ECLI:NL:RVS:2017:1026
Raad van State — Uitspraak 


201605260/1/V6.
Datum uitspraak: 12 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 mei 2016 in zaak nr. 16/491 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2015 heeft het college beslist dat [appellante] vóór 23 juli 2017 het inburgeringsexamen moet hebben behaald.
Bij besluit van 6 januari 2016 heeft het college het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 mei 2016 heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. G.A.S. Maduro, advocaat [NAAM], en S. Afasas, tolk, en het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Bij besluit van 14 juli 2011 heeft het college aan [appellante] bericht dat zij inburgeringsplichtig is en dat zij vóór 14 januari 2015 het inburgeringsexamen moet hebben behaald. Bij brief van 23 maart 2015 heeft het college [appellante] uitgenodigd om een toelichting te geven waarom zij het inburgeringsexamen niet heeft behaald. In het besluit van 6 januari 2016 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de termijn waarbinnen [appellante] het inburgeringsexamen moet hebben behaald, verlengd moet worden tot 24 juli 2017.
De zaak ten gronde
3.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] niet heeft gesteld dat zij een rechtsmiddel heeft aangewend tegen het besluit van 14 juli 2011, zodat dat besluit in rechte onaantastbaar is geworden. Dat betekent volgens de rechtbank dat voor het antwoord op de vraag of [appellante] aan de eisen met betrekking tot de inburgering heeft voldaan, aan het door haar overgelegde certificaat Inburgering met afgiftedatum 22 juni 2005, dat door het college is afgegeven, geen belang meer toekomt. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het door [appellante] overgelegde certificaat Deelname aan cursus Maatschappelijke Inspanning, afgegeven in maart 2014 door de Vrijwilligerswinkel Rotterdam, en waarin staat dat zij een uitstekende kok is, geen certificaat is als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Wet inburgering nieuwkomers.
3.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aan de eisen met betrekking tot inburgering heeft voldaan. Hoewel zij geen rechtsmiddelen tegen het besluit van 14 juli 2011 heeft aangewend, kan dat haar niet worden tegengeworpen. [appellante] beheerst de Nederlandse taal niet goed en zij kon de verstrekkende gevolgen van dat besluit op dat moment niet overzien. Bovendien verkeerde zij in de veronderstelling dat zij reeds aan haar plicht tot inburgering had voldaan, gelet op het certificaat dat zij in 2005 van het college heeft gekregen. Er bestaan derhalve bijzondere omstandigheden om niet aan haar tegen te werpen dat het besluit van 14 juli 2011 in rechte onaantastbaar is, aldus [appellante]. Bovendien blijkt volgens [appellante] uit het certificaat van de Vrijwilligerswinkel Rotterdam dat zij de nodige moeite doet om in te burgeren in Nederland.
3.2.    Dat [appellante] de rechtsgevolgen van het besluit van 14 juli 2011 naar zij stelt niet begreep of niet kon overzien, laat onverlet dat het aan haar was om zich daarover te laten informeren dan wel om professionele hulp in te schakelen. Nu zij dat heeft nagelaten, komen de gevolgen van het niet instellen van rechtsmiddelen geheel voor haar rekening. Dat [appellante] in de veronderstelling verkeerde dat zij aan haar inburgeringsplicht had voldaan, valt niet te rijmen met de inhoud van het besluit van 14 juli 2011. Bovendien had [appellante] die veronderstelling in het tegen dat besluit te maken bezwaar aan de orde kunnen stellen. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het besluit van 14 juli 2011 in rechte onaantastbaar is. Dat betekent dat [appellante] de verplichting heeft om het inburgeringsexamen af te leggen en dat, zoals de rechtbank evenzeer terecht heeft overwogen, aan het certificaat van 22 juni 2005 geen betekenis toekomt bij beantwoording van de vraag of [appellante] aan haar inburgeringsplicht heeft voldaan. [appellante] heeft voorts niet bestreden dat het certificaat Deelname aan cursus Maatschappelijke Inspanning, geen certificaat is als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Wet inburgering nieuwkomers, zodat reeds hierom aan dat certificaat niet de betekenis toekomt die zij daaraan gehecht wenst te zien.
Het betoog faalt.
4.    De rechtbank heeft voorts overwogen dat [appellante] niet heeft gesteld dat zij bij het college een aanvraag tot ontheffing van de inburgeringsplicht heeft ingediend, zodat het college geen besluit op die aanvraag heeft kunnen nemen.
4.1.    [appellante] stelt dat zij in ieder geval in de huidige procedure kenbaar heeft gemaakt dat zij wegens de door haar getoonde inspanningen dient te worden vrijgesteld van het behalen van het inburgeringsexamen. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat zij geen daartoe strekkend verzoek heeft ingediend. Volgens [appellante] dient zij van het inburgeringsexamen te worden vrijgesteld, omdat zij de nodige inspanningen heeft verricht om het examen opnieuw te behalen, maar dat dit haar tot op heden niet is gelukt.
4.2.    De Afdeling stelt vast dat het college in het besluit van 6 januari 2016 ervan is uitgegaan dat [appellante] een verzoek om ontheffing van de inburgeringsplicht heeft ingediend en dat het college inhoudelijk op dat verzoek is ingegaan. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog van [appellante] leidt evenwel niet tot het ermee door haar beoogde doel. Daartoe is het volgende redengevend.
4.3.    Gelet op artikel X van de Wet van 13 september 2012 tot wijziging van de Wet inburgering en enkele andere wetten in verband met de versterking van de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige, blijven, voor zover thans van belang, hoofdstuk 2 en artikel 31 van de Wet van 30 november 2006, houdende regels inzake inburgering in de Nederlandse samenleving inburgering (Wet Inburgering), op [appellante] van toepassing.
4.4.    Het college heeft zich in het besluit van 6 januari 2016 terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] met het door haar overgelegde certificaat Deelname cursus Maatschappelijke Inspanning van de Vrijwilligerswinkel Rotterdam niet heeft voldaan aan de voorwaarden voor vrijstelling. Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting weliswaar ten onrechte verwezen naar artikel 2.4b van de Regeling inburgering en artikel 2.8b van het Besluit Inburgering, maar die artikelen sluiten aan bij artikel 31 van de Wet Inburgering, dat op [appellante] van toepassing is. [appellante] heeft geen andere stukken overgelegd ter staving van haar stelling dat zij aantoonbaar geleverde inspanningen heeft verricht die het college tot het oordeel had moeten brengen dat het voor haar redelijkerwijs niet mogelijk is het inburgeringsexamen te behalen. Het college heeft [appellante] daarom terecht geen ontheffing van de inburgeringsplicht verleend.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het gelet op hetgeen onder 4.2 tot en met 4.4 is overwogen, met verbetering van de gronden waarop zij rust.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Groenendijk
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2017
501.  BIJLAGE
Wet van 13 september 2012 tot wijziging van de Wet inburgering en enkele andere wetten in verband met de versterking van de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige
Artikel X
1. […].
2. Op de inburgeringsplichtige, bedoeld in artikel 1, onderdeel, b, van de Wet inburgering, voor wie de termijn voor het behalen van het examen, bedoeld in artikel 13, eerste lid, van die wet op grond van artikel 7, eerste lid, of 26 van die wet is aangevangen, blijven hoofdstuk 2 en de artikelen 16, 17, eerste lid, 18, 23, eerste tot en met derde lid, 29 tot en met 37, 47 en 49 van de Wet inburgering van toepassing.
3. […].
Wet van 30 november 2006, houdende regels inzake inburgering in de Nederlandse samenleving inburgering (Wet Inburgering)
Hoofdstuk 2
[…]
Artikel 6
1. Het college ontheft de inburgeringsplichtige van de inburgeringsplicht, indien die inburgeringsplichtige heeft aangetoond door een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, blijvend niet in staat te zijn het inburgeringsexamen te behalen.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden voorzien in:
a. verdere ontheffing van de inburgeringsplicht, en
b. nadere regels omtrent de toepassing van het eerste lid.
Artikel 7
1. De inburgeringsplichtige verwerft mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse samenleving. Hij draagt er zorg voor dat hij het inburgeringsexamen behaalt:
a. binnen drieënhalf jaar, indien hij het op grond van artikel 16 van de Vreemdelingenwet 2000 vastgestelde basisexamen inburgering heeft behaald;
b. in de overige gevallen binnen vijf jaar, welke termijn voor de oudkomer niet aanvangt dan nadat het college zulks ten aanzien van hem op grond van artikel 26 heeft bepaald.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent:
a. het niveau van de kennis en vaardigheden, bedoeld in het eerste lid, waarbij voor verschillende categorieën inburgeringsplichtigen verschillende niveaus kunnen worden vastgesteld;
b. de verlenging van de termijnen, bedoeld in het eerste lid.
[…].
Artikel 31
1. Het college legt de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, bedoelde termijn of de op grond van het tweede lid, aanhef en onderdeel a, verlengde termijn, het inburgeringsexamen heeft behaald, een bestuurlijke boete op.
2. In afwijking van het eerste lid:
a. verlengt het college de in artikel 7, eerste lid, bedoelde termijn, indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft terzake van het niet behalen van het inburgeringsexamen, of
b. verleent het college ontheffing van de inburgeringsplicht, indien het college op grond van door de inburgeringsplichtige aantoonbaar geleverde inspanningen tot het oordeel komt dat het voor hem redelijkerwijs niet mogelijk is het inburgeringsexamen te behalen.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het tweede lid.
Wet inburgering (geldend vanaf 29-03-2014)
Artikel 3
1. Inburgeringsplichtig is de vreemdeling, die rechtmatig verblijf verkrijgt in de zin van artikel 8, onderdelen a en c, van de Vreemdelingenwet 2000, die:
a. anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft, of
b. […].
2. […].
Artikel 6
1. Onze Minister ontheft de inburgeringsplichtige van de inburgeringsplicht, indien:
a. de inburgeringsplichtige heeft aangetoond door een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, blijvend niet in staat te zijn het inburgeringsexamen te behalen;
b. hij op grond van door de inburgeringsplichtige aantoonbaar geleverde inspanningen tot het oordeel komt dat het voor de inburgeringsplichtige redelijkerwijs niet mogelijk is aan de inburgeringsplicht te voldoen.
2. […].
Artikel 7
1. De inburgeringsplichtige verwerft binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en kennis van de Nederlandse samenleving.
2. De inburgeringsplichtige heeft aan de inburgeringsplicht voldaan indien hij:
a. het door Onze Minister vastgestelde examen heeft behaald, of
b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, heeft behaald.
3. […].
Artikel 31
1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7, derde lid, of van de krachtens artikel 7, vierde lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, aan de inburgeringsplicht heeft voldaan.
2. […].
Artikel 32
Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog aan de inburgeringsplicht moet voldoen.
Wet inburgering nieuwkomers (vervallen per 01-01-2007)
Artikel 13
1. Het college van burgemeester en wethouders draagt er zorg voor dat het inburgeringsprogramma is voltooid binnen zes maanden nadat de betrokken nieuwkomer de toets heeft afgelegd.
2. Nadat het inburgeringsprogramma is voltooid, draagt het college van burgemeester en wethouders er zorg voor dat aan de deelnemer een certificaat wordt uitgereikt waaruit diens deelname aan het programma blijkt. Indien uit de verklaring, bedoeld in artikel 7.4.15 van de Wet educatie en beroepsonderwijs, blijkt dat de deelnemer heeft voldaan aan een van de in artikel 11, eerste lid, bedoelde niveaus, wordt op het certificaat het behaalde niveau vermeld.
3. […]
Besluit inburgering
Artikel 2.3
1. Niet inburgeringsplichtig is degene die beschikt over:
a. […];
h. het certificaat, bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Wet inburgering nieuwkomers alsmede de verklaring van het regionaal opleidingencentrum op grond waarvan dat certificaat is afgegeven, indien uit die verklaring blijkt dat ten minste de volgende niveaus zijn behaald:
1°. niveau 2 voor de onderdelen Luisteren, Spreken, Lezen en Schrijven, en
2°. voor het onderdeel Maatschappij Oriëntatie: - het niveau van artikel 11, eerste lid, onderdeel b, van die wet, of - een score van de MO-Profieltoets van ten minste: 85%, indien die toets is afgelegd voor 1 september 2001, respectievelijk 80%, indien die toets is afgelegd na 31 augustus 2001;
i. […].
Artikel 2.8b
1. Een aanvraag tot ontheffing van de inburgeringsplicht op grond van door de inburgeringsplichtige aantoonbaar geleverde inspanningen als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel b, van de wet, kan niet eerder worden ingediend dan zes maanden voor het verstrijken van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijn, bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de wet. Onze Minister geeft binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag een beschikking.
2. […].
3. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld omtrent het verlenen van de ontheffing.
Regeling inburgering
Artikel 2.4b
De minister verleent de ontheffing, bedoeld in artikel 2.8b van het besluit, indien de inburgeringsplichtige:
a. ten minste 600 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus bij een instelling met het Blik op werk keurmerk en ten minste vier maal heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen; of b. ten minste 600 uur heeft deelgenomen aan een alfabetiseringscursus bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk en uit een door de minister afgenomen toets blijkt dat de inburgeringsplichtige niet het leervermogen heeft om het inburgeringsexamen te halen.