ECLI:NL:RVS:2016:2760
Raad van State — Uitspraak 


201601381/1/A3.
Datum uitspraak: 19 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 februari 2016 in zaak nr. 15/5299 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 8 mei 2015 heeft het college een verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) deels afgewezen.
Bij besluit van 16 juli 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 16 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.P. van der Roest en M. Wagenaar, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] heeft [naam rechtspraktijk] en haar medewerkers, waaronder [gemachtigde], gemachtigd om hem te vertegenwoordigen en alle handelingen te verrichten teneinde verkeersboetes en (parkeer)belastingen, waaronder die met het CJIB-nummer [nummer], in rechte te bestrijden "alsmede al hetgeen daartoe door gemachtigde noodzakelijk wordt geacht, waaronder het aanwenden van rechtsmiddelen en het opvragen van gegevens, bijvoorbeeld op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, het bij weigering voeren van gerechtelijk procedures deze gegevens alsnog te verkrijgen en het aannemen van bedragen zoals vergoedingen voor proceskosten, griffierechten e.d. een en ander in de ruimste zin des woords".
1.1. Bij brief van 12 maart 2015 heeft [gemachtigde] namens [appellant] op grond van de Wob verzocht om: "alle documenten aangaande de volgende bestuurlijke aangelegenheid: de bijgevoegde mulderbeschikking of het transactievoorstel met het nummer [nummer], met kenmerk administratie [nummer] en kenteken [..-..-..]. Tot de toe te zenden documenten behoren ten minste, dus niet uitsluitend (en ook niet beperkt tot de bovenvermelde bestuurlijke aangelegenheid, maar wellicht behorend tot een andere bestuurlijke aangelegenheid):
- de voor- en achterkant van de aankondiging van de beschikking/ het mini-pv en vergelijkbare documenten, aanvullende processen-verbaal, situatieschetsen, sepotmededeling en andere zaaksbescheiden, alles inclusief bijlagen
- de foto’s en andere beeldopnames van de overtreding
- de akte van aanstelling van de betrokken medewerker(s) alsmede eventuele wijzigingsbesluiten
- de akte van beëdiging van de betrokken medewerker(s), zijnde de akte van eed of belofte, als bedoeld in artikel 9 BARP of vergelijkbare toepasselijke bepaling
- de actuele akte van opsporingsbevoegdheid
- scholingsdocumenten van de betrokken medewerkers voor het verrichten van de werkzaamheden die tot deze boete hebben geleid."
2. Bij besluit van 8 mei 2015 heeft het college verscheidene documenten geheel openbaar gemaakt, verscheidene documenten openbaar gemaakt nadat een aantal gegevens onleesbaar is gemaakt en zich op het standpunt gesteld dat het voor het overige niet over de gevraagde documenten beschikt.
2.1. Bij besluit van 16 juli 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat zich naar oordeel van het college misbruik van recht voordoet.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe heeft zij overwogen dat gezien de kennis en ervaring van [gemachtigde] er van moet worden uitgegaan dat hij ermee bekend was dat een op de Wob gebaseerd informatieverzoek, anders dan een op artikel 7:18, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) of op artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) gebaseerd informatieverzoek, ertoe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan, in geval van niet-tijdige besluitvorming, aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] [gemachtigde] heeft gemachtigd tot onder meer het incasseren van vergoedingen voor proceskosten en griffierechten. Tot slot heeft de rechtbank van belang geacht dat [appellant] blijkens de gronden van bezwaar slechts in bezwaar is gegaan, omdat het college niet de akte van eed of belofte heeft verstrekt. [appellant] heeft volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de akte van eed of belofte naast de reeds verstrekte documenten aanvullende informatie bevat die noodzakelijk is voor het doel waarvoor hij de documenten wilde verkrijgen.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij voert aan dat de akte van eed of belofte niet via de Wahv-procedure te verkrijgen is en volgens de Hoge Raad wel relevant is voor de beoordeling of een boete rechtmatig is. In Wob-zaken waarin het eveneens enkel om de akte van eed of belofte ging, heeft de Afdeling geen misbruik van recht aangenomen. De tekst van de machtiging noopt volgens [appellant] tot efficiënt optreden, doordat de werkzaamheden van het aanvechten van verkeersboetes slechts gehonoreerd worden voor zover de boete wordt vernietigd en een proceskostenvergoeding wordt toegekend. Deze afspraken gelden ook voor eventuele Wob-procedures die ten behoeve van het controleren en aanvechten van de verkeersboete in voorkomende gevallen moeten worden gevoerd. Hij heeft slechts bezwaar gemaakt wegens het niet verstrekken van de akte van eed of belofte, omdat het besluit van 8 mei 2015 verder niet onrechtmatig is. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, was er voor hem geen reden om alvorens bezwaar te maken telefonisch contact op te nemen met het college. Tot slot voert [appellant] aan dat deze zaak zich onderscheidt van de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:395, ECLI:NL:RVS:2016:396 en ECLI:NL:RVS:2016:397, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat [gemachtigde] misbruik van recht maakt.
5. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
Ingevolge artikel 15 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
6.1. De gemachtigde van [appellant], [gemachtigde], maakt veelvuldig gebruik van zeer algemeen geformuleerde machtigingen, zoals hij ook in dit geval heeft gedaan. Deze machtiging vormt in dit geval, gezien de hierna vermelde omstandigheden, een aanwijzing voor misbruik van recht.
6.2. [gemachtigde] voert voorts als rechtsbijstandverlener een groot aantal procedures betreffende verkeersboetes, informatieverzoeken met een beroep op de Wob en het niet tijdig nemen van besluiten. Uit het verzoek van [appellant] blijkt dat dit is ingediend in verband met een aan hem opgelegde verkeersboete. Kennelijk zijn de in het Wob-verzoek vermelde documenten opgevraagd om een beroep tegen een boetebeschikking te kunnen motiveren. Artikel 7:18, vierde lid, van de Awb voorziet specifiek voor belanghebbenden in een recht om hangende administratief beroep de op de zaak betrekking hebbende stukken op te vragen bij het bestuursorgaan. Artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wahv voorzien in een soortgelijk recht hangende beroep bij de kantonrechter, onderscheidenlijk hoger beroep bij het gerechtshof in een procedure tegen een verkeersboete. Gelet op de ruime kennis en ervaring van [gemachtigde], moet ervan worden uitgegaan dat hij ermee bekend was dat voor het opvragen van stukken om de gronden van administratief beroep te formuleren de Wob niet de geëigende grondslag is en voorts dat een op de Wob gebaseerd informatieverzoek, anders dan een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of voormelde Wahv-bepalingen gebaseerd informatieverzoek, ertoe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan in geval van niet-tijdige besluitvorming aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest het informatieverzoek op de Wob te baseren.
De stelling van [appellant] dat de akte van eed of belofte niet via de voormelde artikel 7:18-procedure kan worden verkregen en volgens de Hoge Raad wel van belang is bij de beoordeling van een boete, maakt het voorgaande niet anders. Voor zover die documenten een rol kunnen spelen bij de bestrijding van de opgelegde boete, maakt de noodzaak erover te beschikken voor een correcte beoordeling van de boete deel uit van de beoordeling van de boete in administratief beroep of bij de bevoegde rechter en kan deze noodzaak zo nodig in die procedures aan de orde worden gesteld. Bovendien heeft [appellant] bij zijn verzoek van 12 maart 2015 ook om andere documenten verzocht dan de akte van eed of belofte.
6.3. Verder wordt in aanmerking genomen dat het procesgedrag van [appellant] in deze zaak blijk geeft van handelingen waarvan hij, althans zijn gemachtigde, geweten moet hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Het verzoek is aldus geformuleerd dat het voor het college niet mogelijk is om er volledig en adequaat op te beslissen. In het verzoek staat dat tot de toe te zenden documenten "behoren ten minste, dus niet uitsluitend (en ook niet
beperkt tot de bovenvermelde bestuurlijke aangelegenheid, maar wellicht behorend tot een andere bestuurlijke aangelegenheid)", hetgeen vaag is. Onduidelijk is voorts wat wordt bedoeld met "het mini-pv en vergelijkbare documenten" en "andere zaaksbescheiden". De vaagheid van het verzoek doet afbreuk aan het doel waartoe het beweerdelijk is ingediend en maakt het op het verzoek te nemen besluit onnodig extra vatbaar voor discussie in bezwaar- en beroepsprocedures.
6.4. Uit het voorgaande volgt dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [gemachtigde] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Hij heeft misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om bezwaar te maken, nu dat niet los kan worden gezien van het doel waarmee hij de Wob heeft gebruikt. Zijn handelwijze mocht aan [appellant] worden toegerekend, aangezien hij de betrokken handelingen namens [appellant] heeft verricht en [appellant] hem daartoe heeft gemachtigd.
Dat de Afdeling in Wob-zaken waarin het eveneens enkel om de akte van eed of belofte ging, geen misbruik van recht heeft aangenomen, zoals [appellant] stelt, doet er niet aan af dat de Afdeling thans in deze zaak op grond van de hiervoor uiteengezette omstandigheden van oordeel is dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [gemachtigde] misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om bezwaar te maken. Dat deze zaak, zoals [appellant] stelt, zich onderscheidt van de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van de Afdeling van 17 februari 2016, doet evenmin af aan het oordeel dat [gemachtigde] in deze zaak misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om bezwaar te maken, nu dit oordeel niet op die uitspraken is gebaseerd.
Het college heeft het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
w.g. Borman w.g. Noordhoek
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2016
819.