ECLI:NL:RVS:2016:3259
Raad van State — Uitspraak 


201600481/1/A2 en 201600483/1/A2.
Datum uitspraak: 7 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 8 december 2015 in zaken nrs. 15/5777 en 15/6951 en van de rechtbank Gelderland van 8 december 2015 in zaak nr. 15/4372 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 herzien en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 22 juni 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard.
Bij besluit van 21 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2015 herzien en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 23 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij onderscheiden uitspraken van 8 december 2015 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank onderscheidenlijk de rechtbank (hierna tezamen: de rechtbank) de door [appellante] tegen de besluiten van 22 juni 2015 en 23 november 2015 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 31 oktober 2016, waar [appellante], in persoon en bijgestaan door mr. M. Erik, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. J.H.E. van der Meer, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellante] heeft voor haar kind [kind] in de maanden januari tot en met augustus 2014 gebruik gemaakt van opvang via gastouderbureau [gastouderbureau A] en in de maanden september tot en met december 2014 en in het jaar 2015 van opvang via gastouderbureau [gastouderbureau B]. In verband daarmee heeft zij voorschotten ontvangen.
Bij het besluit van 22 juni 2015 is de Belastingdienst/Toeslagen wat betreft de opvang via [gastouderbureau A] tegemoetgekomen aan het bezwaar van [appellante] over 2014. Met betrekking tot de opvang via [gastouderbureau B] heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat de door [appellante] overgelegde overeenkomst met [gastouderbureau B] (hierna: overeenkomst 1) niet voldoet aan de in artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Regeling) neergelegde vereisten, nu daarin de prijs per uur en het aantal uren ontbreken. Daardoor heeft de opvang via [gastouderbureau B] niet plaatsgevonden op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 1.52 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) en heeft [appellante] over de maanden september tot en met december 2014 geen recht op een kinderopvangtoeslag. De overeenkomst is voor onbepaalde tijd en derhalve ook voor het jaar 2015 aangegaan, zodat ook de toeslag voor 2015 wordt stopgezet, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
Aan het besluit van 21 juli 2015, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 23 november 2015, heeft de Belastingdienst/Toeslagen evenzeer ten grondslag gelegd dat de opvang via [gastouderbureau B] in het jaar 2015 niet heeft plaatsgevonden op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 1.52 van de Wkkp.
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de opvang via [gastouderbureau B] niet heeft plaatsgevonden op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 1.52 van de Wkkp en dat [appellante] daarom geen recht heeft op een toeslag over de maanden september tot en met december 2014 en over het jaar 2015. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de dienst zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat overeenkomst 1 niet kan dienen als bewijs van kinderopvang, nu daarin het aantal uren en het uurtarief ontbreekt. De door [appellante] in beroep overgelegde overeenkomst (hierna: overeenkomst 2) is op enkele punten gewijzigd. Hoewel overeenkomst 2 op zichzelf voldoet aan de Regeling, kan deze evenmin dienen als basis van kinderopvang, nu [appellante] niet heeft aangetoond wanneer de wijzigingen zijn overeengekomen.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat overeenkomst 1, evenals overeenkomst 2, alle benodigde gegevens bevat. In beide overeenkomsten wordt verwezen naar de overeenkomst met de gastouder en deze overeenkomst bevat de uurprijs. Bovendien wordt in beide overeenkomsten verwezen naar de afspraken die zij met de gastouder over het aantal uren zou gaan maken. Zij is een werkende en studerende moeder en haar collegetijden en werktijden stonden niet vast, waardoor zij heeft afgesproken met de gastouder dat zij flexibele opvanguren zou afnemen, hetgeen ook blijkt uit een verslag van het startgesprek met de gastouder. Pas met het besluit van 22 juni 2015 is haar duidelijk geworden dat de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt heeft gesteld dat overeenkomst 1 niet voldoet. Zij heeft pas toen contact kunnen opnemen met het gastouderbureau, dat vervolgens overeenkomst 2 aan haar heeft toegezonden. Ingeval zij eerder van het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen kennis had genomen, had zij eerder contact opnemen met [gastouderbureau B] om een nadere toelichting te vragen en had zij de stukken die zij in beroep heeft ingediend, zoals overeenkomst 2, reeds in bezwaar kunnen indienen. Doordat de Belastingdienst/Toeslagen dit niet heeft gedaan, is de besluitvorming van de Belastingdienst/Toeslagen onzorgvuldig geweest, aldus [appellante].
3.1. Ingevolge artikel 1.52, eerste lid, van de Wkkp geschiedt kinderopvang op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder van een gastouderbureau en de ouder.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) verstrekt een belanghebbende de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
Ingevolge artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling bevat de administratie van een gastouderbureau tevens de volgende gegevens: afschriften van alle met vraagouders overeengekomen schriftelijke overeenkomsten, vermeldende per overeenkomst: de voor de gastouderopvang te betalen prijs per uur en, indien van toepassing, de bemiddelingskosten, naam, geboortedatum, adres, postcode en woonplaats van het kind, het aantal uren gastouderopvang per kind per jaar, evenals de duur van de overeenkomst.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1173), bestaat geen aanspraak op voorschot kinderopvangtoeslag, indien geen overeenkomst, als bedoeld in artikel 52 van de Wko (thans: 1.52 van de Wkkp), de basis voor de opvang vormt. Ingevolge voormelde bepaling, gelezen in verbinding met artikel 18, eerste lid, van de Awir, moet degene die aanspraak op de toeslag maakt aan de hand van een schriftelijke overeenkomst met de houder van een gastouderbureau aantonen dat de opvang krachtens zodanige overeenkomst plaatsvindt.
Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:154) dient de ouder, om aanspraak op kinderopvangtoeslag te kunnen maken, inzicht te geven in de met het gastouderbureau gemaakte afspraken over de kinderopvang door een overeenkomst over te leggen, waaruit die afspraken blijken.
3.3. Overeenkomst 1 is ondertekend op 29 augustus 2014 en heeft als ingangsdatum 1 september 2014. Ingevolge artikel 5 van deze overeenkomst sluiten de ouder en de gastouder, ingeval de bemiddeling tussen ouder en gastouder leidt tot overeenstemming, een overeenkomst van opdracht, waarna [gastouderbureau B] een offerte verstrekt met daarin gegevens die nodig zijn voor het aanvragen van kinderopvangtoeslag. Ingevolge
artikel 7 van de overeenkomst is de ouder de gastouder de in de overeenkomst van opdracht overeengekomen vergoeding verschuldigd.
Overeenkomst 2 is ook ondertekend op 29 augustus 2014 en heeft ook als ingangsdatum 1 september 2014. Overeenkomst 2 is gelijkluidend aan overeenkomst 1, met uitzondering van artikel 5 en artikel 13. Aan artikel 5 is toegevoegd dat het geschatte aantal uren 1440 bedraagt en aan artikel 13 is toegevoegd dat de opvangvergoeding in overleg met de gastouder wordt vastgelegd in een separate overeenkomst van opdracht.
3.4. [appellante] heeft op zichzelf terecht naar voren gebracht dat uit overeenkomst 1, gelezen in samenhang met de door haar overgelegde overeenkomst van opdracht met de gastouder, het uurtarief blijkt. Anders dan [appellante] heeft aangevoerd, blijkt echter uit overeenkomst 1 noch uit de overeenkomst van opdracht het aantal uren gastouderopvang. Nu het aantal uren ontbreekt, voldoet overeenkomst 1 niet aan de in artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling gestelde vereisten. Dit betekent dat deze niet kan worden aangemerkt als een overeenkomst als bedoeld in artikel 1.52, eerste lid, van de Wkkp die de basis kan vormen voor de gastouderopvang. Zoals de Afdeling voorts onder meer heeft overwogen in haar uitspraak van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3566, brengt de omstandigheid dat de ontbrekende gegevens uit andere stukken blijken, niet met zich dat de overeenkomst moet worden geacht de benodigde gegevens te bevatten. Dat [appellante] door haar steeds wisselende studie- en werkrooster geen vaste maar flexibele uren opvang nodig had en daarom heeft afgesproken dat de gastouderopvang op wisselende tijden zou plaatsvinden, laat het voorgaande onverlet. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat voorafgaand aan de opvang in ieder geval een inschatting van het aantal uren moet zijn vastgelegd, omdat anders geen inzicht bestaat in de met het gastouderbureau gemaakte afspraken over de opvang.
In overeenkomst 2 is wel het aantal uren opgenomen. Daarmee voldoet overeenkomst 2 op zichzelf wel aan de in artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling gestelde vereisten. Deze overeenkomst kan echter evenmin dienen als bewijs van kinderopvang via gastouderbureau [gastouderbureau B], nu niet aannemelijk is geworden dat deze overeenkomst aan de feitelijke kinderopvang ten grondslag heeft gelegen. De rechtbank heeft daarvoor terecht in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat [appellante] overeenkomst 2 niet in een eerder stadium heeft kunnen indienen. De verklaring van [appellante], dat zij pas na het besluit op bezwaar, toen bleek dat overeenkomst 1 niet voldeed, een nadere toelichting heeft kunnen vragen aan het gastouderbureau en dat deze toen de overeenkomst afkomstig uit diens administratie heeft toegezonden, is daarvoor onvoldoende. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de Belastingdienst/Toeslagen reeds bij brief van 21 juli 2014 heeft verzocht om alle overeenkomsten met gastouderbureau [gastouderbureau A] en [gastouderbureau B] bij de dienst in te dienen en dat de Belastingdienst/Toeslagen bij brief van 9 februari 2015 opnieuw heeft verzocht om een schriftelijke overeenkomst in te dienen met [gastouderbureau B], waaruit het aantal uren opvang en het uurtarief blijkt, zodat [appellante] meermalen in de gelegenheid is gesteld om een overeenkomst in te dienen.
3.5. Het betoog van [appellante], dat de besluitvorming van de Belastingdienst/Toeslagen onzorgvuldig is geweest, slaagt evenmin. Het ligt, mede gelet op artikel 18 van de Awir, op de weg van [appellante] om de overeenkomst in te dienen die aan de opvang ten grondslag heeft gelegen als daarom door de Belastingdienst/Toeslagen is verzocht. De omstandigheid dat [appellante] dat niet heeft gedaan en vervolgens pas na het besluit op bezwaar erachter komt dat overeenkomst 1 niet voldoet, komt voor haar rekening en risico en maakt niet dat de besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen onvoldoende zorgvuldig zijn voorbereid. De Belastingdienst/Toeslagen hoefde haar, toen bleek dat de overgelegde overeenkomst niet voldeed, evenmin in de gelegenheid te stellen om aan het gastouderbureau een nadere toelichting te vragen.
3.6. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de opvang in de maanden september tot en met december 2014 niet heeft plaatsgevonden op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 1.52 van de Wkkp en heeft [appellante] over die maanden geen recht op een kinderopvangtoeslag. Nu [appellante] voor het berekeningsjaar 2015 geen nieuwe overeenkomst heeft overgelegd, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellante] over 2015 ook geen recht heeft op een kinderopvangtoeslag. Niet valt in te zien waarom de rechtbank niet tot dit oordeel heeft mogen komen, zoals [appellante] heeft betoogd.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt tot slot tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte van het horen in bezwaar heeft afgezien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
Nu [appellante] niet heeft aangetoond dat de opvang via [gastouderbureau B] heeft plaatsgevonden op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 1.52 van de Wkkp, was er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk dat zij over de maanden september tot en met december 2014 en over 2015 geen aanspraak op een kinderopvangtoeslag heeft. De Afdeling neemt daarvoor in aanmerking dat [appellante] in bezwaar over beide jaren alleen overeenkomst 1 heeft overgelegd en dat deze overeenkomst niet voldoet aan artikel 1.52 van de Wkkp, gelezen in samenhang met artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling. Gelet daarop heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen van [appellante] mocht afzien.
5. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
w.g. Verheij w.g. Nales
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2016
680.