ECLI:NL:RVS:2016:3419
Raad van State — Uitspraak 


201509248/1/A3.
Datum uitspraak: 21 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 9 november 2015 in zaak nr. 15/808 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2014 heeft de minister geweigerd [wederpartij] een verklaring van geen bezwaar (hierna: VGB) voor een vertrouwensfunctie op een Nederlandse burgerluchthaven te verlenen.
Bij besluit van 8 januari 2015 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 7 juli 2015 heeft de rechtbank naar aanleiding van het door [wederpartij] tegen het besluit van 8 januari 2015 ingestelde beroep de minister in de gelegenheid gesteld binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het besluit van 8 januari 2015 te herstellen. De tussenuitspraak is aangehecht.
Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de minister bij brief van 18 augustus 2015 een nadere motivering gegeven.
Bij uitspraak van 9 november 2015 (hierna: einduitspraak) heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 8 januari 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 januari 2015 vernietigd en de minister opgedragen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen. De einduitspraak is aangehecht.
Tegen deze einduitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Bij brief van 6 oktober 2016 heeft de minister verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht ten aanzien van een aantal van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) afkomstige stukken en het verslag van een besloten hoorzitting. Bij beslissing van 9 november 2016 heeft een andere kamer van de Afdeling beperking van de kennisneming van de stukken en het verslag gerechtvaardigd geacht. Aan [wederpartij] is gevraagd om toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Hij heeft die toestemming verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2016, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. K. Schaafsma, is verschenen. Voorts is ter zitting [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. Y. Taghi, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 19 februari 2014 heeft KLM Ground Services Flexjobs [wederpartij] aangemeld bij de AIVD in verband met de vervulling van een vertrouwensfunctie op een Nederlandse burgerluchthaven. Voor het vervullen van een dergelijke vertrouwensfunctie is een VGB nodig.
Bij besluit van 10 oktober 2014 heeft de minister de VGB aan [wederpartij] geweigerd, omdat uit onderzoek is gebleken dat er onvoldoende waarborgen zijn dat [wederpartij] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal vervullen. Volgens de minister kan de burgerluchtvaart in gevaar worden gebracht als de beschermde gebieden van een luchthaven worden betreden door personen die een risico kunnen vormen voor de veiligheid ter plaatse. Gelet op de aard van de uit het veiligheidsonderzoek afkomstige gegevens kan de minister over die gegevens [wederpartij] geen inhoudelijke mededelingen doen.
Bij besluit van 8 januari 2015 heeft de minister het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 10 oktober 2014 ongegrond verklaard. Ter verduidelijking van de weigering heeft de minister in het besluit van 8 januari 2015 verwezen naar de Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden (hierna: Leidraad). Deze leidraad bevat een overzicht van criteria waaraan persoonlijke gedragingen en omstandigheden in een veiligheidsonderzoek worden getoetst en een overzicht van de indicatoren die bij deze toetsing een rol spelen.
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de minister het besluit van 8 januari 2015 niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft de minister in de gelegenheid gesteld binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, het in het besluit van 8 januari 2015 geconstateerde gebrek te herstellen. In de einduitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat de minister de termijn voor het herstellen van het in de tussenuitspraak vastgestelde gebrek ongebruikt heeft laten verstrijken.
Hoger beroep van de minister
2. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot die vaststelling in de einduitspraak is gekomen.
2.1. Bij brief van 18 augustus 2015 heeft de minister een nadere motivering gegeven op het besluit van 8 januari 2015. De rechtbank heeft in haar brief van 20 november 2015 aan de minister erkend dat zijn brief van 18 augustus 2015 tijdig is ingekomen en dat die brief ten onrechte niet bij de beoordeling van het beroep is betrokken, zodat de einduitspraak is gebaseerd op een onjuiste vaststelling van feiten. In de einduitspraak heeft de rechtbank derhalve ten onrechte vastgesteld dat de minister de termijn voor het herstellen van het in de tussenuitspraak vastgestelde gebrek ongebruikt heeft laten verstrijken. Het betoog slaagt.
3. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling beoordelen of de minister het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek heeft hersteld.
Herstel gebrek
4. Artikel 1 van de Wet veiligheidsonderzoeken luidt als volgt:
"In deze wet wordt verstaan onder:
[…];
b. verklaring: een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon;
[…]."
Artikel 8 luidt als volgt:
"Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven."
5. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak geoordeeld dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aan de weigering ten grondslag gelegde gegevens niet in hun geheel aan [wederpartij] kunnen worden verstrekt. Daarmee wordt inzicht gegeven in gebruikte bronnen, het actuele kennisniveau van de AIVD of de werkwijze, waardoor onderzoeken van de AIVD zowel nu als in de toekomst mogelijk in gevaar worden gebracht. Gezien de inhoud van de aan de weigering ten grondslag liggende gegevens heeft de minister zich echter niet op het standpunt kunnen stellen dat vanwege de aard van de gegevens in het geheel geen op [wederpartij] toegespitste motivering kan worden gegeven waarom de VGB wordt geweigerd. De minister heeft het belang van de staatsveiligheid, dat wordt gediend met vertrouwelijkheid van de gegevens, ten onrechte in zodanige mate laten prevaleren boven het belang van [wederpartij] dat hem ieder uitsluitsel over de feiten, op grond waarvan hem de VGB is geweigerd, is onthouden. Voorts valt zonder nadere toelichting van de minister niet in te zien waarom de minister niet kenbaar heeft gemaakt welke indicaties een rol hebben gespeeld bij de weigering. De verwijzing naar de criteria in de Leidraad voegt op zichzelf bezien weinig toe, nu het ook hier gaat om een algemene opsomming van omstandigheden die een rol zouden kunnen spelen in ieder veiligheidsonderzoek. Door het ontbreken van enige feitelijke onderbouwing en het nalaten van een nadere invulling van de indicatie of indicaties die de minister aanwezig acht, kan [wederpartij] zich in rechte niet of nauwelijks verweren tegen de tegen hem gerezen bezwaren en wordt wezenlijk afbreuk gedaan aan het beginsel van hoor en wederhoor in de procedure bij de rechter. De rechtbank ziet, gelet op de aan de weigering ten grondslag gelegde gegevens, geen grond voor het oordeel dat de gekozen mate van vertrouwelijkheid en de gevolgen daarvan voor de kwaliteit van de procedure in rechte zijn gerechtvaardigd in het belang van de staatsveiligheid. Naar het oordeel van de rechtbank is het besluit van 8 januari 2015 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
6. Ter uitvoering van de opdracht in de tussenuitspraak van de rechtbank heeft de minister in zijn brief van 18 augustus 2015 een nadere motivering gegeven. De minister stelt daarin dat de criteria "onafhankelijk" en "loyaal" uit de Leidraad een rol hebben gespeeld bij de afweging de VGB aan [wederpartij] te weigeren. Uit het naar [wederpartij] ingestelde veiligheidsonderzoek is informatie naar voren gekomen die aanleiding geeft tot twijfel over zijn onafhankelijkheid. Tevens is uit dit onderzoek naar voren gekomen dat er twijfel bestaat over de loyaliteit van [wederpartij] aan de Nederlandse samenleving en de democratische rechtsorde. Deze loyaliteitsproblemen kunnen volgens de minister een gevaar opleveren voor de nationale veiligheid of andere gewichtige staatsbelangen.
7. [wederpartij] betoogt dat de minister niet heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak van de rechtbank, omdat hij de weigering van een VGB in zijn brief van 18 augustus 2015 niet feitelijk heeft onderbouwd.
7.1. Bij het criterium "onafhankelijk" staat in de Leidraad dat een betrokkene de vertrouwensfunctie onafhankelijk moet kunnen uitoefenen. Afhankelijkheid kan het gevolg zijn van persoonlijk gedrag, zoals verslavingen of zware financiële problemen. Dit kan betrokkene belemmeren in zijn of haar belangenafweging. Afhankelijkheid kan ook volgen door (ongewenste) beïnvloeding door de partner, familie, vrienden of buitenlandse overheden. Bij het criterium "loyaal" staat in de Leidraad dat in een veiligheidsonderzoek wordt onderzocht of een betrokkene voldoende loyaal is aan de werkgever, de Nederlandse samenleving en de democratische rechtsorde. Loyaliteitsproblemen kunnen bij vertrouwensfuncties leiden tot integriteitsschendingen die de nationale veiligheid kunnen schaden.
De minister heeft in de nadere motivering van 18 augustus 2015, anders dan in het besluit op bezwaar van 8 januari 2015, niet volstaan met een loutere verwijzing naar de Leidraad, maar te kennen gegeven welke criteria in zijn afweging een rol hebben gespeeld. Na kennis te hebben genomen van de geheime stukken en met name gelet op de toelichting bij het criterium "onafhankelijk" van de Leidraad is de Afdeling van oordeel dat de minister in dit geval voldoende heeft gemotiveerd waarom er onvoldoende waarborgen zijn dat [wederpartij] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal vervullen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister niet heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak van de rechtbank.
Conclusie
8. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 8 januari 2015 is gegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 januari 2015 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Nu het in de tussenuitspraak van de rechtbank vastgestelde gebrek aan het besluit van 8 januari 2015 is hersteld ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten.
Het hoger beroep van de minister is gegrond. De einduitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd.
9. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 9 november 2015, in zaak nr. 15/808;
III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 8 januari 2015, kenmerk 84cab07d-or1-1.0;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1488,00 (zegge: veertienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [wederpartij] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Slump w.g. Man
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016
629.