ECLI:NL:RBOVE:2016:4225
Rechtbank OVE — Uitspraak 


RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
uitspraak van de meervoudige kamer in de geschillen tussen
16/1641:
[eiser 1] (nv) en [eiser 2] (v), gemachtigde: O.V. Wilkens (v),
16/1692:
[eiser 3] (nv)
,
16/1705:
[eiser 4] (v), gemachtigde mr. J.M. Schipper (v),
16/1706:
[eiser 5] (v), gemachtigde mr. I. Laurijssen (v),
16/1707:
[eiser 6] (v), gemachtigde mr. G.H. Blom (v),
16/1708:
[eiser 7] (nv), gemachtigde mr. I. Laurijssen (v),
16/1740:
[eiser 8] (v)
,
[eiser 9] (nv)
,
[eiser 10] (v)
,
[eiser 11] (nv)
,
[eiser 12] (nv)
,
[eiser 13] (v)
,
[eiser 14] v)
,
[eiser 15] (nv)
,
[eiser 16] (nv)
,
[eiser 17] (nv)
,
[eiser 18] v)
,
[eiser 19] (nv)
,
J. [eiser 20] (nv)
,
[eiser 21] (v)
,
[eiser 22] (nv)
,
[eiser 23] (v)
,
[eiser 24] (v)
,
[eiser 25] (v)
,
[eiser 26] (nv) en [eiser 27] (nv)
,
eisers,
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder,
gemachtigden: mr. I. Smeenk (v), H.O. Moll (v) en G. Knuttel (v)
.
Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 2016 (verder: het bestreden besluit) heeft verweerder de Regeling Tegemoetkoming Sanering Olasfa 2016 (verder: RTSO (mei) 2016) vastgesteld.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De beroepen zijn gevoegd onderzocht. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2016. De voornoemde met (v) aangeduide personen zijn verschenen. De voornoemde met (nv) aangeduide personen zijn niet verschenen.
Overwegingen
1.1
Door de Olster Asfaltfabriek (Olasfa) is op het terrein aan de Benedendijk te Olst, gelegen in de uiterwaarden van de IJssel, tot in de jaren 80 van de vorige eeuw asfalt en dakbedekking geproduceerd. Als gevolg daarvan zijn de bodem en het grondwater ter plaatse ernstig vervuild geraakt. Het Olasfaterrein is eigendom van de Staat. De provincie Overijssel is voor de Staat opdrachtgever voor de sanering daarvan. De sanering is gestart in 2006 en duurt tot op heden voort.
1.2
De provincie Overijssel heeft in de omstandigheid, dat de omwonenden in verschillende periodes overlast hebben ondervonden van de sanering, welke kan hebben geleid tot verminderd woongenot, en het gegeven dat zij op basis van de bestaande Regeling Nadeelcompensatie Overijssel 2013 (RNO 2013) en de daarop van toepassing zijnde jurisprudentie niet in aanmerking komen voor de compensatie daarvan, aanleiding gezien om een regeling te treffen. Met die regeling is beoogd hen op basis van redelijke criteria (afstand, geur, geluid en trillingen) compensatie te bieden, als kan worden vastgesteld dat hun woongenot zodanig is verminderd dat deze, in geld uitgedrukt, niet meer geacht kan worden tot het normale maatschappelijk risico te behoren.
Verweerder heeft daartoe bij het bestreden besluit de RTSO (mei) 2016 vastgesteld. Bij de totstandkoming van het bestreden besluit heeft verweerder, als beslist op 19 januari 2016, de Uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gevolgd. Bij de vaststelling van de RTSO (mei) 2016 heeft verweerder de ingediende zienswijzen van de omwonenden mede in aanmerking genomen. De vaststelling van de RTSO (mei) 2016 is op 26 mei 2016 in het Provinciaal Blad 2016 nummer 2968 bekend gemaakt en op 27 mei 2016 in werking getreden.
In de RTSO (mei) 2016 zijn de volgende uitgangspunten verwerkt, welke tot doel hebben het verminderde woongenot te objectiveren:
- WOZ-waarde: Aan de hand van de WOZ-waarde wordt een veronderstelde huurwaarde berekend. De schadevergoeding voor gederfd woongenot is een bepaald percentage van de huurwaarde. Naar aanleiding van de zienswijzen is voor alle woningen dezelfde WOZ-waarde (€ 415.000,-) als uitgangspunt genomen voor de berekening van de huurwaarde per maand, waarmee wordt voorkomen dat in één zone verschillende tegemoetkomingen worden uitgekeerd.
- Zonering: Het Olasfa-terrein is voor de aspecten zicht, geur, geluid en trilling verdeeld in twee zones waarbinnen omwonenden een zodanige invloed hebben kunnen ondervinden van de saneringswerkzaamheden in de periode 2006-2015 dat het normaal maatschappelijk risico is overstegen. Deze zijn bepaald door de opname van zes adressenlijsten in Bijlage 1 tot en met 3 bij de RTSO (mei) 2016. In Zone A bevinden zich de woningen die maximaal zijn beïnvloed. In Zone B zijn de woningen gelegen die door een grotere afstand tot het project minder intensief aan de invloeden zijn blootgesteld. Voor het aspect zicht geldt dat de zogenaamde drive-in woningen aan de Benedendijk beduidend meer zichthinder ondervinden als gevolg van de bouwwijze van deze woningen. Uitgangspunt is dat de woonvertrekken vrij zicht moeten hebben, niet de slaapvertrekken of zolders.
- Percentages: Hierbij gaat het om de verschillende invloeden op het woongenot en de mate waarin deze de waarde beïnvloeden. Gezien de aard van de saneringswerkzaamheden, aanvankelijk door middel van ontgraving en later door middel van in situ technieken, is gekozen om vier categorieën van overlast te hanteren: zichthinder, geurhinder, trillingshinder en geluidhinder. In bijlage 2 zijn voor de beide zones ieder per categorie de percentages vastgesteld die de invloed op de van de WOZ-waarde afgeleide huurwaarde aangeven.
- Hinder: Bijlage 4 van de RTSO (mei) 2016 bevat een tabel waarin voor de duur van de sanering per hindercategorie is aangegeven in welke maanden hinder is opgetreden. Tezamen met de huurwaarde per maand en het percentage in de betreffende categorie voor die woning, kan de hoogte van de vergoeding in de afzonderlijke categorieën worden berekend en de totale vergoeding. Voor de vaststelling van Bijlage 4 is gebruik gemaakt van de bij verweerder bekende klachtenmeldingen, de gegevens van de aannemer (in ieder geval vanaf 2011) over de uitgevoerde werkzaamheden en de door vertegenwoordigers van Buurtcomité Onder de Rooze aangeleverde informatie over de werkzaamheden en daarvan ondervonden hinder. Al deze gegevens zijn door verweerder zoveel mogelijk geobjectiveerd.
- Normaal maatschappelijk risico: Nadeelcompensatie betreft een vergoeding voor schade die uitgaat boven het maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. Daarin ligt besloten dat eenieder schade tot een bepaalde omvang redelijkerwijs zelf dient te dragen: het normaal maatschappelijk risico. Gezien de langdurigheid van de sanering wordt de aftrek van normaal maatschappelijk risico bij de RTSO (mei) 2016 achterwege gelaten.
1.3
In de RTSO (mei) 2016 heeft verweerder op basis van die uitgangspunten het volgende bepaald.
Artikel 1
a. 	Hoofdbewoner: de huurder dan wel eigenaar-bewoner van een woning op wiens naam een huurcontract is gesteld, dan wel wiens naam in de openbare registers van de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens als eigenaar-bewoner staat ingeschreven.
b. 	Olasfaterrein: Het terrein gelegen aan de Rijksstraatweg 47 te Olst, waar voorheen de Olster Asfaltfabriek (Olasfa) was gevestigd;
c. 	WOZ-waarde: de door burgemeester en wethouders van Olst-Wijhe in het kader van de Wet waardering onroerende zaken vastgestelde taxatiewaarde;
d. 	Verzoeker: degene door wie een verzoek is ingediend, zijnde een hoofdbewoner.
Artikel 2
a. 	Gedeputeerde Staten kunnen aan de hoofdbewoners van de in bijlage 1 t/m 3 opgenomen adressen een financiële tegemoetkoming toekennen vanwege gederfd woongenot als gevolg van de in opdracht van de Provincie Overijssel in de periode 2006-2015 uitgevoerde bodemsanering op het Olasfaterrein gelegen tegenover de Benedendijk te Olst (Olasfa).
b. 	Gedeputeerde Staten bepalen:
i. 	De periode waarin sprake is van gederfd woongenot;
ii. 	De hoogte van de tegemoetkoming.
c. 	De financiële tegemoetkoming kan worden toegekend voor de periode waarin de overlast is ondervonden en de hoofdbewoner feitelijk woonachtig is geweest.
d. 	Gedeputeerde Staten kunnen afwijken van het bepaalde onder b, indien een strikte toepassing naar hun oordeel zou leiden tot een onvoldoende vergoeding van het gederfde woongenot.
Artikel 3
a. 	Gedeputeerde Staten verlenen de financiële tegemoetkoming uitsluitend op aanvraag.
b. 	Indien de hoofdbewoner een huurder is, dient bij de aanvraag een kopie van het huurcontract te worden overlegd.
Artikel 4
a. 	De financiële tegemoetkoming wordt berekend per maand.
b.	De financiële tegemoetkoming is gebaseerd op de huurwaarde per maand van € 1383,- (peiljaar 2014) welke wordt geïndexeerd voor de periode 2006-2013.
c. 	De financiële tegemoetkoming bedraagt maximaal een percentage van de huurwaarde per maand, conform de in bijlage 1 t/m 3 vermelde percentages voor de periode 1 januari 2006-31 december 2015.
d. 	Met betrekking tot het aantal maanden waarin recht bestaat op een tegemoetkoming wordt de in bijlage 4 opgenomen tabel toegepast.
e. 	Ten onrechte uitgekeerde tegemoetkomingen kunnen geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd.
Artikel 5
a.	Gedeputeerde Staten kunnen de aanvraag voor een financiële tegemoetkoming weigeren indien:
i.  	De aanvrager niet feitelijk woonachtig is geweest op het aangegeven adres voor (een gedeelte van) de periode waarin de saneringsactiviteiten zijn uitgevoerd;
ii. 	De aanvrager uit anderen hoofde een financiële vergoeding heeft ontvangen met betrekking tot de saneringsactiviteiten;
iii. 	De aanvrager niet voldoet aan de in deze regeling gestelde criteria, of het adres waarop de aanvraag betrekking heeft niet voorkomt op lijst van  bijlage 1 t/m 3;
iv. 	Vijf jaren zijn verlopen na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de aanvrager na de publicatie van deze regeling, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na 1 januari 2006.
1.4
Bij nader besluit van 12 juli 2016 heeft verweerder – onder aanpassing van een aantal omissies in de bijlagen – de RTSO (mei) 2016 opnieuw vastgesteld. Dit nadere besluit (verder: RTSO (juli) 2016) is op 21 juli 2016 in het Provinciaal Blad 2016 nummer 4223 bekend gemaakt en op 29 juli 2016 in werking getreden. De RTSO (mei) 2016 is per laatstgenoemde datum uitgewerkt en vervangen door de RTSO (juli) 2016.
Met de vaststelling van de RTSO (juli) 2016 zijn ten opzichte van de RTSO (mei) 2016 de volgende wijzigingen doorgevoerd:
a.	Bijlage 1 (zichthinder)
het adres Benedendijk 126 is toegevoegd aan zone A;
de adressen Rozestraat 19 en 21 zijn toegevoegd aan zone B;
de adressen Benedendijk 112, 114 en 116 zijn verplaatst van zone A naar zone B;
het adres Benedendijk 84 is uit zone B verwijderd.
b.	Bijlage 2 (geurhinder)
- de adressen Benedendijk 82 en 86 zijn toegevoegd aan zone A.
De rechtbank is van oordeel dat de ingestelde beroepen ingevolge artikel 6:19, eerste lid van de Awb van rechtswege mede betrekking hebben op het RTSO (juli) 2016.
2.1
De rechtbank ziet zich vooreerst ambtshalve voor de vraag gesteld of tegen de bestreden besluiten, inhoudende de vaststelling van de RTSO’s van mei en juli 2016, beroep openstaat bij de rechtbank. Daartoe dient concreet de vraag te worden beantwoord, of de RTSO’s als bundels van besluiten dienen te worden aangemerkt, waartegen beroep openstaat op de rechtbank.
2.2
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit: inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
2.3
Verweerder stelt zich op het standpunt, dat de RTSO’s dienen te worden aangemerkt als bundels van besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Verweerder stelt daartoe, dat hij met de vastgestelde RTSO’s de facto voor de daarin opgenomen adressen heeft besloten hoe hoog het uit te keren bedrag is. Daarin is immers al per woning vastgelegd in welke zone deze zich bevindt en welk percentage van het al vastgestelde maandbedrag wordt vergoed voor de in Bijlage 4 opgenomen maanden per jaar in de periode 2006-2015. Daarmee is volgens verweerder voorts besloten dat andere woningen niet voor een tegemoetkoming in aanmerking komen.
De rechtbank volgt verweerder hierin niet. De rechtbank laat daartoe in de eerste plaats wegen, dat een tegemoetkoming ingevolge het bepaalde in de RTSO’s alleen dan kan worden toegekend als er een daartoe strekkende aanvraag is ingediend. In de tweede plaats volgt uit de bijlagen bij de RTSO’s niet zonder meer dat een aanvraag voor verkrijging van een financiële tegemoetkoming dient te worden ingewilligd dan wel dient te worden afgewezen. Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a van de RTSO’s kent verweerder immers de bevoegdheid toe om bij iedere aanvraag om een financiële tegemoetkoming steeds opnieuw een afweging te maken om al dan niet de gevraagde vergoeding te verlenen. In de derde plaats volgt uit het bepaalde in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d van de RTSO’s, dat verweerder kan afwijken van het bepaalde onder b (de periode waarin sprake is van gederfd woongenot, alsook de hoogte van de tegemoetkoming), indien een strikte toepassing naar zijn oordeel zou leiden tot een onvoldoende vergoeding van het gederfde woongenot. In de vierde plaats oordeelt de rechtbank, dat het bepaalde in artikel 5 van de RTSO’s verweerder eveneens de bevoegdheid toekent om een zelfstandige afweging te maken bij de vraag of aanleiding bestaat om de tegemoetkoming te weigeren als niet aan de criteria wordt voldaan.
Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat de hiervoor benoemde criteria uit hoofde van de bepalingen in de RTSO’s bij elke ingediende aanvraag dienen te worden gewogen.
De rechtbank is van oordeel dat daarmee voorts is bevestigd dat de RTSO’s weliswaar een indicatie bieden van de tegemoetkoming die verweerder ten behoeve van de genoemde woningen aan aanvragers wil bieden, maar dat er evengoed in meerdere opzichten afwegingsruimte voor verweerder bestaat bij het beoordelen van individuele aanvragen.
2.4
De rechtbank concludeert derhalve dat uit de RTSO’s (nog) geen concrete aanspraken en rechtsgevolgen voortvloeien om deze te kunnen aanmerken als een bundel van besluiten, in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Concrete aanspraken en rechtsgevolgen vloeien naar het oordeel van de rechtbank pas voort uit de eventuele toepassing van RTSO’s, naar aanleiding van concrete, daartoe strekkende aanvragen.
Daarin ligt tevens besloten dat de RTSO’s niet zijn aan te merken als een concretiserend besluit van algemene strekking. Daarvan is immers pas sprake als een algemeen verbindend voorschrift wordt geconcretiseerd, bijvoorbeeld als daarin is bepaald dat een bepaalde regeling geldt in een nader aan te wijzen gebied. De gebiedsaanwijzing als zodanig is dan aan te merken als een concretiserend besluit van algemene strekking.
Geoordeeld moet dan ook worden dat de RTSO’s niet zijn aan te merken als bundels van besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daartegen staat derhalve geen beroep open.
3.	De rechtbank verklaart zich dan ook onbevoegd om van de beroepen daartegen kennis te nemen. Aan de toetsing van de in beroep aangevoerde gronden, die geheel van materiële aard zijn, komt de rechtbank derhalve niet toe.
De rechtbank wijst partijen erop, dat tegen de door verweerder in het kader van de RTSO’s op individuele aanvragen nog te nemen besluiten beroep kan worden ingesteld, waarin die materiële gronden alsnog aan de orde kunnen worden gesteld.
Beslissing
De rechtbank verklaart zich onbevoegd.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en
mr. A.P.W. Esmeijer, leden, in aanwezigheid van R.K. Witteveen, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier	                                                                                      		voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.