ECLI:NL:RVS:2017:1054
Raad van State — Uitspraak 


201603659/1/A3.
Datum uitspraak: 19 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 april 2016 in zaak nr. 15/3341 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2015 heeft de minister aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 5.500,00 wegens twee overtredingen van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw).
Bij besluit van 13 juli 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.S. Kikkert, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De relevante bepalingen uit Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (PB 1985, L 370; hierna: de Verordening), de Atw, het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: Atbv) en de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) (hierna: Beleidsregel) zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
2.    Op 6 maart 2015 om 21:50 uur is [appellant] door een toezichthouder gecontroleerd op naleving van de Atw en de daarop berustende regelgeving. Gebleken is dat [appellant] van 7:07 uur tot 17:18 uur als tweede bestuurder geen bestuurderskaart gebruikte in een vrachtwagen met aanhangwagen en dat hij daarin vanaf 17:19 uur tot aan het moment van de controle als eerste bestuurder reed op een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart. Deze feiten en omstandigheden zijn niet in geschil. Het hoger beroep spitst zich toe op de vraag of de minister hiervoor twee bestuurlijke boetes mocht opleggen van in totaal € 5.500,00.
3.    Aan de oplegging van de boete en de handhaving ervan in bezwaar heeft de minister ten grondslag gelegd dat het om twee overtredingen gaat die allebei dienen te worden beboet. Volgens hem gaat het om twee afzonderlijke keuzemomenten en is daarom geen sprake van eendaadse samenloop of een voortgezette handeling. Allereerst heeft [appellant] ervoor gekozen als tweede bestuurder geen bestuurderskaart te gebruiken en daarna heeft hij ervoor gekozen als eerste bestuurder een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart te gebruiken. Het geval van [appellant] onderscheidt zich volgens de minister van de situatie waarop de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4257, ziet, nu het daar ging om een bestuurder die gedurende één bepaalde periode gebruik had gemaakt van een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart. Weliswaar had hij door dat te doen ook geen gebruik gemaakt van zijn eigen bestuurderskaart, maar volgens de Afdeling betrof het één fysieke handeling en was sprake van eendaadse samenloop.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister hem slechts eenmaal een boete had mogen opleggen. Daartoe voert hij aan dat sprake is van eendaadse samenloop dan wel van een voortgezette handeling. Aan het begin van de dag heeft hij de keuze gemaakt om de tachograaf voor de bestuurderskaarten die dag onjuist te gebruiken. Derhalve gaat het slechts om één keuzemoment. Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014 blijkt dat het tweemaal beboeten hiervan in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Dit blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3749. Een bestuurder die een hele dag een bestuurderskaart van een ander gebruikt krijgt een boete van € 4.400,00 opgelegd evenals degene die de hele dag zonder bestuurderskaart rijdt of degene die in het geheel geen registratie voert. Er is dan ook geen reden om hem een hogere boete op te leggen. Tot slot wijst [appellant] erop dat geen sprake is van recidive en dat slechts één bestuurder en één voertuig zijn betrokken.
4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het beroep van [appellant] op de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014 niet slaagt. In die zaak ging het om een bestuurder die in een bepaald tijdvak negenmaal een op andermans naam gestelde bestuurderskaart had gebruikt en op dat moment dus negenmaal niet de op zijn eigen naam gestelde bestuurderskaart had gebruikt. De minister had zowel het gebruiken van een op andermans naam gestelde bestuurderskaart beboet als het niet gebruiken van de op de eigen naam gestelde bestuurderskaart. De Afdeling oordeelde dat door het invoeren van een niet op de eigen naam gestelde bestuurderskaart appellant niet de op zijn eigen naam gestelde bestuurderskaart kon invoeren en dat dus sprake was van één fysieke handeling, waarbij appellant twee voorschriften uit paragraaf 2.4 van het Atbv had overtreden. Deze voorschriften hebben een vergelijkbare strekking en hangen wezenlijk samen. De Afdeling kwam derhalve tot het oordeel dat sprake was van eendaadse samenloop.
De feiten en omstandigheden in deze zaak zijn niet vergelijkbaar met die in voormelde zaak. Allereerst heeft [appellant] als tweede bestuurder om 7:07 uur besloten geen bestuurderskaart te gebruiken. Daarna heeft hij om 17:19 uur in een andere rol, te weten als eerste bestuurder, besloten om de bestuurderskaart van een ander te gebruiken, en daarmee dus ook om op dat moment zijn eigen bestuurderskaart niet te gebruiken. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van twee afzonderlijke wilsbesluiten op twee verschillende momenten en derhalve niet van eendaadse samenloop. Voorts is de rechtbank de minister terecht in diens standpunt gevolgd dat het evenmin gaat om een voortgezette handeling nu geen sprake was van één ongeoorloofd wilsbesluit maar van twee.
In voormelde uitspraak en in de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015 heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het opleggen van twee boetes aan [appellant] onevenredig is. Uit de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015 volgt niet dat de enkele omstandigheid dat geen sprake is van recidive en dat slechts één bestuurder en één voertuig zijn betrokken maakt dat cumulatie van boetes onevenredig is. Dat aan degene die een hele dag een bestuurderskaart van een ander heeft gebruikt dan wel in het geheel geen bestuurderskaart heeft gebruikt of registratie heeft gevoerd een boete van € 4.400,00 kan worden opgelegd, is erin gelegen dat die persoon - anders dan [appellant] - slechts één overtreding heeft gepleegd.
De conclusie is dat de rechtbank terecht geen grond heeft gezien voor het oordeel dat de minister [appellant] niet tweemaal mocht beboeten.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Niane-van de Put
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2017
805.  BIJLAGE
Verordening
Artikel 15
"[…]
2.  De bestuurders moeten voor iedere dag dat zij rijden, registratiebladen of bestuurderskaarten gebruiken vanaf het tijdstip waarop zij het voertuig overnemen. Het registratieblad of de bestuurderskaart wordt niet vóór het einde van de dagelijkse werktijd uit het apparaat genomen, tenzij zulks anderszins is toegestaan. Geen enkel registratieblad of bestuurderskaart mag worden gebruikt voor een langere periode dan die waarvoor dat bestemd is. […]"
Atw
Artikel 2:7
"1. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald, dat voor de bij die maatregel en de daarop berustende bepalingen omschreven arbeid of arbeid onder daarbij omschreven omstandigheden, deze wet en de daarop berustende bepalingen geheel of gedeeltelijk mede moeten worden nageleefd door een persoon die, zonder werkgever of werknemer te zijn in de zin van deze wet, deze arbeid verricht, indien zulks noodzakelijk is ter voorkoming van ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen.
[…]"
Artikel 4:3
"1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld welke aangeven op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan. Deze regels kunnen voor verschillende sectoren verschillend worden gesteld.
[…]"
Artikel 10:1
" 1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen […] 4:3, eerste lid, […]."
Artikel 10:5
"1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding."
[…]
"3. De ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan."
[…]"
Atbv
Artikel 2.4:4
"1. Het is de werkgever, de werknemer en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, verboden:
[…]
e. een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart, werkplaatskaart of bedrijfskaart te gebruiken, met uitzondering van een bedrijfskaart van een werkgever die wordt gebruikt door zijn werknemer;
[…]"
Artikel 2.4:13
"[…]
2. Voor zover verordening (EG) nr. 561/2006 van toepassing is, is het verboden te handelen in strijd met de artikelen 1, 3, eerste lid, en 13 tot en met 16 van verordening (EEG) nr. 3821/85.
[…]"
Artikel 8:1
"1. Het niet naleven van de artikelen […] 2.4:4, 2.4:13, tweede […] lid, […] levert een overtreding op.
[…]"
Beleidsregel
Artikel 1
"[…]
2. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de Tarieflijst normbedragen bestuurlijke boete wegvervoer die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
[…]"
In bijlage I bij de Beleidsregel is het boetebedrag voor overtreding van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv vastgesteld op € 4.400,00 en dat voor overtreding van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv op € 1.100,00.