ECLI:NL:RVS:2017:603
Raad van State — Uitspraak 


201600769/1/A2.
Datum uitspraak: 8 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 december 2015 in zaken nrs. 15/4156, 15/4275 en 15/4277 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juni 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van haar recht op kinderopvangtoeslag over 2009, 2010 en 2011 afgewezen.
Bij besluit van 31 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding, besluitvorming en aangevallen uitspraak
1. [appellante] heeft op 1 januari 2008 een voorschot kinderopvangtoeslag aangevraagd voor de kosten van kinderopvang via [gastouderbureau]. Bij besluit van 11 december 2008 heeft de Belastingdienst/Toeslagen dit voorschot toegekend. Dit voorschot is gecontinueerd over 2009, 2010 en 2011.
Bij onderscheiden besluiten van 4 oktober 2012, gehandhaafd bij besluit van 5 december 2012, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellante] toegekende voorschotten kinderopvangtoeslag over 2009, 2010 en 2011 herzien en vastgesteld op nihil. De dienst heeft aan deze besluiten ten grondslag gelegd dat [appellante] geen overeenkomst heeft overgelegd die voldoet aan de daaraan te stellen eisen en dat zij niet heeft aangetoond dat zij het volledige bedrag aan kosten van kinderopvang heeft betaald. Het tegen het besluit van 5 december 2012 door [appellante] ingestelde beroep is door de rechtbank bij uitspraak van 30 juli 2013, in zaken nrs. 13/474, 13/477 en 13/478, ongegrond verklaard. Bij afzonderlijke besluiten van 27 mei 2014 en van 4 augustus 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2009, 2010 en 2011 definitief berekend en vastgesteld op nihil.
2. Bij brief van 7 februari 2014 heeft [appellante] verzocht om herziening van de besluiten met betrekking tot de kinderopvangtoeslag over 2009, 2010 en 2011. Dit verzoek strekt ertoe om haar alsnog in aanmerking te brengen voor kinderopvangtoeslag over die jaren. De Belastingdienst/Toeslagen heeft, als gehandhaafd bij het besluit op bezwaar, dit verzoek afgewezen, omdat uit de bewijsstukken niet blijkt dat de kinderopvangtoeslag te laag is vastgesteld.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek terecht heeft afgewezen.
Het hoger beroep
- Bevoegdheid Afdeling
3. [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de rechtspraak van de Afdeling niet voldoet aan de in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) gestelde vereisten en daarom ten onrechte is uitgegaan van de jurisprudentie van de Afdeling. Volgens [appellante] kan de Afdeling bezwaarlijk als hoger beroepsorgaan in procedures als de onderhavige worden aangemerkt omdat de Afdeling mede verantwoordelijk is voor het tot stand komen van de relevante wetgeving. Volgens [appellante] staat de dubbelrol van de Afdeling in de weg aan een eerlijke procedure.
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:574), bestaat geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellante] zich niet kan vinden in de jurisprudentie van de Afdeling in vergelijkbare zaken is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken.
Het betoog faalt.
- Bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om voorschotten te herzien
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Awir uiterlijk 13 weken na de aangifte Inkomstenbelasting een definitieve berekening dient op te stellen. Dit heeft de Belastingdienst/Toeslagen nagelaten zodat het recht op het herzien in het nadeel van [appellante] ten tijde van de besluitvorming reeds is komen te vervallen. Volgens [appellante] zijn de herziene voorschotbeschikkingen en de definitieve berekeningen over 2009, 2010 en 2011 daarmee van elke rechtskracht ontbloot.
4.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1484, overweegt de Afdeling dat de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, grond biedt voor het oordeel dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vierde (thans vijfde) lid, te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 definitief vast te stellen. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Voor zover die vaststelling toch na vijf jaar plaatsvindt, is de Belastingdienst/Toeslagen niet langer bevoegd om de toeslag definitief op een lager bedrag vast te stellen dan het bedrag van het laatste aan de aanvrager toegekende voorschot. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
In het geval van [appellante] is de kinderopvangtoeslag voor 2009, 2010 en 2011 binnen vijf jaar na afloop van het betreffende toeslagjaar herzien en vervolgens eveneens binnen vijf jaar definitief vastgesteld. Hoewel op dat moment de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde termijnen waren verstreken, was de dienst tot deze herzieningen bevoegd, omdat deze wel binnen vijf jaar na de laatste dag van het toeslagjaar hebben plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
- Toezending dossier
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen, ondanks haar verzoek daartoe, naar aanleiding van haar herzieningsverzoek heeft verzuimd het volledige onderliggende dossier inzake de kinderopvangtoeslag over 2009, 2010 en 2011 aan haar gemachtigde toe te zenden.
5.1. Dit betoog leidt niet tot het door [appellante] daarmee beoogde doel en faalt derhalve. Voor zover [appellante] zich door het niet toezenden van het dossier door de Belastingdienst/Toeslagen belemmerd voelde in de mogelijkheid de gronden van haar herzieningsverzoek te formuleren, overweegt de Afdeling dat, wat hiervan ook zij, die belemmering in ieder geval in de procedure bij de rechtbank is weggenomen.
- Oordeel rechtbank over de afwijzing van het herzieningsverzoek
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen had moeten terugkomen van zijn eerdere beslissingen over de kinderopvangtoeslag over 2009, 2010 en 2011. [appellante] voert daartoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen haar niet langer artikel 52 van de Wet kinderopvang kan tegenwerpen. Volgens haar ziet artikel 11 van de Regeling Wet kinderopvang (hierna: de Regeling) op de administratie van het gastouderbureau en is de daarin neergelegde verplichting niet tot haar gericht. Zij heeft alle overeenkomsten die zij met het gastouderbureau heeft afgesloten aan de Belastingdienst/Toeslagen doen toekomen. Tot slot voert [appellante] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij alle kosten van kinderopvang heeft betaald.
7. Ingevolge artikel 52, eerste lid, van de Wko geschiedt kinderopvang op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder van een gastouderbureau en de ouder.
Ingevolge artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling bevat de administratie van een gastouderbureau afschriften van alle met de vraagouders overeengekomen schriftelijke overeenkomsten, vermeldende per overeenkomst de voor de gastouderopvang te betalen prijs per uur en, indien van toepassing, de bemiddelingskosten, naam, geboortedatum, adres, postcode en woonplaats van het kind, het aantal uren gastouderopvang per kind per jaar, evenals de duur van de overeenkomst.
Bij de wet van 7 juli 2010 tot wijziging van de Wko, de Wet op het onderwijstoezicht, de Wet op het primair onderwijs en enkele andere wetten in verband met wijzigingen in het onderwijsachterstandenbeleid (Stb. 2010, 296) is de citeertitel van de Wko met ingang van 1 augustus 2010 gewijzigd in Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen en zijn de artikelen 1 tot en met 89 vernummerd tot 1.1 tot en met 1.89.
7.1. In de hiervoor in overweging 1 genoemde uitspraak van 30 juli 2013 heeft de rechtbank geoordeeld dat de overeenkomsten die [appellante] heeft overgelegd, niet kunnen dienen als bewijs van de stelling dat de kinderopvang in 2009, 2010 en 2011 op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de overeenkomst met ingangsdatum
18 januari 2008, die [appellante] bij de Belastingdienst/Toeslagen naar aanleiding van een verzoek om informatie heeft overgelegd, onder meer niet het aantal uren en het uurtarief en de bemiddelingskosten is opgenomen en dat in de overeenkomsten die betrekking hebben op de jaren 2010 en 2011 het uurtarief niet is opgenomen. De rechtbank heeft voorts overwogen dat ter zitting is komen vast te staan dat niet langer in geschil is dat de overeenkomsten die [appellante] in bezwaar heeft overgelegd naderhand zijn opgesteld. De rechtbank heeft hieruit afgeleid dat aan de opvang geen voorafgaand aan de opvang opgestelde overeenkomst ten grondslag heeft gelegen waarin inzicht is gegeven in de tussen partijen gemaakte afspraken.
[appellante] heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. De uitspraak is daarmee onherroepelijk geworden.
7.2. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om terug te komen van zijn besluiten met betrekking tot de kinderopvangtoeslag over 2009, 2010 en 2011. Daartoe wordt allereerst overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] in het kader van het verzoek om herziening niet alsnog heeft aangetoond dat de opvang heeft plaatsgevonden op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko. Voorts wordt daartoe overwogen dat [appellante] niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat het niet aan haar kan worden tegengeworpen dat een met het gastouderbureau gesloten overeenkomst niet aan de artikel 11 van de Regeling Wko (hierna: de Regeling) gestelde eisen voldoet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:154) valt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling af te leiden dat bedoeld is dat onderzocht kan worden of de aanspraak van de ouder op en de hoogte van de overheidsbijdrage overeenkomt met de overeenkomst die de ouder heeft gesloten (Stcrt. 6 oktober 2004, 192). Dit betekent dat de ouder, om aanspraak op kinderopvangtoeslag te kunnen maken, inzicht dient te geven in de met het gastouderbureau gemaakte afspraken over de kinderopvang door een akte van een overeenkomst over te leggen, waaruit die afspraken blijken. Dat in de aanhef van de Regeling niet naar artikel 52 van de Wko is verwezen, doet hieraan, mede gezien de hiervoor weergegeven bedoeling van die bepaling, niet af. Dat uit de informatie van de Belastingdienst/Toeslagen niet blijkt welke gegevens een overeenkomst dient te bevatten, wat daar ook van zij, laat onverlet dat dit uit artikel 52 van de Wko, gelezen in verbinding met artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling volgt. Dat [appellante] daarbij heeft vertrouwd op het gastouderbureau komt voor haar rekening en risico.
Gelet hierop heeft de Belastingdienst/Toeslagen haar verzoek om herziening terecht afgewezen. Aan hetgeen [appellante] heeft betoogd over de kosten, wordt niet toegekomen.
Het betoog faalt.
- Horen in bezwaar
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen in bezwaar heeft mogen afzien.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142) vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd. Nu [appellante] geen feiten heeft aangevoerd of gegevens heeft overgelegd waaruit de Belastingdienst/Toeslagen had moeten afleiden dat [appellante] over 2009, 2010 en 2011 recht had op kinderopvangtoeslag, heeft de Belastingdienst/Toeslagen van horen mogen afzien. Dat, naar [appellante] stelt, uit beleid volgt dat een bezwaarschrift tegen een terugvorderingsbeschikking nooit kennelijk ongegrond kan zijn, en volgens haar de voorschotbeschikking, de herziene voorschotbeschikking, de terugvorderingsbeschikking en de definitieve berekening een onlosmakelijk geheel vormen, zodat haar bezwaar ook om die reden niet kennelijk ongegrond had mogen worden verklaard, kan niet worden gevolgd. Reeds omdat haar bezwaar niet was gericht tegen een terugvorderingsbeschikking, is bedoeld beleid niet van toepassing.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
w.g. Verheij w.g. Nales
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2017
680.