ECLI:NL:RBLIM:2016:11262
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 16/2672 + ROE 16/2673 + ROE 16/2803 t/m ROE 16/2807 + ROE 16/2809
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2016 in de zaken tussen
1
[eiseres 1], te [woonplaats 1],
2)
[eiseres 2]
, te [woonplaats 2],
3)
[eiseres 3]
, te [woonplaats 3],
4)
[eiser 1]
, te [woonplaats 4],
5)
[eiser 2]
, te [woonplaats 5],
6)
[eiseres 4]
, te [woonplaats 1],
7)
[eiser 3]
, te [woonplaats 1],
8)
[eiseres 5]
, te [woonplaats 6],
eisers
(gemachtigde: mr. S. Cloosterman),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sittard-Geleen
, verweerder
(gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2]).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 21 december 2015 (de primaire besluiten) heeft verweerder   eisers ervan in kennis gesteld dat het tot dan geldende Bezoldigingsreglement gemeente
Sittard-Geleen 2015 (het bezoldigingsreglement) met ingang van 1 januari 2016 wordt ingetrokken en per gelijke datum in de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Sittard-Geleen (de arbeidsvoorwaardenregeling) een nieuw hoofdstuk 3 over “Salaris, vergoedingen, toelagen en uitkeringen” wordt opgenomen. Eisers zijn in de primaire besluiten tevens geïnformeerd over de gevolgen die de gewijzigde regelgeving voor hen heeft en in dat kader is voor ieder afzonderlijk een Toelage Overgangsrecht Hoofdstuk 3 (de TOR) vastgesteld.
Bij afzonderlijke besluiten van 19 juli 2016 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers voor zover die kunnen worden begrepen te zijn gericht tegen de intrekking van het bezoldigingsreglement en de invoering van het nieuwe hoofdstuk 3 in de arbeidsvoorwaardenregeling niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard. De primaire besluiten zijn door verweerder ongewijzigd in stand gelaten. Ten aanzien van eisers sub 2, 4, 5 en 8 heeft verweerder tevens de bezwaren gericht tegen de salarisspecificatie over de maand januari 2016 ongegrond verklaard en deze salarisspecificatie met inachtneming van de ambtshalve aangebrachte correctie in stand gelaten.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld.
Verweerder heeft in iedere zaak afzonderlijk een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2016. De zaken zijn daar gevoegd behandeld met een groot aantal soortgelijke zaken. Namens eisers is verschenen gemachtigde Cloosterman voornoemd. Tevens zijn eisers sub 2, 5, 7 en 8 verschenen in persoon. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank de gevoegde zaken gesplitst (per gemachtigde en/of samenwerkingsverband en de categorie eisers, die niet in aanmerking zijn gekomen voor een TOR) teneinde in de onderhavige zaken afzonderlijk uitspraak te doen.
Overwegingen
1. Ter zitting is aandacht gevraagd voor het feit dat de werknemersdelegatie van de Commissie voor Georganiseerd Overleg van de gemeente Sittard-Geleen onlangs een advies heeft gevraagd aan de lokale advies- en arbitragecommissie (LAAC) inzake de vraag of de in geding zijnde uitlooptoelage is aan te merken als een uitloopschaal ex artikel 3:7 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling (CAR). Tevens is gevraagd of de rechtbank op dit advies zal wachten – de hoorzitting heeft plaatsgehad op 16 november 2016 – alvorens uitspraak te doen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de behandeling van de beroepen hiervoor aan te houden, zeker nu het een advies is en geen bindende uitspraak.
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
3. In het Landelijk Overleg Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden (LOGA) werd in 2014 overeenstemming bereikt tussen de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de vakbonden over de herziening van hoofdstuk 3 van de CAR. Voornoemd hoofdstuk regelt per 1 januari 2016 voor alle gemeenten het salaris, de vergoedingen, de toelagen en de uitkeringen en sluit lokale bepalingen uit. Gemeenten, waaronder verweerders gemeente, zijn op grond van de statuten van de VNG en het reglement van het College voor Arbeidszaken (CvA) gehouden om uitvoering te geven aan de in het LOGA overeengekomen CAR-bepalingen en de nadien overeengekomen wijzigingen daarvan.
4. Om gemeenten in de gelegenheid te stellen het nieuwe hoofdstuk 3 van de CAR gelijktijdig per 1 januari 2016 in te voeren is in het LOGA een centraal overgangsrecht afgesproken: om te bereiken dat medewerkers niet in inkomen achteruit gaan, ontvangen zij vanaf 1 januari 2016 een TOR. De TOR, die in artikel 3:27 van de CAR (Overgangsrecht hoofdstuk 3) nader wordt omschreven, wordt eenmaal per jaar uitbetaald. Het bedrag op basis van de TOR wordt niet geïndexeerd naar aanleiding van loonstijgingen. De TOR telt mee in de pensioengrondslag, maar is geen salaristoelage en vormt daarmee geen grondslag voor de eindejaarsuitkering, vakantietoelage of levensloopbijdrage. Een en ander is uitgewerkt in de LOGA-brief van 7 juli 2015 met kenmerk ECWGO/U201501194.
5. Op grond van artikel 125 van de Ambtenarenwet en artikel 160 van de Gemeentewet is verweerder verplicht, respectievelijk bevoegd, voor gemeenteambtenaren een lokale arbeidsvoorwaarden- en rechtspositieregeling vast te stellen in de vorm van een algemeen verbindend voorschrift. Op grond van artikel 139 van de Gemeentewet verbindt een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift inhoudt pas wanneer dit op de juiste wijze bekend is gemaakt. Sinds 1 januari 2014 dient publicatie te geschieden door vermelding in een elektronisch en algemeen toegankelijk gemeenteblad, overeenkomstig de “Regeling elektronische bekendmaking en beschikbaarstelling regelgeving decentrale overheden”.
6. Op 15 december 2015 heeft verweerder besloten om met ingang van 1 januari 2016 het voor de gemeente Sittard-Geleen geldende bezoldigingsreglement in te trekken en met ingang van gelijke datum de arbeidsvoorwaardenregeling te wijzigen en in overeenstemming te brengen met de teksten van de CAR en de UWO, zoals die als bijlagen zijn gevoegd bij de LOGA-brief van 2 december 2015, ECWGO/U201502055. Dit besluit is gepubliceerd in het gemeenteblad van 15 februari 2016 (gemeenteblad 2016, nr. 16837).
7. Vervolgens heeft verweerder de onder “Procesverloop” genoemde besluiten genomen.
8. Eisers hebben zich niet kunnen verenigen met de bestreden besluiten (die verweerder naar aanleiding van het besluit van 15 december 2015 heeft genomen) en hebben hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers (ten aanzien van de beroepen van eisers sub 2, 4, 5 en 8) meegedeeld dat de beroepsgrond tegen de salarisstrook van januari 2016 wordt ingetrokken. Deze beroepsgrond behoeft dan ook geen verdere bespreking.
9. Eisers hebben als meest verstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat verweerder de uitlooptoelage, zoals bedoeld in artikel 14 van het bezoldigingsreglement, ten onrechte met ingang van 1 januari 2016 heeft ingetrokken en heeft vervangen door een TOR. Volgens eisers is de conclusie van verweerder niet terecht dat de uitlooptoelage niet voorkomt in het nieuwe hoofdstuk 3 van de arbeidsvoorwaardenregeling. Zij zijn van mening dat de uitlooptoelage qua doel, aard en strekking kan worden gelijkgesteld met een uitloopschaal in de zin van artikel 3:7 van de arbeidsvoorwaardenregeling. De uitlooptoelage moet volgens eisers dan ook na 1 januari 2016 onverkort in stand blijven.
10. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat een toelage geen schaal is en dat daarom de uitlooptoelage vervalt en wordt vervangen door een TOR. Verweerder verwijst naar artikel 3:7 van de arbeidsvoorwaardenregeling, waarin is bepaald dat het bij een uitloopschaal moet gaan om een schaal hoger dan de functieschaal. Daarvan is volgens verweerder in het geval van een uitlooptoelage geen sprake. Verder is verweerder van mening dat aanvankelijk wel de intentie is geweest om in het kader van de herindeling naar de nieuwe gemeente Sittard-Geleen te gaan werken met uitloopschalen. Gaandeweg tijdens de onderhandelingen zijn de uitloopschalen echter verdwenen en vervangen door een uitloopmogelijkheid van 7% tot 14% bovenop het maximum van de functieschaal. Volgens verweerder is daarmee bewust afstand genomen van de uitloopschalen en is gekozen voor een andere vorm van belonen, te weten het invoeren van percentages op het salaris. Een uitloopschaal en procentuele toelage kunnen dan ook niet gelijk worden gesteld, aldus verweerder.
11. De rechtbank ziet zich geplaatst voor de vraag of verweerder het nieuwe hoofdstuk 3 van de arbeidsvoorwaardenregeling goed heeft toegepast op eisers. Meer in het bijzonder dient de vraag te worden beantwoord of verweerder terecht en op goede gronden de uitlooptoelage, die gold voor 1 januari 2016, heeft ondergebracht in de TOR en deze toelage niet heeft aangemerkt als een uitloopschaal in de zin van artikel 3:7 van de arbeidsvoorwaardenregeling.
12. Op grond van artikel 14, eerste lid, van het (ingetrokken) bezoldigingsreglement wordt aan de ambtenaar die het maximum van de door hem geldende functieschaal heeft bereikt, bij voldoende functioneren een persoonlijke toelage toegekend in de vorm van een percentage van het maximumsalaris van die schaal.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de toekenning volgens onderstaand schema gebeurt:
2 jaar na het bereiken van het maximum +2%;
1. jaar daarna +2%;
1. jaar daarna +2%;
1. jaar daarna +2%;
1. jaar daarna +3%.
Op grond van het derde lid van dit artikel kunnen de termijnen als bedoeld in het vorige lid niet worden vervroegd.
In artikel 3:7 van de CAR is bepaald dat doorgroei in een uitloopschaal mogelijk is wanneer dit op 31 december 2015 in een lokale regeling was vastgelegd. De uitloopschaal is één schaal hoger dan de functieschaal. In de lokale regeling worden voorwaarden en regels gesteld die van toepassing zijn op de instroom in- en het doorlopen van de uitloopschaal.
In de toelichting op dit artikel is aangegeven dat uitloopschalen uitsluitend zijn toegestaan op basis van een “oude” lokale regeling (in werking vóór 1 januari 2016) en conform deze regeling. Indien de doorgroei in een uitloopschaal blijvend is geregeld, staat deze ook open voor ambtenaren die op of na 1 januari 2016 in dienst zijn gekomen.
13. De rechtbank stelt vast dat de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Sittard, Geleen en Born op 17 augustus 2000 in het sociaal statuut gemeentelijke herindeling als werkgever met de organisaties van overheidspersoneel, vertegenwoordigd in het Bijzonder Georganiseerd Overleg (BGO), ten behoeve van de werknemers afspraken hebben vastgelegd over wederzijdse rechten en plichten bij de organisatieverandering en de personele aspecten daarbij ten gevolge van die gemeentelijke herindeling. Het uitloop-beloningsbeleid van de drie gemeenten was op dat moment nog verschillend. Zo kende de gemeente Born geen uitloopschaal, maar wel een procentuele toelage (maximaal 10%) die spaarzaam werd toegepast. Bij de gemeente Sittard bereikten medewerkers na drie tot zes jaren (vrijwel automatisch) op het maximum van hun functieschaal de uitloopschaal.
De gemeente Geleen hanteerde ook een uitloopschaal die werd toegekend bij goed functioneren, dan wel als pré-pensioneringsregel. In het kader van harmonisatie van het beleid inzake uitloopbeloning is daarom in eerste instantie overeengekomen dat werknemers automatisch, aansluitend op het moment van bereiken van het maximum van de functieschaal, in zes jaar tijd een uitloop van 7% konden bereiken, gevolgd door een flexibele beloning van 7% bij voortdurend excelleren in de functie. Om met name de medewerkers van de voormalige gemeente Sittard tegemoet te komen is vervolgens per
1 januari 2002 de ‘basis’-uitloopbeloning verhoogd naar 9% (twee jaar na het bereiken van het maximum + 2%, daarna 3 x jaarlijks + 2% en één jaar + 1%) en is jaarlijks een bedrag voor het voeren van een flexibel beloningsbeleid begroot. Vervolgens is in 2004 het budget voor de flexibele beloning gehalveerd en het restant gebruikt om de uitloopschaal te verlengen van 9% naar 11 %. Deze regeling is uiteindelijk vastgelegd in artikel 14 van het bezoldigingsreglement.
14. Gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van de uitlooptoelage zoals opgenomen onder overweging 13 is de rechtbank van oordeel, dat in tegenstelling tot hetgeen verweerder daarover bij herhaling stelt, nooit sprake is geweest van een ‘toelage’ in de letterlijke zin van het woord. Het moge dan zo zijn dat indertijd niet is gekozen voor de benaming ‘uitloopschaal’ omdat de in artikel 14 van het bezoldigingsreglement gecreëerde uitloopmogelijkheid, aanvankelijk tot maximaal 14% en later tot maximaal 11% ten opzichte van de maximale functionele schaal, voor het merendeel van de medewerkers gunstiger uitviel dan het bereiken van het maximum van een uitloopschaal. Dit betekent echter nog niet dat daarmee geen sprake zou kunnen zijn van een met een uitloopschaal vergelijkbare systematiek. Ambtenaren kwamen immers na
- in dit geval - twee jaar de maximumfunctieschaal te hebben genoten - en vergelijkbaar met de systematiek van de uitloopschaal - vrijwel automatisch in aanmerking voor toekenning van de uitlooptoelage, beginnend met 2% tot maximaal 11%. Verweerder heeft daaromtrent ter zitting desgevraagd meegedeeld dat er weliswaar ook gevallen bekend zijn waarbij de uitlooptoelage niet werd toegekend, maar dat toekenning toch meestal automatisch plaatsvond. Daarbij komt dat de uitlooptoelage, net zoals bij een uitloopschaal, meetelde voor de berekening van het pensioen, de vakantietoeslag, de eindejaarsuitkering en de levensloopregeling en dus als een structurele salariscomponent moet worden beschouwd. Ook de hoogte van de uitlooptoelage en het feit dat de toelage ieder jaar werd geïndexeerd geven aanleiding aan te nemen dat hier geen sprake is (geweest) van een toelage, die normaliter alleen wordt toegekend als een aanvulling op het salaris vanwege bijzondere omstandigheden, zoals bijvoorbeeld voor zwaar en vies werk, voor onregelmatig werk of voor buitengewoon goed functioneren. Indien de reden voor toekenning van een dergelijke toelage wegvalt, wordt de uitkering van de toelage gestopt, meestal met inachtneming van een afbouwperiode. Hiervan is bij de uitlooptoelage echter ook geen sprake (geweest). Dat de uitloopbeloning in de vorm van percentages werd uitgekeerd en dat er afhankelijk van de functieschaal sprake is geweest van een hogere c.q lagere uitloopbeloning dan zou kunnen worden bereikt bij een ‘normale’ uitloopschaal, doet niet af aan het feit dat er wel degelijk sprake is (geweest) van een zelfde systematiek als bij de uitloopschaal.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank daarom van oordeel dat verweerder niet heeft kunnen volstaan met de conclusie dat de in artikel 14 van het bezoldigingsreglement opgenomen uitlooptoelage niet valt onder het nieuwe hoofdstuk 3 van de CAR. De hiervoor onder rechtsoverweging 11 geformuleerde vraag dient dan ook ontkennend te worden beantwoord.
15. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen gegrond zijn en dat de overige door eisers aangevoerde gronden onbesproken kunnen blijven. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaken te voorzien door de primaire besluiten te herroepen. Omdat eisers met een vernietiging van de bestreden besluiten en een herroeping van de primaire besluiten nog niet zijn geholpen, ziet de rechtbank aanleiding verweerder op te dragen om met terugwerkende kracht tot 1 januari 2016 een uitloopschaal in een lokale regeling vast te stellen die past binnen het nieuwe systeem van hoofdstuk 3 van de CAR.
16
.
Eisers hebben de rechtbank verzocht om in geval van gegrondverklaring van het beroep verweerder te veroordelen tot vergoeding van de schade die eisers lijden dan wel zullen gaan lijden ten gevolge van de onrechtmatigheid van de bestreden besluiten van verweerder.
Eisers hebben geen opgave gedaan van de aard van de geleden schade of de te lijden schade zoals bedoeld in artikel 8:92, eerste lid, aanhef en onder d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De rechtbank gaat ervan uit dat eisers hebben bedoeld te verzoeken om verweerder te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente. Dit verzoek komt voor toewijzing in aanmerking. De wettelijke rente moet worden berekend overeenkomstig de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 25 januari 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958).
17. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
18. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten in beroep. De rechtbank overweegt dat de verschillende zaken gelijktijdig ter zitting zijn behandeld, er sprake is van dezelfde rechtsbijstandverlener en deze rechtsbijstandverlener in iedere zaak nagenoeg identieke werkzaamheden heeft verricht. De rechtbank merkt deze zaken dan ook aan als samenhangend in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskostenbestuursrecht (Bpb). De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het vorenstaande en het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in alle zaken van de DAS rechtsbijstand vast op € 1.488,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 496,00, een wegingsfactor 1 in verband met de ingewikkeldheid van de zaak (gemiddeld) en een wegingsfactor 1,5 in verband met het aantal samenhangende zaken).
De door eiser sub 5 gevraagde reis- en verletkosten van € 2,80 respectievelijk € 137,52 (4 uur x € 34,38) komen eveneens voor vergoeding in aanmerking.
De rechtbank is niet gebleken van proceskosten op grond van het Bpb voor de door een derde verleende rechtsbijstand in bezwaar.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten;
herroept de primaire besluiten;
draagt verweerder op om binnen drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak met terugwerkende kracht een uitloopschaal in hoofdstuk 3 van de arbeidsvoorwaardenregeling vast te leggen conform artikel 3:7 van de CAR;
wijst het verzoek om schadevergoeding toe, zoals onder rechtsoverweging 17 is vermeld;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 1.344,00 (8 x € 168,00) aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.628,32 (waarvan € 140,32 aan reis- en verletkosten voor eiser sub 5).
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Bruijnzeels (voorzitter), en mr. A.W.P. Letschert en mr. T.G. Klein, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2016.
griffier	voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 23 december 2016
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.