ECLI:NL:RVS:2017:425
Raad van State — Uitspraak 


201507591/1/A2, 201507593/1/A2 en 201605449/1/A2.
Datum uitspraak: 15 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 augustus 2015, in zaak nr. 15/1628, van 13 augustus 2015, in zaak nr. 15/2990 en van 1 juni 2016, in zaak nr. 15/7736,
in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2008 definitief berekend en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 31 oktober 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellant] om herziening van het aan hem toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2009, afgewezen.
Bij besluit van 16 februari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] tegen het besluit van 31 oktober 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 24 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 27 mei 2014 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 2 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het recht van [appellant] op een kinderopvangtoeslag over 2009 definitief berekend en vastgesteld op nihil.
Bij onderscheiden uitspraken van 13 augustus 2015 heeft de rechtbank de door [appellant] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 16 februari 2015 en van 24 april 2015 ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Bij besluit van 6 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] tegen het besluit van 2 juli 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 6 november 2015 gemaakte beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft schriftelijke uiteenzettingen ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 9 december 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding en voorgeschiedenis
1. [appellant] heeft op 1 maart 2008 een voorschot kinderopvangtoeslag aangevraagd per 1 januari 2008 voor de kosten van kinderopvang via [gastouderbureau]. Bij besluit van 17 juli 2008 heeft de Belastingdienst/Toeslagen dit voorschot toegekend. Dit voorschot is gecontinueerd over 2009. Met ingang van 1 april 2009 is dit voorschot op verzoek van [appellant] stopgezet.
Bij besluit van 24 september 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot over 2008 herzien en vastgesteld op nihil. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daaraan ten grondslag gelegd dat bij de berekening van het eerder verleende voorschot rekening is gehouden met onjuiste gegevens. Bij besluit van 14 december 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat het te laat is ingediend.
Bij besluit van 20 april 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot over 2009 herzien en vastgesteld op nihil. De dienst heeft daaraan ten grondslag gelegd dat bij de berekening van het eerder verleende voorschot rekening is gehouden met onjuiste gegevens. Bij besluit van 12 september 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, omdat [appellant] niet heeft gereageerd op een verzoek om informatie en de dienst te weinig informatie heeft om het bezwaar te beoordelen. Bij uitspraak van 1 maart 2013, in zaak nr. 12/123, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] overgelegde overeenkomst niet kan worden aangemerkt als een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wet op de kinderopvang (per 1 augustus 2010: Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen; hierna: de Wko) die de basis vormt voor de kinderopvang.
Besluitvorming
2. Bij het besluit van 27 mei 2014, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 24 april 2015, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2008 definitief berekend en vastgesteld op nihil, omdat de door [appellant] overgelegde overeenkomst niet voldoet aan de in artikel 11 van de Regeling Wet kinderopvang (hierna: de Regeling) gestelde vereisten en omdat niet is gebleken dat hij alle kosten van kinderopvang over 2008 heeft betaald.
Bij besluit van 31 oktober 2014, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 16 februari 2015, heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellant] om herziening van de hiervoor in overweging 1 genoemde besluiten afgewezen. Daaraan heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat [appellant] geen stukken heeft overgelegd op basis waarvan de kinderopvangtoeslag over 2009 moet worden herzien.
Bij het besluit van 2 juli 2015, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 6 november 2015, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2009 definitief berekend en vastgesteld op nihil, omdat de door [appellant] overgelegde overeenkomst niet voldoet aan de gestelde vereisten.
Aangevallen uitspraken
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant] over de jaren 2008 en 2009 terecht heeft vastgesteld op nihil en dat de dienst het verzoek van [appellant] om herziening terecht heeft afgewezen.
Hoger beroepen
- Bevoegdheid Afdeling
4. [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de rechtspraak van de Afdeling niet voldoet aan de in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) gestelde vereisten en daarom ten onrechte is uitgegaan van de jurisprudentie van de Afdeling. Volgens [appellant] kan de Afdeling bezwaarlijk als hoger beroepsorgaan in procedures als de onderhavige worden aangemerkt omdat de Afdeling mede verantwoordelijk is voor het tot stand komen van de relevante wetgeving. Volgens [appellant] staat de dubbelrol van de Afdeling in de weg aan een eerlijke procedure.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:574), bestaat geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellant] zich niet kan vinden in de jurisprudentie van de Afdeling in vergelijkbare zaken is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken.
Het betoog faalt.
- Bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen ook nadat de termijn waarbinnen de dienst op de voet van artikel 19, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) de tegemoetkoming definitief had moeten vaststellen is verstreken, de voorschotten niet mocht herzien dan wel de toeslagen definitief mocht berekenen. Volgens [appellant] heeft de rechtbank daarbij miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Awir uiterlijk 13 weken na de aangifte Inkomstenbelasting een definitieve berekening dient op te stellen. Dit heeft de Belastingdienst/Toeslagen nagelaten zodat het recht op het herzien in het nadeel van [appellant] ten tijde van de besluitvorming reeds is komen te vervallen. Volgens [appellant] zijn de herziene voorschotbeschikking over 2009 en de definitieve berekeningen over 2008 en 2009 daarmee van elke rechtskracht ontbloot.
5.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Awir, zoals deze wet luidde ten tijde van belang, verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vierde (thans: vijfde) lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen 13 weken nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dat eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Voor de toepassing van de eerste volzin wordt een aangifte inkomstenbelasting die is ingediend vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar geacht te zijn ingediend op 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
Ingevolge het tweede lid kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien voor geen van de in het eerste lid bedoelde personen over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting of een beschikking ter zake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe vóór 1 december van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
5.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1484, overweegt de Afdeling dat de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, grond biedt voor het oordeel dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vierde (thans vijfde) lid, te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 definitief vast te stellen. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Voor zover die vaststelling toch na vijf jaar plaatsvindt, is de Belastingdienst/Toeslagen niet langer bevoegd om de toeslag definitief op een lager bedrag vast te stellen dan het bedrag van het laatste aan de aanvrager toegekende voorschot. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
In het geval van [appellant] heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellant] toegekende kinderopvangtoeslag over 2008 laatstelijk op 24 september 2011 herzien. Voor 2009 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het toegekende voorschot kinderopvangtoeslag laatstelijk op 20 april 2011 herzien. Hoewel op die tijdstippen de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde termijnen waren verstreken, was de dienst tot deze herzieningen bevoegd, omdat deze wel binnen vijf jaar na de laatste dag van het toeslagjaar hebben plaatsgevonden. De definitieve vaststelling heeft vervolgens op 27 mei 2014 respectievelijk op 2 juli 2015 plaatsgevonden. Hoewel de toeslagen over 2008 en 2009 daarmee niet binnen vijf jaar definitief zijn vastgesteld, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de toeslagen bij die besluiten niet ten nadele van [appellant] vastgesteld, nu de laatste aan hem toegekende voorschotten reeds op nihil waren vastgesteld.
Het betoog faalt.
- Handelingsbekwaamheid Belastingdienst/Toeslagen
6. [appellant] betoogt dat de Belastingdienst blijkens een brief van 11 oktober 2016 van de staatssecretaris van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal onder curatele is gesteld. Volgens [appellant] heeft dit tot gevolg dat voor het verrichten van rechtshandelingen door de Belastingdienst/Toeslagen instemming van de curator noodzakelijk is.
6.1. De Afdeling overweegt dat het verscherpt toezicht door de Inspectie der Rijksfinanciën op artikel 1 Belastingdienst van de begroting van Financiën (IX) dat is ingesteld geen gevolgen heeft voor het optreden van de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting in deze procedure. Evenmin raakt dit de besluitvorming waar het in deze procedure om gaat. Hetgeen [appellant] ter zitting hierover naar voren heeft gebracht leidt niet tot een ander oordeel.
- Overeenkomst
7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door hem overgelegde overeenkomst met het gastouderbureau over 2008 en over 2009 niet voldoet. Volgens hem ziet artikel 11 van de Regeling op de administratie van het gastouderbureau en is de daarin neergelegde verplichting niet tot hem gericht. Nu er geen controle vooraf bij de aanvraag is verricht, mocht hij erop vertrouwen dat de overeenkomst zou voldoen. Aan hem is geen enkele informatie verstrekt. Derhalve kan hem niet worden aangerekend dat gegevens ontbreken in de overeenkomst, aldus [appellant].
7.1. Ingevolge artikel 52, eerste lid, van de Wko, geschiedt kinderopvang op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder van een gastouderbureau en de ouder.
Ingevolge artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling bevat de administratie van een gastouderbureau afschriften van alle met de vraagouders overeengekomen schriftelijke overeenkomsten, vermeldende per overeenkomst de voor de gastouderopvang te betalen prijs per uur en, indien van toepassing, de bemiddelingskosten, naam, geboortedatum, adres, postcode en woonplaats van het kind, het aantal uren gastouderopvang per kind per jaar, evenals de duur van de overeenkomst.
7.2. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, heeft hij aan de ontvangen voorschotten over 2008 en 2009 niet het vertrouwen mogen ontlenen dat de bij de aanvragen overgelegde gegevens aan de gestelde eisen voldeden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9242), vloeit uit artikel 16, eerste lid, gelezen in samenhang met het vierde (thans vijfde) lid, van de Awir, voort dat aan het verlenen van een voorschot niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat.
7.3. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:154, valt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling af te leiden dat bedoeld is dat onderzocht kan worden of de aanspraak van de ouder op en de hoogte van de overheidsbijdrage overeenkomt met de overeenkomst die de ouder heeft gesloten (Stcrt. 6 oktober 2004, nr. 192, blz. 6). Dit betekent dat de ouder, om aanspraak op kinderopvangtoeslag te kunnen maken, inzicht dient te geven in de met het gastouderbureau gemaakte afspraken over de kinderopvang door een overeenkomst over te leggen, waaruit die afspraken blijken. Gelet hierop heeft de rechtbank het betoog van [appellant], dat artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling niet is gericht tot vraagouders, maar alleen tot gastouderbureaus, terecht verworpen.
7.4. [appellant] heeft voor beide toeslagjaren één overeenkomst overgelegd met het gastouderbureau, met als ingangsdatum 24 januari 2008. Daarin ontbreken de te betalen prijs per uur, de te betalen bemiddelingskosten en het aantal uren opvang per kind per jaar. Daardoor is geen inzicht gegeven in de met het gastouderbureau gemaakte afspraken over de kinderopvang en kan de overeenkomst niet dienen tot bewijs van de stelling, dat de kinderopvang in 2008 en 2009 op basis van een overeenkomst heeft plaatsgevonden. De omstandigheid dat de ontbrekende gegevens uit andere stukken blijken, brengt, anders dan [appellant] heeft aangevoerd, niet met zich dat de overeenkomst moet worden geacht de benodigde gegevens te bevatten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3566), maakt de omstandigheid dat de Belastingdienst/Toeslagen langs andere weg met de benodigde gegevens bekend is geworden, niet dat de overeenkomst aan de daaraan te stellen eisen voldoet.
Het betoog faalt.
- Verzoek om herziening
7.5. Uit het vorenoverwogene volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2008 en over 2009 terecht definitief heeft berekend en vastgesteld op nihil. Hieruit volgt dat [appellant] ook geen recht heeft gehad op een voorschot over 2009, zodat zijn verzoek om herziening van dat voorschot reeds hierom terecht is afgewezen. Reeds hierom faalt het betoog van [appellant], voor zover dit is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over zijn verzoek om herziening.
- Afzien van horen
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen hem ten onrechte niet heeft gehoord in de bezwaarfase met betrekking tot de definitieve vaststelling over het jaar 2008 en het verzoek om herziening met betrekking tot het jaar 2009.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
Nu [appellant] in bezwaar over de jaren 2008 en 2009 niet heeft aangetoond dat de opvang heeft plaatsgevonden op basis van een overeenkomst, was er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk dat hij geen recht had op een kinderopvangtoeslag over die jaren en heeft de Belastingdienst/Toeslagen van horen mogen afzien. Dat, naar [appellant] stelt, uit beleid van de Belastingdienst/Toeslagen volgt dat een bezwaarschrift tegen een terugvorderingsbeschikking nooit kennelijk ongegrond kan zijn, zodat zijn bezwaar ook om die reden niet kennelijk ongegrond had mogen worden verklaard, kan niet tot een ander oordeel leiden, reeds omdat zijn bezwaren niet waren gericht tegen een terugvorderingsbeschikking.
Het betoog faalt.
Conclusie
9. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
w.g. Verheij w.g. Nales
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
680.