ECLI:NL:CBB:2017:15
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/388
11201
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 januari 2017 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. B. Smit),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2013 heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd ter voorkoming van herhaling van overtredingen van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd).
Bij brief van 19 februari 2014 heeft verweerder meegedeeld aan appellant dat hij niet voldoet aan de voorwaarden voor de teruggave van drie kalveren en dat deze kalveren worden vrijgegeven.
Bij besluit van 18 augustus 2014 (kostenbesluit) heeft verweerder de kosten van de bestuursrechtelijke handhaving bij appellant in rekening gebracht.
Bij besluit van 6 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant voor zover gericht tegen de brief van 19 februari 2014 niet ontvankelijk verklaard en voor zover gericht tegen het kostenbesluit gedeeltelijk gegrond verklaard. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn voorts verschenen [naam 2] en [naam 3] .
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Appellant houdt runderen op zijn percelen te [plaats] . Bij het besluit van 17 december 2013 heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd ter voorkoming van herhaling van overtredingen van de Gwwd (last onder bestuursdwang). Het welzijn van de dieren van appellant is in het verleden dermate aangetast dat appellant hiermee artikel 36, eerste lid, en artikel 37 van de Gwwd heeft overtreden. Volgens verweerder heeft appellant moeite om ervoor zorg te dragen dat de verzorging en de huisvesting van de dieren altijd voldoet aan de geldende wetgeving. Vanaf 2011 heeft appellant meerdere lasten onder bestuursdwang en lasten onder dwangsom ontvangen. Hieruit is volgens verweerder gebleken dat appellant niet bereid is de omissies op eigen initiatief direct te verhelpen en te herstellen. Appellant dient voor zover van belang de volgende maatregel (maatregel 1) te nemen:
“1. Zorg dat de behuizing en de inrichting van de hokken en de verblijven van uw runderen geschikt zijn voor het soort dier, zodat de hierin gehuisveste dieren op de juiste wijze gehouden kunnen worden en aan hun soortspecifieke behoefte wordt voldaan.
(…)”
De last is gedurende een jaar van toepassing.
1.3
Op 6, 7 en 9 januari 2014 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hercontroles uitgevoerd op het bedrijf van appellant, welke controle is vastgelegd in het toezichtrapport van 13 januari 2014 met nummer 76937. De toezichthouders hebben voor zover van belang het volgende geconstateerd:
“Ik, toezichthouder (…), zag op maandag 6 januari 2014, op het erf een veewagen staan waarin 12 runderen gehouden.
(…)
Ik zag dat deze 12 runderen, op de veewagen, waren verdeeld over 4 compartimenten. (…) Ik zag in een ander compartiment 3 vrouwelijke runderen (…) aangebonden op deze veewagen staan. Deze (…) runderen waren die morgen opgeladen bij [naam 4] te [plaats] . Dit opladen heeft voor 11.30 uur plaatsgevonden omdat ik een fysieke controle had uitgevoerd op het bedrijf van [naam 4] op 06 januari 2014 omstreeks 11.30 uur.
(…)
Ik zag verder 3 kalveriglo’s staan op het erf. Ik zag dat deze 3 kalveriglo’s leeg waren. Ik zag verse mest liggen in deze 3 kalveriglo’s. Vermoedelijk waren er 3 runderen opgeladen op de veewagen die op het erf stond voor onze controle.
(…)
Op donderdag 09 januari 2014 (…) stelden wij, toezichthouders (…) een hercontrole in op bovengenoemd bedrijf.
(…)
Wij zagen dat de 3 runderen gehuisvest waren in éénlingboxen. Wij zagen dat deze 3 runderen zich amber konden bewegen of omdraaien in deze éénlingboxen. Wij zagen dat deze 3 runderen veel te groot waren om in deze éénlingboxen te huisvesten.
(…)
Wij zagen dat deze 3 runderen allemaal ouder waren dan 8 weken.
Deze 3 runderen werden in éénlingboxen gehuisvest die niet geschikt waren voor het soort dier. De 3 runderen werden onjuist gehuisvest en konden zich niet aan hun soortspecifieke behoefte voldoen.
(…)
Op donderdag 09 januari 2014 (…) hadden wij de 3 runderen opgeladen en zijn daarna vertrokken.
(…)”
1.4
Op 9 januari 2014 hebben toezichthouders van de NVWA geconstateerd dat appellant niet heeft voldaan aan maatregel 1 van de last onder bestuursdwang en hebben zij ter uitvoering van die last drie kalveren meegevoerd en in bewaring genomen.
1.5
Bij brief van 19 februari 2014 heeft verweerder aan appellant meegedeeld dat hij niet heeft voldaan aan de gestelde voorwaarden voor de teruggave van de kalveren, omdat de huisvestingssituatie niet in orde bevonden is. De kalveren worden vrijgegeven, hetgeen betekent dat verweerder de kalveren op grond van artikel 5:30, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aan derden overdraagt.
1.6
Bij het kostenbesluit heeft verweerder de kosten van de bestuurlijke handhaving voor een bedrag van € 2.483,65 bij appellant in rekening gebracht. Na verrekening van de opbrengst van de verkochte kalveren van € 485,- en de reeds eerder door appellant betaalde, geschatte kosten ter hoogte van € 2.300,- is verweerder een bedrag van
€ 301,35 aan appellant verschuldigd.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant voor zover gericht tegen de brief van 19 februari 2014 niet-ontvankelijk verklaard en voor zover gericht tegen het  kostenbesluit gedeeltelijk gegrond verklaard. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Uit het toezichtrapport van 13 januari 2014 blijkt volgens verweerder dat appellant geen uitvoering heeft gegeven aan de bij de last onder bestuursdwang opgelegde maatregel 1. Bij hercontrole is geconstateerd dat appellant in strijd met artikel 3, eerste lid, van het Kalverenbesluit heeft gehandeld door drie kalveren ouder dan acht weken te huisvesten in een eenlingbox. Appellant heeft geen verklaring van een dierenarts, zoals bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Kalverenbesluit overgelegd. De toezichthouders hebben geconstateerd dat de drie kalveren veel te groot waren om in deze eenlingboxen te huisvesten. Er is dus tevens terecht geconstateerd dat appellant niet voldeed aan artikel 4 van het Kalverenbesluit. Verweerder acht hiervoor niet alleen de in het toezichtrapport beschreven bevindingen bij de hercontrole op 9 januari 2014 van belang, maar vooral ook de eerdere situatie op 6 januari 2014 in combinatie met de voorgeschiedenis, waarnaar ook door de toezichthoudend dierenarts, [naam 5] , wordt verwezen in haar verklaring van 13 januari 2014, met name haar antwoorden op de vragen 1, 9 en 10.
Wat betreft het kostenbesluit vermeldt het bestreden besluit het volgende. Op 4 en 11 februari 2014 heeft een ambtenaar van de NVWA vergezeld door een toezichthoudend dierenarts geconstateerd dat appellant geen huisvesting ter beschikking had om drie kalveren op een adequate manier te huisvesten. Nu met deze constatering wederom duidelijk werd dat appellant niet in staat zou zijn om voor deze dieren geschikte huisvesting te regelen, is gelet op artikel 5:30, tweede lid, van de Awb terecht overgegaan tot vrijgave. Dat er nog kosten voor de opvang tot en met 27 februari 2014 in rekening zijn gebracht, acht verweerder niet onredelijk.
Ten aanzien van de transportkosten vermeldt verweerder dat het in de zaak waar appellant naar verwijst, ging om een ander vervoermiddel waarvoor een andere prijs wordt gehanteerd. Verweerder acht het, gelet op het aantal te vervoeren dieren, niet redelijk om bij appellant het hogere uurtarief voor een combivrachtwagen in rekening te brengen. Het bedrag voor de transportkosten wordt daarom verlaagd naar € 798,48. Het aantal in rekening gebrachte kilometers is volgens verweerder wel juist berekend. De aanbesteding voor het transport in dit soort situaties is gegund aan één partij, [naam 6] .
Ten aanzien van de nota van de dierenarts vermeldt verweerder dat het slechts één nota betreft, waarbij de specificatie ook is overgelegd en waaruit blijkt dat het werkzaamheden van de dierenarts betreft op 27 februari 2014. Dit is de dag van de verkoop van de dieren. Volgens vaste procedure wordt ten behoeve van de verkoop een dierenarts geraadpleegd om te beoordelen of er medisch gezien geen beletselen zijn.
Wat betreft de opbrengst van de verkochte dieren vermeldt verweerder dat verschillende handelaren worden aangeschreven, die tot een bepaalde tijd een bod kunnen doen. Nadat deze tijd is verstreken, worden dieren verkocht aan de hoogste bieder.
3. Appellant stelt dat de toepassing van de bestuursdwang, inhoudende de inbeslagname van de kalveren, in strijd is met het proportionaliteits- en het evenredigheidsbeginsel. Appellant verwijst naar een verklaring van [naam 7] van de Gezondheidsdienst voor Dieren die bevestigt dat op veel bedrijven sprake is van een situatie waarbij wordt afgeweken van het Kalverenbesluit en kalveren toch in een eenlingbox worden gehouden, ondanks dat zij ouder zijn dan 8 weken. Hij verklaart dat dit afhankelijk is van de bedrijfssituatie en de voorkeur van de veehouder. Ook als kalveren langer dan de genoemde periode (tot circa 4 maanden) in de iglo verblijven hoeft dat geen gezondheids- en welzijnsproblemen te veroorzaken, mits het kalf droog kan liggen en voldoende eten en drinken ter beschikking heeft.
Er zijn volgens appellant verschillende maten eenlingboxen. De boxen van appellant betreffen relatief grote. Anders dan in het toezichtrapport staat aangegeven, hetgeen zichtbaar is op de door appellant overgelegde foto’s, was helemaal niet aan de orde dat de kalveren zich “amper konden bewegen of omdraaien”.
In dit geval bestond volgens appellant geen noodzaak tot het in beslag nemen van de kalveren. Van belang hierbij zijn de omstandigheden van het geval en of deze zodanig waren dat de gezondheid van de dieren in het geding was, maar dat was in het geheel niet aan de orde. Ook in het toezichtrapport is nergens aangegeven dat de gezondheid van de kalveren noopte tot het in bewaring nemen. Gelet hierop was het in bewaring nemen onevenredig. Volgens appellant konden de kalveren eenvoudig worden verplaatst naar de grotere iglo, die op het bedrijf aanwezig was. Echter op dat moment lag er nog landbouwplastic in. Appellant kon dit plastic weghalen, maar daartoe is hem niet de gelegenheid geboden. Volgens appellant had verweerder, al dan niet met tussenkomst van de agrarische bedrijfsverzorging, de bestuursdwang ook kunnen uitvoeren door de grotere iglo leeg te maken en de kalveren daarin te verplaatsen en de kosten daarvan op appellant kunnen verhalen.
Ten aanzien van het kostenbesluit voert appellant aan dat hij het onredelijk acht dat er kosten bij hem in rekening worden gebracht over de periode van 19 februari 2014 tot en met 27 februari 2014, toen de kalveren al waren vrijgegeven.
Voorts acht appellant de kosten voor de huisvesting buitensporig hoog. Deze staan in geen verhouding met wat het kost om de kalveren te huisvesten en verzorgen. Als appellant de gelegenheid had gekregen had hij dit kunnen regelen voor € 1,37 per kalf per dag.
De nota van het bedrijf [naam 6] voor het transporteren van de kalveren vertoont afwijkingen vergeleken met de nota, ook van [naam 6] , in een andere zaak. Het uurtarief verschilt alsmede het aantal uren van en naar het huisadres.
Appellant betoogt dat de kosten voor de dierenarts niet bij hem in rekening kunnen worden gebracht. De kalveren waren in een gezonde staat op het moment dat zij in beslag werden genomen. Bovendien dateert het bezoek van de dierenarts van 27 februari 2014, derhalve van na de vrijgave. Daarachter zit nog een nota voor hetzelfde bedrag als die van de dierenarts. Het is appellant onduidelijk of dit een separate nota is, en waar deze op ziet.
Volgens appellant is geen inzicht gegeven in de opbrengst van de verkoop van de kalveren. Appellant heeft begrepen dat deze € 485,- bedroeg, hetgeen buitensporig laag is.
Ten slotte stelt appellant dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM om te besluiten op de bezwaarschriften in de drie procedures, ruimschoots is verstreken.
4. De Gwwd luidde tot 1 juli 2014 voor zover van belang als volgt:
“Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
Artikel 37
Het is de houder van een dier verboden aan een dier de nodige verzorging te onthouden.”
Het Kalverenbesluit luidde tot 1 juli 2014 voor zover van belang als volgt:
“Artikel 3
1. Kalveren worden niet in eenlingboxen gehuisvest indien de kalveren ouder zijn dan 8 weken.
2. Het eerste lid is niet van toepassing indien een dierenarts heeft verklaard dat het kalf in verband met zijn gezondheid of gedrag moet worden geïsoleerd om te worden behandeld.”
Artikel 4
1. Indien kalveren in eenlingboxen worden gehouden, hebben de eenlingboxen elk een breedte van ten minste de schofthoogte van het kalf, gemeten terwijl het kalf rechtop staat, en een lengte van ten minste 1,1 maal de lichaamslengte van het kalf, gemeten van de neuspunt tot aan de achterkant van de zitbeenknobbel (tuber ischii).
2. Indien de kalveren anders dan in eenlingboxen worden gehouden, heeft een kalf met een levend gewicht van:
a. minder dan 150 kg, de beschikking over ten minste 1,5 m2 vloeroppervlakte;
b. 150 kg of meer, maar minder dan 220 kg, de beschikking over ten minste 1,7 m2 vloeroppervlakte;
c. 220 kg of meer, de beschikking over ten minste 1,8 m2 vloeroppervlakte.”
5.1
Het College stelt vast dat ter zitting is gebleken dat het beroep van appellant zich niet richt tegen het bestreden besluit voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van appellant tegen de last onder bestuursdwang en de brief van 19 februari 2014. Dit betekent dat hier uitsluitend de rechtmatigheid van het bestreden besluit voor zover dit strekt tot handhaving van het kostenbesluit ter beoordeling staat.
5.2
Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten zijnen laste behoren te komen.
5.3
Het College is van oordeel dat verweerder zijn standpunt dat appellant maatregel 1 van de last onder bestuursdwang niet, dan wel onvoldoende heeft uitgevoerd, onvoldoende heeft gemotiveerd. Hiertoe overweegt het College als volgt.
5.4
Uit de motivering van de last onder bestuursdwang blijkt dat deze ertoe strekt herhaling te voorkomen van een aantal overtredingen van artikel 36, eerste lid, van de Gwwd en artikel 37 van de Gwwd. Maatregel 1 heeft betrekking op de huisvesting van de runderen van appellant. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat deze maatregel is opgelegd ter voorkoming van herhaling van overtreding van artikel 36, eerste lid, van de Gwwd en niet (mede) om herhaling van overtreding van artikel 37 van de Gwwd te voorkomen.
Het College stelt vast dat deze nuancering niet kan worden afgeleid uit de last onder bestuursdwang of het bestreden besluit voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van appellant tegen deze last.
5.5
Het College stelt verder vast dat uit de motivering van de last onder bestuursdwang niet blijkt dat maatregel 1 specifiek (mede) is opgelegd ter voorkoming van herhaling van overtreding van artikel 3, eerste lid, en artikel 4 van het Kalverenbesluit. Hiervan blijkt evenmin uit het bestreden besluit voor zover dit ziet op de last onder bestuursdwang. Verweerder heeft ook niet concreet gewezen op toezichtrapporten waarop de last onder bestuursdwang is gebaseerd, waaruit blijkt dat specifiek de huisvesting van de kalveren op het bedrijf van appellant niet voldeed aan artikel 3, eerste lid en artikel 4 van het Kalverenbesluit. Dergelijke toezichtrapporten zijn door verweerder niet als gedingstukken in deze zaak overgelegd.
5.6
Het College stelt verder vast dat in de last onder bestuursdwang een concreet en specifiek geformuleerde opdracht aan appellant om geen kalveren die ouder zijn dan 8 weken in eenlingboxen te huisvesten, indien een dierenarts niet heeft verklaard dat een kalf in verband met zijn gezondheid of gedrag moet worden geïsoleerd om te worden behandeld, ontbreekt. Een concrete en specifieke opdracht om te voldoen aan de eisen van artikel 4 van het Kalverenbesluit ontbreekt daarin evenzeer. Met maatregel 1 is in algemene bewoordingen omschreven wat appellant moet doen om toepassing van bestuursdwang in verband met de daarin bedoelde huisvesting van de runderen te voorkomen. Weliswaar wordt in die omschrijving gewezen op – kort gezegd – de soortspecifieke huisvestingsbehoefte van runderen, maar dit acht het College onvoldoende om aan te nemen dat appellant (mede) is opgedragen te voldoen aan de in artikel 3 en 4 van het Kalverenbesluit neergelegde huisvestingseisen voor kalveren en dat dit duidelijk voor hem was of kon zijn. Mede in het licht van hetgeen hiervoor in 5.4 en 5.5 is overwogen met betrekking tot de wettelijke grondslag van maatregel 1, had verweerder daarom in het kader van het bestreden kostenbesluit nader moeten motiveren dat maatregel 1 (mede) daartoe strekte en dat dit voor appellant duidelijk was of kon zijn. Nu deze motivering ontbreekt, is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, waarin is bepaald dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering die bij de bekendmaking van de beslissing moet worden vermeld.
6. 	Wat betreft de opbrengst van de kalveren, stelt het College vast dat deze op geen enkele wijze in het kostenbesluit, het bestreden besluit of de overgelegde gedingstukken door verweerder zijn verantwoord. Een taxatierapport of andere gegevens aan de hand waarvan inzichtelijk is gemaakt dat de kalveren voor een reële prijs zijn verkocht ontbreken. Ook om deze reden is het bestreden besluit naar het oordeel van het College genomen in strijd met voormeld artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Hierbij is van belang dat appellant reeds in bezwaar heeft gesteld dat het ging om drie fokkalveren met stamboekregistratie en dat, gelet op de Kwantitatieve Informatie Veehouderij, een opbrengst van € 900,- reëel is. Op deze stelling is verweerder in het bestreden besluit niet concreet ingegaan.
7.1
Het College ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen beide genoemde gebreken te herstellen met toepassing van artikel 8:51a van de Awb.
7.2
Het herstel van het gebleken gebrek vergt het nemen van een nieuw besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb ter vervanging van het bestreden besluit. Daarvoor zal een termijn van 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak worden gesteld. Deze termijn is volgens vaste rechtspraak bindend, behoudens zeer uitzonderlijke omstandigheden. Indien verweerder meent meer tijd nodig te hebben voor het herstel van het besluit, dient hij voor het verstrijken van de termijn gemotiveerd om verlenging te verzoeken.
8.	Nadat het besluit is hersteld of vervangen zal op het beroep tegen dat besluit worden beslist. Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.
Beslissing
Het College:
draagt verweerder op binnen 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 januari 2017.
w.g. S.C. Stuldreher	w.g. M.S. van den Berg