ECLI:NL:RVS:2017:930
Raad van State — Uitspraak 


201602419/1/A2.
Datum uitspraak: 5 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 maart 2016 in zaken nrs. 15/4612, 15/4623 en 15/4624 in het geding tussen:
[appellante]
en
Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2009, 2010 en 2011 afgewezen.
Bij besluit van 25 augustus 2015, nader aangevuld bij besluit van 17 september 2015, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2017, waar [appellante], in persoon en bijgestaan door mr. T. Altindag-Yazbahar, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, zijn verschenen. Overwegingen
Inleiding
1.    Bij besluit, gedagtekend 28 april 2011, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag 2009 voor [appellante] vastgesteld op € 5.809,00. Bij besluit, gedagtekend 15 oktober 2011, heeft de dienst de kinderopvangtoeslag 2010 voor [appellante] vastgesteld op € 5617,00. Bij afzonderlijke besluiten van 11 september 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over de jaren 2009 en 2010 herzien en vastgesteld op nihil. Bij besluit van 11 september 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag 2011 voor [appellante] herzien naar nihil. Bij besluit van 27 mei 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de tegen de besluiten van 11 september 2012 gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding.
2.    Bij brief van 10 februari 2014 heeft [appellante] verzocht om herziening van de kinderopvangtoeslag voor de jaren 2009, 2010 en 2011. Zij heeft gesteld dat in recente rechtspraak is bepaald dat artikel 52 van de Wet op de Kinderopvang, gelezen in samenhang met artikel 11 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir), niet aan haar mag worden tegengeworpen en voorts de betaalde eigen bijdrage niet alleen financieel, maar ook op andere wijze kon en mocht worden voldaan. Zij heeft tevens verzocht de onderliggende stukken aan het kantoor van haar gemachtigde te zenden. Na de ontvangst van de stukken zouden nadere gronden voor het herzieningsverzoek worden ingediend.
3.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft het verzoek bij het besluit van 26 januari 2015 afgewezen, omdat [appellante] geen nieuwe feiten of omstandigheden heeft aangedragen. Aan het besluit van 25 augustus 2015, zoals aangevuld bij het besluit van 17 september 2015, heeft de dienst ten grondslag gelegd dat de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten en omstandigheden te vermelden, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan. [appellante] heeft een dergelijke vermelding niet gedaan, aldus de Belastingdienst/Toeslagen. Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat hij niet gehouden was te voldoen aan het verzoek de dossierstukken toe te zenden naar aanleiding van het herzieningsverzoek, omdat artikel 6:17 van de Awb niet van toepassing is, indien nog geen bezwaarschrift is ingediend.
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] geen nieuwe feiten of omstandigheden heeft aangedragen. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen ervan mocht afzien [appellante] te horen, omdat het bezwaar kennelijk ongegrond was.
5.    In dit geval is onder meer herziening verzocht van het besluit van 11 september 2012, waarbij het voorschot kinderopvangtoeslag 2011 is herzien naar nihil. Artikel 21a van de Awir is echter niet van toepassing op een besluit tot toekenning van een voorschot, maar slechts op een toekenning van een tegemoetkoming of een herziening ervan. Zolang de tegemoetkoming niet is vastgesteld en toegekend, kan de Belastingdienst/Toeslagen een voorschot herzien.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft de kinderopvangtoeslag over 2011 bij besluit van 4 augustus 2015 vastgesteld op nihil. Tegen deze vaststelling heeft [appellante] bezwaar gemaakt. Tegen de niet-ontvankelijkverklaring van dat bezwaar heeft zij beroep ingesteld. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en het bezwaar alsnog ongegrond verklaard. Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van heden in zaak nr. 201608015/1/A2 heeft de Afdeling op dit hoger beroep beslist. De vraag of de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag 2011 terecht vastgesteld heeft op nihil, komt in die procedure aan de orde.
In de nu aan de orde zijnde procedure ligt, voor zover het gaat om het berekeningsjaar 2011, alleen de vraag voor of de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek om herziening van het voorschot terecht heeft afgewezen. Nu de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag 2011 inmiddels heeft vastgesteld, kan [appellante] niet meer bereiken dat het voorschot wordt herzien. In zoverre heeft zij geen belang bij de beoordeling van het hoger beroep. Het hoger beroep, voor zover dat betrekking heeft op de kinderopvangtoeslag 2011, dient daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard.
6.    Voor de vastgestelde kinderopvangtoeslag voor de jaren 2009 en 2010 geldt het volgende. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen haar verzoek om terug te komen van de beslissingen van 11 september 2012 diende te beoordelen aan de hand van artikel 21a van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir. [appellante] stelt dat zij om die reden geen feiten en omstandigheden hoeft te stellen ter motivering van haar verzoek, maar dat de Belastingdienst/Toeslagen uit eigen beweging moet onderzoeken of er aanleiding is de toeslag te herzien. In dit verband heeft zij gesteld dat de dienst op grond van artikel 19 van de Awir de toeslagen over 2009 en 2010 uiterlijk op 31 december 2010 en 31 december 2011 had moeten vaststellen. Voorts heeft zij geen gelegenheid gehad gronden te formuleren voor haar verzoek om herziening, nu haar gemachtigde pas met de beslissing op haar verzoek het dossier heeft gekregen.
6.1.    Artikel 21a van de Awir luidt als volgt:
"In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende."
Artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir luidt:
"De Belastingdienst/Toeslagen herziet in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, tenzij:
a. vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft;
b. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit jurisprudentie die eerst is gewezen nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan, tenzij de Minister van Financiën, zonodig in overeenstemming met de Ministers die het aangaat, anders heeft bepaald;
c. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit beleidsregels van de Minister van Financiën of van de Ministers die het aangaat, die eerst zijn uitgevaardigd nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan, tenzij de Minister van Financiën, zonodig in overeenstemming met de Ministers die het aangaat, anders heeft bepaald;
d. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit de omstandigheid dat eerst nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan een beroep wordt gedaan op een faciliteit, waarop een beroep moet worden gedaan op een eerder wettelijk voorgeschreven moment; of
e. sprake is van enig feit waardoor de tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld en een andere tegemoetkoming, al dan niet van dezelfde belanghebbende, ter zake van datzelfde feit op een te hoog bedrag is vastgesteld en ter zake daarvan niet is of kan worden teruggevorderd, met dien verstande dat in dat geval wel in het voordeel van belanghebbende wordt herzien voor zover het te laag vastgestelde bedrag van de tegemoetkoming het te hoog vastgestelde bedrag van de andere tegemoetkoming dat niet is of kan worden teruggevorderd te boven gaat."
6.2.    Uit de aanhef van artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, met name de woorden "is gebleken", volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen pas tot herziening overgaat, indien op grond van feiten en omstandigheden is komen vast te staan dat de toeslag te laag is vastgesteld. Van de Belastingdienst/Toeslagen kan niet worden gevergd dat hij, zonder dat er aanwijzingen zijn dat zich zodanige feiten en omstandigheden hebben voorgedaan, een beslissing tot vaststelling of herziening van een aanspraak, opnieuw beoordeelt. Een belanghebbende die vraagt om toepassing van artikel 21a van de Awir dient zelf die feiten en omstandigheden te noemen. De stelling van [appellante] dat de Afdeling in haar uitspraken van 1 juni 2016 een onjuist oordeel heeft gegeven over artikel 19 van de Awir en de op grond van die bepaling geldende beslistermijnen, is niet een feit of omstandigheid als hier bedoeld, maar een opvatting van belanghebbende over de uitleg van de wet. Verder valt niet in te zien dat [appellante] is benadeeld, doordat, naar zij stelt, pas tegelijk met de besluiten van 26 januari 2015 het onderliggende dossier aan haar gemachtigde is toegezonden. Vanaf die tijd is zij in de gelegenheid geweest haar verzoek om herziening van nadere argumenten te voorzien. Zij heeft echter in bezwaar, beroep en hoger beroep geen concrete feiten en omstandigheden genoemd op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen de nihilstelling van de toeslagen over 2009 en 2010 zou moeten herzien.
6.3.     Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen bij zijn besluit van 11 maart 2016 de afwijzing van het verzoek om herziening terecht heeft gehandhaafd, omdat [appellante] geen nadere feiten en omstandigheden heeft aangevoerd die aanleiding zouden kunnen geven tot herziening van de vaststelling van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2009 en 2010 in haar voordeel. De rechtbank is daarom terecht niet toegekomen aan een bespreking van de overige gronden die zij heeft aangevoerd.
Het betoog faalt.
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen in bezwaar heeft mogen afzien.
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009 in zaak nr. 200805565/1), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen, dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
Nu het herzieningsverzoek en het bezwaarschrift, voor zover hier van belang, strekken tot herziening van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2009 en 2010 en er kennelijk geen grond is voor die herziening, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen van horen heeft mogen afzien. Dat, naar [appellante] stelt, uit beleid van de Belastingdienst/Toeslagen volgt dat een bezwaarschrift tegen een terugvorderingsbeschikking nooit kennelijk ongegrond kan zijn, zodat haar bezwaar ook om die reden niet kennelijk ongegrond had mogen worden verklaard, kan niet tot een ander oordeel leiden, reeds omdat haar bezwaar niet was gericht tegen een terugvorderingsbeschikking.
Het betoog faalt.
8.    Het hoger beroep is niet-ontvankelijk, voor zover het betrekking heeft op het berekeningsjaar 2011. Het hoger beroep, voor zover het betrekking heeft op de berekeningsjaren 2009 en 2010, is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk, voor zover het betrekking heeft op het berekeningsjaar 2011;
II.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Lodder
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2017
17.