ECLI:NL:CBB:2016:443
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/669
11201
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 december 2016 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2013 (invorderingsbesluit 1) heeft verweerder naar aanleiding van een aan appellante op 16 mei 2013 opgelegde last onder dwangsom bepaald dat appellante een dwangsom van € 20.000,- heeft verbeurd en dat dit bedrag wordt ingevorderd.
Bij besluit van 19 september 2013 (last onder dwangsom) heeft verweerder appellante een last onder dwangsom opgelegd en daarbij aan appellante elf maatregelen opgelegd. Verweerder heeft bepaald dat, indien appellante de maatregelen niet voor 31 oktober 2013 treft, zij een dwangsom verbeurt van € 10.000,- per overtreding per controle, tot een maximum van € 220.000,-.
Bij besluit van 13 december 2013 (invorderingsbesluit 2) heeft verweerder bepaald dat appellante naar aanleiding van de last onder dwangsom € 70.000,- en naar aanleiding van genoemde last onder dwangsom van 16 mei 2013 € 20.000,- heeft verbeurd en dat deze bedragen worden ingevorderd.
Bij besluit van 21 juli 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het invorderingsbesluit 1 en de last onder dwangsom ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder het bezwaar tegen het invorderingsbesluit 2 gegrond verklaard, dit besluit herroepen wat betreft de dwangsom die wegens overtreding van de last onder dwangsom van 16 mei 2013 is ingevorderd en het invorderingsbesluit 2 voor het overige gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2016.
Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. De gemachtigde van appellante is evenmin verschenen, maar is ter zitting telefonisch in de gelegenheid gesteld enige inlichtingen te geven. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] en [naam 3] , als toezichthouders werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Op 18 maart 2013 hebben toezichthouders van de NVWA op de bedrijfslocatie van appellante in [plaats 2] een inspectie uitgevoerd naar de naleving van bepalingen van de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (Gwwd) en het Varkensbesluit. Tijdens deze inspectie hebben de toezichthouders diverse overtredingen geconstateerd. Als overtreders zijn aangemerkt de rechtspersonen [naam 4] B.V. en appellante, alsmede de natuurlijke personen [naam 5] en [naam 6] .
1.2
Bij besluit van 16 mei 2013 heeft verweerder onder meer aan appellante voor de locatie [plaats 2] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 36, eerste en derde lid, en artikel 37 van de Gwwd.
Verweerder heeft hierbij appellante opgedragen de volgende drie maatregelen te treffen:
"1. U dient de bewegingsvrijheid van een varken niet zodanig te beperken dat het dier daardoor onnodig lijden en/of letsel wordt toegebracht. Zo dient u er voor te zorgen dat zeugen welke worden gehouden in voerligboxen kunnen beschikken over een vrije ruimte met een lengte van ten minste twee meter.
2. U dient zorg te dragen dat de stallen dan wel de inrichtingen waarin de varkens gehuisvest worden zodanig aan te passen dat alle dieren permanent over voldoende afleidingsmateriaal kunnen beschikken. Deze situatie dient u ook in de toekomst te handhaven.
3. U dient zorg te dragen dat de stallen dan wel inrichtingen, waarin varkens gehouden en verzorgd worden zodanig aan te passen zodat alle varkens (ouder dan twee weken) permanent kunnen beschikken over voldoende vers water. Deze situatie dient u ook in de toekomst te handhaven."
In dit besluit is bepaald dat appellante deze maatregelen voor 18 juni 2013 dient te treffen en in stand te houden. Wanneer bij een volgende controle weer één of meerdere van de overtredingen worden geconstateerd, verbeurt appellante een dwangsom van € 10.000,- per overtreding per controle tot een maximum van € 50.000,-. Dit besluit staat in rechte vast, nu daartegen geen bezwaar is gemaakt.
1.3
Op 4 juli 2013 hebben toezichthouders van de NVWA op alle bedrijfslocaties van appellante in [plaats 2] , [plaats 3] , [plaats 4] , [plaats 5] en [plaats 6] een inspectie uitgevoerd naar de naleving van bepalingen van de Gwwd, het Varkensbesluit en het Besluit welzijn productiedieren.
1.4
Tijdens deze inspectie hebben de toezichthouders ten aanzien van de locatie [plaats 2] onder andere het volgende geconstateerd:
- een groot aantal varkens kon niet permanent beschikken over water;
- een groot aantal varkens werd gehouden op een te klein vloeroppervlak, kon niet beschikken over een voldoende dicht vloergedeelte of werd gehouden in een te kort hok;
- de huisvesting van een aantal beren voldeed niet, omdat de hokken niet waren ingestrooid;
- een aantal varkens werd de nodige (medische) zorg onthouden;
- veel varkens beschikken over te weinig afleidingsmateriaal. Van den speelballen die wel werden aangetroffen was het merendeel besmeurd met mest.
Als overtreders zijn wederom aangemerkt de rechtspersonen [naam 4] B.V. en appellante, alsmede de natuurlijke personen [naam 5] en [naam 6] .
1.5
De controle op 4 juli 2013 heeft geleid tot het invorderingsbesluit 1, te weten verbeurte van een dwangsom ter hoogte van € 20.000,- omdat volgens verweerder appellante niet heeft voldaan aan de last onder dwangsom van 16 mei 2013.
1.6
Bij de onder 1.3 genoemde inspectie hebben de toezichthouders op alle bedrijfslocaties gezamenlijk de volgende overtredingen geconstateerd:
1. Het huisvesten van 143 zeugen zonder biggen in groepshuisvesting waarbij twee zijden
van de stal korter zijn dan 2,40 meter.
2. Het huisvesten van 417 zeugen zonder biggen in groepshuisvesting die niet beschikten
over beschikbare oppervlakte van tenminste 2,25 m².
3. Het huisvesten van 2.255 zeugen in groepshuisvesting, op gedeeltelijk roostervloer, waarbij deze zeugen niet beschikten over 1,3 m² aaneengesloten dicht vloergedeelte.
4. Het huisvesten van 17.282 gespeende varkens en gebruiksvarkens in groepshuisvesting die niet beschikten over de vereiste vloeroppervlakte.
5. Het huisvesten van 42 gebruiksvarkens in groepshuisvesting die niet beschikten over een dicht deel vloeroppervlakte van 40% van 1.0 m².
6. Het huisvesten van 36 zeugen en/of gelten in voerligboxen die niet beschikten over een vrije ruimte met een lengte van tenminste 2 meter.
7. Het huisvesten van 53 zeugen op een gedeeltelijk betonnen roostervloer waarvan de roosterbalken smaller zijn dan 80 millimeter.
8. Het dichte deel van de vloer van een stal bestemd voor drie beren was niet voorzien
van strooisel.
9. Het verzorgen van 2.032 varkens, ouder dan twee weken, die niet beschikten over permanent voldoende vers water.
10. Het niet op passende wijze verzorgen van zieke of gewonde varkens, het niet raadplegen van een dierenarts wanneer de gezondheidstoestand niet verbetert bij deze varkens.
11. Het niet afzonderen van zieke of gewonde varkens in een passend onderkomen met zo nodig droog strooisel.
12. De behuizing en inrichting van de varkenshokken was niet zodanig geconstrueerd en verkeren in een zodanige staat van onderhoud dat er scherpe randen en uitsteeksels zijn die de varkens kunnen verwonden.
1.7
De controle op 4 juli 2013 heeft tevens geleid tot de aan appellante opgelegde last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 36, eerste en derde lid, artikel 37 en artikel 45 van de Gwwd in samenhang met artikel 4, tweede lid, artikel 8, tweede lid, onder b, artikel 9, eerste lid, en artikel 10, eerste lid, van het Varkensbesluit, en artikel 4, derde lid, artikel 5, tweede en vierde lid, en artikel 6, eerste lid, van het Besluit welzijn productiedieren.
Verweerder heeft appellante hierbij opgedragen de volgende elf maatregelen te treffen op de vijf voornoemde locaties behorende tot haar bedrijf:
"1. Zorg dat een varken dat ziek of gewond lijkt, onmiddellijk op een passende wijze wordt verzorgd en zonodig wordt afgezonderd. U heeft gewonde en zieke varkens, die niet afgezonderd in een ziekenboeg zijn gehuisvest. Wanneer de zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, raadpleeg dan zo spoedig mogelijk een dierenarts en volg zijn behandelingsadvies op.
2. Zorg dat de varkens altijd over een schone en droge ligplek kunnen beschikken.
3. Verwijder of repareer alle scherpe en uitstekende delen, zodanig dat deze geen verwondingen of beschadigingen bij de varkens kunnen veroorzaken.
4. Zorg dat varkens die in een gebouw worden gehouden, niet permanent in het duister of in het kunstlicht worden gehouden. Indien het beschikbare natuurlijke licht niet voldoende is voor de ethologische en fysiologische behoeften van het dier, moet kunstlicht aanwezig zijn. De lichtintensiteit moet verticaal op dierhoogte gemeten ten minste 40 lux bedragen gedurende ten minste 8 uur per dag, zoals bedoeld in artikel 10 lid 1 van het Varkensbesluit. De varkens moeten een dag en nachtritme kunnen ervaren.
5. Pas de bezetting in de hokken/stallen aan ten opzichte van het vloeroppervlak, zodat alle biggen, gespeende varkens, gebruiksvarkens en opfokgelten minimaal de beschikking hebben over het vastgestelde vloeroppervlakte per dier conform artikel 8 lid 3 van de Vrijstellingsregeling dierenwelzijn.
6. Zorg dat de stal waar beren gehuisvest in worden voorzien is van strooisel zoals bedoeld in artikel 9 lid 1 van het Varkensbesluit.
7. Verwijder kadavers direct en bied ze op de voorgeschreven wijze aan om af te voeren als destructiemateriaal. Het is algemeen bekend en aanvaard dat onder andere het verwijderen, afdekken en afvoeren van kadavers het beste conform de Regeling dierlijke producten gebeurt. Deze regeling vindt u op www.overheid.nl. In deze regeling is precies te lezen wat de eisen zijn waar u zich aan moet houden.
8. Richt de hygiënesluis zo in dat insleep van ziektes wordt voorkomen. De hygiënesluis moet onder meer: a) voorzien zijn van een wasbak met stromend water en zeep; b) voorzien zijn van één of meerdere schone overalls en één of meerdere schone, ontsmette laarzen.
9. Zorg dat de balkbreedte van een gedeeltelijk betonroostervloer voor gelten na dekking en zeugen ten minste 80 mm bedragen, zoals bedoeld in artikel 8 lid 2 onder b van het Varkensbesluit.
10. Zorg dat de vloeren van een stal op zodanige wijze zijn ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij de varkens geen letsel of pijn kan worden veroorzaakt, zoals bedoeld in artikel 5 lid 7 van het Varkensbesluit.
11. Zorg dat uw varkens worden verzorgd door een voldoende aantal personen met de nodige kennis, vaardigheden en vakbekwaamheid."
In dit besluit is bepaald dat appellante deze maatregelen uiterlijk 31 oktober 2013 dient te treffen. Wanneer bij een volgende controle weer één of meerdere van de overtredingen worden geconstateerd, verbeurt appellante een dwangsom van € 10.000,- per overtreding per controle tot een maximum van € 220.000,-. Tevens is appellante er op gewezen dat de last onder dwangsom van 16 mei 2013 nog van kracht is.
1.8
Aan [naam 4] B.V., [naam 5] en [naam 6] zijn bij afzonderlijke besluiten van 19 september 2013 identieke lasten onder dwangsom opgelegd.
1.9
Op 12 november 2013 hebben toezichthouders en toezichthoudend dierenartsen
van de NVWA op de bedrijfslocaties in [plaats 2] , [plaats 3] , [plaats 4] en
[plaats 5] een herinspectie uitgevoerd. Tijdens deze inspectie hebben de toezichthouders diverse overtredingen geconstateerd. Uitsluitend appellante is als overtreder aangemerkt.
1.10
De controle op 12 november 2013 heeft geleid tot het invorderingsbesluit 2. Daarin heeft verweerder overwogen dat appellante een dwangsom dient te betalen, omdat bij hercontrole door controleurs van de NVWA is vastgesteld dat zij er niet voor heeft zorggedragen dat alle bij de last onder dwangsom van 19 september 2013 opgelegde maatregelen waren uitgevoerd, te weten dat:
"- zieke dieren verzorgd zijn dan wel afgezonderd zijn in een ziekenboeg.
- de balkbreedte van de gedeeltelijke betonroostervloer voor de gelten na dekking en zeugen tenminste 80 mm bedraagt;
- de vloeroppervlakte van elk diersoort voldoet aan het vastgestelde vloeroppervlakte conform artikel 8 lid 3 van de Vrijstellingsregeling dierenwelzijn;
- in de hokken van de beren strooisel aanwezig is;
- alle dieren een schone en droge ligplaats hebben;
- alle scherpe en uitstekende delen verwijderd dan wel gerepareerd zijn;
- de vloeren zodanig ontworpen zijn dat deze geen pijn letsel of letsel kunnen veroorzaken bij uw dieren. In een aantal hokken zaten gaten in de roosters."
Hiermee heeft appellante volgens verweerder niet voldaan aan de opgelegde last van 19 september 2013 en verbeurt zij een dwangsom van in totaal € 70.000,-.
Daarnaast is vastgesteld dat appellante er niet voor heeft zorggedragen dat alle maatregelen zoals genoemd in de last onder dwangsom van 16 mei 2013 uitgevoerd zijn, te weten dat:
"- al uw varkens de beschikking hebben over voldoende afleidingsmateriaal;
- al uw dieren permanent de beschikking hebben over vers water."
Hiermee heeft appellante volgens verweerder nog steeds niet voldaan aan de opgelegde last van 16 mei 2013 en verbeurt zij opnieuw een dwangsom van in totaal € 20.000,-.
2.1
Ten aanzien van het invorderingsbesluit 1 heeft verweerder in het bestreden besluit als volgt overwogen. Ingeval van meerdere overtreders, die het allen in hun macht hebben om de betreffende overtreding te beëindigen, kan aan alle afzonderlijke overtreders een last onder dwangsom worden opgelegd om de betreffende overtreding te beëindigen. In totaal zijn er vier (rechts)personen als overtreder aangemerkt en is aan alle vier een last onder dwangsom opgelegd. Wanneer de overtredingen waarop de lasten onder dwangsom zien, niet tijdig zijn hersteld, betekent dit dat alle vier de (rechts)personen de aan hen opgelegde last hebben overtreden en derhalve bij alle vier de (rechts)personen een dwangsom kan worden ingevorderd. Nu is vastgesteld dat niet is voldaan aan de last onder dwangsom van 16 mei 2013, is terecht geconcludeerd dat appellante een dwangsom heeft verbeurd en heeft appellante op goede gronden een invorderingsbeslissing ontvangen. Aan elk van de vier (rechts)personen is een invorderingsbeschikking verzonden voor de invordering van in totaal één dwangsom van € 20.000,-. In bezwaar is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die nopen tot matiging van de ingevorderde dwangsom.
2.2
Ten aanzien van de last onder dwangsom heeft verweerder in het bestreden besluit als volgt overwogen. Anders dan appellante stelt, is geen sprake van bijzondere omstandigheden die nopen tot het afzien van handhaving. De stelling dat de verstandhouding met de NVWA goed is en er in onderling overleg ook een oplossing had kunnen worden gevonden, doet niet af aan het feit dat appellante in overtreding is en het bestuursorgaan derhalve is gehouden middels handhavend optreden die overtreding te (laten) beëindigen. Het zwaarwegend belang van het dierenwelzijn dat met beëindiging van de overtreding is gemoeid, is gediend bij het opleggen van een last onder dwangsom. Voorafgaand aan de opgelegde last onder dwangsom heeft appellante geen voornemen ontvangen. Op de betreffende vestigingen is door de toezichthouders bij de controles wel in alle gevallen aan de medewerkers medegedeeld welke overtredingen zijn geconstateerd en is de mogelijkheid gegeven hierop te reageren. Bovendien heeft appellante in bezwaar de gelegenheid gekregen haar standpunt uiteen te zetten. Voor zover al sprake zou zijn van een gebrek in de besluitvorming, wordt dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hersteld. Van cumulatie van sancties is geen sprake. De last onder dwangsom van 19 september 2013 ziet op andere overtredingen op de vestigingen [plaats 2] , [plaats 6] , [plaats 4] en [plaats 3] dan de last onder dwangsom van 16 mei 2013. Naast deze twee opgelegde lasten onder dwangsom zijn ook nog op 8 mei 2013, 11 oktober 2013 en 6 december 2013 lasten onder dwangsom opgelegd. Deze betroffen ook andere overtredingen. Anders dan appellante stelt, is duidelijk dat de begunstigingstermijn liep tot 31 oktober 2013. Niet is gebleken dat het voor appellante onmogelijk was om binnen zes weken aan de last te voldoen. Dat de ondernemersbeslissing om de locatie in [plaats 3] te sluiten per december 2013 maakt dat het aanpassen van het bedrijf en beëindigen van de overtreding wellicht niet lucratief meer is, is geen reden om de begunstigingstermijn te verlengen. Het enkele feit dat de dwangsom voor alle overtredingen gelijk is in hoogte betekent niet automatisch dat de hoogte disproportioneel is. De opgelegde dwangsom is afgestemd op de aard en ernst van de overtredingen, de grootte van het bedrijf en het te behalen financiële voordeel met voorzetting of herhaling van de overtredingen. Appellante heeft haar stelling, dat met de NVWA andersluidende afspraken zijn gemaakt, niet nader geconcretiseerd of onderbouwd. De toezichthouders van de NVWA hebben tijdens de bezwaarprocedure aangegeven geen afspraken te hebben gemaakt die het opleggen van de lasten onder dwangsom raken of doorkruisen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
2.3
Ten aanzien van het invorderingsbesluit 2 heeft verweerder in het bestreden besluit als volgt overwogen. Wat de overtreding van de last onder dwangsom van 16 mei 2013 betreft, is aangegeven dat is geconstateerd dat appellante niet heeft voldaan aan de maatregelen 2 en 3. Deze last onder dwangsom is echter alleen van toepassing op de vestiging in [plaats 2] , terwijl de betreffende overtredingen op 12 november 2013 zijn geconstateerd op de vestigingen in [plaats 4] en [plaats 3] . Van overtreding van de last onder dwangsom van 16 mei 2013 is derhalve geen sprake en het bezwaar is op dit punt gegrond. Wat de overtreding van de last onder dwangsom van 19 september 2013 betreft, is in het invorderingsbesluit aangegeven dat is geconstateerd dat appellante niet aan de maatregelen 1, 2, 3, 5, 6, 9 en 10  heeft voldaan. Er kan van de juistheid van de bevindingen van officiële toezichthouders en officiële toezichthoudend dierenartsen worden uitgegaan, nu in het naar aanleiding van de controle op 12 november 2013 opgestelde toezichtsrapport duidelijk is omschreven en met foto’s is ondersteund wat de toezichthouders en toezichthoudend dierenartsen tijdens deze controle hebben geconstateerd en zij gemotiveerd hebben weergegeven waarop zij hun oordeel hebben gebaseerd. Dit betekent dat terecht is geconstateerd dat appellante aan zeven van de tien maatregelen uit de last onder dwangsom van 19 september 2013 niet heeft voldaan. Als vaststaat dat een last is overtreden en de dwangsom is verbeurd, kan slechts ingeval van bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk worden afgezien van invordering van die dwangsom. In bezwaar is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die nopen tot matiging van de ingevorderde dwangsom. Verweerder heeft het invorderingsbesluit van 13 december 2013 herroepen voor wat betreft de dwangsom die wegens overtreding van de last onder dwangsom van 16 mei 2013 is ingevorderd. Voor het overige heeft verweerder het invorderingsbesluit gehandhaafd en de hoogte van de dwangsom die wordt ingevorderd vastgesteld op € 70.000,-.
Invorderingsbesluit 1
3.1
Appellante voert aan dat verweerder onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke bepalingen exact door welke (rechts)persoon worden overtreden, alsmede welke dwangsommen zijn verbeurd en worden ingevorderd. Het had volgens appellante op de weg van verweerder gelegen om hierover meer duidelijkheid te verschaffen, temeer nu een gedeelte van de bezwaren gegrond is verklaard en een verminderd bedrag aan dwangsommen wordt ingevorderd.
3.2
Naar het oordeel van het College heeft verweerder in het verweerschrift terecht gewezen op de omstandigheid dat op 18 september 2013 aan alle vier de overtreders afzonderlijk een invorderingsbesluit is verstuurd waarin is vermeld dat, omdat niet aan de last onder dwangsom van 16 mei 2013 is voldaan, de overtreders een dwangsom verbeuren van in totaal € 20.000,-. Evenzeer terecht heeft verweerder gewezen op de brief van 30 oktober 2013, waarin naar aanleiding van vragen van de gemachtigde is toegelicht dat de vier overtreders in totaal één dwangsom van € 20.000,- verbeuren en zij daarvoor gezamenlijk aansprakelijk zijn. Van belang is verder dat verweerder bij de op naam van [naam 6] gestelde beslissing op bezwaar van 21 juli 2015 het bezwaar van [naam 6] tegen het aan hem gerichte invorderingsbesluit van 18 september 2013 gegrond heeft verklaard en dit besluit heeft ingetrokken. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat [naam 6] niet als overtreder kan worden aangemerkt. In de beslissing op bezwaar van 21 juli 2015 gericht aan [naam 4] B.V., heeft verweerder tevens het namens deze rechtspersoon gemaakte bezwaar tegen het op naam van dit bedrijf gestelde invorderingsbesluit van 18 september 2013 niet-ontvankelijk verklaard, omdat verweerder heeft geconstateerd dat dit bedrijf niet bestaat. Ten slotte is van belang dat tussen partijen niet in geschil is dat appellante de dwangsom van € 20.000,- heeft betaald en dat daarmee ook bevrijdend is betaald voor [naam 5] . Onder deze omstandigheden ziet het College geen grond voor het oordeel dat de door appellante bedoelde onduidelijkheid met betrekking tot de invordering bestaat. Genoemde beroepsgrond faalt derhalve.
3.3
Verweerder is tot invordering van een dwangsom van in totaal € 20.000 overgegaan, omdat bij de op 4 juli 2013 uitgevoerde hercontrole bij het bedrijf appellante op de locatie [plaats 2] door de toezichthouders is geconstateerd dat niet was voldaan aan de last onder dwangsom van 16 mei 2013 voor wat betreft de daarbij opgelegde maatregelen 2 en 3 (aanwezigheid van afleidingsmateriaal en permanente beschikbaarheid van vers water).
3.4
Het College constateert dat geen bezwaar is gemaakt tegen de last onder dwangsom van 16 mei 2013, zodat dit besluit in rechte vast staat. Dat geldt ook voor de hoogte van de dwangsom die door appellante wordt verbeurd indien deze last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
3.5
Het toezichtrapport betreffende de controle van 5 juli 2013 bevat de waarnemingen  die hebben geleid tot de constatering van de toezichthouders dat een groot aantal varkens op de locatie [plaats 2] niet permanent kon beschikken over vers water en niet de beschikking had over voldoende afleidingsmateriaal. Gelet op deze bevindingen, die appellante niet gemotiveerd heeft betwist, heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht vastgesteld dat hieruit voortvloeit dat, anders dan appellante stelt, vorengenoemde twee maatregelen niet waren uitgevoerd.
3.6
Dit betekent dat verweerder eveneens terecht heeft vastgesteld dat appellante twee  dwangsommen van elk €10.000, in totaal dus € 20.000, heeft verbeurd. De hoogte van deze dwangsom volgt rechtstreeks uit de last onder dwangsom van 16 mei 2013 en staat, zoals hiervoor in 3.2 is overwogen, niet ter beoordeling.
3.7
Het is vaste rechtspraak dat in geval van een verbeurde dwangsom het bestuursorgaan in beginsel met toepassing van artikel 5:37 van de Awb tot invordering daarvan dient over te gaan. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen bijzondere omstandigheden die aanleiding hadden moeten geven om hiervan af te wijken. Appellante heeft alleen in het algemeen gesteld dat de varkenshouderijsector het moeilijk heeft en heeft overigens haar stelling dat de invordering van de dwangsom een directe bedreiging vormt voor de continuïteit van het bedrijf niet nader gemotiveerd, bijvoorbeeld aan de hand van concrete financiële gegevens van het bedrijf.
3.8
Het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dit strekt tot handhaving van het invorderingsbesluit 1 is daarom ongegrond.
Last onder dwangsom
4.1
Aan de last onder dwangsom liggen de bevindingen van de toezichthouders bij de op 4 juli 2013 op elk van de vijf bedrijfslocaties gehouden controles ten grondslag. Van elk van deze controles is een apart toezichtrapport opgesteld. De toezichthouders werden vergezeld van een of meer toezichthoudend dierenartsen, die gezamenlijk een veterinaire verklaring hebben opgesteld. Bij deze controle zijn de hiervoor onder 1.6 genoemde overtredingen van bij en krachtens de Gwwd gestelde voorschriften, genoemd in het besluit van 19 september 2013, geconstateerd.
4.2
Appellante stelt dat de varkens wel degelijk over een droge en schone ligplaats beschikten, dat er geen sprake is van dieren met abcessen dan wel verwondingen en dat er geen scherpe en uitstekende onderdelen in de hokken waren. Het is volgens haar aan verweerder om aan de hand van de nodige bewijsstukken te onderbouwen dat deze overtredingen wel degelijk zijn geconstateerd.
4.3
Het College moet de vraag beantwoorden of verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellante de bij en krachtens de Gwwd gestelde voorschriften, genoemd in het primaire besluit van 19 september 2013, heeft overtreden. Zoals appellante terecht heeft aangenomen, rust de bewijslast hierbij op het bestuursorgaan dat de sanctie heeft opgelegd. Het College is van oordeel dat verweerder aan deze bewijslast heeft voldaan. Hetgeen appellante heeft aangevoerd biedt geen grond voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen die zijn neergelegd in de in 4.1 genoemde toezichtrapporten en veterinaire verklaring, waarin aan de hand van concrete en gedetailleerde waarnemingen, tellingen, metingen en foto’s is beschreven dat en waarom sprake is van de geconstateerde tekortkomingen in de huisvesting en verzorging van de varkens. Voor zover appellante in verband met deze last, betwist dat de overtredingen zijn begaan, ziet deze stelling slechts op enkele overtredingen. Hierbij volstaat zij met de blote ontkenning dat deze overtredingen zijn begaan. Dat is onvoldoende voor de conclusie dat verweerder de betreffende overtredingen ten onrechte heeft vastgesteld.
4.4
Uit het voorgaande volgt dat verweerder bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom.
4.5.1
Appellante voert aan dat ten onrechte geen vooraankondiging is verzonden en dat, mede gelet daarop, de begunstigingstermijn te kort is. Appellante is daardoor aantoonbaar in haar rechtsbescherming geschaad, nu aanzienlijke aanpassingen zouden moeten worden verricht.
4.5.2
In het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat voorafgaande aan het opleggen van de last onder dwangsom geen voornemen daartoe aan appellante is gezonden, maar dat ten tijde van de controle door de toezichthouders aan de medewerkers van het bedrijf is meegedeeld welke overtredingen zijn geconstateerd en dat de mogelijkheid is gegeven hierop te reageren. Voor zover aldus al sprake zou zijn van een gebrek in de besluitvorming, meent verweerder dit gebrek bij het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te hebben hersteld.
4.5.3
Het College is van oordeel dat de in het bestreden besluit in het algemeen genoemde mogelijkheid dat de medewerkers van het bedrijf bij de controle hebben kunnen reageren op de geconstateerde overtredingen onvoldoende grond biedt aan het oordeel dat daarmee in dit geval is voldaan aan de in artikel 4:8, eerste lid, van de Awb neergelegde eis dat, voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het bestuursorgaan die belanghebbende in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen indien (a) de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en (b) die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. Verweerder heeft derhalve, zoals verweerder in het bestreden besluit zelf in dat geval ook al heeft aangenomen, ten onrechte geen toepassing gegeven aan artikel 4:8, eerste lid, van de Awb.
4.5.4
Naar vaste jurisprudentie van het College (zie onder meer de uitspraak van 24 december 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BL4481) mag, hoewel een gebrek als hier aan de orde in beginsel bij de beslissing op bezwaar kan worden hersteld door de betrokkene in de bezwaarfase alsnog de gelegenheid te bieden een zienswijze te geven, deze herstelmogelijkheid er niet toe leiden dat toepassing van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb als regel achterwege blijft. Indien toepassing van dit artikellid in de regel achterwege blijft, moet verweerder zich daarvan bij de beslissing op het bezwaar rekenschap geven en een en ander bij de beoordeling van dat bezwaar betrekken.
4.5.5
Appellante heeft niet betoogd dat verweerder toepassing van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb als regel achterwege laat. Het College ziet voorts niet in dat appellante - anders dan zij heeft betoogd - in haar belangen is geschaad doordat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8, eerste lid, van de Awb. In elk geval is niet aannemelijk dat verweerder tot een andere beslissing aangaande het invorderingsbesluit en de oplegging van de last onder dwangsom zou zijn gekomen indien appellante wel voorafgaand daaraan de gelegenheid zou zijn geboden te worden gehoord. Bovendien heeft verweerder appellante in de gelegenheid gesteld op haar bezwaar te worden gehoord en heeft appellante daarvan gebruik gemaakt. Verweerder heeft dit gebrek in de besluitvorming in de bezwaarfase dus met toepassing van 6:22 van de Awb kunnen passeren. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
4.5.6
Voorts betoogt verweerder terecht dat niet het moment waarop het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom wordt bekendgemaakt, maar het moment waarop wordt besloten tot het opleggen van een last onder dwangsom, het moment is waarop de begunstigingstermijn begint te lopen. Evenzeer terecht betoogt verweerder dat in het beroepschrift niet nader wordt toegelicht waarom de termijn van zes weken te kort zou zijn en dat geen grond bestaat om aan te nemen dat appellante niet in redelijkheid binnen de gegunde termijn de opgelegde maatregelen kon treffen. Met verweerder is het College van oordeel dat de voorgenomen sluiting van de vestiging in [plaats 3] geen reden is voor verlenging van de begunstigingstermijn, omdat de omstandigheid dat kosten moeten worden gemaakt voor een locatie die bijna sluit niet afdoet aan de geconstateerde overtredingen en omdat het welzijn en de gezondheid van de dieren is gediend bij het zo spoedig mogelijk beëindigen van die overtredingen. De in 4.5.1 genoemde beroepsgrond slaagt ook in zoverre niet.
4.6
Het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel wordt verworpen. Van de zijde van verweerder is ter zitting toegelicht dat sprake was van een goede sfeer tussen appellante en de NVWA, waarin constructief overleg plaatsvond. Verweerder heeft echter betwist dat door de toezichthouders van de NVWA afspraken zijn gemaakt die het opleggen van de last onder dwangsom raken of doorkruisen en heeft gesteld dat ook overigens niet van dergelijke afspraken is gebleken. Het College is van oordeel dat appellante met zijn enkele stelling niet aannemelijk heeft gemaakt dat bedoelde afspraken wel zijn gemaakt. Derhalve heeft appellante er niet in redelijkheid op mogen vertrouwen dat verweerder niet tot handhaving zou overgaan.
4.7.1
Appellante voert ten slotte aan dat de dwangsom onevenredig hoog is. Het is algemeen bekend dat de sector het moeilijk heeft. Nu sprake is van een inmiddels gesloten vestiging in [plaats 3] en op alle punten aan de lasten onder dwangsom is voldaan, valt niet in te zien dat verweerder desondanks over wenst te gaan tot invordering van de aan de orde zijnde dwangsom. Een en ander vormt een directe bedreiging voor de continuïteit van het bedrijf en gelet op de afweging van de relevante belangen had verweerder om die reden van invordering van de bedragen moeten afzien.
4.7.2
De algemene stelling van appellante dat de varkenshouderijsector het moeilijk heeft, is onvoldoende voor het oordeel dat de dwangsom in dit concrete geval disproportioneel is. Voorts heeft appellante zijn stelling dat de invordering van de dwangsom een directe bedreiging vormt voor de continuïteit van het bedrijf niet nader gemotiveerd, bijvoorbeeld aan de hand van concrete financiële gegevens van het bedrijf. Daarin is dus evenmin grond gelegen voor het oordeel dat de dwangsom disproportioneel is. Zonder nadere motivering, die ontbreekt, is niet begrijpelijk waarom de omstandigheid dat de vestiging te [plaats 3] is gesloten tot een ander oordeel zou moeten leiden. De beroepsgrond slaagt niet.
4.8.
Gelet op het vorenstaande is het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dit strekt tot handhaving van de last onder dwangsom eveneens ongegrond.
Invorderingsbesluit 2
5.1
Gelet op de bevindingen van de toezichthouders in de naar aanleiding van de controle op 12 november 2013 opgestelde toezichtrapporten en van de toezichthoudend dierenarts [naam 7] in haar ter zake van deze controle opgestelde veterinaire verklaring, is het College van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellante niet de in het invorderingsbesluit genoemde maatregelen uit de last onder dwangsom van 19 september 2013 heeft uitgevoerd. Appellante heeft deze gedetailleerd en uitvoerig beschreven bevindingen, die zijn gebaseerd op waarnemingen, tellingen en metingen en worden ondersteund door foto’s, niet gemotiveerd betwist. Verweerder mocht derhalve van de juistheid daarvan uitgaan.
5.2
Dit betekent dat verweerder eveneens terecht heeft vastgesteld dat appellante in totaal een dwangsom van € 70.000, heeft verbeurd.
5.3
In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen bijzondere omstandigheden die aanleiding hadden moeten geven om af te wijken van het uitgangspunt dat in geval van een verbeurde dwangsom het bestuursorgaan in beginsel tot invordering dient over te gaan. Met betrekking tot hetgeen appellante heeft aangevoerd in verband met de toestand van de sector en de bedreiging voor de continuïteit van het bedrijf, verwijst het College hierbij naar hetgeen hiervoor is overwogen in 3.7. Deze overwegingen neemt het College hier over.
5.4
Het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dit strekt tot handhaving van het
invorderingsbesluit 2 is ongegrond.
6. 	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 december 2016.
w.g. J.L.W. Aerts	w.g. S.M.J. Bos