ECLI:NL:RBOBR:2015:6425
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 15/1966 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 10 november 2015 in de zaak tussen
Lidl Nederland GmbH, te Huizen, eiseres
(gemachtigde: mr. D.H. Nas),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven
, verweerder
(gemachtigden: mr. M.J.M.J. Heutink en H.W. van den Reek).
Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt en verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Verweerder heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb, doorgezonden naar de rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2015. Namens eiseres is verschenen [persoon A] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres heeft in Eindhoven een supermarkt geëxploiteerd aan de Hofdijkstraat 1 (de locatie) in de periode oktober 2000 tot en met omstreeks 24 juni 2004. Eiseres heeft vanaf 17 juni 2000 de eigendom van de kadastrale percelen die tezamen de locatie vormen.
1.2
Op de locatie rustte voorafgaand aan het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” ingevolge het daarvoor geldende bestemmingsplan “Verspreide bedrijfsterreinen” de bestemming industrie. De locatie was bestemd voor doeleinden van handel en bedrijf met uitzondering van detailhandel.
1.3
Ingevolge het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” had de locatie de bestemming “woondoeleinden”. Ingevolge artikel 12.1 van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de op de kaart voor "Woondoeleinden" aangewezen gronden primair bestemd voor:
a. wonen met daarbij behorende erven en (parkeer)voorzieningen en secundair voor:
b. detailhandel en aanverwante dienstverlening alsmede de daarbij behorende herstelling- en/of productieruimte.
Ingevolge artikel 25.1 van de planvoorschriften is het verboden de in het plan bedoelde gronden en opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in de artikelen 10 t/m18 opgenomen bestemmingen en met de beschrijving in hoofdlijnen als bedoeld in artikelen 3 t/m 9, alsmede met de in artikel 18 bedoelde uitwerkingen.
Ingevolge artikel 21.1 van de planvoorschriften werken burgemeester en wethouders de bestemmingen in de artikelen 10 tot en met 20 uit met inachtneming van de volgende regels:
a. de bestemmingen en de daarbij behorende voorschriften moeten overeenstemmen met de in de artikelen 10 t/m 20 opgenomen bestemmingen en met de beschrijving in hoofdlijnen als bedoeld in de artikelen 3 t/m 9;
b. de op de kaart aangegeven structuur en overige aanduidingen met daaruit voortvloeiende beperkingen moeten in acht worden genomen;
c. partiële uitwerking van het plan is mogelijk, mits daarbij voor zover nodig inzicht in de samenhang van het plan wordt gegeven.
Ingevolge artikel 23.1 van de planvoorschriften mag, behoudens het onder 23.2 en 23.3 bepaalde, slechts worden gebouwd overeenkomstig het plan zoals dat door burgemeester en wethouders op grond van artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor dit gebied is uitgewerkt en in werking is getreden. Ingevolge artikel 23.3.3, aanhef en onder b, van de planvoorschriften is voor gebouwen, niet zijnde aanbouwen of bijgebouwen bij woningen, bouwen vooruitlopende op de uitwerking mogelijk, mits het betreft verbouwing zonder uitbreiding van het vloeroppervlak maar met wijziging van de functie en mits niet zijnde woningen en mits geen strijdigheid bestaat met de in de artikelen 10 tot en met 18 opgenomen bestemmingen en met de beschrijving in hoofdlijnen als bedoeld in de artikelen 3 tot en met 9.
1.4
In het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” was wel een voorlopig bouwverbod opgenomen, maar geen verbod om gronden met een uit te werken bestemming conform deze bestemming en de uitwerkingsregels te gebruiken. Burgemeester en wethouders hebben nimmer gebruik gemaakt van hun bevoegdheid tot (partiële) uitwerking van het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring”.
1.5
Ingevolge het bestemmingsplan “Stratum binnen de Ring 2007” heeft de locatie de bestemming ‘bedrijfsdoeleinden’ en is deze locatie bestemd voor bedrijven in categorieën 1 en 2 met uitzondering van (onder andere) detailhandel in voedings- en genotsmiddelen.
1.6
Met betrekking tot de locatie heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in een uitspraak van 28 mei 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:AF9225) overwogen dat de aanvraag voor verbouwing tot supermarkt moet worden beschouwd als een functiewijziging als in dit artikel bedoeld, omdat voorheen sprake was van een groothandel in automaterialen en detailhandel (met vrijstelling) slechts een ondergeschikte nevenactiviteit mocht zijn, en thans van een supermarkt. Voorts heeft de Afdeling geoordeeld dat deze rechtbank terecht heeft overwogen dat de artikelen 3.48 en 3.51 van de planvoorschriften onvoldoende duidelijkheid bieden om als toetsingsnorm bij de beoordeling van de bouwaanvraag te kunnen functioneren en dat niet vooruitlopend op de uitwerking mag worden gebouwd.
1.7
In een uitspraak van 5 april 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AV8663) heeft de Afdeling overwogen dat de omstandigheid dat in artikel 12.1 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” detailhandel als een secundaire bestemming aan het perceel is toegekend, onverlet laat dat daaraan zelfstandige betekenis toekomt. Verder heeft deze rechtbank volgens de Afdeling met juistheid geoordeeld dat de bestemming op zichzelf voorziet in gebruik ten behoeve van detailhandel, waarmee het gebruik als supermarkt in overeenstemming is. Niet kan dan ook worden geoordeeld dat het perceel in strijd met artikel 12.1 wordt gebruikt tot een doel strijdig met de bestemming, aldus de Afdeling.
1.8
In een uitspraak van 23 januari 2013 (ECLI:NL:RVS: 2013:BY9248) heeft de Afdeling geoordeeld dat deze rechtbank terecht heeft overwogen dat het aanbrengen van de in deze uitspraak aan de orde zijnde voorzieningen niet is aan te merken als bouwen in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet en daarom voor verweerder geen grond bestond de aanvraag om een gebruiksvergunning aan te houden. Niet in geschil is dat het met de voorzieningen in kwestie mogelijk was om het pand op de locatie als supermarkt te exploiteren.
1.9
Bij brief van 27 juni 2014 heeft eiseres verweerder verzocht om een tegemoetkoming in planschade toe te kennen. Aan die aanvraag heeft zij ten grondslag gelegd dat de onder het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” van 12 oktober 1998 bestaande mogelijkheid om de locatie voor detailhandel te gebruiken bij inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Stratum binnen de Ring 2007” is komen te vervallen, hetgeen heeft geleid tot waardevermindering van dat perceel. Verweerder heeft de aanvraag voorgelegd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ). In een advies van 9 juni 2015 heeft de SAOZ uiteengezet dat de planologische maatregel voor eiseres niet heeft geleid tot een nadeliger positie waaruit op de voet van artikel 6.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro) voor tegemoetkoming vatbare schade in de vorm van waardevermindering is voortgevloeid. Verweerder heeft in het bestreden besluit onder verwijzing naar het advies van de SAOZ het verzoek van eiseres afgewezen.
2.1
Verweerder heeft zich in navolging van de SAOZ op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” geen betekenis toekomt, gelet op de hierin vervatte uitwerkingsplicht en de omstandigheid dat geen uitwerkingsplan was vastgesteld. Daarom valt verweerder terug op het planologische regime dat gold voorafgaand aan het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring”. Nu zowel onder het bestemmingsplan “Verspreide bedrijventerreinen” als onder het bestemmingsplan “Stratum binnen de Ring 2007” geen detailhandel was toegelaten, is geen sprake van een nadeliger planologische situatie. Volgens de SAOZ heeft de Afdeling in de uitspraak van 17 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7707) inzake Ridderkerk overwogen dat de mogelijkheden van de uit te werken bestemming bij de planvergelijking niet buiten beschouwing mogen worden gelaten, omdat sinds de inwerkingtreding van dat plan aannemelijk was dat de uit te werken bestemming vroeg of laat zou worden uitgewerkt, maar de SAOZ leidt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3485) inzake Veenendaal af dat een uit te werken bestemming niet in de planvergelijking mag worden betrokken en er geen grond voor vergoeding van planschade is, zolang er geen uitwerkingsplan is vastgesteld en in werking is getreden. Gelet op de rechtszekerheid blijft de Afdeling de lijn uit de uitspraak ‘Ridderkerk’ wel hanteren voor aanvragen die zijn ingediend voor 25 april 2013, de datum waarop artikel 6.1, zesde lid, van de Wro in werking is getreden, aldus de SAOZ. De SAOZ leest een bevestiging van haar standpunt in de uitspraak van 15 oktober 2014 in de zaak Geldrop-Mierlo (ECLI:NL:RVS:2014:3736), waarin het nieuwe planologische schadeveroorzakende regime (een uitwerkingsplan) werd vergeleken met het bestemmingsplan dat vooraf ging aan het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming.
2.2
Eiseres stelt zich, samengevat, op het standpunt dat het, op basis van de hierboven weergegeven rechtspraak van de Afdeling, onder het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” direct, zonder uitwerking van het bestemmingsplan, mogelijk was om een supermarkt te exploiteren en dat dit niet meer mogelijk is onder het nieuwe bestemmingsplan “Stratum binnen de Ring 2007”. Ten overvloede merkt eiseres in haar beroepschrift op dat verweerder een onjuiste uitleg geeft aan de uitspraak Veenendaal. Anders dan de SAOZ meent, is de Afdeling in deze uitspraak niet teruggekomen van haar eerdere lijn ‘Ridderkerk’.
3.1
De rechtbank stelt, op basis van de drie genoemde uitspraken van de Afdeling met betrekking tot de locatie van eiseres vast dat het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” het toeliet om met de voorzieningen genoemd in de uitspraak van 27 januari 2013 ter plaatse een supermarkt te exploiteren. Uitwerking van het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” was hiertoe niet noodzakelijk. Evident is dat, door het wegbestemmen van deze direct planologisch mogelijke gebruiksmogelijkheid in het bestemmingsplan “Stratum binnen de Ring 2007”, ter plaatse geen supermarkt meer mag worden geëxploiteerd.
3.2
Ter beantwoording van de vraag of verweerder terecht het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de ring” buiten beschouwing heeft gelaten, overweegt de rechtbank het volgende.
Een uitwerkingsplan is een zelfstandige schadeoorzaak ingevolge artikel 6.1, tweede lid onder b, van de Wro. De Afdeling heeft in de uitspraak Veenendaal van 24 september 2014 het volgende overwogen: ”Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 135, nr. 3, blz. 13-14 en 44-45) valt af te leiden dat de wetgever heeft beoogd dat een uit te werken bestemming niet in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime mag worden betrokken en geen grond voor een vergoeding van planschade is, zolang geen uitwerkingsplan is vastgesteld en in werking getreden.” In navolging van de Afdeling is de rechtbank van oordeel dat in de wetsgeschiedenis steun kan worden gevonden voor het oordeel dat in zaken waarin na 25 april 2013 een verzoek om tegemoetkoming is ingediend dat ziet op planschade ten gevolge van de inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan dat voorziet in een uitwerkingsplicht, schade als gevolg van de uitwerkingsplicht pas kan worden vastgesteld als er een besluit tot uitwerking is genomen. De planschade is in dit geval echter niet veroorzaakt door inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan met een uitwerkingsplicht, laat staan een uitwerkingsplan, maar door de wijziging van het oude bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” met uitwerkingsplicht én een directe gebruiksmogelijkheid. De rechtbank leidt uit de wetsgeschiedenis niet af dat de wetgever heeft beoogd in dergelijke gevallen bij het maken van een planologische vergelijking het integrale oude bestemmingsplan met uitwerkingsplicht buiten beschouwing te laten en terug te vallen op het daarvoor geldende bestemmingsplan. De rechtbank leest in de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2014 niet dat de Afdeling de wetgever een dergelijke bedoeling toeschrijft. Overigens betrof het in die uitspraak planschade als gevolg van een uitwerkingsplan en stond in deze zaak de juistheid van de planologische vergelijking niet ter discussie.
Eiseres heeft niet om een tegemoetkoming verzocht wegens schade geleden door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring”. Overigens heeft eiseres de locatie pas in eigendom verworven na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” en valt reeds daarom niet in te zien waarom een vergelijking zou moeten worden gemaakt met het daarvoor geldende bestemmingsplan “Verspreide bedrijventerreinen”. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat ten behoeve van het vaststellen van de planschade een vergelijking moet worden gemaakt tussen het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” en het nieuwe bestemmingsplan “Stratum binnen de Ring 2007”. Aan het oudere bestemmingsplan “Verspreide bedrijventerreinen” komt geen betekenis toe. Het bestreden besluit is aldus gebaseerd op een onjuist advies van SAOZ en komt voor vernietiging in aanmerking.
4.1
In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank beoordelen op welke wijze de uitwerkingsplicht in het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” dient te worden betrokken bij de planologische vergelijking.
4.2
Als gevolg van de uitwerkingsplicht, bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wro, is het vaststellen van een uitwerkingsplan niet slechts een toekomstige onzekere gebeurtenis. Hoewel de uitwerkingsplicht bij een letterlijke lezing van artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro niet kan worden beschouwd als oorzaak van schade in de zin van die bepaling, laat dat onverlet dat sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan aannemelijk is dat de uit te werken bestemming vroeg of laat zal worden uitgewerkt. De rechtbank stelt voorop dat, in navolging van het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 17 april 2013 (inzake ‘Ridderkerk’), alsmede in navolging van de tussenuitspraak van deze rechtbank van 20 december 2013 (ECLI:NL:RBOBR:2013:7012), de mogelijkheden van de uit te werken bestemming bij de planvergelijking niet buiten beschouwing mogen worden gelaten. Bij een vergelijking tussen een bestemmingsplan en het nieuwe planologische regime moet niet van de maximale mogelijkheden van de uitwerkingsregels van dat bestemmingsplan worden uitgegaan, maar dient te worden nagegaan wat ten tijde van de inwerkingtreding van het betrokken besluit naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemming van de gronden zou zijn.
4.3
Uit de beschrijving in hoofdlijnen kon ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” niet worden afgeleid dat bij de uit te werken bestemming de reeds bestaande detailhandelsfunctie op de locatie zou verdwijnen. Voor het overige biedt de beschrijving in hoofdlijnen onvoldoende inzicht in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling van de locatie. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat aan de uitwerkingsplicht in het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” niet in redelijkheid de verwachting kon worden ontleend dat het rechtstreeks planologisch toegelaten gebruik als supermarkt in de bebouwing op de locatie, zoals deze aanwezig was ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, bij uitwerking zou worden verboden of beperkt, temeer nu de bestemming op zichzelf voorziet in gebruik ten behoeve van detailhandel (zie de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2006). De rechtbank is voorts van oordeel dat evenmin in redelijkheid viel te verwachten dat de bebouwing op de locatie zou kunnen worden uitgebreid ten behoeve van een grotere supermarkt, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2003. Dat betekent dat uitsluitend de schade als gevolg van het wegbestemmen van het rechtstreeks planologisch toegelaten gebruik als supermarkt in de bebouwing op de locatie, zoals deze aanwezig was ten tijde van de relevante peildatum, in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in geleden planschade.
5.1
Nu de SAOZ nog geen inhoudelijk oordeel heeft gegeven over de omvang van deze schade en de SAOZ wel de aangewezen planschadebeoordelingscommissie is, voert het naar het oordeel van de rechtbank te ver om zelf in de zaak te voorzien en deze schade te bepalen overeenkomstig de in opdracht van eiseres gemaakte taxatie. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat partijen hier uitdrukkelijk om hebben verzocht, ook nadat zij erop zijn gewezen dat het toepassen van een bestuurlijke lus ertoe leidt dat de beoordeling van een nieuwe planologische vergelijking uitsluitend in de beroepsfase zal plaatsvinden. Het herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe besluit, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder de omvang van de voor tegemoetkoming in aanmerking komende planschade bepalen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
5.2
Als verweerder gebruik heeft gemaakt van de geboden gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
5.3
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
5.4
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
 draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
 stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
 houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2015.
griffier							voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.