ECLI:NL:RVS:2017:1102
Raad van State — Uitspraak 


201506562/1/A2.
Datum uitspraak: 19 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    de stichting Penta Primair, gevestigd te Grootegast,
2.    het college van burgemeester en wethouders van Noordenveld (hierna: het college),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 juli 2015 in zaken nrs. 14/3788 en 14/3789 in het geding tussen:
het college en Penta Primair
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: gedeputeerde staten).
Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2013 heeft het college de inkomsten en uitgaven van het openbaar primair onderwijs over de periode 2001 tot en met 2005 vastgesteld en geconcludeerd dat over die periode geen overschrijding heeft plaatsgevonden, zodat geen recht bestaat op doorbetaling aan niet door de gemeente in stand gehouden scholen.
Bij besluit van 1 juli 2014 hebben gedeputeerde staten het door Penta Primair daartegen ingestelde administratief beroep gegrond verklaard en het overschrijdingsbedrag en -percentage over de periode 2001 tot en met 2005 vastgesteld op onderscheidenlijk € 3.003.615,00 en 6,19.
Bij uitspraak van 9 juli 2015 heeft de rechtbank de door het college en Penta Primair daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en het besluit van 1 juli 2014 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Penta Primair hoger beroep ingesteld. Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Gedeputeerde staten hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Penta Primair heeft een zienswijze ingediend.
Bij besluit van 15 december 2015 hebben gedeputeerde staten opnieuw op het door Penta Primair tegen het besluit van 4 september 2013 ingestelde beroep beslist, het beroep ongegrond verklaard, het overschrijdingsbedrag over de periode 2001 tot en met 2005 vastgesteld op nihil en het overschrijdingspercentage op 0.
Penta Primair heeft gronden aangevoerd tegen het besluit van gedeputeerde staten van 15 december 2015.
Gedeputeerde staten hebben een schriftelijke zienswijze ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2016, waar Penta Primair, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], vergezeld door [gemachtigde B], het college, vertegenwoordigd door R.J. Westerhoff-Dijkinga en J. Wortelboer, en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door G. Bosschers, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heropend en gedeputeerde staten om nadere gegevens verzocht.
Gedeputeerde staten hebben nadere stukken ingediend, en Penta Primair en het college hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, daarop gereageerd.
Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten. Overwegingen
Inleiding
1.    Penta Primair is het bevoegd gezag van, onder meer, twee scholen in de gemeente Noordenveld. Penta Primair stelt zich op het standpunt dat deze scholen recht hebben op een overschrijdingsuitkering, omdat volgens haar het college in de periode 2001 tot en met 2005 meer geld heeft uitgegeven aan het openbaar primair onderwijs dan aan het bijzonder onderwijs in de gemeente.
Wettelijk kader
2.    In de artikelen 142 tot en met 147 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) is de zogenoemde overschrijdingsregeling opgenomen. De gemeente moet ingevolge deze regeling aan de niet door de gemeente in stand gehouden basisscholen om de vijf jaar een overschrijdingsuitkering verstrekken, indien de gemeente ten behoeve van de door haar in stand gehouden scholen meer uitgaven doet voor het personeel en de materiële instandhouding dan door het Rijk worden bekostigd, zodat deze scholen niet worden bevoordeeld. Daartoe wordt het verschil tussen de uitgaven van de openbare basisscholen voor het personeel en de materiële instandhouding en de bijdrage van het Rijk (de ontvangsten) voor deze scholen bepaald. Ingeval over de betrokken periode de uitgaven hoger zijn geweest dan de ontvangsten, heeft een overschrijding plaatsgevonden. Aan de hand van dit verschil wordt het overschrijdingspercentage bepaald, met behulp waarvan vervolgens het overschrijdingsbedrag wordt bepaald waarop de bijzondere basisscholen recht hebben.
Besluitvorming
3.    Het college heeft bij het besluit van 4 september 2013 de inkomsten en uitgaven van het openbaar primair onderwijs in de gemeente over de periode 2001 tot en met 2005 vastgesteld. Daarbij zijn de inkomsten vastgesteld op een bedrag van € 51.582.131,00 en de uitgaven op een bedrag van € 51.277.200,00. Het saldo is vastgesteld op een bedrag van € 304.931,00 en toegevoegd aan de stand van de reserves en voorzieningen. Omdat geen overschrijding heeft plaatsgevonden, bestond geen recht op doorbetaling aan de scholen voor bijzonder onderwijs, aldus het college.
4.    Uit het advies van de commissie rechtsbescherming dat gedeputeerde staten aan het besluit van 1 juli 2014 ten grondslag hebben gelegd, volgt dat in aanmerking is genomen dat de inkomsten voor het openbaar primair onderwijs € 48.515.730,00 hebben bedragen en de uitgaven € 51.519.345,00. Volgens de commissie kan het college niet aantonen welke rijksvergoedingen in de betrokken jaren zijn ontvangen. Relevante stukken daarover heeft het college vernietigd omdat de bewaartermijn ervan was verstreken. Het college heeft geen moeite gedaan om die stukken alsnog langs andere weg boven water te krijgen, terwijl die stukken cruciaal zijn om het standpunt van het college te controleren. De soms forse stijgingen in de door het college als rijksvergoeding opgevoerde bedragen worden niet enkel verklaard door de reguliere groei van die vergoeding. De commissie rechtsbescherming acht aannemelijk dat het openbaar onderwijs aanvullende bijdragen heeft ontvangen uit de gemeentekas.
De rechtbank
5.    De rechtbank heeft het besluit van gedeputeerde staten van 1 juli 2014 vernietigd omdat de vaststelling van de overschrijding onvoldoende is gemotiveerd. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat, hoewel het college ten tijde van het administratief beroep wegens het ontbreken van een gedetailleerde administratie niet volledig heeft aangetoond hoe de inkomsten in 2004 en 2005 tot stand zijn gekomen, gedeputeerde staten niet hebben mogen uitgaan van de aanname dat de vastgestelde overschrijding is veroorzaakt door een dotatie uit de gemeentekas.
Het hoger beroep van Penta Primair
Vaststelling van de uitgaven
6.    Penta Primair betoogt dat de uitgaven van het openbaar onderwijs onjuist zijn vastgesteld.
Ten eerste heeft de rechtbank volgens Penta Primair ten onrechte geoordeeld dat toevoegingen aan de reserves en voorzieningen alleen als uitgaven dienen te worden verantwoord indien vaststaat dat deze toevoegingen voortvloeien uit de ontvangsten als bedoeld in artikel 144, eerste lid, van de WPO, zijnde de rijksvergoedingen. Dat zou ertoe leiden dat een toevoeging uit eigen middelen van de gemeente buiten beschouwing zou blijven in het kader van de overschrijdingsregeling, hetgeen in strijd is met de gelijke bekostiging van het openbaar en bijzonder onderwijs.
Ten tweede is de rechtbank volgens Penta Primair ten onrechte niet ingegaan op haar stelling, dat het saldo van de inkomsten en uitgaven dat aan de reserves en voorzieningen is toegevoegd, tevens onder de uitgaven moet worden verantwoord. Ook dit bedrag had volgens Penta Primair bij de uitgaven moeten worden opgeteld.
Ten derde heeft de rechtbank volgens Penta Primair ten onrechte geoordeeld dat de kosten van de gemeentelijke afdeling FaZa Bouwkunde, ten bedrage van € 101.764,00, op grond van artikel 144, derde lid, buiten beschouwing dienen te worden gelaten omdat het kosten van administratie, beheer en bestuur (hierna: abb) zijn. Deze kosten zien volgens Penta Primair niet enkel op advieskosten over onderhoudsplanning, maar ook op kosten voor overhead en technische adviezen. Volgens Penta Primair volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3606, dat dit geen abb-kosten zijn. Dat volgt verder ook uit het programma van eisen ‘administratie, beheer en bestuur’. Het bedrag van € 101.764,00 moet daarom bij de uitgaven worden opgeteld, aldus Penta Primair.
Ten slotte heeft de rechtbank volgens Penta Primair niet onderkend dat een subsidie die de gemeente heeft ontvangen voor de kosten van scholing van overblijfkrachten, ten bedrage van € 20.940,95 over 2004 en € 3.450,00 over 2005 (in totaal: € 24.390,95), tot de uitgaven moeten worden gerekend. Deze kosten vallen volgens Penta Primair niet onder de abb-kosten die buiten beschouwing dienen te blijven.
Toevoegingen aan reserves en voorzieningen
6.1.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit de tekst van artikel 144, tweede lid, van de WPO volgt dat niet alle stortingen in dan wel toevoegingen aan reserves en voorzieningen als uitgaven moeten worden verantwoord. Dit geldt slechts voor de stortingen en toevoegingen die worden gedaan uit de ontvangsten bedoeld in het eerste lid, zijnde de rijksvergoedingen. Vraag is of aan deze bepaling in het licht van hetgeen Penta Primair heeft aangevoerd een ruimere uitleg moet worden gegeven dan uit de tekst van de bepaling voortvloeit.
6.1.1.    Penta Primair stelt zich op het standpunt dat strikte lezing van artikel 144, tweede lid, van de WPO ertoe leidt dat het college een doorbetaling van de overschrijdingsbijdrage kan voorkomen. Uit die bepaling volgt volgens Penta Primair dat alle onttrekkingen aan de reserves en voorzieningen als ontvangsten worden verantwoord. De Afdeling begrijpt het standpunt aldus, dat het college de ontvangsten in strijd met de bedoeling van de vermelde bepaling zodanig zou kunnen verhogen, dat deze gelijk zijn aan de uitgaven. Daartoe voegt het college eerst een bedrag gelijk aan de overschrijding uit eigen middelen toe aan de reserves en voorzieningen - hetgeen strikt genomen niet als uitgave hoeft te worden verantwoord - en daarna onttrekt het college een gelijk bedrag en verantwoordt dit als inkomsten. Aldus worden inkomsten gegenereerd zonder dat daar uitgaven tegenover staan en wordt overschrijding voorkomen.
6.1.2.    Anders dan Penta Primair stelt, volgt uit artikel 144, tweede lid, van de WPO niet dat elke onttrekking aan de reserves en voorzieningen als ontvangst dient te worden verantwoord, maar slechts de onttrekkingen ten behoeve van personeelskosten en kosten van materiële instandhouding. Verder staan tegenover die onttrekkingen uitgaven tot hetzelfde bedrag, zodat de ontvangsten uit de onttrekking niet kunnen worden verhoogd zonder de uitgaven met een gelijk bedrag te verhogen. Het standpunt van Penta Primair wordt dan ook niet gedeeld.
6.1.3.    Gelet op het voorgaande bestaat geen grond om artikel 144, tweede lid, van de WPO een ruimere uitleg te geven dan uit de tekst van deze bepaling voortvloeit.
Verantwoording exploitatiesaldo
6.2.    Ter zitting is komen vast te staan dat tussen partijen niet in geschil is dat een positief exploitatiesaldo dient te worden toegevoegd aan de reserves en voorzieningen en als uitgave dient te worden verantwoord. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag, of dit in het bestreden besluit op de juiste wijze is gebeurd.
6.2.1.    In het advies van de commissie rechtsbescherming, dat gedeputeerde staten aan het besluit van 1 juli 2014 ten grondslag hebben gelegd, is het exploitatiesaldo berekend door het totaal van de ontvangen rijksbijdragen te verminderen met de daartegenover staande uitgaven. Het exploitatiesaldo kan bij die uitgaven niet worden betrokken, omdat de hoogte ervan nog niet bekend is. De berekening strekt ertoe het exploitatiesaldo vast te stellen. Uit de weergave van de berekening en de uitkomsten daarvan blijkt hoe hoog het exploitatiesaldo is. De inkomsten en uitgaven zijn alleen met elkaar in evenwicht wanneer het exploitatiesaldo bij de uitgaven wordt opgeteld. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het exploitatiesaldo niet of onvoldoende als uitgave is verantwoord.
Kosten FaZa Bouwkunde
6.3.    Uit artikel 144, derde lid, aanhef en onder a, van de WPO volgt dat de uitgaven en ontvangsten van abb buiten beschouwing blijven bij het vaststellen van de bedragen, bedoeld in het eerste lid, onder c, f, g en h. Vraag is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de kosten van de afdeling FaZa Bouwkunde van de gemeente tot de abb-kosten behoren.
6.3.1.    Penta Primair heeft in hoger beroep gesteld dat die kosten niet alleen betrekking hebben op advieskosten, maar ook op kosten van overhead, technische adviezen en begeleiding op technisch niveau. Gelet op de onder 6 vermelde uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2008 behoren die kosten volgens Penta Primair niet tot de abb-kosten.
6.3.2.    Het college heeft naar voren gebracht dat in de financiële administratie onderscheid wordt gemaakt tussen kosten voor algemene advisering en kosten voor advisering bij de uitvoering van onderhoud. De kosten van algemene advisering zijn de kosten waar Penta Primair op wijst, de kosten voor advisering bij de uitvoering worden toegekend aan het desbetreffende project. Penta Primair heeft dit niet weersproken, noch met stukken haar stelling gestaafd, dat het college onder de kosten voor algemene advisering ook andere kosten heeft gevat. De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat het college de kosten voor algemene advisering terecht niet heeft betrokken bij de vaststelling van de uitgaven.
6.3.3.    De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2008 niet tot een ander oordeel leidt. In die zaak was betoogd dat de opgevoerde kosten voor technische ondersteuning behoren tot de abb-kosten. De opgevoerde kosten hielden verband met het opstellen van een technische beschrijving, verzorgen van de aanbesteding, controleren van werktekeningen, bewaken van de benodigde informatie, toezicht houden op de kwaliteit van de uitvoering, signaleren van afwijkingen en meer- en minderwerken, voeren van besprekingen met aannemers en het verzorgen van de eindoplevering. Uit de uitspraak van 11 juni 2008 volgt dat die kosten niet tot de abb-kosten behoren, omdat het programma van eisen ter zake van abb niet voorzag in de bekostiging van deze uitgaven. Anders dan de kosten in die uitspraak, houden de thans in geding zijnde kosten geen verband met de uitvoering van onderhoud, maar met de planning daarvan. Die kosten vallen onder de abb-kosten.
Scholingskosten van overblijfkrachten
6.4.    De rechtbank heeft gedeputeerde staten opgedragen bij het nieuw te nemen besluit in te gaan op de vraag, of de ontvangen subsidie voor de scholingskosten voor overblijfkrachten tot de ontvangsten behoren als bedoeld in artikel 144, eerste lid, van de WPO. Als dat niet het geval is, dienen de met de subsidie gedane uitgaven op grond van artikel 144, vierde lid, naar het oordeel van de rechtbank buiten beschouwing te blijven. Nu gedeputeerde staten bij het besluit van 15 december 2015 op deze vraag zijn ingegaan, zal het standpunt van Penta Primair hieronder bij het beroep tegen dat besluit worden behandeld.
Conclusie
6.5.    Het betoog faalt.
Slotsom van het hoger beroep
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Het incidenteel hoger beroep van het college
8.    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van Penta Primair gegrond is. Omdat het hoger beroep van Penta Primair ongegrond zal worden verklaard, is de aan het incidenteel hoger beroep verbonden voorwaarde niet vervuld en vervalt het incidenteel hoger beroep van het college. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt daarom niet toegekomen.
Het beroep van rechtswege
9.    Gedeputeerde staten hebben bij het besluit van 15 december 2015 opnieuw beslist op het administratief beroep van Penta Primair. Daarbij hebben gedeputeerde staten acht geslagen op de door het college overgelegde aanvullende gegevens, waaronder bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap opgevraagde overzichten van uitgekeerde rijksvergoedingen. Gedeputeerde staten hebben het administratief beroep ongegrond verklaard, de inkomsten en uitgaven van het openbaar primair onderwijs over de periode 2001 tot en met 2005 vastgesteld op € 51.493.594,00 en het exploitatiesaldo vastgesteld op € 189.575,00. Het overschrijdingsbedrag en -percentage is bepaald op onderscheidenlijk nihil en 0. Omdat geen overschrijding heeft plaatsgevonden, bestaat geen recht op doorbetaling aan de scholen voor bijzonder onderwijs.
10.    Dit besluit wordt, gelet op het in artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, geacht onderdeel te zijn van deze procedure.
Vaststelling van de ontvangsten
11.    Penta Primair betoogt dat gedeputeerde staten niet hebben onderkend dat het college de ontvangsten onjuist heeft vastgesteld. Uit de overzichten van het ministerie volgt dat het college minder rijksvergoedingen heeft ontvangen dan het college stelt. De ontvangsten over 2004 en 2005 moeten daarom met onderscheidenlijk een bedrag van € 1.678.794,00 en een bedrag van € 1.385.205,00 worden verlaagd.
11.1.    Het college heeft ter zitting verklaard dat de ontvangsten waarop Penta Primair wijst niet alleen de rijksvergoedingen van de minister omvatten, maar ook andere ontvangen vergoedingen. Gedeputeerde staten hebben die verklaring ter zitting onderschreven. De Afdeling heeft, na de behandeling van de zaak ter zitting, het onderzoek heropend om gedeputeerde staten in de gelegenheid te stellen stukken over te leggen die deze verklaring staven. Bij brief van 8 april 2016 hebben gedeputeerde staten de jaarstukken van de gemeente over 2004 en 2005 overgelegd, voorzien van goedkeurende accountantsverklaringen. Bij brief van 5 september 2016 zijn verder de grootboekadministraties van de gemeente over die jaren overgelegd. Penta Primair heeft op deze stukken gereageerd.
11.2.    In de overgelegde stukken hebben gedeputeerde staten uiteengezet welke inkomsten de gemeente in 2004 en 2005 heeft gehad, naast de door de minister uitgekeerde rijksvergoedingen. De inkomsten zijn onder meer afkomstig uit vergoedingen voor gymnastiekonderwijs, het Weer Samen Naar School-beleid en onderwijsachterstandenbeleid. Uit de stukken volgt volgens gedeputeerde staten dat over 2004 € 4.139,00 te weinig aan rijksvergoedingen in aanmerking is genomen, en over 2005 een bedrag van € 4.657,00 te veel. Per saldo is een bedrag van € 518,00 te veel aan rijksvergoedingen in aanmerking genomen, wat het gevolg is van afrondingsverschillen, aldus gedeputeerde staten.
11.3.    Penta Primair heeft naar voren gebracht dat uit de overgelegde stukken volgt dat de daarin vermelde rijksvergoedingen de vergoedingen voor zowel openbare basisscholen als speciale scholen voor basisonderwijs betreffen. De in geding zijnde besluitvorming ziet alleen op de vaststelling van het overschrijdingsbedrag voor openbare basisscholen.
11.4.    Het college heeft bij brief van 27 januari 2017 onderschreven dat in de in geding zijnde besluitvorming geen onderscheid is gemaakt tussen basisonderwijs en speciaal basisonderwijs. De inkomsten en uitgaven hebben volgens het college betrekking op alle scholen voor openbaar primair onderwijs in de gemeente, en dus ook op de school voor speciaal basisonderwijs ’t Hoge Holt.
11.5.    Uit artikel 142, eerste lid, van de WPO volgt dat voor het openbaar basisonderwijs en openbaar speciaal basisonderwijs te onderscheiden overschrijdingsbedragen moeten worden vastgesteld. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de WPO volgt dat dit betekent dat de overschrijdingsregeling afzonderlijk wordt toegepast voor basisscholen enerzijds en speciale scholen voor basisonderwijs anderzijds (Kamerstukken II 1996/97, 25 409, nr. 3, blz. 37). Gedeputeerde staten hebben niet onderkend dat dit onderscheid bij de vaststelling van de inkomsten en uitgaven ten onrechte niet is gemaakt. Daardoor is het bestreden besluit in strijd met artikel 142, eerste lid. Penta Primair voert dan ook terecht aan dat de inkomsten onjuist zijn vastgesteld.
Het betoog slaagt.
Vaststelling van de uitgaven
12.     Penta Primair betoogt dat gedeputeerde staten de uitgaven over 2004 ten onrechte hebben verminderd met een bedrag van € 20.941,00 en die over 2005 met een bedrag van € 3.450,00. Het college heeft deze bedragen in de vorm van een subsidie ontvangen voor de scholing van overblijfkrachten. Volgens Penta Primair hebben gedeputeerde staten miskend dat de kosten van die scholing tot de kosten van materiële instandhouding moeten worden gerekend. Voorts had het college die subsidie bij het besluit van 4 september 2013 al buiten beschouwing gelaten, zodat de vermindering door gedeputeerde staten leidt tot een dubbele aftrek.
Daarnaast is het overschot van de ontvangen rijksvergoedingen, ten bedrage van € 189.575,00, ten onrechte niet als uitgave verantwoord, aldus Penta Primair.
Scholingskosten voor overblijfkrachten
12.1.    Ter zitting is komen vast te staan dat zowel het college als gedeputeerde staten een bedrag ter grootte van de ontvangen subsidie op de uitgaven in mindering hebben gebracht. Daardoor heeft een dubbele aftrek plaatsgevonden, zodat Penta Primair terecht aanvoert dat de uitgaven in zoverre onjuist zijn vastgesteld.
In zoverre slaagt het betoog.
12.2.    Verder heeft Penta Primair een programma van eisen "middelen" voor 2010 overgelegd. Uit dat programma volgt dat in de bekostiging van materiële instandhouding voor 2010 een bedrag is opgenomen om uitvoering te geven aan de verantwoordelijkheid voor tussenschoolse opvang door een impuls te geven aan de deskundigheid van overblijfkrachten. Daarom behoren die kosten tot de kosten van materiële instandhouding. Beoordeeld moet worden of dit ook moet gelden voor de in geding zijnde jaren 2004 en 2005.
12.3.    Artikel 45 van de WPO, waarin de mogelijkheid tot overblijven is geregeld, is per 1 augustus 2006 gewijzigd bij de wet "Wijziging van de Wet op het primair onderwijs en de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 in verband met overblijven in het basisonderwijs". Uit de geschiedenis van de totstandkoming van die wet (Kamerstukken II 2005/06, 30 406, nr. 3, blz. 2-4) volgt dat door deze wetswijziging de verantwoordelijkheid voor het overblijven op schoolniveau bij het bevoegd gezag is komen te liggen. Het bevoegd gezag heeft vanaf 1 augustus 2006 voor de uitvoering van het overblijven jaarlijks een budget van het Rijk gekregen, en deze middelen worden aan het budget voor de materiële instandhouding toegevoegd.
12.4.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 45 van de WPO volgt dat eerst per 1 augustus 2006, en derhalve na de in geding zijnde periode, de bekostiging van de materiële instandhouding een bedrag omvat waarmee de scholingskosten van overblijfkrachten kunnen worden betaald. Het college heeft de in geding zijnde scholingskosten van overblijfkrachten in 2004 en 2005 dan ook terecht niet tot de kosten van materiële instandhouding gerekend.
In zoverre faalt het betoog.
Verantwoording exploitatiesaldo
12.5.    Anders dan Penta Primair stelt, is het exploitatiesaldo in het besluit van 15 december 2015 expliciet als uitgave aangemerkt. Het totaal van de uitgaven is vastgesteld op een bedrag van € 51.493.594,00, waarvan een bedrag van € 51.304.019,00 daadwerkelijke uitgaven betreft en een bedrag van € 189.575,00 de toevoeging van het exploitatiesaldo. Voor zover de stelling zo moet worden begrepen, dat het exploitatiesaldo niet als uitgave is aangemerkt in de notitie die aan het besluit van 15 december 2015 ten grondslag heeft gelegen, wordt Penta Primair daar evenmin in gevolgd. Het exploitatiesaldo is weliswaar niet opgenomen in de opstelling van inkomsten en uitgaven, maar die opstelling diende er juist toe het exploitatiesaldo vast te stellen. De Afdeling verwijst in dit verband naar hetgeen hiervoor is overwogen, onder 6.2.1. In de conclusie van de notitie is vermeld dat de toevoeging van het exploitatiesaldo aan de reserves en voorzieningen als uitgave moet worden beschouwd en dat dit bij het totaal van de uitgaven moet worden opgeteld, hetgeen is gebeurd.
Ook in zoverre faalt het betoog.
GOA-/WSNS-reserves
13.    Tot slot betoogt Penta Primair dat de wijze waarop gedeputeerde staten de inkomsten en uitgaven voor de reserves ten behoeve van het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid en Weer Samen Naar School-beleid (hierna: GOA- en WSNS-beleid) buiten beschouwing hebben willen laten, onjuist is. Gedeputeerde staten hebben € 62.786,00 in mindering gebracht op zowel de inkomsten als uitgaven. Een gelijke correctie op zowel de ontvangsten als uitgaven heeft per saldo geen effect, te minder omdat een toevoeging aan de reserves voor het GOA- en WSNS-beleid ten onrechte niet als uitgave is verantwoord, aldus Penta Primair.
13.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de uitgaven en ontvangsten voor GOA- en WSNS-beleid op grond van artikel 144, derde lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 165 van de WPO bij toepassing van de overschrijdingsregeling buiten beschouwing blijven. Partijen zijn verdeeld over de wijze waarop die uitgaven en ontvangsten moeten worden bepaald, omdat die veelal nauw verweven zijn met andere inkomsten en uitgaven.
Penta Primair en gedeputeerde staten zijn het met elkaar eens dat de inkomsten en uitgaven per saldo buiten beschouwing blijven als deze wel worden vermeld, maar gelijk zijn aan elkaar. Volgens Penta Primair doet die situatie zich in dit geval echter niet voor, omdat de uitgaven lager zijn dan de inkomsten. Over de in geding zijnde periode is volgens Penta Primair in totaal een bedrag van € 163.504,00 aan ontvangsten verantwoord en een bedrag van € 119.659,00 aan uitgaven. Het verschil daartussen bedraagt € 43.845,00. Volgens gedeputeerde staten zijn de inkomsten en uitgaven in evenwicht, mits de toevoegingen aan de reserves voor GOA- en WSNS-beleid bij de uitgaven in aanmerking worden genomen. Ter zitting hebben gedeputeerde staten verklaard dat een toevoeging aan die reserves niet als uitgave hoeft te worden verantwoord.
13.2.    Met partijen is de Afdeling van oordeel dat bij toepassing van de overschrijdingsregeling de inkomsten en uitgaven voor GOA- en WSNS-beleid per saldo buiten beschouwing blijven als de inkomsten en uitgaven daarvoor gelijk zijn. De door gedeputeerde staten toegepaste werkwijze, waarbij de toevoeging aan de reserves niet als uitgave wordt verantwoord, leidt ertoe dat de inkomsten en uitgaven niet overeenstemmen en dat het verschil tussen die bedragen, dat volgens Penta Primair € 43.845,00 bedraagt, als uitgave in beschouwing wordt genomen. Dat is in strijd met artikel 144, derde lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 165 van de WPO.
Het betoog slaagt.
Slotsom van het beroep
14.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 15 december 2015 dient te worden vernietigd. Gedeputeerde staten dienen opnieuw te beslissen op het door Penta Primair ingestelde administratief beroep, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
15.    Gedeputeerde staten dienen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 15 december 2015 gegrond;
III.    vernietigt dit besluit;
IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij de stichting Penta Primair in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Slump    w.g. Baart
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2017
799.