ECLI:NL:RVS:2017:220
Raad van State — Uitspraak 


201600116/1/A1.
Datum uitspraak: 1 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Montfoort,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 november 2015 in zaken nrs. 14/1485 en 14/3018 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Montfoort.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2013 heeft het college geweigerd over te gaan tot handhavend optreden tegen het zonder omgevingsvergunning gerealiseerde bouwwerk op het perceel [locatie] te Montfoort (hierna: het perceel).
Bij besluit van 10 februari 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk op het perceel.
Bij uitspraak van 25 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen die besluiten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2016, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door H.J.M. Marcus, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door ing. G.C.M. Verkleij, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] en [vergunninghouder] zijn buren. Op het perceel van [vergunninghouder] is een bouwwerk gerealiseerd van 5,6 m breed en 7 m diep. Het bouwwerk, een zogenoemde aanbouw, is gebouwd aan een in 1986 met bouwvergunning gebouwde aanbouw die met het hoofdgebouw (een woning) op het perceel is verbonden. Bij het bouwen van de aanbouw is daarin een deel van de bestaande aanbouw, te weten de voormalige bijkeuken, opgegaan en daarvan deel gaan uitmaken. [appellant] heeft bezwaren tegen de gerealiseerde aanbouw en tegen de handelwijze van het college. Sinds 2010 zijn [appellant] en het college verdeeld over de manier waarop met de aanbouw moet worden omgegaan. Volgens [appellant] dient het college handhavend op te treden en moet de aanbouw worden verkleind of verwijderd, terwijl het college niet voornemens is handhavend op te treden en voor de aanbouw een omgevingsvergunning heeft verleend. De Afdeling heeft op 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3374, een uitspraak gedaan over dit geschil. De Afdeling heeft overwogen dat de aanbouw niet zonder vergunning mocht worden opgericht en dat het college is gehouden te onderzoeken of daarvoor een omgevingsvergunning kan worden verleend.
2. Op 13 november 2013 heeft het college [vergunninghouder] aangeschreven en hem erop gewezen dat hij de aanbouw zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning heeft gebouwd. Het college heeft [vergunninghouder] in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen of de aanbouw te slopen. Het college heeft [vergunninghouder] erop gewezen dat indien hij geen gehoor geeft aan de in deze brief genoemde mogelijkheden, het college hem een last onder dwangsom zal opleggen. Bij het besluit van 17 december 2013 heeft het college het verzoek om handhaving van [appellant] jegens [vergunninghouder] afgewezen, onder verwijzing naar de brief van 13 november 2013. Het college heeft de aanvraag van [vergunninghouder] om een omgevingsvergunning op 23 december 2013 ontvangen. Bij het besluit van 10 februari 2014 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Op verzoek van [appellant] heeft het college ingestemd met rechtstreeks beroep bij de rechtbank.
3. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2012". Het perceel heeft de bestemming "Wonen". Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gelezen in verbinding met artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Daarbij heeft het college de "Beleidsregels Planologische Afwijkingsmogelijkheden in de Wabo van de gemeente Montfoort" van 20 juli 2010 (hierna: de Beleidsregels) betrokken.
Beoordeling van het hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo. Daartoe voert hij aan dat de aanbouw niet kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in het Bor. De aanbouw is immers niet gebouwd bij een hoofdgebouw, maar aan een hoofdgebouw en maakt daarvan integraal onderdeel uit. De aanbouw is volgens [appellant] ook niet functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw.
4.1. Artikel 4 van bijlage II van het Bor luidde ten tijde van het besluit van 10 februari 2014: Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van die wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk:
a. binnen de bebouwde kom,
b. buiten de bebouwde kom, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
1°. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
2°. de oppervlakte niet meer dan 150 m2, en
3°. het bouwen niet tot gevolg heeft dat het aansluitend terrein voor meer dan 50% wordt bebouwd dan wel dat de oppervlakte die op grond van het bestemmingsplan of de beheersverordening voor bebouwing in aanmerking komt voor meer dan 50% wordt overschreden; […].
Artikel 1 van bijlage II van het Bor luidt: In deze bijlage wordt verstaan onder "bijbehorend bouwwerk": uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak; […];
onder "hoofdgebouw": gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is; […].
4.2. Het bouwplan ziet op het wijzigen en vergroten van de in 1986 met vergunning gebouwde bijkeuken. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan ziet op het oprichten van een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor. Het bouwplan is immers een uitbreiding van het hoofdgebouw. Voor zover [appellant] betoogt dat het bouwplan niet voorziet in de oprichting van een bijbehorend bouwwerk omdat de gewijzigde aanbouw daarmee tot het hoofdgebouw gaat behoren, overweegt de Afdeling dat, wat daar ook van zij, het Bor niet als voorwaarde stelt dat het voorziene bouwwerk als een separaat gebouw moet worden gebouwd en als zodanig herkenbaar moet zijn. Bij het beantwoorden van de vraag of het bouwwerk een bijbehorend bouwwerk is waarvoor met toepassing van artikel 4 van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning kan worden verleend, is niet van belang of het bouwplan functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. De eis dat het bijbehorend bouwwerk functioneel ondergeschikt moet zijn aan het hoofdgebouw staat in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor en is van belang voor de vraag of het zonder omgevingsvergunning kan worden opgericht. In dit geval kan het bouwplan niet zonder vergunning worden opgericht en heeft het college artikel 4 van bijlage II van het Bor toegepast.
Wat betreft het betoog van [appellant] dat de omgevingsvergunning in strijd met de anticumulatiebepaling is verleend als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor, wordt overwogen dat die bepaling in dit geval toepassing mist omdat het bouwwerk niet zonder een omgevingsvergunning wordt opgericht als bedoeld in dat artikel. Voor zover [appellant] betoogt dat door vergunningverlening met toepassing van artikel 4 van bijlage II van het Bor een grotere woning ontstaat dan door de planwetgever is toegestaan, overweegt de Afdeling dat het Bor het college de bevoegdheid geeft om af te wijken van het bestemmingsplan. Het college dient de afweging te maken of het bereid is van die bevoegdheid gebruik te maken. De omvang van de woning die door de medewerking aan de afwijking van het bestemmingsplan zal ontstaan, speelt in zoverre geen rol bij de beoordeling of het college bevoegd is artikel 4 van bijlage II van het Bor toe te passen. Ook de vraag of het voorziene bouwwerk kan worden aangemerkt als een bijgebouw als bedoeld in de planregels van het bestemmingsplan is in zoverre niet relevant. Dat geldt eveneens voor de door [appellant] opgeworpen vraag of het voorziene bouwwerk kan worden aangemerkt als een (zelfstandig) gebouw als bedoeld in het woordenboek of als bedoeld door de stichting STABU. Van belang is slechts dat het bouwplan kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1 van het Bor.
4.3. Gelet op hetgeen onder 4.2 is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was de omgevingsvergunning te verlenen als het heeft gedaan. Op de vraag of het college daartoe in redelijkheid heeft kunnen overgaan, wordt in de volgende overwegingen ingegaan.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid door de vergunning te verlenen. In dat verband verwijst hij naar het rapport "Transparant handhaven; integriteitsonderzoek gemeente Montfoort" van Pels Rijcken & Drooglever Fortuijn van 29 juni 2015 en naar de brief "Afdoening klacht" van het college van 5 oktober 2015. Tevens betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid een omgevingsvergunning kon verlenen. Daartoe voert hij aan dat het bouwplan niet voldoet aan de voorwaarde van de Beleidsregels dat de noodzaak voor het bouwplan is aangetoond. Bovendien zijn de overwegingen om af te wijken van het bestemmingsplan niet zorgvuldig onderbouwd en heeft geen belangenafweging plaatsgevonden.
5.1. In het rapport van Pels Rijcken & Drooglever Fortuijn (hierna: het rapport) wordt onder meer ingegaan op de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3374. Daarnaast wordt ingegaan op het besluit van het college van 10 februari 2014 en een bij het college door [appellant] ingediende klacht. In het rapport wordt geconcludeerd dat de handelwijze van het college naar behoorlijkheidsnormen de toets der kritiek niet kan doorstaan. Er wordt geen oordeel gegeven over de rechtmatigheid van de bij besluit van 10 februari 2014 verleende vergunning.
De brief van het college van 5 oktober 2015 betreft een reactie op een klacht van [appellant] over de afhandeling van zijn klacht over de behandelend ambtenaar. In de brief concludeert het college dat door de gemeente niet altijd behoorlijk is gehandeld. Daarvoor biedt het college [appellant] excuses aan.
5.2. Een bestuursorgaan en de personen die onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werken, dienen zich jegens een ieder behoorlijk te gedragen. Klachten over de bejegening door bestuursorganen kunnen, nadat die eerst bij het bestuursorgaan zijn behandeld, aan de Nationale Ombudsman of een decentrale ombudsvoorziening ter behandeling worden voorgelegd.
In deze procedure gaat het om de beoordeling van de rechtmatigheid van de bij het besluit van 10 februari 2014 verleende vergunning. De Afdeling zal alleen hierover een oordeel geven. De Afdeling gaat in deze uitspraak dan ook niet in op de door [appellant] opgeworpen vraag of het college zich jegens hem sinds 2010 behoorlijk heeft gedragen.
5.3. Het college heeft in dit geval de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4 van bijlage II van het Bor. Het college dient bij de toepassing van die bevoegdheid een afweging te maken. In dit geval heeft het college beleidsregels opgesteld die betrokken worden bij die afweging en geconcludeerd dat het bouwplan voldoet aan de daarin gestelde kenmerken.
Volgens de Beleidsregels is een uitbreiding van een woning zoals hier aan de orde mogelijk indien het bouwplan voldoet aan de volgende kenmerken:
- het bebouwingsoppervlak op het bij het oorspronkelijke hoofdgebouw behorende achtererfgebied mag op niet meer dan 50% van de oppervlakte van dit gebied uitkomen;
- de goothoogte van de aan- of uitbouw mag niet hoger zijn dan de eerste volledige bouwlaag boven het maaiveld, maar maximaal 4 m gemeten boven peil; de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan 5 m gemeten boven peil, gemeten vanaf het aansluitend terrein;
- de afstand tot de grens met het openbaar toegankelijk gebied mag niet minder dan 1 m bedragen.
Ook geldt dat het aantal parkeerplekken op het eigen erf niet mag worden verminderd, de uitbreiding in overeenstemming is met de welstandsnota en het oordeel van de welstandscommissie, het beoogde gebruik mag afwijken van het bestaand gebruik van het hoofdgebouw en dat er geen (onevenredige) privaatrechtelijke belemmeringen ontstaan.
5.4. Met de Beleidsregels van het college wordt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, beoogd bepaalde categorieën gevallen aan te wijzen waarin de uitkomst van de belangenafweging, behoudens bijzondere omstandigheden, is gegeven. In de Beleidsregels is vermeld dat als eerste uitgangspunt geldt dat het college in overeenstemming met de Beleidsregels handelt en dat derden daarop moeten kunnen vertrouwen. Als tweede uitgangspunt geldt dat er bijzondere omstandigheden aanwezig kunnen zijn die het college nopen om af te wijken van de Beleidsregels.
In dit geval geldt volgens de Beleidsregels, anders dan [appellant] betoogt, niet dat de noodzaak van het bouwplan moet worden aangetoond. Die eis geldt volgens de Beleidsregels voor het realiseren van bouwwerken, geen gebouwen zijnde. De aanvraag ziet niet op een dergelijk bouwwerk, zodat hetgeen [appellant] in dit verband naar voren heeft gebracht, niet kan leiden tot het oordeel dat het bouwplan in strijd is met de Beleidsregels. Voor het overige heeft [appellant] niet bestreden dat het bouwplan voldoet aan de kenmerken als genoemd in de Beleidsregels. Het college heeft met het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning gehandeld in overeenstemming met de Beleidsregels.
5.5. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in het door [appellant] aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het handelen overeenkomstig de Beleidsregels gevolgen voor hem heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de Beleidsregels te dienen doelen. De omstandigheid dat het bouwwerk op de erfgrens is voorzien, heeft de rechtbank terecht niet tot dat oordeel geleid. Daarbij betrekt de Afdeling de omvang en uitstraling van bouwwerken of bouwwerken, geen gebouw zijnde, die ingevolge bijlage II van het Bor zonder vergunning ter plaatse zouden mogen worden opgericht, alsmede de omvang van het ter zake doende bouwwerk in relatie tot de oppervlakte van de percelen van [vergunninghouder] en [appellant]. Het college heeft in dat verband gesteld dat de percelen ongeveer 40 m diep zijn en ongeveer 12 m breed, alsmede dat er vrij uitzicht is aan de achterzijde van het perceel. Anders dan [appellant] betoogt, is het college niet gehouden een deskundige in te schakelen om het reeds uitgevoerde bouwplan te beoordelen.
Het college heeft de Beleidsregels toegepast en daarbij een afweging gemaakt tussen de belangen van de aanvrager en de belangen van derden zoals [appellant]. Het college heeft gesteld dat het belang van [vergunninghouder] bij de gevraagde vergunning groter is dan het belang van derden zoals [appellant], en dat de belangen van laatstgenoemde niet onevenredig worden geschaad bij het verlenen van de omgevingsvergunning. De Afdeling deelt de conclusie van de rechtbank dat het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld een zienswijze naar voren te brengen of te worden gehoord als bedoeld in artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
6.1. Artikel 4:8, eerste lid, van de Awb luidt: Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
6.2. Op de voorbereiding van een besluit om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo van het bestemmingsplan af te wijken is de reguliere voorbereidingsprocedure als bedoeld in paragraaf 3.2 van de Wabo van toepassing. Dat betekent dat het college niet gehouden was een ontwerpbesluit ter inzage te leggen. Evenmin is in de Beleidsregels bepaald dat het college dergelijke besluiten ter inzage legt.
Artikel 4:8 van de Awb verplicht tot het horen van een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd, maar die naar verwachting bedenkingen tegen deze beschikking zal hebben. Deze hoorplicht geldt alleen als de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen en die niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
In het besluit van 17 december 2013, waarbij het college het verzoek van [appellant] om handhaving jegens [vergunninghouder] heeft afgewezen, heeft het college gesteld dat legalisering van het bouwwerk naar verwachting tot de mogelijkheden behoort. Op 5 januari 2014 heeft [appellant] voortijdig bezwaar gemaakt tegen de verlening van een omgevingsvergunning. Op 13 januari 2014 heeft [appellant] zijn bezwaar aangevuld. In die brief zet [appellant] zijn bezwaren tegen het gerealiseerde bouwwerk uiteen en betoogt hij dat en waarom het college geen vergunning kan en mag verlenen ter legalisering van het bouwwerk. Gelet op de aldus reeds door [appellant] naar voren gebrachte feiten en belangen en in aanmerking genomen de door het college te hanteren Beleidsregels, bestond naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor het college om [appellant] voorafgaand aan het besluit van 10 februari 2014 te horen. Overigens geldt dat, indien het college er ten onrechte van zou hebben afgezien [appellant] te horen, dat gebrek in bezwaar zou kunnen worden hersteld, ware het niet dat [appellant] het college uitdrukkelijk heeft verzocht de bezwaarprocedure over te slaan.
Het betoog faalt.
7. De rechtbank heeft overwogen dat het college wegens concreet zicht op legalisering bij het besluit van 17 december 2013 in redelijkheid heeft kunnen afzien van handhavend optreden. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat, aangezien het beroep van [appellant] tegen het besluit van 10 februari 2014 ongegrond is verklaard, van overtreding van een wettelijk voorschrift thans geen sprake meer is, zodat het college bij de huidige stand van zaken niet meer bevoegd zou zijn handhavend op te treden tegen het gerealiseerde bouwwerk. [appellant] heeft geen grond gericht tegen deze overwegingen van de rechtbank.
Voor zover [appellant] de Afdeling in dit verband heeft verzocht een uitspraak te doen over het te betalen schadebedrag als niet handhavend tegen het gerealiseerde bouwwerk wordt opgetreden, het volgende. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, voor zover de woning van [appellant] als door hem gesteld in waarde zou zijn verminderd als gevolg van gebruikmaking van de verleende omgevingsvergunning, hij bij het college een verzoek om planschade kan indienen, als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening.
8. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank, gelet op de handelwijze van het college, ten onrechte heeft overwogen dat de door hem gemaakte kosten voor rechtsbijstand niet kunnen worden vergoed.
8.1. De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Gelet daarop, bestond geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Voor zover [appellant] om een vergoeding heeft gevraagd voor de door hem in de loop der jaren gemaakte kosten voor rechtsbijstand, heeft de rechtbank terecht overwogen dat daarvoor in deze procedure geen aanleiding bestaat.
Het betoog faalt.
Conclusie en slot
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Smulders-Wijgerde
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2017
672.