ECLI:NL:RVS:2017:2074
Raad van State — Uitspraak 


201603478/1/A3.
Datum uitspraak: 2 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], gevestigd te [plaats] en [appellant B], wonend te [woonplaats], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 31 maart 2016 in zaak nr. 15/4672 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 25 maart 2015 heeft de minister zijn beslissing om op 21 maart 2015 spoedeisende bestuursdwang toe te passen, bestaande uit het stilleggen van een hecht samenstel, bestaande uit duwboot "[boot A]" en duwbakken "[duwbak A]" en "[duwbak B]" (hierna samen: het vaartuig), op schrift gesteld.
Bij besluit van 17 juni 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 maart 2016 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat [NAAM]n IJssel, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J. ‘t Hart, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De relevante bepalingen uit de Binnenvaartwet, de Binnenvaartregeling, het Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn (hierna: Rsp) en het Reglement onderzoek schepen op de Rijn 1995 (hierna: RosR 1995) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.    Op 21 maart 2015 hebben toezichthouders van Rijkswaterstaat aan boord van het vaartuig onderzoek verricht naar naleving van bepalingen, gesteld bij en krachtens de Binnenvaartwet. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden op het Julianakanaal ter hoogte van Maasbracht, gemeente Maasgouw. Naar aanleiding daarvan hebben de toezichthouders, M.J. Meijer en C.P.W.R van Wygaart, op 16 april 2015 op ambtseed en ambtsbelofte een boeterapport opgemaakt. Het boeterapport vermeldt dat de duwboot aan standaarduitrusting S2 voldoet, dat het vaartuig ongeveer 179 m lang is en dat daarmee ten tijde van het onderzoek in exploitatiewijze A1 werd gevaren. Ingevolge artikel 5.6, vierde lid, van de Binnenvaartregeling, gelezen in samenhang met bijlage 5.1, moet de bemanning aan boord van het vaartuig bij exploitatiewijze A1 minimaal bestaan uit één schipper, één stuurman en twee lichtmatrozen, waarbij één lichtmatroos door een deksman mag worden vervangen. Mede gezien de overgelegde bewijzen van bekwaamheid bestond de bemanning aan boord van het vaartuig uit schipper, tevens gezagvoerder, [appellant B], [stuurman] en [deksman].
Uit de voor de duwboot afgegeven Rijnvaartverklaring blijkt dat Mover B.V. de exploitant is, hetgeen wordt bevestigd door een uittreksel uit het Kadaster betreffende de duwboot en een uittreksel uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel betreffende Mover. Uit het uittreksel van de Kamer van Koophandel blijkt dat [appellant A] enig aandeelhouder van Mover is.
Besluitvorming
3.    De minister heeft op 21 maart 2015, 13:00 uur, spoedeisende bestuursdwang toegepast door gezagvoerder [appellant B] tot stillegging van het vaartuig te bevelen, omdat sprake was van een bemanningstekort van één lichtmatroos. Het vaartuig is hierop door [appellant B] overgebracht naar een aangewezen ligplaats beneden de sluis van Maasbracht. Het bevel bleef van kracht tot 21 maart 2015, 13:50 uur, te weten het moment dat er een volmatroos aan boord kwam. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 25 maart 2015 heeft de minister zijn beslissing tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang op schrift gesteld en bekendgemaakt.
Hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van bestuursdwang. Een verzoek om het voertuig over te brengen naar een ligplaats beneden de sluis van Maasbracht, kan volgens [appellant] niet als zodanig worden gekwalificeerd. Ook is in strijd met de Werkafspraken handhaving binnenvaartwet de maatregel niet telefonisch door een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport namens de minister aan de gezagvoerder meegedeeld, aldus [appellant].
4.1.    Artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
"Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd."
Artikel 5:31, eerste lid, luidt: "Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last".
Het tweede lid luidt: "Indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt".
4.2.    Zoals volgt uit het boeterapport heeft toezichthouder Meijer telefonisch contact opgenomen met inspecteur W. Visser. Visser heeft op grond van de geconstateerde overtreding namens de minister besloten om spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Meijer heeft de last van inspecteur Visser meegedeeld aan [appellant B] met het verzoek om beneden de sluis van Maasbracht te gaan liggen.
De Afdeling is van oordeel dat zich hier een situatie voordoet als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, van de Awb. De rechtbank heeft dit terecht onderkend. De omstandigheid dat inspecteur Visser niet zelf het roer heeft overgenomen om het vaartuig stil te leggen, acht de Afdeling in een situatie als hier aan de orde niet relevant. [appellant B] heeft immers onder druk van Visser direct het vaartuig naar de aangewezen locatie overgebracht. Aan de omstandigheid dat de maatregel, anders dan in de Werkafspraken handhaving binnenvaartwet is vermeld, niet telefonisch door inspecteur Visser is meegedeeld aan gezagvoerder [appellant B], maar via toezichthouder Meijer, heeft de rechtbank terecht niet de door [appellant] gewenste gevolgen toegekend. De Afdeling acht deze handelwijze in overeenstemming met een redelijke uitleg van de werkinstructie. Voorts is niet gebleken dat [appellant] door deze handelwijze in haar belang is geschaad.
Het betoog faalt.
5.    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank, door uitsluitend te bezien of de minimale bemanning voldoet aan de Binnenvaartregeling, ten onrechte heeft nagelaten de in geding zijnde belangen af te wegen. [appellant] voert aan dat feitelijk aan de veiligheid van de opvarenden en die van de scheepvaart werd voldaan. In een dergelijke situatie zijn de nadelige gevolgen van het stilleggen van een schip onevenredig in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bovendien, zo heeft [appellant] ter zitting van de Afdeling aangevoerd, is formeel weliswaar sprake van een bemanningstekort, maar geldt ter zake van de afweging van de veiligheid dat slechts sprake was van onderkwalificatie, omdat het vaartuig, gelet op een in hoger beroep overgelegd nieuw certificaat van onderzoek, is voorzien van een éénmansstuurstelling voor het varen op radar. Ingevolge artikel 5.21, elfde lid, in samenhang bezien met het vierde lid, aanhef en onder e en f, van de Binnenvaartregeling, kan de bemanning in dat geval bestaan uit een schipper, een stuurman en een matroos. Tot slot voert [appellant] aan dat er momenteel ook discussie bestaat over de bemanningseisen waaraan een schip moet voldoen.
5.1.    De rechtbank heeft allereerst aan de hand van artikel 5.6, vierde lid, van de Binnenvaartregeling, gelezen in samenhang met bijlage 5.1. beoordeeld of ten tijde van de controle op het vaartuig sprake was van een bemanningstekort. De rechtbank heeft vastgesteld dat er een bemanningstekort was. Zij heeft overwogen dat daarmee sprake was van een overtreding en dat de minister derhalve bevoegd was om handhavend op te treden. Het betoog van [appellant] dat het voldoende is indien feitelijk aan de veiligheid van de opvarenden en die van de scheepvaart wordt voldaan, heeft zij niet gevolgd. Aan de veiligheid van de opvarenden en die van de scheepvaart, wordt niet voldaan als de Binnenvaartregeling wordt overtreden door het niet voldoen aan de minimum bemanningssterkte en door het niet voldoen aan de geldende bekwaamheidseisen voor bemanningsleden. Voorts heeft de rechtbank beoordeeld of gebleken is van bijzondere omstandigheden waardoor het toepassen van de maatregel door het stilleggen van het vaartuig achterwege had moeten blijven. Hieruit volgt dat de klacht dat de rechtbank heeft nagelaten de in geding zijnde belangen af te wegen, faalt. Uit de zojuist bedoelde overwegingen van de rechtbank blijkt immers, anders dan
[appellant] betoogt, dat de rechtbank niet heeft miskend dat de evenredigheid van de maatregel bij haar beoordeling dient te worden betrokken.
5.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.3.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat niet gebleken is van bijzondere omstandigheden waardoor het stilleggen van het vaartuig achterwege had moeten blijven. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat de genoemde bepalingen van de Binnenvaartregeling hun geldigheid niet hebben verloren. Ook is de Afdeling niet gebleken dat de regelgeving binnenkort wordt aangepast, in die zin dat de bemanningseisen worden versoepeld. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het bij haar bestreden besluit heeft kunnen komen. Hetgeen [appellant A] heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Ook wanneer met [appellant] wordt aangenomen dat het vaartuig feitelijk voldeed aan de voorwaarden om te mogen varen met een bemanning bestaande uit een schipper, een stuurman en een matroos, kon de minister in redelijkheid besluiten op de grond dat de aanwezige bemanning bestond uit een schipper, een stuurman en een deksman.
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
w.g. Slump    w.g. Ley-Nell
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2017
597.  BIJLAGE
Binnenvaartwet
Artikel 22
1. Overeenkomstig bindende besluiten van instellingen van de Europese Gemeenschappen dan wel anderszins ter uitvoering van verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties worden bij ministeriële regeling regels gesteld voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van schepen met betrekking tot de vaartijden en bemanningssterkte, de uitrustingsstukken van binnenschepen en de hiermee verband houdende eisen.
2. In het belang van de veiligheid van de vaart kan de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake:
a. de vaartijden van schepen;
b. de samenstelling van de minimumbemanning van in die regeling aan te wijzen soorten schepen en categorieën daarvan en bij te onderscheiden exploitatiewijzen, alsmede de aan bemanningsleden te stellen eisen;
c. eisen aan de deskundigheid van bemanningsleden, waaronder begrepen opleiding en ervaring;
d. de rusttijden van de bemanningsleden.
7. De gezagvoerder of de werkgever zijn verplicht tot naleving van:
a. het bepaalde krachtens het eerste en tweede lid, onderdelen a tot en
met c;
b. het tot hen gerichte krachtens het tweede lid, onderdeel d, bepaalde; en
c. de krachtens het vierde of vijfde lid, aan een vrijstelling of ontheffing verbonden voorschriften.
9. Het is verboden te handelen in strijd met dit artikel.
Artikel 44
Onze minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet en de Herziene Rijvaartakte gestelde verplichtingen.
Binnenvaartregeling
Artikel 1.1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
[…]
duwbak: schip dat is bestemd voor het vervoer van goederen, geschikt om te worden geduwd en dat:
1°.     niet is voorzien van eigen mechanische voortstuwingsmiddelen;     onderscheidenlijk
2°.    is voorzien van eigen mechanische voortstuwingsmiddelen die slechts     voor verplaatsing over kleine afstanden geschikt zijn;
duwstel: hecht samenstel van schepen, waarvan ten minste één is geplaatst voor het schip met motoraandrijving dat dient voor het voortbewegen van het samenstel, dan wel voor de beide schepen met motoraandrijving die dienen voor het voortbewegen van het samenstel. Hieronder wordt ook verstaan een duwstel dat is samengesteld uit een duwend en een geduwd schip waarvan de koppelingen een beheerst knikken mogelijk maken;
[…]
hecht samenstel: een duwstel of een gekoppeld samenstel;
[…].
2. Waar in deze regeling de aanduiding ‘jaar’ wordt gebruikt in relatie tot vaartijd, wordt hieronder verstaan 180 effectieve vaardagen in de binnenvaart. Binnen een periode 365 opeenvolgende dagen worden maximaal 180 dagen als vaartijd worden meegerekend. 250 Vaardagen in de zee- of kustvaart dan wel de visserij gelden als één jaar vaartijd.
Artikel 2.9
7. Een matroos is:
a. […] of
b. ten minste 19 jaar en:
1°. heeft een beroepservaring van ten minste drie jaar vaartijd als lid     van een dekbemanning, waarvan ten minste één jaar in de     binnenvaart en twee jaar in hetzij de binnenvaart, de zeevaart, de     kustvaart of de visserij;
2°. […] of
3°. […].
Artikel 2.11
De bekwaamheid voor een functie aan boord kan te allen tijde worden aangetoond:
a. door de schipper door middel van het vaarbewijs; of
b. door de overige leden van de bemanning door middel van het dienstboekje bedoeld in artikel 5.11.
Artikel 5.6
4. De minimumbemanning van hechte samenstellen, schepen voor dagtochten, stoomschepen voor dagtochten, hotelschepen, veerboten en sleepschepen wordt onderscheidenlijk vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlagen 5.1 tot en met 5.6.
Artikel 5.8
Voor de toepassing van deze paragraaf is artikel 2.02, eerste en tweede lid, met uitzondering van de derde alinea, van het Rsp van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5.21
4. Ten aanzien van motorschepen die in exploitatiewijze A1 varen, wordt vrijstelling verleend van de ingevolge artikel 5.6, eerste lid, voor groep 3 voorgeschreven minimumbemanning, mits voldaan wordt aan de volgende voorschriften:
[…];
e. het schip is uitgerust met een eenmansstuurstelling voor het varen op radar en voldoet aan de daarop betrekking hebbende artikelen in hoofdstuk 7 van het RosR 1995 dan wel bijlage II, artikel 7.13, van richtlijn 2006/87/EG; en
f. het schip voldoet blijkens een verklaring van de minister aan de eisen van de Standaard S2.
11. Ten aanzien van hechte samenstellen die in exploitatiewijze A1 varen, wordt vrijstelling verleend van de ingevolge artikel 5.6, vierde lid, voor groep 4 voorgeschreven minimumbemanning, mits voldaan wordt aan de volgende voorschriften:
a. de minimumbemanning bestaat uit een schipper, een stuurman en een matroos; en
b. de voorschriften, bedoeld in het het vierde lid, onder e en f.
Bijlage 5.1
Minimumbemanning van hechte samenstellen als bedoeld in artikel 5.6, vierde lid.
Groep    Bemanningsleden    Aantal bemanningsleden
bij de exploitatiewijze A1 […] en voor de uitrustingsstandaard […] S2
4. Duwboot + 2 duwbakken*)
motorschip +
1 duwbak*)    schipper
stuurman
volmatroos
matroos ****
lichtmatroos
machinist of matroos-motordrijver    1
1
-
-
2*
-
* De lichtmatroos of een van de lichtmatrozen mag worden vervangen door een deksman.
[…]
*) In [groep 4] van deze tabel wordt als duwbak aangemerkt al datgene wat tijdens transport geduwd of langszij meegevoerd wordt.
[…].
Rsp
Artikel 2.02
1. De bemanning en het veiligheidspersoneel die zich overeenkomstig het Rijnvaartpolitiereglement aan boord moeten bevinden van schepen die de Rijn bevaren, dienen in overeenstemming te zijn met de voorschriften van dit reglement. De voor de desbetreffende exploitatiewijze en vaartijd voorgeschreven bemanning en veiligheidspersoneel moeten zich tijdens de vaart voortdurend aan boord bevinden. Het is niet toegestaan zonder de voorgeschreven bemanning of zonder het veiligheidspersoneel te vertrekken. […]
RosR 1995
Artikel 7.13
Wanneer een schip voldoet aan de in de artikelen 7.01, 7.04 tot en met 7.08 en 7.11 bedoelde voorschriften voor schepen met een éénmansstuurstelling voor het varen op radar, moet in het certificaat van onderzoek worden aangetekend: "Goedgekeurd voor het voeren van het schip met behulp van radar door één persoon.