ECLI:NL:RVS:2016:3056
Raad van State — Uitspraak 


201600004/1/A2.
Datum uitspraak: 16 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 november 2015 in zaak nr. 15/4553 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aanvraag van [appellante] om kinderopvangtoeslag over 2014 afgewezen.
Bij besluit van 4 maart 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van eerdere besluiten over voorschotten kinderopvangtoeslag over 2012 en 2013, afgewezen.
Bij besluit van 13 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd met zaak nr. 201600003/1/A2 behandeld op 7 oktober 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij de dienst, zijn verschenen.
De Afdeling heeft de behandeling van de zaken vervolgens gesplitst en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Aanleiding
1. [appellante] heeft in de jaren 2012 en 2013 en in de periode van 1 januari tot en met 30 juli 2014 gebruik gemaakt van gastouderopvang via [gastouderbureau]. In verband daarmee heeft zij voorschotten kinderopvangtoeslag ontvangen.
Bij besluit van 22 oktober 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de toeslag over 2013 stopgezet en bij besluit van 21 november 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2013 vastgesteld op nihil. Bij besluit van 19 februari 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] te kennen gegeven dat zij geen recht heeft op kinderopvangtoeslag over 2012 en dat zij het aan haar verstrekte voorschot over 2012 moet terugbetalen. Bij besluit van 21 april 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2012 stopgezet.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan deze besluiten ten grondslag gelegd dat de door [appellante] overgelegde bewijsstukken onvolledig waren en dat aldus niet kan worden vastgesteld of zij voldoet aan alle voorwaarden om in aanmerking te komen voor een kinderopvangtoeslag over 2012 en 2013.
Verzoek om herziening
2. Bij brief van 10 juli 2014 heeft [appellante] verzocht om herziening van de in overweging 1 genoemde besluiten. Dit verzoek strekt ertoe om haar alsnog in aanmerking te brengen voor een kinderopvangtoeslag over 2012 en 2013.
Bij besluit van 4 maart 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek om herziening afgewezen, omdat [appellante] geen stukken heeft overgelegd op basis waarvan de hiervoor in overweging 1 genoemde besluiten dienen te worden herzien.
De rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd in het oordeel dat geen aanleiding bestaat voor een herziening van de kinderopvangtoeslag over 2012 en 2013.
Aanvraag over 2014
3. Op 9 april 2014 heeft [appellante] een aanvraag om kinderopvangtoeslag over 2014 ingediend.
Bij besluit van 5 januari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen deze aanvraag afgewezen, omdat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij alle kosten van kinderopvang in 2014 heeft betaald.
De rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd in het oordeel dat [appellante] geen recht heeft op een voorschot kinderopvangtoeslag over 2014.
Hoger beroep
Bevoegdheid Afdeling
4. [appellante] betoogd allereerst dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de rechtspraak van de Afdeling niet voldoet aan de in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) gestelde vereisten en daarom ten onrechte is uitgegaan van de jurisprudentie van de Afdeling. Volgens [appellante] kan de Afdeling bezwaarlijk als hoger beroepsorgaan in procedures als de onderhavige worden aangemerkt omdat de Afdeling mede verantwoordelijk is voor het tot stand komen van de relevante wetgeving. Volgens [appellante] staat de dubbelrol van de Afdeling in de weg aan een eerlijke procedure. Ter zitting heeft [appellante] de Afdeling verzocht om zich terug te trekken.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1898), bestaat geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellante] zich niet kan vinden in de jurisprudentie van de Afdeling in vergelijkbare zaken is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken. Gelet hierop is de rechtbank terecht uitgegaan van de jurisprudentie van de Afdeling.
Evenmin ziet de Afdeling aanleiding om zich terug te trekken. Het verzoek van [appellante] inwilligen zou neerkomen op rechtsweigering en wordt daarom afgewezen.
Bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om voorschotten te herzien
5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen ook nadat de termijn waarbinnen de dienst op de voet van artikel 19, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) de tegemoetkoming definitief had moeten vaststellen is verstreken, de voorschotten nog mag herzien. Zij stelt dat staatsraad mr. L.A.D. Keus (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) in de conclusie van 27 januari 2016 over de termijn waarbinnen de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd is om voorschotten op de kinderopvangtoeslag te herzien of definitief vast te stellen, tot de slotsom is gekomen dat de termijnen in artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. Volgens [appellante] betekent dit dat de bevoegdheid van de dienst om haar voorschotten over 2012 en 2013 te herzien ten nadele van haar, ten tijde van de besluitvorming al was vervallen.
5.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Awir, zoals deze bepaling luidde tot 1 januari 2014, verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, zoals deze bepaling luidt vanaf 1 januari 2014, verleent de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende die een aanvraag voor een tegemoetkoming indient vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft, een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld binnen 13 weken na de ontvangst van de aanvraag.
Ingevolge het vierde (vanaf 1 januari 2014: vijfde) lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, zoals deze bepaling luidde tot 1 januari 2013, kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen dertien weken (na 1 januari 2013: 9 maanden) nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dit eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Voor de toepassing van de eerste volzin wordt een aangifte inkomstenbelasting die is ingediend vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar geacht te zijn ingediend op 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
Ingevolge het tweede lid kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien voor geen van de in het eerste lid bedoelde personen over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting of een beschikking ter zake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe vóór 1 december van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1484), volgt uit de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir, neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot te herzien, overeenkomstig artikel 16, vijfde lid, van de Awir, of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 van de Awir, definitief vast te stellen. Dit betekent evenwel niet dat die bevoegdheid niet in tijd is begrensd. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Anders dan [appellante] stelt, is in voormelde conclusie van de staatsraad advocaat-generaal niet geconcludeerd dat de termijnen van artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. De staatsraad advocaat-generaal heeft in paragraaf 8 van de conclusie een aantal oplossingsrichtingen uiteengezet en op basis daarvan is de Afdeling in onder meer voormelde uitspraak van 1 juni 2016 gemotiveerd tot het hiervoor weergegeven oordeel gekomen. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2013 op 21 november 2013 herzien en vastgesteld op nihil. Op dat moment was de in artikel 19, eerste en tweede lid van de Awir neergelegde termijn nog niet verstreken. De Belastingdienst/Toeslagen heeft op 19 februari 2014 te kennen gegeven dat [appellante] geen recht heeft op een tegemoetkoming kinderopvangtoeslag over 2012 en de toeslag bij besluit van 21 april 2014 stopgezet. Hoewel op dat moment de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde termijnen waren verstreken, was de dienst tot deze herzieningen bevoegd, nu deze wel binnen vijf jaar na de laatste dag van het toeslagjaar 2012 heeft plaatsgevonden. Bij besluit van 5 januari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aanvraag van [appellante] om een kinderopvangtoeslag over 2014 afgewezen. Op dat moment was de termijn in artikel 19, eerste en tweede lid van de Awir neergelegde termijn nog niet verstreken.
Het betoog faalt.
Het toeslagjaar 2014
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij geen recht heeft op een kinderopvangtoeslag over 2014. Zij voert daartoe allereerst aan dat zij alle in haar bezit zijnde stukken heeft ingediend en dat de Belastingdienst/Toeslagen op basis van die stukken de hoogte van de toeslag genoegzaam heeft kunnen bepalen. Daarnaast voert zij aan dat de verantwoordelijkheid bij het gastouderbureau ligt om een deugdelijke administratie te voeren en dat de Belastingdienst/Toeslagen zich tot het gastouderbureau dient te wenden voor ontbrekende relevante documenten. Dat het gastouderbureau geen juiste en zorgvuldige administratie bijhoudt kan haar niet worden verweten. Tot slot voert zij aan dat de wet geen artikel kent waarin een verplichting wordt opgelegd om een eigen bijdrage te betalen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft haar hierover nimmer duidelijke informatie verschaft, aldus [appellante].
6.1. Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) heeft een ouder aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten, indien het betreft gastouderopvang in een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang.
Ingevolge artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, en
3º. de soort kinderopvang.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Awir, verstrekken een belanghebbende, een partner en een medebewoner de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2829), volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in verbinding met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wko (thans: 1.7, eerste lid, onder b, van de Wkkp), dat degene die aanspraak op kinderopvangtoeslag maakt, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gehad en wat de hoogte van die kosten is.
De rechtbank heeft voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3064, terecht overwogen dat op degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Awir de verplichting rust een deugdelijke administratie bij te houden. Ook zonder voorlichting van de Belastingdienst/Toeslagen had [appellante] moeten begrijpen dat zij als degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag een deugdelijke administratie van haar kosten voor kinderopvang dient bij te houden, zodat zij desgevraagd stukken hierover kan overleggen. Dat in een wettelijk voorschrift niet is bepaald welke bewijsstukken dienen te worden overgelegd laat onverlet dat [appellante] een deugdelijke administratie dient bij te houden. Anders dan [appellante] betoogt, rust derhalve op de Belastingdienst/Toeslagen geen plicht om bij onduidelijkheden of een onvolledige administratie een onderzoek bij het desbetreffende gastouderbureau te starten.
6.3. [appellante] heeft met de door haar overgelegde facturen over de periode van januari tot en met juli aangetoond dat de kosten van kinderopvang € 3.077,00 hebben bedragen. Zij dient aan te tonen dat zij dat bedrag volledig heeft betaald. [appellante] is hier niet in geslaagd. Zij heeft weliswaar een bankafschrift overgelegd waaruit blijkt dat zij een bedrag van € 1.700 aan het gastouderbureau heeft betaald, maar zij heeft niet aangetoond dat zij ook het restant van € 1.377,00 heeft betaald. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] over 2014 geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag voor de kosten van gastouderopvang.
Het betoog faalt.
De toeslagjaren 2012 en 2013
7. [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen had moeten terugkomen van diens eerdere beslissingen ten aanzien van de kinderopvangtoeslag over 2012 en 2013. Anders dan [appellante] heeft aangevoerd, is het aan diegene die heeft verzocht om herziening en aldus aanspraak wil maken op kinderopvangtoeslag, om documenten over te leggen waaruit blijkt dat diegene recht heeft op een kinderopvangtoeslag.
Uit de door [appellante] overgelegde stukken blijkt niet dat zij recht heeft op een kinderopvangtoeslag over 2012 en 2013. Over het toeslagjaar 2012 heeft [appellante] niet aangetoond wat de hoogte is geweest van de kosten van kinderopvang. Zij heeft een jaaropgave overgelegd, waaruit blijkt dat de kosten van kinderopvang over 2012 in totaal € 21.988,80 hebben bedragen, terwijl volgens de overgelegde facturen over 2012 de kosten in totaal € 14.659,00 hebben bedragen. [appellante] heeft voorts een brief overgelegd, waarin het gastouderbureau te kennen heeft gegeven dat er "op basis van de jaaropgave meer uren zijn afgenomen dan is gefactureerd" en dat daarom een factuur zou worden nagezonden, maar [appellante] heeft die factuur niet overgelegd. Nu [appellante] niet heeft aangetoond wat de kosten van kinderopvang zijn geweest over 2012, kan zij evenmin aantonen dat zij het bedrag van die kosten volledig heeft voldaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1108) en komt zij reeds hierom niet in aanmerking voor een kinderopvangtoeslag over 2012. Met betrekking tot het jaar 2013 overweegt de Afdeling dat uit de door [appellante] overgelegde overeenkomsten over het jaar 2013 blijkt dat de kinderen voor 180 uren per maand werden opgevangen, in de periode van januari tot en met juni door [gastouder A] en in de periode van juli tot en met december door [gastouder B]. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich onweersproken op het standpunt gesteld dat nu [gastouder A] en [gastouder B] allebei een voltijdsbaan elders hebben gehad in 2013, zij niet tegelijkertijd de kinderen hebben kunnen opvangen voor 180 uren per maand en nu voorts [gastouder B] over 2013 niet is ingeschreven als gastouder in het Landelijk Register Kinderopvang, er niet voor 180 uren per maand opvang heeft plaatsgevonden door een geregistreerde gastouder. Voorts overweegt de Afdeling dat [appellante] over 2013 een re-integratietraject heeft gevolgd en dat zij aldus niet in de nachtelijke uren opvang nodig heeft gehad. Bovendien waren de kinderen van [appellante] in 2013 in de leeftijd dat zij naar de basisschool gingen, zodat zij niet 180 uren per maand hoefden te worden opgevangen. [appellante] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Gelet op het voorgaande maakt [appellante] geen aanspraak op een kinderopvangtoeslag over dat jaar.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er geen stukken beschikbaar zijn gekomen, waaruit de Belastingdienst/Toeslagen had moeten afleiden dat de eerder onherroepelijk geworden besluiten onjuist zijn geweest.
Hoorplicht
8. [appellante] komt voorts op tegen het oordeel van de rechtbank dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen in bezwaar heeft mogen afzien.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
Nu [appellante] geen feiten heeft aangevoerd of gegevens heeft overgelegd waaruit de Belastingdienst/Toeslagen had moeten afleiden dat [appellante] over 2012 en 2013 recht had op kinderopvangtoeslag en nu [appellante] niet heeft aangetoond dat zij alle kosten van kinderopvang over 2014 heeft betaald, was er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk dat zij over die jaren geen aanspraak op een voorschot kinderopvangtoeslag heeft. Gelet daarop heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen van [appellante] mocht afzien.
Het betoog faalt.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
w.g. Michiels w.g. Nales
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2016
680.