ECLI:NL:RVS:2017:817
Raad van State — Uitspraak 


201601873/1/A2.
Datum uitspraak: 29 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 februari 2016 in zaak nr. 15/7766 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 30 december 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] over het berekeningsjaar 2014 herzien en op nihil gesteld.
Bij besluit van 23 september 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 2 februari 2016, waarvan proces-verbaal is opgemaakt, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. B. Manawi, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. E.J.E. Groothuis, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft in 2014 voor de opvang van haar twee kinderen gebruik gemaakt van kinderopvang via bemiddeling van het [gastouderbureau]. Bij besluit van 27 december 2013 is aan haar voor het jaar 2014 een voorschot kinderopvangtoeslag toegekend van € 18.386,00. Bij besluit van 22 januari 2014 is dit voorschot gewijzigd vastgesteld op € 19.398,00. Bij besluit van 22 september 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag stopgezet. Aan [appellante] is medegedeeld dat zij geen kinderopvangtoeslag meer voor 2014 ontvangt, voordat de dienst haar aanvraag heeft beoordeeld. Daarbij heeft de Belastingdienst/Toeslagen om aanvullende informatie verzocht. [appellante] heeft het daartoe bestemde formulier met de gevraagde informatie op 10 oktober 2014 toegezonden. Bij besluit van 21 oktober 2014 is het voorschot herzien en voor de periode 1 januari 2014 tot en met 31 oktober 2014 vastgesteld op € 16.165,00. Bij het besluit van 30 december 2014 is het voorschot opnieuw herzien en op nihil gesteld. Aan het besluit op bezwaar ligt ten grondslag dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij de facturen voor de kinderopvang voor het jaar 2014 heeft voldaan.
1.1.    De totale kosten over het jaar 2014 bedroegen volgens de jaaropgave € 23.069,52. Aan [appellante] is tot en met oktober 2014 € 16.164,00 aan voorschotten uitbetaald. In de schriftelijke uiteenzetting heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat [appellante] met de bankafschriften die zij in hoger beroep heeft overgelegd, heeft aangetoond dat zij maximaal een bedrag van € 19.818,19 heeft voldaan. Zij heeft niet aangetoond de volledige kosten voor de opvang in 2014 ten bedrage van € 23.069,52 te hebben voldaan. De Belastingdienst/Toeslagen stelt zich op het standpunt dat [appellante] dient aan te tonen dat alle kosten zijn voldaan en dat, anders dan zij betoogt, niet van belang is of over de kosten toeslag is verstrekt.
Oordeel van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij alle kosten van kinderopvang heeft voldaan. Uit het door [appellante] overgelegde overzicht van betalingen volgt dat zij in 2014 een bedrag van € 18.046,98 aan het gastouderbureau heeft overgemaakt. Met betrekking tot de kosten over de maanden november en december 2014 heeft de rechtbank overwogen dat uit het overgelegde overzicht niet volgt dat [appellante] een bedrag van € 3.232,00 ook daadwerkelijk aan het gastouderbureau heeft betaald, zodat dit bedrag bij de berekening van de totale betaalde kosten buiten beschouwing moet blijven. De rechtbank heeft niet het standpunt van [appellante] gevolgd dat de kosten van kinderopvang bij vooruitbetaling werden voldaan, zodat de betaling van € 1.851,29 in december 2013 betrekking zou hebben op de kinderopvang in januari 2014. Van deze betaling kan niet worden vastgesteld op welke maand deze betrekking heeft, aldus de rechtbank.
Wettelijk kader
3.    Artikel 1.7, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen luidt: "De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1o. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2o. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3o. de soort kinderopvang."
Artikel 18, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) luidt: "Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn."
Gronden van het hoger beroep
4.    [appellante] betoogt dat zij zich in het jaar 2014 in een traject van minnelijke schuldhulpverlening en budgetbeheer bevond, waarbij alle betalingen en vaste lasten werden voldaan door de budgetbegeleider. Zij heeft alleen over de maanden januari tot en met oktober 2014 kinderopvangtoeslag ontvangen. Over de maanden november en december 2014 heeft zij geen kinderopvangtoeslag ontvangen. Volgens [appellante] is in geschil of zij kan aantonen dat zij over de maanden januari tot en met oktober 2014 kosten van kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten. Zij heeft in 2014 in totaal € 19.818,19 aan kosten voldaan. De kosten over de maanden november en december zijn wel verschuldigd, maar [appellante] kon deze kosten niet betalen omdat zij over die maanden geen kinderopvangtoeslag heeft ontvangen, aldus [appellante].
De stopzetting van het voorschot
5.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op zichzelf terecht, onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling, op het standpunt gesteld dat degene die kinderopvangtoeslag ontvangt moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten, en dat geen aanspraak op kinderopvangtoeslag bestaat indien de vraagouder niet kan aantonen dat hij het volledige bedrag aan kosten ook daadwerkelijk heeft betaald (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2519). De Belastingdienst/Toeslagen kan, indien niet alle kosten volledig zijn betaald, bij de herziening van het voorschot en de terugvordering geen rekening houden met de kosten van kinderopvang die de betrokken vraagouder aantoonbaar heeft betaald en deze kan geen aanspraak maken op een evenredig deel van de kinderopvangtoeslag over het desbetreffende toeslagjaar (zie de uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3301). Dit laat onverlet dat bij afrondingsverschillen, dat wil zeggen bij kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, ervan kan worden uitgegaan dat alle kosten zijn voldaan (zie de uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610). Van een volledig jaar hoeft uiteraard niet te worden uitgegaan indien de betrokken vraagouder uit eigen beweging de toeslag stopzet en aldus geen aanspraak meer maakt op toeslag voor de rest van het toeslagjaar. In dat geval dienen de kosten voor het deel van het jaar waarover aanspraak wordt gemaakt, dus voor de stopzetting, geheel te zijn voldaan.
5.1.    In dit geval doet zich de bijzondere omstandigheid voor dat de Belastingdienst/Toeslagen, na een controle van de overgelegde bewijsstukken, lopende het toeslagjaar de voorschotten heeft stopgezet, terwijl de kinderopvang wel doorliep en [appellante] ook aanspraak maakt op toeslag voor de kinderopvang na de stopzetting, dus voor het gehele toeslagjaar.
De Afdeling is van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de stopzetting van het voorschot niet heeft gehandeld in overeenstemming met de systematiek van de Awir. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:589, regelt de Awir in artikel 23 het opschorten van de uitbetaling van een voorschot. Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder a, van dat artikel kan de Belastingdienst/Toeslagen de uitbetaling van een voorschot geheel of gedeeltelijk opschorten indien redelijkerwijs kan worden vermoed dat het voorschot ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend. Ingevolge het tweede lid wordt de belanghebbende in dat geval van de opschorting schriftelijk in kennis gesteld. Blijkens de memorie van toelichting bij de Awir (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 53-54) zal de dienst slechts van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken als er sprake is van een concrete aanwijzing die het onmiddellijk stopzetten van de uitbetaling wenselijk maakt. Hiervan zal in de regel sprake zijn in het geval van een aan de belanghebbende toe te rekenen handeling of nalaten. Een voorbeeld daarvan is de situatie waarin de belanghebbende door de Belastingdienst/Toeslagen is gevraagd informatie te verstrekken en hij daaraan geen gehoor geeft binnen de gestelde termijn, aldus de memorie van toelichting.
In dit geval heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 22 september 2014 mededeling gedaan van de stopzetting van het voorschot. Daarbij is niet duidelijk gemaakt wat er niet in orde was en is geen toepassing gegeven aan artikel 23 van de Awir. Het besluit van 21 oktober 2014 kan worden aangemerkt als besluit tot beëindiging van het voorschot. In dit besluit is het voorschot voor de periode januari tot en met oktober 2014 gehandhaafd en voor de maanden november en december 2014 herzien naar nihil. Gelet op de door [appellante] op verzoek van de Belastingdienst/Toeslagen op 10 oktober 2014 verstrekte informatie is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen in dit geval bij de stopzetting van het voorschot niet de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht en in strijd met de voor opschorting geldende regels heeft gehandeld.
De kosten van kinderopvang
6.    [appellante] heeft op 30 december 2013 een bedrag van € 1.851,29 aan [gastouderbureau] overgemaakt. De Afdeling acht aannemelijk dat een deel daarvan, € 319,29, betrekking had op de maand december 2013, zodat het bedrag dat voor eigen rekening is gekomen voor alle maanden van het jaar 2013 gelijk is. Nu blijkens een overzicht "Betalingen kalenderjaar 2013" het voorschot over de maand december 2013 in november 2013 aan [gastouderbureau] is overgemaakt, is voorts aannemelijk dat in het bedrag van € 1.851,29, een bedrag van € 1.532,00, voor de maand januari 2014 is begrepen. Dit bedrag komt overeen met het op 17 december 2013 uitbetaalde voorschot voor de maand januari 2014. Voorts heeft [appellante] het voorschot over de maanden februari tot en met oktober 2014 ter hoogte van € 1.616,00, aan [gastouderbureau] overgemaakt. Daarnaast heeft zij voor elke maand in 2014 voor eigen rekening bedragen ter hoogte van € 235,29 en € 50,00 aan [gastouderbureau] overgemaakt. Dit brengt het totaal aan betalingen voor het jaar 2014 op € 19.499,48.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3044, kan het niet ontvangen van een voorschot op zichzelf geen argument zijn voor het niet betalen van in ieder geval een deel van de kosten in de periode na de stopzetting, nu altijd een deel van de kosten voor eigen rekening komt. De Afdeling is van oordeel dat [appellante] niet kan worden tegengeworpen dat zij niet de volledige kosten over de maanden november en december 2014 heeft voldaan. [appellante] ontving schuldhulpverlening, zodat ervan kan worden uitgegaan dat zij de voorschotten nodig had om de volledige kosten van kinderopvang te kunnen betalen. Gelet op de betalingen van de kosten in de overige maanden en de doorbetaling van een deel van de kosten in de maanden november en december 2014 moet ervan worden uitgegaan dat [appellante] de voorschotten over de maanden november en december 2014 ter hoogte van € 3.232,00 aan [gastouderbureau] zou hebben overgemaakt als deze aan haar zouden zijn uitbetaald.
In het besluit op bezwaar van 23 september 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen met betrekking tot de door [appellante] opgestuurde bewijsstukken slechts overwogen dat daaruit niet blijkt dat zij de facturen voor kinderopvang voor het jaar 2014 heeft voldaan. In het bij de rechtbank ingediende verweerschrift heeft de Belastingdienst/Toeslagen voor het eerst inhoudelijk gereageerd op de door [appellante] ingediende bewijsstukken. Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen erkend dat het geen pas geeft dat het [appellante] niet duidelijk is gemaakt om welke reden het voorschot kinderopvangtoeslag lopende het toeslagjaar werd stopgezet. Niet valt uit te sluiten dat [appellante] het volledige op de facturen vermelde bedrag zou hebben voldaan, indien de Belastingdienst/Toeslagen haar bij de stopzetting van het voorschot had gewezen op de onvolledige betaling ervan. Dit is temeer aannemelijk, nu de budgetbegeleider van [appellante] het maandelijkse factuurbedrag voor het jaar 2013 is blijven betalen en het niet betalen van het bedrag voor het jaar 2014, dat inmiddels was verhoogd, op een vergissing zou kunnen berusten.
Gelet op het vorenstaande heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] met het tussentijds stopzetten van de kinderopvangtoeslag in de situatie gebracht dat zij de kinderopvang niet geheel kon betalen en heeft de dienst haar een mogelijkheid van herstel van de onvolkomenheden in de betaling onthouden. Derhalve valt niet aan [appellante] toe te rekenen dat zij niet heeft kunnen aantonen alle kosten van kinderopvang te hebben voldaan. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich dan ook niet op het standpunt mogen stellen dat wegens het niet betalen van de totale kosten van kinderopvang geen aanspraak op kinderopvangtoeslag bestond.
Het betoog slaagt.
7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 23 september 2015 alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigen.
8.    De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op het door [appellante] gemaakte bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 februari 2016 in zaak nr. 15/7766;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 23 september 2015, kenmerk BOB O;
V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Steendijk    w.g. Van Zanten
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2017
97.