ECLI:NL:RVS:2017:252
Raad van State — Uitspraak 


201600101/1/A3.
Datum uitspraak: 1 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Almere,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 november 2015 in zaak nr. 15/4003 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Almere.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2014 heeft de burgemeester bekend gemaakt dat op 12 december 2014 een doorzoeking door de politie heeft plaatsgevonden waarbij een handelshoeveelheid softdrugs is aangetroffen in [koffiehuis] aan de [locatie] en dat hij daarin aanleiding heeft gezien op 12 december 2014 de inrichting te sluiten voor de duur van drie maanden.
Bij besluit van 25 mei 2015 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.J. Nierop, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.C. Haan en M. van ‘t Klooster, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is de eigenaar van [koffiehuis]. Op 12 december 2014 heeft de politie bij een doorzoeking 11 gram cannabis, bestaande uit hasj en hennep, aangetroffen in het gedeelte van het koffiehuis waar de bar/toonbank en de keuken zich bevinden. Voorts heeft de politie 8 gram cannabis, bestaande uit hennep en hasj, gevonden in de kleding van [appellant] en nog eens 10 gram hasj in zijn auto die voor het koffiehuis stond geparkeerd. Hierin heeft de burgemeester aanleiding gezien om diezelfde avond met toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang het koffiehuis te sluiten voor de duur van drie maanden.
Het hoger beroep van [appellant]
Bevoegdheid tot handhavend optreden
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de aangetroffen hoeveelheid softdrugs voor eigen gebruik bestemd was en dat de burgemeester bevoegd was het koffiehuis te sluiten. Hiertoe stelt hij dat de omstandigheden van het geval erop duiden dat de softdrugs wel degelijk voor eigen gebruik bestemd waren. In dit verband voert hij tevens aan dat in het besluit op bezwaar weliswaar staat dat een bezoeker van het koffiehuis heeft verklaard dat hij daar hasj heeft gekocht, maar dat aan deze verklaring weinig waarde kan worden gehecht omdat deze anoniem is afgelegd en uit de "Bestuurlijke rapportage [koffiehuis] Almere" van 15 december 2014 blijkt dat de bezoeker in [koffiehuis] is aangehouden en niet heeft verklaard dat hij de aangetroffen hasj heeft gekocht in dat koffiehuis.
2.1. Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet luidt: "De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is."
Hennep en hasj staan op lijst II.
2.2. Niet in geschil is dat een hoeveelheid softdrugs is aangetroffen in het koffiehuis die als handelshoeveelheid kan worden gekwalificeerd. Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2362) heeft overwogen, mag worden aangenomen dat een meer dan geringe hoeveelheid drugs niet, althans niet uitsluitend, voor eigen gebruik van een persoon bestemd is, maar deels of geheel voor verkoop, aflevering of verstrekking aan derden. Daarbij kan in redelijkheid worden aangesloten bij de door het openbaar ministerie toegepaste criteria, volgens welke een hoeveelheid softdrugs van maximaal 5 gram als hoeveelheid voor eigen gebruik wordt aangemerkt. Bij de aanwezigheid van een grotere hoeveelheid drugs is in beginsel aannemelijk dat deze bestemd is voor verkoop, aflevering of verstrekking. Het ligt in dat geval op de weg van de betrokkene om het tegendeel aannemelijk te maken.
2.3. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat [appellant] het tegendeel niet aannemelijk heeft gemaakt. Dat [appellant] erop heeft gewezen dat hij de eigenaar is van het koffiehuis, dat de drugs op verscheidene plekken zijn gevonden en dat attributen die op drugshandel kunnen wijzen, zoals verpakkingsmiddelen, versnijdingsmiddelen en een weegschaal, niet zijn gevonden, is hiertoe onvoldoende, mede in aanmerking genomen het volgende. Het merendeel van de aangetroffen handelshoeveelheid drugs was in individuele verkoopeenheden verpakt. In de bestuurlijke rapportage staat dat een omwonende en een bezoeker hebben verklaard dat er in het koffiehuis wordt gehandeld in drugs. Dit wordt bevestigd in twee zogenoemde Meld Misdaad Anoniem-meldingen (hierna: MMA-meldingen). Voorts is uit observaties van de politie gebleken dat regelmatig personen het koffiehuis binnen gaan, aan de balie staan en één tot vier minuten later weer naar buiten lopen. In de bestuurlijke rapportage staat in dit verband dat het bij drugshandel vaak zo is dat de overdracht van verdovende middelen bestaat uit zeer kortstondig contact. Bovendien staat in de bestuurlijke rapportage dat voorafgaand aan de doorzoeking een bezoeker van het koffiehuis direct na het verlaten daarvan buiten het koffiehuis is aangehouden en dat deze persoon in het bezit was van een gebruikershoeveelheid drugs, zijnde 1 gram hasj (cannabis) dat in een gripzakje zat dat er hetzelfde uitzag als de aangetroffen gripzakjes met hasj in [koffiehuis]. Voorts heeft deze bezoeker verklaard zojuist een stuk hasj te hebben gekocht van de man die achter de bar staat van een Marokkaans koffiehuis in de Staatsliedenwijk en dat hij ongeveer een jaar eerder daar eveneens drugs heeft gekocht. Anders dan [appellant] betoogt, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen twijfel over het feit dat de bezoeker de drugs bij [koffiehuis] heeft gekocht. Hierbij betrekt de Afdeling dat [koffiehuis] in de Staatsliedenwijk is gelegen en dat in de bestuurlijke rapportage staat dat voornoemde bezoeker voorafgaand aan de instap niet in maar buiten het koffiehuis is aangehouden en daar heeft verklaard waar hij de drugs heeft gekocht. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat aan deze verklaring geen waarde kan worden gehecht omdat deze anoniem is afgelegd, nu wel vast staat dat deze persoon een bezoeker van het koffiehuis was. De enkele omstandigheid dat de strafzaak tegen [appellant] is geseponeerd, betreft voorts nog geen aanwijzing dat de drugs voor eigen gebruik bestemd waren. Dit geldt eveneens voor de afwezigheid van overlast, daargelaten dat uit de bestuurlijke rapportage volgt dat enkele omwonenden wel overlast van het koffiehuis hebben ervaren. De Afdeling merkt nog op dat de eerst ter zitting bij de Afdeling door [appellant] aangevoerde stelling dat de drugs door kwaadwillenden in zijn koffiehuis zijn verstopt teneinde te bereiken dat het koffiehuis wordt gesloten, in het licht van voornoemde omstandigheden niet aannemelijk is.
Het betoog faalt.
Bevoegdheid tot toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang
3. [appellant] betoogt verder dat in dit geval geen grote hoeveelheid drugs is aangetroffen en evenmin wapens zodat geen sprake was van de vereiste spoed in welk geval zonder het bieden van een zienswijzemogelijkheid een besluit kon worden genomen. De burgemeester heeft in zoverre gehandeld in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en artikel 5a van de Beleidsregels Damoclesbeleid gemeente Almere 2015 (hierna: Damoclesbeleid).
3.1. In artikel 5 van het Damoclesbeleid wordt toegelicht welke mogelijkheden de Awb en de Opiumwet bieden met betrekking tot de toepassing van de last onder bestuursdwang. Onder a staat het volgende: "Ter voorbereiding van een besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang wordt in beginsel het voornemen bekend gemaakt waartegen mondelinge of schriftelijke zienswijzen kunnen worden ingediend (artikel 4:8 en 4:9 Awb). Hiervan wordt afgezien indien de vereiste spoed zich daartegen verzet (artikel 4:11, onder a Awb)."
3.2. De burgemeester heeft toegelicht dat sluiting met de grootst mogelijke spoed noodzakelijk was omdat een handelshoeveelheid drugs in het koffiehuis aanwezig was hetgeen duidt op handel in drugs. Dit moet worden beschouwd als een gevaar voor de openbare orde, veiligheid en gezondheid. De handel in drugs wordt voorts bevestigd door verklaringen van een omwonende en een bezoeker, MMA-meldingen en observaties van de politie. Volgens de burgemeester moest met het oog op het herstel van de openbare orde en rust adequaat worden opgetreden waarmee zou worden uitgesloten dat één en ander zich zou herhalen.
3.2.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen en dat derhalve met toepassing van artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Awb kon worden afgezien van het bieden van een zienswijzemogelijkheid als bedoeld in artikel 4:8 van de Awb. Het standpunt van [appellant] dat in dit geval geen grote hoeveelheid drugs is aangetroffen en evenmin wapens zodat geen sprake was van de vereiste spoed, volgt de Afdeling niet. Hierbij betrekt de Afdeling dat de aanwezigheid van wapens in dit kader niet relevant is. Voorts betreft de in het koffiehuis aangetroffen hoeveelheid drugs bijna het viervoudige van de hoeveelheid waarvan door het openbaar ministerie wordt aangenomen dat deze is bestemd voor eigen gebruik en daarmee is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een geringe hoeveelheid drugs. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit tot sluiting van het koffiehuis is genomen in strijd met artikel 4:8 van de Awb.
Het betoog faalt.
3.3. Reeds omdat ten tijde van het primaire besluit nog het Damoclesbeleid gemeente Almere van 11 mei 2010 gold, en daarin geen bepaling vergelijkbaar aan artikel 5a van het Damoclesbeleid was opgenomen, faalt het betoog dat het primaire besluit - dat in bezwaar is gehandhaafd - is genomen in strijd met het uitgangspunt uit het beleid dat een zienswijzemogelijkheid dient te worden geboden.
Sluiting van het koffiehuis
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het Damoclesbeleid en het besluit op bezwaar in strijd zijn met de bedoelingen van de wetgever, omdat in beide documenten staat dat bij een eerste overtreding in beginsel gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid tot sluiting. Dit, terwijl uit de wetsgeschiedenis volgt dat aan de hand van de omstandigheden van het geval en de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit dient te worden bepaald hoe in een concreet geval wordt opgetreden. In dit verband wijst [appellant] er op dat in de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 30 515, nr. 3, blz. 8) nadrukkelijk wordt overwogen dat voor woningen en lokalen geen apart regime geldt. Het belang van [appellant] om zijn koffiehuis te blijven uitbaten prevaleert voorts boven het belang van de burgemeester tot het sluiten van het pand. [appellant] heeft financieel veel schade geleden en ook zijn reputatie is beschadigd. Als gevolg van de sluiting is bovendien de huurovereenkomst ontbonden en is zijn exploitatievergunning voor het uitoefenen van een alcoholvrij horecabedrijf ingetrokken.
4.1. In het Damoclesbeleid staat als uitgangspunt dat lokalen en woningen bij het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs worden gesloten, maar dat een uitzondering geldt voor bewoonde woningen. Met dit uitgangspunt wordt beoogd de loop naar het pand eruit te halen, de overtreding te beëindigen en herhaling van de overtreding te voorkomen. Daarnaast wordt hiermee ook een signaal aan de buitenwereld afgegeven dat het pand niet langer als verkoop-, aflever-, teelt- of opslagruimte voor drugs kan worden gebruikt. De herstelsanctie moet voorts voldoen aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. In het beleid wordt voor de duur van de sluiting onderscheid gemaakt tussen softdrugs en harddrugs, tussen lokalen, onbewoonde woningen en bewoonde woningen alsmede tussen een eerste, tweede en derde overtreding. Verder staat in het Damoclesbeleid dat dit richtlijnen betreffen waarvan de burgemeester in voorkomende gevallen gemotiveerd kan afwijken.
4.2. In de uitspraak van 30 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2859) heeft de Afdeling overwogen dat in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b (Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3, blz. 8 en Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, blz. 1 en 2) in algemene zin is vermeld dat bij een eerste overtreding nog niet tot sluiting van een woning dient te worden overgegaan, maar moet worden volstaan met een waarschuwing of soortgelijke maatregel, doch dat dit moet worden beschouwd als een uitgangspunt waarvan in ernstige gevallen mag worden afgeweken. In navolging van de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2947) wordt overwogen dat dit door [appellant] aangehaalde gedeelte van de wetsgeschiedenis betrekking heeft op de wijziging van artikel 13b van de Opiumwet, waarbij de bevoegdheid van de burgemeester is uitgebreid naar woningen. De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b van de Opiumwet biedt geen aanknopingspunten voor de uitleg dat ook voor lokalen geldt dat uitgangspunt behoort te zijn dat bij een eerste overtreding wordt volstaan met een waarschuwing of soortgelijke maatregel, waarvan in ernstige gevallen mag worden afgeweken. Hierbij betrekt de Afdeling dat de vermelding dat het onderscheid tussen bedrijfspanden of woningen niet relevant is, blijkens de wetsgeschiedenis ziet op de toepasbaarheid van het daarin genoemde artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden. Gelet hierop wordt in het aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat het Damoclesbeleid en het besluit op bezwaar in zoverre in strijd zijn met de wet. Derhalve bestaat evenmin grond voor het oordeel dat het Damoclesbeleid de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten gaat.
Het betoog faalt.
4.3. De rechtbank heeft voorts terecht in het aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester in dit geval had moeten volstaan met een minder verstrekkende maatregel. In het primaire besluit en in het besluit op bezwaar heeft de burgemeester gemotiveerd waarom in dit geval overeenkomstig de richtlijn uit het Damoclesbeleid is besloten tot een sluiting voor de duur van drie maanden. Daarbij heeft de burgemeester enerzijds de hoeveelheid aangetroffen drugs alsmede de overige omstandigheden die wijzen op handel in drugs betrokken. Anderzijds heeft de burgemeester hierbij betrokken de mogelijke intrekking van de exploitatievergunning voor een alcoholvrij horecabedrijf alsmede de door [appellant] in bezwaar genoemde omstandigheden dat door 14 omwonenden is verklaard dat zij geen overlast hebben ervaren van het koffiehuis, dat [appellant] groot financieel nadeel lijdt als gevolg van de sluiting, dat een ontruimingsvonnis is gegeven - [appellant] weigerde vrijwillig uit het pand te vertrekken nadat de verhuurder de huurovereenkomst buitengerechtelijk had ontbonden - en dat een faillissement dreigde. De burgemeester heeft in redelijkheid aan het algemeen belang bij sluiting van het koffiehuis voor drie maanden, in het bijzonder het belang van herstel van de openbare orde, een groter gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van [appellant] bij het achterwege laten van deze sluiting. Hierbij wordt betrokken dat niet alleen de aangetroffen hoeveelheid drugs maar ook de overige in 3.3 genoemde omstandigheden duiden op handel in drugs, waarmee de ernst van de overtreding en de noodzaak van herstel worden benadrukt. Tevens is van belang dat de drugs zijn aangetroffen bij [appellant] zelf, zijnde de eigenaar van het koffiehuis, hetgeen zoals de burgemeester terecht heeft gesteld een verzwarende omstandigheid is. Voorts is de omstandigheid of al dan niet door omwonenden overlast wordt ervaren van de handel in drugs, in dit kader niet relevant.
Het betoog faalt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Kooten-Vroegindeweij
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2017
559.