ECLI:NL:RVS:2017:944
Raad van State — Uitspraak 


201600591/1/A3.
Datum uitspraak: 5 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Defensie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 2 december 2015 in zaak nr. 15/1785 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 2014 heeft de minister het verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking van het rapport ‘Rattle ten gevolge van Chinook operaties vanaf vliegbasis Gilze-Rijen’ gedeeltelijk ingewilligd en voor het overige afgewezen.
Bij besluit van 30 maart 2015 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 december 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 maart 2015 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[wederpartij] heeft de Afdeling toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Bij besluit van 25 januari 2017 heeft de minister zijn besluit van 30 maart 2015 gewijzigd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. C.A. Geleijnse, advocaat [NAAM]n Haag, en drs. T.A. van Veen, dr. S.J. Heblij en A.J. van Heusden, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    Voor de tekst van de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [wederpartij] woont aan de [locatie] in Rijen, in de directe omgeving van de militaire luchthaven Gilze-Rijen. Deze luchthaven wordt onder meer gebruikt voor operaties van de zogenoemde Chinook helikopters. Zij ervaart veel overlast van overvliegende Chinooks, door het door deze helikopters veroorzaakte geluid en door zogenoemd rattle noise: rammelend geluid in de woning veroorzaakt door trillingen of geluid met lage tonen. [wederpartij] heeft de minister verzocht om het rapport ‘Rattle ten gevolge van Chinook operaties vanaf vliegbasis Gilze-Rijen’ (hierna: het rapport) openbaar te maken, omdat daarin onderzoek naar de geluids- en rattlebelasting in de omgeving van vliegbasis Gilze-Rijen is neergelegd. Zij heeft te kennen gegeven goed geïnformeerd te willen zijn, zeker omdat dit onderzoek ten grondslag zal worden gelegd aan het nog vast te stellen luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 10.15 van de Wet luchtvaart.
2.1.    Bij besluit van 23 juni 2014 heeft de minister het rapport openbaar gemaakt, behoudens de passages die volgens hem onder het bereik van artikel 10.19 van de Wet luchtvaart in samenhang bezien met artikel 34 van het Besluit militaire luchthavens (hierna: het Besluit) vallen. Tevens heeft de minister zich beroepen op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). In navolging van het advies van de commissie advisering bezwaarschriften Defensie (hierna: de bezwaarschriftencommissie) van 18 maart 2014 (lees: 2015), heeft de minister het besluit van 30 maart 2015 genomen waarbij hij enkele van deze passages toch openbaar heeft gemaakt. Daartoe heeft hij overwogen dat openbaarmaking van deze passages bij nader inzien toch niet in strijd is met de voormelde bepalingen.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft overwogen dat het laatste deel van de hoorzitting in bezwaar door de bezwaarschriftencommissie buiten aanwezigheid van [wederpartij] heeft plaatsgevonden en dat van dat gedeelte van de hoorzitting ook geen verslag is opgemaakt. Volgens de rechtbank vindt deze handelwijze geen grondslag in de Awb. De bezwaarschriftencommissie heeft [wederpartij] niet in staat gesteld haar belangen in gelijke mate te behartigen als de minister. Hierdoor is zij in een nadelige positie komen te verkeren. Door [wederpartij] de toegang tot een deel van de hoorzitting te ontzeggen, heeft de bezwaarschriftencommissie het beginsel van equality of arms ongerechtvaardigd beperkt. De rechtbank heeft overwogen dat zij zich in dit oordeel gesteund voelt door de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3547. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat de minister niet zonder meer had mogen afgaan op de juistheid van het advies van de bezwaarschriftencommissie.
3.1.    De rechtbank heeft voorts overwogen dat sommige van de niet-openbaargemaakte passages uit het rapport slechts betrekking hebben op de geluids- en trillingsbelasting op de straten Nerhoven en Atalanta. Naar het oordeel van de rechtbank bevatten deze passages geen gegevens over aantallen vliegbewegingen, over prestatiegegevens, over de verdeling van vliegbewegingen over het etmaal of over vliegprocedures, zodat artikel 34 van het Besluit geen grondslag biedt om deze passages niet openbaar te maken.
Voor zover de minister artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob aan de weigering om passages openbaar te maken ten grondslag heeft gelegd, heeft de rechtbank overwogen dat artikel 34 van het Besluit daarvan een lex specialis is. Dit heeft tot gevolg dat de minister artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob niet aan de weigering om passages openbaar te maken, ten grondslag heeft mogen leggen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob zich tegen openbaarmaking van passages uit het rapport verzet.
Beoordeling van het hoger beroep van de minister
4.    De minister heeft in hoger beroep aangevoerd dat ten onrechte ervan is uitgegaan dat artikel 10.19 van de Wet luchtvaart in samenhang bezien met artikel 34 van het Besluit van toepassing is op het verzoek om openbaarmaking van [wederpartij]. Omdat nog geen nieuw luchtvaartbesluit is genomen, is op grond van het overgangsrecht van de Wet Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens (hierna: Wet Rbml), het bepaalde in hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet nog van toepassing. Of de door [wederpartij] verzochte informatie moest worden verstrekt, diende te worden beoordeeld op grond van artikel 25i van de Luchtvaartwet, aldus de minister.
4.1.    Met de inwerkingtreding van de Wet Rbml zijn de militaire luchthavens overgebracht van de Luchtvaartwet naar hoofdstuk 10 van de Wet luchtvaart. Op grond van artikel XVIII, derde lid, van deze wet blijft het bepaalde bij en krachtens hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet evenwel van toepassing totdat de geldigheid van de voor dat luchtvaartterrein vastgestelde aanwijzing is geëindigd. In artikel XVIII, eerste lid, was ten tijde van het nemen van het besluit van 30 maart 2015 bepaald dat de aanwijzing haar geldigheid behoudt totdat een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 10.15 van de Wet luchtvaart is genomen of zeven jaar is verstreken na het tijdstip dat artikel I, onderdeel M, van de wet Rbml, waarin de wijzigingen van hoofdstuk 10 van de Wet luchtvaart zijn opgenomen, in werking is getreden.
4.2.    Ten tijde van het nemen van het besluit van 30 maart 2015 was de aanwijzing van de militaire luchthaven Gilze-Rijen nog niet vervangen door een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 10.15 van de Wet luchtvaart en was de in artikel XVIII, eerste lid, van de Wet Rbml bedoelde zeven jaar nog niet verstreken. Gelet op artikel XVIII, derde lid, van de Wet Rbml was hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet toen nog van toepassing. In dit hoofdstuk is artikel 25i opgenomen, waarin is bepaald dat alle gegevens, welke ingevolge de artikelen 20, eerste lid, onder d, en 25g zijn verzameld met betrekking tot de geluidsbelasting, openbaar zijn, tenzij het belang van de veiligheid van de Staat zich daartegen verzet. De rechtbank heeft niet onderkend dat het verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking van het rapport in het besluit van 30 maart 2015 ten onrechte niet aan deze bepaling is getoetst.
5.    Gelet op het vorenstaande is het hoger beroep van de minister gegrond. De overige hogerberoepsgronden van de minister behoeven geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet op hetgeen is overwogen onder 5 tot en met 5.2, zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [wederpartij] gegrond verklaren en het besluit van 30 maart 2015 vernietigen omdat daarin een onjuist wettelijk kader is toegepast.
5.1.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Het beroep van [wederpartij]
Het besluit van 25 januari 2017
6.    Op 1 januari 2017 is een wijziging van artikel 34 van het Besluit in werking getreden. Met ingang van die datum bepaalt artikel 34 van het Besluit dat met betrekking tot de geluidsbelasting door militaire luchtvaartuigen uitsluitend de prestatiegegevens met bijbehorend geselecteerd motorvermogen van die luchtvaartuigen niet openbaar zijn. De minister heeft in deze wijziging aanleiding gezien het besluit van 25 januari 2017 te nemen, waarmee hij het besluit van 30 maart 2015 heeft gewijzigd. De grondslag voor het besluit is artikel 25i van de Luchtvaartwet en is dus ongewijzigd gebleven. De minister heeft bij de uitleg van dit artikel aansluiting gezocht bij de tekst van artikel 34 van het Besluit, zoals die vanaf 1 januari 2017 luidt. Dit heeft ertoe geleid dat hij in het besluit van 25 januari 2017 nog maar van drie onderdelen van het rapport openbaarmaking heeft geweigerd. Het eerste onderdeel omvat de figuren en passages op de pagina’s 18 tot en met 22. De minister heeft openbaarmaking van deze figuren en passages geweigerd, omdat deze gegevens over geluidsniveaus en locatiegegevens van een specifieke vlucht bevatten. Volgens de minister kan op basis van de locatiegegevens en geluidsniveaus van een individuele vlucht, in combinatie met wel openbare geluidsgegevens van de Chinook, de vlieghoogte worden bepaald. De vlieghoogte is een prestatiegegeven als bedoeld in artikel 34 van het Besluit. Het tweede onderdeel omvat een tekstblok met locatiegegevens op de pagina’s 30 en 31 van het rapport. De minister heeft openbaarmaking van deze gegevens geweigerd, omdat met behulp van de bijbehorende geluidsniveaus, zoals weergegeven in figuur 17, de vlieghoogte kan worden bepaald. Het derde onderdeel omvat twee figuren met gegevens die volgens de minister als prestatiegegevens moeten worden aangemerkt, op de pagina’s 38 en 39 van het rapport.
Het besluit van 25 januari 2017 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege geacht voorwerp te zijn van dit geding.
Beroepsgronden van [wederpartij]
7.    [wederpartij] betwist het standpunt van de minister dat een vlieghoogte als een prestatiegegeven moet worden aangemerkt. Daarnaast voert zij aan dat gegevens zoals locatiegegevens niet als zodanig in artikel 34 van het Besluit zijn genoemd en dat openbaarmaking van deze gegevens daarom niet op grond van dit artikel had mogen worden geweigerd. Verder voert [wederpartij] aan dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het na openbaarmaking van de geweigerde gegevens mogelijk is om de vlieghoogtes te bepalen. In dit verband wijst zij erop dat veel gegevens die het geluidsniveau beïnvloeden, zoals de belading, de snelheid en de hellingshoek van de Chinook nog steeds onbekend zijn.
Toepasselijk wettelijk kader
8.    Op grond van artikel XVIII, derde lid, van de Wet Rbml is het bepaalde bij en krachtens hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet op een militaire luchthaven van toepassing totdat de geldigheid van de voor het luchtvaartterrein vastgestelde aanwijzing is geëindigd. Vanaf 9 juli 2016 is in artikel XVIII, eerste lid, van de Wet Rbml bepaald dat de aanwijzing haar geldigheid behoudt totdat een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 10.15 van de Wet luchtvaart is genomen of negen jaar is verstreken na het tijdstip dat artikel I, onderdeel M, van de wet Rbml, waarin de wijzigingen van hoofdstuk 10 van de Wet luchtvaart zijn opgenomen, in werking is getreden.
8.1.    Ten tijde van het nemen van het besluit van 25 januari 2017 was de aanwijzing van de militaire luchthaven Gilze-Rijen nog niet vervangen door een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 10.15 van de Wet luchtvaart en was de in artikel XVIII, eerste lid, van de Wet Rbml bedoelde negen jaar nog niet verstreken. Gelet op artikel XVIII, derde lid, van de Wet Rbml was toen hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet van toepassing. De minister heeft dan ook terecht het in dat hoofdstuk opgenomen artikel 25i aan zijn besluit ten grondslag gelegd.
Oordeel over de beroepsgronden
9.    Artikel 25i van de Luchtvaartwet bepaalt dat alle gegevens, welke zijn verzameld met betrekking tot de geluidsbelasting, openbaar zijn, tenzij het belang van de veiligheid van de Staat zich daartegen verzet. De minister heeft deze bepaling mogen uitleggen in het licht van de gewijzigde tekst van artikel 34 van het Besluit. Deze uitleg brengt met zich dat het belang van de veiligheid van de Staat zich verzet tegen openbaarmaking van prestatiegegevens met bijbehorend geselecteerd motorvermogen van militaire luchtvaartuigen. Het is naar het oordeel van de Afdeling terecht dat daaronder ook de gegevens die met behulp van openbare gegevens tot de prestatiegegevens zijn te herleiden, worden begrepen. De minister heeft de vlieghoogte terecht als prestatiegegeven aangemerkt. Zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, zegt dit gegeven iets over de omgang met een militair luchtvaartuig in een bepaalde operationele procedure.
9.1.    De eerste twee onderdelen van het rapport waarvan openbaarmaking is geweigerd, bevatten gegevens over de tijdens een individuele vlucht gevlogen route (ofwel: locatiegegevens) en de daarbij geproduceerde geluidsniveaus. De minister heeft aannemelijk gemaakt dat met deze gegevens een berekening kan worden gemaakt van de vlieghoogte van de Chinook tijdens deze vlucht. Variabelen als de snelheid en de hellingshoek van de Chinook hebben, zoals de minister ter zitting uiteen heeft gezet, slechts een marginale invloed op deze berekening. De belading van een helikopter kan als variabele wel invloed op de berekening hebben. Er wordt echter bijna altijd gevlogen met een algemene belading, die in omvang nauwelijks varieert. In hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van de uiteenzetting van de minister te twijfelen. Gelet hierop heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat het belang van de veiligheid van de Staat zich verzet tegen openbaarmaking van de eerste twee onderdelen. Hij heeft openbaarmaking van deze onderdelen dan ook op grond van artikel 25i van de Luchtvaartwet mogen weigeren.
Het derde onderdeel van het rapport waarvan openbaarmaking is geweigerd omvat een figuur met gegevens over de vlieghoogte van een individuele vlucht en een figuur met gegevens zoals de snelheid, de dwarshelling en de klimhoek bij een individuele vlucht. Omdat deze gegevens als prestatiegegevens moeten worden aangemerkt, heeft de minister ook van deze gegevens openbaarmaking mogen weigeren op grond van artikel 25i van de Luchtvaartwet.
Conclusie ten aanzien van het beroep
10.    Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 25 januari 2017 is ongegrond.
10.1.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van de minister van Defensie gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 2 december 2015 in zaak nr. 15/1785;
III.    verklaart het bij de rechtbank door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van 30 maart 2015 met kenmerk 2015020340;
V.    verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 25 januari 2017 ongegrond;
VI.    gelast dat de minister van Defensie aan [wederpartij] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Binnema
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2017
589.  BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:4
[…]
2. Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
[…]
6. Het bestuursorgaan kan, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, toepassing van het tweede lid voorts achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Van de toepassing van deze bepaling wordt mededeling gedaan.
Artikel 7:5
1. Tenzij het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, geschiedt het horen door:
a. een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest, of
b. meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest.
2 Voor zover niet bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, besluit het bestuursorgaan of het horen in het openbaar plaatsvindt.
Artikel 7:6
1. Belanghebbenden worden in elkaars aanwezigheid gehoord.
2. Ambtshalve of op verzoek kunnen belanghebbenden afzonderlijk worden gehoord, indien aannemelijk is dat gezamenlijk horen een zorgvuldige behandeling zal belemmeren of dat tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige redenen is geboden.
3. Wanneer belanghebbenden afzonderlijk zijn gehoord, wordt ieder van hen op de hoogte gesteld van het verhandelde tijdens het horen buiten zijn aanwezigheid.
4. Het bestuursorgaan kan, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, toepassing van het derde lid achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Artikel 7:4, zesde lid, tweede volzin, zevende en achtste lid, is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 7:11
1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
[…]
Luchtvaartwet
Artikel 25i (vervallen per 24 december 2008)
Alle gegevens, welke ingevolge de artikelen 20, eerste lid, onder d, en 25g zijn verzameld met betrekking tot de geluidsbelasting, zijn openbaar, tenzij het belang van de veiligheid van de Staat zich daartegen verzet.
Wet luchtvaart
Artikel 10.15
1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt voor een luchthaven een luchthavenbesluit vastgesteld.
2. In het luchthavenbesluit worden het luchthavengebied en het beperkingengebied vastgesteld.
[…]
Artikel 10.19
De bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gegevens met betrekking tot de geluidsbelasting, het externe-veiligheidsrisico en de lokale luchtverontreiniging zijn niet openbaar.
Wet Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens
Artikel XVIII (tekst zoals deze gold tot 9 juli 2016)
1. Een aanwijzing van een luchtvaartterrein, vastgesteld door Onze Minister van Defensie in overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op grond van Hoofdstuk IV, afdeling I, van de Luchtvaartwet, behoudt haar geldigheid totdat zij is vervangen door een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 10.15 van de Wet luchtvaart doch niet langer dan zeven jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel M, van deze wet.
[…]
3. Het bepaalde bij en krachtens hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet blijft op een militair luchtvaartterrein van toepassing totdat de geldigheid van de voor dat luchtvaartterrein vastgestelde aanwijzing is geëindigd.
[…]
Artikel XVIII (tekst zoals deze geldt vanaf 9 juli 2016)
1. Een aanwijzing van een luchtvaartterrein, vastgesteld door Onze Minister van Defensie in overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op grond van Hoofdstuk IV, afdeling I, van de Luchtvaartwet, behoudt haar geldigheid totdat zij is vervangen door een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 10.15 van de Wet luchtvaart doch niet langer dan negen jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel M, van deze wet.
[…]
3. Het bepaalde bij en krachtens hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet blijft op een militair luchtvaartterrein van toepassing totdat de geldigheid van de voor dat luchtvaartterrein vastgestelde aanwijzing is geëindigd.
[…]
Besluit militaire luchthavens
Artikel 34 (tekst zoals deze gold tot 1 januari 2017)
Niet openbaar zijn de volgende gegevens met betrekking tot de geluidsbelasting door militaire luchtvaartuigen:
a. de aantallen vliegbewegingen;
b. de prestatiegegevens met bijbehorend geselecteerd motorvermogen;
c. de verdeling van de vliegbewegingen over het etmaal;
d. de verdeling van vliegbewegingen over de vliegprocedures.
Artikel 34 (tekst zoals deze geldt vanaf 1 januari 2017)
Met betrekking tot de geluidsbelasting door militaire luchtvaartuigen zijn de prestatiegegevens met bijbehorend geselecteerd motorvermogen van die luchtvaartuigen niet openbaar.