/Toeslagen in bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende.
Ingevolge artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir herziet de Belastingdienst/Toeslagen in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, tenzij zich één van de in a tot en met e genoemde gevallen voordoet.
Ingevolge artikel 52, eerste lid, van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko) geschiedt kinderopvang op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder van een gastouderbureau en de ouder.
Ingevolge artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling bevat de administratie van een gastouderbureau afschriften van alle met de vraagouders overeengekomen schriftelijke overeenkomsten, vermeldende per overeenkomst de voor de gastouderopvang te betalen prijs per uur en, indien van toepassing, de bemiddelingskosten, naam, geboortedatum, adres, postcode en woonplaats van het kind, het aantal uren gastouderopvang per kind per jaar, evenals de duur van de overeenkomst.
6.2.    In de hiervoor in overweging 1 genoemde uitspraak van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1985, heeft de Afdeling geoordeeld dat de overeenkomst die [appellant] heeft overgelegd niet voldoet aan de in artikel 52 van de Wko, gelezen in verbinding met artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling, gestelde eisen en dat deze daarom niet kan dienen als bewijs van de stelling dat de kinderopvang in 2009 op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko heeft plaatsgevonden.
6.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:930) is artikel 21a van de Awir niet van toepassing op een besluit tot toekenning van een voorschot, maar slechts op een toekenning van een tegemoetkoming of een herziening ervan. Zolang de tegemoetkoming niet is vastgesteld en toegekend, kan de Belastingdienst/Toeslagen een voorschot herzien. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen terecht geen aanleiding heeft gezien om het besluit van 15 september 2012, waarbij het voorschot kinderopvangtoeslag 2009 is vastgesteld op nihil, te herzien, kan hetgeen [appellant] over artikel 21a van de Awir derhalve niet leiden tot het door hem beoogde doel.
Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen terecht geen aanleiding heeft gezien om het besluit van 27 mei 2014, waarbij de dienst de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2009 definitief heeft berekend op nihil, te herzien, wordt als volgt overwogen. In eerdergenoemde uitspraak van 5 april 2017 heeft de Afdeling geoordeeld dat uit de aanhef van artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, met name de woorden "is gebleken", volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen pas tot herziening overgaat, indien op grond van feiten en omstandigheden is komen vast te staan dat de toeslag te laag is vastgesteld. Van de Belastingdienst/Toeslagen kan niet worden gevergd dat hij, zonder dat er aanwijzingen zijn dat zich zodanige feiten en omstandigheden hebben voorgedaan, een beslissing tot vaststelling of herziening van een aanspraak, opnieuw beoordeelt. Een belanghebbende die vraagt om toepassing van artikel 21a van de Awir dient, anders dan [appellant] heeft aangevoerd, zelf die feiten en omstandigheden te noemen.
6.4.    Deze feiten en omstandigheden heeft [appellant] niet naar voren gebracht. [appellant] heeft in het kader van het verzoek om herziening niet alsnog aangetoond dat de opvang in 2009 heeft plaatsgevonden op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko. Daarnaast overweegt de Afdeling dat [appellant] niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat het niet aan hem kan worden tegengeworpen dat een met het gastouderbureau gesloten overeenkomst niet aan de artikel 11 van de Regeling gestelde eisen voldoet. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2455) overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling, valt af te leiden dat bedoeld is dat onderzocht kan worden of de aanspraak van de ouder op en de hoogte van de overheidsbijdrage overeenkomt met de overeenkomst die de ouder heeft gesloten (zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel 11 van de toenmalige Regeling Wet kinderopvang, Stcrt. 6 oktober 2004, 192). Dit betekent dat de ouder, om aanspraak op kinderopvangtoeslag te kunnen maken, inzicht dient te geven in de met het gastouderbureau gemaakte afspraken over de kinderopvang door een akte van een overeenkomst over te leggen, waaruit die afspraken blijken.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zijn verzoek om herziening terecht heeft afgewezen. Aan hetgeen [appellant] heeft betoogd over de kosten, wordt niet toegekomen.
Het betoog faalt.
- Horen in bezwaar
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen in bezwaar heeft mogen afzien.
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142) vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd. Nu [appellant] geen feiten heeft aangevoerd of gegevens heeft overgelegd waaruit de Belastingdienst/Toeslagen had moeten afleiden dat [appellant] over 2009 recht had op kinderopvangtoeslag, heeft de Belastingdienst/Toeslagen van horen mogen afzien.
Het betoog faalt.
Het jaar 2010
8.    [appellant] heeft na de zitting zijn hoger beroep met betrekking tot het jaar 2010 ingetrokken en op de voet van artikel 8:75a van de Awb verzocht om de Belastingdienst/Toeslagen te veroordelen in de kosten.
8.1.    [appellant] heeft voor het eerst in hoger beroep stukken ingediend waaruit de Belastingdienst/Toeslagen heeft afgeleid dat hij over 2010 alsnog in aanmerking dient te worden gebracht voor een kinderopvangtoeslag. Nu [appellant] deze stukken eerst in hoger beroep heeft overgelegd, terwijl niet is gebleken dat hij dat niet eerder kon en de Belastingdienst/Toeslagen hem al eerder had gevraagd naar deze stukken, ziet de Afdeling geen aanleiding de Belastingdienst/Toeslagen te veroordelen in de proceskosten van [appellant] in hoger beroep met betrekking tot het jaar 2010.
Het jaar 2011
9.    [appellant] heeft ter zitting te kennen gegeven dat niet langer een geschil bestaat over 2011 en dat hij daarom het hoger beroep met betrekking tot dat jaar eveneens intrekt.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Nales
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2017
680.