ECLI:NL:RVS:2017:996
Raad van State — Uitspraak 


201606312/1/A2.
Datum uitspraak: 12 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 juli 2016 in zaak nr. 15/5767 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 17 augustus 2010 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2007 herzien en op nihil gesteld.
Bij besluit van 3 februari 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2017, waar [appellante], bijgestaan door M. Goedbloed, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. E.J.E. Groothuis, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellante] heeft op 24 december 2007 met terugwerkende kracht per 1 januari 2007 kinderopvangtoeslag aangevraagd voor de opvang van haar twee kinderen door tussenkomst van [gastouderbureau]. De Belastingdienst/Toeslagen heeft haar voor 2007 een voorschot toegekend van € 3.372,00. De dienst is hier evenwel van teruggekomen. Volgens de dienst blijkt uit het feit dat [appellante] de overeenkomst met [gastouderbureau] op 24 december 2007 heeft gesloten dat de opvang vóór die datum zonder tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau plaatsvond. Voorts stelt de dienst zich op het standpunt dat [appellante] geen kosten van kinderopvang heeft gemaakt.
3.    De rechtbank heeft het beroep van [appellante], dat is ingesteld op 4 november 2015, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:967) tijdig geacht, omdat de Belastingdienst/Toeslagen niet aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit van 3 februari 2012 aan [appellante] is verzonden. De rechtbank heeft het beroep vervolgens ongegrond verklaard. In dit kader heeft zij overwogen dat, nu de overeenkomst met [gastouderbureau] op 24 december 2007 is ondertekend, de gestelde opvang vóór die datum in 2007 niet plaatsvond via bemiddeling van een geregistreerd gastouderbureau. Voorts heeft zij overwogen dat in de overeenkomst met [gastouderbureau] niet de afgesproken uurprijs, de bemiddelingskosten en het aantal uren opvang per kind zijn vermeld, zodat de overeenkomst niet voldoet aan de wettelijke vereisten. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij alle kosten van kinderopvang in 2007 heeft voldaan. Gelet hierop, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aanspraak van [appellante] op kinderopvangtoeslag over 2007 terecht op nihil gesteld, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4.    [appellante] kan zich met dit oordeel niet verenigen. Aangezien de gastouders in 2007 bij haar thuis op de kinderen hebben gepast, was het niet verplicht dat de opvang door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau plaatsvond en dat daarmee een overeenkomst werd gesloten. Daar komt bij dat het vereiste dat de opvang door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau plaatsvond pas gold nadat zij de aanvraag voor kinderopvangtoeslag had gedaan.
Voorts voert [appellante] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat kinderopvangtoeslag met terugwerkende kracht mocht worden aangevraagd. Zij heeft dit ook nagevraagd bij [gastouderbureau] die haar te kennen gaf dat zij ook in december 2007 nog voor geheel 2007 kinderopvangtoeslag kon aanvragen.
Ten slotte voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet heeft aangetoond alle kosten van kinderopvang te hebben voldaan. Niet alleen was nergens terug te vinden dat zij een eigen bijdrage in de kosten van kinderopvang verschuldigd was, maar voorts heeft de rechtbank miskend dat zij, nu de opvang bij haar thuis heeft plaatsgevonden, extra eigen kosten heeft gemaakt, nu daardoor bij haar thuis door de gastouders gebruik gemaakt werd van energie en water en op haar kosten koffie werd gedronken en werd geluncht. Nu deze extra eigen kosten eveneens kosten van kinderopvang zijn, heeft zij wel degelijk aangetoond alle kosten van kinderopvang te hebben voldaan, aldus [appellante].
4.1.    In artikel 5, eerste lid, van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko), zoals deze wet luidde in 2007, is bepaald dat een ouder aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten indien het betreft gastouderopvang die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau. Blijkens de in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wko gegeven definitie van gastouderopvang wordt hieronder tevens verstaan opvang die plaatsvindt in de woning van de ouder zelf. Dat, naar [appellante] stelt, het vereiste dat opvang door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau dient te geschieden niet gold in 2007 of niet van toepassing was op haar situatie, omdat de gastouders bij haar thuis op de kinderen pasten, kan dus niet worden gevolgd. Hetzelfde geldt voor haar stelling dat de opvang in 2007 nog niet hoefde te geschieden op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen haar en het gastouderbureau, nu ook artikel 52 van de Wko, waarin dit was bepaald, in 2007 al in de Wko was opgenomen.
4.2.    [appellante] heeft met terugwerkende kracht per 1 januari 2007 kinderopvangtoeslag aangevraagd. Hoewel dit op grond van artikel 15, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen was toegestaan, kan zij alleen aanspraak op kinderopvangtoeslag vanaf die datum maken indien zij kan aantonen dat zij vanaf die datum aan alle vereisten voor kinderopvangtoeslag heeft voldaan. Dat betekent onder meer dat de opvang vanaf 1 januari 2007 door tussenkomst van een gastouderbureau moest plaatsvinden.
Niet in geschil is dat [appellante] de overeenkomst met [gastouderbureau] op 24 december 2007 heeft ondertekend, dat zij eveneens op die dag de aanvraag kinderopvangtoeslag heeft ingediend en dat alle facturen van [gastouderbureau] eerst in december 2007 zijn opgesteld. [appellante] heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat zij pas in het najaar 2007 bekend werd met het feit dat grootouders als gastouder konden optreden en dat daarvoor kinderopvangtoeslag kon worden aangevraagd. Volgens haar kwam zij toen in contact met [gastouderbureau] en heeft [gastouderbureau] haar te kennen gegeven dat zij de toeslag met terugwerkende kracht kon aanvragen.
Gelet op het voorgaande heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat de opvang van de kinderen van [appellante] vóór 24 december 2007 niet heeft plaatsgevonden door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau, zodat zij reeds daarom geen recht heeft op kinderopvangtoeslag over de periode van 1 januari tot 24 december 2007.
4.3.    De kinderopvangtoeslag betreft een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang. Uit de urenregistratieformulieren die [appellante] in bezwaar heeft overgelegd, volgt dat geen gastouderopvang heeft plaatsgevonden in de periode van 24 december tot en met 31 december 2007. Dit betekent dat [appellante] in deze periode geen kosten van opvang heeft gehad, zodat zij reeds daarom ook over deze periode geen aanspraak op toeslag heeft.
4.4.    Het betoog faalt.
5.    Het voorgaande betekent dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de aanspraak van [appellante] op kinderopvangtoeslag over 2007 terecht op nihil heeft gesteld. De vraag of de door [appellante] met [gastouderbureau] gesloten overeenkomst aan alle daaraan gestelde vereisten voldoet, behoeft dan ook geen bespreking meer.
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen in strijd heeft gehandeld met het rechtszekerheid- en het vertrouwensbeginsel. Nu de dienst haar wel kinderopvangtoeslag over 2008 en 2009 heeft toegekend, had hij dat voor 2007 ook moeten doen, aldus [appellante].
6.1.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft in de stukken en ter zitting toegelicht dat hij afziet van een herziening van een voorschot ten nadele van de aanvrager indien hij, nadat de aanvrager desgevraagd stukken heeft overgelegd over de genoten opvang, drie jaar of langer niets met die stukken heeft gedaan. Volgens de dienst is het in dat geval niet redelijk de aanvrager van toeslag alsnog tegen te werpen dat met die stukken niet is aangetoond dat aan alle voorwaarden voor de toeslag is voldaan.
Anders dan bij de beoordeling van de aanspraak van [appellante] op kinderopvangtoeslag over 2008 en 2009 het geval was, heeft de dienst bij de beoordeling van de aanspraak van [appellante] op kinderopvangtoeslag over 2007 niet drie jaar of langer stilgezeten. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de dienst hier terecht niet heeft afgezien van nihilstelling van het voorschot kinderopvangtoeslag over 2007.
Het betoog faalt.
7.    Voor zover [appellante] opkomt tegen door de Belastingdienst/Toeslagen toegepaste verrekeningen, kan dit nergens toe leiden, nu de onderhavige procedure alleen betrekking heeft op haar aanspraak op kinderopvangtoeslag over 2007.
Conclusie hoger beroep
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Overschrijding redelijke termijn
9.    [appellante] heeft ten slotte gesteld dat de redelijke termijn is overschreden, nu de procedure langer dan vijf jaar heeft geduurd.
9.1.    Artikel 6, eerste lid, van het EVRM luidt: "Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]"
9.2.    Volgens vaste jurisprudentie vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
9.3.    Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), van toepassing, omdat het primaire besluit vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde.
9.4.    Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren. De hiervoor onder 9.2. vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven aan te nemen dat de redelijke termijn eerst na langere tijd is overschreden.
9.5.    De redelijke termijn is aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door de Belastingdienst/Toeslagen op 31 augustus 2010. Vanaf het instellen van het bezwaar tot aan de uitspraak van de Afdeling heeft de procedure in totaal zes jaar en ruim zeven maanden geduurd. In dit geval geven de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door de Belastingdienst/Toeslagen en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van [appellante] gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van [appellante] geen aanleiding om een langere termijn dan vijf jaar gerechtvaardigd te achten. Dit betekent dat de procedure een jaar en ruim zeven maanden te lang heeft geduurd. Deze overschrijding moet geheel worden toegerekend aan de Belastingdienst/Toeslagen.
Conclusie overschrijding redelijke termijn
10.    Het verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn zal worden toegewezen. De Afdeling zal, uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de Belastingdienst/Toeslagen veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.000,00 aan [appellante], als vergoeding voor door haar geleden immateriële schade.
11.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Bij de berekening van de kosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht worden gehanteerd, omdat [appellante] alleen het betoog dat de redelijke termijn is overschreden terecht heeft voorgedragen. Dit betekent dat de dienst aan [appellante], uitgaande van € 495,00 per punt, € 247,50 aan proceskosten dient te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen om aan [appellante] te betalen een vergoeding van € 2.000,00 (zegge: tweeduizend euro);
III.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 247,50 (zegge: tweehonderdzevenenveertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. Ouwehand
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2017
752.
BIJLAGE - WETTELIJK KADER (zoals dit luidde in 2007)
ALGEMENE WET INKOMENSAFHANKELIJKE REGELINGEN
Artikel 15:
1. Een aanvraag om een tegemoetkoming met betrekking tot een berekeningsjaar kan tot 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar worden ingediend bij de Belastingdienst/Toeslagen. Indien de belanghebbende, diens partner of een medebewoner voor de in de eerste volzin genoemde datum is uitgenodigd om over het berekeningsjaar aangifte inkomstenbelasting te doen binnen een termijn die na die datum verloopt, wordt de in die volzin bedoelde termijn verlengd tot de laatste dag van de door de inspecteur voor het indienen van die aangifte gestelde termijn. Indien meer dan een van de personen, bedoeld in de tweede volzin, is uitgenodigd om aangifte inkomstenbelasting te doen, wordt voor de toepassing van die volzin uitgegaan van de aangifte waarvan de indieningstermijn het laatst verloopt.
(…)
WET KINDEROPVANG
Artikel 1:
(…)
c. gastouderopvang: kinderopvang in een gezinssituatie door een ander dan degene die als ouder op grond van artikel 5, eerste lid, aanspraak kan maken op een kinderopvangtoeslag onderscheidenlijk een tegemoetkoming of diens partner, bestaande in de gelijktijdige opvang van ten hoogste vier kinderen in de woning waar de ouder of de gastouder zijn hoofdverblijf heeft;
(…)
Artikel 5:
1. Een ouder heeft aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten jegens het Rijk onderscheidenlijk aanspraak op een tegemoetkoming in de door hem of zijn partner te betalen kosten van kinderopvang jegens de gemeente of jegens het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, indien het betreft kinderopvang in een geregistreerd kindercentrum of gastouderopvang die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau.
(…)
Artikel 7:
1. De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3º. de soort kinderopvang.
(…)
Artikel 52:
Kinderopvang geschiedt op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder en de ouder.
REGELING WET KINDEROPVANG
Artikel 11:
(…)
3. Het tweede lid, onder a tot en met f is van overeenkomstige toepassing op de administratie van een gastouderbureau. De administratie van een gastouderbureau bevat tevens de volgende gegevens:
(…)
c. afschriften van alle met vraagouders overeengekomen schriftelijke overeenkomsten, vermeldende per overeenkomst: de voor de gastouderopvang te betalen prijs per uur en, indien van toepassing, de bemiddelingskosten, naam, geboortedatum, adres, postcode en woonplaats van het kind, het aantal uren gastouderopvang per kind per jaar, evenals de duur van de overeenkomst, en,
(…)