ECLI:NL:RVS:2017:933
Raad van State — Uitspraak 


201601593/1/A2.
Datum uitspraak: 5 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 januari 2016 in zaak nr. 15/5111 in het geding tussen:
[appellant]
en
Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 30 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellant] om herziening van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2008, 2009 en 2010 afgewezen.
Bij besluit van 3 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 januari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T. Altindag-Yazbahar, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij afzonderlijke besluiten van 26 maart 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellant] toegekende voorschotten kinderopvangtoeslag over de jaren 2008, 2009 en 2010 herzien naar nihil. Bij besluit van 27 maart 2013 heeft de dienst de kinderopvangtoeslag over 2008 voor [appellant] definitief vastgesteld op nihil. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de tegen deze besluiten gemaakte bezwaren bij besluit van 21 mei 2013 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft bij haar uitspraak van 24 december 2013 (ECLI:NL:RBZWB:2013:10104) het tegen het besluit van 21 mei 2013 ingestelde beroep ongegrond verklaard. De Afdeling heeft deze uitspraak bevestigd bij haar uitspraak van 3 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4360).
Bij besluiten van respectievelijk 29 oktober 2013 en 3 juli 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over de jaren 2009 en 2010 voor [appellant] definitief vastgesteld op nihil.
Het verzoek om herziening
2.    Bij brief van 18 december 2014 heeft [appellant] verzocht om herziening van de vastgestelde kinderopvangtoeslag over de jaren 2008, 2009 en 2010. In zijn verzoek heeft [appellant] vermeld dat de Belastingdienst/Toeslagen niet duidelijk heeft gemaakt waarom hij de aan hem toegekende toeslagen moet terugbetalen. [appellant] voldoet, naar hij stelt, aan alle (wettelijke) eisen om in aanmerking te komen voor de door hem ontvangen toeslag, zodat de Belastingdienst/Toeslagen niet tot herziening van de voorschotten naar nihil en terugvordering kon overgaan. De gemachtigde van [appellant] heeft verzocht de desbetreffende besluiten met toepassing van artikel 21a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) te herzien en in het kader van de herzieningsprocedure de onderliggende dossierstukken aan haar kantoor te doen toekomen. Tevens is aangekondigd dat na ontvangst van de stukken nadere gronden voor het herzieningsverzoek worden ingediend.
3.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij het besluit van 30 april 2015 het verzoek om herziening afgewezen. De dienst heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de gemachtigde in het kader van de onder 1 vermelde procedure alle op de zaak betrekking hebbende stukken al heeft ontvangen. Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat [appellant] geen nieuwe feiten of omstandigheden heeft aangedragen en dat de termijn voor het indienen van een verzoek om herziening voor het jaar 2008 op 18 december 2014 al was verstreken.
4.    In zijn voorlopig bezwaarschrift van 5 juni 2015 heeft [appellant] aangevoerd dat de Belastingdienst/Toeslagen niet is ingegaan op de vele gronden van het herzieningsverzoek. Voorts stelt hij dat hij duidelijk heeft aangegeven dat zijn gemachtigde heeft gevraagd de onderliggende dossierstukken aan haar te doen toekomen en dat na ontvangst van deze stukken nadere gronden van herziening zullen worden ingediend. In zijn aanvullende bezwaar van 23 juni 2015 heeft [appellant] betwist dat hij het verzoek om herziening te laat heeft ingediend. Voorts stelt hij dat de Belastingdienst/Toeslagen te laat tot definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2008, 2009 en 2010 is overgegaan. Ook heeft hij verzocht te worden gehoord.
5.    Bij het besluit van 3 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 30 april 2015 gehandhaafd. Aan zijn besluit van 3 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd, dat de Afdeling bij haar uitspraak van 3 december 2014 al heeft geoordeeld over het recht op kinderopvangtoeslag over de jaren 2008, 2009 en 2010 en [appellant] in zijn verzoek geen nieuwe feiten en omstandigheden heeft genoemd, waaruit blijkt dat hij recht heeft op die kinderopvangtoeslag. De dienst heeft ervan afgezien [appellant] te horen, omdat hij het bezwaar kennelijk ongegrond acht. [appellant] is volgens de Belastingdienst/Toeslagen al meermalen gehoord door de rechter en de dienst heeft het daarom niet nodig geacht dat hij zijn standpunt opnieuw zou toelichten.
De uitspraak van de rechtbank
6.    De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 3 juli 2015 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het verzoek om herziening voor het jaar 2008 is ingediend buiten de in artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir genoemde termijn van vijf jaar na afloop van het berekeningsjaar en dat de Belastingdienst/Toeslagen dit verzoek terecht om die reden heeft afgewezen. Wat betreft de jaren 2009 en 2010 heeft de rechtbank overwogen dat artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir pas toepassing vindt, als het de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat de tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld. Daartoe moeten door de verzoeker om herziening feiten of omstandigheden naar voren zijn gebracht die deze conclusie rechtvaardigen, of die aanleiding geven tot een onderzoek door de Belastingdienst/Toeslagen. De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellant] in zijn bezwaar- of beroepschrift in dit verband niets concreets heeft gesteld. De door [appellant] ingenomen stelling dat de in rechte vaststaande besluiten zijn gebaseerd op onjuiste rechtspraak van de Afdeling over de toepassing van artikel 19 van de Awir kan niet als zodanig gelden. Ook als die rechtspraak zou wijzigen, verzet artikel 5a, onder b, van de Uitvoeringsregeling Awir zich tegen herziening op grond van artikel 21a van de Awir. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht mocht afzien van horen, omdat de dienst op grond van wat [appellant] in zijn bezwaar heeft aangevoerd het standpunt heeft kunnen innemen dat het bezwaar kennelijk ongegrond was. De verwijzing van [appellant] naar artikel 4.26.2 van de Instructie Invordering en Belastingdeurwaarders, waarin is opgenomen dat een bezwaarschrift tegen een invorderingsbeschikking nooit kennelijk ongegrond kan zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Naar het oordeel van de rechtbank kan [appellant] niet in zijn betoog worden gevolgd dat die instructie ook op andere beschikkingen van toepassing dient te zijn.
Het hoger beroep
-Bevoegdheid van de Afdeling
7.     [appellant] betoogt dat de Afdeling niet kan worden aangemerkt als onafhankelijk en onpartijdig gerecht, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Volgens [appellant] volgt uit de uitspraken van de Afdeling in zaken over kinderopvangtoeslag dat de Afdeling vooringenomen is en dat burgers geen gelijkwaardige positie ten opzichte van de Belastingdienst/Toeslagen innemen.
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:574), bestaat geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellant] zich niet kan vinden in de jurisprudentie van de Afdeling is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken.
Het betoog faalt.
-Inhoudelijk
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek kon afwijzen, omdat hij geen nieuwe feiten en omstandigheden heeft aangevoerd. Hij voert hiertoe aan dat artikel 21a van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, een mogelijkheid tot ambtshalve herziening kent. Op eigen initiatief of op verzoek van een belanghebbende kan een tegemoetkoming in het voordeel van de belanghebbende worden herzien, indien is gebleken dat deze op een te laag bedrag is vastgesteld. Volgens [appellant] hoeven geen nieuwe feiten of omstandigheden te worden aangevoerd, omdat het geen herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) betreft, maar een herzieningsmogelijkheid die is vastgelegd in een lex specialis.
8.1.    Artikel 21a van de Awir luidt als volgt:
"In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende."
Artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir luidt:
"De Belastingdienst/Toeslagen herziet in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, tenzij:
a. vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft;
b. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit jurisprudentie die eerst is gewezen nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan, tenzij de Minister van Financiën, zonodig in overeenstemming met de Ministers die het aangaat, anders heeft bepaald;
c. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit beleidsregels van de Minister van Financiën of van de Ministers die het aangaat, die eerst zijn uitgevaardigd nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan, tenzij de Minister van Financiën, zonodig in overeenstemming met de Ministers die het aangaat, anders heeft bepaald;
d. de onjuistheid van de tegemoetkoming voortvloeit uit de omstandigheid dat eerst nadat die tegemoetkoming onherroepelijk vast is komen te staan een beroep wordt gedaan op een faciliteit, waarop een beroep moet worden gedaan op een eerder wettelijk voorgeschreven moment; of
e. sprake is van enig feit waardoor de tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld en een andere tegemoetkoming, al dan niet van dezelfde belanghebbende, ter zake van datzelfde feit op een te hoog bedrag is vastgesteld en ter zake daarvan niet is of kan worden teruggevorderd, met dien verstande dat in dat geval wel in het voordeel van belanghebbende wordt herzien voor zover het te laag vastgestelde bedrag van de tegemoetkoming het te hoog vastgestelde bedrag van de andere tegemoetkoming dat niet is of kan worden teruggevorderd te boven gaat."
8.2.    Over het berekeningsjaar 2008 heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek om herziening terecht heeft afgewezen, omdat het is ingediend buiten de daarvoor geldende termijn van vijf jaar na afloop van het berekeningsjaar. Ingevolge artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir begint de termijn van vijf jaar op de eerste dag na het verstrijken van de laatste dag van het jaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft, in dit geval 31 december 2008. Voor een latere aanvang van de termijn, zoals door [appellant] bepleit, biedt de tekst van de regeling geen grondslag. Dat hij daardoor in feite een kortere termijn heeft op herziening te vragen van de vastgestelde tegemoetkoming is een gevolg van de keuze van de regelgever. Deze termijn is overigens hoe dan ook korter dan vijf jaar na de vaststelling van de tegemoetkoming, omdat die vaststelling ingevolge artikel 19 van de Awir altijd plaatsvindt na het verstrijken van het berekeningsjaar. De rechtbank heeft voorts op goede gronden geoordeeld dat er geen rechtsgrondslag is aan te wijzen voor de stelling van [appellant] dat moet worden uitgegaan van een termijn van zeven jaar.
8.3.    Over de berekeningsjaren 2009 en 2010 heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] geen feiten en omstandigheden heeft aangevoerd die herziening rechtvaardigen. Uit de aanhef van artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, met name de woorden "is gebleken", volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen pas tot herziening overgaat, indien op grond van feiten en omstandigheden is komen vast te staan dat de toeslag te laag is vastgesteld. Van de Belastingdienst/Toeslagen kan niet worden gevergd dat hij, zonder dat er aanwijzingen zijn dat zich zodanige feiten en omstandigheden hebben voorgedaan, een beslissing tot vaststelling of herziening van een aanspraak opnieuw beoordeelt. Een belanghebbende die vraagt om toepassing van artikel 21a van de Awir dient zelf die feiten en omstandigheden te noemen. De stelling van [appellant] dat de Afdeling in haar uitspraken van 1 juni 2016 een onjuist oordeel heeft gegeven over artikel 19 van de Awir en de op grond van die bepaling geldende beslistermijnen, is niet een feit of omstandigheid als hier bedoeld, maar een opvatting van belanghebbende over de uitleg van de wet. Verder valt niet in te zien dat [appellant] is benadeeld, doordat, naar hij stelt, de Belastingdienst/Toeslagen het onderliggende dossier niet direct aan zijn gemachtigde heeft toegezonden. De gemachtigde had al de beschikking over deze stukken in de procedure die heeft geleid tot de onder 1 genoemde uitspraak van de Afdeling van 3 december 2014. [appellant] heeft echter in bezwaar, beroep en hoger beroep geen concrete feiten en omstandigheden gesteld ter motivering van zijn verzoek om herziening. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het verzoek daarom terecht afgewezen.
8.4.    Het betoog faalt.
9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen in bezwaar heeft mogen afzien.
9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009 in zaak nr. 200805565/1), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
Nu het herzieningsverzoek en het bezwaarschrift strekken tot herziening van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2008, 2009 en 2010 en er kennelijk geen grond is voor die herziening, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen van horen heeft mogen afzien. Dat, naar [appellant] stelt, uit beleid van de Belastingdienst/Toeslagen volgt dat een bezwaarschrift tegen een terugvorderingsbeschikking nooit kennelijk ongegrond kan zijn, zodat zijn bezwaar ook om die reden niet kennelijk ongegrond had mogen worden verklaard, kan niet tot een ander oordeel leiden, reeds omdat zijn bezwaar niet was gericht tegen een terugvorderingsbeschikking.
Het betoog faalt.
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Lodder
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2017
17.