ECLI:NL:RVS:2016:3261
Raad van State — Uitspraak 


201508573/1/A3.
Datum uitspraak: 7 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 oktober 2015 in zaak nr. 15/2805 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 14 januari 2015 heeft de staatssecretaris een aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
Bij besluit van 15 april 2015 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2016, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. V.N. Chaudron, werkzaam bij het ministerie, is verschenen.
Overwegingen
1. Om een chauffeurskaart te verkrijgen en als taxichauffeur te kunnen werken, heeft [appellant] op 18 november 2014 een VOG aangevraagd. De staatssecretaris heeft geweigerd deze te verstrekken. In bezwaar heeft hij de weigering gehandhaafd. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat binnen de terugkijktermijn van vijf jaren drie justitiële gegevens zijn geregistreerd in het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: het JDS): een veroordeling wegens openlijke geweldpleging, een strafbeschikking wegens gevaarlijk rijgedrag en een strafbeschikking wegens als bestuurder niet in bezit hebben en zichtbaar tonen van de chauffeurspas in de taxi. Volgens de staatssecretaris is er een risico voor het welzijn en de veiligheid van personen indien deze feiten worden herhaald in de functie van taxichauffeur. In het kader van het subjectieve criterium heeft de staatssecretaris van belang geacht dat [appellant] eerder met justitie in aanraking is geweest. Voor de openlijke geweldpleging heeft de strafrechter een taakstraf van 120 uren opgelegd. Gelet op de hoogte van deze straf is dit vergrijp [appellant] niet licht aangerekend. Ook is het tijdsverloop nog te kort om te kunnen concluderen dat het risico voor de samenleving in voldoende mate is afgenomen om toewijzing van de VOG te rechtvaardigen. Dat [appellant] als gevolg van de weigering van de VOG niet als taxichauffeur kan werken, is inherent aan de afwijzing en als zodanig verdisconteerd in de beleidsregels. In het kader van het subjectieve criterium ziet de staatssecretaris geen reden om de VOG toe te wijzen. Derhalve hoeft niet te worden gekeken naar de omstandigheden waaronder de strafbare feiten zijn begaan, aldus de staatssecretaris.
2. De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellant] in een eerdere procedure heeft verzocht om afgifte van een VOG ten behoeve van de aanvraag van een chauffeurskaart. Die aanvraag is door de staatssecretaris afgewezen en in bezwaar is die afwijzing gehandhaafd. Het beroep daartegen heeft de rechtbank bij uitspraak van 4 juli 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:2763) ongegrond verklaard. In de hier voorliggende zaak heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] niet heeft aangetoond dat er nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) die een inhoudelijke beoordeling rechtvaardigen. Zij heeft het beroep daarom ongegrond verklaard.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte ambtshalve heeft beoordeeld of hij nieuwe feiten of veranderde omstandigheden aan zijn aanvraag ten grondslag heeft gelegd. Zij heeft ondanks de inhoudelijke beoordeling door de staatssecretaris zijn aanvraag van 18 november 2014 als opvolgende aanvraag gekwalificeerd. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
3.1. In de uitspraak van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131) heeft de Afdeling aanleiding gezien haar rechtspraak over herhaalde aanvragen en verzoeken om terug te komen van besluiten aan te passen. In die uitspraak heeft zij geoordeeld dat, als het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag of het verzoek terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, de bestuursrechter dan het besluit op die aanvraag of dat verzoek toetst aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over die aanvraag of dat verzoek. Anders dan de rechtbank in dit geval heeft gedaan, beoordeelt de bestuursrechter dus niet meer ambtshalve of wat een rechtzoekende aan zijn aanvraag of verzoek ten grondslag heeft gelegd nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 15 april 2015 van de staatssecretaris inhoudelijk beoordelen.
5. [appellant] betoogt in het kader van het objectieve criterium dat de staatssecretaris ten onrechte alleen van de vermeldingen in het JDS is uitgegaan. Hij had evenwel ook de omstandigheden van het geval bij de beoordeling moeten betrekken. Bij de veroordeling wegens openlijke geweldpleging had de staatssecretaris in aanmerking moeten nemen dat hij als medepleger werd aangemerkt maar zelf geen uitvoeringshandelingen heeft verricht. Ten aanzien van de hem aangeboden strafbeschikking wegens gevaarlijk rijgedrag wijst [appellant] op een kennisgeving van de officier van justitie van 9 september 2015. Hierin wordt meegedeeld dat is besloten hem niet meer te vervolgen en de opgelegde strafbeschikking in te trekken wegens onvoldoende wettig bewijs. Over de strafbeschikking wegens niet zichtbaar tonen van de chauffeurspas in de taxi voert [appellant] aan dat hier geen risico uit volgt. Hij was in het bezit van de chauffeurspas maar had verzuimd deze zichtbaar in de taxi aanwezig te hebben. Gevaar voor concurrentievervalsing of voor de veiligheid van passagiers is niet aan de orde, aldus [appellant].
5.1. Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens is een VOG een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de VOG wordt gevraagd, in de weg zal staan.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, kan de minister bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de VOG van een natuurlijk persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens.
5.2. Volgens paragraaf 3.2. van de Beleidsregels VOG NP-RP 2013 (Stcrt. 2013, 5409, hierna: de beleidsregels) wordt de afgifte van een VOG in beginsel geweigerd, indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor een VOG is aangevraagd.
5.3. Bij de beoordeling van de aanvraag om de afgifte van een VOG mocht de staatssecretaris uitgaan van de justitiële gegevens in het JDS. De beoordeling of aan het objectieve criterium wordt voldaan, houdt een objectieve toets in. De omstandigheden waaronder een strafbaar feit is begaan, zijn in dit kader niet van belang.
Daargelaten of de op 18 februari 2013 aangeboden strafbeschikking wegens gevaarlijk rijgedrag in de beoordeling mocht worden betrokken nu de officier van justitie [appellant] te kennen heeft gegeven hem hiervoor niet te zullen vervolgen en de strafbeschikking te zullen intrekken, is het besluit van 15 april 2015 op nog twee justitiële gegevens gebaseerd.
Uit het JDS blijkt ten eerste dat [appellant] op 17 mei 2013 door de politierechter is veroordeeld voor openlijke geweldpleging. Op 31 juli 2014 is hij hiervoor in hoger beroep veroordeeld tot een taakstraf van 120 uren subsidiair 60 dagen hechtenis. Dat [appellant] slechts medepleger was is in het kader van het objectieve criterium niet relevant. Een geweldsdelict is naar zijn aard bij uitstek niet te verenigen met de functie van taxichauffeur.
Uit het JDS blijkt verder dat [appellant] op 3 februari 2012 een strafbeschikking is aangeboden wegens het als bestuurder niet in bezit hebben en zichtbaar tonen van de chauffeurspas in de taxi.
De staatssecretaris mocht zich op het standpunt stellen dat deze twee door [appellant] gepleegde delicten, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, aan een behoorlijke uitoefening van de functie van taxichauffeur in de weg staan en derhalve aan het objectieve criterium is voldaan.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt in het kader van het subjectieve criterium dat de staatssecretaris ten onrechte geen doorslaggevend belang heeft toegekend aan zijn persoonlijke omstandigheden. Hij wijst erop dat alle betrokken justitiële gegevens ouder zijn dan drie jaar. Verder heeft hij voor de openlijke geweldpleging slechts een taakstraf opgelegd gekregen. Tot slot wijst [appellant] op de onevenredige gevolgen van de weigering van de VOG. Zonder VOG kan hij niet voor zijn gezin zorgen en kan hij niet garant staan voor zijn vrouw die in het kader van gezinshereniging naar Nederland is gekomen. Ook heeft hij door gebrek aan inkomsten zijn studie moeten staken.
6.1. Volgens paragraaf 3.1.1. van de beleidsregels betrekt de staatssecretaris, indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt, nu deze buiten de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, onvoldoende gewicht toe om zelfstandig te worden betrokken bij de beoordeling van de VOG-aanvraag. Deze strafbare feiten worden echter wel betrokken bij de subjectieve criteria en zullen derhalve een rol spelen bij de belangenafweging. Op grond van de zowel binnen als buiten de termijn aangetroffen strafbare feiten wordt een inschatting gemaakt van het risico dat de aanvrager opnieuw met justitie in aanraking komt.
Volgens paragraaf 3.3. kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van een VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt een VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
Volgens paragraaf 3.3.1. zijn omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken de wijze waarop de strafzaak is afgedaan, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten. (…) In het geval dat de staatssecretaris na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken.
6.2. Bij de beoordeling in het kader van het subjectieve criterium heeft de staatssecretaris mogen meewegen dat ten aanzien van [appellant] verscheidene antecedenten in het JDS voorkomen. Ook buiten de terugkijktermijn is hij met justitie in aanraking gekomen. Op 17 juli 2009 is hij veroordeeld voor openlijke geweldpleging en in 2007 is hem een transactie aangeboden wegens heling. Deze transactie heeft hij voldaan. Aan de verstreken periode sinds [appellant] voor het laatst met justitie in aanraking is gekomen, bezien in het licht van de terugkijktermijn van vijf jaren, hoefde de staatssecretaris geen doorslaggevend gewicht toe te kennen. Verder heeft de staatssecretaris zich op het standpunt mogen stellen dat uit de veroordeling op 31 juli 2014 voor openlijke geweldpleging volgt dat de rechter hem dit vergrijp niet licht heeft aangerekend. Weliswaar is volstaan met oplegging van een taakstraf, maar uit de omstandigheid dat hem een taakstraf van 120 uren is opgelegd, blijkt dat het niet om een licht vergrijp gaat.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat [appellant] als gevolg van de weigering van de afgifte van een VOG de door hem beoogde functie niet kan uitoefenen, met alle gevolgen van dien, inherent is aan de weigering van de afgifte van de VOG. Deze omstandigheid moet als zodanig verdisconteerd worden geacht in de beleidsregels. Dit is niet een juiste benadering, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840). In genoemde uitspraak komt de Afdeling terug van haar jurisprudentie dat de omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Niettemin hoefde de staatssecretaris de omstandigheid dat [appellant] als gevolg van de weigering van de afgifte van een VOG de door hem beoogde functie niet kan uitoefenen niet zwaarder te laten wegen dan het belang de samenleving te beschermen tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico, gelet op de ernst van de in het JDS binnen en buiten de terugkijktermijn voorkomende justitiële gegevens en het korte tijdsverloop sinds die feiten.
Niet alleen in het kader van het objectieve criterium maar ook bij het subjectieve criterium heeft de staatssecretaris de door [appellant] aangevoerde omstandigheden waaronder de feiten zich hebben voorgedaan die hiervoor onder 5 zijn vermeld buiten beschouwing mogen laten. De staatssecretaris mocht uitgaan van de veroordeling wegens openbare geweldpleging zoals die voorlag en hoefde geen zelfstandige afweging te maken. In de beleidsregels is bepaald dat de omstandigheden waaronder een strafbaar feit zich heeft voorgedaan slechts een rol kunnen spelen, indien twijfel bestaat over de afgifte van een VOG, hetgeen hier niet het geval is. Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij de afweging van belangen in het kader van het subjectieve criterium een zwaarder gewicht toekomt aan het beperken van het risico voor de samenleving dan aan het belang van [appellant] bij de afgifte van een VOG.
Het betoog faalt.
7. De conclusie is dat de staatssecretaris de afwijzing van de VOG in bezwaar mocht handhaven.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 oktober 2015 in zaak nr. 15/2805;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Hoogvliet w.g. Niane-van de Put
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2016
382-805.