ECLI:NL:RVS:2016:2919
Raad van State — Uitspraak 


201600265/1/A2.
Datum uitspraak: 2 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2015 in zaak nr. 15/3876 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot voor kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2014 herzien en op nihil gesteld en bij besluit van 15 mei 2015 de kinderopvangtoeslag over 2013 definitief vastgesteld op nihil.
Bij afzonderlijke besluiten van 23 juni 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door
drs. J.G.C van de Werken, werkzaam bij die dienst, zijn verschenen.
Overwegingen
Intrekking
1. Ter zitting is gebleken dat de Belastingdienst/Toeslagen tegemoet komt aan het hoger beroep van [appellante] voor zover dit betrekking heeft op het berekeningsjaar 2014. [appellante] heeft het hoger beroep in zoverre ter zitting ingetrokken. Dit brengt mee dat partijen uitsluitend nog verdeeld zijn over de vraag of [appellante] over het berekeningsjaar 2013 recht heeft op kinderopvangtoeslag.
Aanleiding
2. [appellante] heeft voor haar twee kinderen gebruik gemaakt van kinderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau]. Voor de kosten van kinderopvang in 2013 heeft [appellante] voorschotten kinderopvangtoeslag ontvangen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het voorschot over toeslagjaar 2013 definitief berekend en op nihil gesteld. Aan dit besluit, gehandhaafd bij besluit op bezwaar, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij alle kosten voor kinderopvang heeft betaald. De Belastingdienst/Toeslagen is dan ook tot de conclusie gekomen dat [appellante] over 2013 geen recht had op kinderopvangtoeslag.
De rechtbank heeft het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen onderschreven en het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. In geschil is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellante] niet alle kosten voor kinderopvang over 2013 heeft voldaan en zo ja, of haar dat kan worden verweten.
Hoger beroepsgronden
- Bevoegdheid Afdeling
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de Afdeling bezwaarlijk als hoger beroepsorgaan in procedures als de onderhavige kan worden aangemerkt omdat de Afdeling mede verantwoordelijk is voor het tot stand komen van de relevante wetgeving, omdat op voorhand niet valt in te zien dat de jurisprudentie van de Afdeling waarnaar in de onderhavige uitspraak is verwezen, onjuist is. Volgens [appellante] staat de dubbelrol van de Afdeling in de weg aan een eerlijke procedure als bedoeld in artikel 6 van het Europees verdrag voor bescherming van de rechten van de mens (hierna: EVRM).
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:574), bestaat geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellante] zich niet kan vinden in de jurisprudentie van de Afdeling in vergelijkbare zaken is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken.
Het betoog faalt.
- Handelingsbekwaamheid Belastingdienst/Toeslagen
4. Ter zitting heeft [appellante] erop gewezen dat de Belastingdienst blijkens een brief van 11 oktober 2016 van de staatssecretaris van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal onder curatele is gesteld. Volgens [appellante] heeft dit tot gevolg dat voor het verrichten van rechtshandelingen door de Belastingdienst/Toeslagen instemming van de curator noodzakelijk is.
4.1. De Afdeling overweegt dat het verscherpt toezicht door de Inspectie der Rijksfinanciën op artikel 1 Belastingdienst van de begroting van Financiën (IX) dat is ingesteld, geen gevolgen heeft voor het optreden van de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting in deze procedure. Evenmin raakt dit de besluitvorming waar het in deze procedure om gaat.
- Bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om voorschotten te herzien
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) uiterlijk 13 weken na de aangifte Inkomstenbelasting een definitieve berekening dient op te stellen. Dit heeft de Belastingdienst/Toeslagen nagelaten zodat het recht op het herzien in het nadeel van [appellante] ten tijde van de besluitvorming reeds is komen te vervallen. Volgens [appellante] is de definitieve berekening over 2013 daarmee van elke rechtskracht ontbloot.
5.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Awir, zoals deze bepaling luidde tot 1 januari 2014, verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vijfde lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen dertien weken (vanaf 1 januari 2013: negen maanden) nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dit eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Voor de toepassing van de eerste volzin wordt een aangifte inkomstenbelasting die is ingediend vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar geacht te zijn ingediend op 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
Ingevolge het tweede lid kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien voor geen van de in het eerste lid bedoelde personen over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting of een beschikking terzake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe uiterlijk 31 december van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
5.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1485, overweegt de Afdeling dat de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, grond biedt voor het oordeel dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vijfde lid, te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19, definitief vast te stellen. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Voor zover die vaststelling toch na vijf jaar plaatsvindt, is de Belastingdienst/Toeslagen niet langer bevoegd om de toeslag definitief op een lager bedrag vast te stellen dan het bedrag van het laatste aan de aanvrager toegekende voorschot. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
In het geval van [appellante] is de kinderopvangtoeslag voor 2013 binnen vijf jaar na afloop van het betreffende toeslagjaar definitief vastgesteld. Hoewel op dat moment de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde termijnen waren verstreken, was de dienst tot deze herziening bevoegd, omdat deze wel binnen vijf jaar na de laatste dag van het toeslagjaar heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
- Toetsing vooraf
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op de Belastingdienst/Toeslagen niet de verplichting rust om een aanvraag om kinderopvangtoeslag vooraf te toetsen. Volgens [appellante] volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 16 van de Awir dat op de dienst een onderzoeksplicht vooraf rust. Alleen indien uit gegevens die uitsluitend na afloop van een toeslagjaar kunnen worden vastgesteld, zoals de hoogte van het verzamelinkomen, blijkt dat de hoogte van het toegekende voorschot onjuist was, is de dienst bevoegd het voorschot te herzien. Omdat die situatie in dit geval niet aan de orde is, heeft de dienst, door de kinderopvangtoeslag over 2013 definitief vast te stellen op nihil, gehandeld in strijd met artikel 16 van de Awir, aldus [appellante].
7. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4179), kan in artikel 16, vierde (thans: vijfde) lid, van de Awir, noch in enige andere bepaling van de Awir steun worden gevonden voor het oordeel dat de hoogte van een toegekend voorschot slechts kan worden gewijzigd indien het verzamelinkomen van de aanvrager wijzigt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 16, vierde (thans: vijfde) lid, van de Awir (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, pag. 49) volgt dat de hoogte van een voorschot ook kan worden herzien in situaties waarin na de verlening van het voorschot blijkt, bijvoorbeeld uit door de belanghebbende verstrekte gegevens, dat dit tot een hoger of lager bedrag is toegekend dan het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld. Nu uit artikel 26 van de Awir voortvloeit dat ook de tegemoetkoming op een lager bedrag kan worden vastgesteld dan het bedrag van het voorschot, geldt het voorgaande ook in een geval waarin het voorschot niet is herzien, maar de tegemoetkoming direct is vastgesteld. Dat dit beperkt zou zijn tot gegevens die pas na afloop van het toeslagjaar bekend zouden zijn, kan hieruit, anders dan [appellante] stelt, niet worden afgeleid. Uit het voorgaande volgt dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen door de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2013 heeft gehandeld in strijd met artikel 16 van de Awir.
Het betoog faalt.
- Kosten kinderopvang
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet heeft aangetoond dat zij alle kosten voor kinderopvang over 2013 heeft betaald en om die reden geen aanspraak op kinderopvangtoeslag heeft. Zij voert aan dat zij alle door het gastouderbureau ontvangen facturen heeft betaald en dat zij met het gastouderbureau heeft afgesproken om aan het eind van het jaar de meer- en minderuren af te rekenen. Dat het gastouderbureau geen juiste en zorgvuldige administratie bijhoudt en heeft nagelaten een eindafrekening op te stellen, kan haar niet worden verweten, aldus [appellante].
8.1. Ingevolge artikel 1.7, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wkkp) is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1o. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2o. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3o. de soort kinderopvang.
8.2. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Awir verstrekt een belanghebbende de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
8.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2829), volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in verbinding met artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wkkp, dat degene die aanspraak op kinderopvangtoeslag maakt, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gehad en wat de hoogte van die kosten is. Hieruit volgt dat het aan [appellante], als degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag, is om documenten over te leggen waaruit kan worden afgeleid dat zij aanspraak op kinderopvangtoeslag heeft en wat de hoogte van die aanspraak is. Anders dan [appellante] betoogt, rust derhalve op de Belastingdienst/Toeslagen geen plicht om bij onduidelijkheden of een onvolledige administratie een onderzoek bij het desbetreffende gastouderbureau te starten.
8.4. Uit het betalingsoverzicht dat de Belastingdienst/Toeslagen bij het verweerschrift in beroep heeft gevoegd - en dat door [appellante] niet is bestreden - volgt dat [gastouderbureau] voor het jaar 2013 voor een bedrag van € 17.529,94 aan facturen heeft verstuurd naar [appellante]. De totale kosten van de opvang in dat jaar bedragen volgens het jaaroverzicht € 17.529,92. Uit de bankafschriften volgt evenwel dat [appellante] een bedrag van € 12.516,00 heeft betaald aan het gastouderbureau. Het betoog van [appellante] dat zij alle door [gastouderbureau] ontvangen facturen heeft betaald, strookt derhalve niet met de door haar overgemaakte bedragen zoals blijkt uit haar bankafschriften. Dat, zoals [appellante] betoogt, zij met het gastouderbureau de afspraak heeft gemaakt dat zij per maand een vast bedrag gefactureerd krijgt en aan het eind van het jaar de meer- of minderuren worden afgerekend, heeft zij niet onderbouwd met stukken. Derhalve kan aan dit betoog geen betekenis worden toegekend.
8.5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen een betalingsregeling om de openstaande bedragen over het toeslagjaar 2013 alsnog te voldoen, heeft kunnen afwijzen. Volgens haar biedt de wet geen grond voor het oordeel dat betaling niet achteraf kan plaatsvinden en heeft de Belastingdienst/Toeslagen er ook geen belang bij om niet mee te werken aan nabetalingen. Bovendien overschrijdt de dienst zelf ook telkenmale de voorgeschreven termijnen, zo stelt zij.
8.6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 november 2013; ECLI:NL:RVS:2013:2006) brengen de achtergrond van de regeling voor het toekennen van kinderopvangtoeslag en het verstrekken van voorschotten daarvoor en het belang van controle op een juiste besteding van overheidsgelden met zich dat de verschuldigde kosten voor kinderopvang daadwerkelijk ten tijde van die opvang of uiterlijk kort daarna worden voldaan. Daargelaten binnen welke termijn de betaling van de verschuldigde kosten exact dient te geschieden, is betaling in 2015 voor het toeslagjaar 2013 in ieder geval te laat om aan dit jaar te kunnen worden toegerekend.
Dit betoog faalt.
Bespreking gronden door de rechtbank
9. Ten aanzien van het betoog van [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet bevoegd is een oordeel te geven over het wettelijk toeslagensysteem in zijn algemeenheid omdat de rechtbank zich hierover kan uitspreken indien de Belastingdienst/Toeslagen handelt in strijd met de wet, overweegt de Afdeling dat gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen in haar geval heeft gehandeld in strijd met de wet.
Dit betoog faalt.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak, voor zover bestreden, dient te worden bevestigd.
11. In verband met de tegemoetkoming aan het hoger beroep wat betreft het berekeningsjaar 2014, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting toegezegd het griffierecht te zullen vergoeden alsmede de proceskosten, te berekenen op basis van vier punten vanwege de verrichte proceshandelingen door een advocaat.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover bestreden.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.
w.g. Borman w.g. Fenwick
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2016
608.