ECLI:NL:RBDHA:2017:9248
Rechtbank DHA — Uitspraak 


Rechtbank den haag
Team Handel - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummers: C/09/535336 / KG ZA 17/890 en C/09/536932 / KG ZA 17/1057
Vonnis in kort geding van 16 augustus 2017
in de zaak van
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[17-890 [eisers 1 t/m 63]]
[vestigingsplaats en/of woonplaats] ,
eisers,
advocaat [NAAM]. P.J.G. Goumans te Nijmegen,
tegen:
de Staat  der Nederlanden
(het ministerie van Economische Zaken),
zetelend te Den Haag,
gedaagde,
advocaten mr. B.J. Drijber en mr. P.P. Huurnink te Den Haag,
en in de zaak van:
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[17-1057 [eisers 1 t/m 51]]
[vestigingsplaats en/of woonplaats] ,
eisers,
advocaat [NAAM]. P.J.G. Goumans te Nijmegen,
tegen
de Staat  der Nederlanden
(het ministerie van Economische Zaken),
zetelend te Den Haag,
gedaagde,
advocaten mr. B.J. Drijber en mr. P.P. Huurnink te Den Haag.
Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘eisers’ en ‘de Staat’.
1
De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
-	de dagvaardingen met producties;
-	de akte houdende een verzoek tot voeging;
- 	de brief van 31 juli 2017;
-	de door de Staat overgelegde producties;
-	de bij de mondelinge behandeling door beide partijen overgelegde pleitnotities.
1.2.
De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 3 augustus 2017. Ter zitting is het verzoek tot voeging toegestaan en is vonnis bepaald op heden.
2
De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1.
Eisers zijn melkveehouders.
2.2.
De mest van runderen bevat fosfaten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor de bodem en het grond- en oppervlaktewater. Bij brief van 2 juli 2015 heeft het kabinet de Tweede Kamer geïnformeerd over de invulling van fosfaatproductie-beperkende maatregelen. Het kabinet heeft in die brief een wetsvoorstel aangekondigd tot wijziging van de Meststoffenwet “ter introductie van een productiebegrenzing in de melkveehouderij in de vorm van fosfaatrechten” (hierna: het wetsvoorstel fosfaatrechten). Melkveehouderijen zouden vanaf 1 januari 2017 alleen fosfaat mogen produceren – en dus alleen melkvee mogen houden – als zij over voldoende rechten beschikken. Bij de introductie van het stelsel krijgen bedrijven met melkvee een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend. De peildatum voor die toekenning is 2 juli 2015. Met het stelsel wordt wettelijk geborgd dat de fosfaatproductie onder het niveau van het fosfaatplafond blijft.
2.3.
De invoering van het stelsel van fosfaatrechten is na interventie van de Europese Commissie uitgesteld tot 1 januari 2018.
2.4.
Om de fosfaatproductie in 2017 terug te dringen is in overleg met de zuivelsector een fosfaatreductieplan opgesteld. Onderdeel van dit fosfaatreductieplan is de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (Stcrt. 2017, nr. 9915, hierna: de Regeling). De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en loopt tot en met 31 december 2017. De Regeling bepaalt in de kern dat melkveehouders hun aantal vrouwelijke runderen stapsgewijs moeten reduceren tot een niveau gerelateerd aan de peildatum van 2 juli 2015 of een heffing moeten betalen.
2.5.
Voor de overige relevante feiten, onder meer over de sinds 2015 gestegen mestproductie in Nederland en de voorgeschiedenis van de Regeling, wordt verwezen naar de vonnissen van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 4 mei 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:4632, ECLI:NL:RBDHA:2017:4633, ECLI:NL:RBDHA:4634, ECLI:NL:RBDHA:2017:4635, ECLI:NL:RBDHA:2017:4637 en ECLI:NL:RBDHA:4638.
2.6.
In totaal 51 melkveehouderijen hebben zich gewend tot de voorzieningenrechter van deze rechtbank, met de vordering tot buitenwerkingstelling van de Regeling. Bij vonnissen van 4 mei 2017 heeft de voorzieningenrechter de Regeling ten aanzien van die eisers buiten werking gesteld vanwege strijd met artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM (hierna: artikel 1 EP). In de vonnissen heeft de voorzieningenrechter daartoe overwogen:
“Eisers drijven commerciële ondernemingen. Daaraan zijn commerciële risico’s inherent. Zij hebben echter in hun bedrijven geïnvesteerd op een manier die de Staat zelf voorstond en heeft gestimuleerd door middel van de Wet verantwoorde groei melkveebedrijven en de AMvB Grondgebonden groei melkveehouderij. Het is op zichzelf juist dat – zoals de Staat heeft aangevoerd – in de kamerstukken meermaals de waarschuwing is geuit dat productiebegrenzende maatregelen zouden volgen bij overschrijding van het fosfaatproductieplafond. Eisers kunnen niet worden gevolgd in hun betoog dat daarbij steeds enkel werd gedoeld op het stelsel van fosfaatrechten, aangezien de waarschuwingen ook in algemene termen zijn geuit, zonder daarbij specifieke maatregelen te noemen. De voorzieningenrechter is evenwel van oordeel dat niet kan worden geconcludeerd dat eisers redelijkerwijs hadden moeten voorzien dat de Regeling ook hen zou treffen, gelet op het specifieke karakter van hun onderneming en de aard van de door hen gedane investeringen. Het hiervoor genoemde wettelijk kader waarbinnen eisers tot uitbreiding van hun bedrijven zijn overgegaan, was immers juist een deel van de door de Staat beoogde oplossing om de mestproductie door de Nederlandse melkveehouderij te beheersen en te borgen dat de groei van de melkveehouderij binnen milieurandvoorwaarden kon plaatsvinden. Daarbij komt dat in de brief van 3 oktober 2014 (...) wordt gemeld dat ook in het geval van productiebegrenzende maatregelen (en begrenzing van de totale melkveestapel) nog groei op individuele melkveebedrijven mogelijk zal zijn. Met de Kamerbief van 2 juli 2015 is weliswaar uitdrukkelijk kenbaar gemaakt dat groei van na die datum voor eigen rekening en risico van de melkveehouders komt, maar op dat moment waren eisers al onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan die uitgingen van groei.”
2.7.
De Staat heeft spoedappel ingesteld tegen voornoemde vonnissen. Op 18 september 2017 zal de zitting bij het gerechtshof Den Haag plaatsvinden.
2.8.
De Staat heeft in afwachting van de behandeling van het hoger beroep een zogenoemde lichte toets ontwikkeld voor melkveehouders die zich op het standpunt stellen gelijke gevallen te zijn als de melkveehouders in de kort gedingen die tot de vonnissen van 4 mei 2017 hebben geleid. Die melkveehouders kunnen zich melden bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en aan de hand van een aantal over te leggen stukken, waar globaal naar wordt gekeken, aantonen dat zij grondgebonden zijn gegroeid en vóór de peildatum van 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Indien dat uit de stukken blijkt, worden op grond van de Regeling wel heffingen opgelegd, maar wordt uitstel van betaling verleend en worden reeds geïnde bedragen teruggestort.
2.9.
Op 30 juni 2017 heeft de Commissie knelgevallen fosfaatrechten advies uitgebracht over het al dan niet uitbreiden van de knelgevallenvoorziening van het wetsvoorstel fosfaatrechten. In dat advies staat ten aanzien van bedrijven met onbenutte onomkeerbare investeringsverplichtingen onder meer vermeld:
“Bezien vanuit de algemene criteria voor de ‘fair balance’ toets valt te beredeneren dat het zijn aangegaan van onomkeerbare investeringsverplichtingen onder bepaalde voorwaarden voldoende reden zou kunnen vormen om als knelgeval te worden erkend. (...)
De commissie is nadrukkelijk van mening dat de toename van de generieke korting ten gevolge van de knelgevallenvoorziening beperkt moet blijven tot maximaal 1%.  (...)
Dat heeft tot gevolg dat voor een categorie onomkeerbare investeringsverplichtingen slechts een uiterst beperkte mogelijkheid resteert. (...)
De commissie acht dat, omdat voor een categorie onomkeerbare investeringsverplichtingen slechts een uiterst beperkte mogelijkheid resteert, deze geen recht doet aan de in de praktijk bestaande situaties waarbij de bedrijfseconomische gevolgen van het stelsel de continuïteit in gevaar brengt. De commissie is van oordeel dat de groep ondernemers die een financieel knellende situatie ervaart als gevolg van de introductie van het fosfaatrechtenstelsel zeer divers is en dat er grote verschillen zijn in achterliggende oorzaken voor de ervaren financiële knel. De commissie is tot de conclusie gekomen dat deze bedrijven niet als groep af te bakenen zijn. Een scherpe afbakening is echter wel essentieel om disproportionele consequenties voor bedrijven die worden geconfronteerd met de generieke korting te voorkomen.
In plaats van een zeer beperkte categorie (> 35 % geïnvesteerd vermogen) bepleit de commissie een andere aanpak om te voorkomen dat op zich gezonde bedrijven omvallen door de introductie van het stelsel. Er bestaan op dit punt parallellen met eerdere gebeurtenissen, waarvan gebruik kan worden gemaakt. Het gaat dan om instrumenten als borgstellingsfaciliteiten voor werkkapitaal, garantstellingen e.d. Daarmee is de omvang van investeringen niet de enige maat, maar de specifieke bedrijfseconomische omstandigheden.
De commissie is zich terdege bewust van de beperkingen die de overheid heeft, bijvoorbeeld in de geldende staatssteunkaders, om strikt geselecteerde bedrijven een handje te helpen. Dat vraagt zonder meer medewerking van de sector en met name van de bij de sector betrokken financiële instellingen.
De commissie adviseert de Staatssecretaris af te zien van een knelgevallencategorie voor deze situaties en om in overleg te treden met het bedrijfsleven om een effectievere aanpak te ontwikkelen voor de ondersteuning van op zich gezonde melkveebedrijven in de bedrijfseconomische knel.”
3
Het geschil
3.1.
Eisers vorderen, zakelijk weergegeven en na wijziging van eis:
primair:
de Regeling buiten werking te stellen jegens eisers;
subsidiair:
de Regeling buiten werking te stellen totdat een afdoende schaderegeling voor de gedupeerde veehouders is getroffen, met veroordeling van de Staat om voorafgaand aan de vaststelling van de schaderegeling in constructief overleg te treden met eisers en belangenorganisaties over de inhoud, omvang en reikwijdte van de schaderegeling;
meer subsidiair:
de Staat te veroordelen een afdoende schaderegeling voor de gedupeerde veehouders te treffen, met veroordeling van de Staat om voorafgaand aan de vaststelling van de schaderegeling in constructief overleg te treden met eisers en belangenorganisaties over de inhoud, omvang en reikwijdte van de schaderegeling.
3.2.
Daartoe voeren eisers – samengevat – het volgende aan. De Regeling is gebaseerd op artikel 13 Landbouwwet. Dat artikel biedt geen geschikte wettelijke grondslag voor de Regeling, aangezien de Regeling de voortbrenging, afzet en redelijke prijsvorming van landbouwproducten niet bevordert. De Regeling is ook in strijd met het legaliteitsbeginsel. De met de Regeling opgelegde maatregelen zijn zeer ingrijpend van aard en dienen dan ook te worden opgenomen in een wet in formele zin, net zoals met het stelsel van fosfaatrechten zal gebeuren. Daarnaast dienen de verplichtingen tot betaling van een geldsom, zoals opgenomen in de Regeling, te worden beschouwd als het heffen van belastingen in de zin van artikel 104 Grondwet. Deze verplichtingen hadden dan ook moeten worden opgenomen in een wet in formele zin.
Het invoeren en handhaven van de Regeling is daarnaast niet toegestaan omdat die vooruitloopt op een wetsvoorstel dat in strijd is met Europees recht. Het stelsel van fosfaatrechten levert immers ongeoorloofde staatssteun op.
De Regeling is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het specialiteitsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het verbod van willekeur.
De Regeling is voorts in strijd met artikel 1 EP. In de vonnissen van 4 mei 2017 is dat reeds geoordeeld. Eisers verkeren in dezelfde positie als de melkveebedrijven ten aanzien van wie de Regeling buiten werking is gesteld.
3.3.
De Staat voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
4
De beoordeling van het geschil
ontvankelijkheid
4.1.
De Regeling schrijft voor dat melkveehouderijen zoals die van eisers hun veestapel moeten inkrimpen en/of heffingen moeten betalen. Nu eisers dit voorschrift onverbindend achten, brengen de eisen van een doeltreffende rechtsbescherming tegen de overheid mee dat zij het geschil omtrent de verbindendheid van het voorschrift moeten kunnen voorleggen aan de burgerlijke rechter (HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169 (Leenders/Ubbergen)). Eisers hebben weliswaar de mogelijkheid om bezwaar en beroep aan te tekenen tegen besluiten die hen rechtstreeks raken, zoals besluiten waarbij een heffing is opgelegd of een beroep op de knelgevallenregeling is afgewezen, om via die rechtsgang een exceptieve toetsing uit te lokken, maar die enkele mogelijkheid leidt niet tot niet-ontvankelijkheid van eisers in deze procedure. De Regeling heeft immers directe werking. Dat betekent dat voor het intreden van rechtsgevolgen geen apart besluit nodig is. Eisers lijden schade door de Regeling na te leven. Van hen kan dan ook niet worden gevergd dat zij, uitsluitend om de vraag of de Regeling onverbindend is aan het oordeel van de rechter te kunnen onderwerpen, een besluit op grond van de Regeling uitlokken om daar vervolgens bezwaar en beroep tegen in te stellen.
4.2.
Dat inmiddels aan een aantal eisers heffingen zijn opgelegd, maakt het voorgaande niet anders. Niet staat vast dat in alle gevallen heffingen zijn opgelegd. Bovendien zien de bezwaren van eisers niet zozeer op de inhoud of wijze van totstandkoming van de heffingen, maar op de rechtmatigheid van de onderliggende regeling, zodat alleen al om die reden geen afwijking is gerechtvaardigd van de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter zoals die uit voornoemd arrest volgt. Daarbij komt nog dat een belangrijke grond voor de competentie-afbakening tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter een doelmatige verdeling van rechtsmacht is. Indien zou worden geoordeeld dat enkel de eisers aan wie thans heffingen zijn opgelegd zich tot de bestuursrechter moeten wenden, zou die doelmatigheid ernstig in het geding komen, evenals in het geval alle eisers thans worden verwezen naar de bestuursrechter, terwijl de voorzieningenrechter in dit civiele kort geding in een eerder stadium de Regeling wel inhoudelijk heeft beoordeeld (zie de vonnissen van 4 mei 2017). Voorts is van belang dat de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven weliswaar uitspraak heeft gedaan in de zaak van één van eisers die aldaar om een voorlopige voorziening heeft gevraagd, maar in die uitspraak heeft de bestuursrechter niet geoordeeld over de rechtmatigheid van de Regeling. Gesteld noch gebleken is dat een dergelijk oordeel op korte termijn in een andere bestuursrechtelijke procedure is te verwachten.
4.3.
De Staat heeft evenwel terecht aangevoerd dat eisers hun individuele geschilpunten niet kunnen voorleggen aan de burgerlijke rechter. Een eventuele beoordeling op individueel niveau dient via de bestuursrechtelijke weg te verlopen. De door eisers beschreven individuele situaties zijn dan ook slechts relevant voor zover zij dienen ter onderbouwing van de effecten van de Regeling.
spoedeisend belang
4.4.
De Staat heeft voorts aangevoerd dat het niet nodig is dat de voorzieningenrechter thans – voordat het hof op het spoedappel heeft beslist – deze zaken inhoudelijk beoordeelt, waarmee hij kennelijk betoogt dat eisers geen spoedeisend belang hebben bij hun vorderingen. Dat standpunt kan niet worden gevolgd. Volgens de Staat worden eisers in deze zaken gelijk behandeld als de eisers in eerdere kort gedingen, voor zover zij als gelijke gevallen dienen te worden beschouwd, in die zin dat zij in een gelijke positie zullen verkeren nadat het hof een arrest heeft gewezen. Dat brengt echter slechts mee dat eisers
uiteindelijk
gelijk zullen behandeld als de eerdere groep melkveehouders. Op grond van de buitenwerkingstellingen van de vonnissen van 4 mei 2017 worden in afwachting van het arrest van het hof aan de eisers uit de eerdere kort gedingen  thans geen heffingen opgelegd, terwijl aan eisers in deze zaken wel heffingen worden opgelegd, maar deze (vooralsnog) niet worden geïnd. In dat laatste geval blijft er ook in de visie van de Staat een (grotere) prikkel bestaan om tot reductie van de veestapel over te gaan. De Staat heeft immers betoogd dat de thans nog op eisers rustende reductieverplichting noodzakelijk is om de uiteindelijke doelstelling van fosfaatreductie te behalen. Gelet hierop hebben eisers hun spoedeisend belang bij het gevorderde voldoende aannemelijk gemaakt.
vonnissen van 4 mei 2017 uitgangspunt
4.5.
Uitgangspunt voor de beoordeling van het geschil zijn de vonnissen van 4 mei 2017. In die vonnissen heeft de voorzieningenrechter reeds geoordeeld dat artikel 13 van de Landbouwwet een deugdelijke wettelijke grondslag biedt voor de Regeling, dat geen sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel en evenmin met artikel 104 van de Grondwet en dat de Regeling geen verboden staatssteun bevat. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding hier thans anders over te oordelen en verwijst voor de motivering naar het vonnis van 4 mei 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:4638, rechtsoverwegingen 4.6. tot en met 4.13. Van belang is of zich na 4 mei 2017 feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die maken dat de afweging die in de vonnissen is gemaakt thans anders moet uitvallen.
artikel 1 EP
4.6.
De Staat heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het beroep van eisers op artikel 1 EP in de thans voorliggende zaken niet slaagt, omdat (i) de Regeling sinds 4 mei 2017 op meerdere punten in het voordeel van de melkveehouders is gewijzigd, dan wel minder ernstig voor hen uitwerkt dan voorzien, (ii) de minister van Economische Zaken inmiddels zijn discretionaire bevoegdheid op grond van artikel 13 lid 3 Landbouwwet heeft toegepast en die bevoegdheid ook in andere situaties met disproportionele gevolgen uitkomst kan bieden, (iii) voor eisers, gelet op het recente advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten geen uitzondering zal worden gemaakt onder het stelsel van fosfaatrechten en (iv) de voorziening van een lichte toets is getroffen. Deze punten zullen hierna achtereenvolgens worden besproken.
4.7.
De wijzigingen van de Regeling waarop de Staat doelt, betreffen – kort gezegd – een vrijstelling voor de aanwas van runderen van zeldzame rassen en een alternatieve invulling van de berekeningsfactor van het zogenoemde jongveegetal. Daarnaast zal een lager krimppercentage gelden voor de periodes 3, 4 en 5 dan eerder voorzien of maximaal toegestaan. Eisers hebben betwist dat de wijzigingen in (de voorziene uitwerking van) de Regeling alle in hun voordeel zijn. Wat daar ook van zij, gelet op de aard van de wijzigingen is aannemelijk dat die niet alle van toepassing zijn op alle eisers. Bovendien is de voorzieningenrechter van oordeel dat de wijzigingen hoe dan ook niet wezenlijk zijn, althans dat die het bezwarende karakter van de Regeling voor de bedrijfsvoering van eisers onverlet laten.
4.8.
Voor zover de Staat verwijst naar de mogelijkheid voor eisers om een beroep te doen op de hardheidsclausule van artikel 13 lid 3 Landbouwwet geldt het volgende. Genoemd artikellid geeft de minister de bevoegdheid om in bepaalde gevallen of voor bepaalde groepen gevallen een gehele of gedeeltelijke ontheffing van de betaling van een geldsom te verlenen of een betaalde geldsom geheel of gedeeltelijk te restitueren. Dat de minister die bevoegdheid in de afgelopen periode heeft gebruikt, maakt niet dat de toets van artikel 1 EP, zoals die is uitgevoerd in de vonnissen van 4 mei 2017, nu tot een andere uitkomst moet leiden. Eisers stellen in deze procedure immers dat de Regeling jegens hen buiten toepassing moet worden verklaard omdat zij grondgebonden zijn gegroeid en vóór de peildatum van 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. De Staat heeft erkend dat de bevoegdheid van artikel 13 lid 3 Landbouwwet niet zal worden gebruikt voor melkveehouders die zich enkel op die omstandigheden beroepen. Weliswaar valt niet uit te sluiten dat zich onder eisers melkveehouders bevinden die zich – onder verwijzing naar bijkomende omstandigheden of bijzonder knellende omstandigheden – wel met succes tot de minister kunnen wenden, maar voor eisers als groep biedt dit artikellid geen soelaas. De hardheidsclausule geeft bovendien geen aanspraak op ontheffing; voor toepassing ervan zijn de individuele eisers afhankelijk van de welwillendheid van de minister.
4.9.
De Staat heeft voorts een beroep gedaan op het advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten van 30 juni 2017. Daarin adviseert de commissie weliswaar om geen knelgevallenregeling op te nemen voor de groep gevallen waar eisers zich onder scharen, maar dat advies is voornamelijk gebaseerd op pragmatische gronden. Dergelijke gronden zijn niet relevant bij de te maken ‘fair balance’-toets in dit geschil. De commissie erkent dat het aangegaan zijn van onomkeerbare investeringsverplichtingen onder bepaalde voorwaarden voldoende reden zou kunnen vormen om als knelgeval te worden erkend en dringt erop aan in overleg te treden met het bedrijfsleven om een oplossing te vinden voor melkveebedrijven in bedrijfseconomische knel. Voor zover de Staat onder verwijzing naar het advies wenst te betogen dat eisers niet als knelgeval moeten worden beschouwd, kan dat betoog dan ook niet worden gevolgd. De Commissie heeft oog voor de moeilijkheden van de categorie bedrijven waarvan eisers deel uitmaken en adviseert naar oplossingen voor hen te zoeken, terwijl nergens uit de Regeling blijkt dat met deze categorie bedrijven rekening wordt gehouden. Overigens merkt de voorzieningenrechter nog op dat het advies betrekking heeft op het stelsel van fosfaatrechten en dus niet leidend is voor de beoordeling van de Regeling.
4.10.
Het gegeven dat de RVO thans een zogenoemde lichte toets uitvoert bij melkveehouders die zich melden en stellen een gelijk geval te zijn als de groep eisers in de eerdere kort gedingen, zoals beschreven onder 2.8., is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet relevant voor de vraag of de Regeling een schending van artikel 1 EP oplevert. De lichte toets laat de Regeling immers ongewijzigd. Weliswaar kan de wijze waarop een regeling wordt uitgevoerd van belang zijn bij de beoordeling van de fair balance, maar de lichte toets is niet geformaliseerd en behelst enkel een praktische werkwijze in afwachting van de behandeling in hoger beroep van de eerdere kort gedingen.
4.11.
Het voorgaande maakt dat de toets die onder artikel 1 EP moet worden gemaakt thans niet anders uitvalt voor, kort gezegd, de categorie uitbreiders, dan is geoordeeld in de vonnissen van 4 mei 2017.
gelijke gevallen
4.12.
De Staat heeft tot slot, anders dan in de zaken die hebben geleid tot de vonnissen van 4 mei 2017, betwist dat voetstoots kan worden aangenomen dat eisers een homogene groep vormen van melkveehouders die alle op grondgebonden wijze zijn gegroeid en vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. De Staat heeft zich daarbij terecht op het standpunt gesteld dat deze procedure zich niet leent voor een diepgaand onderzoek naar de individuele situatie van eisers. Gelet hierop kan in deze procedure niet tot uitgangspunt worden genomen dat eisers alle voldoen aan de criteria zoals die voortvloeien uit de vonnissen van 4 mei 2017, in het bijzonder uit de onder 2.6. geciteerde overweging. De voorzieningenrechter is evenwel van oordeel dat de Staat de Regeling van een deugdelijke knelgevallenvoorziening had behoren te voorzien voor die gevallen waarbij eisers zich naar eigen zeggen kunnen scharen. Dat de Staat dit – zoals uit het voorgaande en de vonnissen van 4 mei 2017 voortvloeit – ten onrechte heeft nagelaten, kan niet aan eisers worden tegengeworpen. Gelet hierop zal de voorzieningenrechter de vordering strekkende tot buitenwerkingstelling van de Regeling toewijzen ten aanzien van eisers die de zogenoemde lichte toets doorstaan, als beschreven onder 2.8.
4.13.
De Staat heeft toegezegd de lichte toets binnen (zeer) korte termijn te kunnen en zullen uitvoeren bij eisers die daarom verzoeken. Aan de Staat zal dan ook steeds een termijn van twee weken worden gegund vanaf het moment dat een individuele eiser een daartoe strekkende verzoek heeft ingediend én alle benodigde stukken heeft verstrekt. Eisers hebben niet betwist een lijst te hebben ontvangen met een opsomming van de voor een gunstige beoordeling benodigde stukken, althans daarmee bekend te zijn, zodat daarover geen misverstand kan ontstaan. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat de beoordeling volgens de lichte toets – zoals ook door de Staat wordt betoogd – aansluit bij hetgeen is geoordeeld in de vonnissen van 4 mei 2017, namelijk dat sprake is van 1) groei in overeenstemming met de Wet verantwoorde groei melkveebedrijven en de AMvB Grondgebonden groei melkveehouderij en 2) onomkeerbare investeringsverplichtingen die vóór de peildatum van 2 juli 2015 zijn aangegaan en die op dat moment nog niet waren benut. De Staat heeft ter zitting bevestigd dat de lichte toets wordt uitgevoerd met inachtneming van deze criteria.
kosten
4.14.
In de omstandigheid dat de (primaire) vordering van eisers voorwaardelijk wordt toegewezen en thans onduidelijk is of eisers of de Staat uiteindelijk in het ongelijk word(en)(t) gesteld, wordt aanleiding gevonden te bepalen dat iedere partij de eigen proceskosten draagt.
5
De beslissing
De voorzieningenrechter:
5.1.
stelt de Regeling fosfaatreductieplan 2017 buiten werking ten aanzien van die eisers die de zogenoemde lichte toets van de RVO hebben of alsnog zullen doorstaan, waarbij de Staat dient te bewerkstelligen dat die toets binnen twee weken na indiening van een daartoe strekkend en genoegzaam onderbouwd verzoek dient te zijn uitgevoerd;
5.2.
verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
5.3.
bepaalt dat iedere partij de eigen kosten draagt;
5.4.
wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. G.H.I.J. Hage en in het openbaar uitgesproken op 16 augustus 2017.
hvd