ECLI:NL:CBB:2017:118
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/948
11351
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 maart 2017 in de zaak tussen
[naam 1]
, te [plaats 1] , appellant,
en
de
staatssecretaris van Economische Zaken
, verweerder
(gemachtigde: mr. L. Harteveld).
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het besluit tot toepassing van spoedbestuursdwang op 10 januari 2015 wegens overtreding van de bij en krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften op schrift gesteld.
Bij besluit van 5 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 2 maart 2016 (het kostenbesluit) heeft verweerder de kosten van de bestuurlijke handhaving bij appellant in rekening gebracht voor een bedrag van € 25.906,95.
Appellant heeft een aanvullend beroepschrift ingediend.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
Bij brief van 6 november 2016 heeft appellant een nadere reactie en stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 december 2016. Appellant is verschenen. Voor appellant is voorts verschenen [naam 2] als partijdeskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen [naam 3] en [naam 4] .
Overwegingen
1.1	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Appellant houdt runderen op zijn bedrijf te [plaats 1] . Op 10 januari 2015 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) daar een controle uitgevoerd, waarvan de bevindingen zijn vastgelegd in het toezichtrapport met nummer 83520 (het toezichtrapport). De toezichthouders hebben blijkens dit toezichtrapport, voor zover thans van belang, het volgende geconstateerd:
“Stal achter het woonhuis
(…)
Wij zagen dat er naar schatting 8 runderen in de stal achter het woonhuis gehouden werden. Wij zagen dat er in de stal runderen aangebonden stonden, maar ook dat er runderen los over de voergang liepen. Wij zagen dat deze runderen ook over het voer liepen met het risico dat het voer vermengd raakt met uitwerpselen en urine. Wij zagen dat de voergang niet schoon was. Dit is een overtreding van artikel 2.4 lid 7 van het Besluit houders van dieren. Wij zagen dat 1 rund niet kon beschikken over drinkwater doordat het zodanig aangebonden stond dat het niet bij de drinkbak kon. Wij zagen dat [naam 1] kennelijk bezig was voorbereidingen te treffen om de drinkwatervoorzieningen te maken en vervolgens runderen op te stallen.
Stal links naast de stal achter het woonhuis
Wij zagen dat er een rund liep (…). Wij zagen dat dit rund beschikking had over een deel van het erf rondom de stal links naast de stal achter het woonhuis, 2 kapschuren en de genoemde stal zelf. Wij zagen dat dit rund niet kon beschikken over een schone en droge ligplek. Dit is een overtreding van artikel 2.2 lid 8 van de Wet dieren. (…)
Weide links van de mestplaat
Wij zag dat in een weilandje links van de mestplaat 4 runderen stonden. Wij zagen dat deze 4 runderen niet konden beschikken over een schone droge ligplek, doordat het weilandje voornamelijk bestaan uit kapot gelopen grasland en modder. Wij zagen dat 2 van de 4 runderen (…) in conditie waren achteruit gegaan sinds onze laatste inspectie op 3 december 2014. Wij zagen dat deze vier runderen geen voer ter beschikking hebben. Dit is een overtreding van artikel 1.7 onder e van het Besluit houders van dieren. Wij zagen dat deze runderen met de achterkand tegen de wind in stonden, enkele met gebogen rug.) Wij zagen dat deze runderen geen beschutting hadden tegen de slechte weersomstandigheden. Dit is een overtreding van artikel 1.6 lid 3 van het Besluit houders van dieren.
Weide rechts van de mestplaats
Wij zagen dat hier naar schatting 15 runderen liepen. Wij zagen dat deze runderen als 1 groep bij elkaar stond in een diepe laag modder. Vanwege de samenstelling van deze koppel runderen,(…) hebben wij deze koppel niet volledig kunnen inspecteren. (…) Wij zagen dat, gezien de ligging van het perceel en de windrichting (uit west-zuidwestelijke richting) op het moment van controle, de runderen geen beschutte plek konden vinden. Wij zagen dat de runderen zich later verplaatsten naar een andere plek, maar ook daar was geen beschutting. Dit is een overtreding van artikel 1.6, lid 3 van het Besluit houders van dieren.
(…)
Weide naast de tuin
Wij zagen dat hier naar schatting 8 runderen liepen. Wij zagen er 1 rund (…). Wij zagen dat dit rund in conditie achteruit was gegaan sinds onze laatste inspectie op 3 december 2014. Wij zagen dat het rund in relatie tot de leeftijd van het rund (3 jaar) in groei achtergebleven was, en dat zij extreem mager was. Wij zagen dat het skelet zeer duidelijk zichtbaar was. Wij zagen dat de spierontwikkeling slecht was, dat zij ingevallen flanken en buik had. Wij zagen dat het rund een dorre, droge en opstaande vacht had.
Algemeen
De heer [naam 1] laat bij herhaling zien niet over de nodige kennis en vaardigheden te beschikken om dieren te verzorgen. Dit blijkt uit het feit dat [naam 1] telkens aangeeft dat er niets aan zijn runderen mankeert terwijl bij herhaling wordt vastgesteld dat runderen onvoldoende verzorging krijgen, achteruit gaan in conditie, achterblijven in ontwikkeling en de huisvesting en de bescherming tegen slechte weersomstandigheden niet op orde zijn. Er is onvoldoende huisvestingscapaciteit om de koppel runderen te huisvesten en derhalve te kunnen beschermen tegen slechte weersomstandigheden. Dit is een overtreding van artikel 1.7 onder a van het Besluit houders van dieren.
Aangezien er tenminste 3 runderen waren die sinds 3 december 2014 in conditie achteruit gegaan zijn heeft het ze aan de nodige verzorging ontbroken. Dit is een overtreding van artikel 2.2 lid 8 van de Wet dieren. (…)
Na overleg met (…) heeft RVO besloten spoed bestuursdwang toe te passen omdat de situatie zoals hierboven beschreven sterk achteruit gegaan was. Dit inhoudende dat op 12 januari 2015 alle runderen meegevoerd en opgeslagen worden en dat tot die tijd het beheer van het bedrijf [naam 1] gedurende de rest van het weekend door AB-oost namens RVO werd overgenomen.
Er is niet direct op 10 januari 2015 overgegaan tot het meevoeren en opslaan van de aanwezige runderen omdat het niet mogelijk is om de verschillende benodigde instanties direct in te lichten of op zondag daar op het bedrijf te krijgen. Tevens zorgt de wijze van houden van een dergelijke koppel runderen, bestaande uit mannelijke en vrouwelijk runderen van diverse leeftijden, ervoor dat het opvangen en laden van de runderen een goede voorbereiding vereist.
(…)
Voor het restant van het weekend is het beheer door AB-oost namens RVO overgenomen. Dit hield feitelijk in dat medewerkers van AB-oost er indien nodig voor zorgden dat de runderen op het bedrijf van (…) gevoerd en gedrenkt werden en de stallen, indien nodig uitgemeste werden. (…)”
De toezichthoudend dierenarts [naam 5] heeft in de door hem opgestelde en ondertekende diergeneeskundige verklaring van 16 januari 2015 (diergeneeskundige verklaring), voor zover van belang, het volgende verklaard:
“Vraag 1 Beschrijf de omstandigheden waarin de dieren zich bevonden.
(…)
Ik zag dat in de kleine wei links naast de mestopslag vier runderen stonden. Ik zag dat de dieren tot ver boven de klauwen in de modder stonden. Ik zag dat de runderen toegang hadden tot een hoger gelegen stuk grond. Hoewel de grond daar iets droger was zag ik dat daar ook geen goede grasmat aanwezig was aangezien deze door de dieren kapot getrapt was. Ik zag dat de grond modderig was en de runderen daar niet droog konden liggen. (…) Ik zag in de weide op het tijdstip van controle geen bijvoer.
(…)
Ik zag dat in de grote weide rechts naast de mestopslag ongeveer 15 runderen samengeschoold stonden. (…) In dit gebied was ook de voerbak aanwezig waarin ik een zeer kleine hoeveelheid ruwvoer zag.
(…)
Vraag 2 In welke lichamelijke toestand heeft u de dieren aangetroffen?
Tijdens deze controle werden geen ernstig zieke dieren aangetroffen.
(…)
Ik zag meerdere dieren die in (zeer) slechte lichamelijke conditie waren.
 Ik zag twee van de vier dieren in de weide links naast de mestopslag met opgebogen rug staan (werknummer 0156 en 4099). Ik zag dat deze dieren zeer mager waren, waar vooral de uitstekende ruggenwervels en de smalle bottige achterhand opvielen. De spierbedekking van de rug en het bekken was minimaal. Ik zag atrofie van de spieren van de achterpoten.. Ik schatte de conditie van deze dieren op 1-1,5.
 (…)
 In de grote wei rechts achter de boerderij zag ik een koppel jonge dieren waarvan er enkele in slechte conditie waren. Opvallend was rund met werknummer 0155. Ik zag dat dit dier mager was en met opgebogen rug stond. Ik zag en voelde dat er geen vetbedekking, en slechts zeer weinig spierbedekking was op de ruggenwervels, ribben en het bekken. Ik schatte de conditie van dit rund op 1-1,5.
Het is bovendien opvallend dat vrij veel runderen in het koppel in relatie tot de leeftijd een onvoldoende lichaamsontwikkeling hebben. Zij zijn klein, met naar verhouding grote koppen.
De algemene conditie van het koppel runderen op het bedrijf (….) was beduidend minder dan bij de controles op 20 oktober en 3 december 2014.
Op het opvangadres waar nader onderzoek van de dieren mogelijk was bleek dat diverse runderen besmet waren met luizen. Zeven runderen hadden een conditiescore van 1,5 of lager, twintig runderen hadden een conditiescore van 2 of 2,5, waarvan zeven stieren een conditiescore van 3 of 3,5.
Begin december 2014 zijn de dieren waarvan gezien werd dat zij een conditiescore van 1,5 of lager hadden reeds van het bedrijf afgevoerd. Het is zorgwekkend dat in een periode van slechts ongeveer 5 weken bijna 20% van het koppel reeds weer als beneden conditie score 2,0 beoordeeld wordt. Hieruit blijkt duidelijk dat de veehouder de dieren niet van voldoende voedsel voorziet om in hun behoeften te voorzien. (…)
Vraag 5 Is de gezondheid en/of het welzijn van de dieren naar uw mening benadeeld?
Ja, de gezondheid van de runderen is geschaad. Dieren verkeren in een onvoldoende voedingsconditie, zij hebben dorre, slechte vachten. Meerdere dieren leden aan een infectie met luizen.
Ja, het welzijn is benadeeld. (...)
Vraag 6 Is – gelet op de toestand waarin de dieren werden aangetroffen – naar uw mening sprake van het onthouden van de nodige verzorging van de dieren.
Ja (…)
In dit geval waren de voeding en de huisvesting van de dieren onvoldoende.
(…)
Vraag 9 Welke andere (niet diergeneeskundige) maatregelen dienen genomen te worden om het benadeelde welzijn van de dieren op te heffen?)
(…)
Nee, op dit moment is het voor de dierhouder onmogelijk om het benadeelde welzijn op te heffen.
Er zijn dieren aanwezig in een (zeer) slechte lichamelijke conditie. Deze dieren kunnen zich onder winterse omstandigheden niet buiten handhaven, maar zouden binnen gehuisvest moeten worden. Er is voor zeer veel dieren geen droge ligplek of adequate beschutting beschikbaar. Onder de bestaande omstandigheden is het niet mogelijk om op dit bedrijf de dieren op een toereikende manier te huisvesten.
Vraag 10 Acht u het noodzakelijk dat er dieren worden meegevoerd en opgeslagen in belang van de gezondheid/het welzijn van de dieren? Zo ja, toelichten.
Ja, in overleg met RVO is besloten de dieren mee te voeren. Er zijn ernstige en structurele problemen op dit bedrijf. De veehouder, de heer [naam 1] , heeft niet voldoende kennis, inzicht en intentie om deze situatie zonder hulp te verbeteren. Een groot probleem is dat [naam 1] deze hulp niet wenst, en deze actief afwijst. Ondanks herhaalde en intensieve pogingen om de situatie op dit bedrijf te verbeteren is de situatie voor de dieren niet verbeterd. Gezien de historie, het gebrek aan bescherming tegen slechte weersomstandigheden, en de achteruitgang in conditie van het koppel over de afgelopen 5 weken is het belang van de dieren deze mee te voeren en onder goede omstandigheden te huisvesten.”
1.2
Op basis van deze bevindingen heeft verweerder besloten spoedbestuursdwang toe te passen. Op 12 januari 2015 zijn 36 runderen van appellant meegevoerd en opgeslagen, hetgeen is vastgelegd in het proces-verbaal met nummer […] . Verweerder heeft daarnaast drie runderen ter plaatse doodgeschoten.
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder het besluit tot toepassing van spoedbestuursdwang wegens overtreding van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd) op schrift gesteld. Verweerder wijst erop dat tijdens de controle door de NVWA op
10 januari 2015 overtredingen van de Wet dieren zijn vastgesteld. Omdat de gezondheid en het welzijn van de runderen erg slecht waren, heeft verweerder van 10 tot 12 januari 2015 het beheer op het bedrijf van appellant overgenomen door de Agrarische Bedrijfsverzorging (AB) in te schakelen en heeft verweerder de procedure in gang gezet om de dieren in bewaring te nemen, hetgeen op 12 januari 2015 is geschied. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
2.1
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Volgens verweerder staat op basis van de bevindingen die zijn vervat in het toezichtrapport vast dat sprake is van overtredingen van de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wet dieren en de artikelen 1.6, derde lid, 1.7, onder e, en 2.4, zevende lid, van het Besluit houders van dieren. Voor zover appellant de bevindingen uit het toezichtrapport betwist, merkt verweerder op dat hij mag afgaan op de inhoud van de door een toezichthouder in het toezichtrapport vermelde waarnemingen en feiten. Ten aanzien van de door appellant als tegenbewijs overgelegde foto’s merkt verweerder op dat deze zijn gemaakt op maandag 12 januari 2015, de dag waarop de bestuursdwang feitelijk ten uitvoer is gelegd en dus van een andere datum zijn dan de foto’s uit het toezichtrapport. De door appellant overgelegde foto’s geven derhalve niet weer wat de toezichthouders bij het onderzoek op
10 januari 2015 feitelijk bij appellant hebben aangetroffen. De andere foto’s betreffen foto’s die appellant in de zomermaanden heeft genomen. Wat betreft de foto van de stier merkt verweerder op dat hij geen reden heeft om aan te nemen dat de foto in het toezichtrapport met de stier in scene is gezet. Volgens verweerder was er sprake van een spoedeisende situatie. Ondanks herhaalde pogingen om de situatie op het bedrijf te verbeteren, bleek telkens weer dat appellant verviel in het maken van soortgelijke overtredingen met als gevolg een voortdurende achteruitgang in de conditiescores van de veestapel. In dat verband verwijst verweerder naar de verklaring en het advies van de dierenarts.
2.2
Bij het kostenbesluit heeft verweerder de kosten van bestuurlijke handhaving bij appellant in rekening gebracht voor een bedrag van € 25.906,95. Verweerder heeft de opbrengst van de verkoop van de runderen (€ 16.060,-) in mindering gebracht, zodat appellant nog een bedrag van € 9.846,95 verschuldigd is.
3.1
Appellant betwist in beroep dat sprake is van overtredingen van de Wet dieren. Appellant stelt dat het toezichtrapport geen juiste weergave bevat van de aangetroffen situatie ter plaatse. Appellant wijst erop dat hij ten tijde van de controle bezig was met het opstallen van koeien en pinken. Hij heeft hierbij met hekken een aantal koeien bij elkaar gedreven op een klein modderig perceeltje dat in directe verbinding met de stal stond. Appellant stelt dat de dieren hier tijdelijk verbleven in afwachting van het opstallen. Ook de vervuilde voergang betrof een tijdelijke situatie. Het perceel waar 8 runderen stonden is volgens appellant het laagst gelegen perceel, de zogenaamde ‘venne’ (moeras). Op de foto in het toezichtrapport is volgens appellant te zien dat er van vertrapping of vermoddering van de zode geen sprake is. Voorts stelt appellant dat er wel voldoende voer aanwezig was, maar dat hij de voerbakken alleen vol kan doen als er ruimte in de bak is. Ter onderbouwing van zijn stelling dat de situatie ter plaatse op orde was wijst appellant erop dat de medewerkers van AB-oost op 11 januari 2015 aan hem hebben meegedeeld dat ze niet wisten wat ze op zijn bedrijf moesten doen. Appellant betwist dat de conditie van de dieren is verslechterd. Een deel van de dieren waarvan de conditiescore door de dierenarts op 3 december 2014 op 1-1,5 werd vastgesteld was op 10 januari 2015 – anders dan in het bestreden besluit wordt vermeld – nog altijd op het bedrijf aanwezig.
3.2
Appellant betoogt dat er geen sprake was van een spoedeisende situatie. De controle op 10 januari 2015 vloeide voort uit een eerder opgelegde last onder bestuursdwang van 20 november 2014. Aan de bij die last opgelegde maatregelen stelt appellant uitvoering te hebben gegeven doordat hij met de dierenarts een 14-daagse controle van de dieren heeft afgesproken.
3.3
Ten aanzien van het kostenbesluit voert appellant aan dat de transportkosten exorbitant zijn. Hetzelfde geldt voor de kosten voor transport van de drie doodgeschoten runderen, die naar een noodslachtplaats in [plaats 2] - 9 kilometer - zijn vervoerd voor € 918,15. Volgens appellant zijn de kosten voor het behandelen van de dieren met een ontwormingsmiddel ten onrechte in rekening gebracht. Uit het vooraf verrichte wormonderzoek is gebleken dat geen enkele worminfectie was aangetoond. De kosten voor de euthanasie van het rund met nummer 0155 is ten onrechte in rekening gebracht. Het rund is tijdens het uitladen uit de vrachtwagen gevallen, hetgeen is veroorzaakt doordat bij het laden meerdere koppels bij elkaar in de vrachtwagen werden gejaagd. Dat is door de beheerder van het opvangadres bevestigd. Voorts zijn de taxatiekosten en de opbrengst van de verkoop voor appellant niet te traceren. De AB heeft volgens appellant geen enkele van de op de factuur genoemde werkzaamheden verricht. Ter onderbouwing heeft appellant verklaringen van de betrokken medewerkers overgelegd.
4. De Wet dieren luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 2.1. Dierenmishandeling
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.
(…)
6. Een ieder verleent een hulpbehoevend dier de nodige zorg.
(…)
Artikel 2.2. Houden van dieren
(…)
8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.”
Het Bhd luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 1.6. Houden van dieren
(…)
3. Een dier wordt, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.
(…)
Artikel 1.7. Verzorgen van dieren
Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
(…)
e. een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier;
(…)
Artikel 2.4. Verzorging van productiedieren
(…)
7. Het toegediende voer en drinken alsmede de wijze van toediening brengen het dier geen onnodig lijden of letsel toe.”
Overtreding Wet dieren en het Bhd
5.1
Het College stelt vast dat in het bestreden besluit niet specifiek per overtreding is vermeld welke wettelijke bepalingen appellant heeft overtreden. Volstaan is met een algemene opmerking waarin is geconcludeerd dat het betoog, opgenomen onder het kopje ‘Begane overtredingen’, aangeeft dat sprake is van overtredingen in de zin van artikel 2.1 en artikel 2.2, van de Wet dieren, en de artikelen 1.6, derde lid, 1.7, aanhef en onder e, en 2.4, zevende lid, van het Bhd. Dit betekent naar het oordeel van het College dat onduidelijk is of en in hoeverre verweerder bij de in genoemd betoog besproken overtredingen zich op het standpunt stelt dat naast overtreding van de genoemde specifieke voorschriften uit het Bhd tevens sprake is van overtreding van een of meerdere van de in artikel 2.1 en/of artikel 2.2 van de Wet dieren genoemd voorschriften. Voor zover dit ook niet duidelijk wordt uit het toezichtrapport waarop het bestreden besluit is gebaseerd, is het College van oordeel dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd in hoeverre en dat sprake is van overtreding van artikel 2.1 en artikel 2.2 van de Wet dieren. In zoverre komt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking.
5.2
In dit licht zal het College vervolgens de vraag beantwoorden of verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellant de in het bestreden besluit genoemde overtredingen heeft begaan.
5.3
Ten aanzien van de voergang overweegt het College als volgt. In het bestreden besluit stelt verweerder dat de in de stal gehuisveste runderen loslopen over de voergang en daarmee de voergang en het voer vervuilen. Zoals ook in het toezichtrapport is aangegeven, is er volgens verweerder daarom sprake van een overtreding van artikel 2.4, zevende lid, van het Bhd. Voor de feitelijke onderbouwing van deze overtreding steunt verweerder op de bevindingen van de toezichthouders van 10 januari 2015.
Uit het toezichtrapport blijkt dat appellant bezig was voorbereidingen te treffen om de drinkwatervoorzieningen in de stal te repareren en vervolgens zijn runderen op te stallen. Ter zitting heeft appellant verklaard, hetgeen door verweerder is erkend, dat er sprake was van een tijdelijke situatie: appellant zou de runderen opstallen nadat hij de stallen, zodra de reparatie had plaatsgevonden, had schoongemaakt. Naar het oordeel van het College heeft verweerder, gelet op deze omstandigheden, ten onrechte geconcludeerd dat appellant door de hem verweten handelwijze die van tijdelijke duur was, artikel 2.4, zevende lid, van het Bhd heeft overtreden. Dat eenzelfde overtreding volgens verweerder eerder zou hebben plaatsgevonden, doet aan het vorenstaande niet af.
5.4
Ten aanzien van de door verweerder in aanmerking genomen afwezigheid van een adequate beschutting, hetgeen volgens het toezichtrapport een overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd inhoudt, overweegt het College als volgt. Het College stelt vast dat de toezichthouders ten aanzien van verschillende percelen hebben geconstateerd dat de runderen geen beschutting hadden tegen de slechte weersomstandigheden. Het College acht deze constateringen van de toezichthouders op zichzelf genomen onvoldoende om vast te stellen dat sprake is van genoemde overtreding. Het College neemt hierbij in aanmerking dat het toezichtrapport weliswaar vermeldt dat de dieren geen beschutting hadden, maar dat uit het toezichtrapport niet kan worden opgemaakt op welke wijze de betrokken percelen zijn ingericht en of er bijvoorbeeld elders op appellants bedrijf schuilplekken voor de runderen aanwezig waren. In het licht van de door appellant onweersproken geschetste omvang en ligging van de percelen op zijn bedrijf en de aanwezigheid van wallen is de beschrijving van de inrichting van de in het toezichtrapport bedoelde percelen naar het oordeel van het College te fragmentarisch. Het geeft daardoor geen volledig beeld van de situatie op het bedrijf. Ook de bij het toezichtrapport behorende foto’s zien op slechts een deel daarvan. In het toezichtrapport is weliswaar vermeld dat er onvoldoende huisvestingscapaciteit is om het koppel runderen te huisvesten en derhalve te kunnen beschermen tegen slechte weersomstandigheden, maar deze conclusie is niet concreet met feiten onderbouwd en inzichtelijk gemaakt. Voor zover met deze vermelding is bedoeld dat er onvoldoende stalruimte op het bedrijf van appellant is, tekent het College hierbij nog aan dat uit artikel 1.6, derde lid, van het Bhd blijkt dat deze bepaling juist is geschreven voor de situatie dat dieren niet in een gebouw worden gehouden. Uit die bepaling volgt dan ook niet dat alle runderen van appellant over stalruimte moesten kunnen beschikken ter bescherming tegen slechte weersomstandigheden. Gelet op het vorenstaande acht het College de constateringen van de toezichthouders ontoereikend om aan te nemen dat er geen adequate beschutting aanwezig was en dat er daarom sprake was van een overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd.
5.5
In het toezichtrapport is geconstateerd dat een aantal runderen geen voer ter beschikking had en dat dit betekent dat artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd is overtreden. Artikel 2.1 van de Wet dieren, noch artikel 2.2 van de Wet dieren worden in dit verband in het toezichtrapport specifiek in verband met het voer genoemd. Gelet op hetgeen hiervoor in 5.1 is overwogen, zal het College derhalve de vraag beantwoorden of verweerder terecht heeft vastgesteld dat artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd heeft overtreden. Op basis van de bevindingen in het toezichtrapport en de diergeneeskundige verklaring, zoals hiervoor weergegeven onder 1.1 en 1.2, beantwoordt het College deze vraag bevestigend. De toezichthouders hebben geconstateerd dat een deel van de runderen niet beschikte over voer. Toezichthoudend dierenarts [naam 5] onderschrijft deze constatering. Gezien de in de diergeneeskundige verklaring genoemde conditiescores van de runderen moet geconcludeerd worden dat appellant een aantal van deze dieren niet van voldoende voedsel voorzag om in hun behoeften te voorzien. Uit de diergeneeskundige verklaring volgt dat een deel van de dieren een conditiescore heeft van 2 of minder (op een schaal van 1 tot en met 5, waarbij de laagste score 1 is). Hetgeen appellant hiertegenover heeft gesteld, acht het College onvoldoende om aan de juistheid van het toezichtrapport op dit punt of aan de diergeneeskundige verklaring te twijfelen.
5.6
Ook wat betreft het ontbreken van een schone en droge ligplek heeft verweerder op basis van het toezichtrapport en de diergeneeskundige verklaring naar het oordeel van het College terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, welke overtreding ook is vermeld in het toezichtrapport. Uit het toezichtrapport en de daarbij behorende foto’s blijkt dat de 15 runderen in de weide rechts van de mestplaats in een diepe laag modder stonden, 4 runderen links van de mestplaat in een weiland met een kapotgelopen grasland en modder stonden en de stier in de stal links naast de stal achter het woonhuis evenmin beschikte over een schone en droge ligplek. Appellant heeft niet betwist dat het weiland niet droog was. De door appellant overgelegde foto’s zien bovendien niet op de situatie ten tijde van de controle op 10 januari 2015.
5.7
Gelet op vorenstaande heeft verweerder ten onrechte vastgesteld dat appellant artikel 2.4, zevende lid, van de Wet dieren en artikel 1.6, derde lid, van het Bhd heeft overtreden. Het betoog van appellant dat verweerder niet bevoegd was handhavend op te treden, slaagt in zoverre. Het bestreden besluit komt ook in zoverre wegens strijd met de wet voor vernietiging in aanmerking.
5.8
Uit het vorenstaande volgt verder dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellant artikel 2.8, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd heeft overtreden. Verweerder was daarom wel bevoegd handhavend op te treden ter zake van deze overtredingen.
Spoedbestuursdwang:
6.	Voor zover verweerder bevoegd was handhavend op te treden ten aanzien van de hiervoor in rechtsoverweging 5.8 genoemde overtredingen overweegt het College als volgt.
6.1
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld, dat gelet op de controlehistorie en de achteruitgang in de conditiescores van de runderen, de situatie dusdanig ernstig was dat verweerder moest overgaan tot het terstond toepassen van bestuursdwang. Naar het College begrijpt is in deze visie van verweerder voor het toepassen van deze bestuursdwang essentieel dat sprake is van een voortdurende achteruitgang in de conditiescores van de runderen. Wat betreft de gezondheidstoestand van de dieren stelt het College vast dat de conditiescores en de I&R-nummers van de runderen tijdens de controle door de NVWA op 3 december 2014 ontbreken zodat een vergelijking met de gezondheidstoestand op 10 januari 2015 niet kan worden gemaakt. Naar het oordeel van het College heeft verweerder derhalve onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van een verslechtering van de gezondheidstoestand die, mede in het licht van de controlehistorie wat dit aspect betreft, tot het terstond meevoeren van alle runderen noopte. Dit klemt te meer nu uit de diergeneeskundige verklaring volgt dat een deel van de dieren een conditiescore had van meer dan 2 (op een schaal van 1 tot en met 5). De conditiescore van deze dieren duidt naar het oordeel van het College niet op een noodzaak tot het onmiddellijk ingrijpen door verweerder in de vorm van het meevoeren en opslaan elders. Voorts wijzen de door appellant ter zitting getoonde foto’s er naar het oordeel van het College ook niet onmiskenbaar op dat alle runderen in een dermate slecht conditie verkeerden dat zij terstond moesten worden meegevoerd. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder niet om de hiervoor genoemde met de gezondheidstoestand van de meegevoerde en opgeslagen runderen verband houdende redenen kunnen besluiten tot het terstond toepassen van bestuursdwang.
6.2
Voor zover verweerder mede in verband met het ontbreken van schone en droge ligplekken is overgegaan tot het terstond toepassen van bestuursdwang stelt het College vast dat verweerder eerst twee dagen heeft gewacht alvorens daartoe over te gaan. Kennelijk was er geen sprake van een situatie die tot onmiddellijk ingrijpen noodzaakte. Verweerder heeft van 10 tot 12 januari 2015 twee medewerkers van de AB ingeschakeld om het beheer van het bedrijf van appellant over te nemen. Uit de door verweerder overgelegde facturen van AB volgt dat deze medewerkers ieder één uur ter plaatse hebben gewerkt. De uitgevoerde werkzaamheden bestonden echter alleen uit het voeren van de dieren. Nu verweerder eerst op 12 januari 2015 bestuursdwang heeft toegepast en werkzaamheden van de medewerkers van AB geen betrekking hebben op de schone en droge ligplaatsen, ziet het College niet in waarom appellant niet een termijn kon worden geboden om deze overtreding te beëindigen.
6.3
Hetgeen in rechtsoverweging 6.1 en 6.2 is overwogen leidt het College tot het oordeel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 5:31 van de Awb door de situatie op het bedrijf van appellant als spoedeisend aan te merken en om die reden bestuursdwang toe te passen zonder voorafgaande last.
7.	De conclusie is dat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is en dat dit besluit wegens strijd met de wet voor vernietiging in aanmerking komt. Nu sprake is van onherstelbare gebreken zal het College, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
Kostenbesluit
8.1
Ingevolge artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb is het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede gericht tegen het kostenbesluit, nu appellant dit besluit betwist.
8.2
Gelet op hetgeen hiervoor is geoordeeld met betrekking tot de toepassing van spoedbestuursdwang staat vast dat het meevoeren en opslaan van de 36 runderen van appellant onrechtmatig was. Dit betekent dat verweerder de daarmee gemoeide kosten niet ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb bij appellant in rekening heeft mogen brengen. Het beroep tegen het kostenbesluit is daarom gegrond en dit besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
verklaart het beroep tegen het kostenbesluit gegrond;
vernietigt het kostenbesluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. J. Schukking en mr. H.A.A.G. Vermeulen, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2017.
w.g. S.C. Stuldreher	w.g. M.S. van den Berg