ECLI:NL:RBGEL:2016:6296
Rechtbank GEL — Uitspraak 


RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats [plaats]
Bestuursrecht
zaaknummer: 16/2275
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. M. Folman-Onderstal),
en
[verweerder]
te [plaats], verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 december 2015 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan eiser met ingang van 23 december 2015 een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) toegekend, uitgaande van een dagloon van € 45,08.
Bij besluit van 1 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard.
Verweerder heeft daarbij opgemerkt dat het primaire besluit is vervangen door het besluit van 18 februari 2016 (het primaire besluit 2), waarbij is beslist dat eiser met ingang van 23 december 2015 tevens recht heeft op herleving van een eerder toegekend WW-recht, uitgaande van een geïndexeerd dagloon van € 119,21.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. M.S. Winkel.
Overwegingen
1.	De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1
Per 1 juli 2013 is aan eiser een WW-recht toegekend voor de duur van 38 maanden, op basis van een dagloon van € 116,84 (hierna: WW-recht 1). De uitkering is beëindigd in verband met volledige werkhervatting per 23 juni 2015. Met ingang van 23 december 2015 is eiser opnieuw volledig werkloos geworden.
1.2
In het primaire besluit 1 heeft verweerder vastgesteld dat WW-recht 1 niet kan herleven, maar dat eiser vanaf 23 december 2015 wel recht heeft op een nieuw WW-recht voor de duur van 38 maanden (hierna: WW-recht 2). Het dagloon van dit WW-recht heeft verweerder vastgesteld op € 45,08, uitgaande van een referteperiode van 1 november 2014 tot en met 31 oktober 2015. Verweerder heeft daartoe het loon dat eiser in deze periode heeft ontvangen gedeeld door 261 dagloondagen. In overeenstemming met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (hierna: het Dagloonbesluit) heeft verweerder de WW-uitkering die eiser gedurende de referteperiode heeft ontvangen niet als loon beschouwd. Verweerder heeft voorts vastgesteld dat niet wordt voldaan aan de toepassingsvereisten van de dagloongarantieregeling.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het primaire besluit 2, vastgesteld dat WW-recht 1 met ingang van 23 december 2015 toch herleeft en dat de WW-rechten 1 en 2 derhalve vanaf die datum naast elkaar bestaan. Verweerder heeft voorts onder meer opgemerkt dat bij de vaststelling van het dagloon van WW-recht 2 de regels van het Dagloonbesluit juist zijn toegepast en dat verweerder niet de mogelijkheid heeft om van deze regels af te wijken.
3. In beroep stelt eiser voorop dat het geschil zich beperkt tot het dagloon van WW-recht 2, dat volgens hem te laag is vastgesteld. Hij stelt zich ter onderbouwing van die stelling in de eerste plaats op het standpunt dat verweerder bij de vaststelling van dit dagloon ten onrechte niet de dagloongarantieregeling heeft toegepast zoals deze gold vóór 1 juli 2015. Op het moment dat eiser per 23 juni 2015 werk aanvaardde tegen een lager loon, mocht hij er immers op vertrouwen dat bij hernieuwde werkloosheid het dagloon niet lager zou worden vastgesteld dan het dagloon van WW-recht 1. Het is volgens eiser in strijd met internationale verdragen en met het wezen van een garantie om in dat geval de toepassingsvoorwaarden te wijzigen na het moment van werkhervatting.
Eiser stelt zich in de tweede plaats op het standpunt dat het Dagloonbesluit in strijd is met de (beginselen van de) WW, zodat verweerder de systematiek zoals deze in het Dagloonbesluit is neergelegd niet zonder meer had mogen toepassen. In de eerste plaats voert eiser daartoe aan dat de regelgever niet bevoegd is om in artikel 3 van het Dagloonbesluit te bepalen dat WW-uitkeringen bij de vaststelling van het dagloon niet als SV-loon worden beschouwd. Het loonbegrip van de WW is immers neergelegd in artikel 14 van de WW, waarbij deze beperking niet is genoemd. De delegatiebepaling die in de WW is neergelegd biedt geen ruimte om in het Dagloonbesluit af te wijken van het loonbegrip van de WW. In de tweede plaats voert eiser aan dat het Dagloonbesluit in strijd is met de verzekeringsgedachte van de WW. De WW is immers een schadeverzekering, waarbij het recht op uitkering ontstaat op het moment dat het verzekerd voorval (hier: de werkloosheid) zich voordoet en waarbij de hoogte van de uitkering afhankelijk is van de omvang van het verzekerd risico. In het huidige Dagloonbesluit is de hoogte van de uitkering echter mede afhankelijk van het aantal dagen dat in de referteperiode loon is genoten. Dit opbouwbeginsel acht eiser strijdig met het grondbeginsel van de WW. Tenslotte voert eiser nog aan dat het vastgestelde dagloon een reële afspiegeling moet vormen van het welvaartsniveau van de betrokken verzekerde. Nu de WW-uitkering die eiser in de referteperiode heeft ontvangen niet wordt meegenomen, is zijn dagloon echter minder dan de helft van zijn normale inkomen. Daarmee wordt volgens eiser geen recht gedaan aan dit beginsel.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1
Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder de bepalingen van het Dagloonbesluit, zoals dit luidt vanaf 1 juli 2015, juist heeft toegepast. Het geschil beperkt zich tot de vraag of (onverkorte toepassing van) het Dagloonbesluit op verschillende punten in strijd is met (de bedoeling van) hogere wetgeving, in het bijzonder de WW.
Bij de beantwoording van deze vraag moet het volgende voorop worden gesteld. Het is in beginsel aan de regelgever overgelaten om bij de totstandkoming van nieuwe regels alle betrokken belangen af te wegen. Verweerder is (evenals de rechtbank) dan ook gehouden de uitkomst van deze belangenafweging te respecteren en de vastgestelde systematiek toe te passen. Dit uitgangspunt lijdt slechts uitzondering wanneer onverkorte toepassing van de regels leidt tot strijd met hogere wettelijke voorschriften of met algemene rechtsbeginselen. Dat van een dergelijke strijdigheid sprake is, zal slechts in uitzonderlijke gevallen kunnen worden aangenomen. Zeker wanneer er geen sprake is van strijd met de tekst van de hogere regeling, maar gesteld wordt dat de bedoeling van de wetgever een andere is, zal deze bedoeling zeer duidelijk uit de wet zelf of de totstandkomingsgeschiedenis hiervan moeten blijken. Bij de uitleg van de bedoeling van de wetgever is de rechtbank voorts weliswaar niet gebonden aan de uitleg van een hogere rechter, maar die uitleg is wel een zwaarwegende factor. De rechtbank zal hiervan dan ook slechts met een overtuigende motivering kunnen afwijken.
4.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om met betrekking tot de dagloongarantieregeling af te wijken van het Dagloonbesluit zoals dat geldt vanaf 1 juli 2015. Het enkele feit dat eiser als gevolg van de wijziging geen beroep kan doen op deze regeling maakt nog niet dat de belangenafweging die aan de wijziging ten grondslag ligt onredelijk zou zijn. De rechtbank acht daarbij mede van belang dat de situatie van eiser wezenlijk anders is dan de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 30 maart 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1106), waarin de CRvB oordeelde dat de belangenafweging in dat uitzonderlijke geval als onredelijk moest worden beschouwd. In de eerste plaats had eiser op het moment dat hij besloot om per 23 juni 2015 weer te gaan werken reeds op de hoogte kunnen zijn van de wijzigingen in het Dagloonbesluit die per 1 juli 2015 in werking zouden treden, nu deze reeds op 23 april 2015 in het Staatsblad zijn gepubliceerd. Hij had zich dus op dat moment al redelijkerwijs kunnen realiseren dat hij bij hernieuwde werkloosheid geen beroep zou kunnen doen op de dagloongarantieregeling. In de tweede plaats is eiser, anders dan de verzekerden in de uitspraak van de CRvB, niet benadeeld door zijn werkhervatting. Bij zijn (nieuwe) werkloosheid is zijn oude WW-recht immers geheel herleefd en is daarnaast nog een nieuw WW-recht ontstaan. In de derde plaats ontving eiser ten tijde van zijn keuze voor een andere baan een WW-uitkering. In die situatie gold voor eiser de verplichting om passende arbeid te aanvaarden. De rechtbank acht het dan ook onvoldoende aannemelijk dat eiser, als hij zich inderdaad zou hebben gerealiseerd dat hij bij hernieuwde werkloosheid geen beroep zou kunnen doen op de dagloongarantieregeling, de genoemde baan niet zou hebben aanvaard.
In deze situatie kan niet worden gezegd dat er sprake is van een onredelijke belangenafweging. Dat de wijziging strijdig zou zijn met bepalingen uit internationale verdragen heeft eiser in het geheel niet onderbouwd. Voor zover eiser met deze stelling wil betogen dat het wijzigen van de dagloongarantieregeling in zijn geval strijdig is met artikel 1 van het Eerste protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is dat standpunt naar het oordeel van de rechtbank onjuist. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van de CRvB van 14 mei 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BI4720), overweging 5.13.
4.3
Blijkens artikel 14 van de WW wordt het loonbegrip van de WW bepaald door hoofdstuk 3 (in het bijzonder artikel 16) van de Wet financiering sociale verzekeringen . In artikel 3, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt een viertal categorieën inkomsten uitgezonderd van dit loonbegrip, waaronder uitkeringen ingevolge de WW.
In artikel 1b, eerste lid, van de WW is neergelegd op welke wijze het dagloon moet worden berekend. Het zesde lid van dit artikel luidt: Bij algemene maatregel van bestuur worden, onder meer voor artikel 18, ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld.
Volgens eiser biedt de delegatiebepaling van artikel 1b, zesde lid, van de WW onvoldoende grondslag om in het Dagloonbesluit uitzonderingen te maken op het loonbegrip van de WW. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Daarbij is het volgende van belang.
De formulering van de delegatiebepaling geeft de regelgever voldoende ruimte om te bepalen dat bij de dagloonvaststelling wordt afgeweken van het loonbegrip van de WW. De ruimte die de formulering biedt acht de rechtbank in beginsel doorslaggevend. Dit kan slechts anders zijn wanneer uit de wetsgeschiedenis onmiskenbaar blijkt dat de wetgever heeft beoogd een (veel) beperktere bevoegdheid te delegeren. De rechtbank ziet voor dit oordeel echter onvoldoende aanknopingspunten. Blijkens de wetsgeschiedenis acht de wetgever het gelet op de complexiteit van de dagloonregels noodzakelijk dat er ruimte blijft bestaan om bij lagere regelingen af te wijken van de WW. De verwijzing naar artikel 18 van de WW is daarbij niet bedoeld om de afwijkingsbevoegdheid te beperken, maar maakt slechts duidelijk dat van de bevoegdheid om nadere regels te stellen in ieder geval gebruik wordt gemaakt in het kader van dat artikel. Blijkens de wetsgeschiedenis heeft de wetgever derhalve beoogd een veelomvattende bevoegdheid te delegeren, waarbij afwijking van het loonbegrip van de WW niet is uitgesloten en evenmin is beperkt tot bepaalde soorten situaties. De rechtbank ziet in artikel 33a van de Aanwijzingen voor de regelgeving geen aanleiding voor een ander oordeel. Gelet op dit artikel ligt het wellicht niet geheel voor de hand dat de regelgever een dergelijke veelomvattende bevoegdheid krijgt om af te wijken van een wet in formele zin. Het is echter aan de wetgever zelf, die in beginsel niet is onderworpen aan de Aanwijzingen, om te bepalen of artikel 33a in dit geval aanleiding is om de delegatie te beperken. In de wetsgeschiedenis zijn onvoldoende aanwijzingen te vinden dat de wetgever deze aanleiding heeft gezien. Concluderend is de rechtbank dan ook van oordeel dat de delegatiebepaling van artikel 1b, zesde lid, van de WW een toereikende grondslag biedt voor de uitzondering die in artikel 3, eerste lid, van het Dagloonbesluit is gemaakt inzake uitkeringen ingevolge de WW.
4.4
Naar het oordeel van de rechtbank kan evenmin worden gezegd dat het Dagloonbesluit in strijd is met het verzekeringsbeginsel van de WW. Anders dan eiser kennelijk meent wordt in het Dagloonbesluit niet afgeweken van het uitgangspunt dat de hoogte van de uitkering afhankelijk is van de omvang van het verzekerd risico. Het is daarbij echter wel zo dat de wetgever heeft gekozen voor een systeem waarbij de omvang van het verzekerd risico wordt bepaald aan de hand van het (in aanmerking te nemen) loon dat de verzekerde heeft ontvangen in de referteperiode. Het feit dat toepassing van deze systematiek (zoals neergelegd in het Dagloonbesluit) in het geval van eiser leidt tot een geringere omvang van het verzekerd risico dan bij een andere systematiek mogelijk het geval zou zijn, maakt niet dat niet langer sprake zou zijn van een schadeverzekering. Het feit dat bij toepassing van deze systematiek de omvang van het verzekerd risico in beginsel groter is naarmate in een groter deel van de referteperiode loon is genoten doet dat evenmin. Eiser heeft niet onderbouwd waarom de wetgever niet bevoegd zou zijn om voor deze systematiek te kiezen.
4.5
Met betrekking tot de vraag of onverkorte toepassing van het Dagloonbesluit in het geval van eiser strijd oplevert met het beginsel dat het dagloon een reële afspiegeling moet vormen van het welvaartsniveau van de verzekerde, overweegt de rechtbank tenslotte als volgt. Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat het inderdaad de bedoeling is van de wetgever dat het dagloon een reële afspiegeling vormt van het welvaartsniveau van de betrokken werkloze. In zoverre is dan ook duidelijk dat een bepaalde wijze van berekening van het dagloon, wanneer hierbij
kennelijk
geen recht wordt gedaan aan dit beginsel, in strijd
kan
komen met de bedoeling van de wetgever op dit punt. Dit blijkt ook uit een tweetal uitspraken van de CRvB van 23 november 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BY4335 en ECLI:NL:CRVB:2012:BY4323), waarin daadwerkelijk werd aangenomen dat de gehanteerde berekening in die (uitzonderlijke) gevallen in strijd was met de bedoeling van de wetgever. Dit betekent echter niet dat er zonder meer sprake zal zijn van strijd met de bedoeling van de wetgever zodra het dagloon lager is dan het loon dat de werkloze op het moment dat hij werkloos werd gemiddeld per dag verdiende. Blijkens de toelichting van de wetgever is voor het welvaartsniveau immers bepalend het loon dat daadwerkelijk is verdiend gedurende de referteperiode. Dat dit de bedoeling is van de wetgever, is ook het oordeel van de CRvB in zijn uitspraak van 5 november 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BK4229). In deze situatie ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat de systematiek waar eiser over klaagt, waarbij in een deel van de referteperiode geen (in aanmerking te nemen) loon is genoten terwijl het in totaal genoten loon wel wordt gedeeld door het totale aantal werkdagen in de gehele referteperiode, in strijd is met de aan de WW ten grondslag liggende beginselen. Het enkele feit dat het dagloon bij deze wijze van berekening lager is dan wanneer slechts de dagen waarop daadwerkelijk loon is genoten in aanmerking worden genomen is daartoe onvoldoende. De wetsgeschiedenis biedt onvoldoende aanknopingspunten om te oordelen dat de wetgever deze uitkomst onredelijk acht. Uit het feit dat de CRvB in het verleden in soortgelijke gevallen geen strijd heeft aangenomen met de bedoeling van de wetgever, leidt de rechtbank af dat ook de CRvB dit standpunt is toegedaan (zie onder meer de uitspraken van 7 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA2436 en van 4 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2736).
In deze situatie zijn er onvoldoende aanknopingspunten om te oordelen dat toepassing van het Dagloonbesluit in dit concrete geval in strijd komt met (de bedoeling van) hogere wettelijke voorschriften of met algemene rechtsbeginselen. Het feit dat op dit punt inmiddels een wijziging in het Dagloonbesluit is aangebracht (Staatsblad 2016, 390) doet daar niet aan af. Daarbij is van belang dat deze wijziging niet eerder dan per 1 december 2016 van kracht wordt. Het feit dat de regelgever een andere systematiek beter verdedigbaar acht, brengt naar het oordeel van de rechtbank ook niet mee dat de systematiek die gold op het moment dat eiser werkloos werd onjuist moet worden geacht. Verweerder diende deze systematiek dan ook toe te passen.
5.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.J. Zippelius, voorzitter, mr. L. van Gijn en
mr. E.M. Vermeulen, rechters, in tegenwoordigheid van mr. P.W. Blok, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.