ECLI:NL:RBNNE:2017:2049
Rechtbank NNE — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/4873
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2017 in het geschil tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.R. Hoendermis),
en
het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst Groningen, verweerder
(gemachtigde: mr. B.J. Boiten).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de tijdelijke aanstelling van eiseres niet verlengd per 1 september 2016.
Bij besluit van 15 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 6 februari 2017 heeft eiseres stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts zijn voor verweerder verschenen [directeur] , directeur ad interim van de Omgevingsdienst Groningen (hierna: de directeur) en [personeelsadviseur] , personeelsadviseur.
Overwegingen
1.	De Omgevingsdienst Groningen (hierna: de Omgevingsdienst) verzorgt sinds
1 november 2013 voor de 23 Groninger gemeenten en de provincie Groningen de uitvoering van vergunningverlenings-, toezichts- en handhavingstaken op het gebied van milieu, bouwen en wonen. De Omgevingsdienst is op grond van artikel 8 van de Wet gemeenschappelijke regelingen ingesteld als een gemeenschappelijke regeling. De 23 Groninger gemeenten en de provincie Groningen nemen deel aan deze gemeenschappelijke regeling.
1.1.
De aansturing van de Omgevingsdienst gebeurt door het Managementteam (MT), dat
bestaat uit één directeur en vier managers. De managers zijn verantwoordelijk voor de afdelingen Vergunningverlening, Toezicht & Handhaving, Advies en Ondersteuning.
1.2.
Voorafgaand aan haar aanstelling met ingang van 1 september 2015 heeft eiseres op
8 juli 2015 een coachend selectie assessment gedaan. Blijkens de vraagstelling van het verslag daarvan was het doel meer inzicht te verkrijgen in haar kwaliteiten en aandachtspunten in relatie tot de functie afdelingsmanager.
1.3.
Bij besluit van 6 augustus 2015 heeft, namens het dagelijks bestuur van de
Omgevingsdienst, de toenmalige directeur van de Omgevingsdienst eiseres met ingang van 1 september 2015 aangesteld in de functie manager II op de afdeling Vergunning Verlenen, voor gemiddeld 36 uur per week. Het betreft een tijdelijke aanstelling, bij wijze van proef voor de periode van 1 september 2015 tot 1 september 2016, op grond van artikel 2:4, eerste lid, van de CAR UWO.
1.4.
Onder 3 in het aanstellingsbesluit is opgenomen: “Bij voldoende beoordeling zal dit per
1 september 2016 omgezet worden in een vaste aanstelling. Voor uw beoordeling worden (plannings)afspraken gemaakt in het IBP gesprek.”
1.5.
Op 11 april 2016 is een Eindrapportage inzake de evaluatie van de Omgevingsdienst
uitgebracht. In deel A, de evaluatie op hoofdlijnen, staat op bladzijde 3 dat de situatie begin 2016 zorgwekkend is. In deel B, de evaluatie per onderdeel, staat op bladzijde 6 dat het totaalbeeld dat uit de digitale vragenlijst en de interviews naar voren komt zorgwekkend is en dat het algemeen gevoel bij de dienst sinds de oprichting aanzienlijk is verslechterd. Op  bladzijde 14 staat dat “uit verschillende bronnen - gesprekken met het management, de OR en de reacties van medewerkers in de vragenlijst (open invulveld) en de bijeenkomst voor medewerkers - het beeld [is] ontstaan van gespannen verhoudingen binnen het MT.”. ….. “Op basis van het beeld dat de medewerkers van de ODG schetsen kan worden geconcludeerd dat de dominante leiderschap stijl in het lijnmanagement gericht was op zelfsturing (van medewerkers, teams en afdelingen). Deze stijl past in een omgeving van professionals. Gezien de fase van ontwikkeling en de turbulentie waarmee de ODG wordt geconfronteerd is het van belang ruimte te bieden aan een breder palet van stijlen: coachend, overtuigend en waar nodig directief.”
1.6.
Op 18 mei 2016 is de directeur aangetreden.
2. Bij het primaire besluit van 28 juli 2016, verzonden 11 augustus 2016, heeft verweerder
eiseres meegedeeld dat haar tijdelijke aanstelling, die afloopt per 1 september 2016, niet wordt verlengd.
2.1.
Op 28 oktober 2016 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
2.2.
De commissie bezwaarschriften personele aangelegenheden van de Omgevingsdienst
(hierna: de commissie) heeft in het advies van 7 november 2016 geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren. Daartoe heeft de commissie overwogen dat voor de commissie vast is komen te staan dat de situatie van de Omgevingsdienst dusdanig is dat zowel eiseres als verweerder spreken van een organisatie in crisis met een onvoldoende in samenhang opererend management en dat de stukken dat beeld onderbouwen. Binnen die context weegt het belang van een op korte termijn goed werkend managementteam zwaar. De commissie heeft vastgesteld dat een formele beoordeling ontbreekt, evenals een benadering van de situatie vanuit de personele jaarcyclus. Daarbij spelen een rol de wisseling in directie en het tijdelijk ontbreken van directe aansturing. De commissie heeft het niveau van de functie meegewogen. De commissie vindt dat de stukken en de toelichting door verweerder op de hoorzitting onderbouwen dat verweerder zich een oordeel heeft kunnen vormen over het functioneren van eiseres en dat het ontbreken van een formele schriftelijke beoordeling daar niet aan afdoet. Naar het oordeel van de commissie is voldoende aangetoond dat verweerder niet is overgegaan tot het verlenen van een vaste aanstelling vanwege het beoordelen van het functioneren van eiseres als onvoldoende. Verweerder kan in redelijkheid onderbouwen dat een verlenging van het tijdelijke contract binnen de context waarin de organisatie zich bevindt, niet tot een fundamentele verbetering van het functioneren zou leiden. Voor de commissie is daarbij van zwaarwegende betekenis dat het gaat om een niet stabiele organisatie. Van een toezegging tot het verkrijgen van een vaste aanstelling is de commissie niet gebleken. Het afdelingsverslag waarin daarover wordt gesproken is daarvoor geen bewijs. De commissie heeft er op gewezen dat het geen fraai proces is geweest en heeft verweerder aangespoord om gevolg te geven aan de suggestie die de commissie heeft uitgesproken om eiseres te helpen in de nieuw ontstane situatie.
2.3.
Verweerder heeft in het bestreden besluit vastgesteld het eens te zijn met advies van de
commissie en heeft het advies van de commissie overgenomen. Verweerder heeft het bezwaar tegen primaire besluit ongegrond verklaard en heeft dat besluit gehandhaafd.
3. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Bevoegdheid
3.1.
Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat de ondertekening door de directeur van de
Omgevingsdienst van het primaire besluit en het bestreden besluit in strijd is met artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en voorts met artikel 3, vierde lid, sub a, van de mandaatregeling van verweerder.
3.2.
In reactie hierop heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting naar voren gebracht
dat de directeur volledig gemandateerd is om namens verweerder te handelen en dat er geen aanleiding is om het bestreden besluit als onbevoegd genomen aan te merken. Daarbij heeft de gemachtigde van verweerder er op gewezen dat de beroepsgrond wel heel erg laat is ingebracht.
3.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een te laat ingediende
beroepsgrond, reeds niet omdat die is gerelateerd aan artikel 10:3 van de Awb, een artikel van openbare orde. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit, namens het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst, is genomen door de directeur. Die persoon heeft echter ook het primaire besluit, eveneens namens het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst, genomen. Daarmee is sprake van strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb, waar is bepaald dat mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet wordt verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, in mandaat heeft genomen. Dat betekent dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. De beroepsgrond slaagt. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank zal onderzoeken of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
3.4.
Ter zitting heeft eiseres voorts aangevoerd dat uit artikel 3, vierde lid, sub a, van de
Mandaatregeling van verweerder blijkt dat de directeur niet bevoegd is tot het ontslaan van ambtenaren die belast zijn met functies van leidinggevende aard, die rechtstreeks onder de directeur ressorteren. Ook in die zin is het bestreden besluit onbevoegd genomen, aldus eiseres.
3.5.
In artikel 3, vierde lid, sub a, van de “Mandaat- en volmachtregeling van het algemeen
bestuur, dagelijks bestuur en de voorzitter aan de directeur van de Omgevingsdienst Groningen” (hierna: Mandaatregeling) staat dat het dagelijks bestuur aan de directeur mandateert de bevoegdheid tot: het benoemen, schorsen en ontslaan van ambtenaren van de omgevingsdienst, tenzij het ambtenaren betreft die belast zijn met functies van leidinggevende aard welke rechtstreeks onder de directeur ressorteren.
3.6.
De rechtbank stelt vast dat het in onderhavig geschil niet gaat om een benoeming,
schorsing of ontslag en daarmee is het door eiseres ingeroepen artikel 3, vierde lid, sub a, van de Mandaatregeling niet van toepassing. De beroepsgrond faalt.
Het niet verlengen per 1 september 2016 van de tijdelijke aanstelling
3.7.
Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is het bestuursorgaan
niet gehouden een aanstelling in tijdelijke dienst voor bepaalde tijd na afloop van de gestelde termijn te verlengen of om te zetten in een vaste aanstelling, tenzij er een verplichting bestaat tot voortzetting van het dienstverband, dan wel het niet-verlengen in strijd zou komen met enige regel van ongeschreven recht (zie de uitspraak van 15 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3443).
3.8.
Volgens eveneens vaste rechtspraak van de CRvB (zie de uitspraken van 2 september
2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN6920 en van 10 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4295) is de toetsing van een besluit tot het niet voortzetten van een tijdelijk dienstverband na afloop van de proeftijd terughoudend. Deze toetsing is in beginsel beperkt tot de beantwoording van de vraag of het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de betrokken ambtenaar niet aan de door het bestuursorgaan redelijkerwijs te stellen eisen en/of verwachtingen heeft voldaan.
3.9.
Nu eiseres gedurende een jaar op proef was aangesteld, ligt het in de rede dat de wijze
waarop zij haar functie vervulde aan een beoordeling zou worden onderworpen.
3.10.
Eiseres heeft aangevoerd dat in het bestreden besluit niet is gemotiveerd op grond
waarvan zij onvoldoende zou functioneren en dat de commissie zich daarover niet heeft uitgelaten.
3.11.
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit in essentie berust op het oordeel
van verweerder dat voldoende is aangetoond dat vanwege het beoordelen van het functioneren van eiseres als onvoldoende, de tijdelijke aanstelling niet wordt verlengd. Verder berust het bestreden besluit op de vaststelling dat verweerder in redelijkheid kan onderbouwen dat een verlenging van het tijdelijke contract binnen de context waarin de organisatie zich bevindt niet tot een fundamentele verbetering van het functioneren zou leiden.
3.12.
Verweerder heeft het advies van de commissie overgenomen en daar het bestreden
besluit op gebaseerd. Verweerder heeft daarmee miskend dat de commissie weliswaar heeft overwogen dat verweerder in redelijkheid
kan
onderbouwen dat een verlenging van het tijdelijk dienstverband niet kan leiden tot een fundamentele verbetering van het functioneren van eiseres, maar dat de commissie daar geen concrete invulling aan heeft gegeven. Dat betekent dat van een deugdelijke onderbouwing van het bestreden besluit geen sprake is. Uit het voorgaande volgt dat verweerder niet heeft voldaan aan de motiveringsplicht.
3.13.
De rechtbank stelt vast dat aan de onder 3.11 weergegeven motivering van het
bestreden besluit geen beoordeling van eiseres ten grondslag ligt. Ook overigens bevindt zich in het dossier geen stuk waaruit (concreet) blijkt op welke punten eiseres niet zou hebben voldaan aan door verweerder redelijkerwijs aan haar te stellen eisen en/of verwachtingen. Evenmin is gebleken welke die eisen en/of verwachtingen waren. Ook is  niet gebleken van naar aanleiding van het assessment gemaakte afspraken over het functioneren van eiseres. Van het hebben aangetoond dat eiser onvoldoende functioneert, zoals in het bestreden besluit staat, is dan ook geen sprake. Uit het bestreden besluit kan geenszins worden afgeleid op welke punten het functioneren van eiseres in die mate gebreken heeft vertoond, dat op grond daarvan verweerder in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat zij niet voldeed aan de verwachtingen. Het verslag van het op 7 juli 2016 gevoerde gesprek tussen de directeur, eiseres en de coach van eiseres, is onvoldoende om aan het bestreden besluit ten grondslag te kunnen leggen, omdat de lezingen van partijen over hetgeen op die datum is besproken diametraal tegenover elkaar staan, het verslag niet is ondertekend door partijen en eiseres stelt dat zij niet eerder dan in de bezwaarprocedure kennis heeft kunnen nemen van dat verslag, omdat het er eerder niet was. De door verweerder aan het (voorafgaand aan de indiensttreding) gevolgde assessment gerelateerde  slechte functioneren, blijk niet, dan wel onvoldoende uit de stukken. Ook de (bedoeling van de) coaching, althans het traject van coaching, zoals verweerder dat schetst, blijkt niet dan wel onvoldoende uit de stukken. Uit het op 18 januari 2016 door de toenmalige directeur en eiseres ondertekende Individuele Bijdrage Plan (IBP) kan de rechtbank verder niet afleiden dat eiseres toen onvoldoende zou hebben gefunctioneerd. Van de in het aanstellingsbesluit (zie onder 1.3 en 1.4) vermelde (plannings)afspraken in het IBP gesprek is niet gebleken. Daarover heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting verklaard dat de daarmee bedoelde gesprekken niet hebben plaatsgevonden, niet anders dan slechts in de vorm van een startgesprek. Verder verschillen partijen van mening in hun lezing van hetgeen zou zijn besproken tijdens de op 12 en 13 juli 2016 gehouden bijeenkomst van het managementteam. Uit het voorgaande kan niet anders worden afgeleid dan dat het bestreden besluit niet berust op een dragende motivering. De beroepsgrond als vermeld onder 3.9 slaagt.
3.14.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat het bestreden besluit in strijd is met
het motiveringsbeginsel, neergelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Dat betekent dat de rechtbank aan de beantwoording van de vraag als vermeld onder 3.8 niet toekomt en daarmee ook niet aan de bespreking van de overige beroepsgronden. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het in onderhavig geschil gaat om het niet verlengen van een tijdelijk dienstverband en ter zitting duidelijk is geworden dat eiseres wenst terug te keren in haar functie en verweerder in reactie daarop heeft meegedeeld dat terugkeer geen optie is. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
4. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder
aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
5. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze
kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). Voorts komt eiseres in aanmerking voor vergoeding van het op het formulier proceskosten opgegeven bedrag aan reiskosten op basis van het openbaar vervoer, € 26,08.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.016,08.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.F. Bijloo, voorzitter, en mr. P.G. Wijtsma en
mr. H.D. Tolsma, leden, in aanwezigheid van H.M. Eleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2017.
griffier											voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.