ECLI:NL:RVS:2017:356
Raad van State — Uitspraak 


201607553/1/A2.
Datum uitspraak: 8 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het College sanering zorginstellingen (hierna: het College sanering),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 2016 heeft het College sanering de Stichting Merem Behandelcentra (hierna: Merem) goedkeuring verleend voor de verkoop van de locatie Heideheuvel te Hilversum aan Vorm Ontwikkeling B.V. (hierna: Vorm).
Bij besluit van 20 september 2016 heeft het College sanering het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het College sanering heeft een verweerschrift ingediend.
Merem en Vorm hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. B. Megens, advocaat [NAAM], en mr. H.J. Breeman, advocaat [NAAM], vergezeld door [gemachtigden], en het College sanering, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat [NAAM]n Haag, vergezeld door mr. J.H.M. Govers, zijn verschenen. Tevens is als derde-belanghebbende verschenen Merem, vertegenwoordigd door mr. V.J. Leijh, advocaat [NAAM], vergezeld door ing. G.A. van Meurs en drs. S.D. van Vegten.
Overwegingen
1. Merem is een instelling als bedoeld in de Wet toelating zorginstellingen (hierna: Wtzi). Een instelling in de zin van die wet is op grond van artikel 18 van de Wtzi verplicht het College sanering onverwijld mededeling te doen van het voornemen om gebouwen of terreinen, of delen daarvan, blijvend niet meer voor de instelling te gebruiken. Het College sanering beslist of de verhuur, vervreemding of onderwerping aan enig beperkt recht zijn goedkeuring behoeft. Bij de goedkeuring kan het College sanering bepalen dat bij verkoop een meeropbrengst ten opzichte van de boekwaarde wordt gestort in het Fonds langdurige zorg.
2. Bij brief van 25 februari 2008 heeft Koepel Behandelcentra Chronisch Zieken, de rechtsvoorganger van Merem, het College sanering mededeling gedaan van het voornemen om een deel van zijn terreinen te willen afstoten omdat de benodigde oppervlakte beduidend kleiner is dan de in bezit zijnde terreinen. Daarbij is het College sanering verzocht een gemachtigde ter beschikking te stellen, om het maximaliseren van de opbrengst te borgen. Bij besluit van 13 maart 2008 heeft het College sanering bepaald dat het verhuren, vervreemden of aan enig beperkt recht onderwerpen van de gebouwen of terreinen, zijn goedkeuring behoeft. Het College sanering heeft tevens bepaald dat een gemachtigde ter beschikking wordt gesteld.
3. Merem heeft in 2015, in navolging van voormelde mededeling, drie partijen verzocht een bod te doen op een van zijn percelen, de locatie Heideheuvel te Hilversum. Vorm, [appellante] en [belanghebbende] hebben biedingen uitgebracht, waarvan die van Vorm volgens Merem het hoogste was. Merem heeft het College sanering bij e-mailbericht van 4 april 2016 verzocht in te stemmen met de voorgenomen verkoop van het perceel aan Vorm. Bij het besluit van 17 mei 2016 heeft het College sanering de gevraagde goedkeuring verleend, welk besluit bij het besluit van 20 september 2016 is gehandhaafd. [appellante] kan zich daar niet in vinden en komt daartegen in beroep.
4. De in deze uitspraak vermelde wetsbepalingen zijn opgenomen in de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht.
5. [appellante] betoogt dat het College sanering met de goedkeuring van de voorgenomen verkoop de belangen van [appellante] heeft veronachtzaamd. Daartoe voert [appellante] aan dat het aanspraak heeft op levering van een deel van het perceel van Merem. Die aanspraak volgt volgens [appellante] uit een overeenkomst waarbij [appellante] en Merem partij zijn, neergelegd in een memo van 16 mei 2012. Het College sanering had daarom aanleiding moeten zien goedkeuring aan de verkoop te onthouden. Dat geldt te meer, nu van de geldigheid van de overeenkomst moet worden uitgegaan zo lang de civiele rechter niet anders heeft geoordeeld, aldus [appellante].
5.1. In het memo van 16 mei 2012 is vermeld dat [appellante] ten behoeve van de bouw van circa 8.000 vierkante meter woningen, een terrein in eigendom verkrijgt, thans onderdeel uitmakende van de gronden van Merem. Verder staat in het memo dat deze afspraak onlosmakelijk is verbonden met het bedoelde in artikel 10.1, lid a en b, van de inrichtingsovereenkomst van dezelfde datum, waarbij onder meer [appellante] en Merem partij zijn. In dit artikel is neergelegd dat alle partijen zullen meewerken aan de grondtransacties benodigd voor zonering en ontsluiting, waarbij [appellante] aan Merem een strook grond overdraagt met als tegenprestatie de vestiging van een erfdienstbaarheid van weg. De afspraken zullen volgens het memo binnenkort officieel worden vastgelegd en alle afspraken dienen de goedkeuring van het College sanering te hebben.
5.2. Het College sanering heeft zich op het standpunt gesteld dat de door [appellante] gestelde aanspraak onderwerp is van een civielrechtelijk geschil en daarom geen rol kan spelen in de goedkeuringsprocedure. In deze procedure ligt slechts de vraag voor, of met de ter goedkeuring voorgelegde verkoop een voldoende opbrengst wordt gerealiseerd. Dat geldt volgens het College sanering te meer, nu niet evident is dat de gestelde aanspraak in de weg staat aan de verkoop aan Vorm. Uit het memo blijkt dat de verkoop nog niet rond was, nog in detail moest worden uitgewerkt en formeel moest worden vastgelegd. Merem bestrijdt de aanspraak en daarover is thans een geschil bij de civiele rechter aanhangig. [appellante] probeert ten onrechte via de bestuurlijke goedkeuringsprocedure een oordeel over haar aanspraak op levering van een deel van het perceel te krijgen, aldus het College sanering.
5.3. Anders dan [appellante] stelt, had het College sanering in de gestelde aanspraak geen aanleiding hoeven zien om goedkeuring aan de voorgelegde verkoop te onthouden. Niet in geschil is dat Merem eigenaar van het perceel is en de door [appellante] gestelde aanspraak betwist. Gelet hierop vormt de door [appellante] gestelde aanspraak niet een zodanig evidente belemmering voor de ter goedkeuring voorgelegde verkoop, dat het College sanering op grond daarvan goedkeuring aan die verkoop had moeten onthouden.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt verder dat het College sanering zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat Vorm de hoogste bieding op het perceel heeft uitgebracht. Daartoe voert [appellante] aan dat Vorm in absolute zin weliswaar de hoogste prijs heeft geboden, maar dat [appellante] in haar bieding de voormelde aanspraak op een bouwkavel op het perceel van Merem heeft verdisconteerd. Verder stelt [appellante] anterieure kosten over de bouwkavel te hebben betaald, die bij verkoop aan een ander dan [appellante] moeten worden terugbetaald. Ook die kosten moeten bij de vergelijking van de biedingen in aanmerking worden genomen, aldus [appellante].
6.1. [appellante] heeft bij brief van 11 juni 2015 een bieding uitgebracht op het perceel. In de brief is vermeld dat de bieding is uitgebracht op het gehele perceel. Daarbij is niet vermeld dat de door [appellante] gestelde aanspraak op een deel van het perceel in de hoogte van het bod is verdisconteerd. De waarde van de door [appellante] gestelde aanspraak blijkt evenmin uit de overige stukken. Ter zitting heeft [appellante] desgevraagd te kennen gegeven dat een taxatie had kunnen worden uitgevoerd als het College sanering daarom had gevraagd, waartoe het College volgens [appellante] op de voet van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht gehouden was. De uit die bepaling volgende verplichting van een bestuursorgaan om de nodige kennis te vergaren strekt niet zo ver, dat het College sanering [appellante] zonder dat zij daartoe enig voorbehoud had gemaakt in de goedkeuringsprocedure in de gelegenheid had moeten stellen kenbaar te maken welke waarde de gestelde aanspraak vertegenwoordigde. Het ligt op de weg van de bieder om in de biedingsprocedure een volledig en ondubbelzinnig bod uit te brengen. Daar komt bij dat Merem de door [appellante] gestelde aanspraak betwist. Het staat daardoor niet vast dat de waarde van het door [appellante] bedoelde deel van het perceel, ook indien deze waarde zou vaststaan, bij het bod van [appellante] had moeten worden opgeteld. Verder zijn de door [appellante] gestelde anterieure kosten, daargelaten of deze bij de bieding in aanmerking dienen te worden genomen, te gering (naar [appellante] stelt: € 272.000,00) om het verschil tussen de bieding van Vorm en [appellante] (zijnde € 950.000,00) te verklaren.
Hetgeen [appellante] naar voren heeft gebracht biedt geen grond voor het oordeel dat het College sanering zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat Vorm het hoogste bod heeft uitgebracht.
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt tot slot dat het College sanering zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de biedingsprocedure open en transparant is verlopen, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Beleidsregel vervreemding onroerende zaken. Daartoe voert [appellante] aan dat een open en transparante procedure vergt dat de voorwaarden van de uitvraag duidelijk zijn. In dit geval zijn partijen individueel benaderd, zodat niet duidelijk is of zij onder dezelfde voorwaarden hebben geboden. Dat klemt te meer, nu de biedende partijen weliswaar op hetzelfde object hebben geboden, maar voor hen niet dezelfde uitgangspositie gold. Daarbij wijst [appellante] wederom op de aanspraak op een deel van het perceel van Merem. De andere bieders hadden een dergelijke aanspraak niet, aldus [appellante].
Daarnaast heeft zich volgens [appellante] ten minste de schijn van belangenverstrengeling en kennisvoorsprong voorgedaan, nu Merem en Vorm zich hebben laten bijstaan door adviseurs die voor hetzelfde adviesbureau werkzaam zijn. Het is zeer waarschijnlijk dat de adviseur van Vorm via zijn collega, die Merem bijstond, inzicht heeft gehad in de andere biedingen, hetgeen de prijsvorming in haar nadeel kan hebben beïnvloed, aldus [appellante].
7.1. Het College sanering heeft onderzoek gedaan naar het verloop van de biedingsprocedure. Bij brief van 11 april 2016 heeft het de biedende partijen gevraagd wat de uitvraag van Merem is geweest, hoeveel vierkante meters te koop zijn aangeboden en op hoeveel vierkante meters de biedingen betrekking hebben gehad. Alle partijen hebben daarop geantwoord dat zowel de uitvraag van Merem als het uitgebrachte bod betrekking had op het gehele perceel. Uit de stukken volgt verder niet dat Merem nadere voorwaarden aan de verkoop heeft verbonden, en evenmin dat [appellante] navraag heeft gedaan naar het bestaan daarvan. [appellante] heeft bovendien niet gewezen op voorwaarden waarvan het bestaan onduidelijk zou zijn geweest. In de enkele stelling van [appellante], dat niet duidelijk is of partijen onder dezelfde voorwaarden hebben geboden, wordt dan ook geen grond gevonden voor het oordeel dat het College sanering zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de biedingsprocedure open en transparant is verlopen. Dat niet duidelijk is of Merem de biedende partijen op de hoogte heeft gesteld van de door [appellante] gestelde aanspraak op een deel van het perceel, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals vermeld betwist Merem dat een dergelijke aanspraak bestaat, zodat niet vaststaat dat [appellante] bij de bieding in een andere positie verkeerde dan de overige biedende partijen.
7.2. De brieven waarbij de biedingen zijn uitgebracht zijn beide gedateerd op 11 juni 2015. Merem heeft het bod van Vorm volgens het College sanering gelijktijdig met dat van [appellante] ontvangen. Merem heeft ter zitting verklaard dat het bod van Vorm vóór dat van [appellante] is ontvangen. Daaruit volgt dat het bod van Vorm op zijn laatst op dezelfde dag als dat van [appellante] is ontvangen. Daargelaten dat Vorm daardoor geen inzicht kan hebben gehad in het bod van [appellante], heeft Vorm in zijn schriftelijke uiteenzetting verklaard dat zij eerst nadat het bod was uitgebracht en met Merem overeenstemming was bereikt over de verkoop van het perceel, een adviseur in de arm heeft genomen. [appellante] heeft die verklaring niet bestreden. Dat Vorm en Merem zich op enig moment in de procedure hebben laten bijstaan door adviseurs van hetzelfde adviesbureau leidt in dit geval niet tot de schijn van belangenverstrengeling of kennisvoorsprong die maakt dat het College de transactie niet had mogen goedkeuren.
7.3. Het betoog faalt.
8. Slotsom is dat het College sanering goedkeuring aan de verkoop van het perceel van Merem aan Vorm heeft mogen verlenen.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Baart
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2017
799.
BIJLAGE
Wet toelating zorginstellingen
Artikel 18
1. Het bestuur van een instelling, met uitzondering van een academisch ziekenhuis als bedoeld in artikel 1.13 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, dat voornemens is om gebouwen of terreinen, of delen daarvan, blijvend niet meer voor de instelling te gebruiken, doet hiervan onverwijld mededeling aan het College sanering.
2. Het College sanering beslist binnen acht weken na ontvangst van de mededeling of het bestuur van de instelling de gebouwen of terreinen kan verhuren, vervreemden of aan enig beperkt recht kan onderwerpen zonder zijn goedkeuring. Bij de goedkeuring kan het College sanering bepalen dat bij verkoop een meeropbrengst ten opzichte van de boekwaarde wordt gestort in het Fonds langdurige zorg.
3. Een rechtshandeling die is verricht in strijd met dit artikel, is vernietigbaar. De vernietigbaarheid kan worden ingeroepen door het College sanering.
Beleidsregel vervreemding onroerende zaken
Artikel 5
Er dient bij het vervreemden een marktconforme opbrengst te worden behaald.
Artikel 6
1. Vervreemden dient plaats te vinden door middel van een open en transparant proces. De vormgeving van het proces om tot vervreemding te komen dient vooraf met het College sanering te worden besproken. De meest geëigende methoden om tot vervreemding te komen zijn:
a. tenderprocedure;
b. verkoop via een makelaar;
c. verkoop via een inschrijving bij een notaris;
d. het benaderen van ten minste drie partijen.
2. Aan de wijze van vervreemden, als genoemd in het eerste lid, dient tenminste één taxatie, opgemaakt door een onafhankelijke taxateur, ten grondslag te liggen.
3. De opdracht voor de taxatie aan de onafhankelijke taxateur dient door de instelling te worden gegeven. De opdrachtbrief dient vooraf te worden getoetst door (de gemachtigde van) het College sanering.
Artikel 10
Bij verschillende uitkomsten in taxaties wordt altijd de hoogste taxatieprijs gevolgd als uitgangspunt voor de prijsbepaling van de vervreemding.