ECLI:NL:RVS:2016:3044
Raad van State — Uitspraak 


201507064/1/A2.
Datum uitspraak: 16 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 augustus 2015 in zaak nr. 15/18 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over het berekeningsjaar 2013 herzien en op nihil vastgesteld.
Bij besluit van 9 december 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 augustus 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. B. Smit, rechtsbijstandverlener bij ARAG Rechtsbijstand, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. E.J.E. Groothuis, werkzaam bij de Belastingdienst/Toeslagen, zijn verschenen.
De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst. De Belastingdienst/Toeslagen is verzocht de aanspraak op kinderopvangtoeslag over 2013 te berekenen voor het geval het op 3 februari 2014 aan de gastouder betaalde bedrag als betaling van de kosten over 2013 zou worden gezien. Bij brief van 12 mei 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de gevraagde informatie verstrekt. Bij brief van 23 mei 2016 heeft [appellante] daarop een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 30 juni 2016, waar [appellante], wederom vertegenwoordigd door mr. B. Smit, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van der Werken, werkzaam bij de Belastingdienst/Toeslagen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] heeft haar kinderen [kind A] en [kind B] in 2013 maandelijks voor achtereenvolgens 148 en 74 uur laten opvangen bij de gastouder [gastouder], tegen een uurprijs van € 5,17.
2. De Belastingdienst/Toeslagen heeft op 31 december 2012 over het berekeningsjaar 2013 een voorschot kinderopvangtoeslag van € 14.839,00 toegekend. De Belastingdienst/Toeslagen heeft voor januari 2013 een bedrag van € 1.237,00 uitbetaald. Het voorschot heeft de Belastingdienst/Toeslagen op 22 januari 2013 herzien en op nihil vastgesteld, omdat [appellante] niet alle kosten van kinderopvang in het jaar zelf of binnen twee maanden na afloop van dat jaar heeft betaald. Het uitgekeerde bedrag is weer terugbetaald nadat het voorschot op nihil was vastgesteld.
In het verweerschrift in hoger beroep licht de Belastingdienst/Toeslagen toe dat bij [appellante] eerder was geconstateerd dat zij geen aanspraak kon maken op kinderopvangtoeslag over de berekeningsjaren 2009 tot en met 2012 en dat het voorschot over het berekeningsjaar 2013 uit voorzorg is stopgezet om te voorkomen dat de terugvordering te veel zou oplopen.
3. [appellante] kan zich niet vinden in de nihilstelling van het voorschot over het berekeningsjaar 2013. Zij licht toe dat zij niet in staat is geweest om de kosten van kinderopvang te voldoen, omdat zij geen voorschot heeft gekregen. [appellante] stelt zich op het standpunt dat aan haar alsnog kinderopvangtoeslag moet worden toegekend.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft op grond van de gedingstukken en het verhandelde op de zitting vastgesteld dat [appellante] de kosten van kinderopvang in 2013 niet of niet volledig heeft voldaan. De omstandigheid in dit geval dat de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot met het besluit van 22 januari 2013 al op nihil heeft vastgesteld en [appellante] hierdoor onvoldoende financiële middelen had om de kosten volledig te voldoen, acht de rechtbank onvoldoende om anders te oordelen. Volgens de rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen mee mogen wegen dat nergens uit blijkt dat [appellante] een betalingsregeling heeft getroffen, waarbij bijvoorbeeld een deel van de kosten wordt betaald en voor het restant afspraken zijn gemaakt. Evenmin heeft [appellante] volgens de rechtbank aangetoond dat zij een deel van de kosten heeft voldaan of dat de gastouder het bedrag heeft geschonken. Ten slotte kan de betaling van € 2.000,00 op 3 februari 2014 volgens de rechtbank [appellante] niet baten, omdat die slechts betrekking kan hebben op een eigen bijdrage in december 2013 en bovendien nog blijft staan dat niet alle kosten van kinderopvang in 2013 zijn voldaan.
Hoger beroep [appellante]
5. [appellante] verzet zich tegen het oordeel van de rechtbank.
5.1. [appellante] voert aan dat zij eerder is geconfronteerd met het op nihil stellen van de kinderopvangtoeslag over de berekeningsjaren 2009 tot en met 2012 en dat zij hiertegen in bezwaar en beroep is opgekomen. Deze procedures hebben uiteindelijk geresulteerd in een brief van 25 januari 2014, waarin de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt stelt dat [appellante] in die jaren kosten van kinderopvang heeft gemaakt en dat op basis van die kosten de kinderopvangtoeslag over deze berekeningsjaren opnieuw zal worden berekend. Naast dat het voor haar onbegrijpelijk is dat het voorschot voor het berekeningsjaar 2013 aan het begin van 2013 al op nihil is vastgesteld en niet duidelijk is op welke grondslag hiertoe kon worden besloten, is volgens [appellante] in haar geval juist van belang dat het op nihil stellen onterecht blijkt te zijn geweest. Het gevolg van de handelwijze van de Belastingdienst/Toeslagen is volgens [appellante] dat vraagouders worden gedwongen af te zien van kinderopvang of om andere oplossingen te zoeken, omdat kinderopvang zonder enige vorm van tegemoetkoming niet betaalbaar is. In dit verband wijst [appellante] nadrukkelijk op de woorden "aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten" van artikel 1.5, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wkkp), waaruit volgens haar blijkt dat het hier gaat om een toeslag in de kosten die nog moeten worden betaald. De rechtbank heeft volgens [appellante] niet onderkend dat er, zo bezien, geen grondslag bestond voor de nihilstelling van het voorschot. De jurisprudentie waarnaar de rechtbank in dit verband heeft verwezen, is op haar geval niet van toepassing, aldus [appellante].
5.2. Daarnaast licht [appellante] toe dat zij van de gastouder uitstel van betaling heeft gekregen in afwachting van de uitkomst van deze procedure. Op 3 februari 2014 heeft zij, zo stelt [appellante], een betaling van € 2.000,00 gedaan, direct nadat duidelijk werd dat het op nihil stellen van de kinderopvangtoeslag over de berekeningsjaren 2009 tot en met 2012 ongedaan zou worden gemaakt. Volgens [appellante] is het onredelijk dat zij over het berekeningsjaar 2013 geen voorschot ontvangt, terwijl de Belastingdienst/Toeslagen zelf heeft veroorzaakt dat zij de kosten voor de kinderopvang niet kon betalen.
Wettelijk kader
6. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef, van de Wkkp, zoals die luidde ten tijde van belang, is kinderopvangtoeslag een tegemoetkoming van het Rijk als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder h, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen in de kosten van kinderopvang.
Ingevolge artikel 1.3, tweede lid, is op deze wet de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen van toepassing.
Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder b, heeft een ouder aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten, indien het betreft gastouderopvang in een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau.
Ingevolge artikel 1.49, derde lid, aanhef en onder b, draagt een houder van een gastouderbureau zorg voor een verantwoorde uitvoering van de werkzaamheden van het bureau, waaronder wordt verstaan het doorgeleiden van de betalingen van ouders aan gastouders.
Ingevolge artikel 1.56, zesde lid, aanhef en onder b, kunnen bij regeling van Onze Minister ten behoeve van een goede uitvoering van deze wet regels worden gesteld omtrent het betalingsverkeer tussen gastouders, het gastouderbureau en vraagouders.
Ingevolge artikel 11, derde lid, aanhef en onder d en e, van de Regeling Wkkp, de in artikel 1.56, zesde lid, van de Wkkp bedoelde regeling, bevat de administratie van een gastouderbureau bankafschriften waaruit de betalingen van de vraagouder aan het gastouderbureau en van het gastouderbureau aan de gastouder blijken.
Beoordeling
7. In dit geschil staat niet ter discussie dat [appellante] haar kinderen [kind A] en [kind B] heeft laten opvangen bij de gastouder [gastouder]. In dit verband heeft [appellante] gespecificeerd dat [kind A] en [kind B] in 2013 2.651 uur zijn opgevangen, dat is per kind gemiddeld 110 uur per maand. [appellante] is, zo blijkt uit de overeenkomst en de facturen, aan het begin van 2013 uitgegaan van een opvang van [kind A] van 148 uur en van [kind B] van 74 uur per maand. Uitgaande van voormelde uren heeft het gastouderbureau een bedrag van € 1.147,74 per maand gefactureerd. Er dient van te worden uitgegaan dat [appellante] dit bedrag iedere maand had moeten voldoen. Omdat er in 2013 geen voorschot is toegekend, had [appellante] in 2013 uit eigen middelen € 13.772,88 aan het gastouderbureau moeten betalen.
7.1. De Belastingdienst/Toeslagen onderkent dat vraagouders in bepaalde situaties niet in staat kunnen zijn om de kosten tijdig te voldoen. Dit kan zich voordoen indien er geen voorschot is verstrekt. De Belastingdienst/Toeslagen verwacht dan dat de aanvrager actief handelt, waarbij kan worden gedacht aan het overeenkomen van uitstel van betaling. Die afspraak moet aan de Belastingdienst/Toeslagen worden doorgegeven. Het niet ontvangen van een voorschot kan volgens de Belastingdienst/Toeslagen echter geen reden zijn om in het geheel geen kosten van kinderopvang te betalen. In het geval van [appellante] acht de Belastingdienst/Toeslagen doorslaggevend dat niet duidelijk is dat de betaling van 3 februari 2014 aan het berekeningsjaar 2013 moet worden toegerekend, de betaling niet via het gastouderbureau is gelopen en niet duidelijk is of [appellante] uitstel van betaling of een schenking met de gastouder is overeengekomen.
In de brief van 12 mei 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen vermeld dat de kosten over 2013 volgens de facturen in totaal € 13.772,88 waren. Het totaal aan berekende kinderopvangtoeslag, indien blijkt dat zij daarop aanspraak heeft, bedraagt € 9.903,00, zodat een bedrag van € 3.869,88 aan te betalen kosten overblijft. Het betaalde bedrag van € 2.000,00, voor zover dit bedoeld zou zijn als betaling van de kosten over 2013, blijft daar ruim onder, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
7.2. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het voorschot over 2013 bij besluit van 22 januari 2013 uit voorzorg op nihil gesteld omdat de dienst in eerste instantie heeft aangenomen dat over de berekeningsjaren 2009 tot en met 2012 geen recht op toeslag bestond en de dienst wilde voorkomen dat de hoogte van de terugvorderingen zou oplopen. De Belastingdienst/Toeslagen komt in de brief van 25 januari 2014 terug van het op nihil stellen van de toeslag over de jaren 2009 tot en met 2012 en kent voor die jaren alsnog kinderopvangtoeslag toe. Hierdoor is de grondslag van het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 22 januari 2013 om het voorschot voor het berekeningsjaar 2013 op nihil vast te stellen, weggevallen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft ter zitting erkend dat de nihilstelling van het voorschot bij besluit van 22 januari 2013 prematuur en daarmee onrechtmatig was. Nu geen voorschot over 2013 was verstrekt, heeft [appellante] niet maandelijks de kosten van kinderopvang voldaan.
7.3. Naar [appellante] heeft gesteld, was door de nihilstelling van de kinderopvangtoeslag over de voorgaande jaren haar schuld aan de Belastingdienst/Toeslagen opgelopen tot € 40.000,00. [appellante] heeft voorts gesteld dat zij uitstel van betaling heeft gekregen van de gastouder. Zij heeft echter geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij uitstel van betaling is overeengekomen. [appellante] heeft deze gewijzigde afspraak ook niet, bijvoorbeeld door middel van een mutatieformulier, doorgegeven aan de Belastingdienst/Toeslagen. De Belastingdienst/Toeslagen stelt terecht dat de dienst daarvan op de hoogte moet worden gesteld. Dat voor [appellante] kennelijk niet duidelijk was dat zij dit had moeten doen, ondanks dat zij over 2013 geen kinderopvangtoeslag ontving en dat het gestelde uitstel van betaling een gevolg was van de nihilstellingen en terug te vorderen bedragen over de voorgaande jaren, neemt niet weg dat zij over 2013 kinderopvangtoeslag wenste te ontvangen en als aanvrager van die toeslag aan de daarvoor geldende voorwaarden diende te voldoen. Voor zover de voorwaarden haar niet duidelijk waren, had zij daarover contact dienen op te nemen met de Belastingdienst/Toeslagen.
7.4. De Belastingdienst/Toeslagen heeft er begrip voor dat zich bijzondere situaties kunnen voordoen waarbij het voor de ouder niet mogelijk is om de kosten tijdig te betalen, zoals het niet ontvangen van een voorschot kinderopvangtoeslag. Daarbij tekent de dienst terecht aan dat het niet ontvangen van een voorschot op zich geen excuus kan zijn voor het niet betalen van in ieder geval een deel van de kosten, nu altijd een deel van de kosten voor eigen rekening komt. Deze betaling dient tijdig plaats te vinden. Indien een deel van de kosten niet of niet tijdig wordt betaald, zal de ouder daarvoor een verklaring dienen te geven. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij in 2013 in het geheel geen betaling van de kosten van kinderopvang kon doen. Zij had dan ook in ieder geval een deel van de kosten moeten betalen.
7.5. [appellante] heeft direct nadat de Belastingdienst/Toeslagen de nihilstelling van de eerdere jaren ongedaan had gemaakt, een bedrag van € 2.000,00 aan de gastouder voldaan. Gelet op de op deze betaling betrekking hebbende mailwisseling dient ervan te worden uitgegaan dat deze betaling zag op het berekeningsjaar 2013.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2811) volgt uit de tekst van artikel 1.1, eerste lid, en artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 1.49, derde lid, aanhef en onder b, van de Wkkp en uit de doelstelling van de kassiersfunctie dat het gastouderbureau de betalingen van de ouder die bestemd zijn voor de gastouder op objectief vast te stellen en controleerbare wijze onder zich moet hebben gehad en vervolgens moet hebben doorgeleid naar de gastouder. In artikel 11, derde lid, aanhef en onder d en e, van de Regeling Wkkp is dit vereiste nader uitgewerkt in die zin, dat alle betalingen per bank dienen plaats te vinden.
De door [appellante] verrichte betaling aan de gastouder heeft niet via het gastouderbureau plaatsgevonden. Nu betaling niet op de voorgeschreven wijze is geschied, is niet voldaan aan de wettelijk voorgeschreven kassiersfunctie. De Belastingdienst/Toeslagen heeft er terecht op gewezen dat dit in dit geval tot gevolg heeft gehad dat de overeenkomst in het jaar 2013 op geen enkele wijze is nagekomen. Het gastouderbureau is niet betaald en het gastouderbureau heeft daar niets aan gedaan. Er zijn geen aanmaningen tot betaling gedaan, laat staan incasso, van minimaal de bemiddelingskosten. Wegens de wanbetaling in 2013 zal het gastouderbureau geen jaaropgave hebben opgesteld en ook geen begeleiding meer hebben verzorgd. Daardoor is, zoals de Belastingdienst/Toeslagen terecht heeft gesteld, de overeenkomst materieel een dode letter geworden.
7.6. Onder deze omstandigheden heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag over het berekeningsjaar 2013.
7.7. Het betoog faalt.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Verheij w.g. Van Zanten
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2016
97.