ECLI:NL:CBB:2016:324
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/13
11351
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 oktober 2016 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.L. Baar),
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. W.L.C. Rijk)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie).
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2014 (het primaire besluit 1) heeft verweerder het besluit tot toepassing van spoedbestuursdwang op 22 april 2014 wegens overtreding van de bij en krachtens de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) gestelde voorschriften op schrift gesteld.
Bij besluit van 29 april 2014 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het primaire besluit 1 gewijzigd.
Bij brief van 4 juni 2014 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen deze besluiten.
Bij brief van 9 januari 2015 heeft appellant beroep ingesteld wegens het door verweerder niet tijdig beslissen op het bezwaar.
Bij besluit van 28 januari 2015 heeft verweerder het bezwaar van appellant voor zover gericht tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard en voor zover gericht tegen het primaire besluit 2 gegrond verklaard en het primaire besluit 2 herroepen. Verweerder heeft tevens aan appellant een dwangsom toegekend van € 1.260,- wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
Bij brief van 6 maart 2015 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 11 juni 2015 (kostenbesluit 1) heeft verweerder de kosten van de bestuursrechtelijke handhaving bij appellant in rekening gebracht voor een bedrag van
€ 6.556,53.
Bij brief van 16 juli 2015 heeft appellant het College meegedeeld dat hij het kostenbesluit 1 betwist.
Bij brief van 18 augustus 2015 heeft hij de gronden tegen dit besluit aangevuld.
Bij brief van 28 juli 2015 heeft verweerder nader stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder zijn tevens verschenen [naam 2] en
[naam 3] .
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
Bij brief van 20 januari 2016 heeft verweerder een nadere reactie ingediend.
Bij besluit van 27 januari 2016 (kostenbesluit 2) heeft verweerder de kosten van de bestuursrechtelijke handhaving bij appellant in rekening gebracht voor een bedrag van
€ 3.190,82.
Bij brief van 9 februari 2016 heeft appellant gereageerd op de brief van 20 januari 2016 en het kostenbesluit 2.
Hierop heeft verweerder bij brief van 23 mei 2016 gereageerd.
Nadat partijen toestemming hebben gegeven voor het achtwege laten van een nadere zitting, heeft het College op 3 juni 2016 het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het College stelt vast dat appellant beroep heeft ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar tegen de primaire besluiten 1 en 2. Verweerder heeft bij het besluit van 28 januari 2015 alsnog op het bezwaar beslist. Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) richt het beroep zich mede tegen dit besluit, nu met het bestreden besluit niet tegemoet gekomen is aan het beroep. Uit de brief van appellant aan het College van 6 maart 2015 blijkt dat dit beroep is beperkt tot het onderdeel van het bestreden besluit waarbij het bezwaar tegen het primaire besluit 1 ongegrond is verklaard (het bestreden besluit).
2. Niet gebleken is dat appellant belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op genoemd bezwaar. Dit beroep wordt daarom niet-ontvankelijk verklaard.
3.1
Ingevolge artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb heeft het beroep tegen de last onder bestuursdwang mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Bij het
kostenbesluit 1 heeft verweerder de kosten van de bestuursrechtelijke handhaving voor een bedrag van € 6.556,53 bij appellant in rekening gebracht. In zijn brief aan het College van 18 augustus 2015 heeft appellant het kostenbesluit 1 betwist. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat dit besluit betrekking heeft op zowel de kosten voor de toepassing van de bij het primaire besluit 1 op schrift gestelde spoedbestuursdwang ten aanzien van de vier paarden als op de kosten voor de toepassing van bestuursdwang ter uitvoering van de aan appellant opgelegde last onder bestuursdwang van 9 april 2014 met betrekking tot twee andere paarden en drie geiten, die hier niet in geding is. Ter zitting heeft verweerder zich bereid verklaard hierin alsnog een splitsing aan te brengen en de respectieve kosten bij twee afzonderlijke besluiten bij appellant in rekening te brengen. Met het oog hierop heeft het College het onderzoek ter zitting geschorst. Verweerder heeft vervolgens bij aparte besluiten van 27 januari 2016 blijkens de daarbij gevoegde overzichten van de te verhalen kosten respectievelijk met betrekking tot het primaire besluit 1 een bedrag van € 2.521,93 (kostenbesluit 2) en met betrekking tot de last van 9 april 2014 een bedrag van € 1.593,01 (kostenbesluit 3) bij appellant in rekening gebracht. Het College begrijpt hieruit dat het kostenbesluit 1 is ingetrokken.
3.2
Nu het kostenbesluit 3 niet dient ter vaststelling van de kosten van het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit tot toepassing van spoedbestuursdwang, ligt het kostenbesluit 3 in deze procedure niet ter beoordeling aan het College voor. Het College zal het beroepschrift van appellant van 9 januari 2015, zoals aangevuld bij brieven van 6 maart 2015 en 18 augustus 2015 ingevolge artikel 6:15, eerste lid, van de Awb doorzenden aan verweerder ter behandeling als bezwaarschrift, gericht tegen het kostenbesluit 3.
3.3
Niet gebleken is dat appellant nog belang heeft bij de beoordeling van kostenbesluit 1, voor zover dit betrekking heeft op de kosten met betrekking tot het primaire besluit 1. Voor zover het beroep ingevolge artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb is gericht tegen dit onderdeel van het kostenbesluit 1 is dit beroep daarom niet-ontvankelijk. Gelet op dat artikel en op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het door appellant betwiste nieuwe kostenbesluit 2. Dit besluit zal hier dus worden beoordeeld.
3.4
In zijn aanvullend beroepschrift van 6 maart 2015 heeft appellant het College verzocht de wettelijke rente over de door verweerder toegekende dwangsom van € 1.260,- wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar vast te stellen over de periode van 24 december 2014 tot en met 26 februari 2015. Appellant heeft hierbij gewezen op een aan verweerder verzonden faxbericht van 3 februari 2015 waarin hij heeft verzocht om uitbetaling van de wettelijke rente over genoemde dwangsom. In zijn brief aan het College van 20 januari 2016 heeft verweerder gesteld dat bedoelde wettelijke rente, berekend over de periode 25 december 2014 tot en met 26 december 2015, € 4,66 bedraagt en blijft beneden het in artikel 4:98, tweede lid, van de Awb genoemde drempelbedrag van € 10,- dat geldt indien het bestuursorgaan de schuldenaar is. Appellant heeft deze stelling in zijn reactie van 9 februari 2016 op genoemde brief van verweerder niet weersproken. Het College ziet geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van die stelling. Dit betekent dat reeds daarom geen grond bestaat voor het oordeel dat verweerder de gevraagde wettelijke rente over de dwangsom moet vergoeden aan appellant.
4.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
4.2
Appellant houdt onder meer paarden, runderen, schapen en geiten op zijn perceel te [plaats] . Op 25 maart 2014 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd op het perceel van appellant, die is vastgelegd in het toezichtrapport van 28 maart 2014 met nummer 78381. De toezichthouders hebben onder meer geconstateerd dat appellant artikel 36, eerste lid en artikel 37 van de Gwwd en artikel 3.1, artikel 4.3, artikel 5.4 en artikel 5.8 van het Besluit welzijn productiedieren heeft overtreden omdat:
- een aantal paarden niet tijdig was bekapt;
- voor één paard niet tijdig een dierenarts is ingeschakeld nadat de behandeling niet aansloeg;
- sprake was van uitstekende delen en kapotte ruiten waaraan de dieren zich kunnen verwonden;
- de paarden en runderen geen droge ligplaats op stal hadden;
- de runderen en een schaap onvoldoende beschikten over drinkwater, en
- er onvoldoende bewegingsruimte was in twee stallen waarin twee paarden waren gehuisvest. Verweerder heeft op basis van dit toezichtrapport bij besluit van 1 april 2014 aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van genoemde wettelijke bepalingen. Daarbij heeft verweerder appellant zes maatregelen opgelegd die strekken tot het ongedaan maken of beëindigen van genoemde overtredingen.
4.3
Op 3 april 2014 hebben de toezichthouders van de NVWA een hercontrole uitgevoerd, vastgelegd in het toezichtrapport van 7 april 2014 met nummer 78588, waarbij is geconstateerd dat voornoemde maatregelen niet zijn uitgevoerd. Tevens is geconstateerd dat meerdere paarden niet beschikten over voer. De toezichthouders hebben in dit verband, voor zover van belang, het volgende geconstateerd:
“Wij zagen dat er in het weiland een baal ruwvoer was geplaatst (…) Wij zagen en roken dat de baal ruwvoer van onvoldoende kwaliteit was.
Wij zagen dat de voorraad op het bedrijf van onvoldoende kwaliteit was. Wij roken dat het muf rook en wij zagen dat er schimmel in de balen ruwvoer zat.
(…)
Na telefonisch overleg met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (…) is besloten om bestuursdwang toe te passen door de Agrarische Bedrijfsverzorging (AB) in te schakelen om de paardenstallen uit te mesten en op te strooien, de paarden ruwvoer te geven (…).
Na telefonisch contact met AB (…) zagen wij dat omstreeks 16.15 uur twee mannen van de AB op het erf kwamen. (…) Wij hebben de mannen van de AB (…) opdracht gegeven de stallen te gaan uitmesten en op te strooien. Tevens hebben wij hun de opdracht gegeven de paarden te voorzien van ruwvoer. Wij hebben hun laten zien welke van de aanwezige balen ruwvoer daar het beste voor gebruikt kon worden. Wij hoorden dhr [naam 1] zeggen dat eerdaags nieuwe balen ruwvoer geleverd zouden worden van goede kwaliteit.
(…)
Eerste opmerkingen overtreder 03-04-2014
(…)
Mijn voorraad kuilgras was op en ik heb toen 6 balen bij een ander besteld. Dat doe ik niet meer, de kwaliteit is niet best en er kwam allemaal rommel uit.
(…)”
Toezichthoudend dierenarts [naam 4] heeft in de veterinaire verklaring van 3 april 2014 voor zover van belang het volgende verklaard:
“Vraag 2 In welke lichamelijke toestand heeft u de dieren aangetroffen?
Antwoord: De voedingstoestand van alle paarden varieert per dier van zeer matig tot goed gevoed. 2 paarden hebben een zeer matige voedingstoestand (score 1,5) maar zijn respectievelijk 25 en 28 jaar oud te zijn.
(…)
In een weideperceel lopen 2 jonge paarden en 2 oudere. Hun voedingstoestand is net voldoende tot voldoende. (…)”
4.4
Verweerder heeft bij besluit van 9 april 2014 aan appellant een last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling opgelegd. Aanleiding hiervoor zijn onder meer de bevindingen van de toezichthouders tijdens de controle op 3 april 2014. Appellant dient de volgende maatregelen te treffen:
“1. Zorg dat uw dieren altijd over een schone en droge ligplek kunnen beschikken.
2. Verwijder of repareer alle scherpe en uitstekende delen zodanig dat deze geen verwondingen of beschadigingen bij uw dieren kunnen veroorzaken.
3. Beperk de bewegingsvrijheid van een dier niet zodanig dat het dier daardoor onnodig lijdt en/of letsel wordt toegebracht.
4. Verwijder de in het weiland en op het erf liggende materialen zodat materialen geen verwondingen of beschadigingen kunnen veroorzaken bij de aanwezige dieren.
(…)”
De last is gedurende een jaar van toepassing.
4.5
Op 22 april 2014 heeft de NVWA een hercontrole uitgevoerd op het perceel van appellant, vastgelegd in het rapport van 28 april 2014 met nummer 78873. Tijdens deze controle is voor zover van belang het volgende geconstateerd:
“Wij zagen dat in het weiland aan de rechterzijde van de boerderij, gezien vanaf de wegkant, 4 paarden werden gehouden. Wij zagen dat 2 van de 4 paarden erg mager waren. Wij zagen dit aan de uitstekende heupen en voelden dit aan de ribben van de paarden. (…). Wij zagen dat de paarden op moment van controle geen ruwvoer hadden. Wel zagen wij resten van ruwvoer liggen.
(…)
Wij zagen dat aan de linkerzijde van de stal 2 paarden waren gehuisvest, vanuit de woning gezien, en aan de rechterzijde van de stal 6 paarden. (…) Tijdens onze controle zagen wij dat de stalhulp omstreeks 11.00 uur de paarden ruwvoer gaf. Wij zagen dat de paarden begonnen te eten.
(…)
Wij zagen dat het eerste en tweede paard aan de rechterzijde, vanaf de woning gezien, erg mager waren. Wij zagen dit aan de uitstekende heupen en voelden dit aan hun ribben. Op ons verzoek heeft de dierenarts van de erg magere paarden hun conditiescore beoordeeld.
(…).
Na overleg heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland besloten de 4 magere paarden met een conditiescore van 1,5 of lager (…) mee te voeren en op te slaan.
(…)”
In de veterinaire verklaring van 22 april 2014 heeft de toezichthoudend dierenarts [naam 2] onder meer het volgende verklaard:
“Vraag 2 In welke lichamelijke toestand heeft u de dieren aangetroffen?
De conditiescores zijn aangegeven volgens het schema 1 t/m 5 waarbij 1 zeer mager, 3 normaal en 5 te dik is. (…)
Paarden:
Vos, laatste cijfers van het chipnummer 929, kale plekken aan de manen (schurft), conditiescore 1-1,5.
(…)
Bruin met bles, laatste cijfers van het chipnummer 139, schurftplekken, conditiescore 1-1,1.5
(…)
Bruin, laatste cijfers van het chipnummer 926, rug, ribben en heupen duidelijk zichtbaar, conditiescore 1,5.
Donkerbruin, laatste cijfers van het chipnummer 070, rug, ribben en heupen duidelijk zichtbaar, conditiescore 1-1,5.
4 paarden waren zeer mager met conditiescoren van 1 tot maximaal 1.5. Enkele paarden hadden kale plekken (schurftplekken). De paarden werden pas tijdens de controle gevoerd en hadden zichtbaar honger.
(…)
Vraag 3 Wanneer is de aangetroffen toestand naar uw mening ontstaan?
(…)
Slechte voedingstoestand van 4 paarden: volgens de houder zijn de paarden al mager aangekocht. De voedingsconditie is sindsdien niet vooruitgegaan, ook vergeleken met eerdere controles.
(…)
Vraag 5 Is de gezondheid en/of het welzijn van de dieren naar uw mening benadeeld?
Ja, de gezondheid omdat er klinische afwijkingen zoals schurft en vermagering bij enkele paarden zichtbaar zijn.
(…)
In dit geval hadden enkele paarden schurftplekken en waren vermagerd.
(…)
Vraag 10 Acht u het noodzakelijk dat er dieren worden meegevoerd en opgeslagen in belang van de gezondheid/het welzijn van de dieren? Zo ja, toelichten.
Ja,
Gezien de historie (recidive) en de aangetroffen situatie (geen verbetering in de voedingstoestand van magere paarden, onveilige huisvesting, 1 paar verdronken in de mest) is er geen vertrouwen meer dat de veehouder zijn houding zal veranderen. Daarom is in overleg met RVO.nl besloten de 4 paarden uit het weiland, de 2 magere paarden uit de stal (laatste chipnummers 415 en 926 mee te voeren en op te slaan.
(…)”
4.6
Blijkens het hiervan opgestelde proces-verbaal van meevoeren van 24 april 2014 (het p-v) heeft de NVWA op 22 april 2014 vier paarden meegevoerd en opgeslagen wegens overtreding van artikel 4, vierde lid, en artikel 5, vierde lid, van het Besluit welzijn productiedieren. Het p-v vermeldt ten aanzien van de conditiescores van deze paarden het volgende, waarbij is aangegeven dat deze paarden op 3 april 2014 door toezichthoudend dierenarts [naam 4] waren beoordeeld op hun conditiescore:
Chipnummer
(…)
Conditiescore 03-04-2014
Conditiescore 22-04-2014
528210000610139
2,0
1,5
528210002516929
1,5
1-1,5
981100002234926
1,5
1,5
528210002695070
1,5
1-1,5
4.7
Op 23 april 2014 zijn de paarden in de opslag onderzocht door een dierenarts. Hiervan is verslag uitgebracht in een brief van 28 april 2014, waarin, voor zover van belang, het volgende is vermeld:
“Het paard (…) met chipnummer 528210002695070 (…). Het paard was erg mager BCS 1.
(…)
Het paard (…) met chipnummer 528210000610139. Het paard is mager. BCS 1/2.
(…)
Het paard (…) met chipnummer 528210002516929. Dit paard was mager BCS 2(…).
(…)
Het paard (…) met chipnummer 981100002234926. Het paard is mager. BCS 2. (…)”
4.8
Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder het besluit tot toepassing van spoedbestuursdwang op 22 april 2014 op schrift gesteld. Het doel van deze last is ervoor te zorgen dat appellant de gezondheid en het welzijn van de dieren niet langer benadeelt. Omdat de gezondheid en het welzijn van de dieren erg slecht waren, zijn de vier paarden op 22 april 2014 in bewaring genomen. Appellant heeft nagelaten de dieren van een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer te voorzien, dan wel het voer op een voor het dier toegankelijke wijze aan te bieden. De paarden zijn mager en hebben een conditiescore van 1 - 1,5. Verweerder heeft appellant niet vooraf de mogelijkheid gegeven om binnen een bepaalde tijd zelf maatregelen te nemen om de situatie te herstellen. Bij spoedbestuursdwang is volgens verweerder de situatie zo ernstig dat het noodzakelijk is om gelijk maatregelen te treffen. Een termijn voor herstel is niet meer mogelijk.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard. Volgens verweerder is het primaire besluit 1 voldoende gemotiveerd. Verweerder is van mening dat terecht spoedbestuursdwang is toegepast. De toezichthoudend dierenarts heeft de conditiescore van de aanwezige paarden beoordeeld. Drie paarden hadden een conditiescore van 1 tot maximaal 1,5 en één paard had een score van maximaal 1,5. Ten opzichte van de eerdere controle op 3 april 2014 is de conditiescore van deze vier paarden ernstig verslechterd. Uit de veterinaire verklaring blijkt dat appellant de paarden op 22 april 2014 pas voer gaf tijdens de controle. De paarden hadden zichtbaar honger. Bij een lage conditiescore van 1 tot maximaal 1,5 zou ruwvoer te allen tijde beschikbaar moeten zijn zodat de paarden hiervan naar believen kunnen eten en aansterken. Het enkel voeren van deze paarden is onvoldoende zo blijkt ook uit de veterinaire verklaring. Gelet op de reeds lage conditiescore van deze paarden ten tijde van de controle op 3 april 2014, de verdere verslechtering van de conditiescore zoals die is vastgesteld op 22 april 2014 in samenhang bezien met het feit dat de paarden op 22 april 2014 niet de beschikking hadden over voldoende ruwvoer, zag verweerder geen andere mogelijkheid dan deze vier paarden met spoed in bewaring te nemen. Verweerder is van mening dat het, gelet op het voorgaande, niet mogelijk was om appellant een begunstigingstermijn te geven. De stelling van appellant dat de enkele conditiescore niets zegt over de mate van zorg, heeft appellant niet onderbouwd met objectieve argumentatie en kan reeds daarom niet slagen. Appellant heeft geen verklaring van een door hem ingeschakelde dierenarts overgelegd, waaruit blijkt dat de door de toezichthoudende dierenarts vastgestelde conditiescores onjuist zijn.
Ten aanzien van het overschrijden van de termijn om op het bezwaar te beslissen heeft verweerder in het bestreden besluit vastgesteld dat de termijn op 1 september 2014 is verstreken en aan de voorwaarden voor het toekennen van een dwangsom is voldaan. Verweerder heeft daarom aan appellant een dwangsom toegekend van € 1.260,- over de periode van 16 september 2014 tot en met 28 januari 2015.
6. Bij het kostenbesluit 2 heeft verweerder aan appellant meegedeeld dat hij in verband met de uitvoering van de spoedbestuursdwang op 22 april 2014 over de periode van 22 april 2014 tot en met 16 mei 2014 met betrekking tot de vier paarden voor een bedrag van
€ 3.190,82 aan facturen heeft ontvangen voor de kosten van de opvang, het transport en de dierenarts. Verweerder heeft op de transportkosten een standaardbedrag van 50% in mindering gebracht van in totaal € 668,89, zodat een bedrag aan kosten resteert van
€ 2.521,93, dat bij dit kostenbesluit bij appellant in rekening is gebracht.
Ten aanzien van het bestreden besluit
7.1
Appellant stelt dat verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit 1 ten onrechte ongegrond heeft verklaard en voert hiertoe de volgende beroepsgronden aan.
Appellant betwist dat sprake is van een overtreding. Appellant benadrukt dat het enkele feit dat de vier paarden een slechte conditiescore zouden hebben op zichzelf niet maakt dat er van een overtreding sprake is. Vooral niet nu appellant over het algemeen juist paarden aankoopt die minder in conditie zijn, om deze vervolgens in een betere conditie te brengen. Het feit dat hij tijdens de controle de paarden van voer voorzag maakt dat niet anders. Er blijkt immers in het geheel niet dat voor die tijd voer aan de paarden werd onthouden of dat zij onvoldoende werden gevoerd. Ook blijkt niet dat er op het bedrijf van appellant niet voldoende voer aanwezig is. Integendeel, men ziet immers bij het weiland resten van ruwvoer liggen.
De stelling van verweerder in het bestreden besluit dat de overtreding zou blijken uit het feit dat de conditie van de paarden tijdens de controle op 22 april 2014 sterk verslechterd zou zijn ten opzichte van de eerdere controle op 3 april 2014, is feitelijk onjuist. Uit blad 3 van het toezichtrapport blijkt immers dat de conditie gelijk is gebleven, terwijl deze bij één van de vier paarden licht is verslechterd.
Paarden die slecht in conditie zijn, kunnen volgens appellant niet te snel en niet te plotseling op een ander voerrantsoen gezet worden. Daarnaast is er de kans dat paarden die plotseling op ander, beter of meer voer gezet worden, als gevolg van hun gevoelige stelsel, daardoor met verstoringen in het verteringsstelsel te maken krijgen.
Het enkele feit dat de conditie niet is verbeterd tussen 3 april 2014 en 22 april 2014, maakt volgens appellant dan ook niet dat er van een overtreding sprake is. Uit het toezichtrapport blijkt in het geheel niet dat voer niet in voldoende mate op het bedrijf aanwezig zou zijn, dat het aangeboden voer niet juist zou worden aangeboden of van onvoldoende kwaliteit zou zijn. Ook overigens blijkt niet dat de zorg voor de paarden niet voldoende zou zijn of dat er van benadeling van de gezondheid en het welzijn van de paarden sprake is.
Volgens appellant is ten onrechte geen begunstigingstermijn gegund en derhalve ten onrechte tot de toepassing van spoedbestuursdwang overgegaan. Verweerder gaat er aan voorbij dat van een verslechtering van de conditie van de paarden geen sprake is. Naar aanleiding van de conditiescore op 4 april 2014 zijn ook geen maatregelen om voor verbetering van de conditie zorg te dragen of om meer of ander voer aan te bieden, opgelegd aan appellant. Niet gebleken is daarom dat er geen andere mogelijkheid bestond om de dieren mee te voeren.
In bezwaar is aangevoerd dat ten onrechte en in strijd met artikel 5:31 van de Awb geen omschrijving van de door het bestuursorgaan te nemen maatregelen in het besluit is opgenomen. Hierop is verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet, althans onvoldoende ingegaan, Weliswaar is in het primaire besluit 1 omschreven dat de overtreding eruit zou bestaan dat de dieren een slechte conditie hebben en dat er onvoldoende voer zou zijn, maar de maatregelen die zouden moeten worden genomen om die overtreding op te heffen zijn niet omschreven.
7.2
Gelet op hetgeen ter toelichting in het verweerschrift is gesteld, gaat het College ervan uit dat de in geding zijnde spoedbestuursdwang bij het bestreden besluit is gebaseerd op overtreding van het bepaalde in artikel 36, eerste lid, van de Gwwd, artikel 37 van de Gwwd en artikel 4, vierde lid, van het Besluit welzijn productiedieren. Het College ziet zich derhalve eerst gesteld voor de vraag of verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellant deze wettelijke voorschriften heeft overtreden. Het College overweegt daartoe als volgt.
7.3
De Gwwd luidde voor zover van belang als volgt:
“Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
Artikel 37
Het is de houder van een dier verboden aan een dier de nodige verzorging te onthouden.”
Het Besluit welzijn productiedieren luidde voor zover van belang als volgt:
“Artikel 4
(…)
4. Een dier krijgt een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voeder zodat het in goede gezondheid blijft en aan zijn voedingsbehoeften wordt voldaan.
(…)”
7.4
Gelet op het p-v stelt het College vast dat de in geding zijnde spoedbestuursdwang betrekking heeft op twee paarden die zich in het weiland van appellant bevonden met chipnummers eindigend op 139 en 929 en twee paarden die zich bevonden in de stal van appellant met chipnummers eindigend op 926 en 070. Uit het p-v blijkt dat op 3 april 2014 bij drie paarden (chipnummers eindigend op 929, 926 en 070) een conditiescore is vastgesteld van 1,5 - op een schaal van 1 tot en met 5, waarbij 1 zeer mager en 5 te dik is - en bij één paard (chipnummer eindigend op 139) een conditiescore van 2 (chipnummer 139). De veterinaire verklaring van 22 april 2014 vermeldt dat op die datum de conditiescores van de twee paarden met chipnummer eindigend op 139 en 926 zijn vastgesteld op 1,5 en van de paarden met chipnummers eindigend op 929 en 070 op 1-1,5. Tegen het licht van vorengenoemde conditiescores, is het College van oordeel dat verweerder met de bevindingen in het toezichtrapport en de veterinaire verklaring terecht heeft vastgesteld dat de paarden niet beschikten over een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer zodat het in goede gezondheid blijft en aan de voedingsbehoeften wordt voldaan. Het College acht hiervoor mede van belang dat uit het toezichtrapport van 22 april 2014 volgt dat ten tijde van de controle geen ruwvoer aanwezig was voor de paarden en dat de paarden direct begonnen te eten nadat zij gevoerd werden. De veterinaire verklaring van 22 april 2014 vermeldt bovendien dat de dieren zichtbaar honger hadden. De toezichthoudend dierenarts [naam 2] heeft verder ter zitting verklaard dat paarden steeds over ruwvoer dienen te beschikken en, wanneer de conditie dat vereist, regelmatig krachtvoer dienen te krijgen. Deze verklaring wordt ondersteund door de door appellant zelf overgelegde informatie waaruit volgt dat magere paarden dagelijks minimaal vier tot vijf porties ruwvoer moeten krijgen en het zelfs nog beter is als deze paarden constant over ruwvoer beschikken. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant genoemde wettelijke voorschriften heeft overtreden. Verweerder was derhalve bevoegd om handhavend op te treden. Het betoog van appellant dat de controle een momentopname is en appellant niet constant op het perceel aanwezig kan zijn doet aan het vorenstaande niet af, nu de paarden steeds dienen te beschikken over ruwvoer. De niet onderbouwde stelling van appellant dat wel geschikt voer aanwezig zou zijn slaagt evenmin.
7.5
Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had behoren af te zien van handhavend optreden is naar het oordeel van het College niet gebleken.
7.6
Het College is van oordeel dat verweerder in dit geval niet heeft kunnen besluiten tot het terstond toepassen van bestuursdwang. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat vanwege een herhaalde overtreding (recidive) en de aangetroffen situatie – te weten dat er geen sprake was van een verbetering van de voedingstoestand van de magere paarden – de situatie dusdanig ernstig was dat hij moest overgaan tot het terstond toepassen van bestuursdwang. De toezichthouders hebben gedurende de controle van 3 april 2014 weliswaar geconstateerd dat de paarden niet beschikten over ruwvoer en dat het aangetroffen ruwvoer van onvoldoende kwaliteit was, maar de last onder bestuursdwang van 9 april 2014 is niet opgelegd omdat de paarden waaronder die waarop het bestreden besluit betrekking heeft, geen  toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voeder kregen en niet aan hun voedingsbehoeften werd voldaan. Bij de controle van 3 april 2014 heeft appellant overigens ook erkend dat de kwaliteit van het geleverde ruwvoer niet best was en dat eerdaags nieuwe balen ruwvoer van goede kwaliteit zouden worden geleverd. Tijdens de controle op
22 april 2014 was de kwaliteit van het voer voor verweerder geen reden om een last op te leggen, maar alleen de omstandigheid dat de dieren niet over voldoende voer konden beschikken. Van een herhaalde overtreding is naar het oordeel van het College dan ook geen sprake. Wat betreft de gezondheidstoestand van de dieren overweegt het College het volgende. Ter zitting is door toezichthoudend dierenarts [naam 2] verklaard dat de conditiescore van een paard bij een score van 2,5 aanvaardbaar is. De conditie van het dier mag volgens haar dan niet verslechteren. Zij heeft voorts verklaard dat het zeker enkele weken duurt voordat de dieren op conditie zijn. Volgens haar was de gezondheidstoestand van de dieren ten opzichte van de situatie op 3 april 2014 verslechterd. Zij heeft ter zitting verklaard dat de dierenarts die de dieren in de opvang heeft onderzocht, de dieren beter heeft kunnen onderzoeken dan zij, omdat de dieren zich op 23 april 2014 bevonden in een rustige omgeving. De op 23 april 2014 vastgestelde conditiescores laten in vergelijking met die welke op 22 april 2014 zijn vastgesteld naar het oordeel van het College te veel ruimte voor de conclusie dat de gezondheid van (een deel van) de paarden niet achteruit is gegaan. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het College niet kunnen besluiten tot het terstond toepassen van bestuursdwang.
7.7
Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het College ziet aanleiding om, zelf in de zaak voorziend, het primaire besluit 1 te herroepen, nu herstel van het geconstateerde gebrek bij een nieuw te nemen besluit op bezwaar niet mogelijk is.
Ten aanzien van het kostenbesluit 2
8.	Omdat verweerder ten onrechte heeft besloten om op 22 april 2014 terstond bestuursdwang toe te passen ten aanzien van de betreffende vier paarden was het meevoeren en opslaan van deze paarden op die datum onrechtmatig. Dit betekent dat verweerder niet de daarmee gemoeide kosten ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb bij appellant in rekening heeft mogen brengen. Het beroep tegen het kostenbesluit 2 is daarom eveneens gegrond en dit besluit komt wegens strijd met de wet in aanmerking voor vernietiging. Aan hetgeen appellant heeft aangevoerd met betrekking tot het kostenbesluit 2 komt het College dan ook niet meer toe.
Redelijke termijn
.
9.1
Volgens vaste jurisprudentie onderzoekt de bestuursrechter ambtshalve of in een zaak de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 februari 2010, ECLI:RVS:2010:BL3354 en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, r.o. 3.13.2).
Het College stelt vast dat dit in de onderhavige zaak aan de orde is en overweegt in dat verband het volgende. In niet-punitieve zaken die volgen op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014, zoals in dit geval, geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Dit, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten (zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI: NL:RVS:2014:188). Het College stelt vast dat het bezwaarschrift door appellant is ingediend op 4 juni 2014. Het College stelt vast dat de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met ruim 4 maanden is overschreden op het moment van het doen van de onderhavige uitspraak. Het College ziet daarom aanleiding een compensatie toe te kennen.
9.2
Uitgangspunt voor compensatie is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Het College ziet derhalve aanleiding voor toekenning van een schadevergoeding van één maal € 500,-.
9.3
Het College stelt tot slot vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het beroep één jaar en negen maanden heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat (de minister van Veiligheid en Justitie) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- (zie voormeld arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, r.o. 3.14.2).
Proceskosten
10. 	Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.240,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit 1 en 2 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op het primaire besluit 1 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
herroept het primaire besluit 1 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
verklaart het beroep tegen het kostenbesluit 1 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep voor zover gericht tegen het kostenbesluit 2 gegrond;
vernietigt het kostenbesluit 2;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 1.240,-
- veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie om aan appellant een vergoeding     voor immateriële schade van € 500,- te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 oktober 2016.
w.g. S.C. Stuldreher	w.g. M.S. van den Berg