ECLI:NL:RVS:2017:683
Raad van State — Uitspraak 


201602312/1/A2.
Datum uitspraak: 15 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting MEE Utrecht, Gooi & Vecht, gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
Zorginstituut Nederland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 november 2015 heeft het Zorginstituut de aan de stichting verleende subsidie vastgesteld op een bedrag van € 13.179.476,00 en een bedrag van € 1.290.476,00 aan uitgekeerde voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 23 februari 2016 heeft het Zorginstituut het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
Het Zorginstituut heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting en het Zorginstituut hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2017, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.J.R. Lautenbach, advocaat [NAAM]n Haag, vergezeld door H. van de Kamp, mr. D. van Noorloos en A. Viëtor, en het Zorginstituut, vertegenwoordigd door mr. J. Hallie en L. Spaan, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De stichting ontving tot 1 januari 2015 subsidie van het Zorginstituut op grond van de Regeling subsidies AWBZ (hierna: de Regeling). Op 1 januari 2015 is de Wet maatschappelijke ondersteuning in werking getreden en is de bekostigingsstructuur van de door de stichting geboden zorg gewijzigd. MEE-organisaties, waaronder de stichting, worden sindsdien niet meer bekostigd door het Zorginstituut, op grond van de Regeling, maar door gemeenten die zorg van de organisaties afnemen.
2. De wijziging van de bekostigingsstructuur heeft geleid tot omvangrijke bezuinigingen met personele gevolgen. De MEE-organisaties hebben met de vakbonden een sociaal plan opgesteld om voor het boventallig personeel een zo goed mogelijke overgangssituatie te bewerkstelligen. Op grond van dit sociaal plan is het boventallig personeel een vaststellingsovereenkomst aangeboden, waarin scholingsmogelijkheden, begeleiding naar ander werk en ontslagvergoedingen zijn geregeld. Alle af te vloeien personeelsleden hebben een vaststellingsovereenkomst verkozen boven de wachtgeldregeling van de collectieve arbeidsovereenkomst (hierna: cao), waarop zij anders aanspraak hadden gehad. De stichting heeft de ontslagvergoedingen betaald uit een daarvoor in 2014 gevormde boekhoudkundige voorziening, de zogenoemde reorganisatievoorziening. De stichting heeft de dotatie aan die voorziening ten laste van de door het Zorginstituut verleende subsidie gebracht.
3. Met de in geding zijnde besluitvorming heeft het Zorginstituut de subsidie vastgesteld op een bedrag van € 13.179.476,00 en een bedrag van € 1.290.476,00 aan teveel uitbetaalde voorschotten van de stichting teruggevorderd. Van de terugvordering is een bedrag van € 979.411,00 toe te rekenen aan een door het Zorginstituut toegepaste correctie wegens de dotatie aan de reorganisatievoorziening. In artikel 2.5.6a, eerste lid, van de Regeling is limitatief vermeld welke voorzieningen ten laste van de subsidie kunnen worden gebracht. Een reorganisatievoorziening valt daar niet onder. De vorming daarvan is dan ook niet subsidiabel, aldus het Zorginstituut.
Gronden van beroep
4. De stichting betoogt dat het Zorginstituut de vorming van de reorganisatievoorziening ten onrechte niet subsidiabel heeft geacht. Daartoe voert de stichting aan dat de voorziening in de jaarrekening weliswaar een reorganisatievoorziening is genoemd, maar inhoudelijk bezien gelijkgesteld moet worden aan de wachtgeldvoorziening vermeld in artikel 2.5.6.a, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling. De voorziening is getroffen ter bekostiging van de uitvoering van het met de vakbonden opgestelde sociaal plan. Als op grond van dat plan een vaststellingsovereenkomst is gesloten en een ontslagvergoeding is uitgekeerd, vervalt de aanspraak van de werknemer op wachtgeld.
Indien dit betoog niet wordt gevolgd, beroept de stichting zich op het vertrouwensbeginsel. Het Zorginstituut heeft bij haar het vertrouwen gewekt dat de gevormde voorziening als wachtgeldvoorziening ten laste van de subsidie mocht worden gebracht. Tijdens overleggen is door het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport naar voren gebracht dat de interpretatie van het begrip ‘personele frictiekosten’ ruim was. Partijen hebben erover gesproken om de Regeling op dit punt tijdig aangepast te krijgen, maar dat bleek wegens het krappe tijdsbestek niet meer mogelijk. De stichting wijst op een e-mail van E. van Kooten van 15 december 2014. Daarin is vermeld dat een ontslagvergoeding in beginsel vanuit de voorziening voor wachtgelden kan worden bekostigd. Gelet op het gevoerde overleg kan deze e-mail slechts zo worden begrepen, dat een op grond van artikel 2.5.6a, eerste lid, van de Regeling subsidiabele voorziening voor ontslagvergoedingen mocht worden gevormd, aldus de stichting.
Indien ook dit betoog niet wordt gevolgd, voert de stichting aan dat zij onevenredig in haar belangen is getroffen.
Gelijkstelling reorganisatievoorziening en wachtgeldvoorziening
4.1. Artikel 2.5.6a, eerste lid, van de Regeling luidt:
"De MEE-organisatie kan, ten laste van de subsidie voor collectieve en individuele cliëntondersteuning, uitsluitend de volgende voorzieningen vormen voor:
[…]
e. wachtgelden die voortvloeien uit de toepasselijke collectieve arbeidsovereenkomst."
4.2. Niet in geschil is dat artikel 2.5.6a, eerste lid, van de Regeling een limitatieve opsomming bevat van de voorzieningen die ten laste van de subsidie kunnen worden gebracht en dat de reorganisatievoorziening daarin niet is opgenomen. Vraag is of deze voorziening niettemin kan worden gelijkgesteld met de wachtgeldvoorziening, die wel in voormelde bepaling is opgenomen. Die vraag dient naar het oordeel van de Afdeling ontkennend te worden beantwoord. Daartoe is allereerst redengevend dat wezenlijke verschillen bestaan tussen wachtgeld en een ontslagvergoeding die uit de voorzieningen worden bekostigd. De regeling in de cao heeft de aanspraak op wachtgeld gekoppeld aan een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (hierna: WW-uitkering). Daardoor is de aanspraak op wachtgeld verbonden aan dezelfde voorwaarden als die op een WW-uitkering. De aanspraak op wachtgeld vervalt als de ontslagen werknemer nieuw werk heeft gevonden, zodat het daadwerkelijk uit te keren wachtgeld lager kan uitvallen dan de maximale duur ervan. De ontslagvergoeding is tussen de stichting en de boventallig geworden werknemer overeengekomen. De aanspraak daarop omvat een bedrag ineens. Het stond de stichting en de betrokken werknemer vrij een hogere ontslagvergoeding overeen te komen dan de maximale duur van het wachtgeld. De ontslagvergoeding is niet afhankelijk van de duur van de werkloosheid en de vergoeding is evenmin verbonden aan de voorwaarden die aan een WW-uitkering zijn verbonden. Naast deze verschillen tussen het wachtgeld en de ontslagvergoeding geldt dat, zoals het Zorginstituut terecht heeft aangevoerd, uit de reorganisatievoorziening naast de uitkering aan de ontslagen werknemer ook andere kosten konden worden voldaan, zoals die van scholing en de werk-naar-werk-regeling. Dat is niet het geval bij de wachtgeldvoorziening.
Vertrouwensbeginsel
4.3. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2445) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon waaraan een rechtens te honoreren verwachting kan worden ontleend.
4.4. Dat door het ministerie zou zijn gezegd dat de interpretatie van het begrip personele frictiekosten ruim was, is geen toezegging over het ten laste van de subsidie vormen van een reorganisatievoorziening. De stichting wordt niet gevolgd in de stelling dat hoewel partijen erover hebben gesproken om de Regeling op dit punt aan te passen, die wijziging niet kon plaatsvinden omdat daarvoor te weinig tijd beschikbaar was. In de e-mail van 15 december 2014 is weliswaar opgemerkt dat een tijdige wijziging van de Regeling niet meer mogelijk was, maar die opmerking ziet alleen op het verhogen van afschrijvingspercentages en het maximum van reserves en voorzieningen. Bovendien is daarbij de wenselijkheid van die wijziging expliciet in het midden gelaten.
4.5. In de e-mail van 15 december 2014 is verder vermeld dat:
"indien er sprake is van een ontslagvergoeding, deze in beginsel vanuit de voorziening wachtgelden kan worden bekostigd. Indien de schotten tussen de verschillende voorzieningen en reserves een probleem blijken, kan dat in de verantwoording gemeld worden aan het Zorginstituut, die zal bezien of daar een oplossing voor is."
Het Zorginstituut heeft toegelicht dat hiermee is bedoeld dat de MEE-organisaties die in enig jaar een voorziening voor wachtgeld hebben gevormd en daarvoor subsidie hebben ontvangen, deze voorziening na beëindiging van de subsidierelatie mogen aanspreken om de ontslagvergoedingen te bekostigen. Niet bedoeld is dat ten laste van de subsidie over 2014 alsnog een reorganisatievoorziening voor ontslagvergoedingen mocht worden gevormd. Ter zitting heeft het Zorginstituut verklaard dat andere MEE-organisaties, anders dan de stichting, in de voorgaande jaren daadwerkelijk een voorziening voor wachtgeld hebben gevormd. De e-mail van 15 december 2014 is niet gericht aan de stichting, maar aan de landelijke MEE-organisatie, en moet volgens het Zorginstituut tegen die achtergrond worden bezien.
4.6. Tussen partijen is niet in geschil dat de e-mail van 15 december 2014 geen toezegging bevat dat ten laste van de subsidie een voorziening voor ontslagvergoedingen mag worden gevormd. Volgens de stichting mocht zij de e-mail wel zo begrijpen, omdat zij het Zorginstituut herhaaldelijk heeft gevraagd hoe zij diende om te gaan met de kosten van het sociaal plan en daarop geen antwoord heeft ontvangen. Het Zorginstituut was daardoor op de hoogte van het bestaan van het sociaal plan en de ontslagvergoedingen, en had moeten begrijpen dat bij de stichting onduidelijkheid bestond over de mogelijkheid om voor de kosten daarvan alsnog een voorziening te vormen. Desondanks heeft het Zorginstituut niets gedaan om dat misverstand te verhelpen.
4.7. Anders dan de stichting stelt, kan zij zich niet met succes beroepen op het vertrouwensbeginsel. Zoals onder 4.3 is overwogen vereist een geslaagd beroep op dat beginsel dat een concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan. Aan die maatstaf is niet voldaan, omdat ook in het licht van de door de stichting gestelde omstandigheden uit de e-mail van 15 december 2014 geen toezegging in die zin kan worden opgemaakt.
Evenredigheid
4.8. De stichting heeft in het hogerberoepschrift niet toegelicht op grond waarvan aanleiding zou kunnen bestaan voor het oordeel dat de nadelige gevolgen van de lagere vaststelling van de subsidie en de terugvordering van de teveel ontvangen voorschotten onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De enkele stelling ter zitting dat de stichting diensten verricht aan kwetsbare mensen en in haar mogelijkheden wordt beperkt maakt dat niet anders.
Conclusie
4.9. Conclusie is dat het Zorginstituut terecht het vormen van de reorganisatievoorziening niet subsidiabel heeft geacht en de dotatie daaraan van de stichting heeft teruggevorderd.
De betogen falen.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Baart
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2017
799.