ECLI:NL:RBAMS:2015:4966
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/7124 en AMS 14/7127
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 augustus 2015 in de zaken tussen
De Rederij C.V., te Amsterdam, eiseres,
(gemachtigde: mr. P. Nicolaï),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. S.M.C. Nuijten).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 30 december 2013 (de primaire besluiten) heeft verweerder ambtshalve de verleende exploitatievergunningen voor passagiersvervoer te water voor de twee aan eiseres toebehorende vaartuigen ingetrokken en per 1 januari 2014 nieuwe vergunningen verleend.
Bij afzonderlijke besluiten van 23 september 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, het vergunningvoorschrift 2.11. in beide primaire besluiten herroepen en dat voorschrift opnieuw geformuleerd. Voor het overige heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting is gestart op 28 mei 2015. De zaken zijn ter zitting gelijktijdig, niet gevoegd behandeld met een aantal zaken van andere rederijen, deels vertegenwoordigd door andere gemachtigden dan mr. P. Nicolaï, die dezelfde materie betreffen. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door bovengenoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigde, bijgestaan door mr. H.P. Wiersema, mr. E.G. Blees en mr. M.J.M. Jacobs. Ook ter zitting aanwezig was deskundige dr. ir. H.J. de Koning Gans. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
Het onderzoek is voortgezet ter zitting van 16 juni 2015. De zaken zijn ter zitting gelijktijdig, niet gevoegd behandeld met een aantal zaken van andere rederijen die dezelfde materie betreffen en die ook worden vertegenwoordigd door mr. P. Nicolaï. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door bovengenoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigde, bijgestaan door mr. E.G. Blees en mr. D.A. Cordus. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
Het onderzoek is voortgezet ter zitting van 17 juni 2015. De zaken zijn ter zitting gelijktijdig, niet gevoegd behandeld met een aantal zaken van andere rederijen die dezelfde materie betreffen en die ook worden vertegenwoordigd door mr. P. Nicolaï. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door bovengenoemde gemachtigde, bijgestaan door F. Guttmann. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door
mr. E.G. Blees, mr. M.J.M. Jacobs en mr. D.A. Cordus.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Vervolgens heeft de rechtbank de zaken met de in de aanhef genoemde zaaknummers gevoegd.
Overwegingen
1. Verweerder heeft met de bestreden besluiten uitvoering gegeven aan het gewijzigde beleid van de gemeente Amsterdam ten aanzien van bedrijfsmatig passagiersvervoer. Om de grachten te beschermen en het gebruik ervan te reguleren voerde de gemeente al sinds 1948 een volumebeleid voor bedrijfsmatig passagiersvervoer. De kern van dit volumebeleid was dat het aantal vergunningen voor passagiersvervoer aan een maximum was gebonden, met uitzondering (sinds 2007) voor bijzondere, vernieuwende initiatieven. Verweerder heeft geconstateerd dat de drukte op de grachten is toegenomen, net als de ervaren overlast. Een onbedoeld neveneffect van het gevoerde beleid was volgens verweerder dat de markt voor passagiersvervoer op slot zat en nieuwe gegadigden vrijwel geen kans hadden op het verkrijgen van een vergunning. Vanaf de zomer van 2012 heeft de gemeente onderzoek laten verrichten naar de werking van het beleid, de problemen en mogelijke oplossingen. Verweerder is tot de conclusie gekomen dat het oude volumebeleid niet meer voldeed en dat het nodig was het beleid te herzien om de betrokken algemene belangen beter te kunnen behartigen en de gestelde beleidsdoelen beter te kunnen realiseren. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in de Nota Varen in Amsterdam, vastgesteld door de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam (raad0 op 2 oktober 2013, waarin het beleidskader is opgenomen. Het nieuwe beleid richt zich in tegenstelling tot het oude volumebeleid niet alleen op bedrijfsmatig passagiersvervoer, maar op alle vaarweggebruikers en kent drie thema’s: beter benutten, eerlijker beprijzen en duurzamer beheren. Voor bedrijfsmatige passagiersvaart is ervoor gekozen de beperkingen van het aantal vergunningen zoveel mogelijk weg te nemen en alleen voor vaartuigen groter dan 14x3,75 m die in het centrumgebied willen varen een strikte beperking te handhaven op het bestaande niveau. Het oude volumebeleid is hiermee deels verlaten. Om de toepassing van dit beleid mogelijk te maken, is in artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob) een nieuwe grond opgenomen voor het weigeren, intrekken of wijzigen van een vergunning voor bedrijfsmatige passagiersvaart, namelijk: “met het oogmerk de kwaliteit en samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren”. Daarnaast mag verweerder niet alleen vergunningen weigeren, maar nu ook wijzigen of intrekken, ter bescherming van het belang van de welstand, ordening, veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart en ook vergunningen weigeren, intrekken of wijzigen om overlast te beperken. Bij het gebruikmaken van deze bevoegdheid op grond van de Vob hanteert verweerder de Regeling passagiersvaart Amsterdam 2013 (RPA 2013). Op basis hiervan heeft verweerder ambtshalve alle verleende exploitatievergunningen voor bedrijfsmatig passagiersvervoer ingetrokken en tegelijkertijd nieuwe exploitatievergunningen verleend met toepassing van het nieuwe beleid. Voor eiseres heeft dat geresulteerd in de bestreden besluiten.
2. Eiseres heeft gemotiveerd beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. De beroepen richten zich tegen de ambtshalve intrekking van de bestaande exploitatievergunningen en gelijktijdige verlening van exploitatievergunningen in het segment bemand groot (twee vaartuigen) voor bepaalde tijd. De beroepen richten zich voorts  tegen de voorschriften 2.2. en 2.11 verbonden aan de exploitatievergunningen. Eiseres heeft zich ter zitting op 28 mei 2015 aangesloten bij hetgeen naar voren is gebracht door de gemachtigden van de eisers in de andere beroepen die op die dag, gelijktijdig, maar niet gevoegd met de onderhavige beroepen, zijn behandeld. De rechtbank zal derhalve de argumenten die in dat kader ter zitting op 28 mei 2015 naar voren zijn gebracht, bij de bespreking van de beroepsgronden van eiseres betrekken, tenzij die argumenten betrekking hebben op onderdelen van de besluiten waartegen eiseres geen beroepsgronden heeft ingediend. Eiseres heeft voorts verwezen naar hetgeen in schriftelijke stukken naar voren is gebracht door gemachtigden in andere beroepsprocedures met betrekking tot de vergunningverlening voor het passagiersvervoer. Eiseres heeft deze stukken echter niet in de onderhavige procedure in het geding gebracht. Nu de procedures niet gevoegd worden behandeld met de onderhavige beroepen, maken deze stukken derhalve geen onderdeel uit van de onderhavige procedures, zodat de rechtbank deze stukken niet zal betrekken bij de beoordeling van de onderhavige beroepen.
3.1.
In artikel 1.2.8 (Intrekking of wijziging), eerste lid, aanhef en onder c, van de Vob is – voor zover van belang – bepaald dat de vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd indien op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten intrekking of wijziging nodig is vanwege een belang, of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist.
3.2.
In artikel 2.3.1 (Ligplaatsvergunning woonboot), tweede lid, van de Vob is bepaald dat de vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart.
3.3.
In artikel 2.4.5 (Exploitatie van bedrijfsvaartuigen voor vervoer van goederen dan wel passagiers), vijfde lid, van de Vob is bepaald dat het college, gelet op de in artikel 2.3.1, tweede lid, genoemde belangen, alsmede met het oogmerk de kwaliteit en samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren en voorts ter bescherming tegen overlast, ter beperking van het aantal passagiersvaartuigen de vergunning kan weigeren, intrekken of aanpassen.
4.	De rechtbank stelt vast dat een belangrijk deel van de gronden die eiseres in beroep aanvoert, is gericht tegen de (toepassing van) de Vob en de RPA 2013. De Vob is een algemeen verbindend voorschrift en de RPA 2013 is een beleidsregel. Op grond van artikel 8:3, eerste lid onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan hiertegen geen beroep worden ingesteld. Deze bepaling staat niet in de weg aan een exceptieve toetsing. Exceptieve toetsing van een besluit van algemene strekking houdt in dat het besluit buiten toepassing blijft indien het in strijd is met een wettelijk voorschrift dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit van algemene strekking betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten (zie onder andere de uitspraak van 30 oktober 2013 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), te vinden op www.rechtspraak.nl ECLI:NL:RVS:2013:1710).
5.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat de wijziging van de Vob in strijd is met de Gemeentewet. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. Met de wijziging van de Vob, zoals vastgesteld door de raad op 2 oktober 2013, heeft de raad gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid, neergelegd in artikel 149 van de Gemeentewet, om verordeningen vast te stellen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Op grond van dit artikel komt de raad beleids- en beoordelingsvrijheid toe bij de vaststelling van een verordening. De rechtbank stelt in dat verband vast dat in de voordracht voor de raadsvergadering van 2 oktober 2013 is vermeld dat de voorstellen zijn ingegeven door de constatering dat er weinig voortgang zit in het behalen van de beleidsdoelen (vermindering van de overlast, de vergroening van de passagiersvloot en het vergroten van een divers aanbod in de toeristische passagiersvaart en veiligheid) van de gemeente en dat die voorstellen moeten bijdragen aan het wél realiseren van de beleidsdoelstellingen en een vlotte en veilige doorvaart op het Amsterdamse binnenwater. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in het belang van de gemeente, als bedoeld in voormelde bepaling, nodig is om de Vob te wijzigen zoals vastgesteld door de raad op 2 oktober 2013. Daarbij is artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob zodanig gewijzigd dat verweerder voortaan de exploitatievergunning niet alleen kan weigeren op grond van de belangen genoemd in artikel 2.3.1, tweede lid van de Vob, ter beperking van het aantal passagiersvaartuigen, maar ook kan intrekken en aanpassen en tevens voortaan die vergunning kan weigeren, intrekken of aanpassen met het oogmerk de kwaliteit en samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren en voorts ter bescherming tegen overlast. De rechtbank acht de motivering voor deze wijziging toereikend.
5.2
Waar eiseres stelt dat de wijziging louter is ingegeven door de wens de markt te reguleren en in te grijpen in concurrentiebelangen en voorts stelt dat het nastreven van een divers aanbod pas in een zeer laat stadium door verweerder als onderbouwing van zijn standpunt naar voren is gebracht, volgt de rechtbank eiseres niet. In de Nota Varen in Amsterdam (versie 1.0 van 7 mei 2013, vrijgegeven voor de inspraak) wordt ingegaan op de beleidsdoelen die de gemeente wenst te bereiken (p. 13 e.v.). Daar is onder meer vermeld dat de gemeente ondanks de toegenomen drukte de veiligheid op het water wil borgen door opstoppingen en onveilige situaties op het water verder terug te dringen. Voorts wenst de gemeente meer ruimte voor een divers aanbod van passagiersvervoer voor de aantrekkingskracht van de Amsterdamse grachten en een verdeling van de schaarse ruimte die recht doet aan de toegenomen waarde van het water en die het water toegankelijker maakt. Ook wenst de gemeente een verantwoord en duurzaam gebruik van het water, minder overlast voor bewoners op en aan het water en vergroening van de vaartuigen te stimuleren. Hieruit blijkt dat de gemeente meerdere beleidsdoelen nastreeft en dat reeds in de inspraakversie van de Nota Varen in Amsterdam melding is gemaakt van de wens een divers aanbod beter mogelijk te maken. Voorts blijkt uit deze nota en de toelichting op de raadsvoordracht dat de wijziging van de Vob is gericht op het beter bereiken van de hiervoor onder 5.1 genoemde beleidsdoelstellingen. Dit is gebeurd door in de Vob expliciet te benoemen dat de belangen die op grond van de oude Vob al een rol speelden bij de weigering van de exploitatievergunning (welstand, ordening, veiligheid, milieu, bestemmingsplan en vlotte en veilige doorvaart) ook een rol kunnen spelen bij de intrekking en aanpassing van de vergunningen en daar nog expliciet aan toe te voegen het oogmerk waarmee dat gebeurt, te weten het verbeteren van de kwaliteit en samenstelling van het passagiersvervoer en ter bescherming tegen overlast. De wijziging is dus niet louter op het reguleren van de markt en het ingrijpen in concurrentiebelangen gericht. Dat eiseres meent dat de bepalingen van de oude Vob afdoende waren om de beleidsdoelen van de gemeente te bereiken of dat met een andere wijziging van de Vob de door de gemeente nagestreefde doelen beter kunnen worden bereikt, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de raad bij de wijziging van de Vob buiten de grenzen van zijn verordenende bevoegdheid is getreden. De raad komt hier immers beleids- en beoordelingsvrijheid toe, terwijl de rechtbank bij de toetsing van de toepassing daarvan, terughoudendheid dient te betrachten. Voor zover eiseres daarbij aanvoert dat onvoldoende is onderzocht dan wel niet is vastgesteld dat de door verweerder gestelde problemen zijn veroorzaakt door het oude volumebeleid, kan deze beroepsgrond niet slagen. Eiseres gaat er namelijk aan voorbij dat verweerder niet heeft gesteld dat de ervaren problemen het gevolg zijn van het gevoerde volumebeleid, maar heeft gesteld dat deze het gevolg zijn van de feitelijke omstandigheden, te weten de beperkte omvang van de grachten, de omgeving van de grachten en de toegenomen grote belangstelling voor het gebruik van de grachten.
5.3.
Van strijd met artikel 108 of 121 van de Gemeentewet is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake. In artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet wordt de verordenende bevoegdheid van het gemeentebestuur beperkt tot het gemeentelijk belang in die zin dat verordeningen niet mogen treden in de bijzondere belangen van de ingezetenen. Daarvan is met de wijziging van de Vob geen sprake. Uit de toelichting bij de Vob (paragraaf 2.4) blijkt immers dat het vergunningstelsel voor de bedrijfsmatige passagiersvaart en de voorwaarden die daaraan gesteld worden, in het belang zijn van een efficiënt gebruik van de beschikbare ruimte op het openbare vaarwater. De belangen en oogmerken waarop de wijziging van de Vob betrekking heeft, treden daarmee voorts niet in de belangen die de Mededingingswet (Mw) beoogt te beschermen. De Mw stelt namelijk regels over mededingingsafspraken en economische machtsposities en regels over toezicht op concentraties van ondernemingen, blijkens de aanhef van die wet. Daarmee regelt de Mw niet alleen een andere materie, maar is de Mw ook opgesteld met een ander motief dan de Vob. Voor zover de wijziging van de Vob ook deels zou zien op het reguleren van de markt, zoals eiseres stelt, en daarmee een zelfde belang zou beogen te beschermen als de Mw, betekent dat niet dat de wijziging van de Vob buiten de grenzen van artikel 121 van de Gemeentewet treedt, omdat de Mw niet uitputtend is bedoeld en de Vob de bepalingen en de doelstelling van de Mw niet doorkruist. Binnen de grenzen die artikel 108 en 121 van de Gemeentewet stelt, is de gemeentelijke autonomie het uitgangspunt voor de verordenende bevoegdheid van het gemeentebestuur. De stelling van eiseres dat de gemeente met de wijziging van de Vob een materie heeft geregeld die niet per gemeente verschillend zou mogen worden geregeld, maar in alle onderdelen van het Rijk gelijkelijk dient te worden geregeld, kan gelet op dat uitgangspunt dan ook niet slagen.
5.4.
Zoals in het voorgaande onder 5.2 is overwogen is de wijziging van de Vob niet louter gegrond op ingrijpen in concurrentieverhoudingen, zoals eiseres stelt. De wijziging van de Vob is niet in strijd met de jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot ingrijpen in concurrentieverhoudingen waarnaar eiseres in dat verband verwijst. Zoals eiseres overigens ook zelf aanvoert, volgt uit deze lijn in de jurisprudentie dat het niet is uitgesloten dat het specifieke algemene belang dat de Vob met het vergunningstelsel beoogt te beschermen, kan leiden tot een ingreep in de concurrentieverhoudingen. Zo heeft de Afdeling bijvoorbeeld in de uitspraak van 5 juli 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AY0405) overwogen dat met het houden van popconcerten en dance-events in de Arena een gemeentelijk belang is gemoeid, dat aannemelijk wordt geacht dat organisatoren van dergelijke evenementen hun keuze van de locatie mede laten afhangen van de (on)mogelijkheid zogenaamde tourmerchandise te verkopen, dat bij consumenten behoefte bestaat aan tourmerchandise en dat die consumenten alleen buiten de hekken van de Arena in voldoende mate kunnen worden bereikt. De Afdeling komt vervolgens tot het oordeel dat onder omstandigheden mag worden ingegrepen in de concurrentieverhoudingen, maar dat in dat voorliggende geval het gemeentelijk belang niet vergde dat de plaatsen uitsluitend worden toegewezen aan de organisatoren van het evenement of aan de Arena. Van een vergelijkbaar vergaande ingreep die de toets der kritiek niet kan doorstaan is in de onderhavige situatie met de wijziging van de Vob naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. In artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob zijn immers alleen de belangen en oogmerken genoemd die betrokken worden bij de vergunningverlening. In het artikel is niet bepaald
– bijvoorbeeld – dat vergunningen uitsluitend worden verleend aan bepaalde rederijen.
6.	Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de wijziging van de Vob niet in strijd is met hogere regelgeving. Verweerder heeft in zijn beleid, te weten in de RPA 2013, de hem op grond van de Vob toekomende bevoegdheid tot vergunningverlening uitgewerkt.
7.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat het verlenen van een exploitatievergunning voor bepaalde tijd voor vaartuigen in het segment bemand groot in strijd is met de Dienstenwet (Dw), omdat op grond van artikel 33, eerste lid van die wet, verweerder de exploitatievergunning niet in geldigheidsduur mag beperken. De rechtbank overweegt allereerst dat deze beroepsgrond niet kan leiden tot het oordeel dat de Vob in strijd is met de Dw, omdat uit de Vob als zodanig geen beperking voortvloeit van de vergunningsduur, maar dit voor het segment bemand groot is bepaald in artikel 1.5, eerste lid, van de RPA 2013. De rechtbank zal deze beroepsgrond dan ook in dat kader beoordelen.
7.2.
De rechtbank stelt daarbij voorop dat artikel 33 van de Dw op grond van artikel 2, eerste lid, van die wet alleen van toepassing is op diensten die onder de reikwijdte van Richtlijn 2006/123/EG van 12 december 2006, betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn) vallen. In de uitspraak van 9 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2488) heeft de Afdeling prejudiciële vragen gesteld onder andere over de vraag of een bepaalde vorm van passagiersvervoer over de binnenwateren van Amsterdam onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt. De rechtbank ziet echter aanleiding desondanks op deze beroepsgrond te beslissen, gelet op het navolgende.
7.3.
Op grond van artikel 33, eerste lid onder b, van de Dw kan verweerder een vergunning die hij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen, in duur beperken als het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang. De rechtbank leidt uit de RPA 2013 en de toelichting daarop af dat het aantal vergunningen voor het segment bemand groot voor vergunningsgebied 1 aan een maximum is gebonden en gehandhaafd blijft op het aantal vergunningen dat reeds was uitgegeven voor dat segment vóór inwerkingtreding van de RPA 2013. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat het aantal vergunningen niet is beperkt omdat er slechts sprake zou zijn van één soort vergunning voor de passagiersvaart, waarvan het aantal in zijn totaliteit niet is beperkt. Dit argument slaagt niet omdat bij de vergunningverlening onderscheid wordt gemaakt naar segmenten en vergunningsgebied en het aantal voor het segment bemand groot in vergunningsgebied 1 – zoals hiervoor geoordeeld – is beperkt tot het reeds vergunde aantal.
7.4.
De rechtbank stelt vast dat in de Nota Varen in Amsterdam 2.1 (p.15) de volgende passage is opgenomen.
“Om het beschikbare vaarwater in Amsterdam beter te benutten streeft het college er naar de omvang van de vloot van grote passagiersvaartuigen te stabiliseren. Met kleinere vaartuigen wordt de doorstroming verbeterd. Het benodigde manoeuvreren van grote vaartuigen bij de bochten in het krap bemeten vaarwegstelsel leidt tot onnodig oponthoud, onveilige situaties en overlast. Dat geldt ook voor het elkaar passeren van brede vaartuigen in de overwegend smalle vaarwegen. Kleine vaartuigen kunnen ook van een groter vaargebied gebruikmaken, waardoor ook meer (gewenste) spreiding kan ontstaan van vaarbewegingen.”
Om die reden wil verweerder het aantal vaartuigen groter dan veertien meter dat mag varen in het centrum van de stad blijven maximeren op het huidige aantal, zo blijkt uit voornoemde Nota. Ter zitting heeft verweerder in dat verband nog aangevoerd dat bedrijfsmatige passagiersvaart een intensieve vorm van gebruik van het binnenwater is en veel van de vergunninghouders grote vaartuigen hebben die de grachten meerdere keren per dag bevaren, doorgaans via een beperkt aantal routes. Verweerder heeft daar aan toegevoegd dat er minder grote vaartuigen dan kleine vaartuigen tegelijk in de grachten passen en dat met name bij de knelpunten, zoals een aantal druk bevaren haakse bochten, de gevolgen van de omvang van de vaartuigen duidelijk zichtbaar zijn. Ook heeft verweerder ter zitting benadrukt dat doorvaartprofiel B, dat in de meeste grachten geldt, krap is ten opzichte van de maximale afmetingen van een vaartuig van het segment bemand groot. De maximale breedte van een vaartuig in dat segment is een derde van de doorvaartbreedte, terwijl er elders meestal van wordt uitgegaan dat een vaartuig maximaal een vierde van de doorvaartbreedte is.
7.5.
De stelling van verweerder dat vaartuigen in het segment bemand groot doorgaans vaak, en vaker dan andere vaartuigen, varen (meerdere keren per dag), is, naar het oordeel van de rechtbank, in zijn algemeenheid juist. De rechtbank acht dit met name voor de traditionele grote rondvaartboten voldoende aannemelijk geworden. Dat enkele vaartuigen in het segment bemand groot als dinervaartuig dienst doen en om die reden veel minder regelmatig varen, zoals eiseres heeft aangevoerd, doet niet af aan de juistheid van die stelling in zijn algemeenheid. Evenmin doet daar aan af dat wellicht sommige pleziervaartuigen, zoals vaartuigen in bezit van studenten(verenigingen), in bepaalde periodes ook heel regelmatig varen, zoals eiseres eveneens heeft aangevoerd.
7.6.
Eiseres voert aan dat de vaartuigen in het segment bemand groot een minder grote rol spelen bij de overlast en de problemen voor een vlotte en veilige doorvaart dan verweerder stelt. Voorts stelt eiseres dat grote vaartuigen niet slechter manoeuvreren dan kleinere vaartuigen. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres verwezen naar de verklaring van de deskundige dr. ir. H.J. de Koning Gans, docent maritieme techniek aan de TU Delft, afgelegd ter zitting op 28 mei 2015. De deskundige heeft ter zitting onder meer verklaard dat voor de manoeuvreerbaarheid van vaartuigen de grootte niet alleen bepalend is, maar dat ook de aanwezigheid van adequate stuurmiddelen, zoals een boegschroef, een belangrijke rol speelt en dat grote vaartuigen doorgaans beter toegerust zijn met die stuurmiddelen dan kleine vaartuigen. Als dezelfde stuurmiddelen zijn toegepast, zijn de lengte en breedte van het vaartuig van invloed op de manoeuvreerbaarheid van vaartuigen. De deskundige heeft er voorts op gewezen dat kleine vaartuigen sneller last hebben van invloeden zoals wind en golfslag, waardoor de manoeuvreerbaarheid van kleine vaartuigen negatief wordt beïnvloed. Kleine vaartuigen veroorzaken verder meer golfslag dan grote vaartuigen bij gelijke vaarsnelheid.
7.7.
De rechtbank leidt uit de verklaring van de deskundige af dat een grotere omvang van een vaartuig wel degelijk een negatieve invloed heeft op de manoeuvreerbaarheid van vaartuigen, maar dat de aanwezigheid van adequate stuurmiddelen de nadelen van die grotere omvang kunnen compenseren en, mits voorzien van dergelijke stuurmiddelen, zelfs beter kunnen manoeuvreren dan kleinere vaartuigen die niet over die stuurmiddelen beschikken. Niet is gebleken echter dat in de praktijk de vaartuigen in het segment bemand groot alle over de benodigde stuurmiddelen beschikken om de negatieve invloed van de omvang op de manoeuvreerbaarheid op te heffen. Zo is niet betwist dat niet alle vaartuigen in het segment bemand groot over een boegschroef beschikken. Evenmin is betwist dat de doorvaartruimte op de Amsterdamse grachten, zeker in bepaalde bochten, krap is. Dat kleine vaartuigen in zijn algemeenheid meer invloed ondervinden van wind en golfslag moge zo zijn, maar de rechtbank ziet daarin geen grond voor het oordeel dat in de relatief beschutte positie van de Amsterdamse grachten, die omstandigheid van doorslaggevende invloed is op de manoeuvreerbaarheid van de vaartuigen en daarmee op de vlotte en veilige doorvaart.
7.8.
De rechtbank begrijpt de verwijzing van eiseres naar de verklaring van de deskundige dat kleinere vaartuigen meer golfslag veroorzaken dan grotere vaartuigen, als onderbouwing van haar standpunt dat verweerder ten onrechte overlast toeschrijft aan grote vaartuigen. In dat kader heeft eiseres ook aangevoerd dat de overlast wordt veroorzaakt door de pleziervaartuigen en verwezen naar het feit dat het aantal pleziervaartuigen veel groter is dan het aantal passagiersvaartuigen. De rechtbank ziet in deze stellingen van eiseres geen grond voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat uit oogpunt van het beperken van overlast het aantal vergunningen in het segment bemand groot niet kan toenemen. Dat standpunt is, zoals ook blijkt uit hetgeen onder 7.4 is overwogen, gebaseerd op een combinatie van factoren en de wens de beschikbare ruimte op de grachten eerlijker te verdelen en niet louter, of in overwegende mate, op overlast veroorzaakt door golfslag van vaartuigen. Verweerder heeft daarbij onderkend dat er een veel groter aantal pleziervaartuigen is dan passagiersvaartuigen, maar heeft ook gewicht toegekend aan de andere daar genoemde omstandigheden.
7.9.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op het voorgaande, aannemelijk gemaakt dat de beperking van het aantal vergunningen nodig is vanwege het belang een vlotte en veilige doorvaart te garanderen, de veiligheid te bewaken en de overlast te beperken, dit alles ingegeven door de wens de beschikbare ruimte op de grachten, gelet ook op de uiteenlopende belangen van alle gebruikers van het water alsmede de omwonenden, eerlijker te verdelen. Hiermee is sprake van een situatie als bedoeld in artikel 33, eerste lid, onder b, van de Dw, waarin het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014. Dat betekent dat, ook al is de Dw van toepassing op de onderhavige situatie, de RPA 2013 niet in strijd is met die wet. Ook van strijd van de RPA 2013 met enige andere hogere regelgeving is de rechtbank niet gebleken.
8. Subsidiair heeft eiseres in dit verband een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en gesteld dat ook voor andere segmenten dan bemand groot er thans sprake is van een beperkt aantal vergunningen, omdat de markt voor die segmenten op dit moment nog niet is vrijgegeven, zodat voor die segmenten ten onrechte vergunningen voor onbepaalde tijd zijn afgegeven. Deze beroepsgrond kan eiseres niet baten, omdat de grond niet kan leiden tot het oordeel dat de vergunning voor vaartuigen in het segment bemand groot niet voor bepaalde tijd verleend kan worden. Deze stelling kan hoogstens leiden tot het oordeel dat ook in andere segmenten vergunningen voor bepaalde tijd hadden moeten worden afgegeven, hetgeen naar de rechtbank aanneemt niet is wat eiseres beoogt te betogen en geen invloed heeft op de besluitvorming voor de vaartuigen van eiseres, die zijn ingedeeld in het segment bemand groot. Eiseres heeft voorts een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel onder verwijzing naar de omstandigheid dat verweerder voor bepaalde vaartuigen in het segment bemand groot, te weten historische salonboten en voor vaartuigen die worden geëxploiteerd door stichtingen of verenigingen (respectievelijk artikel 6.1, vijfde lid en zevende lid, van de RPA 2013) wel een vergunning voor onbepaalde tijd heeft afgegeven. De rechtbank stelt vast dat verweerder met de genoemde bepalingen een aparte regeling heeft ingevoerd voor twee specifieke soorten vaartuigen, te weten historische salonvaartuigen en vaartuigen, kort gezegd, in beheer bij verenigingen of stichtingen die aan bepaalde voorwaarden voldoen. Verweerder heeft daarbij kennelijk meer gewicht toegekend aan hun specifieke situatie, dan aan de omstandigheid dat deze vaartuigen op grond van hun afmetingen behoren tot het segment bemand groot. De rechtbank acht deze beleidskeuze niet onredelijk. De vaartuigen van eiseres behoren niet tot deze specifieke categorieën. Gelet op al het voorgaande kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel dan ook niet slagen.
9. Vervolgens ligt de vraag voor of sprake is van strijd met een algemeen rechtsbeginsel.
De rechtbank stelt voorop dat uit artikel 3:1, eerste lid aanhef en onder b, van de Awb volgt dat het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb niet van toepassing is op een algemeen verbindend voorschrift als de Vob. Voor het overige is de rechtbank niet gebleken van strijdigheid van de Vob met enig algemeen rechtsbeginsel.
10. Met betrekking tot de RPA 2013 stelt eiseres zich kort samengevat op het standpunt dat de wijziging van het beleid is gebaseerd op ondeugdelijk en onvoldoende onderzoek en dat aldus sprake is van strijd met het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding en bovendien het motiveringsbeginsel. Verder stelt eiseres dat met de beleidswijziging sprake is van een onevenredige belangenafweging.
11.1.
De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld wat verweerder ten grondslag heeft gelegd aan het met de Nota Varen in Amsterdam gewijzigd beleid. Anders dan eiseres stelt, heeft verweerder de wijziging van het beleid niet alleen gebaseerd op de onderzoeksresultaten en aanbevelingen van het SEO-rapport. Ook het rapport Watervisie fase 1, alsmede de verschillende inspraakrondes en consultatierondes hebben ten grondslag gelegen aan het gewijzigd beleid. Daarnaast heeft verweerder een conceptnota (versie 1.0 van 7 mei 2013) ter inspraak neergelegd alvorens de Nota definitief vast te stellen. De rechtbank stelt vast dat verweerder kennis heeft genomen van de inhoud van het door de rondvaartbranche ingebrachte rapport van Schuiteman. Dat verweerder het rapport van Schuiteman niet van doorslaggevend belang heeft laten zijn, omdat het in opdracht van een slechts beperkte groep van belanghebbenden is geschreven, maakt niet dat verweerder onzorgvuldig te werk is gegaan. Bovendien verwijst eiseres naar het rapport van Schuiteman ter onderbouwing van haar stelling dat schade zal optreden als geen vergunning wordt afgegeven per 1 januari 2020. Uit het rapport van Schuiteman volgt kort samengevat dat de vaartuigen een waarde vertegenwoordigen en dat eiseres omzet genereert met het exploiteren van de vaartuigen. Dat komt de rechtbank in zijn algemeenheid niet onlogisch voor en kan als een feit van algemene bekendheid worden beschouwd. Verweerder had dan ook niet in het rapport aanleiding hoeven zien nog nader onderzoek te doen naar de uitkomsten ervan, zodat ook hierin geen onzorgvuldigheid is gelegen.
11.2.
Ook het rapport van Van Wijnbergen kan eiseres niet baten. Het rapport is geschreven in reactie op het SEO-rapport. Het rapport van Van Wijnbergen ontbeert, anders dan het SEO-rapport, een voldoende onderbouwing van de aldaar geponeerde stellingen. Bovendien gaat het rapport van Van Wijnbergen er aan voorbij dat ook verweerder kritisch naar het SEO-rapport heeft gekeken. Verweerder heeft immers geconcludeerd dat hij de door SEO vastgestelde problemen weliswaar herkent, maar dat de door SEO voorgestelde oplossingen niet zondermeer overgenomen kunnen worden. Enerzijds omdat de uitwerking in de praktijk niet eenvoudig is, anderzijds omdat verweerder zeer beducht is voor de nadelige gevolgen van het vrijgeven van de markten. Verweerder stelde in november 2012 al vast dat een nadere inventarisatie en onderzoek nodig is om te kunnen beoordelen of de in het SEO-rapport voorgestelde oplossingen haalbaar en acceptabel zijn. Gelet hierop hecht de rechtbank niet de waarde aan het rapport van Van Wijnbergen, welke eiseres er aan gehecht wenst te zien.
11.3.
De rechtbank is voorts niet gebleken dat verweerder het gewijzigd beleid heeft gebaseerd op onjuiste aannames. Eiseres stelt in dat verband dat verweerder ten onrechte aanneemt dat de markt op slot zit. Eiseres wordt daarin niet gevolgd. Allereerst reeds niet omdat de stelling, zo blijkt uit het rapport Watervisie fase 1 en het SEO-rapport, niet is dat de markt op slot zit, maar vrijwel op slot zit. Maar meer redengevend daarvoor is het navolgende.
11.4.
Uit onder meer het rapport Watervisie fase 1 blijkt dat in de situatie ten tijde van de RPA 2007 vrijwel alle exploitanten gebruik maakten van het vaarwater in het centrum. Het water in het centrum werd zo druk gebruikt dat nieuwe exploitatievergunningen vrijwel niet meer werden afgegeven terwijl in 2006 ongeveer 1.000 aanvragen om nieuwe vergunningen werden gedaan, waar slechts 75 vergunningen werden verleend. Die, niet betwiste, omstandigheden alsmede het feit dat de reeds afgegeven vergunningen voor onbepaalde tijd golden, brengen verweerder tot de conclusie dat de markt vrijwel op slot zat. Een conclusie die ook uit het SEO-rapport volgt. De rechtbank acht deze conclusie gelet op bovengenoemde omstandigheden niet onlogisch of onjuist. De omstandigheid dat op grond van de innovatiebepaling onder de RPA 2007 nog nieuwe vergunningen werden afgegeven, maakt niet dat verweerder niet heeft kunnen concluderen dat de markt vrijwel op slot zat. Het aantal vergunningen dat op deze manier nog werd afgegeven, is zo gering, dat het niet van doorslaggevend belang kan zijn.
11.5.
De aangevoerde omstandigheid dat onder het oude beleid enkele partijen wel hebben kunnen toetreden tot de markt, doet evenmin af aan de feitelijke constatering dat de markt over het geheel genomen vrijwel op slot zat. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiseres dat ten tijde van de RPA 2007 toetreding tot de markt wel degelijk mogelijk was, namelijk door wijziging van de tenaamstelling van reeds afgegeven vergunningen. Daarbij komt nog dat verweerder over deze laatst genoemde wijze van toetreding heeft gesteld dat het een onwenselijk manier was, omdat het niet alleen een ontransparante manier van toetreding was, maar er ook toe leidde dat met de wijziging van tenaamstelling, naast de financiële verplichtingen aan verweerder, ook veelal financiële verplichtingen aan de eerdere houder van de vergunning in het leven werden geroepen. Een situatie die verweerder onwenselijk acht omdat het een oneigenlijke barrière vormt die niet aan de publieke doelen van het beleid bijdraagt. Dit komt de rechtbank niet onredelijk voor.
11.6.
Eiseres heeft aangevoerd dat de diversiteit van het aanbod geen grondslag kan bieden voor het wijzigen van het beleid omdat de diversiteit onder het oude beleid reeds voldoende was. Er bestaat immers voor rondvaartboten diversiteit op het gebied van de duur van de rondvaart, het vaartuig zelf, de prijs, de vaarroutes en thema-cruises. Ook is voldoende divers aanbod te vinden voor groepen die, anders dan in de traditionele rondvaartbranche, vooraf (bijzondere) vaartuigen reserveren. Eiseres gaat er echter aan voorbij dat verweerder met de wens van meer diversiteit van aanbod niet alleen de door eiseres genoemde diversiteit heeft bedoeld, maar ook meer diversiteit van aanbieders van passagiersvervoer. Gelet op de terughoudende toets die de rechtbank dient aan te leggen in dit verband, acht zij dit niet onredelijk. Dat sprake is van een weinig divers aanbod van aanbieders acht de rechtbank voorts geen onjuiste aanname, te meer nu ook eiseres stelt dat het merendeel van het aantal vergunningen in het huidige segment bemand groot in handen is van vier ondernemingen.
11.7.
Voorts heeft eiseres aangevoerd dat verweerder had kunnen volstaan met minder verstrekkende wijzigingen dan de onderhavige beleidswijziging voor zover die ziet op het beperken van de duur van de vergunningen tot tien jaar in het segment bemand groot. Eiseres betwist in dat verband de stelling van verweerder dat door het beperken van de duur, in één keer een kwaliteitsslag zou kunnen worden gemaakt. De gewenste kwaliteitsslag zou ook kunnen worden gemaakt – aldus eiseres – door het aanscherpen van de huidige vergunningsvoorschriften en het beter handhavend optreden door verweerder bij overtreding van de vergunningsvoorwaarden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met het aanscherpen van de vergunningsvoorwaarden niet hetzelfde resultaat kan worden bereikt, omdat dan de voorwaarden in de vergunning in de praktijk als een maximum niveau gaan werken, terwijl in het beleid zoals door verweerder thans ingevoerd betrokkenen meer geprikkeld worden tot het best haalbare. De rechtbank acht dit niet onaannemelijk en niet onredelijk om een dergelijke ontwikkeling na te streven.
12.1.
Ten aanzien van de door eiseres gestelde onevenredigheid overweegt de rechtbank als volgt. Zoals hiervoor reeds overwogen, heeft verweerder geconcludeerd dat met het oude beleid niet meer kon worden volstaan om aan de beleidsdoelen te voldoen. De wijziging van het beleid ten aanzien van het gebruik van de grachten bestaat uit een wijziging van niet alleen het vergunningenstelsel, maar ook de aanpak van het steiger- en ligplaatsenbeleid en de ordening van de pleziervaart. Daarbij heeft verweerder een betere en eerlijkere benutting van de schaarse ruimte op het vaarwater als uitgangspunt genomen. Daarnaast heeft verweerder ondanks de toegenomen drukte de veiligheid op het water willen borgen door opstoppingen en onveilige situaties op het water verder terug te dringen. Verweerder heeft meer ruimte voor een meer divers aanbod van passagiersvervoer voor de aantrekkingskracht van de Amsterdamse grachten met een aantrekkelijke prijs-kwaliteitverhouding wenselijk geacht. Om aan die wens te kunnen voldoen is het onderhavige beleid gemaakt, waarin het water in twee vergunningsgebieden is gedeeld en segmenten zijn gemaakt om zoveel mogelijk iedereen de ruimte te bieden van het water gebruik te maken, om het duurzamer te kunnen beheren met minder overlast en meer vergroening van de vloot en bovendien eerlijker te beprijzen. Verweerder heeft voorts de voorkeur gegeven aan meer kleinere vaartuigen. Meer kleinere vaartuigen dan grote vaartuigen verbetert de doorvaart, geeft minder overlast en minder onveilige situaties, waarbij ook de kleine doorvaartprofielen een rol spelen. De kleinere vaartuigen kunnen op meer plekken komen waardoor dus een grotere spreiding over het beschikbare water plaatsvindt. Terughoudend toetsend acht de rechtbank dit niet onredelijk. Dat verweerder ook voor andere, eiseres meer welgevallige, oplossingen dan de door verweerder gekozen beleidswijziging had kunnen kiezen, staat niet ter discussie, maar maakt naar het oordeel van de rechtbank het beleid in zijn algemeenheid nog niet onredelijk. Verweerder heeft met de beleidswijziging een bewuste keuze gemaakt voor een andere aanpak van het gebruik van de grachten en heeft daarbij het belang van een betere en eerlijkere benutting van de grachten, de veiligheid en het terugdringen van de overlast van doorslaggevend belang laten zijn. De rechtbank heeft in de stukken en hetgeen ter zitting is verhandeld, geen aanwijzing gezien die tot de conclusie moet leiden dat verweerder met de belangen van eiseres geen rekening heeft gehouden. In tegendeel, uit het dossier komt genoegzaam naar voren dat ook de belangen van eiseres zijn meegewogen. De omstandigheid dat verweerder bij de totstandkoming van de beleidswijziging andere belangen zwaarder heeft laten wegen, maakt niet dat sprake is van een onevenredige belangenafweging.
12.2.
Eiseres heeft voorts gronden aangevoerd tegen de segmentindeling in de RP
A 2013
. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond aldus dat eiseres betoogt dat de segmentindeling voor haar onevenredige gevolgen heeft. De rechtbank stelt immers vast dat deze gronden zich niet zozeer richten tegen de in artikel 1.1, aanhef en onder k, van de RPA 2013 opgenomen indeling in segmenten als zodanig, maar dat eiseres vooral bezwaar heeft tegen de gevolgen van de segmentindeling. Het belangrijkste gevolg waarmee eiseres zich niet kan verenigen is dat een vaartuig op grond van artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de RPA 2013 slechts mag worden vervangen door een vaartuig dat tot hetzelfde segment behoort en even groot is als het oorspronkelijke vaartuig of kleiner is dan dat vaartuig.
12.3.
De rechtbank volgt eiseres allereerst niet in haar standpunt, dat de indeling van een vaartuig in een bepaald segment een apart besluit is. De segmentindeling is naar het oordeel van de rechtbank niet los te zien van de verlening van een vergunning voor een bepaald vaartuig en dient dan ook in samenhang met het besluit omtrent de verlening van de vergunning te worden beoordeeld.
12.4.
Met de indeling in segmenten heeft verweerder gekozen voor een onderscheid gebaseerd op maat (lengte en breedte), karakter (open of gesloten) en besturing door al dan niet professionele bemanning. De combinatie van die factoren is afgezet tegen de veilige en vlotte doorvaart en de mate van de te verwachten overlast. Verweerder heeft bij de gekozen indeling gebruik gemaakt van de bestaande maten zoals gebruikt bij eerdere vergunningenrondes en op grond van de regelgeving betreffende de doorvaartprofielen binnenwater Amsterdam.
Voor het segment bemand groot is aangesloten bij de maximale afmetingen van een vaartuig in doorvaartprofiel B (20x4,25 m). Dit doorvaartprofiel geldt voor de Amsterdamse wateren waar de breedte van de doorvaart tussen dertien en vierentwintig meter is en is daarmee van toepassing voor de grachten, zij het aan de krappe kant. Om die reden wordt deze afmeting voor dit segment als absolute bovengrens gehanteerd.
De gekozen afmetingen voor de vaartuigen in het segment bemand gesloten (14x3,75 m) passen bij doorvaartprofiel E. Dit betekent dat deze vaartuigen op al het binnenwater mogen varen, hetgeen de spreiding ten goede komt.
Voor het segment bemand open geldt dat de grens (10x3,15 m) is bepaald op basis van de grootte van de bij eerdere vergunningenrondes vergunde open vaartuigen. De reden om voor bemand open een apart segment te creëren is ingegeven door het feit dat open vaartuigen in het algemeen meer (geluids)overlast veroorzaken dan gesloten vaartuigen.
In het segment onbemand heeft verweerder er voor gekozen om de maximale afmetingen te beperken tot 5,50x2,00 m. Omdat deze vaartuigen vaak worden gebruikt door onervaren schippers die de verkeersregels vaak niet goed kennen, worden grotere vaartuigen dan deze door verweerder niet verantwoord geacht.
Voor het segment waterfiets is aangesloten bij de afmetingen van de eerder vergunde waterfietsen.
12.5.
De rechtbank acht de keuze van verweerder voor de indeling in segmenten zoals hierboven weergegeven niet onredelijk en voldoende gemotiveerd. Eiseres heeft geen omstandigheden naar voren gebracht die tot een ander oordeel moeten leiden. De in artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de RPA 2013 opgenomen consequentie dat een vaartuig slechts mag worden vervangen door een vaartuig dat tot hetzelfde segment behoort en even groot is als het oorspronkelijke vaartuig of kleiner is dan dat vaartuig, acht de rechtbank in lijn met de eerder genoemde beleidsdoelen van verweerder. In het geval verweerder vervanging van het vaartuig door een groter vaartuig – uit een ander segment maar ook binnen een segment – zou toestaan, zou daarmee de werking van het beleid teniet worden gedaan. Het segment bemand groot zou in die situatie immers onbeperkt kunnen toenemen hetgeen door verweerder onwenselijk wordt geacht. Bovendien zouden op die manier ook binnen een segment de vaartuigen onbeperkt in omvang kunnen toenemen. De keuze van verweerder om niet mee te werken aan vervanging van een vaartuig door een vaartuig uit een ander segment of door een groter vaartuig binnen hetzelfde segment, acht de rechtbank dan ook evenmin onredelijk. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet worden gezegd dat het beleid blijk geeft van een onevenredige belangenafweging. Voor zover eiseres heeft betoogd dat ook vervanging van een vaartuig door een kleiner vaartuig uit een ander segment niet mogelijk is onder het huidige beleid, overweegt de rechtbank dat het eiseres vrij staat voor deze situatie een aanvraag bij verweerder in te dienen. Het beleid sluit niet uit dat verweerder bereid is aan een dergelijke aanvraag mee te werken, mede gelet op het voornemen van verweerder om in de toekomst het vergunningenaantal voor bepaalde segmenten vrij te geven.
13.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat de overgangstermijn niet reëel en niet redelijk is. Het is onzorgvuldig om voor alle vaartuigen een zelfde termijn te hanteren. Daarbij kan niet van eiseres worden verlangd dat zij investeringen doet teneinde kans te maken om per 1 januari 2020 opnieuw een vergunning te verkrijgen zonder de garantie of een zodanige termijn dat deze investeringen weer kunnen worden terugverdiend.
13.2.
Verweerder heeft er bij de herziening van het volumebeleid voorts voor gekozen om voor het segment bemand groot te voorzien in een generieke – voor alle vaartuigen gelijke – overgangstermijn van zes jaar. Uit de toelichting bij artikel 6.1, derde lid, van de RPA 2013 blijkt dat bij het bepalen van de overgangstermijn is uitgegaan van gemiddelde gegevens voor vergunningen en vaartuigen. Verweerder heeft hierbij meegewogen dat:
alle vergunningen in het segment bemand groot in of voor 2006 zijn verleend, zodat ze in 2020 tenminste 14 jaar oud zijn;
de gemiddelde afschrijvingstermijn voor een vaartuig in dit segment 25 jaar is;
de gemiddelde afschrijvingstermijn voor een motor in dit segment 10 jaar is;
vaartuigen bij verlies van een vergunning voor gebied 1 kunnen worden ingezet in gebied 2 of verkocht kunnen worden nu het totale aantal vergunningen niet afneemt;
vanaf mei 2013 bekend is dat de duur van vergunningen zal worden beperkt.
13.3.
De rechtbank stelt vast dat de overgangstermijn is bedoeld om de vergunninghouder in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de herziening van het beleid te ondervangen. Verweerder heeft de termijn gebaseerd op een mix van gemiddelde gegevens en op basis daarvan de overgangstermijn vastgesteld op zes jaar. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee in zijn algemeenheid geen onredelijke invulling gegeven aan het beleid. De omstandigheid dat niet alle vaartuigen en motoren na afloop van de termijn zullen zijn afgeschreven zoals door eiseres is betoogd, of dat de exploitatievergunning voor een individueel vaartuig mogelijk op een later moment dan in 2006 is verleend, maakt dat niet anders. De termijn is immers niet bedoeld als volledige compensatie, maar om de vergunninghouders de mogelijkheid te bieden zich in te stellen op de nieuwe situatie. De termijn hoeft dan ook niet zo ver te strekken dat alle investeringen in de vaartuigen na afloop van de termijn kunnen zijn terugverdiend. Tegen deze achtergrond volgt de rechtbank eiseres evenmin in haar standpunt dat het onredelijk is dat in de RPA 2013 geen schadevergoedingsregeling is opgenomen. Daarnaast overweegt de rechtbank dat verweerder de mogelijkheid heeft om van het beleid af te wijken wanneer in een individueel geval blijkt dat een exploitant onevenredig wordt benadeeld door toepassing van het beleid. In tegenstelling tot hetgeen door eiseres is gesteld maakt de omstandigheid dat verweerder in zijn algemeenheid heeft onderkend dat sommige vaartuigen op één of meer van de hiervoor onder 13.2 genoemde aspecten mogelijk afwijken van het gemiddelde, naar het oordeel van de rechtbank niet dat artikel 4:84 van de Awb in een specifiek geval aan afwijking van het beleid in de weg staat. De overgangstermijn is immers, zoals hiervoor al is overwogen, niet bedoeld als volledige compensatie.
14. Ook het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel slaagt niet. Evenmin valt aan deze beginselen te ontlenen dat verweerder gehouden zou zijn bij de segmentindeling een differentiatie aan te brengen naar ‘bestaand’ en ‘nieuw’, zoals eiseres wenst. In zijn algemeenheid geldt het uitgangspunt dat aan verweerder de bevoegdheid toekomt zijn beleid te wijzigen. Eiseres mocht er dan ook niet van uit gaan dat het beleid zoals tenuitvoergelegd in de RPA 2007 nimmer zou worden gewijzigd. Evenmin is gebleken van enige toezegging van de zijde van verweerder dat het beleid niet zou worden gewijzigd. Bovendien is de rechtbank gebleken dat in elk geval vanaf juli 2012 het eiseres duidelijk had kunnen zijn dat verweerder voornemens was het beleid ten aanzien van het vergunningenstelsel te wijzigen. Immers tijdens de openbare vergadering van de Raadscommissie van 5 juli 2012 kwam dit voornemen al aan de orde. Eiseres wordt dan ook niet gevolgd in haar stelling dat de beleidswijzing volledig onverwacht kwam. Dat de precieze vorm en omvang van de beleidswijziging op een later moment pas zijn vaste omlijning kreeg, acht de rechtbank voor de hand liggend en een logisch gevolg van een zorgvuldige voorbereiding van de voorgenomen beleidswijziging en doet aan het voorgaande niet af.
15. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de wijziging van de Vob en de RPA 2013 evenmin in strijd zijn met algemene rechtsbeginselen, zodat er geen aanleiding is (delen van) de Vob of (delen van) de RPA 2013 onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten.
16.1.
Eiseres heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de Vob geen grondslag kan bieden voor de bestreden besluiten en heeft in dat verband aangevoerd dat artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob geen grondslag kan vormen voor de toekenning van een nieuwe vergunning, omdat het belang “de kwaliteit en de samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren” niet is begrepen in de belangen die zijn opgesomd in artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob en daarom hoogstens een rol kan spelen bij de intrekking van de vergunning. Dat standpunt berust naar het oordeel van de rechtbank op een onjuiste interpretatie van de Vob. In dat verband overweegt de rechtbank als volgt.
16.2.
In artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob is bepaald op grond van welke belangen en met welk oogmerk de vergunning kan worden geweigerd, ingetrokken of aangepast. Verlening en weigering van een vergunning zijn als het ware twee kanten van dezelfde medaille. Als de vergunning niet wordt geweigerd op grond van de genoemde belangen en oogmerken, wordt deze verleend. Overigens valt niet goed in te zien waarom de in artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob genoemde belangen wel een rol zouden kunnen spelen bij aanpassing van een vergunning zoals dit artikel expliciet bepaalt, en niet bij de ambtshalve intrekking van een vergunning en gelijktijdige verlening van een nieuwe vergunning, zoals in de bestreden besluiten is gebeurd. Het is daarbij in dit verband naar het oordeel van de rechtbank niet relevant dat verweerder in de bestreden besluiten afwisselend spreekt over wijzigen van de vergunning en intrekking en opnieuw verlenen van de vergunning. Er is geen wezenlijk verschil tussen beide. De Vob biedt grondslag zowel voor wijzigen van een vergunning als voor intrekken en vervolgens opnieuw verlenen van een vergunning als zodanig.
16.3.
Eiseres heeft voorts verwezen naar jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) en gesteld dat de bestreden besluiten op gespannen voet staan met deze jurisprudentie. De rechtbank deelt dit oordeel niet. Zoals in het voorgaande onder 7.3 is overwogen, is het aantal vergunningen in het segment bemand groot voor het vergunningsgebied 1 beperkt. De rechtbank leidt voorts uit het dossier af dat bij de vorige algemene uitgifteronde in 2006 er meer aanvragen voor vergunningen waren dan beschikbare vergunningen. De uitgifte heeft toen plaatsgevonden via loting. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van schaarste. In de uitspraak van het CBb van 5 december 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:1) is overwogen dat een verdelingsbeleid dat een voordeel voor onbepaalde tijd in stand laat dat een bepaald bedrijf heeft omdat het over een ontheffing beschikt waaraan geen termijn is verbonden, in een situatie van schaarste de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat. Het CBb acht het in een dergelijke situatie in het algemeen geboden een, mogelijk zelfs langdurige, overgangsregeling in het leven te roepen, zodat het bedrijf zich kan voorbereiden op de situatie waarin het op gelijke voet met de andere bedrijven naar de schaarse ontheffingen moet dingen. Gelet op deze jurisprudentie heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet ten onrechte gemeend dat in de onderhavige situatie de reeds verstrekte vergunningen voor onbepaalde tijd niet ongemoeid konden blijven. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval ook voldaan aan de eis die het CBb stelt ten aanzien van een overgangsregeling. Verweerder heeft immers een ruime overgangstermijn gehanteerd, waardoor eiseres in staat moet worden geacht zich voor te bereiden op de situatie waarin vanaf 2020 telkens voor maximaal tien jaar een vergunning voor het segment bemand groot wordt uitgegeven. De rechtbank verwijst naar hetgeen daarover in het voorgaande onder 13.3 is overwogen.
16.4.
Eiseres wijst in dit verband ten slotte op de uitspraak van het CBb van 17 juli 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:78) waaruit volgens eiseres zou volgen dat verweerder niet bevoegd was om tot intrekking over te gaan omdat de grondslag daartoe ontbreekt in de Vob. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. In voornoemde uitspraak is overwogen dat er een relatie dient te bestaan tussen enerzijds de veranderde omstandigheden en anderzijds de belangen ter bescherming waarvan de ontheffing is verleend. In de zaak die voorlag in die uitspraak van het CBb was dat volgens het CBb niet het geval. In de onderhavige situatie ligt dat naar het oordeel van de rechtbank anders. Met de wijziging van de Vob biedt artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob een aparte grondslag om een exploitatievergunning voor bedrijfsvaartuigen in te trekken. Verweerder heeft de intrekking van de vergunning gebaseerd op zowel artikel 1.2.8, eerste lid onder c, als artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob, maar had overigens ook kunnen volstaan met laatstgenoemde bepaling. De belangen bedoeld in artikel 1.2.8, eerste lid onder c, van de Vob, zijn de belangen genoemd in artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob, welke bepaling weer doorverwijst naar artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob. De rechtbank stelt vast dat verweerder heeft geconcludeerd dat vanwege de feitelijke omstandigheden – waaronder de toegenomen drukte op de grachten alsmede de daardoor ervaren overlast – zijn beleidsdoelen, waaronder vermindering van de overlast, vergroening van de vloot, vergroten van de veiligheid en het verbeteren van de doorvaart, onvoldoende werden bereikt. In zoverre is er dus sprake van gewijzigde omstandigheden (toegenomen drukte en overlast) die in directe relatie staan tot de belangen milieu, veiligheid en vlotte en veilige doorvaart. Deze belangen kon verweerder al behartigen en aan de intrekking van een vergunning ten grondslag leggen op grond van artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob. Door de wijziging van artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob, kon verweerder ook de wens om de kwaliteit en de samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren, alsmede het beperken van de overlast, bij de intrekking betrekken. Van een intrekking louter vanwege een gewijzigd beleidsmatig inzicht dat het wenselijk zou zijn om ruimte voor nieuwkomers te scheppen, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Van misbruik van bevoegdheid, voor zover eiseres bedoeld heeft dat aan te voeren, is evenmin sprake.
16.5.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de Vob afdoende grondslag biedt voor de bestreden besluiten. Hetgeen eiseres verder nog aanvoert met betrekking tot de grondslag van de bestreden besluiten, behoeft geen bespreking.
17.1.
Voorts is in geschil of met de bestreden besluiten artikel 1 van het Protocol (het EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM) is geschonden.
17.2.
In artikel 1 van het EP is bepaald dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
17.3.
Het is vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (het EHRM) dat het intrekken van een vergunning ten behoeve van de exploitatie van bedrijfsactiviteiten onder het begrip eigendom als bedoeld in artikel 1 van het EP valt. Zie onder meer het arrest van het EHRM van 8 april 2008, Megadat.com SRL tegen Moldavië, nr. 21151/04 (Megadat.com), punt 63, en het arrest van 13 januari 2015, Vékony tegen Hongarije, nr. 65681/13 (Vékony), punt 29 (www.echr.coe.int). De rechtbank is dan ook met partijen van oordeel dat artikel 1 van het EP op deze zaak van toepassing is. Uit dezelfde jurisprudentie volgt voorts dat in een dergelijke situatie sprake is van reguleren van het eigendom als bedoeld in de tweede alinea van artikel 1 van het EP (zie Megadat.com, punt 65, en Vékony, punt 30) en – anders dan eiseres heeft gesteld – niet van ontnemen van het eigendom. Dat betekent dat het intrekken van de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd en het vervolgens verlenen van de op 1 januari 2020 eindigende exploitatievergunningen een inbreuk vormt op eiseres’ recht op ongestoord genot van het eigendom (de inbreuk).
17.4.
Voorts is niet langer in geschil dat de bevoegdheid om deze inbreuk te maken een wettelijke grondslag heeft in de artikelen 1.2.8, eerste lid en onder c, en 2.4.5, vijfde lid, van de Vob en dat die regeling op juiste wijze bekend is gemaakt. Wat partijen verdeeld houdt, is of deze artikelen van de Vob voldoende “foreseeable” zijn.
17.5.
Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM wordt met “foreseeable” bedoeld dat de regeling voldoende precies is geformuleerd, in die zin dat een betrokkene zijn gedrag – al dan niet met deskundig advies – daarop kan aanpassen (zie onder meer het arrest van het EHRM van 26 april 1979, Sunday Times tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 6538/74, punt 49).
17.6.
De rechtbank stelt vast dat vóór de Vob op 2 oktober 2013 werd gewijzigd, de exploitatievergunning ook kon worden ingetrokken op grond van artikel 1.2.8, eerste lid en onder c, van de Vob. Met de wijziging van artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob is de intrekkingsmogelijkheid verruimd. Artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob ziet immers niet langer op alleen het weigeren van de een aanvraag, maar ook op het intrekken van bestaande vergunningen op grond van in de Vob genoemde belangen waar in dit artikel naar verwezen wordt. Daarbij zijn bij de wijziging enkele belangen aan artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob toegevoegd. Nu sprake is van een gelimiteerd aantal belangen waar op grond van de artikelen 1.2.8, eerste lid en onder c en 2.4.5, vijfde lid, van de Vob de vergunning ingetrokken kan worden, is de rechtbank van oordeel dat de artikelen voldoende precies zijn geformuleerd. Anders dan eiseres ter zitting heeft gesteld, maakt het feit dat dit meer dan één belang behelst, dat sommige belangen niet in de artikelen zelf zijn opgesomd, dan wel dat enkele van die belangen niet op de passagiersvaart zouden zien, deze artikelen niet minder precies geformuleerd.
17.7.
De rechtbank constateert verder dat verweerder het systeem van exploitatievergunningen hanteert vanwege de beperkte capaciteit van de Amsterdamse wateren. Het achterliggende doel van de inbreuk is dan ook gelegen in de noodzakelijke regulering en verdeling van die beperkte capaciteit. De rechtbank acht dit achterliggende doel niet onredelijk en voorts een legitieme doelstelling die het algemeen belang dient. Anders dan eiseres ter zitting heeft aangevoerd, vereist artikel 1 van het EP niet, dat het algemeen belang tevens een reden van dwingende aard moet hebben. De stelling van eiseres dat de inbreukmakende regeling niet het meest geschikte middel is om het achterliggende doel van de inbreuk te bereiken, is – gelet op de ruime beoordelingsvrijheid die verweerder hierbij heeft – niet relevant. Hierom slaagt ook niet het overige hierbij aangevoerde, nu dat ziet op de inbreukmakende regeling en de toepassing daarvan.
17.8.
Vervolgens moet beoordeeld worden of bij de inbreuk op het recht op ongestoord genot van het eigendom een redelijk en proportioneel evenwicht (‘fair balance’) bestaat tussen enerzijds het algemeen belang van de samenleving en anderzijds de bescherming van de fundamentele rechten van eiseres. Van een dergelijk redelijk en proportioneel evenwicht is geen sprake indien eiseres door de inbreuk wordt getroffen met een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’). Bij de keus van de middelen om het algemeen belang te dienen, komt aan verweerder een ruime beoordelingsmarge toe.
17.9.
De rechtbank overweegt dat de inbreuk onderdeel is van een meeromvattend beleid van verweerder over het gebruik van de beperkte capaciteit van de Amsterdamse wateren. Binnen dit beleid is onder meer onderscheid gemaakt naar bedrijfsmatige en
niet-bedrijfsmatige vaart en naar de afmeting van vaartuigen. De inbreuk ziet alleen op vaartuigen uit de (bedrijfsmatige) passagiersvaart in het segment bemand groot. Dit acht de rechtbank niet onredelijk. De rechtbank constateert verder dat verweerder niet enkel bij eiseres, maar bij alle betrokkenen met vaartuigen in het segment bemand groot de inbreuk op gelijke wijze heeft toegepast. Hieruit volgt dat, anders dan eiseres ter zitting heeft gesteld, degene met vaartuigen uit het segment bemand groot niet individueel en buitensporig worden getroffen vanwege het enkele feit dat de inbreuk alleen op betrokkenen met vaartuigen in dat segment wordt toegepast.
17.10.
Voorts is volgens vaste jurisprudentie van het EHRM bij regulering van eigendom
– anders dan bij ontneming van eigendom – geen sprake van een individuele en buitensporige last, indien een redelijke overgangstermijn is ingesteld. Deze overgangstermijn heeft tot doel dat de betrokkenen adequate maatregelen kunnen nemen om hun bron van inkomsten op de aankomende veranderingen af te stemmen. Als alternatief voor deze overgangstermijn kan een financiële compensatie worden toegekend. Zie onder meer het arrest Vékony, punt 35, en het arrest van 29 maart 2010, Brosset-Triboulet en anderen tegen Frankrijk, nr. 34078/02, punt 94.
17.11.
Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder heeft voorzien in een overgangstermijn van zes jaar door middel van het verlenen van de op 1 januari 2020 eindigende exploitatievergunning. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat deze overgangstermijn van zes jaar voldoende is om eiseres in de gelegenheid te stellen adequate maatregelen te nemen om haar bron van inkomsten op de nieuwe situatie af te stemmen. Verweerder heeft immers aangevoerd dat bij het bepalen van de termijn om de betrokkenen de gelegenheid te geven hun bedrijfssituatie op de nieuwe situatie in te stellen, mede is gekeken naar andere overgangstermijnen in vergelijkbare situaties, waaronder de liberalisering van de taximarkt. Onbestreden is dat de overgangstermijn in deze zaak langer is dan de vier jaar die bij de liberalisering van de taximarkt gold. Eiseres’ stelling dat verweerder geen nader onderzoek naar de termijn heeft gedaan, kan dan ook niet slagen. Voorts heeft eiseres niet gesteld of onderbouwd dat de gehanteerde termijn van zes jaar voor haar te kort is om haar bedrijfsvoering op adequate wijze aan te passen op de nieuwe situatie. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat verweerder bij het bepalen van de duur van de overgangstermijn voorts rekening heeft gehouden met de over de sector bezien gemiddelde afschrijving van de vaartuigen en motoren. Dat betekent dat eiseres, behalve dat zij zich met adequate maatregelen kan instellen op de nieuwe situatie, de overgangstermijn tevens kan gebruiken om (een deel van) haar investeringen terug te verdienen. Gelet op voornoemde jurisprudentie van het EHRM heeft het voorgaande tot gevolg dat – anders dan de stelling van eiseres ter zitting – verweerder zich op het standpunt kon stellen dat hij naast de overgangstermijn niet hoefde te voorzien in een financiële compensatie.
17.12.
Eiseres heeft verder ter zitting aangevoerd dat nu nog onduidelijk is wat de flankerende maatregel – de uitgifteronde voor de vergunningen vanaf 1 januari 2020 – in zal houden, zodat die niet betrokken mag worden in de belangenafweging in het kader van artikel 1 van het EP. Eiseres verwijst hierbij naar het arrest Vékony en het vonnis van de rechtbank Den Haag van 17 juli 2014 (ECLI:NL:RBDHA:2014:6161).
17.13.
Uit punt 36 van het arrest Vékony volgt, dat indien nieuwe vergunningen worden uitgegeven, deze uitgifte transparant moet zijn en eiseres moet kunnen meedingen, waarbij met haar status als oude vergunninghoudster rekening wordt gehouden. Tussen partijen is niet in geschil dat de details en criteria van de uitgifteronde nog niet vaststaan. Echter, de rechtbank is van oordeel dat uit die enkele omstandigheid niet volgt dat de uitgifteronde daarom niet in deze belangenafweging in het kader van artikel 1 van het EP mag worden betrokken. Het vonnis van 17 juli 2014 van de rechtbank Den Haag behelst immers een andere situatie. In die zaak werd de exploitatie waar de vergunning op ziet – het exploiteren van een pelsdierhouderij – van overheidswege verboden. In deze zaak echter wordt de exploitatie niet verboden, maar worden de vergunningen vanaf 1 januari 2020 onder gegadigden enkel opnieuw verdeeld middels de uitgifteronde. Voorts ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat die uitgifte niet transparant zal zijn als bedoeld in het arrest Vékony. De rechtbank merkt in dat verband op dat in artikel 1.3, tweede lid, van de RPA 2013 is bepaald dat burgemeester en wethouders per uitgifteronde besluiten hoeveel vergunningen er per segment en voor welk vergunningsgebied beschikbaar zijn en hoe de vergunningen worden verdeeld. Zij stellen daartoe een Uitgiftereglement vast, dat wordt toegepast bij de desbetreffende uitgifteronde. Verweerder heeft ter zitting onder meer toegelicht dat reeds extern advies over de uitgifteronde is ingewonnen, welk advies op internet is geplaatst, en dat besluitvorming hierover binnenkort op een Collegevergadering zal plaatsvinden. Voorts is niet in geschil dat eiseres aan deze uitgifteronde deel kan nemen. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat eiseres in een voordeligere positie is dan nieuwkomers, nu ze al over één of meer vaartuigen beschikt en een deel van haar investeringen reeds heeft kunnen terugverdienen. Overigens volgt ook uit de RPA 2013 dat nu al duidelijk is dat bepaalde wegingscriteria niet aan de huidige vergunninghouders tegengeworpen zullen worden, zoals onder meer het hebben van een motor met emissie-uitstoot naar de fase-III-B-norm bij het criterium emissievrij varen. De stelling voorts van eiseres dat de overgangstermijn pas kan beginnen te lopen nadat de uitgifteronde heeft plaatsgevonden, volgt de rechtbank niet, nu die stelling geen grond vindt in het arrest Vékony.
17.14.
Tussen partijen is verder niet in geschil dat deze uitgifteronde gedurende de overgangstermijn wordt gehouden en wel – naar verweerder ter zitting onbestreden heeft toegelicht – in 2015. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat het hierom voor eiseres al vroeg duidelijk is of zij daadwerkelijk vanaf 1 januari 2020 vergunningen zal verliezen, en zo ja, hoeveel, zodat zij tijd heeft zich ook op die veranderde omstandigheid in te stellen. Hierbij overweegt de rechtbank dat indien eiseres dan geen enkele vergunning bemachtigt, zij nog steeds economische activiteiten met haar onderneming kan uitoefenen. Zij kan immers met de vaartuigen uit het segment bemand groot nog steeds varen, alleen niet in de betreffende Amsterdamse wateren (zie ook het arrest Megadat.com, punt 65). Gelet hierop volgt de rechtbank niet de stelling van eiseres ter zitting dat het door de inbreuk voor haar verboden en daarmee onmogelijk wordt haar bedrijf te exploiteren, zodat het voor haar feitelijk alsnog neerkomt op ontneming van eigendom. De stelling voorts van eiseres dat buiten Amsterdam geen stad te vinden is met rondvaartactiviteiten met dezelfde toeristische vraag, is – los van de vraag of deze juist is – hierbij niet doorslaggevend.
17.15.
Gelet op het voorgaande kan niet worden geoordeeld dat eiseres met de bestreden besluiten wordt getroffen door een individuele en buitensporige last. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat een groter gewicht toekomt aan het algemeen belang van de samenleving dan aan de bescherming van de fundamentele rechten van eiseres. Dat betekent dat artikel 1 van het EP niet is geschonden. De beroepsgrond faalt.
18.1.
Eiseres heeft betoogd dat haar vaartuigen ten onrechte in het segment bemand groot zijn ingedeeld. De vaartuigen passen qua afmeting niet in het segment bemand groot omdat zij groter zijn dan de maximale afmetingen van dat segment. Nu de vaartuigen niet vallen in een in de RPA 2013 onderscheiden segment, kan de RPA 2013 niet op deze vaartuigen worden toegepast, aldus eiseres.
18.2.
De rechtbank concludeert met eiseres dat de genoemde vaartuigen qua afmeting en karakter niet binnen één van de segmenten als genoemd in artikel 1.1., aanhef en onder k, van de RPA 2013 vallen. In de situatie dat voor deze vaartuigen onder de werking van de RPA 2013 een aanvraag voor een exploitatievergunning wordt ingediend, betekent dat dat de aanvraag zou moeten worden afgewezen. Nu beide vaartuigen al over een exploitatievergunning beschikten, heeft verweerder de vaartuigen ingedeeld in het segment bemand groot om het mogelijk te maken om deze – in ieder geval tot 1 januari 2020 – te exploiteren. Deze handelswijze komt de rechtbank niet onredelijk voor. Het feit dat verweerder geen apart segment voor deze te grote vaartuigen heeft gecreëerd, acht de rechtbank, gelet op de wens van verweerder om de te grote vaartuigen op termijn uit de grachten te laten verdwijnen, evenmin onredelijk.
19.1.
De gronden van eiseres richten zich voorts tegen het aan de exploitatievergunningen verbonden voorschrift 2.11. Op grond van dat voorschrift, zoals dat voor de vaartuigen van eiseres is aangepast in de bestreden besluiten, trekt het college de vergunning in wanneer het vaartuig langer dan vier weken buiten gebruik is, anders dan vanwege reparatie of onderhoud. Het college weigert medewerking te verlenen aan het wijzigen van de vergunning wanneer de eigendom van het vaartuig onder algemene of bijzonder titel overgaat en bij vervanging of verbouwing van het vaartuig.
19.2.
De rechtbank stelt voorop dat met het opnemen van voorschrift 2.11. in de bestreden besluiten verweerder heeft aangeduid dat het overgangsbeleid, neergelegd in artikel 6.1, vierde lid, van de RPA 2013 geldt voor de vaartuigen van eiseres. Dit overgangsbeleid is uitsluitend van toepassing op de vaartuigen die groter zijn dan de maximale afmetingen die op grond van de segmentindeling voor het segment bemand groot zijn toegestaan. Deze segmentindeling heeft de rechtbank onder 12.5 niet onredelijk geacht. Verweerder streeft ernaar om deze vaartuigen op termijn uit de grachten te laten verdwijnen, omdat zij gelet op de doorvaartprofielen eigenlijk te groot zijn om door de Amsterdamse grachten te varen. Verweerder hanteert daartoe een overgangsbeleid, op grond waarvan verweerder enkel de huidige vergunninghouder nog toestaat de vergunning te gebruiken tot het moment dat deze het vaartuig verkoopt, vervangt of verbouwt en zolang het vaartuig niet langer dan vier weken buiten gebruik is.  De rechtbank acht dit overgangsbeleid niet onredelijk gelet op de te grote afmetingen van de vaartuigen in relatie tot de doorvaartprofielen van de grachten. De omstandigheid dat bijvoorbeeld ook een overgang van een vaartuig van vader op zoon na overlijden van de vader onder dit beleid valt, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank volgt eiseres voorts niet in haar stelling, dat het voorschrift onvoldoende duidelijk is. Voor zover de formulering van het voorschrift al tot onduidelijkheid zou kunnen leiden, heeft verweerder die weggenomen door ter zitting toe te lichten dat het moet gaan om een aaneengesloten periode van vier weken en niet om een optelsom van meerdere perioden, zoals door eiseres is verondersteld. Van schending van het formele rechtszekerheidsbeginsel, zoals eiseres stelt, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Voor zover eiseres heeft betoogd dat er allerlei omstandigheden kunnen zijn op grond waarvan een schip noodgedwongen langer dan vier weken uit de vaart moet worden genomen, overweegt de rechtbank dat die situatie thans niet voorligt. Of verweerder onder dergelijke omstandigheden overgaat tot intrekking van de vergunning, is onderwerp van nadere besluitvorming door verweerder, waartegen eiseres rechtsmiddelen kan aanwenden, mocht een dergelijke situatie zich voordoen.
19.3.
Dat de vaartuigen van eiseres groter zijn dan de maximale afmetingen voor het segment bemand groot, is niet bestreden. Verweerder heeft dan ook conform het overgangsbeleid neergelegd in artikel 6.1, vierde lid, van de RPA 2013 voorschrift 2.11. in de bestreden besluiten opgenomen. Van strijd met de RPA 2013 omdat, zoals eiseres aanvoert, artikel 6.1, achtste lid, van de RPA 2013 niet is ingetrokken, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder gelet op de specifieke omstandigheden van eiseres, in redelijkheid voorschrift 2.11. in de bestreden besluiten heeft kunnen opnemen. Eiseres heeft in dat verband aangevoerd dat zij al in 2011/2012 een overeenkomst omtrent de koop van haar twee vaartuigen heeft gesloten met Canal Company B.V.. Canal Company B.V. betaalt per maand een bedrag aan eiseres als aanbetaling op de vaartuigen. In ruil daarvoor mag Canal Company B.V. de vaartuigen exploiteren. De formele overdracht van de vaartuigen moet nog plaatsvinden, maar wordt nu onmogelijk gemaakt door vergunningvoorschrift 2.11., waardoor aan de overeenkomst tussen eiseres en Canal Company de grondslag komt te ontvallen. Eiseres lijdt hierdoor schade. De rechtbank begrijpt deze grond aldus dat eiseres meent dat het verbinden van voorschrift 2.11. aan de exploitatievergunningen voor haar onevenredige gevolgen heeft.
19.4.
De rechtbank overweegt dat op basis van de door eiseres overgelegde stukken niet kan worden vastgesteld wat de gevolgen van het vergunningvoorschrift 2.11. voor eiseres zijn. De rechtbank kan eiseres volgen in haar stelling dat de formele overdracht van de vaartuigen aan Canal Company B.V. niet meer kan plaatsvinden, maar eiseres heeft niet onderbouwd of inzichtelijk gemaakt dat zij daardoor schade lijdt en hoe groot die schade dan is of zal zijn. Eiseres heeft immers slechts een gedeelte van de tussen partijen gesloten overeenkomst overgelegd, zodat de rechtbank niet kan vaststellen of tussen partijen afspraken zijn gemaakt bijvoorbeeld voor het geval de formele overdracht niet plaats kan vinden, of voor andere (onvoorziene) omstandigheden. Niet is gebleken dat de overeenkomst met Canal Company B.V. is ontbonden of dat de maandelijkse betalingen zijn gestopt. Daarbij benadrukt de rechtbank dat de bestreden besluiten niet in de weg staan aan de voortzetting van de huurkoopconstructie zoals eiseres en Canal Company B.V. die lijken te zijn overeengekomen. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook niet gebleken dat vergunningvoorschrift 2.11. voor eiseres onevenredige gevolgen heeft. Deze beroepsgrond kan derhalve niet slagen. Hetgeen eiseres voorts nog heeft aangevoerd met betrekking tot voorschrift 2.11. behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking.
20.1
De rechtbank ziet zich voorts voor de vraag gesteld of verweerder in redelijkheid voorschrift 2.2. aan de exploitatievergunningen heeft kunnen verbinden.
20.2
In de RPA 2013 is in artikel 2.6, eerste lid, bepaald dat burgemeester en wethouders aan de vergunningen het voorschrift verbinden dat met ingang van 1 april 2014 ieder passagiersvaartuig in de segmenten bemand groot, bemand gesloten en bemand open moet zijn voorzien van een goed werkende transponder zoals bedoeld in het door of namens burgemeester en wethouders in bijlage 2 bij de RPA 2013 opgestelde transponder-voorschrift. Verweerder heeft aan deze bepaling voldaan door vergunningvoorschrift 2.2. aan de vergunningen te verbinden. In de genoemde bijlage is onder voorschrift 2 opgenomen dat de transponder 24 uur per dag en zeven dagen per week aan dient te staan en de naam van het in de vaart zijnde vaartuig alsmede de locatiegegevens (tijd en GPS-coördinaten) zodanig uit dient te zenden dat deze kunnen worden geregistreerd door of namens de gemeente Amsterdam.
20.3
Uit de genoemde bijlage 2 blijkt verder dat de transponder de vaarwegbeheerder in staat stelt om de vaarbewegingen op het water te monitoren en noodzakelijk is om op efficiënte wijze op vergunningsvoorwaarden (onder andere de vergunningsgebieden) toezicht te houden en eventueel te handhaven. Daarnaast heeft de schipper met de transponder aan boord van het vaartuig meer overzicht, kunnen verkeerssituaties beter worden ingeschat en kan de vaarweginfrastructuur beter worden benut. Voorts zijn gegevens sneller en vollediger beschikbaar in geval van calamiteiten. Een transponder draagt daarmee bij aan een vlot en veilig scheepvaartverkeer, aldus verweerder.
20.4
Eiseres heeft betoogd dat het treffen van verkeersmaatregelen geen belang is dat door de Vob wordt gediend nu het treffen van dergelijke maatregelen uitputtend is geregeld in de Scheepvaartverkeerswet en het Binnenvaartpolitiereglement. Naar het oordeel van de rechtbank is met het opleggen van het transpondervoorschrift geen verkeersmaatregel getroffen, maar een verplichting opgelegd om een transponder te installeren om zo gegevens te kunnen genereren ten behoeve van de vlotte en veilige doorvaart en de handhaving van de vergunningsvoorwaarden. Van een overlap of strijd met de Scheepvaartverkeerswet of het Binnenvaartpolitiereglement is de rechtbank ook anderszins niet gebleken.
20.5
De rechtbank overweegt verder dat de transponder, anders dan eiseres stelt, niet uitsluitend voor handhavingsdoeleinden dient, maar mede ten behoeve van de vlotte en veilige doorvaart is bedoeld zoals uit de hiervoor weergegeven passage uit bijlage 2 duidelijk naar voren komt. In dit verband is dan ook geen sprake van de situatie dat met voorschrift 2.2. de belangen bedoeld in artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob niet worden gediend. De omstandigheid dat de gegevens die de transponder uitzendt tevens kunnen worden gebruikt voor het controleren of wordt voldaan aan de vergunningplicht, stuit naar het oordeel van de rechtbank niet op bezwaren. Geen rechtsregel verzet zich ertegen dat deze gegevens ook voor handhavingsdoeleinden worden gebruikt. De stelling van eiseres dat het voeren van de transponder voor haar zinloos is omdat zij toch in beide vergunningsgebieden mag varen, volgt de rechtbank evenmin. De illegale passagiersvaart, die niet is uitgerust met een transponder, is immers makkelijker te signaleren wanneer de legale vloot een transponder voert.
20.6
De rechtbank volgt eiseres voorts niet in haar standpunt dat uit het voorschrift niet de verplichting voortvloeit om de transponder ook daadwerkelijk aan te zetten. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de woorden “goed werkende transponder” in het voorschrift genoegzaam dat deze ook aan dient te worden gezet. Daarbij verwijst het voorschrift voor de uitleg en invulling van de transponderplicht naar de bijlage waarin nog eens expliciet is vermeld dat de transponder aan moet staan. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar stelling dat de verplichting om de transponder aan te zetten niet voortvloeit uit voorschrift 2.2. maar uit de beleidsregel. De rechtbank acht deze handelswijze van verweerder niet onredelijk en voldoende duidelijk. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt dan ook niet.
20.7
De stelling van eiseres dat de transponders vaak niet goed werken, acht de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Eiseres heeft ter ondersteuning van haar stelling verwezen naar het rapport van TNO van 9 november 2014. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit dat rapport slechts dat het voorkomt dat gegevens worden opgevangen die niet kunnen kloppen omdat bijvoorbeeld een passeertijd van 0:00 seconden wordt waargenomen. Een causaal verband met de werking van de transponder acht de rechtbank hiermee geenszins aannemelijk gemaakt.
20.8
Ook het argument van eiseres dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel nu het transpondervoorschrift niet geldt voor de pleziervaart, volgt de rechtbank niet. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat ten aanzien van de pleziervaart en de passagiersvaart sprake is van gelijke gevallen. De passagiersvaart betreft immers het beroepsmatig vaarverkeer, waarvoor nu eenmaal andere voorwaarden gelden dan voor het privégebruik van vaartuigen. De rechtbank merkt overigens nog op dat voor de pleziervaart de verplichting geldt om een RFID-chip te voeren.
20.9
Gelet op al het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid het vergunningvoorschrift 2.2. aan de exploitatievergunningen heeft kunnen verbinden. Geen rechtsregel staat er aan in de weg dat verweerder de kosten van de transponder dan voor rekening van de reder laat komen. Hierom kan ook de stelling van eiseres dat daarvoor een aparte grondslag in een wet in formele zin benodigd zou zijn, niet slagen. De rechtbank is niet gebleken van omstandigheden waaronder deze kosten voor eiseres als onevenredig bezwarend moeten worden aangemerkt.
21.	Al het voorgaande in ogenschouw nemende, komt de rechtbank tot de conclusie dat de beroepsgronden niet tot vernietiging van de bestreden besluiten kunnen leiden. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A. Spoel, voorzitter, en mr. K. Oldekamp-Bakker en mr. E.J. Otten, leden, in aanwezigheid van mr. S. Leijen-Westra, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 augustus 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.