ECLI:NL:RVS:2017:2929
Raad van State — Uitspraak 


201607175/1/A2.
Datum uitspraak: 1 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Belastingdienst/Toeslagen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 augustus 2016 in zaak nr. 16/983 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 1 september 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [wederpartij] om herziening van het besluit van 9 mei 2014 tot definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag van [wederpartij] over 2010 op een bedrag van € 11.878,00 en terugvordering van € 14.394,00 aan teveel betaalde voorschotten, afgewezen.
Bij besluit van 13 januari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd. Voorts heeft de rechtbank het bezwaar tegen het besluit van 9 mei 2014 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en bepaald dat bij de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag ook rekening wordt gehouden met de kinderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau A]. Verder is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2017, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, is verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1.    [wederpartij] heeft in de periode van januari tot en met augustus 2010 voor haar twee kinderen gebruik gemaakt van gastouderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau B]. In de periode van januari tot en met september 2010 heeft [wederpartij] naar zij stelt gebruik gemaakt van kinderopvang bij [kinderdagverblijf] en in de periode van september tot en met december 2010 van gastouderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau A].
2.    [wederpartij] heeft op 17 maart 2014, in reactie op het verzoek van de dienst om de gegevens over de kinderopvang in 2010 te verstrekken, bij antwoordformulier de gegevens van [gastouderbureau B] doorgegeven en de jaaropgaven van [gastouderbureau B] ingediend.
Bij besluit van 9 mei 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [wederpartij] over 2010 definitief vastgesteld op een bedrag van € 11.878,00 en de teveel betaalde voorschotten van in totaal € 14.394,00 teruggevorderd. Daarbij is uitsluitend kinderopvangtoeslag voor de kosten van kinderopvang via [gastouderbureau B] toegekend. Geen toeslag is toegekend voor de overige kosten van kinderopvang.
Het daartegen gemaakte bezwaar van [wederpartij] is bij het besluit van 23 oktober 2014 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaar buiten de bezwaartermijn was ingediend en [wederpartij] geen reden voor de termijnoverschrijding had gegeven toen de dienst hiernaar vroeg.
[wederpartij] heeft verzocht om herziening van het besluit tot definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag en terugvordering van de teveel betaalde voorschotten, waarbij zij alsnog de jaaroverzichten van [gastouderbureau A] bij de Belastingdienst/Toeslagen heeft ingediend. De dienst heeft het verzoek om herziening bij het besluit van 1 september 2015 afgewezen omdat [wederpartij] geen nieuwe feiten of omstandigheden had aangedragen. Het daartegen gerichte bezwaar is kennelijk ongegrond verklaard bij het besluit van 13 januari 2016.
Uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar op een onjuiste grondslag heeft beoordeeld, nu het stellen van nieuwe feiten of omstandigheden geen vereiste is voor een herziening in het voordeel van de belanghebbende als bedoeld in artikel 21a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) en de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte heeft nagelaten te beoordelen in hoeverre de definitief vastgestelde kinderopvangtoeslag te laag is vastgesteld. Volgens de rechtbank is [wederpartij] ook ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld te worden gehoord in bezwaar. De rechtbank heeft het beroep daarom gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Zij heeft voorts, zelf voorziend, het bezwaar tegen het besluit van 9 mei 2014 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en bepaald dat bij de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag ook rekening wordt gehouden met de kinderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau A]. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat [wederpartij] de kosten van die kinderopvang heeft aangetoond en aannemelijk heeft gemaakt dat de kinderopvang heeft plaatsgevonden op basis van een overeenkomst met [gastouderbureau A] in de zin van artikel 1.52 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp).
Gronden in hoger beroep
4.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 23 oktober 2014 heeft vernietigd, terwijl het beroep is ingesteld tegen het besluit van 13 januari 2016, en dat de aangevallen uitspraak reeds daarom moet worden vernietigd.
De Belastingdienst/Toeslagen betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [wederpartij] recht heeft op kinderopvangtoeslag over 2010 voor de opvang door tussenkomst van [gastouderbureau A]. Volgens de dienst heeft [wederpartij] niet aangetoond dat de kinderopvang heeft plaatsgevonden op basis van een overeenkomst in de zin van artikel 1.52 van de Wkkp, nu in de overgelegde overeenkomst tussen [wederpartij] en [gastouderbureau A] onder meer de uurprijs, het aantal uren opvang en de ingangsdatum ontbreken. Evenmin heeft [wederpartij] aangetoond dat zij alle kosten van de kinderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau A] heeft voldaan, aldus de dienst.
Beoordeling
4.1.    De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4.2.    In artikel 21a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), gelezen in samenhang met artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, is geregeld wanneer een definitieve toekenning in het voordeel van de belanghebbende kan worden herzien. Uit de aanhef van artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, met name de woorden "is gebleken", volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen pas tot herziening overgaat, indien op grond van feiten en omstandigheden is komen vast te staan dat de toeslag te laag is vastgesteld. Van de Belastingdienst/Toeslagen kan niet worden gevergd dat hij een beslissing tot vaststelling of herziening van een aanspraak opnieuw beoordeelt, zonder dat er aanwijzingen zijn dat zich zodanige feiten en omstandigheden hebben voorgedaan. Een belanghebbende die vraagt om toepassing van artikel 21a van de Awir dient zelf die feiten en omstandigheden te noemen.
4.3.    Uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in verbinding met artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wkkp, volgt dat degene die voor kinderopvangtoeslag in aanmerking wil komen, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte ervan is. In haar uitspraak van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1114, heeft de Afdeling overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich bij de vaststelling van de tegemoetkoming kinderopvangtoeslag baseert op de tussen partijen gemaakte afspraken, die, gelet op artikel 1.52 van de Wkkp, vastgelegd dienen te zijn in een schriftelijke overeenkomst. Daarbij wordt ook rekening gehouden met afwijkende afspraken ten gevolge van gedurende het toeslagjaar gewijzigde omstandigheden, mits die aan hem worden doorgegeven of blijken uit de jaaropgave. Indien niet kan worden aangetoond dat het bedrag aan kosten dat blijkens de gemaakte afspraken over kinderopvang verschuldigd is, daadwerkelijk is betaald, moet worden aangenomen dat de kinderopvang niet op basis van de gemaakte afspraken heeft plaatsgevonden. Het gevolg daarvan is dat geen aanspraak bestaat op kinderopvangtoeslag en dat indien een deel van de kosten aantoonbaar is voldaan geen aanspraak kan worden gemaakt op een evenredig lager voorschot of lagere tegemoetkoming, aldus de uitspraak van 2 april 2014. Dit laat onverlet dat de dienst bij afrondingsverschillen, dat wil zeggen bij kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, ervan kan uitgaan dat alle kosten zijn voldaan (uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610).
4.4.    Uit de door [wederpartij] overgelegde jaaroverzichten van [gastouderbureau A] volgt dat de kosten van kinderopvang door tussenkomst van dat gastouderbureau in totaal € 8.856,50 bedroegen. De voorschotten kinderopvangtoeslag van in totaal € 26.257,00 zijn aan [wederpartij] overgemaakt. [wederpartij] moest dus aantonen dat zij het volledige bedrag van € 8.856,50 aan [gastouderbureau A] heeft betaald.
Volgens het door [wederpartij] opgestelde betalingsoverzicht zijn in totaal zes betalingen aan [gastouderbureau A] verricht ter voldoening van de totale kosten van € 8.856,50, waarvan twee contante betalingen, op 20 september 2010 van € 559,50 en € 484,00, en vier girale betalingen, op 21 januari 2010 van € 950,00, op 2 november 2010 van € 2.282,00 op 3 december 2010 van € 2.290,50 en op 24 december 2010 van € 2.290,50. [wederpartij] heeft kwitanties, bankafschriften en een e-mailbericht van [gastouderbureau A] overgelegd om de gestelde contante en girale betalingen aan te tonen.
Niet aannemelijk is dat het bedrag van € 950,00 dat [wederpartij] volgens het bankafschrift op 21 januari 2010 aan [de gastouder], heeft overgemaakt, betrekking heeft op de kinderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau A], aangezien de kinderopvang door tussenkomst van dat gastouderbureau volgens zijn jaaroverzichten ruim na die betaling, in de periode september tot en met december 2010, plaatsvond.
[wederpartij] heeft de gestelde betaling van 3 december 2010 van € 2.290,50, zoals de dienst terecht heeft aangevoerd, niet met een bankafschrift of anderszins aangetoond.
Aan de enkele stelling in het e-mailbericht van [gastouderbureau A] van 4 februari 2016 dat alle betalingen voor het jaar 2010 zijn voldaan, kan niet het door [wederpartij] gewenste gewicht worden toegekend, nu deze stelling niet verifieerbaar is en niet wordt ondersteund door nadere stukken.
Gelet op het voorgaande, heeft [wederpartij] van het door haar aan te tonen bedrag van € 8.856,50 een bedrag van € 3.240,50 niet aangetoond. Nu dit geen afrondingsverschil betreft, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat [wederpartij] recht heeft op kinderopvangtoeslag voor de kosten van kinderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau A] en dat het bedrag aan kinderopvangtoeslag over 2010 te laag is vastgesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft het bezwaar tegen de afwijzing van het herzieningsverzoek derhalve terecht ongegrond verklaard bij het besluit van 13 januari 2016.
Het betoog slaagt in zoverre.
4.5.    De rechtbank heeft in het dictum niet gepreciseerd welk besluit op bezwaar zij heeft vernietigd. Het besluit op bezwaar van 23 oktober 2014 strekt tot niet-ontvankelijkheid van het ingediende bezwaar. Het besluit op bezwaar van 13 januari 2016 strekt tot ongegrondverklaring van het ingediende bezwaar. Nu de rechtbank heeft overwogen dat in geschil is of het bezwaar terecht ongegrond is verklaard en geen oordeel heeft geveld over de niet-ontvankelijkverklaring en voorts in het procesverloop van de uitspraak uitsluitend het beroep tegen het besluit van 13 januari 2016 heeft opgenomen, begrijpt de Afdeling het dictum van de aangevallen uitspraak zo dat de rechtbank niet het besluit van 23 oktober 2014, zoals de dienst stelt, maar het besluit van 13 januari 2016 heeft vernietigd. Gelet op rechtsoverweging 4.4 heeft de rechtbank ten onrechte het tegen dit besluit gerichte beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 januari 2016 vernietigd en bepaald dat bij de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2010 ook rekening moet worden gehouden met de kosten van kinderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau A].
4.6.    Het voorgaande betekent dat hetgeen de Belastingdienst/Toeslagen over de tussen [wederpartij] en [gastouderbureau A] gesloten overeenkomst heeft aangevoerd, geen bespreking behoeft.
4.7.    Ook de kinderopvangtoeslag voor de kosten van kinderopvang bij [kinderdagverblijf] behoeft geen bespreking. Alhoewel de Belastingdienst/Toeslagen op de zitting naar voren heeft gebracht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat kinderopvangtoeslag voor die kosten is toegekend, zijn de gronden in hoger beroep, zoals de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting heeft bevestigd, niet hiertegen gericht.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 13 januari 2016 van de Belastingdienst/Toeslagen alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat dit besluit in stand blijft.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 augustus 2016 in zaak nr. 16/983;
III.    verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van 13 januari 2016 ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Verheij    w.g. De Vlieger-Mandour
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2017
615.  BIJLAGE
Artikel 1.5 van de Wkkp
1. Een ouder heeft aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten jegens het Rijk […], indien het betreft:
[…]
b. gastouderopvang in een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau.
Artikel 1.7
1. De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3º. de soort kinderopvang.
Artikel 1.52
1. Kinderopvang geschiedt op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder en de ouder.
[…]
Artikel 18 van de Awir
1. Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
Artikel 21a
In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende.
Artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir
De Belastingdienst/Toeslagen herziet in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, tenzij:
a. vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft;
b. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit jurisprudentie die eerst is gewezen nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan, tenzij de Minister van Financiën, zonodig in overeenstemming met de Ministers die het aangaat, anders heeft bepaald;
c. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit beleidsregels van de Minister van Financiën of van de Ministers die het aangaat, die eerst zijn uitgevaardigd nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan, tenzij de Minister van Financiën, zonodig in overeenstemming met de Ministers die het aangaat, anders heeft bepaald;
d. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit de omstandigheid dat eerst nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan een beroep wordt gedaan op een faciliteit, waarop een beroep moet worden gedaan op een eerder wettelijk voorgeschreven moment; of
e. sprake is van enig feit waardoor de tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld en een andere tegemoetkoming, al dan niet van dezelfde belanghebbende, ter zake van datzelfde feit op een te hoog bedrag is vastgesteld en ter zake daarvan niet is of kan worden teruggevorderd, met dien verstande dat in dat geval wel in het voordeel van belanghebbende wordt herzien voor zover het te laag vastgestelde bedrag van de tegemoetkoming het te hoog vastgestelde bedrag van de andere tegemoetkoming dat niet is of kan worden teruggevorderd te boven gaat.