ECLI:NL:CRVB:2017:1344
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


15/6944 AW, 15/6945 AW, 15/6947 AW
Datum uitspraak: 30 maart 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Holland van
30 september 2015, 15/2620, 15/2610, 15/1700 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
[Appellant 1] te [woonplaats 1], [Appellant 2] te [woonplaats 2] en [Appellant 3] te [woonplaats 2] (appellanten)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. J.P.L.C. Dijkgraaf, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak 15/8373 AW, waarin de Raad heden, na splitsing, afzonderlijk uitspraak doet, plaatsgevonden op 4 augustus 2016. Namens appellante [Appellant 1] is mr. [NAAM]. Appellanten [Appellant 2] en [Appellant 3] zijn verschenen, bijgestaan door mr. [NAAM]. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. I.C. Holtkamp.
Het onderzoek ter zitting is geschorst om de korpschef in de gelegenheid te stellen een nadere reactie te geven op het door appellanten ter zitting gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel. De korpschef heeft bij brief van 26 oktober 2016 een reactie ingestuurd, waarop appellanten bij brief van 3 november 2016 hebben gereageerd.
Partijen hebben toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante [Appellant 1] is sinds 1990 werkzaam bij de politie. Bij besluit van 29 maart 2010 is appellante met ingang van 1 augustus 2010 geplaatst als [functie A] van [naam district 1] van de voormalige politieregio [woonplaats 2]-Amstelland en bezoldigd in schaal 12, trede 14 volgens bijlage I bij het Besluit bezoldiging politie (Bbp). Daarbij is aan haar onder meer met ingang van 1 augustus 2010 een persoonlijke toelage toegekend ter grootte van de laatste periodieke verhoging in schaal 12 ten bedrage van € 139,33 bruto per maand.
1.2.
Appellant [Appellant 2] is sinds 1973 werkzaam bij de politie. Bij besluit van 30 september 2009 is appellant met ingang van 1 december 2009 geplaatst als [functie A] van [naam district 2] ([functie B]) van de voormalige politieregio [naam politieregio] en bezoldigd in schaal 12 van het Bbp. Daarbij is bepaald dat aan hem een persoonlijke toelage zal worden verstrekt ter grootte van de laatste periodieke verhoging in schaal 12. Bij besluit van 14 december 2009 heeft de korpschef bedoelde toelage daadwerkelijk aan appellant toegekend met ingang van 1 december 2009 op grond van artikel 21 van het Bbp, ten bedrage van € 122,45 bruto per maand. Bij besluit van 28 april 2010 is de hoogte van deze toelage met ingang van 1 maart 2010 vastgesteld op € 139,33 bruto per maand. Voorts is aan appellant bij besluit van 4 augustus 2011 een persoonlijke toelage toegekend op grond van artikel 16, tweede lid, van het Bbp, ten bedrage van € 138,29 bruto per maand.
1.3.
Appellant [Appellant 3] is sinds 1983 werkzaam bij de politie. Bij besluit van 16 september 2009 is appellant met ingang van 1 december 2009 geplaatst als [functie C] bij de Dienst [naam dienst] van de voormalige politieregio [naam politieregio] en bezoldigd in schaal 12 van het Bbp. Daarbij is bepaald dat aan hem onder meer een persoonlijke toelage zal worden toegekend ter grootte van de laatste periodieke verhoging in schaal 12. Bij besluit van 5 maart 2010 heeft de korpschef bedoelde toelage daadwerkelijk aan appellant toegekend met ingang van 1 december 2009, ten bedrage van € 122,45 bruto per maand. Bij besluit van 20 september 2011 is deze toelage met ingang van 1 maart 2010 vastgesteld op € 139,33 bruto per maand. Voorts is aan appellant bij besluit van 21 september 2011 een persoonlijke toelage toegekend op grond van artikel 16, tweede lid, van het Bbp, ten bedrage van € 138,29 bruto per maand.
1.4.
Bij besluit van 25 augustus 2014 respectievelijk bij besluiten van 28 augustus 2014 zijn appellanten in verband met de invoering van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) met ingang van 1 september 2014 benoemd in de functie van [functie D] bij de [naam eenheid]. In dit besluit is vermeld dat de benoeming afwijkt van de normale plaatsingsregels in de personele reorganisatie, omdat deze benoeming het resultaat is van een selectieprocedure met specifieke afspraken. Voorts is bepaald dat de salarisschaal van appellanten ongewijzigd blijft, te weten schaal 12, trede 14, alsmede dat de persoonlijke toelage van € 139,33 bruto per maand vervalt en daartoe in een periode van vijf jaar zal worden afgebouwd.
1.5.
Bij besluiten van 31 maart 2015 (bestreden besluiten) heeft de korpschef de bezwaren  tegen de intrekking en afbouw van de persoonlijke toelage ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen. De bestreden besluiten zijn mede gebaseerd op het beleid van de korpschef zoals neergelegd in de Werkinstructie ten behoeve van benoeming van teamchefs en sectorhoofden binnen de personele reorganisatie van 6 juni 2014 (Werkinstructie). De rechtbank acht dit beleid niet op voorhand kennelijk onredelijk. Voorts is vastgesteld dat in 2009 binnen de politieregio [naam politieregio] als vast beleid gold dat als een politieambtenaar in de laatste trede van zijn functionele schaal zat en er een functiewissel plaatsvond, de politieambtenaar een toelage ontving ter hoogte van de laatste periodiek in zijn functieschaal. De aan appellanten toegekende persoonlijke toelage is niet dan wel onbevoegdelijk gebaseerd op artikel 21 van het Bbp. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat de bewuste toelage is toegekend op grond van goed functioneren als bedoeld in artikel 16 van het Bbp. De rechtbank heeft verwezen naar de uitspraak van de Raad van 19 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4769, waarin is bepaald dat een toelage die deel is gaan uitmaken van de bezoldiging van betrokkene, alleen kan worden ingetrokken als sprake is van bijzondere omstandigheden. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van zo’n bijzondere omstandigheid, te weten de reorganisatie van de politie tot een groot korps en de afspraak om de HRM-regelingen te uniformeren. Daarbij is voor appellanten een ruime afbouwregeling opgenomen die de rechterlijke toetsing kan doorstaan. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, omdat geen sprake is van gelijke gevallen.
3. Appellanten hebben op hierna te bespreken gronden hoger beroep ingesteld.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Artikel 16 van het Bbp luidt, voor zover van belang, als volgt:
“1. Indien naar het oordeel van het bevoegd gezag sprake is van zeer goede of uitstekende vervulling van de functie kan voor de duur van een jaar een toelage worden toegekend aan de ambtenaar die het maximumsalaris van de voor hem geldende salarisschaal heeft bereikt indien de salarisschaal niet meer dan schaal 14 bedraagt.
2. Indien naar het oordeel van het bevoegd gezag sprake is van zeer goede of uitstekende vervulling van de functie en daartoe op grond van bijzondere omstandigheden aanleiding bestaat, kan een toelage voor een langere duur dan een jaar worden toegekend.”
4.2.
Artikel 21 van het Bbp luidt als volgt:
“1. In uitzonderlijke gevallen kan aan de ambtenaar of aan een groep van ambtenaren een toelage worden toegekend op andere gronden dan die vermeld in de artikelen 16 tot en met 20.
2. Een in het eerste lid bedoelde toelage kan aan de ambtenaar worden toegekend nadat Onze Minister ter zake nadere regels heeft vastgesteld.”
4.3.
Voornoemde Werkinstructie luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Voor de navolgende werkinstructie gelden de volgende uitgangspunten:
- Het betreft de toepassing van formeel vastgestelde regels met algemene gelding voor politieambtenaren m.b.t. rechtspositie en arbeidsvoorwaarden (Barp, Bbp etc.);
- De werkinstructie is uitsluitend en specifiek bedoeld voor de procedure voor het benoemen en vervullen van de functies [functie E], [functie D] en [functie F] in de context van de reorganisatie Politiewet 2012 (artikel 55jc Barp);
- De werkinstructie leidt tot een uniforme toepassing binnen de Nationale Politie van de arbeidsvoorwaarden die samenhangen met de benoeming op één van de onderhavige functies.”
(…)
“Persoonlijke toelagen
De afspraken die betrekking hebben op de aan de persoon verbonden toelage, zoals de functioneringstoelage (art. 16 Bbp) worden in beginsel gerespecteerd. Het zal van de inhoud van de specifieke afspraken/toelage afhangen wat dat betekent voor de duur van de toekenning daarvan. Een persoonlijke toelage voor een bepaalde duur blijft ook na benoeming tijdelijk. Persoonlijke toelagen worden vaak ontleend aan het functioneren in een bepaalde context (de rol, het team, de beloningsverhoudingen in het oude korps etc.). Na benoeming is diezelfde context er niet meer.
Maatwerk binnen kaders
De functioneringstoelage, de toelage i.v.m. werving of behoud en een toelage o.g.v. 21 Bbp wordt ingetrokken indien daarvoor de grond niet meer aanwezig is (art. 22 Bbp). Met een benoeming op de nieuwe functie in de nieuwe organisatie zal de grondslag voor de toelage er niet meer zijn. Het is bekend dat in het verleden in individuele gevallen toelagen niet altijd op basis van de juiste, formele grondslag zijn toegekend. Dat kan betekenen dat eerst verdieping moet plaatsvinden op de desbetreffende toelage om te beoordelen wat het karakter is van de toelage.”
4.4.1.
Appellanten hebben betoogd dat de toelage aan hen is toegekend wegens goed functioneren. Periodiek werden namelijk leidinggevende functies gewisseld, maar alleen als men goed functioneerde in de oude functie. De rechtsgrond voor de toelage is dus artikel 16 van het Bbp, welke functioneringstoelage op grond van het bepaalde in de Werkinstructie niet ingetrokken had mogen worden, aldus appellanten.
4.4.2.
De Raad is van oordeel dat noch uit het besluit tot toekenning van de toelage, noch uit de overige stukken kan worden afgeleid dat de toelage (materieel) op basis van artikel 16 van het Bbp is toegekend. In dit artikel gaat het om toekenning van een toelage in de functie, die men zeer goed of uitstekend vervult, terwijl de reden voor toekenning van de toelagen in het geval van appellanten is gelegen in de plaatsing in een nieuwe functie. Hoewel de toelage volgens de korpschef een element van persoonlijke waardering bevat, vormt dit niet de primaire reden voor de toekenning hiervan. Dit te minder, omdat appellanten [Appellant 2] en [Appellant 3] bij separaat besluit nog een toelage hebben gekregen, waarbij expliciet is opgenomen dat dit op grond van artikel 16 van het Bbp geschiedde. De korpschef heeft er terecht op gewezen dat toekenning van twee verschillende toelagen op grond van een goede functievervulling niet in de rede ligt en ook niet gebruikelijk is. De stelling van appellant
[Appellant 3] dat uit de passage in het besluit van 16 september 2009, inhoudende dat zijn takenpakket is uitgebreid door middel van een specifieke opdracht, blijkt dat de toelage hem toekomt vanwege goed functioneren, volgt de Raad niet. Dat staat niet in deze passage en in het door hem overgelegde e-mailbericht van voormalig hoofdcommissaris W van
6 augustus 2014 vindt de Raad hiervoor evenmin steun. De stelling van appellante [Appellant 1] dat voormalig korpschef H haar ten tijde van de toekenning van de toelage expliciet heeft toegezegd dat deze haar toekwam vanwege haar goede functioneren, treft evenmin doel. In het, in het dossier aanwezige, e-mailbericht van H van 18 december 2014 vermeldt zij hierover dat de toelage is verstrekt ter compensatie van inkomensachteruitgang. Dat H destijds andere bewoordingen koos dan in genoemd e-mailbericht, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt. De in 4.4.1 vermelde beroepsgrond van appellanten slaagt daarom niet.
4.4.3.
De Raad is van oordeel dat artikel 21 van het Bbp evenmin is aan te merken als rechtsgrond voor de toelage, nu de op basis van het tweede lid van dit artikel tot stand gekomen ministeriële regeling alleen ziet op ambtenaren die zich, anders dan appellanten, ten behoeve van visserij-controles op volle zee bevinden.
4.4.4.
Zoals de rechtbank heeft vastgesteld, was het in ieder geval in 2009 vast beleid binnen de voormalige regio [naam politieregio] om een politieambtenaar die een andere functie aanvaardde een extra periodiek toe te kennen. Dit beleid dient te worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. De Raad komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat de toekenning van de toelage aan appellant heeft berust op dit beleid.
4.5.1.
De Raad stelt vervolgens vast dat de toelage in deze gevallen is verleend zonder beperking in de tijd en dat deze deel is gaan uitmaken van de bezoldiging van appellanten. Ten tijde van de intrekking waren appellanten ongeveer vier jaar respectievelijk ruim vierenhalf jaar in het genot van de toelage. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4769), kan een dergelijke toelage mede uit een oogpunt van rechtszekerheid niet zonder meer worden ingetrokken. Er dient dan sprake te zijn van min of meer bijzondere omstandigheden.
4.5.2.
Anders dan appellanten hebben bepleit, onderschrijft de Raad het oordeel van de rechtbank, dat de uniformering van de verschillende rechtspositionele regelingen van de (voormalige) regionale politiekorpsen in het kader van de vorming van de nationale politie, teneinde te bereiken dat politieambtenaren in dezelfde functie gelijk worden beloond, een bijzondere omstandigheid is, die intrekking van de toelagen rechtvaardigt. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat de te uniformeren regelingen tevens in het Centraal Georganiseerd Overleg Politie zijn vastgesteld, zodat deze mede gedragen worden door de politievakorganisaties.
4.5.3.
Gezien het voorgaande was de korpschef bevoegd tot intrekking van de toelage van appellanten. De korpschef heeft het in 4.5.2 omschreven belang van uniformering zwaarder mogen laten wegen dan het belang van appellanten bij het onbeperkte behoud van hun toelage. Daarnaast heeft de korpschef een ruime afbouwregeling van vijf jaar getroffen. De korpschef heeft dan ook in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot intrekking van de toelage gebruik kunnen maken.
4.6.
Appellanten hebben zich tot slot beroepen op het gelijkheidsbeginsel. Volgens appellanten heeft de rechtbank miskend dat hun situatie gelijk is aan die van collega T. In eerste instantie was ook bij diens benoeming in de functie van [functie D] bepaald dat zijn persoonlijke toelage, gebaseerd op artikel 21 van het Bbp, zou vervallen. Zijn toelage is echter gewijzigd in een toelage op grond van artikel 16 van het Bbp vanwege zijn goede functioneren. Hij mocht deze toelage dus wel behouden, terwijl ook aan appellanten de toelage toekomt vanwege goed functioneren. Dit betoog slaagt niet. Allereerst verwijst de Raad naar wat hij onder 4.4.2 heeft overwogen. Bovendien is van het gesprek tussen T en de voormalige hoofdcommissaris W nadien een verslag gemaakt, waarin W uitdrukkelijk vermeldt dat de persoonlijke toelage aan T zal worden toegekend omdat men zeer tevreden is over zijn functioneren. In het daartoe genomen besluit staat dan ook dat de rechtsgrond van de toelage is gewijzigd naar artikel 16 van het Bbp, omdat T heeft aangetoond dat het een functioneringstoelage betreft. Omdat dergelijke stukken ten aanzien van appellanten ontbreken, is geen sprake van gelijke gevallen. De stelling van appellanten dat hun situatie op één lijn te stellen is met collega’s die een toelage op grond van artikel 16 van het Bbp hebben verkregen, treft reeds geen doel vanwege het in 4.4.2 overwogene. Appellanten hebben verder gesteld dat meerdere collega’s die op 1 juli 2016 in het kader van de personele reorganisatie in een andere functie zijn geplaatst, hun eerdere, bij functiewisseling verkregen toelage hebben behouden, zodat dit voor hen niet anders zou mogen zijn. Met de korpschef is de Raad van oordeel dat geen sprake is van gelijke gevallen. Appellanten hebben gesolliciteerd naar de functie van [functie D] en zij zijn daarop in deze functie benoemd, terwijl de door appellanten genoemde collega’s met behoud van hun rechtspositie - dus met inbegrip van de betreffende toelage - rechtstreeks zijn geplaatst in de nieuwe organisatie.
5. Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat de hoger beroepen niet slagen en dat de aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en
J.J.T. van den Corput en J.Th. Wolleswinkel als leden, in tegenwoordigheid van
L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2017.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) L.V. van Donk
RH