ECLI:NL:RVS:2017:403
Raad van State — Uitspraak 


201311068/1/A3.
Datum uitspraak: 15 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 2 december 2013 in zaak nr. 12/1875 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2012 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen Transavia Airlines afgewezen.
Bij besluit van 20 november 2012 heeft de staatssecretaris het besluit van 11 september 2012 gewijzigd.
Bij uitspraak van 2 december 2013 heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 1] tegen dat besluit ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend.
De Afdeling heeft de behandeling van het hoger beroep geschorst na het stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie bij verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:697 en ECLI:NL:RVS:2015:699).
De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld om te reageren op die verwijzingsuitspraken, het arrest van het Hof van 17 maart 2016 (ECLI:EU:C:2016:187) en de einduitspraken van de Afdeling van 22 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1732 en ECLI:NL:RVS:2016:1733). [appellant sub 1] en de staatssecretaris hebben van die gelegenheid gebruikgemaakt.
[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2017, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door drs. M.S.J. Hoorntje, rechtsbijstandverlener te Oosterhout, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S.J.D. Eillyas en mr. R.P.H. Rozenbrand, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 1] heeft de staatssecretaris verzocht om handhavend op te treden tegen Transavia, teneinde deze luchtvaartmaatschappij te bewegen de overtreding van artikel 5, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 261/2004 (PB 2004 L 46; hierna: de Verordening) ongedaan te maken en haar wegens een vertraagde vlucht alsnog compensatie in de zin van artikel 7 te betalen.
[appellant sub 1] heeft beroep ingesteld tegen onder meer het uitblijven van een besluit op haar verzoek om handhaving.
Bij het besluit van 11 september 2012 heeft de staatssecretaris het verzoek om handhaving afgewezen. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat Transavia de Verordening heeft overtreden en verplicht is om aan [appellant sub 1] compensatie te betalen, maar dat handhavend optreden jegens Transavia onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Daarbij heeft de staatssecretaris in aanmerking genomen dat in vier zogenoemde voorbeeldprocedures werd gewacht op antwoorden van het Hof van Justitie op prejudiciële vragen.
Bij het besluit van 20 november 2012 heeft de staatssecretaris het besluit van 11 september 2012 gewijzigd en zich op het standpunt gesteld dat zich wegens een staking buitengewone omstandigheden als bedoeld in artikel 5, derde lid, van de Verordening voordeden. Transavia was daarom volgens de minister niet verplicht om [appellant sub 1] compensatie te betalen en heeft de Verordening niet overtreden.
2. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant sub 1] geen inhoudelijke beroepsgronden heeft aangevoerd tegen het standpunt van de staatssecretaris in het besluit van 20 november 2012 dat zich buitengewone omstandigheden voordeden. Naar het oordeel van de rechtbank is het in strijd met de goede procesorde dat [appellant sub 1] eerst ter zitting naar aanleiding van vragen van de rechtbank heeft gesteld dat niet is gebleken dat de staking in zodanig verband stond tot de vertraging dat zich bijzondere omstandigheden voordeden en evenmin dat de staking geheel buiten de invloedssfeer van Transavia lag. De rechtbank heeft deze stelling om die reden buiten beschouwing gelaten. De rechtbank heeft daarom geen aanleiding gezien om voormeld standpunt van de staatssecretaris onjuist te achten. Daarom is de Verordening niet overtreden en heeft de staatssecretaris het verzoek om handhaving terecht afgewezen, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep van [appellant sub 1]
Procesbelang
3. De staatssecretaris betoogt dat [appellant sub 1] geen belang meer heeft bij inhoudelijke beoordeling van haar hoger beroep, nu zij - gelet op hetgeen de Afdeling in de uitspraken van 11 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:697 en ECLI:NL:RVS:2015:699) en 22 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1732 en ECLI:NL:RVS:2016:1733) heeft geoordeeld - niet kan bereiken dat hij alsnog handhavend optreedt om daarmee te bewerkstelligen dat Transavia haar compensatie als bedoeld in de Verordening betaalt.
3.1. De Afdeling volgt de staatssecretaris niet in dit betoog. De staatssecretaris is ingevolge artikel 11.15, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 1°, van de Wet luchtvaart bevoegd om handhavend op te treden bij overtreding van de Verordening. Het geschil gaat over de reikwijdte van deze bevoegdheid. Dat de Afdeling daarover in de door de staatssecretaris genoemde uitspraken ook een oordeel heeft gegeven, maakt niet dat [appellant sub 1] in dit geval geen belang heeft bij beoordeling van haar hoger beroep. Bovendien betoogt [appellant sub 1] dat de Afdeling in die uitspraken een onjuist oordeel heeft gegeven.
Bevoegdheid staatssecretaris
4. In de eerder genoemde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 heeft de Afdeling overwogen dat de staatssecretaris op de in de Wet luchtvaart voorziene grondslag niet bevoegd is om in elk individueel geval afzonderlijk op verzoek van een of meer passagiers handhavend op te treden om te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij aan ieder van hen de compensatie als bedoeld in de artikelen 5 en 7 van de Verordening betaalt. [appellant sub 1] beoogt met haar verzoek om handhaving te bewerkstelligen dat Transavia haar alsnog compensatie in de zin van de Verordening betaalt. In het licht van voormelde uitspraken ziet de Afdeling zich dan ook gesteld voor de vraag of de staatssecretaris bevoegd was om naar aanleiding van het verzoek van [appellant sub 1] handhavend op te treden om te bewerkstelligen dat zij compensatie zou ontvangen van Transavia.
5. De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld om een nader standpunt in te nemen naar aanleiding van de uitspraken van de Afdeling van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 en het arrest van het Hof van 17 maart 2016. De staatssecretaris heeft te kennen gegeven zich met de uitspraken van de Afdeling te kunnen verenigen. Transavia heeft geen reactie ingediend. [appellant sub 1] heeft in haar schriftelijke reactie alsmede ter zitting bij de Afdeling betoogd dat de Afdeling thans anders moet oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016. In de overwegingen 5.1 tot en met 5.10 wordt ingegaan op de gronden die [appellant sub 1] in dat verband heeft aangevoerd.
5.1. [appellant sub 1] voert aan dat partijen voorafgaand aan de uitspraken van 11 maart 2015 onvoldoende in de gelegenheid zijn gesteld om hun standpunt over de bevoegdheid van de staatssecretaris kenbaar te maken.
5.1.1. In deze procedure kan niet worden ingegaan op de wijze waarop eerdere uitspraken tot stand zijn gekomen, met inbegrip van de vraag of partijen toen afdoende in de gelegenheid zijn gesteld om hun standpunt over een door de Afdeling beantwoorde rechtsvraag te geven. Bovendien was [appellant sub 1] geen partij in de zaken die tot die uitspraken hebben geleid.
5.2. [appellant sub 1] voert verder aan dat het in een bestuursrechtelijke procedure als deze niet gaat om de rechtsverhouding tussen passagier en luchtvaartmaatschappij, maar om de rechtsverhouding tussen enerzijds de passagier als belanghebbende en anderzijds het bestuursorgaan waaraan bevoegdheden zijn toegekend om handhavend op te treden ingeval een luchtvaartmaatschappij weigert compensatie te betalen. Het gaat daarom niet om een civielrechtelijke vordering, maar om een bestuursrechtelijk te herstellen overtreding, aldus [appellant sub 1].
5.2.1. [appellant sub 1] heeft de staatssecretaris verzocht om handhavend optreden jegens Transavia wegens het niet betalen van compensatie. De vraag of er een bestuursrechtelijk te handhaven overtreding is ingeval een luchtvaartmaatschappij weigert compensatie te betalen, kan niet los worden gezien van de vraag naar het rechtskarakter van het recht op deze compensatie. De omstandigheid dat het in deze procedure - zoals [appellant sub 1] aanvoert - primair gaat om een rechtsverhouding tussen [appellant sub 1] en de staatssecretaris, laat onverlet dat zij het recht op compensatie heeft tegenover de luchtvaartmaatschappij die de vlucht heeft uitgevoerd. Die verhouding tussen de passagier en de luchtvaartmaatschappij is civielrechtelijk van aard. De Afdeling sluit zich dus aan bij overweging 8.1 van de uitspraken van 11 maart 2015.
5.3. Voorts volgt volgens [appellant sub 1] uit artikel 15 van de Verordening dat een passagier voor het verkrijgen van compensatie altijd moet kunnen kiezen tussen een procedure bij de rechtbank of een procedure bij de bevoegde instantie, zijnde in Nederland de staatssecretaris.
5.3.1. In artikel 15 van de Verordening wordt, zoals [appellant sub 1] aanvoert, gesproken over het recht van een passagier om voor het verkrijgen van een aanvullende compensatie stappen te ondernemen bij de bevoegde rechtbanken of instanties. Deze bepaling ziet op de situatie waarin de uit de Verordening voortvloeiende verplichtingen voor luchtvaartmaatschappijen zijn beperkt of tenietgedaan door een clausule in de vervoerovereenkomst. Dat daargelaten, is in dit artikel niet bepaald dat een passagier voor het verkrijgen van deze aanvullende compensatie moet kunnen kiezen uit verschillende procedures of instellingen. In dit artikel is slechts bepaald dat een passagier onder bepaalde omstandigheden bij de daartoe bevoegde instellingen terecht kan om alsnog aanvullende compensatie te verkrijgen. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, bevat deze bepaling dus geen verplichting voor de lidstaten om verkrijging van compensatie langs bestuursrechtelijke weg mogelijk te maken.
5.4. Verder voert [appellant sub 1] aan dat een door de Afdeling in de uitspraken van 11 maart 2015 aangehaalde passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 11.15 en 11.16 van de Wet luchtvaart ziet op het verkrijgen van schadevergoeding, terwijl compensatie in de zin van de Verordening - ook volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie - geen schadevergoeding is.
5.4.1. In de uitspraken van 11 maart 2015 heeft de Afdeling deze passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11.15, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 1°, en artikel 11.16, eerste lid, aanhef en onder e, onderdeel 1°, van de Wet luchtvaart (Kamerstukken II 2005/06, 30 456, nr. 3, blz. 5) aangehaald:
"De passagier heeft op basis van de verordening een subjectief recht dat afdwingbaar is bij de civiele rechter. De luchtvaartmaatschappij heeft de plicht om de passagier te informeren over zijn rechten. Voor de overheid is er geen rol namens passagiers van een luchtvaartmaatschappij schadevergoeding te vorderen. De passagier zal zelf, via zijn rechtsbijstandsverzekering of via een consumentenorganisatie, moeten opkomen voor zijn rechten."
5.4.2. Deze passage volgt op een korte bespreking van de rechten die passagiers op grond van de Verordening hebben, te weten recht op financiële compensatie en recht op bijstand. Duidelijk is dat in deze passage naar deze rechten wordt verwezen met de woorden "subjectief recht" en "zijn rechten". Niet valt in te zien dat met het woord "schadevergoeding" iets anders wordt bedoeld dan diezelfde rechten. Daar doet niet aan af dat het Hof van Justitie in zijn rechtspraak onderscheid maakt tussen 'onmiddellijke en gestandaardiseerde compensatie' als bedoeld in de Verordening enerzijds en schadevergoeding anderzijds.
5.5. Voorts voert [appellant sub 1] aan dat de wetsgeschiedenis ook aanknopingspunten geeft voor een andersluidend oordeel dan het door de Afdeling gegeven oordeel. Zij wijst op een passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 11.15 en 11.16 van de Wet luchtvaart (Kamerstukken II 2005/06, 30 456, nr. 3, blz. 6) waarin wordt gesproken over het inzetten van handhavingsmiddelen na indiening van een klacht van een passagier.
5.5.1. De door [appellant sub 1] bedoelde passage luidt als volgt:
"Allereerst zal een klacht van een passagier worden voorgelegd aan de luchtvaartmaatschappij om deze te stimuleren tot een juiste afhandeling te komen in lijn met de verordening. Indien dit niet gebeurt, zal de inspectie bij overtreding haar handhavingsmiddelen gebruiken."
5.5.2. [appellant sub 1] gaat voorbij aan het vervolg op deze passage, dat als volgt luidt:
"Speerpunt in de handhaving is dat een luchtvaartmaatschappij in voorkomende gevallen wordt gemaand tot het treffen van structurele maatregelen ter voorkoming van overtredingen. Luchtvaartmaatschappijen dienen aldus binnen een kort tijdsbestek voorzieningen te hebben getroffen die garanderen dat overtredingen niet meer zullen voorkomen. Blijven maatregelen uit dan kan een last onder dwangsom opgelegd. In het kader van een last onder dwangsom kan juist als voorwaarde worden gesteld dat de luchtvaartmaatschappij haar verplichtingen nakomt jegens passagiers. Een dergelijke aanpak doet ook werkelijk recht aan de verordening waarvan de kern van de zaak is dat luchtvaartmaatschappijen hun verplichtingen tegenover passagiers nakomen."
5.5.3. In deze passages is weliswaar vermeld dat naar aanleiding van een klacht van een individuele passagier onder omstandigheden handhavend zal worden opgetreden jegens een luchtvaartmaatschappij, maar uit deze passages kan niet worden afgeleid dat dit handhavend optreden dient te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij aan de desbetreffende passagier alsnog de compensatie als bedoeld in de Verordening betaalt. Integendeel: in de passages wordt juist gesproken over het treffen van structurele maatregelen ter voorkoming van overtredingen, in plaats van over maatregelen om een specifieke overtreding ongedaan te maken. Daarnaast wordt met algemene bewoordingen gesproken over het nakomen door luchtvaartmaatschappijen van verplichtingen jegens passagiers en niet over het nakomen van verplichtingen jegens de passagier die een klacht heeft ingediend.
5.5.4. [appellant sub 1] wijst in dit verband verder op een passage uit een brief van de staatssecretaris van 22 september 2011 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2011/12, 31 936, nr. 86), waarin staat:
"Anders dan in het verleden, behandelt de inspectie sinds 1 juli 2009 elke individuele klacht als een verzoek tot handhaving. Na onderzoek van de klacht neemt de inspectie een besluit op de klacht en over het al dan niet toewijzen van het handhavingsverzoek. Dit besluit wordt in de vorm van een Beschikking toegestuurd aan de passagier en de luchtvaartmaatschappij. Deze Beschikking staat open voor bezwaar en beroep."
5.5.5. Deze brief van de staatssecretaris maakt geen deel uit van de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 11.15 en 11.16 van de Wet luchtvaart, maar geeft slechts weer hoe de staatssecretaris destijds de in die bepalingen neergelegde bevoegdheden tot handhaving van de Verordening gebruikte. Dit gebruik van bevoegdheden is juist beoordeeld in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016.
5.6. Voorts wijst [appellant sub 1] erop dat de staatssecretaris volgens parlementaire stukken (Kamerstukken II 2011/12, 33 229, nr. 6, blz. 5) bevoegd is tot handhaving in individuele gevallen bij passagiers die over zee of binnenwateren reizen en dat niet valt in te zien waarom ten aanzien van luchtvaartpassagiers anders zou moeten worden geoordeeld.
5.6.1. De parlementaire stukken waar [appellant sub 1] naar verwijst, maken deel uit van de geschiedenis van de totstandkoming van een wijziging van artikel 3.10, tweede lid, van de Wet handhaving consumentenbescherming. Met deze wijziging is aan de minister van Infrastructuur en Milieu de bevoegdheid toegekend om een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom op te leggen bij overtreding van een van de bepalingen van Verordening (EU) nr. 1177/2010 (PbEU 2010, L 334). Die verordening bevat rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen. De door [appellant sub 1] bedoelde passage luidt als volgt:
"De strekking van de klacht bij de ILT is van een andere aard dan de klacht bij de vervoerder. De ILT zal klachten in het algemeen pas behandelen nadat de passagier zich tot de vervoerder heeft gewend. Hiermee wordt recht gedaan aan bovengenoemd uitgangspunt dat de in de verordening opgenomen rechten en verplichtingen in beginsel tot de aangelegenheden van passagiers en de reders en terminalexploitanten behoren. De ILT behandelt de klacht als een verzoek tot handhaving en neemt naar aanleiding van de klacht een besluit dat open staat voor bezwaar en vervolgens voor beroep bij de bestuursrechter. Dit past bij de handhavende taak die de ILT ook op andere terreinen heeft. De ILT treedt hierbij dus niet op als beroepsinstantie. Deze procedure wordt momenteel, onder andere doordat van de eerdere problematiek in de luchtvaart is geleerd, ook in de luchtvaartsector en bij het spoorvervoer gevolgd."
5.6.2. In deze procedure ligt niet ter beoordeling voor of de minister dan wel de staatssecretaris bevoegd is om bij overtreding van Verordening 1177/2010 handhavend op te treden om daarmee te bewerkstelligen dat een individuele passagier schadevergoeding ontvangt van de vervoerder. Los daarvan kan uit de geciteerde passage niet worden afgeleid dat de wetgever de minister tot dergelijk handhavend optreden bevoegd achtte. In deze passage is immers slechts weergegeven welke procedure destijds op grond van vergelijkbare regelgeving in de luchtvaart- en spoorsector werd gevolgd. Daarmee is niet gezegd dat die procedure ook juist was.
Voor zover het de spoorsector betreft, is in voormelde Kamerstukken onder meer Verordening (EG) 1371/2007 (PbEU 2007 L 315) genoemd. Daarover heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven in zijn uitspraak van 15 december 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:381) geoordeeld dat de staatssecretaris niet bevoegd is om in individuele gevallen handhavend op te treden indien de in die verordening neergelegde verplichting tot schadevergoeding niet zou worden nagekomen. Er is daarom te minder reden om ervan uit te gaan dat het in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 gegeven oordeel van de Afdeling over de bevoegdheid van de staatssecretaris om in individuele gevallen handhavend op te treden bij overtreding van Verordening 261/2004, afwijkt van de bevoegdheid van de staatssecretaris om bij overtreding van vergelijkbare bepalingen uit andere verordeningen handhavend op te treden.
5.7. Verder is de Afdeling volgens [appellant sub 1] ten onrechte niet ingegaan op de beginselplicht tot handhaving.
5.7.1. De beginselplicht tot handhaving ziet op situaties waarin een bestuursorgaan bevoegd is om handhavend op te treden. In de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 heeft de Afdeling overwogen dat en waarom de staatssecretaris niet bevoegd is om handhavend op te treden om daarmee te bewerkstelligen dat één of meer individuele passagiers compensatie ontvangen van een luchtvaartmaatschappij. Indien de staatssecretaris niet bevoegd is, mist de beginselplicht tot handhaving betekenis.
5.8. [appellant sub 1] stelt voorts dat de wijze waarop het Hof in overweging 34 van het arrest van 17 maart 2016 de Verordening interpreteert in strijd is met de wijze waarop de Europese Commissie en alle nationale handhavende instanties binnen de Europese Unie de Verordening interpreteren. Zij verzoekt de Afdeling om het Hof een nadere prejudiciële vraag te stellen, zodat het Hof voormelde overweging kan verduidelijken.
5.8.1. Zoals reeds in de uitspraken van 22 juni 2016 is overwogen, dient de Afdeling van de juistheid van het arrest van het Hof uit te gaan. Ook thans is er geen aanleiding de door [appellant sub 1] voorgestelde nadere prejudiciële vraag te stellen, nu het door het Hof in het arrest gegeven antwoord duidelijk is en beantwoording van de voorgestelde vraag niet noodzakelijk is voor de beslechting van dit geschil.
5.9. Verder voert [appellant sub 1] aan dat het oordeel van de Afdeling dat de burgerlijke rechter exclusief bevoegd is als het gaat om individuele verzoeken om compensatie, in strijd is met vonnissen van kantonrechters. Zij verwijst daarbij naar een vonnis van 4 juli 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:4357.
5.9.1. In het door [appellant sub 1] aangehaalde vonnis is de kantonrechter ingegaan op de vraag of de kantonrechter een inhoudelijk oordeel zal geven indien een passagier na een beslissing van de onder de staatssecretaris vallende Inspectie Leefomgeving en Transport in beroep gaat bij de bestuursrechter. De kantonrechter heeft in het midden gelaten hoe een dergelijke beslissing bestuursrechtelijk moet worden geduid. Voorts is de kantonrechter niet ingegaan op de vraag hoever de bestuursrechtelijke bevoegdheden van de staatssecretaris tot handhaving van de Verordening reiken. Daarnaast dateert het vonnis van vóór de eerder aangehaalde uitspraken van de Afdeling, zodat op grond daarvan niet kan worden geoordeeld dat het in die uitspraken door de Afdeling gegeven oordeel in strijd is met de huidige rechtspraak in civiele zaken.
5.10. Tot slot is de kantonrechter volgens [appellant sub 1] minder goed toegerust voor het beoordelen van bijvoorbeeld incidenten tijdens een vlucht dan de staatssecretaris en de bestuursrechter.
5.10.1. In de omstandigheid dat de onder de staatssecretaris ressorterende Inspectie Luchtvaart en Transport, naar [appellant sub 1] stelt, technische experts in dienst heeft om incidenten te beoordelen die zich tijdens een vlucht hebben voorgedaan, ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat de kantonrechter onvoldoende is toegerust om uitspraak te doen in geschillen over compensatie van individuele passagiers. Ook indien dit zo zou zijn, valt niet in te zien waarom dit ertoe zou leiden dat de staatssecretaris bevoegd moet worden geacht om handhavend op te treden om daarmee te bewerkstelligen dat individuele passagiers compensatie ontvangen.
Conclusie
6. Gelet op hetgeen onder 5.1 tot en met 5.10.1 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding om thans anders te oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan zij heeft gedaan in de uitspraken van 22 juni 2016. In lijn met die uitspraken is de Afdeling daarom van oordeel dat de staatssecretaris op de in de Wet luchtvaart voorziene grondslag niet bevoegd is om in elk individueel geval afzonderlijk op verzoek van een of meer passagiers handhavend op te treden om te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij aan ieder van hen de compensatie als bedoeld in de artikelen 5 en 7 van de Verordening betaalt.
7. Zowel in de aangevallen uitspraak als in het besluit van 11 september 2012, zoals gewijzigd bij het besluit van 20 november 2012, is niet onderkend dat de staatssecretaris niet bevoegd was om het verzoek van [appellant sub 1] in te willigen, nu zij heeft verzocht om handhavend op te treden tegen Transavia wegens overtreding van de Verordening met als doel dat Transavia haar alsnog compensatie in de zin van die Verordening betaalt.
8. Het hoger beroep is reeds daarom gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 11 september 2012, zoals gewijzigd bij het besluit van 20 november 2012, alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen wegens strijd met artikel 11.15 van de Wet luchtvaart voor vernietiging in aanmerking. Nu de staatssecretaris niet bevoegd was het verzoek van [appellant sub 1] in te willigen, heeft hij op zich terecht - zij het op onjuiste gronden - dit verzoek afgewezen. De Afdeling zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven.
Beoordeling van het incidenteel hoger beroep van de staatssecretaris
9. In zijn incidenteel hoger beroep gaat de staatssecretaris in op de betekenis die het verstrijken van de vervaltermijn als bedoeld in artikel 1835 van Boek 8 van het Burgerlijk Wetboek zijns inziens had voor de wijze waarop de rechtbank het beroep had moeten behandelen. Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris naar voren gebracht dat aan bespreking hiervan niet wordt toegekomen, gelet op het oordeel dat de Afdeling in de uitspraken van 22 juni 2016 over de bevoegdheid van de staatssecretaris heeft gegeven. Gelet hierop zal de Afdeling het incidenteel hoger beroep ongegrond verklaren.
Schadevergoeding
10. [appellant sub 1] verzoekt de Afdeling om, indien thans hetzelfde wordt geoordeeld over de bevoegdheid van de staatssecretaris als in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016, de staatssecretaris te veroordelen tot vergoeding van door haar geleden schade. De schade bestaat volgens [appellant sub 1] uit de compensatie die Transavia haar had moeten betalen. Zij stelt dat deze schade het gevolg is van een onrechtmatig besluit van de staatssecretaris, aangezien deze zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden op de door haar gewenste wijze. Daardoor is het niet meer mogelijk om de compensatie op andere wijze te verkrijgen, aldus [appellant sub 1].
10.1. Artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt:
"1 De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
[…]"
10.2. Ook indien de staatssecretaris zich van meet af aan onbevoegd had geacht om het verzoek om handhaving in te willigen en dus een rechtmatig besluit had genomen, had [appellant sub 1] niet de gewenste compensatie ontvangen. De door [appellant sub 1] gestelde schade is daarom niet het gevolg van de onrechtmatigheid van een besluit van de staatssecretaris. Voorts is het een bewuste keuze van haar geweest om te trachten de compensatie langs bestuursrechtelijke weg te verkrijgen. De Afdeling zal het verzoek om schadevergoeding dan ook afwijzen.
Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
11. [appellant sub 1] verzoekt om schadevergoeding omdat zij niet binnen een redelijke termijn een definitieve rechterlijke uitspraak heeft gekregen.
11.1. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, van toepassing, omdat het primaire besluit vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde.
11.2. Voor zaken die uit twee rechterlijke instanties bestaan is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Indien hangende een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag alsnog een besluit op die aanvraag wordt genomen, waartegen een beroep van rechtswege ontstaat, dan vangt de redelijke termijn in beginsel aan op de dag waarop het beroep van rechtswege is ontstaan. Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, blijft de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële beslissing van het Hof buiten beschouwing, indien het afwachten van die beslissing redelijk is. Die buiten beschouwing te laten periode vangt aan op de dag dat partijen in kennis zijn gesteld van de beslissing om de behandeling van het hoger beroep aan te houden en eindigt op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof.
Indien eerst in hoger beroep wordt verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, moet dit verzoek worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak op het hoger beroep, waarbij de duur van de totale procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.
11.3. Hangende het beroep van [appellant sub 1] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar verzoek om handhaving, heeft de staatssecretaris op 11 september 2012 alsnog een besluit op dit verzoek genomen. Aangenomen dient te worden dat tegen dit besluit op dezelfde dag een beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb is ontstaan. De redelijke termijn is dus aangevangen op 11 september 2012.
Voor zover het gaat om de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof, heeft [appellant sub 1] betoogd dat deze periode niet buiten beschouwing mag worden gelaten. Daartoe voert zij aan dat zij eerder in de gelegenheid had moeten worden gesteld om te reageren op het oordeel van de Afdeling over de bevoegdheid van de staatssecretaris, dat zij dan eerder zou hebben bewerkstelligd dat dit oordeel zou worden herzien en dat het dan niet noodzakelijk zou zijn geweest om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof. De Afdeling volgt [appellant sub 1] niet in dit betoog. Zoals onder 6 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding om thans anders te oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016. De door [appellant sub 1] geschetste situatie waarin het stellen van prejudiciële vragen wegens een andersluidend oordeel over de bevoegdheid achteraf gezien niet noodzakelijk was, doet zich dus niet voor. Aangezien voorts in de voorliggende zaak dezelfde bevoegdheidstoepassing aan de orde is als in de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016, was beantwoording van de in die zaken gestelde prejudiciële vraag ook voor de beslechting van dit geschil noodzakelijk. Daarom was het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof redelijk. De daarmee gemoeide tijd wordt daarom buiten beschouwing gelaten. Deze periode is aangevangen op de dag waarop partijen in kennis zijn gesteld van de beslissing om de behandeling van het hoger beroep aan te houden, te weten op 26 maart 2015. Deze periode is geëindigd op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof, te weten op 17 maart 2016. Het betreft derhalve een periode van bijna een jaar.
Nu [appellant sub 1] eerst in hoger beroep heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, dient te worden bezien of de duur van de totale procedure voormelde termijn van vier jaren te buiten gaat. De met het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof gemoeide tijd buiten beschouwing gelaten, bedraagt de totale duur van de procedure drie jaar en ruim vijf maanden. De redelijke termijn van vier jaren is derhalve niet overschreden. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
Proceskostenvergoeding
12. De staatssecretaris dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij is, zoals [appellant sub 1] heeft verzocht, meegenomen dat zij een reactie op het arrest van het Hof heeft ingediend. Anders dan de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling heeft verzocht, worden de voorliggende zaak en de overige zes zaken die op dezelfde zitting zijn behandeld niet als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht aangemerkt. Hoewel de zaken op dezelfde zitting zijn behandeld en in die zaken door dezelfde persoon rechtsbijstand is verleend, is niet voldaan aan het vereiste dat diens werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn. De besluiten van de staatssecretaris en de aangevallen uitspraken in die zaken verschillen immers in betekenende mate van elkaar. Dat de zeven zaken thans op vergelijkbare wijze worden afgedaan, maakt dat niet anders.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 2 december 2013 in zaak nr. 12/1875;
IV. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 11 september 2012, kenmerk M10-2789, zoals gewijzigd bij het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 20 november 2012, kenmerk M10-2789.1, gegrond;
V. vernietigt die besluiten;
VI. bepaalt dat de rechtsgevolgen van die besluiten geheel in stand blijven;
VII. wijst de verzoeken om schadevergoeding af;
VIII. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.722,50 (zegge: tweeduizend zevenhonderdtweeëntwintig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Verheij w.g. Herweijer
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
640.