ECLI:NL:CBB:2017:107
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/700
11350
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 maart 2017 in de zaak tussen
Stichting Platform Verantwoord Huisdierenbezit, te Otterlo, appellante
(gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J.E.W. Tielemans).
Procesverloop
Bij brief van 31 december 2014 heeft appellante een aanvraag ingediend tot plaatsing op de lijst als bedoeld in artikel 2.1 van de Regeling houders van dieren (Regeling) van de soort Euchoretes naso (Grootoorspringmuis).
Bij besluit van 27 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten de aanvraag niet in behandeling te nemen.
Bij besluit van 18 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2016. Partijen zijn verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Appellante heeft bij brief van 31 december 2014 een aanvraag ingediend tot plaatsing van de soort Grootoorspringmuis op de lijst als bedoeld in artikel 2.1 van de Regeling (de positieflijst).
1.2
Bij brief van 16 april 2015 heeft verweerder aan appellante bericht dat om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen, de volgende gegevens nodig zijn:
“•	Uw NAW gegevens waaronder uw burgerservicenummer, dan wel het inschrijvingsnummer van het handelsregister als u de aanvraag als onderneming indient.
• Een onderbouwing waaruit blijkt dat de Grootoorspringmuis in Nederland gehouden wordt dan wel gehouden zal worden;
• De omschrijving van uw belang bij de aanwijzing van deze diersoort op de huisdierenlijst
• De motivering per criterium, zoals genoemd in artikel 1.4 van het Besluit houders van dieren, zo mogelijk onderbouwd door verwijzing naar wetenschappelijke bronnen en gegevens vanuit de houderij, waaruit blijkt dat de diersoort wel te houden is. (…)”
1.3
Bij brief van 20 april 2015 heeft appellante documenten over de Grootoorspringmuis die zij onder zich heeft, aan verweerder verstrekt. Daarbij heeft appellante onder verwijzing naar jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU (Hof), in het bijzonder het arrest van het Hof van 19 juni 2008, zaak C-219/07, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW en Andibel VZW (ECLI:EU:C:2008:353), zich op het standpunt gesteld dat de aanvrager alleen die documenten hoeft te overleggen die hij in zijn bezit heeft. Volgens appellante dient de lidstaat zelf het onderzoek aan de hand van de gestelde criteria uit te voeren. Het is immers de lidstaat die het vrije verkeer van goederen belemmert en dus steeds van geval tot geval de noodzaak daartoe moet aantonen.
1.4
Bij het primaire besluit heeft verweerder besloten de aanvraag van appellante niet in behandeling te nemen omdat verweerder onvoldoende gegevens heeft ontvangen, waardoor de aanvraag volgens verweerder niet voldoet aan de vereisten als genoemd in artikel 2.2 van de Regeling. Verweerder stelt dat appellante heeft nagelaten de aanvraag aan te vullen met de volgende informatie:
“•	De onderbouwing waaruit blijkt dat de Grootoorspringmuis in Nederland gehouden wordt dan wel gehouden zal worden.
• De motivering per criterium, zoals genoemd in artikel 1.4 van het Besluit houders van dieren, zo mogelijk onderbouwd door verwijzing naar wetenschappelijke bronnen en
gegevens vanuit de houderij, waaruit blijkt dat de diersoort wel te houden is.
(…)”
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Onder verwijzing naar artikel 2.2, tweede en derde lid, van de Regeling , alsmede de toelichting op deze regeling (Stcrt. 2015, nr. 2934, 30 januari 2015, p. 12), stelt verweerder dat de aanvrager aannemelijk moet maken, met verwijzing naar wetenschappelijke literatuur voor zover die beschikbaar is, dat de diersoort door een particulier te houden is. Van de aanvrager wordt verder gevraagd dat hij een belang aanduidt, dat hij heeft bij de aanwijzing van een diersoort of diercategorie. Hiermee wordt onder meer voorkomen dat diersoorten worden beoordeeld die niet in Nederland zullen worden gehouden. Op 30 april 2015 heeft verweerder een aanvulling ontvangen op de aanvraag. Bij de beoordeling hiervan is gebleken dat nog steeds niet alle gevraagde gegevens zijn ontvangen. Zo ontbreekt de onderbouwing waaruit blijkt dat de Grootoorspringmuis in Nederland wordt gehouden dan wel gehouden zal worden. Voorts ontbreekt de motivering per criterium zoals genoemd in artikel 1.4 van het Besluit houders van dieren, zo mogelijk onderbouwd door verwijzing naar wetenschappelijke bronnen en gegevens vanuit de houderij, waaruit blijkt dat de diersoort wel te houden is. De aanvraag voldoet hiermee niet aan artikel 2.2, tweede en derde lid, van de Regeling en is om die reden, gelet op het bepaalde in artikel 4:5, eerste lid, in samenhang met artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet in behandeling genomen.
3. Appellante heeft in beroep haar standpunt herhaald dat de aanvullende stukken en de bewijsmiddelen die door verweerder op grond van de Regeling zijn opgevraagd niet door haar als aanvrager hoeven te worden aangeleverd. Daarbij heeft appellante gesteld dat de lidstaat zelf het onderzoek dient uit te voeren of een diersoort al dan niet kan worden gehouden. Op basis van artikel 2.2 van de Regeling wordt de bewijslast direct bij de aanvrager gelegd. Deze dient per criterium als bedoeld in artikel 1.4 van het Besluit houders van dieren aan te tonen dat een diersoort wel te houden is. Dit is volgens appellante in strijd met de artikelen 34 en 36 van het Verdrag betreffende de werking van de Europes Unie (VWEU). Een verbod kan worden opgelegd indien de lidstaat kan bewijzen dat het houden van de soort een reëel gevaar voor de bescherming of de eerbiediging van de gezondheid en het leven van die soort of het welzijn daarvan oplevert. De aanvrager hoeft alleen die documenten te overleggen die hij reeds in zijn bezit heeft. Appellante verwijst onder meer naar het hiervoor in rechtsoverweging 1.3 genoemde arrest van het Hof van 19 juni 2008.
4. De Wet dieren luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 2.2. Houden van dieren
1. Het is verboden dieren te houden die niet behoren tot door Onze Minister aangewezen diersoorten of diercategorieën.
2. Bij algemene maatregel van bestuur worden de criteria vastgesteld op grond waarvan Onze Minister diersoorten of diercategorieën, bedoeld in het eerste lid, aanwijst.
(…)”
Het Besluit houders van dieren (Bhd) luidt als volgt:
“Artikel 1.4. Criteria voor aanwijzing diersoorten of diercategorieën op positieflijst
1 De criteria, bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, van de wet, zijn:
a. dieren:
1° van de desbetreffende diersoort of diercategorie kunnen zonder specialistische kennis en vaardigheden worden gehouden, gelet op:
i de mate waarin het dier behoefte heeft aan bewegen en een specifieke leefomgeving;
ii de gemiddelde grootte van het dier op volwassen leeftijd;
iii de behoefte van het dier aan periodes van activiteit of inactiviteit gedurende een dag of een seizoen;
iv de behoeften van het dier met betrekking tot foerageren en eten, waaronder de rantsoensamenstelling;
v de mate waarin het dier behoefte heeft aan veiligheid en schuilgelegenheid;
vi de behoeften van het dier met betrekking tot voortplanting en grootbrengen van jongen;
vii de behoefte van het dier met betrekking tot schoonmaakgedrag;
viii de sociale of biosociale behoeften van het dier;
ix de mate waarin het dier behoefte heeft aan prikkels en afleiding, of
2° behoren tot een diersoort of diercategorie die bij artikel 2.1 zijn aangewezen, of
b. het houden van dieren van de desbetreffende diersoort of diercategorie:
1° levert geen onaanvaardbare mate van gevaar op voor mens of dier,
2°. is niet verboden bij artikel 3.2, eerste lid, of 3.6, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, in samenhang met artikel 3.2, tweede en derde lid, onderscheidenlijk artikel 3.6, derde lid, van die wet en krachtens artikel 3.3, derde lid, onderscheidenlijk 3.8, derde lid, van die wet verleende ontheffingen of vrijstellingen, en is niet verboden op grond van bij of krachtens artikel 3.37, 3.38 of 3.39 van de Wet natuurbescherming, gestelde regels, in samenhang met krachtens artikel 3.40 van die wet verleende ontheffingen of vrijstellingen, of
3° levert gelet op de subonderdelen i tot en met ix van onderdeel a, onder 1°, geen onaanvaardbare aantasting op van het welzijn of de gezondheid van die dieren.
2 Het verbod, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van de wet, is uitsluitend van toepassing op zoogdieren.”
De Regeling houders van dieren (Regeling) luidde tot 1 januari 2017, als volgt:
“Hoofdstuk 2. Dieren die gehouden mogen worden
Artikel 2.1. Positieflijst (huisdierenlijst)
Als diersoorten en diercategorieën als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de diersoorten en diercategorieën, genoemd in bijlage 1.
Artikel 2.2. Wijziging positieflijst
1. Na de inwerkingtreding van artikel 2.1 is op de voorbereiding van de aanwijzing van diersoorten of diercategorieën op grond van artikel 2.2, eerste lid, van de wet, en op de voorbereiding van de intrekking van een aanwijzing, afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
2. Een aanvraag om een diersoort of diercategorie aan te wijzen of daarvan de aanwijzing in te trekken wordt ingediend bij de minister, en bevat, zo mogelijk onderbouwd door verwijzing naar wetenschappelijke bronnen, en met inachtneming van de criteria, genoemd in artikel 1.4 van het besluit, de motivering waaruit blijkt dat de diersoort wel, respectievelijk niet is te houden.
3. De aanvraag, bedoeld in het tweede lid, bevat voorts in elk geval:
a. naam, adres, woonplaats, burgerservicenummer van de aanvrager, dan wel het inschrijvingsnummer van het handelsregister als de aanvrager een onderneming is, en het adres van de plaats waar de dieren gehouden worden als dat niet het woonadres van de aanvrager is;
b. de Nederlandse en de wetenschappelijke naam van de diersoort waarover een besluit wordt gevraagd;
c. de omschrijving van het belang dat de aanvrager heeft bij de aanwijzing van een diersoort of bij de intrekking van de aanwijzing.
4. Indien een aanvraag wordt ingediend voor de aanwijzing van een diersoort waarover reeds een besluit is genomen de soort niet aan te wijzen, wordt bij de aanvraag gemotiveerd en expliciet ingegaan op de gronden die hebben geleid tot het besluit om de soort niet aan te wijzen.
Artikel 2.3. Vrijstelling
Van het verbod van artikel 2.2, eerste lid, van de wet zijn vrijgesteld de categorieën houders van dieren genoemd in bijlage 2, voor de daarbij genoemde diersoorten en met inachtneming van de daarbij genoemde voorschriften.
(…)
Bijlage 2
Categorie vrijgestelde houder
Soorten waarvoor vrijstelling geldt
(…)
b. houders van zoogdieren
andere zoogdiersoorten of zoogdiercategorieën dan de soorten die zijn opgenomen in bijlage 1, 2 of 3
(…)”
5. Het College zal allereerst de vraag beantwoorden of appellante kan worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, in samenhang met het derde lid, van de Awb.
5.1
Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid in samenhang met het derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Het College stelt vast dat appellante, blijkens haar statuten, zich onder meer ten doel stelt het, met het oog op het welzijn en belang van het gezelschapsdier in en voor de samenleving in de meest brede zin des woord, behartigen van belangen van houders van gezelschapsdieren en organisaties op het gebied van gezelschapsdieren. De werkzaamheden van appellante bestaan onder andere uit deelname aan het bestuurlijk overleg inzake de positieflijst. Het belang van het plaatsen van de soort Grootoorspringmuis op de positieflijst, waarvoor appellante in deze procedure opkomt, is een belang dat zij, gelet op haar feitelijke werkzaamheden en statutaire doelstelling in het bijzonder, behartigt. Appellante kan dan ook worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, in samenhang met het derde lid, van de Awb.
6. Ten aanzien van de vraag of appellante een procesbelang heeft, overweegt het College als volgt. Het College stelt vast dat op grond van artikel 2.3 en Bijlage 2, onder b, van de Regeling, de soort Grootoorspringmuis tot 1 januari 2017 is vrijgesteld van het verbod om dieren te houden die niet op de positieflijst staan, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren. De Regeling is echter per 1 januari 2017 gewijzigd in die zin dat het houden van de soort Grootoorspringmuis alsnog verboden is. Naar het oordeel van het College heeft appellante daarom belang bij het beoordelen van haar beroep.
7. Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht het besluit tot het buiten behandeling stellen van de aanvraag, heeft gehandhaafd. Het College overweegt daartoe als volgt.
7.1
Naar het oordeel van het College is het besluit tot aanwijzing van diersoorten of diercategorieën op grond van de daartoe in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren aan de Minister gegeven bevoegdheid een concretiserend besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift. Op grond van die bepaling is door een dergelijk besluit het daarin neergelegde, als algemeen verbind voorschrift geldende verbod tot het houden van dieren niet meer van toepassing ten aanzien van de bij dat besluit aangewezen dieren of diercategorieën, zodat daarmee het toepassingsbereik van die verbodsbepaling wordt geconcretiseerd naar object. Nu de artikelen 4:5 en 4:2 van de Awb, die zijn neergelegd in Titel 4.1, getiteld “Beschikkingen” van hoofdstuk 4, getiteld “Bijzondere bepalingen over besluiten”, uitsluitend van toepassing zijn op beschikkingen en dus niet mede op concretiserende besluiten van algemene strekking, heeft verweerder reeds daarom bij het bestreden besluit ten onrechte toepassing gegeven aan deze twee wettelijke voorschriften.
7.2
Ook om andere reden kan het bestreden besluit geen stand houden. Hiertoe overweegt het College als volgt.
7.2.1
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante niet alle door verweerder verlangde gegevens heeft aangeleverd. Appellante betwist met name dat verweerder in het kader van een aanvraag mag verlangen dat de aanvrager de onderzoeksgegevens aanlevert die noodzakelijk zijn om deze aan de criteria van artikel 1.4 van het Bhd te kunnen toetsen, respectievelijk onderbouwt dat de diersoort in Nederland gehouden wordt of zal worden en betwist daarmee de rechtsgeldigheid van artikel 2.2, tweede lid, en voor zover van belang ook artikel 2.2, derde lid, onder c, van de Regeling in het licht van het Unierecht.
7.2.2.
Naar het oordeel van het College zijn de door verweerder aan de aanvraag gestelde eisen met betrekking tot de criteria van artikel 1.4 van het Bhd niet in overeenstemming met het Unierecht. Zoals het College heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 28 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:70) kan verweerder, gelet op het vorengenoemde arrest van het Hof van 19 juni 2008 (ECLI:EU:C:2008:353, punt 33 e.v.) een verzoek tot plaatsing van een zoogdiersoort op de positieflijst slechts afwijzen op grond van een uitgebreid onderzoek van het gevaar dat het houden van specimens van de betrokken soort inhoudt voor de bescherming of eerbiediging van het dierenwelzijn, de gezondheid en/of het leven van personen en dieren en het milieu oplevert, welk onderzoek berust op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn en de meest recente resultaten van het internationale onderzoek. Zoals het College in zijn hiervoor genoemde uitspraak van 28 maart 2017 verder heeft overwogen dient deze beoordeling en het daaraan ten grondslag gelegde onderzoek te worden uitgevoerd door de bevoegde autoriteiten en niet door de aanvrager
.
Gelet hierop kan naar het oordeel van het College niet van de aanvrager worden gevergd een motivering, met inachtneming van de criteria genoemd in artikel 1.4 van het Bhd, te overleggen waaruit blijkt dat de diersoort wel te houden is. Dat betekent dat artikel 2.2, tweede lid, van de Regeling buiten toepassing dient te blijven, gelet op de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Hieruit volgt dat verweerder appellante niet mocht tegenwerpen dat zij genoemde motivering, met inachtneming van de criteria genoemd in artikel 1.4 van het Bhd, dient te verschaffen en ten onrechte heeft besloten de aanvraag van appellante niet te behandelen.
8. Uit het bovenstaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit wegens strijd artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt. Het College ziet aanleiding in dit geval zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen. Er heeft geen inhoudelijke beoordeling van de aanvraag plaatsgevonden, reden waarom verweerder naar het oordeel van het College alsnog, en inhoudelijk, op de aanvraag dient te beslissen.
9. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
10. Het College zal bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht aan haar dient te vergoeden.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 990,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan appellante te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. J. Schukking en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 maart 2017.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. 	M.S. van den Berg