ECLI:NL:RVS:2016:2737
Raad van State — Uitspraak 


201508392/1/A3.
Datum uitspraak: 19 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 oktober 2015 in zaak nr. 15/1985 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2014 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.300,00 voor twee overtredingen van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet).
Bij besluit van 5 maart 2015 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 september 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. N.B.P. Arets, werkzaam bij DAS Nederlandse Rechtsbijstand Verzekeringsmaatschappij N.V., en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Karkich en mr. I.E. van Heijningen, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 31 mei 2013 heeft een arbeidsongeval plaatsgevonden. Een werknemer van [appellante] werd tijdens het lossen van zijn vrachtwagen geraakt door de last, waardoor hij een gecompliceerde beenbreuk opliep en in het ziekenhuis is opgenomen. De minister heeft [appellante] een boete opgelegd voor overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in samenhang met artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit), omdat [appellante] volgens de minister het gevaar om door de last te worden geraakt niet heeft voorkomen of zoveel mogelijk heeft beperkt. Tevens is [appellante] beboet voor overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Arbowet, omdat zij het arbeidsongeval niet direct heeft gemeld bij de Inspectie SZW. Het bezwaar en beroep zijn ongegrond verklaard. [appellante] kan zich daar niet in vinden.
2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Arbowet wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
a. werkgever:
1°. degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten;
2°. degene aan wie een ander ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder 1°;
b. werknemer: de ander, bedoeld onder a.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, meldt de werkgever arbeidsongevallen die leiden tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname direct aan de daartoe aangewezen toezichthouder en rapporteert hij hierover desgevraagd zo spoedig mogelijk aan deze toezichthouder.
Ingevolge artikel 16, tiende lid, zijn de werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 3.17 van het Arbobesluit wordt het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt. Artikel 3.16, vijfde lid, laatste volzin, is van toepassing.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op haar de plicht rustte om het arbeidsongeval direct aan de Inspectie SZW te melden. Daartoe voert [appellante] aan dat de betreffende werknemer in dienst was van [bedrijf A] te Hengelo. [appellante] heeft op vrijdagmiddag, direct na het ongeval, [bedrijf A] daarvan op de hoogte gesteld, met het dringend verzoek hiervan melding te doen bij de Inspectie SZW. [bedrijf A] heeft uiteindelijk op maandag, de eerstvolgende werkdag na het ongeval, die melding gedaan. Ter zitting bij de Afdeling heeft haar standpunt desgevraagd genuanceerd. Zij heeft betoogd dat zij weliswaar niet aan haar meldingsverplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet heeft voldaan, maar dat de boete daarvoor onevenredig hoog is. [appellante] zegt te goeder trouw te hebben gehandeld door het arbeidsongeval direct aan de formele werkgever te melden en erop vertrouwd dat die het ongeval direct bij de Inspectie SZW zou melden. Volgens [appellante] heeft [bedrijf A], hoewel de melding niet op vrijdagmiddag is gedaan, voortvarend gehandeld door dat op de eerstvolgende werkdag te doen. Voorts merkt [appellante] op dat zij de boete door faillissementen van [bedrijf A] en het bedrijf waar het arbeidsongeval heeft plaatsgevonden, niet meer kan verhalen.
3.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Arbowet diende de werkgever het arbeidsongeval dat leidde tot een ziekenhuisopname direct aan de Inspectie SZW te melden. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van die wet is de werkgever degene aan wie een ander ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten. In de memorie van toelichting op artikel 1 (Kamerstukken II 1997/98, 25 879, nr. 3, blz. 35) wordt als voorbeeld van deze situatie genoemd het uitzendbureau, dat arbeidskrachten uitleent. Niet het uitzendbureau is dan werkgever, maar degene die de arbeidskrachten inleent, aldus de memorie van toelichting.
3.2. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 24 september 2014 ligt een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport van een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW van 1 november 2013 ten grondslag. Daaruit volgt dat het arbeidsongeval vrijdag 31 mei 2013 omstreeks 14:00 uur heeft plaatsgevonden. [directeur] van [appellante], heeft verklaard dat hij daar diezelfde middag melding van heeft gedaan bij [bedrijf A]. [bedrijf A] heeft het arbeidsongeval op maandag 3 juni 2013 bij de Inspectie SZW gemeld via een webmelding, die om 16:54 uur is geregistreerd.
3.3. In hoger beroep is niet langer in geschil dat [appellante], gelet op in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Arbowet, als werkgever moet worden aangemerkt. Derhalve rustte op [appellante] de plicht om het arbeidsongeval, nadat daarop een ziekenhuisopname volgde, direct aan de Inspectie SZW te melden. Niet in geschil is voorts dat [appellante] daaraan niet heeft voldaan.
3.4. Haar betoog dat de boete onevenredig hoog is omdat zij te goeder trouw heeft gehandeld, wordt niet gevolgd. [appellante] behoorde te weten dat zij werkgever is in de zin van de Arbowet. Zij behoorde voorts op de hoogte te zijn van de verplichtingen die uit die wet voortvloeien, waaronder de verplichting voor de werkgever om een arbeidsongeval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet te melden. Voor een afdoende onderzoek naar een arbeidsongeval is van groot belang dat de Inspectie SZW zo spoedig mogelijk na het ongeval ter plaatse kan zijn, opdat zij een feitelijke situatie aantreft die overwegend overeenkomt met die ten tijde van het ongeval. Dan kan het ongeval optimaal worden gereconstrueerd. Gelet op de daarbij te betrachten spoed is de wettelijke verplichting een ongeval "direct" te melden van wezenlijk belang. Niet kan worden gesteld dat [appellante] geen verwijt treft nu [bedrijf A] het arbeidsongeval de eerstvolgende werkdag heeft gemeld, omdat de Inspectie SZW 24 uur per dag, 7 dagen per week bereikbaar is voor het melden van arbeidsongevallen. Dus in dit geval was zij ook bereikbaar op de zaterdag en zondag tussen 31 mei 2013, de dag van het ongeval en maandag 3 juni 2013, de dag van de melding door [bedrijf A]. De rechtbank heeft terecht overwogen dat nu [appellante] het doen van een melding heeft overgelaten aan [bedrijf A], de omstandigheid dat [bedrijf A] die melding niet direct heeft gedaan nadat duidelijk was dat de werknemer in het ziekenhuis werd opgenomen, gelet op de op [appellante] rustende wettelijke verplichting, voor rekening en risico van [appellante] komt.
3.5. Het betoog faalt.
4. Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat de boete valt onder categorie 5 van de Beleidsregel Boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel). Daartoe voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat de melding is gedaan door een ander dan de werkgever. Volgens [appellante] is de melding gedaan door de werkgever, zodat de boete in categorie 3 valt.
4.1. Volgens de bijlage behorend bij de Beleidsregel is het niet (direct) melden aan de Inspectie SZW van een dodelijk arbeidsongeval of een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname, een overtreding waarvoor direct een boete volgt. Bij het niet onverwijld melden van een arbeidsongeval kunnen zich drie situaties voordoen die tot een verschillend boetenormbedrag kunnen leiden, deze betreffen:
1. te laat gemeld en niet meer te onderzoeken (50.000 euro);
2. te laat gemeld door een ander dan de werkgever en nog wel te onderzoeken (categorie 5);
3. te laat gemeld door de werkgever en nog wel te onderzoeken (categorie 3).
4.2. Zoals ook volgt uit de memorie van toelichting op artikel 1 is niet [bedrijf A], maar [appellante] werkgever in de zin van de Arbowet. Nu de melding bij de Inspectie SZW door [bedrijf A] is gedaan, heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat de boete valt onder categorie 5 van de Beleidsregel.
4.3. Het betoog faalt.
5. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet heeft aangetoond dat zij adequaat toezicht heeft gehouden op de naleving van de instructies. Daartoe voert [appellante] aan dat de verklaring van [bedrijf B] van 14 april 2015 voldoende aantoont dat in de periode waarin het ongeval zich heeft voorgedaan adequaat toezicht werd gehouden. In hoger beroep heeft [appellante] een nieuwe verklaring van [bedrijf B] van 11 december 2015 overgelegd. Daarin wordt bevestigd dat reeds zeer lange tijd zaken wordt gedaan met [appellante] en dat vanaf het begin van de samenwerking door [directeur] toezicht wordt gehouden op locatie. Volgens [appellante] gaat de directeur wel degelijk mee met de chauffeurs naar opdrachtgevers om te controleren hoe de werkzaamheden aldaar worden verricht en hierop toezicht te houden. De frequentie daarvan ligt lager bij meer ervaren chauffeurs, zoals bij de werknemer in dit geval. [appellante] had de werkzaamheden van deze chauffeur reeds meer dan voldoende gecontroleerd en mocht erop vertrouwen dat deze die dag zijn werkzaamheden op goede wijze zou uitvoeren. Ook blijkt volgens [appellante] uit een e-mailbericht van 18 augustus 2015, een in hoger beroep overgelegde verklaring van [bedrijf C] van 30 augustus 2016 en overgelegde waarschuwingen dat er toezicht wordt gehouden en dat [appellante] een sanctiebeleid hanteert. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat [appellante] ten tijde van het arbeidsongeval geen adequaat toezicht hield en redelijkerwijs een verwijt kan worden gemaakt, aldus [appellante].
5.1. De Afdeling volgt dit betoog niet. Uit de verklaringen van [bedrijf B] en [bedrijf C] noch uit de overgelegde schriftelijke waarschuwingen blijkt in voldoende mate dat [appellante] ten tijde van het arbeidsongeval adequaat toezicht hield op het lossen. De verklaringen zijn onvoldoende specifiek om de wijze van het toezicht dat [appellante] ten tijde van het arbeidsongeval uitoefende inzichtelijk te maken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de verklaring van [bedrijf C] betrekking heeft op toezicht bij het laden van de vrachtwagens van [appellante] in de havens. De schriftelijke waarschuwingen hebben geen betrekking op toezicht bij het laden en lossen, maar op het dragen van veiligheidsschoenen dan wel een veiligheidsgordel. Ook met de aanvullende toelichting die [appellante] ter zitting bij de Afdeling heeft gegeven over het steekproefsgewijs toezicht bij ervaren werknemers, zoals de betreffende werknemer, heeft [appellante] onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het toezicht adequaat is. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij ten tijde van het arbeidsongeval adequaat toezicht hield op maatregelen ter voorkoming van ongevallen tijdens het lossen, zodat de minister terecht geen aanleiding heeft gezien de boete verder te matigen dan hij al heeft gedaan.
6. In zijn verweerschrift in hoger beroep en ter zitting bij de Afdeling heeft de minister te kennen gegeven dat hij op 18 december 2015 de Beleidsregel heeft gewijzigd. Als gevolg daarvan moet de boete voor overtreding van het bepaalde in artikel 3.17 van het Arbobesluit in deze zaak niet met twee derde maar met 75% worden gematigd. De minister verzoekt de Afdeling daarom het besluit van 5 maart 2015 te vernietigen en de boete voor die overtreding op € 1.800,00 vast te stellen.
6.1. Gelet hierop is het hoger beroep gegrond.
7. De aangevallen uitspraak moet wegens dit verzoek worden vernietigd. De Afdeling zal het door [appellante] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 5 maart 2015 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete voor overtreding van het bepaalde in artikel 3.17 van het Arbobesluit betreft. De Afdeling zal de hoogte van die boete op € 1.800,00 vaststellen. Met de boete van € 900,00 voor overtreding van het bepaalde in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet, bedraagt het totaalbedrag van de boetes € 2.700,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 5 maart 2015.
8. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 oktober 2015 in zaak nr. 15/1985;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 5 maart 2015, kenmerk WBJA/JA-SVA/1.2014.1850.001, voor zover het de hoogte van de boete voor overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit betreft;
V. stelt de hoogte van de boete voor overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit vast op € 1.800,00;
VI. verstaat dat het totaalbedrag van de boetes € 2.700,00 bedraagt;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 5 maart 2015;
VIII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 828,00 (zegge: achthonderdachtentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Van Deventer-Lustberg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2016
587.