ECLI:NL:CBB:2016:369
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 16/342, 16/528, 16/529, 16/530, 16/531, 16/532, 16/533 en 16/534
12500
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2016 in de zaak tussen
[appellante 1] V.O.F., appellante sub 1 (16/342 en 16/528)
[appellante 2] V.O.F.,
appellante sub 2 (16/529)
[appellante 3] ,
appellante sub 3 (16/530)
[appellante 4] ,
appellante sub 4 (16/531)
[appellante 5] B.V.,
appellante sub 5 (16/532)
V.O.F. [appellante 6] ,
appellante sub 6 (16/533)
[appellante 7] V.O.F,
appellante sub 7 (16/534)
allen te [plaats]
(gemachtigde: F. van der Tempel),
en
burgemeester en wethouders van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk, verweerders
(gemachtigde: mr. H.E. Jansen)
Procesverloop
16/342
Bij besluit van 1 december 2015 (het aanwijzingsbesluit 1) hebben verweerders de koopzondagen voor 2015 aangewezen.
Bij besluit van 29 maart 2016 (het bestreden besluit 1) hebben verweerders het bezwaar van appellante sub 1 tegen het aanwijzingsbesluit 1 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante sub 1 beroep ingesteld.
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
16/528 tot en met 16/534
Bij besluit van 8 december 2015 (het aanwijzingsbesluit 2) hebben verweerders de koopzondagen voor 2016 aangewezen.
Bij besluiten van 18 mei 2016 (de bestreden besluiten 2) hebben verweerders de bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit 2 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten ieder afzonderlijk beroep ingesteld.
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
16/342
Bij het aanwijzingsbesluit 1 hebben verweerders op grond van artikel 2 van de Verordening winkeltijden Bodegraven-Reeuwijk 2015 (de Verordening 2015) twee zondagen in december 2015 aangewezen waarop winkels in het dorp Reeuwijk-Brug (met uitzondering van Reeuwijkse Poort) open mogen zijn. Verweerders hebben de bezwaren hiertegen van appellante sub 1, onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de commissie voor bezwaarschriften, ongegrond verklaard bij het bestreden besluit 1.
Appellante sub 1 heeft in beroep de rechtmatigheid van dit besluit bestreden.
16/528 tot en met 16/534
Bij het aanwijzingsbesluit 2 hebben verweerders op grond van artikel 2 van de Verordening 2015 voor het kalenderjaar 2016 vier zondagen aangewezen waarop winkels in de gehele gemeente Bodegraven-Reeuwijk open mogen zijn en daarnaast vier koopzondagen voor vijf te onderscheiden gebieden binnen de gemeente. Verweerders hebben de bezwaren hiertegen van appellanten, onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de commissie voor bezwaarschriften, ongegrond verklaard bij de bestreden besluiten 2.
Appellanten hebben in beroep de rechtmatigheid van deze besluiten
2.1
De Winkeltijdenwet luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“Artikel 2
1 Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:
a.
op zondag;
b.
op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur;
c.
op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur.
2 Het is voorts verboden op de in het eerste lid bedoelde dagen en tijden in de uitoefening van een bedrijf, anders dan in een winkel, goederen te koop aan te bieden of te verkopen aan en in rechtstreekse aanraking met particulieren.
Artikel 3
1 De gemeenteraad kan bij verordening vrijstelling verlenen van de in
artikel 2 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0007952/2013-07-01)
vervatte verboden.
2 De gemeenteraad kan bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen om in de gevallen, in de verordening aan te wijzen, en met inachtneming van de daarin gestelde regels op daartoe strekkend verzoek ontheffing van de in het eerste lid bedoelde verboden te verlenen.
3 De vrijstellingen en ontheffingen kunnen onder beperkingen worden verleend. Aan de vrijstellingen en ontheffingen kunnen voorschriften worden verbonden.”
2.2
De Verordening 2015 luidt voor zover van belang:
“Artikel 2. Koopzondagen
1. Voor de in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Winkeltijdenwet vervatte verboden geldt vrijstelling op ten hoogste acht zondagen per kalenderjaar.
2. De in het eerste lid bedoelde zondagen worden jaarlijks aangewezen door burgemeester en wethouders.
3. Burgemeester en wethouders wijzen voor ieder kwartaal ten minste één zondag aan.
4. Burgemeester en wethouders kunnen bij het aanwijzen van de zondagen voor ten hoogste vier zondagen onderscheid maken tussen verschillende delen van de gemeente, of tussen winkels behorende tot verschillende branches of categorieën. Zij stellen deze vast in overleg met en op voordracht van de betreffende (gebieds) ondernemers.
5. Als dagen waarvoor vrijstelling geldt worden niet aangewezen eerste Paasdag, eerste Pinksterdag en eerste Kerstdag.
6. De vrijstelling geldt tussen 12 en 17 uur.”
3.1
Verweerders hebben in beroep in de eerste plaats aan de orde gesteld dat appellante sub 1 geen procesbelang geeft bij een beoordeling van haar beroep tegen bestreden besluit 1, nu het kalenderjaar 2015 reeds ten einde is gekomen en in het beroep geen gronden aan de orde worden gesteld die niet ook aan de orde zijn gesteld – en derhalve beoordeeld zullen worden – in het kader van de beroepen tegen de bestreden besluiten 2.
3.2
Het is vaste jurisprudentie van het College dat er alleen sprake is van voldoende procesbelang als het resultaat dat de belanghebbende met het instellen van beroep nastreeft, ook daadwerkelijk met het aanwenden van dat rechtsmiddel kan worden bereikt en dat het realiseren van dat resultaat voor deze belanghebbende een feitelijke betekenis kan hebben en niet alleen een hypothetische (zie onder meer de uitspraak van 31 maart 2015, ECLI:NL:CBB:2015:110). Het is tevens vaste jurisprudentie dat het belang van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van een besluit kan zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel bij toekomstige (terugkerende) besluiten kan worden betrokken (zie onder meer de uitspraak van 19 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ0699).
Het College stelt vast dat het beroep tegen bestreden besluit 1 onder meer is gericht tegen de uitleg van verweerders aan het woord “jaarlijks” in artikel 2, tweede lid, van de Verordening 2015. Nu deze grond niet aan de orde is in de beroepen tegen de bestreden besluiten 2, heeft appellante sub 1 naar het oordeel van het College voldoende belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen het bestreden besluit 1. Het College zal dit beroep dan ook betrekken in de inhoudelijke beoordeling.
4.1
Appellanten betogen dat de hoorzitting in het kader van hun bezwaren tegen het aanwijzingsbesluit 2 geen hoorzitting in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) was, aangezien er niemand namens verweerders aanwezig was en de bezwaarschriftencommissie geen nadere vragen heeft gesteld.
4.2
Het College stelt vast dat appellanten op 14 maart 2016 zijn gehoord door een bezwaarschriftencommissie. Niet is gebleken dat de bezwaarschriftencommissie niet voldeed aan de eisen die artikel 7:13 van de Awb stelt ten aanzien van een door een externe adviescommissie uitgevoerde hoorzitting. Dat verweerders niet zijn verschenen ter hoorzitting maakt niet dat geen sprake is van een hoorzitting in de zin van de Awb. Deze grond faalt.
5.1
Appellanten stellen voorts dat verweerders op grond van de Verordening 2015 niet de bevoegdheid toekwam om koopzondagen in 2015 en 2016 aan te wijzen, omdat deze Verordening niet op de juiste wijze tot stand is gekomen. Ook voeren zij aan dat verweerders niet bevoegd waren acht koopzondagen aan te wijzen, omdat niet voor alle aangewezen koopzondagen een aanvraag was ingediend door gebiedsondernemers. In dit verband wijzen appellanten op een amendement op het raadsvoorstel dat tot de Verordening 2015 heeft geleid; uit dat amendement blijkt dat verweerders alleen in overleg met en op voordracht van de gebiedsondernemers vrijstellingen mogen verlenen. Ook menen appellanten dat, zouden verweerders al bevoegd zijn geweest koopzondagen aan te wijzen, dat er geen belangenafweging heeft plaatsgevonden ten aanzien van de aanwijzing van vier extra koopzondagen voor afzonderlijke gebieden binnen de gemeente. Appellante sub 1 stelt tot slot dat het woord “jaarlijks” in artikel 2, tweede lid, van de Verordening 2015 aldus dient te worden uitgelegd, dat verweerders slechts op één moment per jaar gebruik mogen maken van hun bevoegdheid. Vaststaat dat verweerders in 2015 al eerder koopzondagen hebben aangewezen. Verweerders waren dus niet bevoegd het bestreden besluit 1 te nemen.
5.2
Het College heeft bij de uitspraak van 2 december 2015, ECLI:NL:CBB:2015:453, waarin dezelfde gematigde optrad als in de onderhavige procedure, het volgende geoordeeld:
“5.7 Uit de wetsgeschiedenis van de Winkeltijdenwet blijkt dat de wetgever het primaat voor de beslissing omtrent koopzondagen bij de gemeenten heeft neergelegd om een aantal
- hier niet ter zake doende - redenen, zoals onder meer is uiteengezet in hoofdstuk 4 van het Algemeen deel van de memorie van toelichting, getiteld “Overwegingen om het primaat voor de beslissing omtrent koopzondagen bij gemeenten neer te leggen” (Kamerstukken II, 2009-2010, 32412, nr. 3, blz. 10 tot en met 10). In de nota naar aanleiding van het nader verslag is voorts opgemerkt dat het hoofddoel van onderhavig wetsvoorstel is om gemeenten in staat te stellen naar eigen inzicht te bepalen of en zo ja hoeveel koopzondagen er per jaar worden toegestaan (Kamerstukken II, 2010-2011, 32412, nr. 6, blz. 2). Hieruit leidt het College af dat de wetgever met artikel 3, eerste lid, van de Winkeltijdenwet, waarin is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening vrijstelling kan verlenen van de in artikel 2 van de wet vervatte verboden, tot uitdrukking heeft willen brengen dat het primaat van deze besluitvorming zowel ten aanzien van het toestaan van winkelopenstelling op zondag als ten aanzien van de vaststelling van het aantal zondagen waarop winkels open mogen zijn, berust bij de gemeenteraad.
5.8
Gegeven het bij de gemeenteraad berustende primaat van de besluitvorming ten aanzien van de vaststelling van het aantal zondagen waarop winkelopenstelling wordt toegestaan, roept de zinsnede
“ten hoogste acht dagen”
in artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2015, gelezen in samenhang met het bepaalde in het tweede en vierde lid van dit artikel, naar het oordeel van het College de vraag op of hiermee aan verweerders de ruimte wordt geboden om minder dan acht koopzondagen aan te wijzen. Uit de hiervoor in 5.6 geciteerde toelichting op artikel 2 van de Verordening blijkt ondubbelzinnig dat verweerders acht zondagen aanwijzen, waarvan vier zondagen gelden voor de gehele gemeente en vier flexibel naar gebied/ branche. Hieruit volgt naar het oordeel van het College dat het niet de bedoeling van de gemeenteraad is geweest aan verweerders de ruimte te bieden om het aantal koopzondagen zelf te bepalen met inachtneming van een minimum van vier en een maximum van acht zondagen. Dit betekent dat artikel 2, tweede en vierde lid, van de Verordening 2015 aldus dient te worden gelezen dat verweerders acht zondagen per kalenderjaar aanwijzen, waarvan vier zondagen eventueel gedifferentieerd naar gebied en/ of branche. Van aantasting van bedoeld primaat van de gemeenteraad is dus geen sprake. Het College wijst er in dit verband nog op dat de bij het aanwijzingsbesluit aangewezen koopzondagen overeenkomstig deze lezing van de Verordening 2015 zijn vastgesteld.
5.9
Verweerders hebben bij het nemen van het aanwijzingsbesluit gebruik gemaakt van de hun in artikel 2, tweede en vierde lid, van de Verordening 2015 gegeven bevoegdheid om de zondagen waarop de in het eerste lid van dit artikel bedoelde vrijstelling geldt, aan te wijzen en om hierbij onderscheid te maken tussen verschillende delen van de gemeente. In lijn met eerdere jurisprudentie van het College met betrekking tot dergelijke besluiten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 juni 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BR2922) moet dit aanwijzingsbesluit, waardoor het verbod om een winkel voor het publiek geopend te hebben op zondag niet meer van toepassing is op een concrete tijd en plaats, worden aangemerkt als een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift. In de Winkeltijdenwet en de wetsgeschiedenis heeft het College geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de wetgever niet heeft willen toestaan dat de gemeenteraad bij verordening de bevoegdheid om een dergelijk besluit te nemen toekent aan het college van burgemeester en wethouders. Dit betekent dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de toekenning van genoemde bevoegdheid aan verweerders in vermelde bepalingen uit de Verordening 2015 in strijd is met de Winkeltijdenwet. Anders dan verweerders kennelijk menen, speelt artikel 156 van de Gemeentewet in dit kader geen rol. In dat artikel is weliswaar bepaald dat de gemeenteraad aan het college van burgemeester en wethouders bevoegdheden kan overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet, maar in genoemde bepalingen uit de Verordening 2015 is geen sprake van de overdracht van een (regelgevende) bevoegdheid die blijkens de wet en de wetsgeschiedenis behoort tot het hiervoor in 5.7 vermelde primaat van de gemeenteraad.”
5.3
Het College is van oordeel dat de hiervoor geciteerde overwegingen, waaruit volgt dat verweerders op grond van de Verordening 2015 gehouden zijn acht koopzondagen aan te wijzen en daarbij onderscheid te maken tussen de verschillende delen van de gemeente, zich niet verdragen met het standpunt van appellanten dat verweerders pas bevoegd zijn een koopzondag aan te wijzen na een aanvraag daartoe van de gebiedsondernemers. De Verordening 2015 voorziet immers niet in de mogelijkheid om minder dan acht zondagen per jaar als koopzondag aan te wijzen. Dat het raadzaam is dat verweerders bij de keuze welke zondagen er worden aangewezen in overleg treden met de betreffende gebiedsondernemers, staat niet in de weg aan de aanwijzingsverplichting die verweerders op grond van artikel 2, tweede en vierde lid, van de Verordening 2015 hebben. Nu de beroepen van appellanten geen gronden bevatten aangaande de aanwijzing van de betrokken data in 2015 en 2016, bestaat er voor vernietiging van de bestreden besluiten wegens het feit dat er geen belangenafweging heeft plaatsgevonden, geen aanleiding.
5.5
Ten aanzien van het bestreden besluit 1 overweegt het College dat het woord “jaarlijks” in artikel 2, tweede lid, van de Verordening 2015, anders dan appellante sub 1 kennelijk meent, niet anders dient te worden opgevat dan dat verweerders gehouden zijn om elk jaar acht koopzondagen aan te wijzen. In dit verband overweegt het College dat appellanten ter zitting terecht hebben aangestipt dat verweerders voor 2015 niet acht, maar slechts zes koopzondagen hebben aangewezen en dat zij dus geen invulling hebben gegeven aan hun aanwijzingsverplichting. Naar het oordeel van het College vormt deze grond in het onderhavige geval echter geen grond voor vernietiging. Daartoe neemt het College in aanmerking dat verweerders ter zitting hebben toegelicht dat verweerders pas na de uitspraak van 2 december 2015 geconstateerd hebben dat zij voor dat jaar te weinig koopzondagen hadden aangewezen dan waartoe zij op grond van de Verordening 2015 gehouden zijn. Gepoogd is toen om het wettelijk voorgeschreven aantal van acht koopzondagen zo dicht mogelijk te benaderen. Om praktische redenen – het kalenderjaar naderde zijn einde – is het echter niet gelukt om tot het voorgeschreven aantal te komen. Deze grond slaagt niet.
6. Met betrekking tot de stelling van appellanten dat de Verordening 2015 op onrechtmatige wijze – want niet volgens de correcte procedure – tot stand is gekomen en dat deze om die reden niet verbindend is, overweegt het College dat de Verordening 2015 reeds in de uitspraak van 2 december 2015 aan de orde was. Het College zag toen geen aanleiding om met appellanten de Verordening 2015 onverbindend te achten. Ook nu ziet het College geen aanleiding daartoe. Deze grond faalt.
7. De beroepen zijn ongegrond.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2016.
w.g. R.W.L. Koopmans	w.g. X.M. Born