ECLI:NL:CRVB:2017:2416
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


15/689 AWBZ, 15/690 AWBZ, 16/3071 AWBZ, 16/3075 AWBZ
Datum uitspraak: 14 juni 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
20 januari 2015, 14/1939 en 14/1940 (aangevallen uitspraak I) en tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 april 2016, 16/160 en 16/161 (aangevallen uitspraak II)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
Salland Zorgkantoor B.V. (Zorgkantoor)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. F.J.M. Kobossen, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraken.
Het Zorgkantoor heeft verweerschriften ingediend.
In de zaken 15/689 en 15/690 heeft het Zorgkantoor desgevraagd nadere stukken ingediend.
Bij brief van 23 januari 2017 heeft mr. C.A. Geleijnse, advocaat, zich als gemachtigde van het Zorgkantoor gesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 15/7426 AWBZ en 15/7428 AWBZ, plaatsgevonden op 8 februari 2017. Namens appellanten zijn mr. [NAAM][naam 1] , dochter van appellanten, verschenen. Het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [NAAM]. M. van Dijk. Na de sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken – deels − weer gesplitst. In de zaken 15/7426 AWBZ en 15/7428 AWBZ wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende, in deze gedingen van belang zijnde, feiten.
1.1.
Appellanten beschikten beiden over een indicatie voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ).
1.2.
Bij beslissing op bezwaar van 24 juli 2014 (bestreden besluit 1) heeft het Zorgkantoor  zijn besluit van 2 april 2014 gehandhaafd, waarbij het persoonsgebonden budget (pgb) van appellant over 2013 is vastgesteld op nihil en het aan appellant verleende pgb over het jaar 2014 is ingetrokken. Bestreden besluit 1 berust op de overweging dat appellant de hem bij de verlening van het pgb opgelegde verplichtingen in 2013 niet is nagekomen.
1.3.
Bij beslissing op bezwaar van 24 juli 2014 (bestreden besluit 2) heeft het Zorgkantoor  zijn besluiten van 2 en 4 april 2014 gehandhaafd, waarbij het pgb van appellante over 2013 is vastgesteld op nihil, het aan appellante verleende pgb over het jaar 2014 is ingetrokken en een bedrag van € 8.155,- van appellante is teruggevorderd. Bestreden besluit 2 berust op de overweging dat appellante de haar bij de verlening van het pgb opgelegde verplichtingen in 2013 niet is nagekomen.
2. Bij aangevallen uitspraak I heeft de rechtbank de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, overwogen dat het standpunt van appellanten dat de zorg in voldoende mate is verleend en het verantwoordingsformulier naar waarheid is ingevuld, onvoldoende concreet is en daarom niet kan slagen. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het Zorgkantoor in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot beëindiging en terugvordering van het pgb gebruik heeft kunnen maken.
3. Bij beslissingen op bezwaar van 11 december 2015 (bestreden besluiten 3 en 4) heeft het Zorgkantoor de besluiten van 25 juli 2014 gehandhaafd waarbij is geweigerd appellanten met ingang van 3 juli 2014, zijnde de datum van aan appellanten toegekende herindicaties voor AWBZ-zorg, een pgb te verlenen. Bestreden besluiten 3 en 4 berusten op de overweging dat appellanten zich niet hebben gehouden aan bij de verstrekking van de pgb’s over 2013 opgelegde verplichtingen.
4. Bij aangevallen uitspraak II heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 3 en 4 ongegrond verklaard.
5. Appellanten hebben in hoger beroep zowel tegen aangevallen uitspraak I als tegen aangevallen uitspraak II aangevoerd dat zij hun pgb hebben besteed aan AWBZ-zorg. Verder hebben appellanten aangevoerd dat de pgb’s ten onrechte met terugwerkende kracht zijn ingetrokken. Volgens appellanten zal een vernietiging van aangevallen uitspraak I tot de conclusie moeten leiden dat ook de bestreden besluiten 3 en 4 geen stand kunnen houden.
6. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
6.1.1.
Artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling subsidies AWBZ verplicht de verzekerde het pgb uitsluitend te gebruiken voor de betaling van zorg als bedoeld in artikel 1.1.1, aanhef en onder j of k, en de betaling van bemiddelingskosten. Dit artikellid voegt daar onder e aan toe dat de verzekerde door middel van invulling en ondertekening van een daartoe door het zorgkantoor toegezonden formulier verantwoording moet afleggen over de besteding van het verleende pgb.
6.1.2.
Op grond van artikel 1.1.1, aanhef en onder j en k, van de Rsa wordt in deze regeling onder persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding en vervoer verstaan hetgeen het Besluit zorgaanspraken AWBZ daaronder verstaat.
6.1.3.
Ingevolge artikel 2.6.12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Rsa kan de verleningsbeschikking worden ingetrokken of gewijzigd met ingang van de dag waarop de verzekerde de bij of krachtens artikel 2.6.9 opgelegde overige verplichtingen niet nakomt.
6.1.4.
Ingevolge artikel 2.6.13, tweede lid, van de Regeling wordt na afloop van iedere subsidieperiode de subsidie voor de desbetreffende subsidieperiode vastgesteld.
6.1.5.
Artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
6.1.6.
Ingevolge artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan het bestuursorgaan zolang de subsidie niet is vastgesteld de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, als de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden. Ingevolge artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb kan het bestuursorgaan zolang de subsidie niet is vastgesteld de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, als de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
6.1.7.
Ingevolge artikel 4:95, vierde lid, van de Awb worden betaalde voorschotten verrekend met de te betalen geldsom en kunnen onverschuldigd betaalde voorschotten worden teruggevorderd.
6.1.8.
De bestreden besluiten 1 en 2 dienen te worden aangemerkt als vaststellingsbeschikkingen over het jaar 2013 als bedoeld in artikel 2.6.13, tweede lid, van de Rsa en artikel 4:46 van de Awb. Bestreden besluit 2 dient tevens te worden aangemerkt als een terugvorderingbesluit als bedoeld in artikel 4:95 van de Awb. Verder dienen deze besluiten te worden aangemerkt als intrekkingsbesluiten voor het jaar 2014 als bedoeld in 2.6.12, tweede lid, van de Rsa en artikel 4:48 van de Awb. De bestreden besluiten 3 en 4 zijn besluiten tot weigering een pgb te verlenen per 3 juli 2014.
6.2.
Ten aanzien van de bestreden besluiten 1 en 2 voor zover die zien op de vaststellingen van de pgb’s en de terugvordering over 2013 overweegt de Raad als volgt.
6.2.1.
De Raad is van oordeel dat de door zorgverleenster [naam 2] van Moonstar Zorg en Administratiekantoor (Moonstar) verrichte activiteiten niet kunnen worden aangemerkt als zorg in de zin van de AWBZ. Appellanten hebben verklaard dat Moonstar uitsluitend hielp met de post en administratie, hetgeen ter zitting bij de Raad door de dochter van appellanten is bevestigd. Daaraan heeft zij toegevoegd dat de in de begeleidingsplannen genoemde overige zorg niet aan appellanten is geleverd.
6.2.2.
Bij de zorgverleners [naam 3 en naam 4] is onduidelijk gebleven hoe de zorg aan appellanten werd vormgegeven en wat de werkzaamheden en de werkwijze van deze zorgverleners inhielden. Voor zover deze zorgverleners hulp bij het huishouden hebben verleend kan dat evenmin worden gekwalificeerd als AWBZ-zorg. Met betrekking tot het overige deel van de geboden zorg ontbreekt het in de stukken aan concrete aanknopingspunten aan de hand waarvan kan worden vastgesteld welke zorg feitelijk is verleend. Die duidelijkheid is ook in hoger beroep namens appellanten niet gegeven.
6.2.3.
Uit het voorgaande volgt dat appellanten hun pgb’s niet hebben besteed aan AWBZ-zorg, waardoor appellanten niet hebben voldaan aan de verplichtingen van artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rsa. Het Zorgkantoor was dan ook op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb bevoegd het pgb lager vast te stellen.
6.2.4.
De aangevoerde gronden in hoger beroep bieden geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het Zorgkantoor niet in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot het lager vaststellen van het pgb en – in het geval van appellante – tot terugvordering van een bedrag van € 8.155,-. Door appellante zijn geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het Zorgkantoor niet redelijkerwijs tot terugvordering heeft kunnen overgaan. Het door appellant in hoger beroep overgelegde verleningsbesluit voor 2013 van 28 april 2015 maakt het vorenstaande niet anders. Anders dan appellant meent, brengt dit besluit geen wijziging in het vaststellingsbesluit.
6.3.
Ten aanzien van de bestreden besluiten 1 en 2 voor zover die zien op de intrekking van de verleende pgb’s over 2014 overweegt de Raad als volgt.
6.3.1.
Aan de intrekking van de pgb’s met ingang van 1 januari 2014 heeft het Zorgkantoor ten grondslag gelegd dat bij de beoordeling van de verantwoording van de pgb’s voor het jaar 2013 is gebleken dat appellanten niet hebben voldaan aan de verplichtingen van artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rsa. De gedragingen van appellanten met betrekking tot 2013 kunnen evenwel niet worden aangemerkt als handelen in strijd met de verplichtingen die bij de verlening van de pgb’s voor het jaar 2014 aan appellanten zijn opgelegd. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 12 augustus 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2711. Dit betekent dat de bestreden besluiten 1 en 2 voor zover die betrekking hebben op de intrekking van de verleningsbeschikkingen voor het jaar 2014, niet berusten op een deugdelijke grondslag.
6.3.2.
Anders dan het Zorgkantoor subsidiair heeft betoogd, voorziet artikel 4:48 van de Awb in dit geval niet in een grondslag voor de intrekking van de over 2014 aan appellanten verleende pgb’s.
6.4.
Uit hetgeen is overwogen in 6.2 tot en met 6.3.2 volgt dat de hoger beroepen van appellanten voor zover die zien op de intrekking van de verleningsbesluiten over 2014 slagen. De aangevallen uitspraak I wordt in zoverre vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, worden de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 voor zover die betrekking hebben op de intrekking van de verleningsbesluiten per 1 januari 2014 gegrond verklaard, worden de bestreden besluiten 1 en 2 in zoverre vernietigd en worden de besluiten van
2 april 2014 – nu van herstel geen sprake kan zijn – herroepen voor zover zij zien op de intrekking van de verleningsbesluiten per 1 januari 2014.
6.5.
Wat is overwogen in 6.3.1 tot en met 6.4 betekent dat de verleningsbesluiten tot het verlenen van een pgb voor het jaar 2014 herleven en dat sprake is van aan appellanten verleende pgb’s over de periode 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014. Dit betekent dat de bestreden besluiten 3 en 4, waarbij het Zorgkantoor de weigering heeft gehandhaafd appellanten met ingang van 3 juli 2014 een pgb te verlenen, niet in stand kunnen blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat ook aangevallen uitspraak II voor vernietiging in aanmerking komt.
6.6.
De vernietiging van de aangevallen uitspraken 1 en 2 leiden tot een complex besluitvormingstraject. Nu sprake is van een herindicatie in 2014 dienen wellicht ter uitvoering van deze uitspraak nadere besluiten omtrent de verlening van een pgb voor wat betreft het jaar 2014 te worden genomen. Daarnaast dient een traject te worden gestart om te komen tot besluiten ter zake van de verantwoording van een pgb over 2014. Nu deze te nemen besluiten zien op een afgesloten periode in het verleden en deze besluiten enige samenhang vertonen acht de Raad het reeds daarom ongewenst voor een deel van deze besluiten zelf in de zaak te voorzien. Het Zorgkantoor dient daarom beslissingen op bezwaar te nemen. Met het oog op een voortvarende afdoening van de geschillen bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen deze nieuwe besluiten slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
7. Er bestaat aanleiding om het Zorgkantoor te veroordelen in de proceskosten van appellanten in bezwaar, in beroep en in hoger beroep. Daarbij gaat de Raad voor de zaken 15/689 AWBZ en 15/690 AWBZ in bezwaar, in beroep en in hoger beroep uit van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), nu deze zaken gelijktijdig zijn behandeld door het Zorgkantoor, de rechtbank en de Raad en de werkzaamheden in de zaken nagenoeg identiek zijn geweest, zodat zij voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bpb in bezwaar, in beroep en in hoger beroep worden beschouwd als één zaak. Hetzelfde geldt voor de zaken 16/3071 AWBZ en 16/3075 AWBZ. Voorts is bij deze berekening de wegingsfactor 1 toegepast, die gehanteerd wordt bij minder dan vier samenhangende zaken. Deze kosten worden begroot op € 1.485,- in hoger beroep, op € 1.485,- in beroep en op € 1.485,- in bezwaar, in totaal € 4.455,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt aangevallen uitspraak I voor zover daarbij de beroepen tegen de in de besluiten
van 24 juli 2014 vervatte intrekking van de verleningsbeschikkingen voor het jaar 2014
ongegrond zijn verklaard;
- verklaart het beroep tegen de besluiten van 24 juli 2014 gegrond voor zover deze betrekking
hebben op de intrekking van de verleningsbeschikkingen per 1 januari 2014 en vernietigt
deze besluiten in zoverre;
- herroept de besluiten van 2 april 2014 voor zover deze zien op de intrekking van de
verleningsbesluiten over 2014;
- vernietigt aangevallen uitspraak II;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 11 december 2015 gegrond, vernietigt deze
besluiten;
- draagt het Zorgkantoor op nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen;
- bepaalt dat tegen de nieuwe beslissingen op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden
ingesteld;
- veroordeelt het Zorgkantoor tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep en in
beroep en de kosten van de bezwaren van in totaal € 4.455,-;
- bepaalt dat het Zorgkantoor het in hoger beroep en in beroep door appellanten betaalde
griffierecht van in totaal € 552,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en D.S. de Vries en J.P.A. Boersma als leden, in tegenwoordigheid van I.G.A.H. Toma als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2017.
(getekend) J. Brand
(getekend) I.G.A.H. Toma
TM