ECLI:NL:RVS:2017:1556
Raad van State — Uitspraak 


201605700/1/A1.
Datum uitspraak: 14 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 mei 2016 in zaak nr. 15/5046 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 heeft het CBR de verklaring van rijvaardigheid van [appellant] ingetrokken.
Bij besluit van 6 juli 2015 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 30 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2017, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. A.E.M. van den Berg, beiden advocaat [NAAM], zijn verschenen. Aan de zijde van het CBR zijn tevens verschenen J. Kroon en mr. M.A.H. van Noort.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft op 8 mei 2014 zijn rijbewijs gehaald via een rijschool in Zaandam.
2.    Medio 2014 ontving het CBR een anonieme melding over frauduleuze samenwerking tussen een bij het CBR werkzame examinator (hierna: de examinator) en een aantal rijscholen. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR de slagingspercentages met betrekking tot de praktijkexamens van de desbetreffende rijscholen bij die examinator onderzocht. Uit een vergelijking van de verschillende slagingspercentages is het vermoeden ontstaan dat kandidaten van deze rijscholen niet op een juiste wijze werden geëxamineerd door de examinator. Het CBR heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau onderzoek laten doen naar het handelen van de examinator. Tevens heeft het CBR op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 aangifte gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting. De politie heeft vervolgens een onderzoek ingesteld naar de aard en de omvang van strafbare feiten. De politie heeft de bevindingen van dat onderzoek met het CBR gedeeld via een rapportage van 21 januari 2015. In die rapportage is, mede onder verwijzing naar een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van 23 januari 2014 (lees: 2015) omtrent het aantal onterecht geslaagden en een uitdraai uit het computerprogramma Excel, vermeld dat de verdachte examinator vermoedelijk valsheid in geschrifte en oplichting heeft gepleegd met rijvaardigheidsexamens. Hij heeft in de periode tussen 1 januari 2011 en 3 oktober 2014 in nauwe en bewuste samenwerking met zes verdachte rijscholen, waaronder de rijschool waarvan [appellant] gebruik heeft gemaakt, kandidaten onterecht laten slagen voor het praktijkexamen. De kandidaten betaalden tot enkele duizenden euro's aan de rijschoolhouder. De examinator ontving van de rijschoolhouder een bedrag van € 500,00 per kandidaat. De examinator is aangehouden en meermalen als verdachte gehoord en heeft bekennende verklaringen afgelegd.
Bij afzonderlijke vonnissen van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag drie van de zes rijschoolhouders veroordeeld tot een taakstraf van 240 uren in verband met (het medeplegen van) een ambtenaar een gift of belofte doen dan wel dienst verlenen of aanbieden met het oogmerk om hem te bewegen in zijn bediening, in strijd met zijn plicht, iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd en hen ontzet van het recht tot uitoefening van het beroep van rijschoolhouder voor de duur van vijf jaar. Bij afzonderlijk vonnis van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag de examinator veroordeeld tot een gevangenisstraf van negen maanden voor het als ambtenaar aannemen van een gift of belofte dan wel een dienst, wetende dat deze hem zijn gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om, in strijd met zijn plicht, in zijn bediening iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd.
3.    Om inzichtelijk te maken welke kandidaten vermoedelijk ten onrechte zijn geslaagd heeft de politie, aan de hand van de werkwijze van de examinator, negen indicatoren opgesteld. De eerste twee indicatoren, te weten dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator en dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan via één van de zes verdachte rijscholen zijn in al deze gevallen van toepassing. Er zijn 290 kandidaten op wie deze twee indicatoren van toepassing zijn. De combinatie van deze twee indicatoren levert volgens de politie niet voldoende verdenking op om ervan uit te kunnen gaan dat alle 290 kandidaten onterecht zijn geslaagd. Volgens de politie ontstaat er meer dan een redelijk vermoeden dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd voor het rijexamen, als naast de eerste twee indicatoren, minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Op basis van de toepassing van de indicatoren heeft de politie geconcludeerd dat het vermoeden bestaat dat 197 kandidaten, waaronder [appellant], ten onrechte zijn geslaagd voor hun rijexamen.
4.    Het CBR heeft kennis genomen van de bevindingen van de politie en deelt de daarin vervatte conclusie. Indien naast de eerste twee indicatoren ten minste één van de overige indicatoren van toepassing is, is het volgens het CBR aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven, omdat destijds door de examinator niet op juiste wijze is vastgesteld dat de kandidaat aan de daarvoor geldende eisen voldeed. Het heeft daarbij de door de politie geformuleerde indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6. Indicator 9 is door het CBR niet gehanteerd. Het gaat volgens het CBR, zoals het ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, om de volgende indicatoren:
1. De kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
2. De kandidaat heeft rijexamen gedaan via één van de verdachte rijscholen;
3. Er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie en tussen de woonplaats en de plaats waar de rijschool is gevestigd. Uit onderzoek van de politie is gebleken dat kandidaten over het algemeen gebruik maken van een rijschool die in de woonplaats is gevestigd. De maximale afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de vestigingsplaats van de rijschool is ongeveer tien tot twintig kilometer. Verder is gebleken dat kandidaten over het algemeen examen doen bij de dichtstbijzijnde CBR-locatie. In een rijles kan de kandidaat normaliter in het gebied rondom het examencentrum oefenen, om zich goed op het examen te kunnen voorbereiden. Uit het politieonderzoek blijkt dat kandidaten uit heel Nederland examen deden bij de examinator;
4. De kandidaat is veranderd naar een verdachte rijschool. Deze indicator is van toepassing als de kandidaat wisselt naar één van de verdachte rijscholen na vier of meer eerdere onsuccesvolle examens. Na vier keer gezakt te zijn gaat de kandidaat het B-NO-traject (nader onderzoek rijvaardigheid) in;
5. De aanwezigheid van een proces-verbaal waaruit blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd. Dit kan een proces-verbaal van aangifte, verhoor of bevindingen zijn;
6. De aanwezigheid van een tapgesprek en/of communicatie met gebruikmaking van sms of WhatsApp waaruit blijkt dat afspraken worden gemaakt over examens tussen de verdachte examinator en één van de verdachte rijscholen.
5.    Het CBR heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 februari 2015 de verklaring van rijvaardigheid van [appellant] ingetrokken. Aan hem zijn de indicatoren 1, 2 en 4 tegengeworpen. Wat betreft de vierde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [appellant] tijdens de acht rijexamens die hij eerst heeft afgelegd op meerdere belangrijke onderdelen onvoldoende scoorde. Vervolgens is hij overgestapt naar de verdachte rijschool. Hij is daar vervolgens direct bij zijn eerste poging bij deze rijschool bij de examinator geslaagd.
6.    Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat in het bestuursrecht andere regels gelden dan in het strafrecht, waarbij het CBR aannemelijk dient te maken dat de grond tot intrekking zich voordoet, niet heeft onderkend dat diezelfde bewijsregels ook voor hem gelden. Hij voert daartoe aan dat hij kan volstaan met het aannemelijk maken dat hij voldeed aan de vereisten voor het verkrijgen van een verklaring van rijvaardigheid. Volgens [appellant] heeft de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom aan zijn standpunt geen waarde wordt gehecht. Hij wijst erop dat hij tweemaal eerder bij de verdachte examinator examen heeft gedaan en toen niet is geslaagd voor het examen. Het is daarom niet vanzelfsprekend dat er bij zijn examen is gefraudeerd en de indicator daarom van toepassing is. Hij voert verder aan dat de rechtbank niet heeft gemotiveerd dat het CBR de eerste twee indicatoren terecht op hem van toepassing heeft geacht.
7.1.    De intrekking van de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid is een belastend besluit. Bij dit besluit ligt de bewijslast dat er zich gronden voordoen om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken bij het bestuursorgaan. Om aan deze bewijslast te voldoen, is het, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:138, aan het CBR om aannemelijk te maken dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven.
7.2.    Het CBR heeft bij zijn besluitvorming gebruik gemaakt van de door de politie opgestelde indicatoren. Het CBR heeft als uitgangspunt genomen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één extra indicator van toepassing moet zijn om tot intrekking van de verleende verklaring van rijvaardigheid over te gaan. De aanwezigheid van drie indicatoren biedt weliswaar geen sluitend bewijs dat aan de betrokkene ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven, maar dit is, gelet op de op het CBR rustende bewijslast, ook niet vereist. Indien de eerste twee en minimaal een derde indicator van toepassing zijn, bestaat dermate veel twijfel over de vraag, of de betrokkene daadwerkelijk heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, dat het CBR aannemelijk heeft kunnen achten dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan de betrokkene is afgegeven. De betrokkene zal dit dan moeten weerleggen door aannemelijk te maken dat het CBR één of meer indicatoren ten onrechte van toepassing heeft geacht. Hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd, dient het CBR te betrekken bij zijn op de persoon gerichte onderzoek. Het dient daarbij tevens te betrekken of de betrokkene, in geval van deelname aan de hem aangeboden rijvaardigheidsbeoordeling, alsnog heeft laten zien dat hij over de vereiste rijvaardigheid beschikt. Indien de betrokkene er niet in slaagt tegenbewijs ten aanzien van de toegepaste indicatoren te leveren en/of niet heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, kan het CBR tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid overgaan.
7.3.    [appellant] betoogt, gelet op hetgeen hiervoor onder 7.2 is overwogen, op zichzelf terecht dat van hem niet meer hoeft te worden verwacht dan dat hij aannemelijk maakt dat het CBR één of meer indicatoren ten onrechte van toepassing heeft geacht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen, dat hij hierin niet is geslaagd. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.
7.4.    De rechtbank heeft voldoende gemotiveerd dat het CBR de eerste twee indicatoren op [appellant] van toepassing heeft kunnen achten. Het is immers niet in geschil dat [appellant] examen heeft gedaan bij de verdachte examinator via een verdachte rijschool.
Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank voorts terecht tot het oordeel gekomen dat het CBR de vierde indicator terecht van toepassing heeft geacht. Dat [appellant] tweemaal eerder bij de verdachte examinator is gezakt, betekent, anders dan [appellant] aanvoert, niet dat het CBR de vierde indicator ten onrechte op hem van toepassing heeft geacht. [appellant] heeft verschillende keren examen gedaan bij een niet verdachte examinator, welke examens waren aangevraagd door een niet verdachte rijschool. De voorlaatste twee examens zijn weliswaar afgenomen door de verdachte examinator, maar deze examens zijn aangevraagd door dezelfde niet verdachte rijschool. Het laatste door de verdachte examinator afgenomen examen, voor welk examen [appellant] wel is geslaagd, is aangevraagd door een verdachte rijschool.
7.5.    Nu in dit geval de eerste twee en één van de overige indicatoren op [appellant] van toepassing zijn, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR aannemelijk heeft gemaakt dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is verstrekt
Het betoog faalt.
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door hem aangevoerde persoonlijke belangen niet zwaarder wegen dan het algemeen belang van de verkeersveiligheid. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank een eigen oordeel heeft gegeven over zijn capaciteiten op het gebied van rijvaardigheid.
8.1.    De rechtbank heeft in overweging 4.5 van aangevallen uitspraak concluderend overwogen dat het CBR in voldoende mate aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte heeft verkregen en dat het CBR deze verklaring heeft kunnen intrekken. Zij heeft vervolgens ten overvloede overwogen dat uit de voorliggende examens en de rijtest die [appellant] hangende bezwaar heeft verricht, geen beeld naar voren komt van iemand die net niet is geslaagd. Dit oordeel is naar het oordeel van de Afdeling louter ten overvloede gegeven en vormt niet de motivering van het oordeel van de rechtbank over de door het CBR verrichte belangenafweging. Over die belangenafweging heeft de rechtbank in overweging 6 overwogen dat het CBR in de persoonlijke belangen van [appellant] geen aanleiding heeft hoeven zien om van intrekking van de verklaring van rijvaardigheid af te zien. De rechtbank heeft hierbij niet haar oordeel in de plaats van het oordeel van het CBR gesteld.
De Afdeling begrijpt het belang van [appellant] bij het hebben van een rijbewijs, maar er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CBR in die belangen geen aanleiding hoefde te zien van intrekking van de verklaring van rijvaardigheid af te zien. In dit verband is van belang dat de door [appellant] aangevoerde belangen niet zwaarder wegen dan het algemeen belang van de verkeersveiligheid. Bovendien betekent de intrekking ook niet dat [appellant] niet meer over een rijbewijs kan beschikken. Indien hij aantoont dat hij aan de eisen van rijvaardigheid voldoet door het met goed gevolg afleggen van een rijexamen, kan hij het rijbewijs opnieuw verkrijgen.
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Koeman    w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2017
473.  BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 4aa, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
Het CBR is belast met het beoordelen van de rijvaardigheid.
Reglement rijbewijzen
Artikel 34, eerste lid, luidt:
Indien aan de aanvrager nog niet eerder een rijbewijs is afgegeven, dient ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister te zijn geregistreerd:
a. een verklaring van rijvaardigheid voor iedere rijbewijscategorie waarop de aanvraag betrekking heeft, waarbij de datum van registratie niet langer dan drie jaar vóór de aanvraag mag liggen;
[…]
Artikel 50, eerste lid, luidt:
Verklaringen van rijvaardigheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die bij een onderzoek naar de rijvaardigheid voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie waarvoor de verklaring wordt verlangd, aan de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde eisen blijkt te voldoen.
Artikel 72, eerste lid, luidt:
Het praktijkexamen voor het rijbewijs B bestaat uit het afleggen van een rijproef met een motorrijtuig op vier wielen, waarvan de toegestane maximum massa niet meer bedraagt dan 3500 kg, en dat niet is ingericht voor het vervoer van meer dan 8 personen, de bestuurder daaronder niet begrepen. Het motorrijtuig dient een snelheid te kunnen bereiken van ten minste 100 km per uur.
Artikel 85 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de examinator bij het onderzoek naar de rijvaardigheid heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.
Artikel 86, eerste lid luidt:
De aanvrager van een verklaring van rijvaardigheid, die binnen een tijdsbestek van vijf jaren tot vier maal toe ter zake van dezelfde rijbewijscategorie een mededeling heeft ontvangen dat hij niet aan de bij ministeriële regeling ten aanzien van die rijbewijscategorie vastgestelde eisen heeft voldaan, dient zich, indien hij een nieuwe aanvraag ter verkrijging van een verklaring van rijvaardigheid voor die rijbewijscategorie indient, te onderwerpen aan een nader onderzoek naar zijn rijvaardigheid.
Artikel 87 luidt:
Het nader onderzoek bestaat uit het afleggen van een rijproef ten overstaan van een door het CBR aangewezen rijvaardigheidsadviseur. De artikelen 54 en 55, 67 tot en met 82 en 84 zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 89 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de rijvaardigheidsadviseur bij het nader onderzoek voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.