ECLI:NL:RVS:2016:3317
Raad van State — Uitspraak 


201508077/1/A2.
Datum uitspraak: 14 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 september 2015 in de zaken nrs. 15/2155, 15/2157 en 15/2158 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 16 maart 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toekende voorschot kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2010 gewijzigd en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 19 maart 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] voor het berekeningsjaar 2011 definitief berekend en vastgesteld op € 3.616,00.
Bij besluit van 13 februari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen de besluiten van 16 maart 2011 en 19 maart 2014 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 15 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld, voor zover het de zaken nrs. 15/2157 (berekeningsjaar 2010) en 15/2158 (berekeningsjaar 2011) betreft.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2016, waar [appellante] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan [appellante] voor de berekeningsjaren 2010 en 2011 aanvankelijk voorschotten kinderopvangtoeslag toegekend van onderscheidenlijk € 13.227,00 en € 12.985,00 voor de opvang van haar twee kinderen. Deze opvang vond plaats via gastouderbureaus [gastouderbureau A] en, vanaf 15 maart 2011, [gastouderbureau B].
In het besluit van 13 februari 2015, waarbij de wijziging van die toeslagen tot nihil onderscheidenlijk € 3.616,00 is gehandhaafd, heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond daadwerkelijk kosten voor kinderopvang te hebben gemaakt. Zij heeft daarom voor de berekeningsjaren 2010 en 2011 in het geheel geen recht op kinderopvangtoeslag. Omdat de toeslag voor 2011 bij het besluit van 19 maart 2014 reeds definitief was vastgesteld, zijn voor dat jaar echter geen gevolgen verbonden aan het feit dat [appellante] niet aan alle vereisten heeft voldaan om voor een toeslag in aanmerking te komen, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
Oordeel van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen terecht het voorschot kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2010 en de kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2011 heeft gewijzigd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat [appellante], nu zij heeft verklaard geen bewijsstukken over te kunnen leggen van de betalingen aan de gastouder, niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt. Dat de Belastingdienst/Toeslagen eerst in bezwaar heeft gemotiveerd waarom [appellante] geen recht heeft op toeslagen en erg lang over de behandeling van het bezwaar heeft gedaan, is geen reden om de wijzigingen ongedaan te maken, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
Het berekeningsjaar 2011
3. [appellante] heeft in het hogerberoepschrift te kennen gegeven dat zij begrijpt dat de toeslag voor 2011 niet op een hoger bedrag kan worden vastgesteld, nu zij niet kan aantonen kosten te hebben gemaakt voor kinderopvang. Ter zitting heeft zij dat desgevraagd bevestigd.
Ten aanzien van haar betoog dat de Belastingdienst/Toeslagen onredelijk laat op haar bezwaar tegen het besluit van 19 maart 2014 heeft beslist en daarom een dwangsom aan haar is verschuldigd, wordt verwezen naar hetgeen hierna onder 7. en verder is overwogen.
Het berekeningsjaar 2010
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan de omstandigheid dat de Belastingdienst/Toeslagen pas in de bezwaarprocedure het standpunt heeft ingenomen dat zij niet heeft aangetoond kosten te hebben gemaakt voor kinderopvang. Het besluit van 16 maart 2011 en haar bezwaar hadden alleen betrekking op de hoogte van haar inkomen, aldus [appellante].
Zij betoogt verder dat zij weldegelijk kosten heeft gemaakt voor de opvang van haar kinderen. Zij stelt [gastouderbureau A] giraal te hebben betaald en de gastouder, een familielid van haar, contant. Ter staving van haar stelling heeft zij de jaaropgave van [gastouderbureau A] van 2010 en bankafschriften over 2010 overgelegd.
4.1. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) diende in de bezwaarprocedure een volledige heroverweging van het besluit van 16 maart 2011 plaats te vinden op basis van de feiten en omstandigheden zoals die waren op het tijdstip waarop het besluit op bezwaar werd genomen. Die heroverweging is, anders dan [appellante] aanvoert, niet gebonden aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld en staat evenmin in de weg aan handhaving van het besluit van 16 maart 2011 op een andere grond dan die waarop dat besluit steunt. De rechtbank heeft derhalve terecht geen gevolgen verbonden aan de omstandigheid dat het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen dat de kosten van kinderopvang niet zijn aangetoond niet blijkt uit het besluit van 16 maart 2011 en het bezwaar daar evenmin op ziet. Daarbij is van belang dat de Belastingdienst/Toeslagen [appellante], alvorens het besluit op bezwaar te nemen, in de gelegenheid heeft gesteld betalingsbewijzen over te leggen waaruit blijkt dat zij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt.
Het betoog faalt in zoverre.
4.2. De rechtbank heeft verder, onder verwijzing naar uitspraken van de Afdeling van 22 juni 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ8833), 27 juni 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW9563) en 29 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX5927), terecht overwogen dat degene die kinderopvangtoeslag ontvangt moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten. Het is de verantwoordelijkheid van de ontvanger van de toeslag om daartoe een deugdelijke administratie bij te houden. Daarbij geldt dat gestelde contante betalingen slechts als bewijs voor gemaakte kosten kunnen dienen, indien deze worden ondersteund door bijvoorbeeld kwitanties of bankafschriften waaruit met die betalingen corresponderende geldopnames blijken.
Dat voormelde uitspraken van na het berekeningsjaar 2010 dateren, betekent, anders dan [appellante] aanvoert, niet dat hetgeen daarin is overwogen niet op deze zaak van toepassing is. Die uitspraken hebben betrekking op de berekeningsjaren 2008 en 2009, derhalve de jaren vóór het berekeningsjaar 2010, en de relevante regelgeving is niet dermate gewijzigd dat hetgeen in die uitspraken is overwogen niet geldt voor 2010.
4.3. In de overgelegde jaaropgave van [gastouderbureau A] van 2010 is vermeld dat de totale kosten van kinderopvang € 16.660,00 bedroegen, waarvan € 13.750,00 aan de gastouder en € 2.910,00 aan het gastouderbureau valt toe te rekenen.
Uit de overgelegde bankafschriften over 2010 blijkt dat [appellante] het bedrag van € 13.750,00 geheel giraal heeft voldaan aan het gastouderbureau.
Uit deze bankafschriften blijkt echter niet dat [appellante] een bedrag van € 13.750,00 aan de gastouder heeft voldaan. Op deze afschriften is slechts te zien dat zij in 2010 maandelijks, daags na het ontvangen van de kinderopvangtoeslag, bedragen heeft gepind. Het totaal van deze bedragen is € 13.500,00 en komt derhalve niet overeen met het bedrag van € 13.750,00. Bovendien heeft [appellante] geen kwitanties van betalingen aan de gastouder overgelegd waarmee de gepinde bedragen corresponderen. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] desgevraagd te kennen geven dat zij niet beschikt over dergelijke kwitanties en ook overigens niet kan bewijzen dat zij de gastouder daadwerkelijk heeft betaald. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij in 2010 kosten heeft gemaakt voor kinderopvang.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Conclusie
5. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2010 terecht op nihil heeft gesteld en er geen aanleiding is de definitief toegekende kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2011 op een hoger bedrag vast te stellen dan € 3.616,00.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank in de zaken nrs. 15/2157 en 15/2158 dient te worden bevestigd.
Het verzoek om schadevergoeding
7. [appellante] betoogt dat de Belastingdienst/Toeslagen haar voor de jaren 2010 en 2011 een dwangsom is verschuldigd, omdat de dienst onredelijk laat op haar bezwaarschriften heeft beslist.
7.1. Zoals ter zitting is besproken, merkt de Afdeling dit betoog aan als een verzoek van [appellante] om vergoeding van immateriële schade die zij in deze procedure heeft geleden wegens schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
Bij de beoordeling van deze redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen. Daarbij geldt dat een relatief trage behandeling in bezwaar of beroep kan worden gecompenseerd door een voortvarende behandeling in beroep of hoger beroep. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die op het verzoek beslist uitspraak doet.
Het berekeningsjaar 2011
7.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188) is zij - anders dan voorheen - van oordeel dat in zaken die, zoals in dit geval, uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van vier jaar redelijk is.
7.3. Sinds de ontvangst door de Belastingdienst/Toeslagen van het bezwaarschrift van [appellante] tegen het besluit van 19 maart 2014 op 16 april 2014, zijn ten tijde van de uitspraak van de Afdeling van vandaag nog geen vier jaar verstreken.
Het verzoek om schadevergoeding met betrekking tot het berekeningsjaar 2011 dient daarom te worden afgewezen.
Het berekeningsjaar 2010
7.4. Ten aanzien van het berekeningsjaar 2010 is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals neergelegd in de uitspraak van 29 januari 2014 van toepassing, omdat het besluit van 16 maart 2011 waartegen [appellante] bezwaar heeft gemaakt vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt. Op deze zaak worden daarom de termijnen toegepast die de Afdeling vóór de uitspraak van 29 januari 2014 hanteerde.
Voor een zaak zoals deze, die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren.
7.5. Sinds de ontvangst door de Belastingdienst/Toeslagen van het bezwaarschrift van [appellante] tegen het besluit van 16 maart 2011 op 5 april 2011, zijn ten tijde van de uitspraak van de Afdeling van vandaag vijf jaar en acht maanden verstreken. Dit betekent dat de procedure acht maanden te lang heeft geduurd. In dit geval heeft de behandeling van het bezwaar bijna vier jaar geduurd. Van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase is niet gebleken. Hieruit volgt dat de overschrijding van de redelijke termijn geheel voor rekening van de Belastingdienst/Toeslagen dient te komen.
De Afdeling zal, uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de Belastingdienst/Toeslagen met toepassing van artikel 8:88 van de Awb veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,00 aan [appellante] als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.
Proceskosten
8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak in de zaken nrs. 15/2157 en 15/2158;
II. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen om aan [appellante] te betalen een vergoeding van € 1.000,00 (zegge: duizend euro);
III. wijst af hetgeen meer of anders is verzocht.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Van Altena w.g. De Vries-Biharie
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2016
611.