ECLI:NL:RVS:2016:614
Raad van State — Uitspraak 


201503686/1/A1.
Datum uitspraak: 9 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant], wonend te Baarle-Nassau,
2. het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau,
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 oktober 2014 en 10 maart 2015 in zaak nr. 14/1081 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 21 augustus 2013 heeft het college geweigerd aan [appellant] bouwvergunning en ontheffing te verlenen voor de bouw van een agrarische bedrijfswoning op het perceel [locatie 1] te Baarle-Nassau.
Bij besluit van 15 januari 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 21 augustus 2013 in stand gelaten.
Bij tussenuitspraak van 6 oktober 2014 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak de geconstateerde gebreken in het besluit op bezwaar te herstellen met inachtneming van de overwegingen in de tussenuitspraak.
Bij brief van 28 oktober 2014 heeft het college te kennen gegeven geen gebruik te zullen maken van de gelegenheid de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken te herstellen.
Bij uitspraak van 10 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 15 januari 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant] en het college hebben nog nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. W. Krijger, werkzaam bij Krijger Advies, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.A. Engelvaart en ing. J. Klei, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] exploiteerde op het perceel [locatie 2] te Baarle-Nassau een gemengd agrarisch bedrijf dat bestond uit een rundveehouderij en een paardenfokkerij. Bij het bedrijf is een agrarische bedrijfswoning aanwezig, waarin zijn zoon woonachtig is. In 2007 heeft [appellant] zich tot het college gewend met het verzoek medewerking te verlenen aan de uitbreiding van de paardenfokkerij en oprichting van een tweede bedrijfswoning op het perceel. Nadat de door het college geraadpleegde Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (hierna: AAB) in het advies van 21 november 2007 heeft geconcludeerd dat een tweede bedrijfswoning ten behoeve van het bedrijf uit een oogpunt van doelmatige agrarische bedrijfsvoering niet noodzakelijk is, heeft [appellant] het agrarisch bedrijf gesplitst in een rundveehouderij en een paardenfokkerij. Beide agrarische bedrijven liggen in één bouwvlak.
Het college heeft de aanvragen van [appellant] om bouwvergunning voor de bouw van een paardenstal en loods ten behoeve van de paardenfokkerij ingewilligd. De aanvraag van 8 juli 2010 om bouwvergunning voor de bouw van een bedrijfswoning voor de paardenfokkerij heeft het college evenwel afgewezen. Het college is niet bereid medewerking aan het bouwplan te verlenen, omdat het dit in strijd acht met het provinciaal ruimtelijk beleid in de Verordening ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening) alsmede met het gemeentelijk ruimtelijk beleid. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de bedrijfsvoering van de paardenfokkerij de huisvesting van een persoon aldaar noodzakelijk maakt, zodat de bouw van nog een agrarische bedrijfswoning op het perceel gerechtvaardigd is.
Wettelijk kader
2. Nu de aanvraag om verlening van een bouwvergunning is ingediend voor inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op 1 oktober 2010, blijft gelet op artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Wabo het recht zoals dat gold onmiddellijk voor de inwerkingtreding van de Wabo van toepassing op de voorbereiding en vaststelling van het besluit op die aanvraag. Dat betekent dat de Woningwet en de Wet ruimtelijke ordening van toepassing zijn.
3. Het college heeft, met overneming van het advies van de Commissie voor Bezwaarschriften, aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd dat het bouwplan dient te worden getoetst aan het bestemmingsplan "Landbouwontwikkelingsgebied Oostflank". Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 januari 2011 in zaak nr. 201005699/1/H1), dient bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht te worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Het door de raad van de gemeente Baarle-Nassau bij besluit van 21 november 2011 vastgestelde bestemmingsplan "Landbouwontwikkelingsgebied Oostflank" is bij uitspraak van 4 december 2013 in zaak nr. 201201752/1/R3 door de Afdeling vernietigd en was ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar derhalve geen geldend recht. Gelet hierop diende het college het bouwplan bij het nemen van het besluit op bezwaar te toetsen aan het bestemmingsplan "Buitengebied", daaronder begrepen de partiële herziening 1994. Dat heeft het college niet gedaan. Reeds hierom dient het besluit van 15 januari 2014 te worden vernietigd.
Artikel 5, onder A, eerste lid, aanhef en onderdeel d, onder 1, van de planvoorschriften
4. Ingevolge het ten tijde van het besluit op bezwaar ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied", daaronder begrepen de partiële herziening 1994, rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied".
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor onder meer de uitoefening van het agrarisch bedrijf met daarbij behorende voorzieningen.
Ingevolge artikel 5, onder A (Het gebruik van de grond voor bebouwing), eerste lid, aanhef en onderdeel d, onder 1, mogen op de als "Agrarisch gebied" bestemde gronden binnen de aanduiding "agrarisch bouwvlak" bouwwerken ten behoeve van een agrarisch bedrijf worden gebouwd, met dien verstande dat uitsluitend één agrarische bedrijfswoning wordt gebouwd gelijktijdig met of later dan de bouw van de agrarische bedrijfsgebouwen, mits de inhoud van deze woning maximaal 750 m³ bedraagt.
Ingevolge het vierde lid, onderdeel a, onder 3, kan het college, uitsluitend indien dit ter plaatse noodzakelijk is uit oogpunt van doelmatige bedrijfsvoering en/of bedrijfsontwikkeling van het agrarische bedrijf, vrijstelling verlenen van het bepaalde in het eerste lid, aanhef en onderdeel d, onder 1, voor wat betreft de bouw van een tweede agrarische bedrijfswoning, mits:
a. de woning in het kader van de agrarische bedrijfsvoering en bedrijfsontwikkeling ter plaatse noodzakelijk is;
b. de woning qua ligging in duidelijk ruimtelijke samenhang met het agrarische bedrijf wordt gebouwd, waarbij ervan wordt uitgegaan dat de afstand van de woning tot de eerste woning of bedrijfsgebouwen maximaal 40 m bedraagt en ten behoeve van deze woning gebruik wordt gemaakt van de uitweg van het bestaande bedrijf;
c. het bepaalde onder 1. met betrekking tot de eerste agrarische bedrijfswoning in acht wordt genomen.
Ingevolge het vierde lid, onderdeel b, onder 2, wordt, alvorens het college beslist omtrent een vrijstelling het advies ingewonnen van de adviescommissie ter zake van een vrijstelling als bedoeld in onderdeel a, onder 3.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de oprichting van de agrarische bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan. Hiertoe voert hij aan dat uit artikel 5, onder A, eerste lid, aanhef en onderdeel d, onder 1, van de planvoorschriften volgens hem volgt dat binnen een agrarisch bouwvlak twee volwaardige agrarische bedrijven zijn toegestaan en dat per volwaardig bedrijf één bedrijfswoning is toegestaan. Hij wijst in dit verband op het in de planvoorschriften gehanteerde onderscheid in gebruik van het woord "één" als getal en "een" als aanwijzend voornaamwoord. Voorts voert [appellant] aan dat het college zich jegens hem ook steeds op het standpunt heeft gesteld dat de voorziene bedrijfswoning in overeenstemming met het bestemmingsplan is.
5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 5, onder A, van de planvoorschriften niet volgt dat op een agrarisch bouwvlak één agrarische bedrijfswoning per agrarisch bedrijf mag worden gebouwd. In de omstandigheid dat, door de rechtbank onbetwist als uitgangspunt genomen, op één agrarisch bouwvlak twee agrarische bedrijven zijn toegestaan, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat op dat bouwvlak twee agrarische bedrijfswoningen zijn toegestaan. Gelet op de duidelijke formulering van artikel 5, onder A, eerste lid, aanhef en onderdeel d, onder 1, kan dit voorschrift niet anders worden begrepen dan dat op een bouwvlak slechts één agrarische bedrijfswoning is toegestaan. Het bouwplan is derhalve in strijd met het bestemmingsplan.
Nog daargelaten dat een eerder andersluidend standpunt van het college of de raad niet tot een ander oordeel kan leiden, heeft de rechtbank terecht evenmin grond gevonden voor het oordeel dat daarvan sprake is geweest. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat uit het besluit van 12 november 2009 niet blijkt dat het college oprichting van de bedrijfswoning in overeenstemming met het bestemmingsplan achtte. Weliswaar heeft het college in dit besluit vestiging van een paardenfokkerij mogelijk geacht, maar geen aanknopingspunten bestaan voor de juistheid van de stelling van [appellant] dat het college hierbij het oog heeft gehad op een paardenfokkerij inclusief bedrijfswoning. In het besluit van 12 november 2009 heeft het college aan [appellant] te kennen gegeven dat voor de bouw van een woning ontheffing van het bestemmingsplan nodig is, waaruit blijkt dat het bouwplan in de visie van het college in strijd is met het bestemmingsplan. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit het e-mailbericht van 26 januari 2010 van M. Kap, beleidsmedewerker RO buitengebied, volgt dat Kap er vanuit is gegaan dat de bouw van de bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan, nu hij hierin te kennen heeft gegeven dat advies van de AAB dient te worden ingewonnen. Een dergelijk advies is eerst nodig indien het college gebruik wenst te maken van de bevoegdheid om ontheffing te verlenen van artikel 5, onder A, eerste lid, aanhef en onderdeel d, onder 1, van de planvoorschriften. Ten slotte heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2013 in zaak nr. 201201752/1/R3 enkel kan worden afgeleid dat de raad toen heeft gesteld dat onder het bestemmingsplan "Buitengebied" twee volwaardige agrarische bedrijven binnen een bouwvlak zijn toegestaan en niet dat de raad daarmee ook twee bedrijfswoningen heeft bedoeld.
Het betoog faalt.
Artikel 5, onder A, vierde lid, onderdeel a, onder 3, van de planvoorschriften
6. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan niet voldoet aan de voorwaarden voor het verlenen van ontheffing van het bestemmingsplan krachtens artikel 5, onder A, vierde lid, onderdeel a, onder 3, van de planvoorschriften. Hierbij heeft zij in aanmerking genomen dat het college wat betreft zijn oordeel omtrent de noodzaak van de bedrijfswoning bij het agrarisch bedrijf niet kon volstaan met een verwijzing naar het advies van de AAB van 21 november 2007 en dat uit het besluit van 15 januari 2014 niet blijkt op basis van welke feiten en omstandigheden het college heeft geconcludeerd dat ten behoeve van de tweede bedrijfswoning op het bouwvlak geen gebruik zal worden gemaakt van de uitweg van het bestaande bedrijf. In de einduitspraak van 10 maart 2015 heeft de rechtbank geen grond gevonden voor het oordeel dat het college alsnog deugdelijk heeft gemotiveerd dat niet is voldaan aan de in onder 3, sub a, opgenomen voorwaarde. Gelet evenwel op het feit dat de voorwaarden in het planvoorschrift cumulatief zijn geformuleerd en de rechtbank gegeven de nadere motivering van het college in de brief van 28 oktober 2015 heeft geoordeeld dat niet is voldaan aan de in onder 3, sub b, opgenomen afstandseis en om die reden geen ontheffing krachtens bedoeld planvoorschrift kan worden verleend, heeft de rechtbank overwogen dat de bouwvergunning om die reden geweigerd moet worden.
7. Het college betoogt tevergeefs dat de mogelijkheid om ontheffing krachtens artikel 5, onder A, vierde lid, onderdeel a, onder 3, te verlenen niet ziet op een bouwplan als het onderhavige, omdat het niet een tweede bedrijfswoning bij een agrarisch bedrijf betreft, maar een eerste bedrijfswoning bij een nieuw gevestigd bedrijf, te weten de afgesplitste paardenfokkerij op [locatie 1].
Het bouwplan, zoals aangevraagd, voorziet in de bouw van een tweede agrarische bedrijfswoning op het op het perceel aanwezige agrarische bouwvlak, hetgeen in strijd is met artikel 5, onder A, eerste lid, onderdeel d, onder 1, van de planvoorschriften. Het college heeft deze strijdigheid aan de in bezwaar gehandhaafde weigering ten grondslag gelegd. Artikel 5, onder A, vierde lid, onderdeel a, onder 3, van de planvoorschriften voorziet in de mogelijkheid om deze strijdigheid ongedaan te maken.
8. Het college betoogt voorts dat de rechtbank, door te overwegen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat niet is voldaan aan de in artikel 5, onder A, vierde lid, onderdeel a, onder 3, van de planvoorschriften opgenomen voorwaarden, heeft miskend dat de in dit planvoorschrift opgenomen mogelijkheid om ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen een bevoegdheid betreft en het college bij zijn beslissing omtrent het gebruik maken van die bevoegdheid beleidsvrijheid heeft. Het college stelt zich op het standpunt dat het in dit geval terecht niet aan toetsing van de voorwaarden is toegekomen, nu het niet bereid is mee te werken aan realisering van het bouwplan.
8.1. Dit betoog slaagt. Bij zijn beslissing omtrent het verlenen van ontheffing krachtens artikel 5, onder A, vierde lid, onderdeel a, onder 3, van de planvoorschriften heeft het college beleidsvrijheid en is het niet gehouden ontheffing te verlenen indien aan de gestelde voorwaarden is voldaan. Ook indien aan deze voorwaarden is voldaan, heeft het college de ruimte om de verschillende bij het besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen, zoals het heeft gedaan. Het college heeft aan zijn weigering om medewerking te verlenen aan het bouwplan primair ten grondslag gelegd dat een tweede agrarische bedrijfswoning binnen het bouwvlak in strijd is met de Verordening en met de gewenste toekomstige planologische situatie op het perceel, zoals dat was neergelegd in het bij besluit van 21 november 2011 door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Landbouwontwikkelingsgebied Oostflank". Omdat het college het bouwplan gelet op het gemeentelijk en provinciaal beleid vanuit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar acht, is het ongeacht of aan de in het planvoorschrift opgenomen voorwaarden is voldaan, niet bereid om gebruik te maken van de bevoegdheid om ontheffing te verlenen. Gelet hierop is het voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet relevant of aan de in artikel 5, onder A, vierde lid, onderdeel a, onder 3, van de planvoorschriften opgenomen voorwaarden is voldaan. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank bij de beoordeling of het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren ontheffing te verlenen voor een tweede bedrijfswoning op het agrarisch bouwvlak onvoldoende gewicht heeft toegekend aan hetgeen is voorafgegaan aan het besluit. Hiertoe voert [appellant] aan dat het college aanvankelijk bereid is geweest mee te werken aan een tweede bedrijf en een tweede bedrijfswoning binnen het bouwvlak en hem die medewerking ook heeft toegezegd. [appellant] betoogt dat het college niet toereikend heeft gemotiveerd waarom het ondanks de eerdere bereidheid om ontheffing te verlenen, de ontheffing heeft geweigerd. Voorts betwist [appellant] dat de bouw van een tweede bedrijfswoning in strijd is met de ten tijde van het besluit op bezwaar geldende Verordening.
9.1. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat bij hem het in rechte te honoreren vertrouwen is gewekt dat het college ontheffing voor de tweede bedrijfswoning binnen het bouwvlak zou verlenen. Het betoog dat het college heeft toegezegd dat de tweede bedrijfswoning mogelijk zou worden gemaakt in het bestemmingsplan "Landontwikkelingsgebied Oostflank" kan in deze procedure geen rol spelen en diende in de bestemmingsplanprocedure aan de orde te worden gesteld, hetgeen [appellant] niet heeft gedaan. De Afdeling heeft bij voormelde uitspraak van 4 december 2013 het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Landbouwontwikkelingsgebied Oostflank" weliswaar vernietigd, maar het door [appellant] hiertegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
9.2. Ingevolge artikel 11.1, eerste lid, van de Verordening stelt een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel of agrarisch gebied, met inbegrip van een landbouwontwikkelingsgebied of een vestigingsgebied glastuinbouw, regels ter voorkoming van:
a. nieuwbouw van één of meer woningen of solitaire recreatiewoningen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan in afwijking van het eerste lid een bestemmingsplan onder voorwaarden voorzien in de nieuwbouw van ten hoogste één bedrijfswoning ten behoeve van een op grond van deze verordening toegelaten bedrijf binnen het bij dat bedrijf behorende bouwblok of bestemmingsvlak.
In de toelichting bij deze bepaling staat dat het tweede lid een uitzondering formuleert voor de nieuwbouw van een eerste agrarische bedrijfswoning en dat aldus een tweede agrarische bedrijfswoning is uitgesloten.
9.3. Binnen het bestaande bouwvlak is reeds een agrarische bedrijfswoning aanwezig. Ingevolge artikel 11.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening kan een bestemmingsplan voorzien in ten hoogste één bedrijfswoning binnen een bouwblok, ten behoeve van een bedrijf binnen het bouwvlak. Een tweede bedrijfswoning ten behoeve van de bedrijfsvoering van de paardenfokkerij binnen datzelfde bouwvlak is daarmee uitgesloten. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat realisering van het bouwplan in strijd is met het in de Verordening opgenomen provinciaal ruimtelijk beleid. Nu het bouwplan niet past in de volgens de gemeente en provincie gewenste planologische ontwikkeling ter plaatse van het bouwplan, wordt in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om ontheffing te verlenen ten behoeve van de bouw van een tweede bedrijfswoning.
Het betoog faalt.
Overige gronden
10. Uit het vorenstaande volgt dat aan bespreking van de overige door [appellant] en het college aangevoerde gronden, die zien op de voor toepassing van artikel 5, onder A, vierde lid, onderdeel a, onder 3, van de planvoorschriften gestelde voorwaarden, niet meer wordt toegekomen. Dit betekent eveneens dat de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, heeft overwogen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 15 januari 2014 in stand kunnen worden gelaten.
Conclusie
11. Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. De tussenuitspraak van 6 oktober 2014 dient te worden vernietigd, voor zover daarin het college in de gelegenheid is gesteld om het gebrek in het besluit op bezwaar ten aanzien van de toepassing van de in artikel 5, onder A, vierde lid, onderdeel a, onder 3, van de planvoorschriften opgenomen voorwaarden te herstellen. De tussenuitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
De beslissing van de rechtbank tot instandlating van de rechtsgevolgen van het besluit van 15 januari 2014 is juist, zodat de einduitspraak van 10 maart 2015, met verbetering van de gronden waarop deze rust, dient te worden bevestigd voor zover aangevallen.
Dit betekent dat [appellant] geen tweede bedrijfswoning op het perceel mag bouwen.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant] ongegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau gegrond;
III. vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 oktober 2014 in zaak nr. 14/1081, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau daarin in de gelegenheid is gesteld om het besluit van 15 januari 2014 te herstellen ten aanzien van de toepassing van de in artikel 5, onder A, vierde lid, onderdeel a, onder 3, van de planvoorschriften opgenomen voorwaarden;
IV. bevestigt de tussenuitspraak voor het overige;
V. bevestigt de einduitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 maart 2015 in zaak nr. 14/1081 voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Deen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2016
604.