ECLI:NL:RVS:2017:346
Raad van State — Uitspraak 


201601078/1/A1.
Datum uitspraak: 8 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Heiloo,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 28 januari 2016 in zaak nrs. 15/5333 en 15/5334 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Heiloo.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het hekwerk/de erfafscheiding op het perceel [locatie 1] te Heiloo blijvend te verlagen tot 1 meter, dan wel dit bouwwerk geheel te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 11 november 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 26 juni 2015 in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering daarvan.
Bij uitspraak van 28 januari 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[partij A] en [partij B] hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij de Afdeling is op 19 april 2016 tevens een brief van [partij A] en [partij B] van 16 april 2016 met het opschrift ‘incidenteel hoger beroep’ ingekomen.
Het college en [partij A] en [partij B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2016, waar [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), bijgestaan door mr. M.W. van der Hulst, [partij A], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door M.H. van der Linden, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] en [partij A] en [partij B] bewonen de buurpercelen [locatie 1] en [.] te Heiloo. Uit de gedingstukken blijkt dat [appellant] in maart 2015 op zijn perceel een hekwerk heeft laten plaatsen aan zijn woning. Het betreft een open hekwerk van donkergekleurd staal, geplaatst in een U-vorm. Het hekwerk is aan één zijde 2 m hoog, aan één van de andere zijden gedeeltelijk 2 m en gedeeltelijk 1,40 m hoog en aan de derde zijde 1,40 m hoog.
De hoogste zijde van het hekwerk staat voor de woning en in het zicht van [partij A] en [partij B]. Zij hebben het college op 11 mei 2015 verzocht om handhavingsmaatregelen met betrekking tot het hekwerk.
Het college heeft [appellant] daarop bij brief van 19 mei 2015 een vooraankondiging gestuurd, waarin het heeft medegedeeld voornemens te zijn handhavend op te treden tegen het hekwerk.
[appellant] heeft daarop bij brief van 25 mei 2015 zijn zienswijze gegeven. Deze zienswijze heeft het college niet tot een ander standpunt geleid, waarna het het besluit van 26 juni 2015 heeft genomen.
2. Niet in geschil is dat het onder 1 bedoelde hekwerk een erf- of perceelafscheiding is zoals bedoeld in artikel 2, twaalfde lid, van bijlage II van het Bor. Voor de vraag of dit bouwwerk ingevolge genoemd artikellid zonder omgevingsvergunning mag worden geplaatst zoals [appellant] stelt, dient in de eerste plaats de vraag te worden beantwoord of het achter de voorgevelrooilijn zoals bedoeld in artikel 2, twaalfde lid, van bijlage II van het Bor is gebouwd.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat als de voorgevelrooilijn in dit geval moet worden aangemerkt de dikke zwarte lijn aan de voorzijde van de woningen aan het Vredenoord, zoals deze is weergegeven op de verbeelding van het bestemmingsplan. Deze dikke zwarte lijn loopt volgens het college strak langs de gevels van alle woningen die gelegen zijn aan het Vredenoord. Het college heeft ter onderbouwing van dit standpunt aansluiting gezocht bij de bijzondere architectuur ter plaatse en gesteld dat deze bijzondere architectuur in een verspringende voorgevelrooilijn voorziet.
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep van [appellant]
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend tegen het hekwerk op te treden. Volgens hem heeft de rechtbank bij dit oordeel ten onrechte de feitelijke situatie bepalend geacht ter beoordeling van de vraag waar de voorgevelrooilijn in de onderhavige situatie is gelegen. Hij voert daartoe aan dat het bestemmingsplan daarover in dit geval geen duidelijkheid verschaft en dat daarom de definitie van "voorgevelrooilijn" in de bouwverordening bepalend is. Aangezien in dit geval volgens [appellant] de bouwverordening een duidelijke en bruikbare definitie van het begrip "voorgevelrooilijn" geeft, had de rechtbank niet op grond van beoordeling van de feitelijke situatie tot haar oordeel over de ligging van de voorgevelrooilijn kunnen komen. Toepassing van de definitie in de bouwverordening leidt tot de conclusie dat het hekwerk achter de voorgevelrooilijn is gebouwd, aldus [appellant].
4.1. Artikel 1 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zuidwest" luidt als volgt.
In deze regels wordt verstaan onder:
al. voor-, zij- en achtergevelrooilijn: de denkbeeldige lijn die strak loopt langs de voor-, zij-, respectievelijk achtergevel van een hoofdgebouw tot aan de perceelsgrenzen.
4.2. Anders dan [appellant] betoogt, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat nu het bestemmingsplan voorschriften bevat met betrekking tot de in aanmerking te nemen voorgevelrooilijn, niet aan de betekenis van dit begrip volgens de bouwverordening wordt toegekomen.
De rechtbank heeft daarbij terecht overwogen dat de omstandigheid dat deze definitie niet zonder meer duidelijkheid biedt over de vraag waar de voorgevelrooilijn feitelijk is gesitueerd, dit niet anders maakt. In het bestemmingsplan is het begrip voorgevelrooilijn immers gedefinieerd. [appellant] beroept zich daarom tevergeefs op de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ0724), omdat de daarin aan de orde zijnde situatie waarin het begrip voorgevelrooilijn niet in het bestemmingsplan was gedefinieerd, zich hier niet voordoet.
De rechtbank heeft het hiervoor onder 2. vermelde standpunt van het college over de feitelijke situering van de voorgevelrooilijn ter plaatse terecht niet gevolgd. Zij heeft terecht overwogen dat de door het college bedoelde zwarte lijn op de verbeelding blijkens de legenda de grens van het bouwvlak aangeeft. Deze lijn verwijst niet via de legenda naar het in de planregels gedefinieerde begrip voorgevelrooilijn. De rechtbank heeft daarom terecht voor de vraag wat de voorgevel van het hoofdgebouw is, de feitelijke situatie op het perceel beoordeeld. Bij die beoordeling heeft de rechtbank terecht de situering van onder meer de oprit en de voordeur van de woning van belang geacht. Nu de feitelijke situatie bepalend is, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte bij haar oordeelsvorming niet de naar de weg gekeerde zijde van de woning als uitgangspunt heeft genomen.
De rechtbank is voorts terecht tot het oordeel gekomen dat het hekwerk is geplaatst tegen de muur die in dit geval als de voorgevel heeft te gelden. Zij heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat de voordeur en derhalve de hoofdtoegang van de woning van [appellant] is gelegen in de muur die haaks op de langs hun woning gelegen weg Vredenoord gesitueerd is. De muur van de woning waartegen het hekwerk is geplaatst ligt evenwijdig aan, maar vóór de muur waarin de voordeur en de hoofdtoegang tot de woning zich bevindt. Voor deze voordeur is de oprit naar de garage, die ligt naast de voordeur, gelegen. Gelet op de positionering van deze beide muren, evenwijdig aan elkaar en in elkaars verlengde, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de muur waartegen het hekwerk is geplaatst heeft te gelden als de voorgevel van de woning, die verspringt naar de muur waarin de voordeur zich bevindt. De rechtbank heeft bij haar oordeel tevens terecht betrokken dat de muur waartegen het hekwerk is geplaatst, de gevel betreft waarin vrijwel over de volle breedte ramen zijn geplaatst, terwijl de muur die hier haaks op staat, en die volgens [appellant] de voorgevel zou zijn, grotendeels uit metselwerk bestaat.
De rechtbank is op grond van de bovengenoemde feiten en omstandigheden in hun onderlinge samenhang bezien, terecht tot het oordeel gekomen dat het hekwerk is geplaatst voor de voorgevelrooilijn. Omdat het hekwerk gedeeltelijk hoger is dan 1 meter voldoet het niet aan de voorwaarden voor het vergunningvrij oprichten ervan in artikel 2, aanhef en twaalfde lid, van bijlage II bij het Bor, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het vertrouwensbeginsel aan het handhavend optreden in de weg staat.
Hij voert daartoe aan dat hij, voordat het hekwerk is geplaatst, informatie bij de gemeente heeft ingewonnen over de vraag of het plaatsen van het hekwerk ter plaatse was toegestaan. Volgens [appellant] is daarop van de zijde van het college niet adequaat gereageerd. Nu de medewerker die hem op zijn verzoek om informatie heeft geantwoord de situatie ter plaatse kende, mocht hij verwachten dat deze niet zou hebben volstaan met een algemeen antwoord op zijn vraag, maar dat hij op de specifieke situatie zou zijn ingegaan. Nu dat niet is gebeurd, kon hij niet weten dat het hekwerk in strijd met de geldende regels werd geplaatst, aldus [appellant].
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 20 januari 2016; ECLI:NL:RVS:2016:114), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
6.2. [appellant] heeft per emailbericht van 14 november 2014 bij het college geïnformeerd over de vraag of en in welke vorm een eventuele erfafscheiding aan zijn woning zou zijn toegestaan.
De medewerker bouw- en woningtoezicht van de gemeente die hem daarop heeft geantwoord, heeft in een emailbericht van 17 november 2014 verwezen naar de algemene regels die gelden voor het vergunningvrij plaatsen van een erf- of perceelafscheiding. Verder heeft hij [appellant] in de betreffende email uitgenodigd om een afspraak te maken met betrekking tot zijn verzoek om informatie. [appellant] heeft van deze uitnodiging geen gebruik gemaakt.
De rechtbank heeft onder de voormelde omstandigheden terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan door [appellant] de rechtens te honoreren verwachting kon worden ontleend dat hij het betreffende bouwwerk zonder vergunning mocht plaatsen, en daar niet handhavend tegen zou worden opgetreden. De gegeven informatie volstond niet voor die conclusie. Het was vervolgens aan [appellant] om nadere informatie te vragen alvorens tot plaatsing van het hek over te gaan. Dat hij niet op de uitnodiging daartoe is ingegaan alvorens het hekwerk te plaatsen, dient voor zijn risico te blijven.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat ook het gelijkheidsbeginsel aan het handhavend optreden in de weg staat. Hij voert daartoe aan dat in de nabije omgeving van zijn woning zich meerdere vergelijkbare gevallen voordoen waarin ook erfafscheidingen, alsmede een carport zijn geplaatst tegen dezelfde gevel van de woning als in zijn geval, waartegen het college, in tegenstelling tot in zijn geval, niet optreedt.
7.1. De door [appellant] in hoger beroep naar voren gebrachte gevallen met betrekking tot de adressen [locatie 2], [.], [locatie 3] en [..]/[..], zijn niet zodanig gelijk aan de onderhavige situatie, dat deze tot de conclusie nopen dat het college het gelijkheidsbeginsel schendt door tegen het door [appellant] opgerichte hekwerk op te treden. Daarbij is onder meer van belang dat de erfafscheiding bij het adres [locatie 2] en de carport aan het [locatie 3] zich aan een andere zijde van de woningen bevinden, te weten aan de wegzijde, zodat deze reeds daarom minder van invloed zijn op aangrenzende percelen. Voor zover ten aanzien van de andere naar voren gebrachte gevallen moet worden geconcludeerd dat zich eveneens zonder omgevingsvergunning opgerichte bouwwerken voor de voorgevelrooilijn bevinden, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de onderhavige situatie prioritering behoeft gelet op het verzoek om handhaving dat is gedaan en de door het betrokken hekwerk veroorzaakte hinder.
De conclusie is dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat schending van het gelijkheidsbeginsel aan het handhavend optreden in de weg staat.
Het betoog faalt.
Geen incidenteel hoger beroep van [partij A] en [partij B]
8. [partij A] en [partij B] hebben in hun brief aan de Afdeling van 16 april 2016 vermeld dat zij incidenteel hoger beroep instellen.
In voornoemde brief hebben zij de Afdeling een uit drie onderdelen bestaand verzoek gedaan. Zij hebben verzocht voor recht te verklaren dat [appellant] de tegen het hekwerk geplaatste beplanting aan de zijde van hun woning dient te verlagen tot 1m, daar waar de beplanting zich niet bevindt tussen de zichtlijn van de ramen van beide woningen. Zij hebben de Afdeling verder verzocht hen een schadevergoeding ten laste van [appellant] toe te kennen van 10 euro per dag, over de periode van 4 april 2015 tot en met elke dag in de toekomst dat de naar zij stellen onrechtmatig aanwezige beplanting blijft staan. Verder hebben zij de Afdeling verzocht hen een schadevergoeding ten laste van [appellant] toe te kennen vanwege de naar zij stellen ondervonden overlast door het aanwezige hekwerk.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840) is voor het antwoord op de vraag of een stuk als incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, niet beslissend dat uitdrukkelijk gesteld is dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 23 en 24) is met het bieden van de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep beoogd een partij de bevoegdheid te geven om naar aanleiding van het principaal hoger beroep van een wederpartij alsnog ook zelf in hoger beroep te komen. Het incidenteel hoger beroep dient daarom gronden te bevatten die gericht zijn tegen de rechtbankuitspraak.
8.2. [partij A] en [partij B] hebben in hun brief van 16 april 2016 geen gronden aangevoerd die zich richten tegen de rechtbankuitspraak. Zij hebben in deze brief uitsluitend de hiervoor vermelde verzoeken om schadevergoeding te betalen door [appellant], alsmede een verzoek om een verklaring voor recht in de juridische verhouding tussen [appellant] en zijzelf, aan de Afdeling gericht.
Deze brief is daarom geen incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, en 8:112, eerste lid, van de Awb.
Conclusie
9. Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Bolleboom
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2017
641.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…),
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
(…).
3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.3
2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de wet, is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
Artikel 1
1. In deze bijlage wordt verstaan onder voorgevelrooilijn:
voorgevelrooilijn als bedoeld in het bestemmingsplan, de beheersverordening dan wel de gemeentelijke bouwverordening.
Artikel 2
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
12. een erf- of perceelafscheiding, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 1 m, of
b. niet hoger dan 2 m, en
1°. op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in functionele relatie staat,
2°. achter de voorgevelrooilijn, en
3°. op meer dan 1 m van openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn.
Bouwverordening gemeente Heiloo
Artikel 2.5.5
De voorgevelrooilijn is:
a. langs een wegzijde met een regelmatige of nagenoeg regelmatige ligging van de voorgevels van de bestaande bebouwing:de evenwijdig aan de as van de weg gelegen lijn, welke, zoveel mogelijk aansluitend aan de ligging van de voorgevels van de bestaande bebouwing, een zoveel mogelijk gelijkmatig beloop van de rooilijn overeenkomstig de richting van de weg geeft;
b. langs een wegzijde waarlangs geen bebouwing als onder a bedoeld aanwezig is en waarlangs mag worden gebouwd:
bij een wegbreedte van ten minste 10 meter, de lijn gelegen op 15 meter uit de as van de weg;
bij een wegbreedte geringer dan 10 meter, de lijn gelegen op 10 meter uit de as van de weg.
Bestemmingsplan "Zuidwest"
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zuidwest" rust op het perceel de enkelbestemming "Tuin" en de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie".
Artikel 1
In deze regels wordt verstaan onder:
al. voor-, zij- en achtergevelrooilijn: de denkbeeldige lijn die strak loopt langs de voor-, zij-, respectievelijk achtergevel van een hoofdgebouw tot aan de perceelsgrenzen.
Artikel 11.1
De voor "Tuin" aangewezen gronden zijn bestemd voor tuinen en erven behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen binnen de bestemming ‘Wonen’ en de bestemming ‘Gemengd’ en voor de in het plan nader aangeduide functies en parkeervoorzieningen.
Deze gronden dienen niet als erf en achtererfgebied te worden beschouwd als bedoeld in artikel 1 bijlage II behorend bij het Besluit omgevingsrecht.
Artikel 11.2
b. Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, geldt dat er uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogen worden gebouwd welke zijn bedoeld in artikel 2.1, lid 3 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht juncto artikel 2, bijlage II Besluit omgevingsrecht.