ECLI:NL:RVS:2017:1174
Raad van State — Uitspraak 


201604112/1/A2.
Datum uitspraak: 3 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 april 2016 in zaak nr. 15/2936 in het geding tussen:
[wederpartij], handelend onder de naam [garage bedrijf],
en
de RDW.
Procesverloop
Bij besluiten van 25 maart 2015 heeft de RDW de aan [wederpartij] verleende erkenning en bevoegdheid voor het uitvoeren van periodieke keuringen van voertuigen tot en met 3.500 kg met ingang van 1 april 2015 voor de duur van zes weken ingetrokken.
Bij besluiten van 17 juli 2015 heeft de RDW het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 april 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij]daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 17 juli 2015 vernietigd en de besluiten van 25 maart 2015 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de RDW hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2017, waar de RDW, vertegenwoordigd door mr. M.A. Groenewoud, en [wederpartij], bijgestaan door mr. E.D. de Jong, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
voorgeschiedenis
1.    Aan de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 25 maart 2015 is ten grondslag gelegd dat op 3 februari 2015, bij een steekproefkeuring door een steekproefcontroleur, is geconstateerd dat binnen negentig minuten na het tijdstip van afmelding door [wederpartij] van het voertuig met het kenteken […] (hierna: het voertuig) dat aan een steekproef was onderworpen, in strijd met artikel 31, tweede lid, van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK (hierna: de Regeling) een wijziging is aangebracht in de staat van dat voertuig. De steekproefcontroleur heeft zijn bevindingen over dit zogenoemde sleutelen in quarantainetijd neergelegd in een steekproefcontrolerapport (hierna: het rapport). In het rapport is vermeld dat de eigenaar van het voertuig bezig was met het droogblazen van de koplampen met een luchtspuit en dat er vocht in de koplampen zat. De bedrijfsinspecteur van de RDW heeft op 13 februari 2015 schriftelijk verslag gemaakt van het horen van [wederpartij]. De besluiten tot intrekking van de erkenning en keuringsbevoegdheid zijn gebaseerd op artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, en artikel 87a, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wegenverkeerswet 1994.
toetsingskader
2.    De relevante bepalingen uit de Wegenverkeerswet 1994 en de Regeling luiden als volgt:
Artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wegenverkeerswet 1994:
De Dienst Wegverkeer kan een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen.
Artikel 87a, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wegenverkeerswet 1994:
De Dienst Wegverkeer kan de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen intrekken of de daaraan verbonden voorschriften wijzigen, indien degene aan wie de bevoegdheid is verleend, handelt in strijd met een of meer andere uit de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen voortvloeiende verplichtingen.
Artikel 31, tweede lid, van de Regeling:
In de staat van het voertuig dat aan een steekproef wordt onderworpen, worden gedurende negentig minuten na het tijdstip van afmelding geen wijzigingen aangebracht en worden geen metingen met betrekking tot het voertuig verricht.
3.    De RDW voert met betrekking tot het opleggen van sancties een beleid dat, ten tijde van belang, was neergelegd in de zogenoemde Toezichtbeleidsbrief van 1 januari 2015 (hierna: de Toezichtbeleidsbrief). In paragraaf 3.1.1 van de bijlage Erkenninghouder APK 2015 bij deze brief is onder meer het volgende vermeld:
Het is ten strengste verboden om tussen het afmelden van het voertuig en de komst van de steekproefcontroleur aan het afgemelde voertuig te sleutelen of metingen te verrichten. Alleen dan kan de RDW tijdens de steekproefherkeuring een goed beeld krijgen van de kwaliteit van de keuring. Het (laten) aanbrengen van wijzigingen of metingen (laten) verrichten aan een afgemeld voertuig door een in de keuringsplaats aanwezig persoon, of dit nu uw personeel, klant of andere relatie betreft, vóór aankomst van de steekproefcontroleur, wordt ‘sleutelen in quarantainetijd’ genoemd. Dit is een overtreding en wordt gesanctioneerd.
omvang van het geschil in hoger beroep
4.    Partijen zijn in hoger beroep verdeeld over het antwoord op de vraag of artikel 31, tweede lid, van de Regeling is overtreden.
aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft voorop gesteld, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1780), dat in beginsel van de juistheid van de verklaring van een steekproefcontroleur mag worden uitgegaan en dat aan de inhoud van die verklaring sterke bewijskracht toekomt, maar dat dit niet met zich brengt dat geen tegenbewijs mogelijk is.
Bij een belastend besluit is een zorgvuldig en gedegen onderzoek vereist. Gelet op de specifieke deskundigheid van de controleur mag de RDW het rapport van bevindingen aan zijn beslissing ten grondslag leggen, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het rapport naar voren zijn gebracht. Gezien de door [wederpartij] naar voren gebrachte feiten is er ruimte voor twijfel over de juistheid van het rapport. In dit verband is van belang dat het gaat om een interpretatie van de waarneming van de controleur en niet om een constatering. In dat geval mag van de controleur meer onderzoek worden verwacht. De enkele aanname ter onderbouwing van een belastend besluit is niet voldoende. Daar komt bij dat het rapport nauwelijks leesbaar en zeer summier is. Het ligt op de weg van de RDW bij betwisting van de juistheid van de verklaring van de controleur te zorgen voor een zorgvuldige onderbouwing daarvan. Het rapport biedt, mede gelet op de financiële belangen van [wederpartij], onvoldoende grondslag voor de vaststelling van de overtreding. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
Daarnaast is het vaststellen van de overtreding niet alleen gebaseerd op het rapport, maar ook op een aanvullende verklaring van de controleur die achteraf, na de hoorzitting van 13 februari 2015, is opgesteld. Ter zitting van de rechtbank is vastgesteld dat [wederpartij] en de rechtbank niet over deze verklaring beschikten. Het aanvaarden van dit processtuk zou in strijd zijn met de goede procesorde. Door het achterhouden van deze informatie heeft [wederpartij], in strijd met het beginsel van equality of arms, onvoldoende op de vaststelling van de overtreding kunnen reageren, aldus de rechtbank.
bespreking van de hogerberoepsgronden
6.    De RDW betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het rapport onvoldoende grondslag voor de vaststelling van de overtreding biedt. Daartoe voert de RDW aan dat de waarneming van de controleur glashelder is, dat de waarneming is omlijst met feitelijkheden, zoals de constatering van het droogblazen van de koplampen van het voertuig en de constatering van vocht in de koplampen, dat de RDW uit de waarneming heeft kunnen afleiden dat sprake is van een poging om wijzigingen aan te brengen in de staat van het voertuig en dat het hierbij dus niet slechts om een interpretatie van de waarneming gaat, zoals de rechtbank heeft gesteld. Indien geen sprake was van het droogblazen van de koplampen van het voertuig, maar van het wegblazen van bladeren onder de motorkap, zoals [wederpartij] heeft gesteld, leidt dat niet tot het oordeel dat de RDW de besluiten van 25 maart 2015 ten onrechte heeft genomen, omdat ook het wegblazen van bladeren onder de motorkap als sleutelen in quarantainetijd is aan te merken.
6.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat aan de inhoud van het rapport een sterke bewijskracht toekomt en dat in beginsel van de juistheid van het rapport mag worden uitgegaan. De controleur heeft immers geen belang bij het afleggen van een valse verklaring.
6.2.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het rapport niet nauwelijks leesbaar en behelst het geen interpretatie van de waarneming van de controleur, in plaats van een constatering. Dat de weergave van de bevindingen van de controleur in het rapport beknopt is, neemt niet weg dat de weergave, indien deze inhoudelijk juist is, de conclusie kan dragen dat in strijd met artikel 31, tweede lid, van de Regeling is gehandeld. [wederpartij] heeft, gelet op het volgende, geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid of juistheid van deze conclusie naar voren gebracht.
6.3.    [wederpartij] heeft gesteld dat de controleur, gezien de plaats waar deze zich ten tijde van de waarneming bevond, onmogelijk heeft kunnen zien dat de eigenaar van het voertuig bezig was met het droogblazen van de koplampen. Verder is het droogblazen van de koplampen slechts mogelijk na verwijdering van de accu en de deksels van de koplampen. Omdat de accu en de koplampen niet waren verwijderd, heeft de controleur ook daarom onmogelijk kunnen zien dat de eigenaar van het voertuig bezig was met het droogblazen van de koplampen, aldus [wederpartij].
6.4.    De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat er, gelet op de verklaring van [wederpartij], ruimte is voor twijfel over de juistheid van het rapport. Aan deze verklaring kan, anders dan aan die van de controleur, geen sterke bewijskracht worden toegekend, omdat [wederpartij] een groot belang heeft bij het behouden van de verleende erkenning en bevoegdheid voor het uitvoeren van periodieke keuringen. Daarnaast heeft [wederpartij] tijdens het horen door de bedrijfsinspecteur van de RDW, volgens het daarvan gemaakte verslag van 13 februari 2015, niet te kennen gegeven dat hij heeft waargenomen dat de controleur de werkplaats heeft betreden en de controleur geen direct zicht heeft gehad op de handelingen van de eigenaar van het voertuig. In het verslag is vermeld dat [wederpartij] bij het betreden van de werkplaats heeft gezien dat de controleur zich achter het voertuig bevond. Dat de controleur, naar [wederpartij] heeft gesteld, op dat moment niet kon zien wat de eigenaar aan het doen was, laat de mogelijkheid onverlet dat de controleur zich daaraan voorafgaand - zonder dat [wederpartij] het wist - aan een andere zijde van het voertuig bevond en direct zicht had op de handelingen van de eigenaar. Verder heeft [wederpartij] niet aannemelijk gemaakt dat de accu en de deksels van de koplampen van het voertuig niet waren verwijderd.
6.5.    De bij brief van 4 maart 2016 overgelegde getuigenverklaringen van de eigenaar van het voertuig, twee werknemers en een klant leiden niet tot een ander oordeel. Daartoe is het volgende van belang.
Volgens het daarvan gemaakte verslag heeft [wederpartij] in het kader van de hoorzitting in bezwaar medegedeeld dat de eigenaar van het voertuig wel meer voor zijn bedrijf doet en dat deze, onder toezicht van [wederpartij], ook zelf repareert. Uit deze mededeling valt af te leiden dat de eigenaar geen objectieve bron is en dat daarom aan diens getuigenverklaring niet de door [wederpartij] gewenste betekenis kan worden toegekend. Voor de getuigenverklaring van de beide werknemers geldt, gezien hun arbeidsrelatie met [wederpartij], hetzelfde. Verder is de getuigenverklaring van de klant weinig gedetailleerd. Uit deze verklaring valt niet af te leiden dat de klant heeft waargenomen dat de controleur de werkplaats heeft betreden en geen direct zicht heeft gehad op de handelingen van de eigenaar van het voertuig.
6.6.    De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om de bevindingen van de controleur voor onjuist te houden.
Het betoog slaagt.
7.    De RDW betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij informatie heeft achtergehouden en dat [wederpartij] daardoor, in strijd met het beginsel van equality of arms, onvoldoende op de vaststelling van de overtreding heeft kunnen reageren. Daartoe voert hij aan dat de besluiten van 25 maart 2015 berusten op informatie uit het rapport en dat het rapport in het bezit was van [wederpartij]. [wederpartij] was bekend met de feitelijkheden, zoals de aanwezigheid van de controleur en diens wijze van waarnemen, omdat deze aan de orde zijn gekomen tijdens de hoorzitting van 9 februari 2015. [wederpartij] heeft dan ook alle kans gehad om de besluiten in volle omvang te bestrijden.
7.1.    In de besluiten van 17 juli 2015 is vermeld dat de controleur in een aanvullende schriftelijke verklaring van 17 februari 2015 te kennen heeft gegeven dat hij bij het naar binnen gaan van de werkplaats heeft gezien dat het voertuig met geopende motorkap op een remtestinrichting stond, dat iemand bezig was met het droogspuiten van de koplampen met een luchtdrukpistool dat met een luchtslang op een compressor was aangesloten en dat de koplampen vol met condens zaten.
Dat de RDW deze schriftelijke verklaring niet heeft overgelegd, maar slechts de inhoud ervan in de besluiten van 17 juli 2015 heeft weergegeven, laat onverlet dat [wederpartij] in beroep feitelijk de gelegenheid heeft gehad om alsnog op de inhoud van deze verklaring te reageren en hij van deze gelegenheid ook daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling is aannemelijk dat [wederpartij] niet is benadeeld door het verzuim van de RDW.
Het betoog slaagt.
eerste conclusie
8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de besluiten van 17 juli 2015 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
bespreking van de beroepsgronden
9.    [wederpartij] heeft betoogd dat hij geen schuld heeft aan de gedraging van de eigenaar van de auto. Daartoe heeft hij aangevoerd dat de eigenaar van de auto op eigen initiatief heeft gehandeld.
9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0764), dient de erkenninghouder zorg te dragen voor een ordentelijk verloop van de keuring en de steekproefherkeuring en kan onder het aanbrengen van wijzigingen tevens het niet beletten dan wel voorkomen van handelingen aan een voertuig door een op eigen initiatief handelende derde worden verstaan. Indien de eigenaar van het voertuig op eigen initiatief heeft gehandeld, zoals [wederpartij] heeft gesteld, maakt dat niet dat de overtreding niet aan [wederpartij] dient te worden toegerekend. [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij afdoende toezicht heeft gehouden en afdoende maatregelen heeft genomen om handelingen op eigen initiatief van de eigenaar van het voertuig te voorkomen.
Het betoog faalt.
10.    [wederpartij] heeft voorts betoogd dat de gevolgen van de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 25 maart 2015, ook gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, onevenredig zijn. Daartoe heeft hij aangevoerd dat hij voor zijn inkomsten grotendeels afhankelijk is van het uitvoeren van periodieke keuringen van voertuigen en de daaruit voortvloeiende reparaties, dat hij gedurende de in de besluiten van 25 maart 2015 bedoelde periode van zes weken ongeveer € 45.000,00 à € 50.000,00 aan inkomsten is misgelopen en dat hij nooit eerder een overtreding heeft begaan.
10.1.    Voor de hantering van de bevoegdheid tot het bepalen van de sanctiezwaarte volgt de RDW een beleid, neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief, met een systeem van in ernst oplopende sancties, waarbij in algemene zin rekening is gehouden met de bedrijfseconomische belangen van de erkenninghouder. Niet in geschil is dat onverkorte toepassing van dit beleid bij een eerste overtreding artikel 31, tweede lid, van de Regeling leidt tot intrekking van de verleende erkenning en bevoegdheid voor het uitvoeren van periodieke keuringen voor de duur van zes weken. [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit, gelet op de omstandigheden van zijn geval, onevenredig is. Weliswaar is hij, gedurende een periode van zes weken, inkomsten misgelopen, maar uit het betoog volgt niet dat hij als gevolg van de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 25 maart 2015 in onoverkomelijke financiële moeilijkheden is geraakt.
Het betoog faalt.
tweede conclusie
11.    Het door [wederpartij]tegen de besluiten van 17 juli 2015 ingestelde beroep is ongegrond.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 april 2016 in zaak nr. 15/2936;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Pans    w.g. Hazen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2017
452.