ECLI:NL:CBB:2017:28
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/845
[11350]
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 januari 2017 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. W.C.M. Niekus).
Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder vastgesteld dat appellant niet aan een last onder dwangsom van 28 mei 2014 heeft voldaan en besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom ter hoogte van € 5.839,60.
Bij besluit van 19 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 november 2016.
Appellant is, zonder bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Appellant houdt op zijn bedrijf vleeskuikens. Op 18 oktober 2010 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle (entreemonitoring) uitgevoerd op het bedrijf van appellant in verband met de inwerkingtreding van het Vleeskuikenbesluit 2010 en de aanmelding van dit bedrijf voor de hoogste bezettingsdichtheid. De toezichthouders hebben in het naar aanleiding van deze controle opgemaakte rapport van 25 oktober 2010 geconstateerd dat de door appellant opgegeven stalafmeting, zijnde 1.080 m², niet overeenkomt met de door hen gemeten stalafmeting, te weten een bruto bruikbare oppervlakte van 1.042 m². In het rapport staat bij “Opmerkingen controleur / toelichting afwijkingen” dat het verschil tussen de oppervlaktemeting door de toezichthouders en de opgave door appellant is te verklaren doordat appellant de buitenmaat van de stal heeft gebruikt voor de berekening van de oppervlakte.
1.2
Bij brief van 31 januari 2011 heeft verweerder appellant geïnformeerd dat het in 1.1 genoemde rapport is geplaatst in “Mijn documenten” en het resultaat van de meting meegedeeld. Op het bij deze brief gevoegde “overzicht bezettingsdichtheid Vleeskuikenbesluit 2010” van 28 januari 2011 staat een bruto oppervlakte van 1.042 m² geregistreerd. Dezelfde oppervlakte is vermeld in het aan appellant toegezonden “overzicht bezettingsdichtheid Vleeskuikenbesluit 2010” van 22 juli 2011.
1.3
Op 7 mei 2014 hebben toezichthouders van de NVWA een onderzoek ingesteld op het bedrijf van appellant. In het naar aanleiding hiervan opgemaakte toezichtrapport van 20 mei 2014 is het volgende opgemerkt. De stal met een capaciteit van circa 25.000 vleeskuikens is aangemeld voor categorie 3, dat wil zeggen dat de stal dient te voldoen aan de in het Vleeskuikenbesluit gestelde voorwaarden voor het houden van vleeskuikens met een bezettingsdichtheid hoger dan 39 kg/m². Op 24 oktober 2011 is hieromtrent een entreemonitoring uitgevoerd en zijn onder andere de bruto beschikbare oppervlakten gemeten. Bij het uitladen is een overschrijding berekend bij zes van de acht koppels met een spreiding tot en met afgerond 45,9 kg/m². Bij het wegladen is er een lichte overschrijding berekend bij twee van de acht koppels met een spreiding tot en met afgerond 42,3 kg/m².
1.4
Bij besluit van 28 mei 2014 is aan appellant een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van herhaling van overtreding van de maximale bezettingsdichtheid van 42 kg/m² (last onder dwangsom). Volgens verweerder is uit de controle van 7 mei 2014 gebleken dat appellant de maximale bezettingsdichtheid van 42 kg/m² heeft overschreden en bestaat er daarom gegronde vrees voor herhaling van deze overtreding. Verweerder heeft appellant de volgende maatregel (de maatregel) opgelegd:
“U dient te voorkomen dat u als houder van vleeskuikens voor de te houden koppels vleeskuikens op uw bedrijf per stal de maximale bezettingsdichtheid van 42 kg/m² overschrijft (artikel 3, lid 1 en lid 4a, van het Vleeskuikenbesluit)”.
Als uit de door appellant ingezonden koppelgegevens of uit een bedrijfscontrole van de NVWA blijkt dat appellant niet voldoet aan de maximale bezettingsdichtheid van 42 kg/m², verbeurt appellant voor elke kilogram boven de 42 kg/m² een dwangsom van € 0,77 vermenigvuldigd met de staloppervlakte van de stal waarin de overtreding heeft plaatsgevonden, met een maximum van € 10.000,-. Tegen dit besluit heeft appellant geen bezwaar gemaakt, zodat dit in rechte vast staat.
1.5
Op 21 juli 2015 heeft naar aanleiding van de door appellant ingezonden koppelgegevens een hercontrole plaatsgevonden. Hiervan is op 30 juli 2015 een toezichtrapport opgesteld. Daarin is geconstateerd dat vanaf 28 mei 2014 de maximale bezettingsdichtheid van 42 kg/m² bij zowel de uitladers als de wegladers drie keer is overschreden. Geconcludeerd is dat nog steeds niet wordt voldaan aan artikel 2.50, vierde lid, onder a, van het Besluit houders van dieren en dat kan worden overgegaan tot verbeurdverklaring van de bij de last onder dwangsom opgelegde dwangsom.
1.6
Bij het primaire besluit heeft verweerder vastgesteld dat appellant wat betreft drie koppels vleeskuikens bij het uitladen en drie koppels vleeskuikens bij het wegladen niet heeft voldaan aan de last onder dwangsom en dat hij daarom een dwangsom van in totaal € 5.839,60 heeft verbeurd.
2. Het bestreden besluit strekt tot handhaving van het primaire besluit. Verweerder gaat daarbij uit van de juistheid van de feiten die zijn geconstateerd en gerapporteerd door de NVWA in het toezichtrapport van 30 juli 2015. De NVWA heeft daarin geconstateerd dat appellant de voorgeschreven maximale bezettingsdichtheid van 42 kg/m² nog steeds overschrijdt. Appellant betwist de overtreding niet, maar is het niet eens met de berekening van de hoogte van de verbeurde dwangsom. Het betoog dat appellant niet op de hoogte was van de geregistreerde oppervlakte van zijn stal, kan verweerder niet volgen. De geregistreerde oppervlakte van de stal is in 2011 meerdere malen aan appellant gecommuniceerd. Het had op zijn weg gelegen om contact met verweerder op te nemen om de geregistreerde oppervlakte te betwisten. Verweerder gaat dan ook uit van de deskundigheid van de NVWA-controleur en van de juistheid van de gegevens die door de NVWA zijn vastgesteld. Verweerder is niet gebleken van aanwijzingen die doen twijfelen aan de bevindingen van de NVWA en ziet geen reden om een nieuwe stalmeting te verrichten.
3. Appellant voert in beroep aan dat hij geen bewijs heeft ontvangen van het opmeten van zijn stal op 18 oktober 2010 en denkt dat de toezichthouders van de NVWA verkeerd hebben gemeten. Zijn stal is aan de binnenkant gemeten 1.070 m². De NVWA dient de stal opnieuw te meten, in aanwezigheid van appellant.
4.1
Tot 1 juli 2014 gold het ter uitvoering van richtlijn nr. 2007/43/EG van de Raad van 28 juni 2007 tot vaststelling van minimumvoorschriften voor de bescherming van vleeskuikens (richtlijn) en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) vastgestelde  Vleeskuikenbesluit 2010. Het hier van belang zijnde artikel 3 van het Vleeskuikenbesluit 2010 luidde tot genoemde datum als volgt:
“1. Het is verboden vleeskuikens te houden.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing indien:
a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 33 kg/m², en
b. er wordt voldaan aan de artikelen 4, 5, 6 en 8.
3. In afwijking van het eerste lid en het tweede lid, onderdeel a, is het toegestaan vleeskuikens te houden met een hogere bezettingsdichtheid dan 33 kg/m², indien:
a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 39 kg/m², en
b. er wordt voldaan aan paragraaf 2.
4. In afwijking van het eerste lid, het tweede lid, onderdeel a en het derde lid, aanhef en onderdeel a, is het toegestaan vleeskuikens te houden met een hogere bezettingsdichtheid dan 39 kg/m², indien:
a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 42 kg/m², en
b. er wordt voldaan aan de paragrafen 2 en 3.”
4.2
In verband met de inwerkingtreding van de Wet dieren met ingang van 1 juli 2014 is artikel 3 van het Vleeskuikenbesluit vervangen door het op deze wet gebaseerde en ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde artikel 2.50 van het Besluit houders van dieren. Dit eveneens per 1 juli 2014 in werking getreden artikel luidt als volgt:
“1. Het is verboden vleeskuikens te houden.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing indien:
a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 33 kg/m², en
b. wordt voldaan aan de artikelen 2.51 tot en met 2.54.
3. In afwijking van het eerste lid en het tweede lid, onderdeel a, is het toegestaan vleeskuikens te houden met een hogere bezettingsdichtheid dan 33 kg/m², indien:
a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 39 kg/m², en
b. wordt voldaan aan de artikelen 2.55 tot en met 2.58.
4. In afwijking van het eerste lid, het tweede lid, onderdeel a en het derde lid, is het toegestaan vleeskuikens te houden met een hogere bezettingsdichtheid dan 39 kg/m², indien:
a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 42 kg/m², en
b. wordt voldaan aan het gestelde bij of krachtens de artikelen 2.55 tot en met 2.64.”
5.1
Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft geconcludeerd dat appellant geen uitvoering heeft gegeven aan de last onder dwangsom. Daarover wordt als volgt overwogen.
5.2
De last onder dwangsom is gericht op het voorkomen van herhaling van overtreding van het verbod om vleeskuikens te houden met een hogere bezettingsdichtheid dan 42 kg/m². Met de daarbij aan appellant opgelegde maatregel is omschreven wat appellant moet doen om verbeurdverklaring van de dwangsom te voorkomen. De last onder dwangsom  betekent dat appellant een dwangsom verbeurt, indien moet worden vastgesteld dat hij aan deze maatregel geen of onvoldoende uitvoering geeft doordat hij wederom in strijd met genoemde verbodsbepaling vleeskuikens houdt met een bezettingsdichtheid van meer dan 42 kg/m².
5.3
Het College overweegt dat de verbeurdverklaring van een bij een last onder dwangsom opgelegde dwangsom in beginsel niet kan worden gebaseerd op een andere overtreding dan die welke ten grondslag is gelegd aan de betreffende last onder dwangsom. Indien na het opleggen van de last onder dwangsom sprake is van een wijziging van het relevante recht zoals dat gold ten tijde van het begaan van de overtreding op grond waarvan de last is opgelegd, dient het bestuursorgaan bij het nemen van de beslissing tot invordering omtrent een dwangsom wegens het niet uitvoeren van de last, de vraag te beantwoorden of de daartoe geconstateerde gedraging onder het gewijzigde recht materieel kwalificeert als dezelfde overtreding als die welke aan de last onder dwangsom ten grondslag is gelegd. Indien dit niet het geval is, is geen dwangsom verbeurd en kan niet tot invordering van een dwangsom worden overgegaan.
5.4
Zoals blijkt uit het toezichtrapport van 30 juli 2015 en verweerder ter zitting ook heeft aangegeven, is het primaire besluit genomen omdat de NVWA bij de hercontrole heeft vastgesteld dat appellant na 1 juli 2014 wederom de maximale bezettingsgraad van 42 kg/m² heeft overschreden en daarom geen uitvoering heeft gegeven aan de bij de last onder dwangsom opgelegde maatregel. Vast staat dat artikel 3 van het Vleeskuikenbesluit is vervallen per 1 juli 2014 en is vervangen door artikel 2.50 van het Besluit houders van dieren. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.3 is overwogen, had verweerder zich bij het bestreden besluit rekenschap moeten geven van deze wetswijziging en de vraag moeten beantwoorden of de bij genoemde hercontrole geconstateerde gedragingen van appellant materieel kwalificeren als dezelfde overtreding als die welke ten grondslag is gelegd aan de aan appellant opgelegde last onder dwangsom en op het voorkomen van herhaling van welke overtreding deze last was gericht. Uit de motivering van het bestreden besluit, noch uit die van het primaire besluit blijkt dat verweerder die vraag heeft beantwoord. Nu dit niet is gebeurd is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
6.1
Het College zal in het kader van de finale geschilbeslechting onderzoeken of er aanleiding bestaat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel of gedeeltelijk in stand kunnen blijven. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
6.2
Verweerder heeft zich ter zitting terecht op het standpunt gesteld dat artikel 3 van het Vleeskuikenbesluit 2010 en artikel 2.50 van het Besluit houders van dieren inhoudelijk gelijkluidende bepalingen zijn wat betreft de hier aan de orde zijnde maximale bezettingsdichtheid van 42 kg/m². Bovendien steunen beide voorschriften op de richtlijn, die wat het hier in geding zijnde verbod niet is gewijzigd. In verband hiermee kan de omschrijving van de maatregel (zie hiervoor in 1.4) waarmee appellant verbeurdverklaring van een dwangsom kon voorkomen ook niet tot onduidelijkheid voor appellant hebben geleid.
6.3
In hetgeen appellant heeft aangevoerd over de oppervlakte van zijn stal, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder op basis van het toezichtrapport van 30 juli 2015 ten onrechte heeft vastgesteld dat appellant na 1 juli 2014 de maximale bezettingsdichtheid van 42 kg/m² heeft overschreden. Naar het oordeel van het College mocht verweerder bij het nemen van het bestreden besluit in beginsel uitgaan van de eerder geregistreerde oppervlakte van de stal van 1.042 m². Verweerder heeft appellant met de overzichten van 28 januari 2011 en 22 juli 2011 geïnformeerd over de door verweerder in afwijking van zijn eigen opgave geregistreerde oppervlakte van de stal. Niet gebleken is dat appellant hiertegen is opgekomen. Voorts heeft verweerder in het verweerschrift en ter zitting terecht gesteld dat appellant zijn standpunt, dat zijn stal groter is dan verweerder heeft aangenomen, noch in bezwaar noch in beroep met bewijs heeft onderbouwd, bijvoorbeeld door middel van het overleggen van bouwtekeningen. Onder deze omstandigheden heeft verweerder er terecht van afgezien om de stal (opnieuw) op te meten.
6.4
Gelet op het voorgaande zal het College de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit geheel in stand laten.
7. 	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit geheel in stand blijven;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 januari 2017.
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
w.g. S.C. Stuldreher	w.g. S.M.J. Bos