ECLI:NL:RBMNE:2017:903
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/6803
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 februari 2017 in de zaak tussen
Hoog Catharijne B.V., te Utrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. M.Y.C.L. de Wit),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigden: mr. E.J.G. Rooke en M. Akkersdijk ).
Procesverloop
Bij besluit van 14 augustus 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres van 25 juni 2015 om openbaarmaking van stukken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 16 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het tegen het primaire besluit ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2016. Beide partijen zijn ter zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Het onderzoek ter zitting is geschorst en het vooronderzoek is hervat teneinde de heer [A] ( [A] ), werkzaam bij verweerder, als getuige ter zitting te horen.
[A] is op 6 juli 2016 ter zitting gehoord. Beide partijen zijn ter zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Eiseres heeft bij brief van 9 augustus 2016 een reactie na getuigenverhoor ingediend. Bij brief van 2 september 2016 heeft verweerder hierop gereageerd.
Eiseres heeft bij brief van 4 oktober 2016 een nadere reactie gegeven. Verweerder heeft hier op 13 december 2016 schriftelijk op gereageerd.
De rechtbank heeft vervolgens partijen toestemming gevraagd om uitspraak te doen zonder nader onderzoek ter zitting. Nadat partijen de gevraagde toestemming hebben verleend, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het Wob-verzoek heeft betrekking op:
“1.	alle documenten uit de periode vanaf 1 januari 2008 tot heden die betrekking hebben op de (bestaande en toekomstige) loopstromen van/naar en binnen het centraal station van Utrecht, waarbij het begrip ‘centraal station’ in de ruimste zin van het woord is bedoeld en waaronder in ieder geval worden begrepen de stationshal, het stationsplein-oost, de perrons, de stijgpunten en de tunnels.
Onder deze documenten worden in ieder geval verstaan:
• het loopstroomonderzoek dat ten grondslag heeft gelegen aan de bestuurlijke besluitvorming in het kader van het bestemmingsplan OV-terminal;
• het loopstroomonderzoek dat ten grondslag heeft gelegen aan de bestuurlijke besluitvorming over het Stationsplein-Oost;
2.	De 2 bijlagen bij de brief van wethouder [B] aan de gemeenteraad d.d. 22 oktober 2012 (kenmerk 13.063634).
3.	Alle documenten uit de periode vanaf 1 januari 2010 tot heden die betrekking hebben op de (bestaande en toekomstige) capaciteit van het centraal station (derhalve inclusief o.a. stationshal, stationsplein-oost, perrons, stijgpunten en tunnels) voor wat betreft (het kunnen verwerken van) de loopstromen;
4.	Alle documenten uit de periode vanaf 1 januari 2010 tot heden die betrekking hebben op de mogelijkheden om de hiervoor onder 3 bedoelde capaciteit te vergroten.”
2. In het primaire besluit is een aantal documenten (deels geanonimiseerd) openbaar gemaakt. Voor het overige is het Wob-verzoek afgewezen. Voor zover het verzoek is afgewezen, heeft verweerder daaraan ten grondslag gelegd – samengevat – ofwel dat de informatie reeds openbaar is, zodat de Wob daarop niet van toepassing is, ofwel dat verweerder niet beschikt over de opgevraagde informatie. In het bestreden besluit heeft verweerder dit standpunt gehandhaafd.
3. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de loopstroomonderzoeken onderdeel uitmaken van de bestuurlijke besluitvorming ter zake van het Stationsplein-Oost, de Rabobrug (Moreelsebrug) en de OV Terminal. Het gaat om het totaalonderzoek naar de reguliere loopstromen in zowel de beginsituatie (begin bouw) als de eindsituatie (oplevering) van het gehele centraal station, zoals gedefinieerd in het Wob-verzoek. Dit is in ieder geval het loopstroomonderzoek 2012, zoals bedoeld in het Wob-verzoek en genoemd in de gemeentelijke documenten die als bijlagen 4, 5 en 12 aan het beroepschrift zijn gehecht. Eiseres heeft zich op standpunt gesteld dat er niet slechts gesproken is over het mogelijkerwijs laten uitvoeren van (een) loopstroomonderzoek(en), maar dat verweerder verschillende besluiten over grote projecten, waaronder het ontwerp van het Stationsplein-Oost, heeft gebaseerd op (een) loopstroomonderzoek(en). Eiseres heeft er daarbij op gewezen dat het Stationsplein-Oost een zeer groot plein is met verschillende loopstromen langs en door elkaar heen. Het is ongeloofwaardig dat verweerder niet over een loopstroomonderzoek van dit complexe en grote plein zou hebben beschikt op het moment dat het instemde met het ontwerp daarvan. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat niet aannemelijk is dat de wethouder aan de gemeenteraad zou hebben voorgesteld om het loopstroomonderzoek 2012 als nulmeting te hanteren als hij de inhoud van dat onderzoek niet kende en de gevolgen daarvan voor het stationsgebied dus ook niet wist en/of overzag.
De wethouder moet daarom over dat onderzoek hebben beschikt. Ook bij de besluitvorming over het bestemmingsplan Rabobrug heeft verweerder het loopstroomonderzoek 2012 (dan wel een ander loopstroomonderzoek) gehanteerd, zo blijkt volgens eiseres uit bijlage 4 bij het beroepschrift. Voorts heeft eiseres ter zitting gesteld dat zij verplicht was een loopstromenonderzoek te laten uitvoeren ten behoeve van de bouw van het entreegebouw. Zij acht niet voorstelbaar dat ten behoeve van de bouw van de OV Terminal géén loopstromenonderzoek vereist zou zijn.
De inhoud van de loopstroomonderzoeken is volgens eiseres niet alleen van belang voor het ruimtelijke domein, maar ook voor de openbare orde en veiligheid. In geval van calamiteiten moeten hulpdiensten immers weten hoe de loopstromen zich zullen ontwikkelen en waar er mogelijk knelpunten ontstaan. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat volgens het Integraal Veiligheidsplan Gemeente Utrecht 2015-2018 verweerder verantwoordelijk is voor het vernieuwen en maken van incidentbestrijdingsplannen voor het stationsgebied. Het is niet goed voorstelbaar dat dit soort plannen gemaakt zouden (kunnen) worden zonder inzage in de loopstromen van een complex gebied als Utrecht CS. Ook gelet hierop is niet aannemelijk dat verweerder niet over (een) loopstroomonderzoek(en) van/naar en binnen het centraal station beschikt.
Eiseres heeft de (openbare) bestemmingsplan- en/of bouwdossiers waarnaar verweerder in zijn besluitvorming heeft verwezen, onderzocht en meergenoemde onderzoeken bevinden zich niet in die dossiers. Eiseres heeft vervolgens gesteld dat de documenten in andere (dat wil zeggen: niet-openbare) gemeentelijke dossiers moeten zitten en dat verweerder deze documenten had moeten verstrekken aangezien er geen gronden zijn om openbaarmaking te weigeren. Verweerder heeft nagelaten zorgvuldig onderzoek te doen hiernaar. Voor zover de onderzoeken in het ongerede zijn geraakt of niet meer in de dossiers te vinden zijn, rust op verweerder een vergaarplicht. Ten slotte heeft eiseres gesteld verweerder zich niet kan verschuilen achter de weigering van ProRail om het loopstroomonderzoek 2012 te verstrekken, aangezien het hier gaat om een document dat onder de gemeente behoort te berusten. Nu verweerder bovendien kennelijk dezelfde adviseur heeft als ProRail, zou het betrekkelijk eenvoudig moeten zijn de loopstroomonderzoeken op te vragen, in ieder geval voor wat betreft het Stationsplein-Oost.
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat alle documenten waarop het Wob-verzoek betrekking heeft bij het primaire besluit aan eiseres zijn verstrekt voor zover verweerder deze documenten onder zich had en deze documenten zich niet bevonden in reeds openbaar gemaakte dossiers in het archief vergunningen. Het doen van nasporingen in openbare archieven en/of het opvragen van bouw-, bestemmingsplan-, of vergunningendossiers valt buiten het bereik van het Wob-verzoek. Verweerder heeft intern uitgebreid onderzoek gedaan naar de aanwezigheid van de door eiseres gewenste documenten en is niet verplicht onderzoek te doen buiten zijn eigen organisatie. Het is verweerder bekend dat ProRail in 2012 een loopstroomonderzoek heeft laten uitvoeren dat betrekking had op de OV Terminal. Uit het memo dat als bijlage 5 bij het beroepschrift is gevoegd, blijkt dat dit onderzoek procedureel is behandeld in het zogenoemde APS overleg, waarin ProRail én Corio (de toenmalige eigenaar van eiseres) gesprekspartners waren. De reden hiervoor was dat het loopstromenonderzoek werd gezien als iets wat gezamenlijk zou moeten worden gedaan. Uit het memo blijkt dat een voorstel is gedaan aan de APS partners. Daarmee is echter niet ingestemd. Bij de vergaderstukken en/of de archiefstukken van het APS zit geen loopstromenonderzoek. Als dat wel het geval was geweest, dan had Corio als deelnemer aan het APS overleg daarvan een kopie ontvangen in het kader van het toesturen van de vergaderstukken. ProRail heeft toentertijd een presentatie laten zien van wat met een loopstromenonderzoek inzichtelijk kon worden gemaakt, maar er is geen rapportage overgelegd aan de gemeente of door ProRail zelf aan de andere betrokken partijen verstrekt. De memo en de ‘toezegging’ zijn gebaseerd op hetgeen is waargenomen tijdens de presentatie van ProRail met een model van de firma InControl. Het was de bedoeling van de projectmanager Stationsplein-Oost om dit rapport als nulmeting te gebruiken en daar een model van het Stationsplein-Oost aan toe te voegen, om daarmee een compleet inzicht te krijgen in alle loopstromen rond de OV Terminal en het Stationsplein-Oost. Dit is de reden dat naar (een) loopstroomonderzoek(en) is verwezen in de bijlagen 4 en 5 bij het beroepschrift. Omdat één van de betrokken partijen (te weten Corio) daar niet mee instemde, hebben er geen verdere loopstroomonderzoeken plaatsgevonden. Verweerder beschikt niet over het loopstroomonderzoek 2012 en heeft daar ook niet over behoeven te beschikken. ProRail is niet bereid het loopstroomonderzoek 2012 alsnog te verstrekken. Uit de bijlagen 4, 5 en 12 bij het beroepschrift kan niet worden opgemaakt dat specifiek naar concreet loopstromenonderzoek wordt verwezen dat in bezit van verweerder is (geweest).
Verweerder heeft daarnaast aangevoerd dat het niet verplicht is om een loopstroom- en/of capaciteitsonderzoek in te dienen bij een bouwplan. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat het station en het gebied daaromheen zijn geregeld in talloze bestemmingsplannen die opeenvolgend zijn vastgesteld naarmate de plannen voor de diverse onderdelen stuk voor stuk uitgewerkt en vastgesteld werden. Er is dus geen sprake van een alles overkoepelend loopstroomonderzoek aan het begin en aan het eind van de bouw. Blijkens de getuigenverklaring van [A] worden loopstroomgegevens niet standaard opgevraagd bij vergunningaanvragen en/of bestemmingsplannen, maar in sommige specifieke gevallen waarin daartoe aanleiding bestond, zijn wel loopstroomonderzoeken opgevraagd, aldus verweerder.
Verweerder heeft navraag gedaan met betrekking tot het bestemmingsplan Rabobrug en in het kader van dit bestemmingsplan zijn geen loopstroomonderzoeken uitgevoerd. Dat was ook niet nodig, want loopstroomonderzoeken zouden mogelijk vereist kunnen worden als een aanvraag voor het bouwen en gebruik van trappen zou worden ingediend, maar dat kan niet zonder ontheffing te vragen van het desbetreffende bestemmingsplan. Daarvan is geen sprake.
De omstandigheid dat eiseres ter zake van het bestemmingsplan Nieuw Hoog Catharijne een volledig loopstroomonderzoek heeft ingediend, betekent niet dat een dergelijk volledig rapport overal bijzit. Vanaf 2010, toen er problemen rezen rondom de vestiging van restaurant Julia’s in de OV Terminal, is sprake geweest van een ontwikkelproces, waarbij het aanvankelijk voldoende was als iets werd gezien, later beperkte samenvattingen werden bijgevoegd en uiteindelijk bij het bestemmingsplan Nieuw Hoog Catharijne hele rapporten werden bijgevoegd. Omdat een loopstroomonderzoek geen verplichte bijlage bij de bouwaanvraag is, verschilt het aangeleverde document per dossier.
De vrijstelling en bouwvergunning van de OV Terminal dateren van vóór de eerste keer dat een loopstromenonderzoek is gebruikt. Bij de desbetreffende aanvraag is geen loopstroomonderzoek gevraagd en het was ook voor de brandveiligheidstoetsing niet van belang hoe de reguliere loopstromen gaan. Het gaat bij de brandveiligheid in de eerste plaats om de fysieke aanwezigheid van nooduitgangen en vluchtwegen en om de vraag of die voldoende breed zijn. Voor zover in het kader van veiligheid loopstromen al relevant zijn, zou het moeten gaan om loopstromen in noodsituaties en niet om reguliere loopstromen. Ook voor het Integraal Veiligheidsplan zijn loopstromen of loopstroomonderzoeken niet nodig of relevant. Dat de opgevraagde documenten zich niet in de bouw- of bestemmingsplandossiers bevinden, betekent niet dat zich elders in de gemeentelijke archieven wél loopstroomonderzoeken bevinden noch dat verweerder die ooit in zijn bezit heeft gehad.
Verweerder heeft bij het voorgaande onder meer verwezen naar een e-mailbericht van de heer E. Rooke ( Rooke ) aan [A] van 9 juni 2016.
5. Bijlage 4 van het beroepschrift is kopie van een agendapuntformulier van 13 november 2013. Hierin is – voor zover van belang – het volgende opgenomen:
“(…)
Overleg	APS
(…)
Indiener			(…), projectmanager Stationsplein oost, (…), 					projectmanager Rabobrug
Agendapunt
Korte inhoud		in dit voorstel wordt invulling gegeven aan de afspraak 				om de loopstromen in en rond de OV-Terminal te 					monitoren
AfhandelingsvoorstelX ter instemming
De loopstromen onderzoeken zijn verschillende keren in het APS aan de orde geweest.
Omdat dit onderwerp ook verschillende keren in de raadscommissie Stad en Ruimte is besproken en dit onderwerp nadrukkelijk onderdeel vormde van de besluitvorming over het bestemmingsplan langzaam verkeersverbinding / Moreelsepark (Rabobrug), heeft de wethouder Stationsgebied
(op, toev. rb.)
22 oktober 2013 een raadsbrief gestuurd met het voorstel om het loopstromenonderzoek 2012 als nulmeting te gebruiken (brief + bijlage bijgevoegd).
Met de vaststelling van het bestemmingsplan “langzaam verkeersverbinding / Moreelsepark” op 31 oktober 2013, heeft de gemeenteraad op basis van die informatie een keuze gemaakt over de procedure met betrekking tot de trappen aan de Rabobrug.
(…)
Los van de verschillende standpunten hierover, is het nu tijd uitvoering te geven 	aan de afspraak om tot monitoring te komen.
Daarom het volgende voorstel.
Voor de OVT is een loopstromen model opgesteld om de loopstromen binnen de 	OVT te toetsen. Zowel de loopstromen in de tijdelijke situatie als de loopstromen voor de definitieve situatie worden in dit model doorgerekend. ProRail hanteert dit loopstromen model sinds 2009. (…).
Aan het loopstromen model OVT voegen we het model van Stationsplein oost toe. (…).
Hiermee krijgen we inzicht in de loopstromen bij de uitgangen van de OVT naar Stationsplein oost en het tramstation. Beide moeten dan inzicht geven in:
1) aantallen reizigers op Stationsplein oost
2) loopstromen in de OVT en optreden van mogelijke kritische situaties op hetgebied van veiligheid in de OVT.
(…).”
6.	Bijlage 5 bij het beroepschrift is een kopie van een ongedateerd stuk. Hierin is – onder meer – het volgende opgenomen:
“Loopstromen Stationsplein oost.
(…).
Gelet op de discussie in de raadscommissie Stad en Ruimte van 8 oktober 2013 en de toezegging die de wethouder Stationsgebied deed, wordt in deze notitie stilgestaan bij de voorgeschiedenis, het verloop van het loopstromenonderzoek tot nu toe en de methode om te komen tot onderzoek naar de loopstromen naar Hoog Catharijne.
(…)
De plangeschiedenis
aanleg Hoog Catharijne
Bij de aanleg van Hoog Catharijne in de jaren ’60 van de 20ste eeuw, is gekozen voor een stedenbouwkundige vloeiende overgang (…).
Principes van het Masterplan
Bij het Masterplan Stationsgebied (en de voorlopers daarvan), werd om meer redenen gekozen voor een ander principe. Bij het definitief ontwerp van de OV-Terminal in 2006 is hier uitvoerig op ingegaan. (…).
Loopstroomonderzoeken tot nu toe
Loopstromen in het Stationsgebied vormen een belangrijke basis waarop de diverse plannen zijn gebaseerd. In dat kader heeft er loopstromenonderzoek plaatsgevonden.
Op basis van het masterplan zijn loopstromen doorgerekend voor het gehele Stationsgebied. Hierop heeft ProRail voor de OVT een model ontworpen die gedetailleerd voor de definitieve situatie en voor de diverse tijdelijke situaties de loopstromen in beeld brengt. Het gewijzigde plan voor Stationsplein oost is ook doorgerekend op basis van dit model, met als doel te bepalen welke capaciteit noodzakelijk is voor de diverse toegangen van de fietsenstalling.
De loopstroom onderzoeken in het Stationsgebied hebben tot vorig jaar de volgende onderzoeken gediend:
- Benodigde capaciteit in de definitieve situatie
- Benodigde capaciteit in de tijdelijke situaties
- Veiligheid (evacuaties) in definitieve situatie
- Veiligheid (evacuaties) in tijdelijke situaties
Vanuit de raadscommissie is gevraagd een loopstroom onderzoek te doen die de wijzigingen in aantallen bezoekers op het plein weergeeft van het nieuwe plan ten opzichte van het plan ten tijde van de contractvorming.
Op basis van het volgende stappenplan kunnen deze loopstromen in beeld gebracht worden:
- Inventarisatie cijfers van 2006:
(…)
- Opstellen basismodel 2006 met dezelfde uitgangspunten
- Doorrekenen basismodel 2006 met alleen gewijzigde plan Stationsplein oost
- Vergelijken met de huidige modelgegevens
(…)
Het loopstromenonderzoek uit 2012 (besluitvorming voorlopig ontwerp Stationsplein oost) wordt als nulmeting gebruikt en wordt gedurende vijf jaar herhaald.
(…)”.
7. Bijlage 12 bij het beroepschrift is een kopie van een brief van de wethouder Stationsgebied aan de gemeenteraad van 22 oktober 2013. In de brief is – voor zover van belang – het volgende opgenomen:
“(…)
In de commissievergadering van 8 oktober jl. heb ik vier toezeggingen gedaan naar aanleiding van het agendapunt “bestemmingsplan langzaam verkeersbrug / Moreelsepark”.
Bij dezen wil ik hieraan voldoen.
(…)
2. De wijze waarop loopstromen in het Stationsgebied in beeld zijn te brengen.
Zie allereerst daarvoor de bijgaande notitie
Concluderend stel ik voor het loopstromenonderzoek van 2012 (voorlopig ontwerp Stationsplein oost) als nulmeting te gebruiken en gedurende vijf jaar het 	 loopstromenonderzoek uit te voeren. (…).
(…)”.
8. Uit de e-mail van 9 juni 2016 van Rooke aan [A] blijkt – voor zover van belang – het volgende:
“(…)
Ik heb zojuist met [D] van REO gesproken. Hij heeft de bestemmingsplanprocedures van het entreegebouw en NHC gedaan. Hij heeft mij het volgende meegegeven ten aanzien van de aanleiding en wijze waarop het doorstroomonderzoek ruimtelijk een rol heeft gespeeld in beide bestemmingsplanprocedures.
(…).
De discussie rondom de doorstroming vindt zijn oorsprong in de gecoördineerde procedure van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning van het entreegebouw. De advocaat [NAAM]V&D had een zienswijze ingediend tegen het plan van Corio om twee loopstromen voor winkelend publiek te maken in plaats van één (waardoor iedereen langs de V&D zou gaan). De advocaat [NAAM]V&D heeft bij de zienswijze rapporten overgelegd. In overleg met Corio is bekeken hoe deze zienswijze onderbouwd en goed kan worden weerlegd. De kern van de gronden zag natuurlijk op de goede ruimtelijke onderbouwing, wat feitelijk uitwerkte op zowel het verblijfsklimaat als de veiligheid. De redenering van de gemeente was namelijk dat twee loopstromen veiliger is dan één gezien de hoeveelheid mensen die door HC moet gaan. Het doorstroomonderzoek is
niet
geëist door de gemeente, maar in overleg met Corio op eigen initiatief van Corio aangeleverd ten behoeve van het gefundeerd weerleggen van de zienswijze van de advocaat [NAAM]V&D. Er is wel aangegeven dat het verstandig is om InControl daarvoor in te schakelen, omdat die voor ProRail ook goede rapportages kan maken. (…)
Bij de bestemmingsplanprocedure over NHC heeft Corio uit eigen beweging hetzelfde rapport van InControl van het entreegebouw meteen meegestuurd. Gewoon omdat het er was en mocht iemand wederom in het kader van een zienswijze daartegen opkomen dan ligt er een rapport waaruit blijkt dat het goed zit op veiligheid en verblijfsklimaat.
(…).”
9. Het (heropende) vooronderzoek heeft zich in het bijzonder gericht op de volgende – door eiseres opgegeven – bouwdossiers:
a. BV2086895
b. BV20910798
c. HZWABO1300664
d. BV21007254
[A] heeft van deze dossiers onderzocht of zich daarin loopstroom- en/of capaciteitsonderzoeken bevinden. Verweerder heeft voorafgaand aan het getuigenverhoor een schriftelijke verklaring van [A] in het geding gebracht (bijlage bij de brief van verweerder van 22 juni 2016, gedingstuk A45).
10. In de schriftelijke verklaring van 22 juni 2016 van [A] is – voor zover van belang – het volgende opgenomen:
“(…)
Mijn werkzaamheden bij de gemeente Utrecht betreffen het behandelen van vergunningaanvragen voor bouwplannen (Omgevingsvergunningen, voorheen Bouwvergunningen). De werkzaamheden bestaan uit het inwinnen van adviezen, het deels toetsen, en indien de resultaten positief zijn het opstellen van de vergunningtekst. Ik ben daarom bekend met de bouwplannen van de OV-Terminal en met de bouwplannen voor Nieuw Hoog Catharijne.
Eis loopstroomonderzoek Nieuw Hoog Catharijne
De stelling van Corio dat bij elke vergunningaanvraag een loopstroomonderzoek bijgevoegd moet worden is niet juist. Ik heb diverse dossiers met betrekking tot het verbouwen van Hoog Catharijne behandeld. In geen enkel dossier is een loopstroomonderzoek geëist.
In het kader van het weerleggen van de zienswijze van de advocaat [NAAM]V&D is een loopstroomrapport gemaakt door InControle voor bestemmingsplan Nieuw Hoog Catharijne. Dat is echter geen eis geweest maar in goed overleg met de aanvrager is besloten tot het maken van een dergelijk rapport. Het doel van het rapport is ‘Om te onderzoeken of er in NHC sprake zal zijn van een prettig en aanvaardbaar verblijfsklimaat voor de diverse groepen bezoekers’.
Beoordeling brandveiligheid
De loopstroomrapporten van InControle spelen geen rol bij de beoordeling van het aspect vluchten in relatie tot brandveiligheid van de OV-terminal. De bouwvoorschriften met betrekking tot de capaciteit van vluchtwegen gaan uit van de breedte van deuren en trappen.
(…)
Aanleiding dossiers Julia’s (2010)
(…)
Bij een van de eerste aanvragen voor een tijdelijk restaurant (restaurant Julia’s, BV21005692 (…) is door de stedenbouwkundige negatief geadviseerd, omdat het erg druk is in de stationshal. (…).
Er is door Prorail voorgesteld om met een loopstroomonderzoek (loopstromensimulatiemodel)van InControle aannemelijk te maken dat er geen onaanvaardbare overlast zou ontstaan. Dit betreft vooral aspecten comfort en bruikbaarheid. Het betreft niet het aspect vluchtveiligheid. In het dossier van Julia’s is geen concreet rapport van InControle te vinden. Wel mailwisselingen waaruit blijkt dat stedenbouwkundigen een presentatie van InControle hebben gezien en dat naar aanleiding daarvan standpunten zijn ingenomen en het proces naar de acceptatie op stedenbouwkundig vlak.
Opvolgende dossiers (enkele afdrukken) (2010-2011)
Na acceptatie van het eerste dossier (restaurant Julia’s (…) is dezelfde methodiek herhaald, maar dit keer wordt bij de aanvraag door ProRail meteen een document toegevoegd. De rapporten in de opvolgende vergelijkbare dossiers bestaan meestal uit enkele afdrukken van plaatjes waarin de hele stationshal verbeeld is.
Huidige werkwijze (2012-heden)
In april 2012 is er door de gemeentelijke afdeling Openbare orde en veiligheid een veiligheidsprobleem gesignaleerd toen schoonmakers een protestactie in de stationshal hielden. (…). In diezelfde periode is ook melding gemaakt van een grote ophoping van mensen in de stationshal bij een grote stremming op het spoor. Naar aanleiding daarvan heeft ProRail bij nieuwe vergunningaanvragen informatie toegevoegd over de aanpassing van de inrichting 	van de stationshal (…) en is aangegeven hoe bij bepaalde omstandigheden de stationshal ontruimd kan worden. Vanaf die periode wordt ontruimingsmogelijkheid doorgerekend door InControle en maakt onderdeel uit van hun rapportage.
(…)”.
11. Tijdens het getuigenverhoor op 6 juli 2016 heeft [A] – voor zover van belang – het volgende verklaard:
“Er is mij door meneer Rooke en mevrouw Akkersdijk gevraagd hoe het zit met de loopstroomonderzoeken in relatie met het station. Ik heb niet aan de hand van de dossiernummers genoemd in het verkort proces-verbaal
(dossiernummers genoemd in r.o. 9, toev. rb.)
gezocht. (…). Ik heb de vraag omgekeerd en gekeken waar de loopstroomonderzoeken in zouden kunnen zitten. Dan kom ik uit op kleine dossiers omdat het daar ooit gevraagd is. De aanleiding was de verbouwing van het station en de exploitant van het station, ProRail, wilde daar een tijdelijk winkeltje plaatsen, namelijk de winkel Julia’s. Dat kon niet omdat er ruimte moest zijn voor de passagiers. Het was in strijd met het bestemmingsplan, daarom hadden we een handvat om dit verzoek af te wijzen. Als reactie daarop heeft ProRail een loopstroomonderzoek laten verrichten om aan te tonen dat de vestiging van Julia’s niet leidt tot hinder voor de passagiers. (…). Vanaf toen is het geëist voor winkels in de ov-terminal die in strijd waren met het bestemmingsplan. Vanaf 2010 zijn hiervoor loopstroomonderzoeken gevraagd.
Als het gaat om de perrons, in die dossiers zit niks over loopstromen. (…). Ik heb een aantal dossiers opgevraagd, daar zitten ook dossiers voor de ov-terminal bij. (…). Dat zijn de volgende dossiers:
(volgt een opsomming van tien dossiernummers, opm. rb.)
Met betrekking tot de nummers die in het verkort proces-verbaal staan, merk ik het volgende op. Eén van de nummers is de bouw van het standskantoor. De eerste gaat over de bouw van de ov-terminal, bouwvergunning eerste fase. De tweede gaat ook over de ov-terminal, maar dan de tweede fase. In dit dossiers zit wel een verantwoording van Peutz over hoe het zit met de vluchtwegen, maar dat is geen dynamisch loopstroomonderzoek, wat in de eerdergenoemde kleine dossiers wel zit. Die loopstroomonderzoeken zijn door de firma InControl gemaakt. Het document van Peutz zou ik eerder een capaciteitsonderzoek noemen. (…). De derde is een planwijziging in het station en de vierde is het vernieuwen en verbreden van de buurtsporen van het station.
Dan heb je ook nog het vrijstellingsbesluit voor de bouw van de ov-terminal. Dat bevat geen loopstroomonderzoek. Dat dossier is niet zo groot. Dat gaat over de ruimtelijke ordening, of het ruimtelijk aanvaardbaar is. Daar hoort volgens mij ook geen loopstroomonderzoek bij. Op het moment dat je de ruimtelijke ordening regelt, dan moet je aannemelijk maken dat je erbij kan komen als brandweer, maar feitelijk hoe je de vluchtwegen gaat realiseren is een fase verder, als je het bouwplan zelf maakt. Dat zit niet bij de vrijstellingsvergunning. Het is pas bij de bouw van de tweede fase dat het aan de orde komt.
Het loopstroomonderzoek behoort ook niet in deze dossiers te zitten. Wij vragen aan de aanvrager om uit te werken hoe breed de gangen moeten zijn. De brandweer controleert dit. Als de brandweer het goed vindt, volgen we dat.
(…). De omstandigheden waarin we loopstroomonderzoeken verplicht hebben gesteld zijn: strijd met het bestemmingsplan en in de directe omgeving van de stationshal. De dossiers die in het proces-verbaal staan, daar zit geen loopstroomonderzoek in, maar alleen dat onderzoek van Peutz. Dat hoefde ook niet, want bij deze bouwdossiers was geen sprake van strijd met het bestemmingsplan.
In de grote dossiers zitten geen loopstroomonderzoeken. De loopstroomonderzoeken die ik heb aangetroffen, hebben betrekking op de hele stationshal. Daarbij worden alle ingangen en uitgangen bekeken. Daarin zitten ook de bus- en treindiensten. Het heeft altijd betrekking op de hele situatie. Dus ook bij de aanvraag van Julia’s wordt de hele situatie betrokken. Julia’s is dan ook in het loopstroomonderzoek ingetekend; er wordt uitgegaan van de fictie dat Julia’s daar is gevestigd en dan wordt gekeken wat dat voor effect heeft op de loopstromen, uitgaande van alle andere actuele gegevens over de gehele ov-terminal.
Hét loopstroomonderzoek van 2012 is mij niet bekend. Het zit niet in de tien door mij hier opgenoemde dossiers en is bij mijn weten ook niet aangetroffen in een ander dossier.
(…).”
12. De rechtbank overweegt dat in deze zaak allereerst de vraag moet worden beantwoord of aannemelijk is geworden dat op of na 1 januari 2008 respectievelijk 1 januari 2010 één of meerdere loopstroom- en/of capaciteitsonderzoek(en) heeft of hebben plaatsgevonden in het kader van de ontwikkeling van – kort gezegd – het nieuwe Utrecht CS, één en ander zoals bedoeld en opgevraagd door eiseres. Indien en voor zover deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, moet vervolgens worden beoordeeld of dit/deze onderzoek(en) onder verweerder berusten of behoren te berusten en zo ja, of deze op grond van de Wob openbaar moet(en) worden gemaakt dan wel zo nee, of verweerder een vergaarplicht heeft en dit/deze onderzoek(en) vervolgens openbaar moeten worden gemaakt.
13. Eiseres heeft aangevoerd dat het niet anders kan dat dat er loopstroomonderzoek(en) is of zijn uitgevoerd aangezien uit de bijlagen, 4, 5 en 12 bij het beroepschrift blijkt dat loopstroomonderzoeken onderdeel hebben uitgemaakt van de bestuurlijke besluitvorming omtrent het Stationsplein-Oost, de OV Terminal en de Rabobrug (Moreelsepark). Dit geldt in ieder geval voor het loopstroomonderzoek uit 2012. Eiseres acht voorts niet aannemelijk dat een bouwproject van deze omvang kon worden uitgevoerd zónder loopstromenonderzoek(en).
14. Uit de bijlagen 4, 5 en 12 bij het beroepschrift, in hun onderlinge verband en samenhang bezien, leidt de rechtbank af dat er vóór of in 2006 een of meerdere loopstroomonderzoek(en) heeft/hebben plaatsgevonden in het kader van het ontwerp van het nieuwe Utrecht CS. Dit zijn echter niet de onderzoeken waar eiseres op doelt, want dat betreft loopstroomonderzoek(en) vanaf 1 januari 2008. Uit genoemde gedingstukken volgt naar het oordeel van de rechtbank voorts dat ProRail in 2012 een loopstroomonderzoek heeft laten verrichten voor de OV Terminal volgens een model dat ProRail sinds 2009 hanteert. Verder leidt de rechtbank uit voornoemde gedingstukken af dat het loopstromenonderzoek uit 2012 verschillende keren is besproken in zowel het APS als in de vergaderingen van de raadscommissie Stad en Ruimte. Dit heeft er toe geleid dat de wethouder Stationsgebied (de wethouder) op 22 oktober 2013 aan de gemeenteraad heeft voorgesteld om het loopstromenonderzoek uit 2012 als nulmeting te gebruiken en gedurende vijf jaar te herhalen, zo leidt de rechtbank af uit bijlage 12 bij het beroepschrift. Uit de inleidende alinea van dit stuk blijkt echter dat de wethouder hierbij het oog had op het bestemmingsplan Rabobrug (Moreelsepark). Dit zegt dus niets over de OV Terminal en/of het Stationsplein-Oost. Dit vindt bevestiging in bijlage 4 bij het beroepschrift, waaruit kan worden afgeleid dat het onderwerp ‘loopstromen’ onderdeel vormde van de besluitvorming over het bestemmingsplan Rabobrug (Moreelsepark), dat is vastgesteld op 31 oktober 2013. Nog daargelaten dat uit de omstandigheid dat loopstromen in algemene zin een rol hebben gespeeld bij de besluitvorming, niet zonder meer volgt dat er in het kader van dit bestemmingsplan ook een (afzonderlijk) loopstromenonderzoek heeft plaatsgevonden, zegt deze passage in bijlage 4 niets over het bestemmingsplan/de bestuurlijke besluitvorming van de OV Terminal of het Stationsplein-Oost, waar het verzoek van eiseres op ziet. Ook hieruit kan dus niet de gevolgtrekking worden gemaakt dat in dat kader een loopstroomonderzoek heeft plaatsgevonden of is gebruikt. Uit bijlagen 4 en 5 kan mogelijk wel worden afgeleid dat het de bedoeling was, in ieder geval van de projectmanagers Stationsplein-Oost en Rabobrug, dat (ook) ten aanzien van de OV Terminal en het Stationsplein-Oost één of meerdere loopstroomonderzoek(en) zouden worden uitgevoerd en dat daartoe concrete voorstellen zijn gedaan. Daarmee is evenwel niet gezegd dat (een) dergelijk(e) loopstroomonderzoek(en) ook daadwerkelijk heeft of hebben plaatsgevonden. Verweerder heeft hierover opgemerkt dat Corio, de toenmalige eigenaar van eiseres, niet heeft ingestemd met voornoemd voorstel. Eén en ander is door eiseres onvoldoende gemotiveerd weersproken. De rechtbank gaat daarom uit van de juistheid van de stellingen van verweerder op dit punt.
15. Uit de schriftelijke verklaring van [A] en de getuigenverklaring die hij onder ede heeft afgelegd, volgt dat sinds 2010 in een aantal dossiers een loopstromenonderzoek is geëist door verweerder. Het betreft in alle gevallen de bouw van (tijdelijke) winkels of voorzieningen in de OV Terminal die in strijd waren met het geldende bestemmingsplan. Eiseres heeft gesteld dat haar verzoek niet ziet op deze ‘kleine’ bouwdossiers, zodat de rechtbank deze verder buiten beschouwing zal laten.
Uit de verklaringen van [A] blijkt verder dat loopstroomonderzoeken alleen verplicht zijn bij bouwaanvragen in strijd met het bestemmingsplan. De omvang van een bouwproject speelt hierbij op zichzelf geen rol. Voor wat betreft de ontruimings- en/of vluchtcapaciteiten van het stationsgebied wordt door de brandweer beoordeeld of de trappen en deuren breed genoeg zijn. Indien de brandweer zijn fiat geeft, neemt verweerder dat over, zo heeft [A] verklaard. Uit de verklaringen van [A] kan verder worden afgeleid dat de bouwplannen voor het Stationsplein Oost en de OV Terminal niet in strijd waren met het bestemmingsplan, zodat ook om die reden geen loopstroomonderzoek was vereist. De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan de verklaringen van [A] .
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voorts terecht aangevoerd dat voor zover loopstromen relevant zouden zijn in het kader van de brandveiligheid, het dan zou moeten gaan om loopstromen in noodsituaties en niet om reguliere loopstromen. Op grond van het voorgaande passeert de rechtbank de stellingen van eiseres met betrekking tot de omvang van het bouwproject en met betrekking tot de openbare orde en veiligheid. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiseres dat zij verplicht was een loopstromenonderzoek te laten verrichten. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de e-mail van Rooke aan [A] en uit de getuigenverklaring van [A] genoegzaam dat eiseres, althans Corio, op eigen initiatief een loopstroomonderzoek heeft uitgevoerd.
16. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat niet aannemelijk is dat (een) loopstroomonderzoek(en) is/zijn uitgevoerd zoals door eiseres is bedoeld, anders dan het loopstroomonderzoek dat ProRail in 2012 heeft laten verrichten. Vervolgens moet worden beoordeeld of verweerder de beschikking heeft (gehad) over dit onderzoek. Verweerder heeft gesteld dat dat niet het geval is. Ter onderbouwing daarvan heeft verweerder aangevoerd dat ProRail in 2012 uitsluitend een presentatie heeft gegeven over de mogelijkheden die een loopstroomonderzoek bood, maar dat één en ander er niet toe heeft geleid dat het loopstroomonderzoek door ProRail aan de andere partners in het APS overleg is verstrekt. Er zijn geen verdere loopstroomonderzoeken uitgevoerd omdat eiseres, althans Corio, daarmee niet heeft ingestemd. Eiseres heeft hiertegen ingebracht dat zij onaannemelijk acht dat de wethouder niet de beschikking heeft gehad over voornoemd loopstroomonderzoek 2012 toen hij aan de gemeenteraad voorstelde om dit onderzoek als nulmeting te gebruiken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder er in dit verband echter terecht op gewezen dat Corio één van de partners in het zogenoemde APS overleg was en als zodanig een exemplaar van het onderzoeksrapport uit 2012 zou hebben ontvangen als dat toentertijd door ProRail zou zijn verstrekt. Voor zover eiseres heeft bedoeld te stellen dat ProRail het loopstroomonderzoek buiten de officiële kanalen om aan verweerder ter beschikking heeft gesteld, overweegt de rechtbank dat daarvoor geen steun is te vinden in de gedingstukken. De rechtbank acht aldus niet aannemelijk dat verweerder de beschikking heeft (gehad) over het loopstroomonderzoek 2012 van ProRail.
17. Naar het oordeel van de rechtbank behoefde verweerder ook niet te beschikken over het loopstroomonderzoek 2012. Daartoe is redengevend dat het onderzoek is uitgevoerd door ProRail, een onderneming die op geen enkele wijze onderdeel uitmaakt van de organisatie van verweerder. ProRail, als exploitant van de OV Terminal, heeft om haar moverende redenen het onderzoek laten uitvoeren, maar was er niet toe verplicht dit onderzoek aan verweerder te verstrekken. Uit de omstandigheid dat verweerder, althans de projectmanagers Stationsplein-Oost en Rabobrug en/of de wethouder, de intentie heeft gehad om het loopstroomonderzoek 2012 als nulmeting te gebruiken, volgt niet een dergelijke verplichting. Ook overigens valt niet in te zien op welke grond ProRail ertoe gehouden zou zijn (geweest) een door haar uitgevoerd onderzoek te verstrekken aan derden. Voor verweerder op zijn beurt bestond er geen noodzaak om te beschikken over het loopstroomonderzoek 2012 (of enig ander loopstroomonderzoek), aangezien een loopstroomonderzoek in het kader van de besluitvorming rondom het nieuwe Utrecht CS niet verplicht was, anders dan in het kader van bouwplannen die in strijd waren met het bestemmingsplan. Voor wat betreft de OV Terminal en/of het Stationsplein-Oost was daarvan geen sprake. Uit het voorgaande volgt eveneens dat op verweerder ter zake geen vergaarplicht rust. De omstandigheid dat het in de visie van eiseres betrekkelijk eenvoudig moet zijn om het loopstroomonderzoek 2012 op te vragen bij InControl, maakt dit niet anders.
18. De rechtbank is van oordeel dat niet aannemelijk is geworden dat het/de door eiseres in haar Wob-verzoek onder 1. bedoelde loopstroomonderzoek(en) is/zijn uitgevoerd, anders dan het/de loopstroomonderzoek(en) die zich in openbare dossiers bevinden of door verweerder reeds openbaar is/zijn gemaakt. De rechtbank stelt voorts vast dat de door eiseres in haar Wob-verzoek onder 2. bedoelde documenten door verweerder openbaar zijn gemaakt.
19. Voor wat betreft de door eiseres in haar Wob-verzoek onder 3. en 4. bedoelde capaciteitsonderzoeken geldt het volgende. [A] heeft tijdens het getuigenverhoor verklaard dat in het dossier met nummer BV20910798, dat betrekking heeft op de bouwvergunning tweede fase van de OV Terminal, een verantwoording van de firma Peutz zit over de vluchtwegen. [A] heeft dit een capaciteitsonderzoek genoemd. Alhoewel eiseres tijdens het getuigenverhoor of in haar nadere schriftelijke reacties niet uitdrukkelijk is ingegaan op de verklaring van [A] op dit punt, begrijpt de rechtbank uit de formulering ervan dat eiseres met haar Wob-verzoek niet het oog heeft gehad op dit document van Peutz. De rechtbank laat dit document daarom verder buiten beschouwing. Noch op grond van het verhandelde ter zitting, noch op grond van de gedingstukken is aannemelijk geworden dat er één of meerdere ander(e) capaciteitsonderzoek(en) heeft/hebben plaatsgevonden zoals door eiseres bedoeld.
20. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het Wob-verzoek van eiseres terecht gedeeltelijk is afgewezen.
21. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.G. Nicholson, rechter, in aanwezigheid van mr. J. Habermann, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2017.
De griffier is verhinderd deze
uitspraak mede te ondertekenen
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.