ECLI:NL:RVS:2017:121
Raad van State — Uitspraak 


201508766/1/A3.
Datum uitspraak: 18 januari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 oktober 2015 in zaak nr. 15/1469 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 18 augustus 2014 heeft de staatssecretaris de aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) voor de functie van beëdigd advocaat [NAAM].
Bij besluit van 20 januari 2015 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2016, waar [appellant] en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R. Faasse, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1. Voor de tekst van de relevante wet- en regelgeving en het relevante beleid wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.
Inleiding
2.    [ appellant] heeft sinds 2012 een eigen juristenpraktijk in [plaats]. Omdat hij wil worden beëdigd tot advocaat [NAAM]. De staatssecretaris heeft de afgifte van een VOG geweigerd wegens zijn justitiële gegevens in het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: JDS).
3. Bij de beoordeling van de aanvraag heeft de staatssecretaris de criteria toegepast die zijn gepubliceerd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2013 (Stcrt. 2013, 5409) (hierna: Beleidsregels).
Hoger beroep [appellant]
4. In het JDS is over [appellant] vermeld dat hij op 29 januari 2004 door het Gerechtshof ’s-Gravenhage is veroordeeld tot een gevangenisstraf van 14 jaren wegens moord (artikel 289 Wetboek van Strafrecht) en wegens het voorhanden hebben van een verboden wapen en munitie van categorie III (artikel 26, eerste lid, van de Wet wapens en munitie). De uitspraak in hoger beroep is op 25 januari 2005 onherroepelijk geworden. Uit het arrest van het Gerechtshof ’s-Gravenhage van 29 januari 2004 volgt dat [appellant] op 6 december 2002 door de rechtbank is veroordeeld.
5.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat zijn justitiële gegevens in de weg staan aan de afgifte van een VOG. Daartoe voert [appellant] aan dat het beantwoorden van de vraag of hij gezien zijn strafrechtelijk verleden als advocaat [NAAM]Nederlandse orde van advocaten en niet van de staatssecretaris. Daarnaast voert hij aan dat binnen de terugkijktermijn van vier jaren geen strafbare feiten in het JDS voorkomen, zodat hij erop mocht vertrouwen dat een VOG zou worden afgegeven. Ook voert [appellant] aan dat de staatssecretaris geen op de omstandigheden van het geval toegespitste belangenafweging heeft verricht. In dit verband stelt hij dat de staatssecretaris zijn standpunt dat er een zeer groot risico is voor de samenleving niet heeft gemotiveerd. [appellant] betwist de juistheid van dit standpunt. Hij stelt dat er geen enkele aanwijzing is, vóór of na zijn detentie, om aan te nemen dat er een risico voor de samenleving aanwezig is en zijn justitiële gegevens vormen op zichzelf onvoldoende aanleiding om dit risico aan te nemen. In zijn reclasseringsrapport is het risico op recidive zeer laag geclassificeerd en deze classificatie heeft er zelfs toe geleid dat zijn opleiding is vergoed en hij in aanmerking is gekomen voor vervroegde invrijheidstelling onder voorwaarden. Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat het tijdsverloop na zijn invrijheidstelling in 2009 te kort is om aan te nemen dat de justitiële gegevens niet langer van negatieve invloed zijn op de integriteitseisen voor een advocaat. Sinds zijn invrijheidstelling heeft [appellant] zonder problemen gefunctioneerd. Hij heeft zich juist ontwikkeld tot een vakbekwaam en succesvolle juridische dienstverlener. Volgens hem is de relatie tussen advocaten en cliënten niet anders dan de relatie tussen een juridische dienstverlener, zoals [appellant], en zijn cliënten.
5.1.
De staatssecretaris heeft gebruik gemaakt van de bijzondere weigeringsmogelijkheid van paragraaf 3.4 van de Beleidsregels. Blijkens de toelichting bij deze paragraaf is de bijzondere weigeringsgrond van toepassing op situaties waarin sprake is van een strafbaar feit dat buiten de van toepassing zijnde terugkijktermijn valt en dat de rechtsorde zodanig heeft geschokt dat het gerechtvaardigd is een VOG, gelet op het risico voor de samenleving en gezien de relatie van het gepleegde strafbare feit tot het doel van de aanvraag, te weigeren omdat de belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de beoogde taak of bezigheid nog altijd te groot wordt geacht om een VOG te verstrekken. Hierbij valt volgens de toelichting te denken aan de situatie waarin een persoon die veroordeeld is wegens moord een VOG aanvraagt voor de functie van docent of indien een volwassen persoon die is veroordeeld wegens stalking van kinderen een VOG aanvraagt om te kunnen werken met kinderen.
5.2.
De staatssecretaris stelt dat cliënten van [appellant] erop moeten kunnen vertrouwen dat hij als advocaat [NAAM]. Hij zal één op één-relaties met zijn cliënten hebben waarbij tijdelijke afhankelijkheid zal ontstaan en daardoor, gezien zijn justitiële gegevens, een risico op geweldsmisdrijven. Bij het opnieuw plegen van een moord zullen de gevolgen onomkeerbaar zijn en zal de samenleving ernstig geschokt zijn met nadelige gevolgen voor het door de samenleving in de advocatuur gestelde vertrouwen. Volgens de staatssecretaris is het tijdsverloop tussen de strafrechtelijke veroordeling van [appellant] op 6 december 2002 en het moment van beoordeling van de aanvraag, gezien de ernst van het delict, te kort om een VOG te verlenen.
5.3.
Ingevolge artikel 2 van de Advocatenwet dient gelijktijdig met de indiening van een verzoek om inschrijving als advocaat [NAAM], afgegeven volgens de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg), te worden overgelegd. De staatssecretaris stelt zich terecht op het standpunt dat hij bij de beoordeling van een aanvraag om een VOG een eigen verantwoordelijkheid heeft en dat bij die beoordeling het strafrechtelijk verleden van belang is.
In het JDS wordt over [appellant] binnen de terugkijktermijn van 4 jaren geen justitieel gegeven vermeld. In de twintig jaren voorafgaande aan zijn aanvraag om een VOG wordt daarin echter een strafbaar feit vermeld waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld en waarvoor hij is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf. Gelet op paragraaf 3.4 van de Beleidsregels mocht [appellant] naar het oordeel van de Afdeling er daarom niet op vertrouwen dat hem zonder meer een VOG zou worden verleend.
Voor toepassing van de bijzondere weigeringsgrond bestaat niet reeds aanleiding, indien aan de in paragraaf 3.4 vervatte formele voorwaarden is voldaan. Gelet op de facultatieve formulering van deze paragraaf vergt de toepassing ervan door de staatssecretaris een op de omstandigheden van het geval toegespitste belangenafweging. Daarbij spelen dezelfde omstandigheden een rol als bij de toepassing van het subjectieve criterium.
De staatssecretaris betwist niet de door [appellant] gestelde conclusies van het psychologisch rapport en het reclasseringsrapport dat het risico op recidive erg klein is. Over dit risico heeft de staatssecretaris geen nadere inlichtingen ingewonnen. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat hij ook zonder dergelijke inlichtingen een weloverwogen besluit kan nemen. Volgens de staatssecretaris is het tijdsverloop sinds de strafrechtelijke veroordeling op 6 december 2002 te gering, waardoor [appellant] niet heeft kunnen laten zien dat hij weer naar behoren deel heeft kunnen nemen aan de samenleving. Daarbij heeft de staatssecretaris in aanmerking genomen dat [appellant], in de periode tussen zijn veroordeling op 6 december 2002 en zijn aanvraag om een VOG van 23 juli 2014, tot februari 2009 in detentie heeft verbleven en dat het elektronisch toezicht op 1 november 2010 is beëindigd. Ter zitting heeft de staatssecretaris daarbij toegelicht dat goed denkbaar is dat in 2019, tien jaar na zijn invrijheidstelling en daarbij in aanmerking genomen dat de terugkijktermijn voor advocaten thans tien jaren bedraagt, een hernieuwde beoordeling anders is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris in de belangenafweging, gelet op het risico voor de samenleving indien het in het JDS vermelde strafbare feit wordt herhaald, overwegende betekenis mogen toekennen aan het tijdsverloop na de strafrechtelijke veroordeling op 6 december 2002 waarbij [appellant] eerst sedert februari 2009 op vrije voeten is. Bij een eventuele aanvraag van [appellant] in 2019 dient de staatssecretaris een nieuwe afweging omtrent de verlening van een VOG te maken.
Gelet hierop heeft de staatssecretaris zich ook op standpunt mogen stellen dat het risico voor de samenleving van een ernstige aantasting van het vertrouwen in de advocatuur door een herhaling van het strafbare feit, ondanks het door [appellant] gestelde lage risico op recidive, niet is geweken. Dat [appellant] sinds zijn vrijlating in 2009 naar zijn stellen zonder problemen heeft gefunctioneerd en dat hij zich heeft ontwikkeld tot een vakbekwaam en succesvol juridische dienstverlener neemt, gezien het risico voor de samenleving, de belemmering voor een behoorlijke uitoefening van het beroep als advocaat [NAAM]. Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris in redelijkheid gebruik mogen maken van de bijzondere weigeringsmogelijkheid van paragraaf 3.4 van de Beleidsregels. Het betoog faalt.
6.    Voorts betoogt [appellant] dat de staatssecretaris gelijke gevallen ongelijk heeft behandeld. Hij stelt dat in een soortgelijk geval over een fiscalist in een in de media bekende zaak wel een VOG is afgegeven voor de functie van advocaat. Ook betoogt [appellant] dat het besluit van 20 januari 2015 in strijd met het verbod van vooringenomenheid en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) is genomen.
6.1.
De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de situatie van [appellant] verschilt van de situatie waarop hij zich beroept. Volgens de staatssecretaris heeft afgifte van een VOG in die zaak plaatsgevonden op basis van de Beleidsregels VOG-NP-RP 2011. Sindsdien zijn in het kader van de afgifte van een VOG de integriteitseisen voor een advocaat [NAAM]. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] genoemde zaak niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde zaak.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het besluit van 20 januari 2015 in strijd is met het verbod van vooringenomenheid als bedoeld in artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht. Daarbij is van belang dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het besluit van 20 januari 2015 in overeenstemming is met de in de Beleidsregels vervatte beleidskeuzen. Voorts ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het besluit van 20 januari 2015 in strijd is met het EVRM, omdat [appellant] zijn betoog in zoverre niet heeft gemotiveerd. Het betoog faalt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Borman    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2017
629.
BIJLAGE
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
Artikel 28
Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Artikel 35
Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
Beleidsregels VOG-NP-RP 2013
Paragraaf 3 Beoordeling van de aanvraag
Ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag ontvangt het COVOG alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS. De justitiële gegevens kunnen zowel uit Nederland als uit het buitenland afkomstig zijn. Aan de aanvrager die niet voorkomt in het JDS, wordt zonder meer een VOG afgegeven.
Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium (zie hieronder paragraaf 3.2 en 3.3).
Paragraaf 3.1 Terugkijktermijn
Bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager wordt een terugkijktermijn in acht genomen.
[…] .
Paragraaf 3.1.1 Periode terugkijktermijn
Ten aanzien van de periodes waarover wordt teruggekeken wordt een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de terugkijktermijn niet in duur wordt beperkt en gevallen waarin de terugkijktermijn wel in duur wordt beperkt.
[…].
Terugkijktermijn in duur beperkt
In alle andere gevallen dan hiervoor genoemd, is sprake van een terugkijktermijn die in duur wordt beperkt. Dit houdt in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS. Van deze terugkijktermijn van vier jaren wordt slechts afgeweken wanneer sprake is van één van de hieronder genoemde uitzonderingen. In dat geval geldt de daar genoemde terugkijktermijn.
Van de terugkijktermijn van vier jaren wordt afgeweken indien:
a. de aanvraag voor een VOG naar het oordeel van het COVOG ziet op een functie met hoge integriteiteisen. In dat geval geldt een terugkijktermijn van tien jaren. Bij hoge uitzondering kan van deze termijn worden afgeweken indien het COVOG een langere termijn heeft vastgesteld;
[…].
Paragraaf 3.2 Het objectieve criterium
De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
[…].
Paragraaf 3.3 Het subjectieve criterium
Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG.
Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn:
- de afdoening van de strafzaak;
- het tijdsverloop;
- de hoeveelheid antecedenten.
Indien de aanvrager ten tijde van het plegen van een strafbaar feit minderjarig was, betrekt het COVOG dit in de beoordeling van de aanvraag.
Ten behoeve van een goede oordeelsvorming is het COVOG bevoegd inlichtingen in te winnen bij het Openbaar Ministerie en de reclassering.
Naast justitiële gegevens kunnen ook politiegegevens de beoordeling worden betrokken. In de politiesystemen kunnen bijvoorbeeld mutaties omtrent strafbare feiten aanwezig zijn, opgemaakte processen-verbaal en (dag)rapporten. Ondanks het feit dat deze informatie niet in alle gevallen tot vervolging heeft geleid, kan deze bij de beoordeling van de aanvraag worden meegewogen. Hierdoor wordt een betrouwbaar beeld verkregen van de integriteit van de aanvrager.
Omstandigheden waaronder het feit is gepleegd
In het geval dat het COVOG na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken
Paragraaf 3.4 Bijzondere weigeringsmogelijkheid
De VOG wordt in beginsel afgegeven wanneer de aanvrager binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn niet voorkomt in de justitiële documentatie, dan wel binnen de terugkijktermijn in de justitiële documentatie een justitieel gegeven wordt vermeld dat, geoordeeld naar de omstandigheden van het geval, onvoldoende zwaarwegend is om op grond daarvan de VOG niet te verstrekken. Indien echter onder deze omstandigheden buiten de van toepassing zijnde terugkijktermijn in het JDS een strafbaar feit wordt vermeld waarvan de aard en de ernst zodanig zijn dat, gelet op het doel van de aanvraag en het risico voor de samenleving, de belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de beoogde taak of bezigheden te groot wordt geacht, kan de VOG worden geweigerd.
Voorwaarde voor toepassing van deze weigeringsgrond is dat in de justitiële documentatie van de twintig jaren voorafgaand aan de aanvraag de volgende gegevens zijn aangetroffen:
- justitiële gegevens over misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld en waarvoor de aanvrager is veroordeeld tot:
- een onvoorwaardelijke gevangenisstraf of jeugddetentie en/of
- de maatregel van terbeschikkingstelling aan de staat en/of
- plaatsing in een inrichting voor jeugdigen.
of
- justitiële gegevens over misdrijven die zijn gepleegd tegen kinderen, waarvoor de aanvrager is veroordeeld en de VOG wordt aangevraagd voor een functie die ziet op het werken met kinderen.
Van deze laatste weigeringsgrond wordt terughoudend gebruik gemaakt.