ECLI:NL:RVS:2017:806
Raad van State — Uitspraak 


201605144/1/A2.
Datum uitspraak: 29 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 mei 2016 in zaak nr. 15/2423 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen, voor zover hier van belang, het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 herzien en op nihil gesteld.
Bij besluit van 30 april 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen, voor zover hier van belang, het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2013 herzien en op nihil gesteld.
Bij besluit van 10 maart 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen de besluiten van 21 maart 2014 en 30 april 2014 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.G. Plet, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft in 2013 en 2014 voor haar kinderen [kind A] en [kind B] gebruik gemaakt van kinderopvang bij [kindercentrum]. Ten behoeve van deze opvang heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan haar voorschotten kinderopvangtoeslag verstrekt.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan het herzien en op nihil stellen van de voorschotten kinderopvangtoeslag over de jaren 2013 en 2014 ten grondslag gelegd dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij de gestelde kosten van kinderopvang heeft gehad. In beroep heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich daartoe op het standpunt gesteld dat op de door [appellante] overgelegde facturen en jaaropgaven over het jaar 2013 verschillende, van elkaar afwijkende, bedragen zijn vermeld, als gevolg waarvan niet duidelijk is wat de daadwerkelijke kosten van kinderopvang waren over dat jaar en [appellante] voor dat jaar reeds daarom geen aanspraak kan maken op kinderopvangtoeslag. Daarnaast heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat de betalingen in 2013 daadwerkelijk door haarzelf zijn gedaan. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat [appellante] met de door haar overgelegde bankafschriften niet heeft aangetoond dat zij alle kosten van kinderopvang voor het jaar 2014 heeft voldaan.
2.    De rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen in zijn standpunt gevolgd.
Wettelijk kader
3.    Artikel 1.3, tweede lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) luidt: "Op deze wet is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen van toepassing met uitzondering van artikel 5 van die wet op wijzigingen in de kosten van kinderopvang per kind, bedoeld in artikel 1.7, eerste lid, onderdeel b, […]."
Artikel 1.7, tweede lid, van de Wkkp luidt: "De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van     het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3º. de soort kinderopvang."
Artikel 18, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) luidt: "Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn."
Artikel 23, eerste lid, van de Awir luidt: "De Belastingdienst/Toeslagen kan de uitbetaling van een voorschot geheel of gedeeltelijk opschorten indien:
a. redelijkerwijs kan worden vermoed dat het voorschot ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend, of
b. gerede twijfel bestaat over de juistheid van het adresgegeven van de belastingplichtige of dit gegeven ontbreekt.
Artikel 23, tweede lid, van de Awir luidt: "In het geval, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, wordt de belanghebbende van de opschorting schriftelijk in kennis gesteld."
Hoger beroep
2013
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet eenduidig kan worden vastgesteld wat in 2013 de totale kosten van kinderopvang zijn geweest. Ter onderbouwing voert zij aan dat het feit dat de op de door haar overgelegde facturen vermelde bedragen niet helemaal overeenkomen met de bedragen die op de jaaropgaven zijn vermeld niet voor haar rekening en risico dient te blijven. Daarnaast heeft [kindercentrum] aan de hand van een ‘overzicht betalingen 2013’ bevestigd dat de kosten van kinderopvang voor het jaar 2013 in totaal € 34.177,08 bedroegen. Dit komt overeen met het bedrag dat op de jaaropgaven is vermeld en er is zelfs iets meer dan dit bedrag voldaan.
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:211) volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wkkp, dat degene die voor kinderopvangtoeslag in aanmerking wil komen, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor zulke opvang heeft gehad en wat de hoogte ervan is. Gelet daarop is het aan [appellante], als degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag, om stukken over te leggen waaruit de hoogte van de gemaakte kosten van kinderopvang blijkt en aan te tonen dat die kosten volledig zijn voldaan.
4.2.    [appellante] heeft ter zitting in hoger beroep verklaard dat de kosten van kinderopvang in 2013 € 34.177,08 bedroegen. Ter beantwoording ligt de vraag voor of de door haar overgelegde documenten kunnen dienen als bewijs van die stelling.
[appellante] heeft jaaropgaven overgelegd waaruit volgt dat zij in 2013 € 34.177,08 aan kosten voor kinderopvang heeft gehad. Naar het oordeel van de Afdeling kan aan de jaaropgaven evenwel niet de waarde worden gehecht die [appellante] daaraan gehecht wenst te zien. Daarbij is van belang dat [appellante] voorts twee sets facturen heeft overgelegd die beide niet met de op de jaaropgaven vermelde bedragen overeenkomen. De eerste set facturen telt op tot € 36.517,08 en de tweede tot € 34.090,40. Over het onderling van elkaar verschillen van de facturen heeft [appellante] ter zitting verklaard dat in eerste instantie onjuiste facturen zijn opgesteld en dat zij, hoewel zij al over nieuwe facturen beschikte die wel juist waren, per ongeluk de verkeerde facturen heeft overgelegd. Wat hier ook van zij, naar het oordeel van de Afdeling verklaart dit niet waarom het totaalbedrag van de facturen niet overeenkomt met het op de jaaropgaven vermelde bedrag. [appellante] heeft voorts twee overzichten van betalingen overgelegd. Op het voorafgaand aan de besluitvorming overgelegde overzicht worden bedragen per maand genoemd die bij elkaar opgeteld uitkomen op € 33.539,99. Dit bedrag komt niet overeen met het op dat overzicht en ook de jaaropgave genoemde totaal van € 34.177,08. In hoger beroep heeft [appellante] een ander betaaloverzicht overgelegd. Hoewel de op dit overzicht genoemde bedragen wel optellen tot het daarop vermelde totaal van € 34.177,08, komen de volgens dit overzicht gedane betalingen per maand niet steeds overeen met de op de door [appellante] overgelegde facturen vermelde bedragen voor de desbetreffende maanden.
Het geheel van genoemde omstandigheden roept vragen op over de juistheid van de door [appellante] overgelegde jaaropgaven. Dit komt, anders dan [appellante] stelt, voor haar rekening en risico, aangezien zij op grond van artikel 18, eerste lid, van de Awir gehouden is desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn te verstrekken. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich gelet op het vorenstaande terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] met de door haar overgelegde documenten niet heeft aangetoond dat zij in 2013 de gestelde kosten van kinderopvang heeft gehad. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de toeslag voor 2013 terecht op nihil heeft gesteld.
2014
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat zij niet heeft aangetoond dat zij in 2014 alle kosten van kinderopvang heeft voldaan, eraan voorbij is gegaan dat de Belastingdienst/Toeslagen over dat jaar de kinderopvangtoeslag niet volledig aan haar heeft uitbetaald, waardoor zij niet in staat was om alle kosten te voldoen. Zij was slechts in staat om het deel van de kosten dat voor haar eigen rekening kwam te voldoen en van haar kan niet worden verwacht dat zij de volledige kosten van kinderopvang zou voorschieten. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daar bij het herzien van het voorschot voor 2014 ten onrechte geen rekening mee gehouden, aldus [appellante].
5.1.    Aan [appellante] is bij besluit van 27 december 2013 een voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2014 toegekend van € 28.207,00 voor de opvang van haar kinderen bij [kindercentrum].
Bij brief van 7 januari 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] laten weten onvoldoende gegevens te hebben om de toeslag voor het jaar 2013 vast te stellen. Bij formulier, ondertekend op 27 januari 2014, heeft [appellante] onder andere plaatsingsbewijzen en facturen over 2014 aan de Belastingdienst/Toeslagen gezonden. Bij brief van 8 februari 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] bericht dat de opgestuurde informatie onvolledig was. Omdat er geen bankafschriften zijn meegestuurd kan niet worden beoordeeld of [appellante] zelf de kinderopvang heeft betaald. Daarom heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag 2013 en 2014 stopgezet, aldus de brief. Daarbij is aangekondigd dat [appellante] hiervan nog een beschikking krijgt.
Bij besluit van 21 februari 2014 is het voorschot voor 2014 herzien naar € 25.914,00. Daarbij is vermeld dat de gegevens zijn verwerkt tot en met 3 februari 2014. De bij brief van 8 februari 2014 aangekondigde stopzetting is hierin dus nog niet verwerkt.
Bij besluit van 21 maart 2014 is het voorschot voor heel 2014 herzien naar nihil. Daarbij is vermeld dat de gegevens zijn verwerkt tot en met 4 maart 2014.
5.2.    De Afdeling begrijpt het onder 5 weergegeven betoog van [appellante] aldus, dat haar niet kan worden tegengeworpen dat zij de opvangkosten in de maanden april tot en met december 2014 niet volledig heeft voldaan. In dit geval, waarin de toeslag met ingang van 1 april 2014 is stopgezet, is het voldoende dat zij aantoont dat zij de kosten over de maanden januari tot en met maart 2014, waarvoor een voorschot was verstrekt, volledig heeft voldaan en dat zij over de maanden april tot en met december 2014 het deel van de kosten dat voor haar eigen rekening komt heeft voldaan, aldus het betoog van [appellante]. Een vergelijkbaar betoog lag voor in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:589).
5.3.    In dit geval doet zich de bijzondere omstandigheid voor dat de Belastingdienst/Toeslagen, na een controle van de overgelegde bewijsstukken, lopende het toeslagjaar de voorschotten heeft stopgezet, terwijl de kinderopvang wel doorliep en [appellante] ook aanspraak maakt op toeslag voor de kinderopvang na de stopzetting, dus voor het gehele toeslagjaar. In de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 8 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich, naar aanleiding van vragen van de Afdeling, op het standpunt gesteld dat in een dergelijk geval naar het gehele berekeningsjaar moet worden gekeken. Daarbij is volgens de dienst niet van belang of het voorschot kinderopvangtoeslag wel of niet is uitbetaald, omdat dit niets afdoet aan de betalingsafspraken met het kindercentrum die tijdig moeten worden nagekomen voor het recht op kinderopvangtoeslag. Wel kan bij dit laatste een uitzondering worden gemaakt indien tijdig uitstel van betaling wordt verkregen bij het kindercentrum, indien het voorschot kinderopvangtoeslag niet is uitbetaald, er sprake is van betalingsonmacht en het bedrag dat voor eigen rekening komt wel is betaald. Ook kan een uitzondering worden gemaakt indien de oorzaak van het niet uitbetalen van de kinderopvangtoeslag toe te rekenen is aan de Belastingdienst/Toeslagen.
5.4.    De Afdeling is van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de stopzetting van het voorschot voor [appellante] niet heeft gehandeld in overeenstemming met de systematiek van de Awir. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 8 maart 2017, regelt de Awir in artikel 23 het opschorten van de uitbetaling van een voorschot. Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder a, van dat artikel kan de Belastingdienst/Toeslagen de uitbetaling van een voorschot geheel of gedeeltelijk opschorten indien redelijkerwijs kan worden vermoed dat het voorschot ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend. Ingevolge het tweede lid wordt de belanghebbende in dat geval van de opschorting schriftelijk in kennis gesteld. Blijkens de memorie van toelichting bij de Awir (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 53-54) zal de dienst slechts van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken als er sprake is van een concrete aanwijzing die het onmiddellijk stopzetten van de uitbetaling wenselijk maakt. Hiervan zal in de regel sprake zijn in het geval van een aan de belanghebbende toe te rekenen handelen of nalaten. Een voorbeeld daarvan is de situatie waarin de belanghebbende door de Belastingdienst/Toeslagen is gevraagd informatie te verstrekken en hij daaraan geen gehoor geeft binnen de gestelde termijn. De opschorting van de uitbetaling zal belanghebbende schriftelijk kenbaar worden gemaakt. Deze mededeling kan worden aangemerkt als een beschikking. Bezwaar en beroep tegen de opschorting is derhalve mogelijk, aldus de memorie van toelichting.
In dit geval heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij brief van 8 februari 2014 meegedeeld dat de kinderopvangtoeslag voor 2014 wordt stopgezet en aangekondigd dat [appellante] hiervan een beschikking krijgt. Bij besluit van 21 maart 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 herzien en op nihil gesteld. Dit besluit kan, gelet op de brief van 8 februari 2014, worden aangemerkt als het besluit tot beëindiging van het voorschot. Omdat daarbij niet duidelijk is gemaakt wat er niet in orde was en geen toepassing is gegeven aan artikel 23 van de Awir, heeft de Belastingdienst/Toeslagen naar het oordeel van de Afdeling bij de stopzetting van het voorschot niet de vereiste zorgvuldigheid betracht en in strijd met de voor opschorting geldende regels gehandeld.
5.5.    In gevallen zoals dit waarin de Belastingdienst/Toeslagen bij de stopzetting van het voorschot niet de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht en in strijd met de voor opschorting geldende regels heeft gehandeld, kan, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 8 maart 2017, een uitzondering worden gemaakt op de regel dat de kosten voor het hele jaar moeten zijn voldaan. Dit leidt ertoe dat over de periode vóór de stopzetting en over de periode ná de stopzetting afzonderlijk moet worden bezien of is voldaan aan de voorwaarden om voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te komen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft dat niet gedaan en heeft zich in beroep dan ook niet zonder meer op het standpunt kunnen stellen dat door [appellante] niet is aangetoond dat zij de totale opvangkosten in 2014 volledig heeft voldaan en zij daarom geen recht heeft op kinderopvangtoeslag over dat jaar 2014. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep dat betrekking heeft op het berekeningsjaar 2014, ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 maart 2015 van de Belastingdienst/Toeslagen alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij het bezwaar, gericht tegen het besluit van 21 maart 2014, dat betrekking heeft op het berekeningsjaar 2014, ongegrond is verklaard.
Nieuw besluit
7.    De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar tegen het besluit van 21 maart 2014 te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling wijst daarbij voorts op haar uitspraak van 8 maart 2017, waarin is geoordeeld dat in een geval als dit het voldoende is dat [appellante] aantoont dat zij de kosten over de maanden januari tot en met april 2014, waarover een voorschot was verstrekt, volledig heeft voldaan. Het gaat daarbij niet om een aanspraak op kinderopvangtoeslag over een heel berekeningsjaar naar evenredigheid van de aangetoonde maanden, maar om een aanspraak over het gedeelte van het berekeningsjaar voorafgaand aan het tijdstip van stopzetting van de toeslag.
Om ook een aanspraak te hebben over het gedeelte van het berekeningsjaar na het tijdstip van de stopzetting, is het in dit geval voldoende dat [appellante] aantoont dat uitstel van betaling is verkregen bij [kindercentrum], dat sprake is van betalingsonmacht en dat het bedrag dat voor eigen rekening komt wel tijdig is betaald. Daarbij is van belang dat, zoals eerder is overwogen (uitspraak van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3044), het niet ontvangen van een voorschot op zichzelf geen argument oplevert voor het niet betalen van in ieder geval een deel van de kosten in de periode na de stopzetting, nu altijd een deel van de kosten voor eigen rekening komt.
8.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op het door [appellante] gemaakte bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
9.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 mei 2016 in zaak nr. 15/2423, voor zover daarbij het beroep dat betrekking heeft op het berekeningsjaar 2014, ongegrond is verklaard
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 10 maart 2015, kenmerk BOB OH, voor zover daarbij het bezwaar, gericht tegen het besluit van 21 maart 2014, dat betrekking heeft op het berekeningsjaar 2014, ongegrond is verklaard;
V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 296,00 (zegge: tweehonderdzesennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Pans    w.g. Wieland
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2017
502.