ECLI:NL:RVS:2016:3470
Raad van State — Uitspraak 


201600232/1/A3.
Datum uitspraak: 28 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Utrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 november 2015 in zaak nr. 15/3369 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 24 december 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte in de woning op het adres [locatie] in Utrecht (hierna: de woning).
Bij besluit van 20 mei 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2016, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door H.P. de Keijser, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [vergunninghouder] is eigenaar van de woning. Met de verlening van de vergunning wordt studentenhuisvesting van vijf personen toegestaan. [appellant] woont in de aangrenzende woning op nummer [..].
2. Ingevolge artikel 3.1.1 van de Regionale Huisvestingsverordening Bestuur Regio Utrecht 2014 (hierna: Huisvestingsverordening BRU), welke verordening thans is vervallen maar op dit geding nog van toepassing is, is het bepaalde in hoofdstuk 3 van toepassing op alle woonruimten.
Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder c, is het verboden om zonder vergunning een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1, van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 3.1.4, eerste lid, verleent het college de vergunning, indien naar zijn oordeel het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang groter is dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad.
Ingevolge het derde lid, eerste volzin, kan het college de vergunning weigeren indien vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de vergunning zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op het woon- en leefmilieu van de woonruimte dan wel de omgeving van de woonruimte waarop de aanvraag betrekking heeft.
3. [appellant] betoogt dat de notitie "Omzettingsvergunning; Beleidsnotitie over het omzetten van zelfstandige woningen in onzelfstandige woonruimte" die op 26 februari 2008 door het college is vastgesteld en op 2 april 2008 in werking is getreden (hierna: Beleidsnotitie), alleen van toepassing is op zogenoemde Krachtwijken. De woning ligt niet in een Krachtwijk. Voor de woning had daarom een reguliere leefbaarheidstoets moeten worden uitgevoerd. Er kon niet worden volstaan met een toets aan de excessenregeling die sinds 2 april 2008 geldt voor bestaande situaties in Krachtwijken. Voorts betoogt [appellant] dat betwijfeld kan worden of op 2 april 2008 in de woning sprake was van kamerverhuur. Ten slotte betoogt [appellant] dat de Beleidsnotitie niet juist is gepubliceerd.
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat op 2 april 2008 sprake was van kamerverhuur. Hieraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat op die datum in de gemeentelijke basisadministratie (hierna: GBA; thans: basisregistratie personen) in totaal zeven personen op het adres stonden ingeschreven. Voorts mag het college op basis van vaste jurisprudentie uitgaan van de juistheid van deze gegevens. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van deze gegevens. Verder heeft de rechtbank bij haar oordeel betrokken dat [vergunninghouder] drie huurovereenkomsten en bankafschriften uit de genoemde periode heeft overgelegd waaruit blijkt dat drie huurders ook daadwerkelijk huur betaalden aan [vergunninghouder]. De op de huurovereenkomsten vermelde namen komen overeen met de informatie uit de GBA, aldus de rechtbank.
5. Voor de vraag of op 2 april 2008 sprake was van kamerverhuur is slechts de situatie op die datum relevant. Niet relevant is dat, zoals [appellant] in hoger beroep aanvoert, het pand na het besluit op bezwaar leeg is komen te staan en dat [vergunninghouder] kennelijk altijd van plan is geweest om het pand leeg te verkopen. [appellant] betoogt in hoger beroep daarentegen terecht dat de rechtbank in haar oordeel niet de huurcontracten en bankafschriften mocht betrekken nu zij deze per abuis niet aan [appellant] had verstrekt. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Zoals het college terecht betoogt heeft het bij het besluit op bezwaar slechts de informatie uit de GBA betrokken en is die informatie voldoende voor het oordeel dat op 2 april 2008 sprake was van kamerverhuur. Hierbij betrekt de Afdeling dat uit de GBA blijkt dat op dat moment op het adres vier vrouwen in de leeftijden van 21, 22, 22 en 34 jaar alsmede drie kinderen waren ingeschreven. In hetgeen [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, wordt derhalve geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op 2 april 2008 sprake was van kamerverhuur.
6. Vast staat dat met de Beleidsnotitie het beleid met betrekking tot de verlening van omzettingsvergunningen voor woningen in Krachtwijken is aangescherpt in die zin dat voor nieuwe situaties in beginsel geen vergunningen worden verleend. Voorts staat in het rapport "Evaluatie beleid omzettingsvergunning; Vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte" van oktober 2010 (hierna: het Evaluatierapport) dat sinds 2 april 2008 een excessenregeling geldt, ertoe strekkende dat aanvragen voor omzettingsvergunningen worden verleend tenzij een exces bestaat. Onder exces wordt volgens het primaire besluit verstaan een duidelijk klachtenpatroon dat duidt of kan duiden op een ontoelaatbare inbreuk op het woon- en leefmilieu van de woonruimte dan wel de omgeving van de woonruimte. In geschil is of deze excessenregeling sinds 2 april 2008 alleen geldt voor bestaande situaties in Krachtwijken of ook voor bestaande situaties in de zogenoemde niet-Krachtwijken. Onder bestaande situaties wordt verstaan situaties waarin op 2 april 2008 sprake was van kamerverhuur.
7. De Afdeling is van oordeel dat de Beleidsnotitie alsmede de nadien opgemaakte notities en rapporten onduidelijk zijn, in die zin dat er geen beleidsregel is waarin staat in welke gevallen een excessenregeling van toepassing is. Naar het oordeel van de Afdeling staat echter wel vast dat het college sinds 2 april 2008 de vaste gedragslijn hanteert dat aanvragen voor omzettingsvergunningen voor bestaande situaties in zowel Krachtwijken als niet-Krachtwijken worden getoetst aan de excessenregeling. Hierbij betrekt de Afdeling hetgeen het college hieromtrent heeft betoogd in zijn stukken in deze zaak en ter zitting. Bovendien wordt dit bevestigd in bijlage E bij het Evaluatierapport. Daarin staat dat 98 procent van de sinds 2 april 2008 verleende reguliere omzettingsvergunningen betrekking heeft op de legalisatie van een bestaande situatie van kamerbewoning. Voorts staat daarin dat naar aanleiding van aanvragen die zijn ingediend tussen 2 april 2008 en juni 2010 voor bestaande situaties 336 omzettingsvergunningen zijn verleend. Van deze omzettingsvergunningen hebben er 152 betrekking op woningen in Krachtwijken en de overige 184 op woningen in niet-Krachtwijken. Vorenstaande uitleg stemt voorts overeen met het doel van de beleidswijziging, zoals verwoord in het Evaluatierapport, om niet het aantal bestaande kamers te verminderen, maar om een toename van het omzetten van zelfstandige woningen te beperken.
8. Uit het vorenstaande volgt dat het college overeenkomstig zijn vaste gedragslijn de leefbaarheidstoets uit artikel 3.1.4, derde lid, van de Huisvestingsverordening BRU in geval van bestaande situaties in alle wijken in Utrecht zo uitlegt dat deze is beperkt tot een toets aan de excessenregeling. Het college legt de excessenregeling dus niet zo uit als is weergegeven in de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:294), inhoudend dat voor bestaande situaties in Krachtwijken een verzwaarde leefbaarheidstoets geldt. De Afdeling acht de uitleg van het college van de leefbaarheidstoets, anders dan [appellant], niet onredelijk. Hierbij wordt het volgende betrokken. Voorop staat dat het college op grond van artikel 3.1.4, derde lid, beoordelingsruimte heeft. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bestaande situaties van kamerverhuur behouden dienen te blijven en dat daarom ook voor situaties waarin voor 2 april 2008 sprake was van kamerverhuur zonder de benodigde omzettingsvergunning, deze vergunning, tenzij een exces bestaat, alsnog wordt verleend. De omstandigheid dat, zoals [appellant] betoogt, verhuurders die in strijd met de Huisvestingsverordening BRU zonder omzettingsvergunningen woningen kamergewijs hebben verhuurd hierdoor worden beloond, doet niet af aan het redelijke uitgangspunt van het college dat het bestaande situaties van kamerverhuur wil behouden. Hierbij wordt betrokken dat het college tot 2007 het beleid voerde dat een omzettingsvergunning altijd werd verleend omdat wegens het tekort aan studentenkamers het belang van de aanvrager altijd prevaleerde boven het volkshuisvestelijke belang. Het standpunt van [appellant] dat de vaste gedragslijn impliceert dat geen rekening wordt gehouden met de belangen van omwonenden, volgt de Afdeling voorts niet nu bij een toets aan de excessenregeling deze belangen, tot uitdrukking komend in klachten, worden betrokken.
9. Het college mag voorts een vaste gedragslijn die niet is neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, volgen, mits het de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert. Nu het college in het besluit op bezwaar niet heeft volstaan met een verwijzing naar de Beleidsnotitie en de overige nadien opgestelde notities en rapporten, maar de vaste gedragslijn heeft weergegeven en heeft gemotiveerd waarom deze in dit geval kan worden toegepast, is het besluit op bezwaar voldoende gemotiveerd. Hierbij betrekt de Afdeling dat in het besluit op bezwaar staat dat het straatbeeld ter plaatse van het pand redelijk is en dat er geen sprake is van een langdurig en excessief klachtenpatroon gerelateerd aan de onzelfstandige bewoning van het pand. Voorts staat in het besluit op bezwaar dat niet is gebleken dat het omgezette pand leidt tot een ontoelaatbare inbreuk op het woon- en leefmilieu van de woonruimte dan wel de omgeving daarvan. Het college stelt bovendien terecht dat het feitelijk aantal omgezette panden in de straat niet toeneemt. Voorts wordt bij grondgebonden woningen een uitgangspunt gehanteerd van maximaal zes personen, maar wordt het aantal toegestane bewoners bepaald door het aantal volwaardige kamers, in dit geval vijf. De Afdeling acht dit uitgangspunt niet onredelijk. Hierbij wordt betrokken dat in het besluit op bezwaar in reactie op zorgen omtrent de isolatie, het onderhoud en de brandveiligheid van het pand terecht wordt gewezen op de eisen die het Bouwbesluit en de gemeentelijke bouwverordening daaromtrent stellen, de omstandigheid dat bij verlening van een omzettingsvergunning wordt beoordeeld of het pand hieraan voldoet en de mogelijkheid een handhavingsverzoek in te dienen.
10. Uit het vorenstaande volgt dat naar het oordeel van de Afdeling de rechtbank terecht in navolging van het college heeft overwogen dat het aantal omgezette panden in de straat en daarmee de clustervorming niet toeneemt. Met dit standpunt heeft het college immers slechts betoogd dat de situatie in de straat niet wijzigt door verlening van de omzettingsvergunning. Nu de situatie in de straat redelijk is bevonden, bestaat volgens het college aanleiding voor verlening van de omzettingsvergunning. In zoverre is, anders dan [appellant] betoogt, geen sprake van een denkfout die erop neer zou komen dat als het kwaad al is geschied de omzettingsvergunning kan worden verleend. Indien het kwaad al zou zijn geschied en de situatie in de straat blijkens een duidelijk klachtenpatroon dus onredelijk zou zijn bevonden, zou de omzettingsvergunning immers niet zijn verleend.
11. Hiervoor is overwogen dat het college de vaste gedragslijn hanteert dat aanvragen voor omzettingsvergunningen voor bestaande situaties in zowel Krachtwijken als in niet-Krachtwijken worden getoetst aan de excessenregeling en is een oordeel gegeven over die vaste gedragslijn. De Beleidsnotitie, als zijnde beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, is buiten beschouwing gebleven. Reeds hierom behoeft het betoog dat de publicatie van de Beleidsnotitie onduidelijk is thans geen bespreking. In dit kader is van belang dat er geen wettelijke verplichting bestaat om een vaste gedragslijn bekend te maken in de zin van de Awb.
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
w.g. Slump w.g. Van Kooten-Vroegindeweij
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016
559.