ECLI:NL:RVS:2017:541
Raad van State — Uitspraak 


201509269/1/A3.
Datum uitspraak: 1 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 november 2015 in zaken nrs. 12/3660 en 12/4552 in het geding tussen:
[appellant]
en
1. het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum (hierna: het algemeen bestuur);
2. het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2011 heeft het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum geweigerd aan [appellant] een ligplaatsvergunning te verlenen voor het [passagiersvaartuig A] op de [locatie] te Amsterdam.
Bij besluit van 12 juli 2012 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 31 januari 2012 heeft het college [appellant], onder aanzegging van bestuursdwang, gelast [passagiersvaartuig A] binnen veertien dagen op een andere locatie af te meren dan die op [locatie] te Amsterdam.
Bij besluit van 15 juni 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd met negen maanden.
Bij uitspraak van 11 november 2015 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten op bezwaar ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur en het college hebben een gezamenlijke schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Het algemeen bestuur en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. P. Nicolaï, advocaat [NAAM], en het algemeen bestuur en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Weijenberg en W.A. Brink, zijn verschenen.
Voorts zijn [belanghebbende A] en [belanghebbende B] als belanghebbende gehoord.
Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
Bij brief van 20 december 2016 hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hun incidenteel hoger beroep ingetrokken. [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
Partijen hebben toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. [appellant] heeft twee monumentale salonboten, [passagiersvaartuig A] en [passagiersvaartuig B]. Aan boord van deze boten kan worden gedineerd. Voor [passagiersvaartuig B] beschikt [appellant] sinds 2005 over een ligplaatsvergunning naast zijn woonboot op de [locatie]. Hij heeft [passagiersvaartuig A], die hij in maart 2010 heeft gekocht ter uitbreiding van zijn bedrijfsactiviteiten, in het verlengde van [passagiersvaartuig B] langszij zijn woonboot gelegd en heeft voor die locatie een ligplaatsvergunning aangevraagd. Het dagelijks bestuur heeft die vergunning geweigerd.
Het college heeft [appellant] vervolgens opgedragen [passagiersvaartuig A] op een andere locatie af te meren dan die op [locatie] langszij zijn woonboot.
[appellant] is het met beide besluiten niet eens en komt hiertegen op.
2. De tekst van de in deze uitspraak genoemde regelgeving, zoals die luidde ten tijde van belang, is ook opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Besluiten van het dagelijks bestuur en het college
ligplaatsvergunning
3. Het dagelijks bestuur heeft de aanvraag voor de ligplaatsvergunning afgewezen omdat nautische bezwaren voor de locatie langszij de woonboot van [appellant] daaraan in de weg staan in verband met het zogenoemde doorvaartprofiel E van de Achtergracht. Van dit doorvaartprofiel kan geen ontheffing worden verleend voor [passagiersvaartuig A] nu die op het moment van de vaststelling van de uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad op een andere locatie lag afgemeerd, namelijk in de Jachthaven Staverno aan de Marnixkade. Dit besluit heeft het algemeen bestuur in bezwaar gehandhaafd.
last onder bestuursdwang
4. Het college heeft [appellant] gelast het vaartuig [passagiersvaartuig A] binnen veertien dagen te verwijderen. Aan de last heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellant] in strijd met artikel 7.02, eerste lid, aanhef en onder e, van het Binnenvaartpolitiereglement (hierna: BPR) gelezen in samenhang met artikel 6.07, eerste lid, eerste volzin, van het BPR met [passagiersvaartuig A] ligplaats heeft ingenomen in een engte. In het besluit op bezwaar heeft het college dit besluit gehandhaafd onder verlenging van de begunstigingstermijn met negen maanden vanaf de datum van dat besluit.
Oordeel rechtbank
ligplaatsvergunning
5. De rechtbank heeft overwogen dat [passagiersvaartuig A] ligplaats inneemt in het profiel E en dat het algemeen bestuur om die reden in redelijkheid in het belang van een vlotte en veilige doorvaart de aanvraag om een ligplaatsvergunning voor [passagiersvaartuig A] langszij de woonboot van [appellant] heeft kunnen afwijzen.
last onder bestuursdwang
6. De rechtbank heeft overwogen dat geen zicht bestaat op legalisatie. Nu het ligplaats innemen van [passagiersvaartuig A] op de locatie in strijd is met artikel 6.07, eerste lid, en 7.02, eerste lid, aanhef en onder e, van het BPR is het college bevoegd handhavend op te treden en een last onder bestuursdwang op te leggen. Het toepassen van die bevoegdheid is volgens de rechtbank in dit geval niet onevenredig in verhouding tot het daarmee te dienen belang.
Hogerberoepsgronden
ligplaatsvergunning
7. [appellant] heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur in redelijkheid in het belang van een vlotte en veilige doorvaart de aanvraag om een ligplaatsvergunning voor [passagiersvaartuig A] langszij de woonboot van [appellant] heeft kunnen afwijzen. Daartoe heeft hij aangevoerd dat de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob) geen voorschrift bevat dat verbiedt om een ligplaatsvergunning toe te kennen als daarmee ligplaats wordt ingenomen in het doorvaartprofiel. Hiervoor was in dit geval bovendien geen reden omdat de Achtergracht doodlopend is en niet wordt bevaren door grotere vaartuigen omdat zij niet kunnen keren, aldus [appellant].
last onder bestuursdwang
8. [appellant] heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het door [passagiersvaartuig A] innemen van de ligplaats in strijd is met artikel 6.07, eerste lid, en artikel 7.02, eerste lid, aanhef en onder e, van het BPR. Daartoe heeft hij aangevoerd dat het eerste artikel een betekenisbepaling inhoudt en het tweede alleen ligplaats innemen verbiedt indien als gevolg daarvan onvoldoende ruimte ontstaat voor het elkaar voorbijvaren van twee schepen. Dat is volgens [appellant] niet het geval omdat ter plaatse twee kano’s of pleziervaartuigen met een breedte van twee meter elkaar voorbij kunnen varen. Bovendien zijn voor de binnenwateren van de gemeente Amsterdam geen voorschriften vastgesteld over de afmetingen van schepen, zodat onduidelijk is welke twee schepen elkaar voorbij moeten kunnen varen. Artikel 7.02, eerste lid, aanhef en onder e, van het BPR veronderstelt voorts een vaarweg met vaarverkeer. Dat is niet het geval in de situatie van de [locatie] dat een doodlopend water is. Een wettelijke grondslag voor de last ontbreekt derhalve, aldus [appellant].
Tot slot heeft [appellant] aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen zicht bestaat op legalisatie en heeft daarbij gewezen op de evaluatie van de doorvaartprofielen.
Oordeel Afdeling
Algemeen
9. Ingevolge artikel 1.06 van het BPR mag een schip of een samenstel niet deelnemen aan de scheepvaart, indien de lengte, de breedte, de hoogte boven water, de diepgang, de manoeuvreerbaarheid of de snelheid van dit schip of dit samenstel niet verenigbaar zijn met de karakteristiek en met de afmetingen van de vaarweg en van de kunstwerken. Ingevolge artikel 7.02, eerste lid, aanhef en onder e, van het BPR mogen een schip, een drijvend voorwerp en een drijvende inrichting geen ligplaats nemen in een engte in de zin van artikel 6.07 en in de nabijheid daarvan, zomede in een vak van of op een plaats in de vaarweg waar als gevolg van het stilliggen een engte zou ontstaan en in de nabijheid daarvan. Ingevolge artikel 6.07, eerste lid, eerste volzin, wordt onder een engte verstaan: een vak van of een plaats in de vaarweg waar het vaarwater niet voldoende ruimte biedt voor het elkaar voorbijvaren van twee schepen of twee samenstellen onderling. Het BPR is een wettelijke regeling en kan een verbindend verbod bevatten tegen overtreding waarvan handhavend kan worden opgetreden.
Het college heeft als bevoegd gezag in de gemeente zijn interpretatie van wanneer een schip verenigbaar is met de karakteristiek en met de afmetingen van de vaarweg neergelegd in het op 8 april 2008 vastgestelde Uitwerkingsbesluit doorvaartprofielen voor het Amsterdamse binnenwater (hierna: het uitwerkingsbesluit) en de daarbij vastgestelde Regeling door het definiëren van doorvaartprofielen. Volgens de kaart behorende bij de Regeling is aan de Achtergracht het doorvaartprofiel E, het kleinste profiel, toegekend. Voor dat doorvaartprofiel is de breedte van de doorvaart 10 meter, de maximale lengte van de vaartuigen 14 meter, de maximale breedte van de vaartuigen 3,75 meter en de doorvaartdiepte maximaal 1,80 meter -n.a.p. Naar het oordeel van de Afdeling gaat deze uitleg van het college van de hiervoor genoemde bepalingen van het BPR en in het bijzonder de begrippen "engte" en "voldoende ruimte biedt voor het elkaar voorbijvaren van twee schepen" de grenzen van een redelijke wetsuitleg niet te buiten.
Gezien het vorenstaande bestaat, anders dan [appellant] heeft betoogd, wel duidelijkheid over de afmetingen van schepen die elkaar moeten kunnen passeren in de Achtergracht.
9.1. Ingevolge artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob voor zover hier van belang, kan de ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig worden geweigerd in het belang van de vlotte en veilige doorvaart.
Het algemeen bestuur heeft zich voor de invulling van het belang van een vlotte en veilige doorvaart geconformeerd aan de door het college vastgestelde doorvaartprofielen in de Regeling omdat daarmee wordt beoogd een vlotte en veilige doorvaart van het scheepvaartverkeer te bevorderen en te voorkomen dat doorgaande routes dichtslibben. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het algemeen bestuur voor de invulling van het belang van een vlotte en veilige doorvaart mogen aansluiten bij de in de Regeling vastgestelde doorvaartprofielen en deze mogen toepassen bij de beoordeling van de vergunningaanvraag voor een ligplaats.
9.2. De Achtergracht is een doodlopende gracht van ongeveer 100 m lang met een entree van ongeveer 6 m breed, die als flessenhals functioneert. Niet in geschil is dat de doorvaartbreedte van de Achtergracht ter hoogte van de aangevraagde ligplaats ongeveer 8,75 meter is en dat [passagiersvaartuig A] op die locatie ligplaats inneemt in het doorvaartprofiel E.
De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat de Achtergracht geen vaarweg is omdat die gracht doodlopend is en dus geen vaarverkeer mogelijk is. Ingevolge artikel 1.01, onder D, sub 5, van het BPR is een vaarweg elk voor het openbaar verkeer met schepen openstaand water. Ingevolge artikel 1.1.1, aanhef en onder g, van de Vob wordt verstaan onder openbaar water alle wateren die al of niet met enige beperking voor het publiek bevaarbaar of anderszins toegankelijk zijn. De Achtergracht is niet alleen voor de bewoners ervan maar ook voor het publiek bevaarbaar en toegankelijk. Gelet op de definitiebepalingen is de Achtergracht een openbaar water en dus ook een vaarweg.
ligplaatsvergunning
10. Nu [passagiersvaartuig A] ligplaats inneemt in het doorvaartprofiel E heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het algemeen bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat al daardoor de vlotte en veilige doorvaart van de Achtergracht wordt belemmerd. Anders dan [appellant] heeft betoogd, kan dit belang ingevolge artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob ten grondslag worden gelegd aan de weigering. Dat de Achtergracht doodlopend is, brengt niet met zich dat die grond niet aan de weigering van de ligplaatsvergunning ten grondslag kan worden gelegd. Het betoog van [appellant] dat de doorvaart in de Achtergracht van bijvoorbeeld twee kano’s niet wordt belemmerd, gaat eraan voorbij dat in de Regeling ‘het elkaar voorbijvaren van twee schepen’ nader is ingevuld en betekent dat twee schepen van maximaal 3,75 meter breed elkaar voorbij moeten kunnen varen bij een doorvaartprofiel E. De rechtbank heeft eveneens terecht overwogen dat de onder punt I van de Regeling genoemde uitzondering bij profiel E niet als een afwijking van de bij dat profiel behorende breedte van de doorvaart van tien meter is bedoeld, maar dat, gelet op het bepaalde in punt IIa, daarmee is beoogd het profiel aan te laten sluiten bij bestaande situaties die op het moment van vaststelling van de Regeling al bestonden. Niet in geschil is dat [passagiersvaartuig A] ten tijde van de vaststelling van de Regeling in de Jachthaven Staverno aan de Marnixkade lag afgemeerd en dat van een bestaande situatie aan de Achtergracht in zoverre geen sprake was.
last onder bestuursdwang
11. De rechtbank heeft eveneens terecht geoordeeld dat het innemen van een ligplaats langszij de woonboot van [appellant] in strijd is met artikel 7.02, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 6.07, eerste lid, van het BPR omdat met [passagiersvaartuig A] ligplaats wordt ingenomen binnen het voor de Achtergracht vastgestelde doorvaartprofiel E en daarmee in een engte. Het college was derhalve bevoegd handhavend op te treden. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het toepassen van bestuursdwang in dit geval niet onevenredig is met de daarmee te dienen belangen en dat voorts geen zicht bestaat op legalisatie. Daarbij is ook van belang dat in de Evaluatie van de Regeling niet wordt voorgesteld het doorvaartprofiel voor de Achtergracht aan te passen in de door [appellant] gewenste zin.
Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 7.02, eerste lid, aanhef en onder e, gelezen in samenhang met artikel 6.07, eerste lid, van het BPR en de last onder bestuursdwang mocht opleggen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Proceskosten
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Tuyll van Serooskerken
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2017
290.
BIJLAGE
Ingevolge artikel 1.01, onder D, sub 5, van het Binnenvaartpolitiereglement is een vaarweg elk voor het openbaar verkeer met schepen openstaand water.
Ingevolge artikel 1.06 mag een schip of een samenstel niet deelnemen aan de scheepvaart, indien de lengte, de breedte, de hoogte boven water, de diepgang, de manoeuvreerbaarheid of de snelheid van dit schip of dit samenstel niet verenigbaar zijn met de karakteristiek en met de afmetingen van de vaarweg en van de kunstwerken.
Ingevolge artikel 6.07, eerste lid, eerste volzin, wordt onder een engte verstaan: een vak van of een plaats in de vaarweg waar het vaarwater niet voldoende ruimte biedt voor het elkaar voorbijvaren van twee schepen of twee samenstellen onderling.
Ingevolge artikel 7.02, eerste lid, aanhef en onder e, mogen een schip, een drijvend voorwerp en een drijvende inrichting geen ligplaats nemen in een engte in de zin van artikel 6.07 en in de nabijheid daarvan, zomede in een vak van of op een plaats in de vaarweg waar als gevolg van het stilliggen een engte zou ontstaan en in de nabijheid daarvan.
Ingevolge artikel 1.1.1, aanhef en onder g, van de Verordening op het binnenwater 2010 wordt verstaan onder openbaar water alle wateren die al of niet met enige beperking voor het publiek bevaarbaar of anderszins toegankelijk zijn.
Ingevolge artikel 2.4.1, eerste lid, is het verboden zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden.
Ingevolge artikel 2.3.1, tweede lid, voor zover hier van belang, kan die vergunning worden geweigerd in het belang van de vlotte en veilige doorvaart.
In de uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad, in werking getreden op 14 april 2008 zijn beleidsregels neergelegd voor het afmeren van bedrijfsvaartuigen in de binnenstad.
In paragraaf 5.4. wordt gesteld:
"Voor passagiersvaartuigen geldt een uitzondering op de vergunningenstop uit 1996. Dit betekent dat voor passagiersvaartuigen wél een ligplaatsvergunning kan worden afgegeven. Voorwaarde is wel dat voor het vaartuig een exploitatievergunning is verleend. Er worden géén nieuwe ligplaatsen voor passagiersvaartuigen in het beheersgebied van stadsdeel Amsterdam-Centrum uitgegeven tot het facetbestemmingsplan onherroepelijk is vastgesteld. Hierover heeft het dagelijks bestuur in 2005 - bij de uitgifte van nieuwe exploitatievergunningen door de centrale stad - al een standpunt ingenomen. Dat betekent dat voorlopig alleen voor bestaande passagiersvaartuigen, die al vóór de uitgifte van nieuwe exploitatievergunningen in 2006 dergelijke vergunningen hadden, ligplaatsen zullen worden gehonoreerd. Over het algemeen beschikken de eigenaren van deze legale rondvaartboten over een ligplaats. In principe kan daarvoor een ligplaatsvergunning worden afgegeven. Er zal echter wel een aantal passagiersvaartuigen zijn, dat niet op een geschikte plaats ligt (zie paragraaf 5.5 en 6.1). Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij sommige salonboten. Deze zijn na 1996 her en der neergelegd (wél met exploitatievergunning maar zonder ligplaatsvergunning). Deze boten liggen over het algemeen niet in overeenstemming met het bestemmingsplan en soms ook binnen de door de centrale stad vast te stellen doorvaartprofielen. Hiervoor zullen met de vaststelling van het facetbestemmingsplan voor het water van de binnenstad andere ligplaatsen moeten worden gezocht. In afwachting daarvan wordt wél een ligplaatsvergunning verstrekt voor de huidige ligplaats."
In paragraaf 5.5. wordt gesteld:
"Voor al aanwezige bedrijfsvaartuigen waarvoor een ligplaatsvergunning kan worden verleend, maar waarbij sprake is van het innemen van een ongewenste of ongeschikte ligplaats (bijvoorbeeld strijd met het bestemmingsplan of de doorvaartprofielen) zal gezocht moeten worden naar een andere locatie. Voor deze vaartuigen geldt dat wel een vergunning wordt afgegeven op de huidige locatie maar onder de uitdrukkelijke vermelding dat er nog een andere ligplaats zal worden gezocht. Na de vaststelling van het facetbestemmingsplan of de doorvaartprofielen kan een andere locatie worden aangewezen.
(…)"
Volgens punt I van de Regeling doorvaartprofielen binnenwateren Amsterdam houdt profiel E in dat de breedte van de doorvaart tien meter (uitzondering 6,50 meter), de maximale lengte van de vaartuigen 14 meter, de maximale breedte van de vaartuigen 3,75 meter en de doorvaartdiepte maximaal 1.80 meter -n.a.p is.
Volgens punt II is het niet toegestaan dat vaartuigen zodanig afmeren of ligplaats innemen dat zij binnen het doorvaartprofiel liggen.
Volgens punt IIa geldt de volgende uitzondering voor woonboten en bedrijfsvaartuigen die op de vaststellingsdatum binnen het profiel liggen met een ligplaatsvergunning. Deze mogen blijven liggen tot het moment dat er wordt vervangen/verbouwd. (…)