ECLI:NL:RVS:2017:463
Raad van State — Uitspraak 


201505088/1/A3.
Datum uitspraak: 22 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 mei 2015 in zaak nr. 14/5913 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Defensie.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2013 heeft de minister de verklaring van geen bezwaar van [appellante] ingetrokken.
Bij besluit van 4 juni 2014 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de beperking van de kennisneming van de door de minister bij brieven van 26 november 2015, onderscheidenlijk 4 mei 2016, overgelegde stukken met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gerechtvaardigd geoordeeld ter bescherming van de bronnen en methoden waarop het door de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: MIVD) verrichte onderzoek is gebaseerd.
Bij brieven van 31 maart 2016, onderscheidenlijk 27 mei 2016, heeft [appellante] toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.P.K. Ruperti, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door diens gemachtigde wiens naam bekend is bij de Afdeling en mr. L. Beening, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] werkt sinds 26 maart 2006 bij de Koninklijke Marechaussee (hierna: KMar). Sinds 14 maart 2011 werkt zij als beveiliger bij de Brigade Politie en Beveiliging op Schiphol. Zij heeft de rang marechaussee 1. [appellante] beschikte over een verklaring van geen bezwaar voor een vertrouwensfunctie met veiligheidsmachtigingsniveau D. Op 7 januari 2011 is zij getrouwd met [persoon] Daarom heeft de minister een nieuw veiligheidsonderzoek ingesteld.
Het in beroep bestreden besluit
2. De minister heeft in het in beroep bestreden besluit de intrekking van de verklaring van geen bezwaar van [appellante] gehandhaafd. Aan dit besluit heeft hij ten grondslag gelegd dat uit het veiligheidsonderzoek naar voren is gekomen dat [appellante] leugenachtig en heimelijk gedrag vertoont als bedoeld in de Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden. [appellante] heeft volgens de minister relevante informatie verzwegen over haar eigen gokgedrag en dat van haar partner, over haar aanwezigheid in al dan niet illegale casino’s en over de contacten die zij onderhoudt. Volgens de minister heeft zij daarmee de bedoeling gehad te misleiden en zich aldus schuldig gemaakt aan oneerlijk gedrag. De minister voert aan dat het van kracht blijven van de verklaring van geen bezwaar van [appellante] een onacceptabel risico oplevert voor de nationale veiligheid en andere gewichtige staatsbelangen, aangezien zij door haar gedrag kwetsbaar is, dan wel uit haar gedragingen kwetsbaarheden kunnen voortvloeien. Aan het in beroep bestreden besluit heeft de minister verder ten grondslag gelegd dat [appellante] vatbaar is voor ongewenste beïnvloeding, hetgeen volgens de minister eveneens tot onacceptabele risico’s leidt.
Oordeel rechtbank
3. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft onder meer geoordeeld dat van onzorgvuldig handelen door de minister geen sprake is geweest en dat niet aannemelijk is gemaakt dat [appellante] door de duur van de besluitvorming in haar belangen is geschaad. Omdat [appellante] daartoe geen toestemming heeft gegeven, heeft de rechtbank geen kennis kunnen nemen van de stukken die de minister met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb heeft overgelegd. De rechtbank heeft overwogen dat de gevolgen daarvan in beginsel voor rekening van [appellante] komen. Omdat [appellante] in de stukken en ter zitting de onjuistheid ervan niet aannemelijk heeft weten te maken, is de rechtbank uitgegaan van de juistheid van de door de minister gestelde feiten. Het in beroep bestreden besluit kan stand houden, aldus de rechtbank.
Onzorgvuldige voorbereiding en onvoldoende motivering
4. [appellante] kan zich niet met het oordeel van de rechtbank verenigen. Zij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de intrekking van haar verklaring van geen bezwaar ten onrechte heeft gehandhaafd, omdat de minister onzorgvuldig heeft gehandeld. In dit verband voert zij aan dat het veiligheidsonderzoek op 1 augustus 2011 is aangevraagd, de minister het voornemen tot intrekking van de verklaring van geen bezwaar pas op 3 april 2013 heeft geuit en hij op 28 juni 2013 de verklaring daadwerkelijk heeft ingetrokken.
[appellante] voert voorts aan dat het in beroep bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Zij stelt dat zij altijd open en eerlijk is geweest in haar gesprekken met medewerkers van de MIVD. Uit de stukken die de minister aan haar heeft verstrekt en aan het besluit ten grondslag heeft gelegd, volgt het tegendeel op geen enkele wijze. Uit die stukken volgt niet dat zij goed op de hoogte was van de activiteiten en leden van de Hofstadgroep of dat zij daarover heeft gelogen, aldus [appellante]. Verder speelden de gebeurtenissen rond de Hofstadgroep zich af toen zij zeer jong was en hield zij zich daar niet mee bezig. Zij was destijds geen praktiserend moslima, wat zij nu wel is. Uit de omstandigheid dat zij dichtbij het Laakkwartier heeft gewoond, volgt niet dat zij van de activiteiten van de Hofstadgroep op de hoogte moet zijn geweest. Het is een voorbeeld van de slechte wijze waarop het in beroep bestreden besluit is voorbereid en gemotiveerd. Voorts wordt volgens [appellante] nergens de conclusie gemotiveerd dat zij leugenachtig is geweest over het bezoeken van illegale casino’s of dat zij vatbaar is voor ongewenste beïnvloeding. Daarnaast was zij altijd loyaal en professioneel en waren haar meerderen, collega’s en ondergeschikten tevreden over haar werkzaamheden. Haar commandanten vertrouwen haar, hetgeen in het veiligheidsonderzoek had moeten worden meegenomen.
4.1. Artikel 10, eerste lid, van de Wet veiligheidsonderzoeken luidde ten tijde van het in beroep bestreden besluit als volgt: Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is, in overeenstemming met Onze Minister dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van Staat, bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
Artikel 7, tweede lid, luidt als volgt: Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op gegevens betreffende:
[…]
d. overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
4.2. De Afdeling stelt vast dat het tijdsverloop tussen de aanvraag en de intrekking van de verklaring van geen bezwaar ruim is. Zoals de rechtbank echter terecht heeft overwogen, leidt dit enkele tijdsverloop niet tot het oordeel dat de minister de intrekking van de verklaring van geen bezwaar niet mocht handhaven of dat de minister onzorgvuldig is geweest bij de voorbereiding daarvan. Zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, is het ruime tijdsverloop het gevolg van het doen van zorgvuldig onderzoek.
Voor zover [appellante] ter zitting heeft aangevoerd dat de werkelijke reden van het intrekken van de verklaring van geen bezwaar volgens haar erin is gelegen dat zij praktiserend moslima is geworden, overweegt de Afdeling dat hiervoor geen aanknopingspunten zijn te vinden in de dossierstukken, met inbegrip van de geheime stukken. De minister heeft op grond van de criteria in de Leidraad bezien of [appellante] de intentie heeft de vertrouwensfunctie betrouwbaar te vervullen en of zij daartoe in staat kan worden geacht. Ten aanzien van twee criteria heeft de minister in het besluit van 4 juni 2014 vastgesteld dat risico’s bestaan. Het eerste criterium betreft het criterium ‘eerlijk’, omdat [appellante] volgens de minister leugenachtig of heimelijk gedrag zou hebben vertoond. In de Leidraad staat dat onder leugenachtig gedrag wordt verstaan het bewust doen van onjuiste mededelingen, opzettelijk schetsen van een onvolledig beeld, verdraaien van feiten, verzwijgen van relevante informatie met de bedoeling te misleiden. Heimelijk gedrag is het hebben van een geheim waarvan de eventuele openbaring negatieve consequenties zou kunnen hebben voor de (omgeving van de) betrokkene, aldus de Leidraad. Het tweede criterium betreft het criterium ‘onafhankelijk’, aangezien volgens de minister risico’s bestaan op ongewenste beïnvloeding door de omgeving van [appellante]. Uit de Leidraad volgt dat afhankelijkheid zich kan voordoen in relatie tot de omgeving van de betrokkene, bijvoorbeeld door (ongewenste) beïnvloeding door de partner, familie of vrienden. Het kan ertoe leiden dat de betrokkene wordt belemmerd in zijn of haar onafhankelijke belangenafweging. Als voorbeeld wordt genoemd de persoon met een criminele achtergrond die betrokkene aanzet tot ongewenst gedrag. Sterke druk op loyaliteit wordt hier eveneens genoemd.
Na kennis te hebben genomen van de geheime stukken en met name gelet op de toelichting bij de criteria ‘eerlijk’ en ‘onafhankelijk’ in de Leidraad is de Afdeling van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd waarom er onvoldoende waarborgen zijn dat [appellante] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal vervullen. In dit verband is van belang dat uit de geheime stukken naar voren komt dat [appellante] relevante informatie heeft verzwegen ten aanzien van de casinobezoeken van haar en haar partner, ten aanzien van de contacten die zij en haar partner in hun privéleven onderhouden en hun eventuele connecties, via familieleden, met leden van de Hofstadgroep. De minister heeft zich derhalve op het standpunt mogen stellen dat haar gebrek aan openheid [appellante] kwetsbaar maakt en daarmee tot een mogelijk veiligheidsrisico leidt als zij haar vertrouwensfunctie blijft vervullen.
Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het in beroep bestreden besluit onzorgvuldig zou zijn voorbereid dan wel onvoldoende zou zijn gemotiveerd. Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat bij haar het gerechtvaardigde vertrouwen bestond dat haar verklaring van geen bezwaar niet zou worden ingetrokken. De minister mocht de intrekking daarom niet handhaven. Sinds het laatste gesprek met een rapporteur van de MIVD in maart 2012 heeft zij ruim een jaar gewerkt in zeer gevoelige vertrouwensfuncties en heeft zij zeer vertrouwelijke taken verricht. Er zijn in die periode blijkbaar geen belemmeringen geweest om haar in die functies te laten functioneren en evenmin zijn daartegen bedenkingen geuit, zo voert [appellante] aan. Zij is er daarom van uitgegaan dat het veiligheidsonderzoek geen gevolgen zou hebben voor haar verklaring van geen bezwaar. De rechtbank heeft miskend dat zij op grond van de gewekte verwachtingen heeft gehandeld en haar carrière binnen de KMar verder heeft uitgebouwd. Volgens [appellante] is niet van belang dat van de kant van de MIVD of de minister geen expliciete toezegging is gedaan om de verklaring van geen bezwaar niet in te trekken.
5.1. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3006), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Zoals [appellante] echter zelf ook betoogt, heeft de minister haar niet toegezegd dat haar verklaring van geen bezwaar niet zou worden ingetrokken. Ook door anderen is zo’n toezegging niet gedaan. Dat jegens [appellante] geen bedenkingen zijn geuit is daarom niet van belang, evenmin als de omstandigheid dat zij haar carrière verder heeft uitgebouwd vanwege verwachtingen die zij had. Haar verwachtingen waren immers niet gestoeld op een gerechtvaardigd vertrouwen. Het betoog faalt.
Onevenredige belangenafweging
6. [appellante] betoogt verder dat de intrekking van haar verklaring van geen bezwaar onevenredige gevolgen heeft in verhouding tot het doel dat daarmee is gediend. Zij stelt dat haar ervaring, toekomstperspectieven en financiële situatie volledig zijn afgestemd op een loopbaan bij de KMar. Indien de intrekking gehandhaafd blijft, zal zij zeer waarschijnlijk worden ontslagen, terwijl zij verwacht veel moeite te zullen ondervinden om in de burgermaatschappij een gelijkwaardige baan en een gelijkwaardig toekomstperspectief te vinden. Daar staat tegenover dat de minister slechts heeft verwezen naar een theoretisch veiligheidsrisico dat is gebaseerd op niet onderbouwde conclusies die in haar nadeel zijn, aldus [appellante].
6.1. Uit het besluit van 4 juni 2014 volgt dat de minister de intrekking van de verklaring van geen bezwaar van [appellante] niet onevenredig heeft geacht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister bij de afweging van de belangen in redelijkheid een zwaarder gewicht mogen toekennen aan het belang van de nationale veiligheid - dat gelet op hetgeen hiervoor in 4.2 is overwogen de intrekking van de verklaring van geen bezwaar kan rechtvaardigen - ten opzichte van de belangen van [appellante]. De door [appellante] gestelde belangen worden niet als zodanig bijzonder aangemerkt dat de minister op grond hiervan van de door hem gehanteerde uitgangspunten had moeten afwijken.
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Slump w.g. Konings
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2017
612.