ECLI:NL:RBMNE:2015:9162
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 13/244, UTR 13/266 en UTR 13/268
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2015 in de zaken tussen
1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht
eiser 1, hierna ook: Stichtse Vecht
(gemachtigden: mr. [NAAM]. L. Bier en H.G. Steutel)
2. [eiser 2]
te [woonplaats] , eiser 2, hierna ook: [eiser 2]
(gemachtigde: mr. I.J.H. Bouman)
3. [eiser 3]
[woonplaats] , eiser 3, hierna ook: [eiser 3]
4. [eiser 4]
te [woonplaats] , eiser 4, hierna ook: [eiser 4]
(gemachtigde: [eiser 2] )
eisers 2, 3 en 4 hierna gezamenlijk ook te noemen: [eisers c.s.]
5. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen
,
eiser 5, hierna ook: De Ronde Venen
(gemachtigde: F. Klaassen)
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, hierna: de minister,
(gemachtigden: mrs. A. Dane en R.D. Reinders).
Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2012 (het bestreden besluit, hierna: het verkeersbesluit) heeft de minister per 1 december 2012 een dynamische maximumsnelheid ingesteld op de Rijksweg A2 in beide richtingen, tussen km 44,0 (Vinkeveen) en km 56,8 (Maarssen).
Stichtse Vecht, [eisers c.s.] en De Ronde Venen hebben hiertegen beroep ingesteld, geregistreerd onder respectievelijk de zaaknummers UTR 13/244, UTR 13/266 en
UTR 13/268.
De minister heeft in alle zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2015, waar de zaken gevoegd zijn behandeld. Stichtse Vecht is verschenen in de persoon van [wethouder] , wethouder, en vertegenwoordigd door haar gemachtigden. Namens Stichtse Vecht zijn voorts verschenen [A] en [B] (adviseur luchtkwaliteit). Eisers 2, 3 en 4 zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. De Ronde Venen is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. De minister is eveneens vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Van de zijde van de minister zijn voorts verschenen [C] (verkeer), [D] (procesbegeleiding), [E] (procesbegeleiding), [F] (adviseur geluidshinder), [G] (natuurdeskundige), [H] (luchtkwaliteit) en
[I] (verkeersgegevens).
Overwegingen
Achtergrond en inhoud verkeersbesluit
1. Bij het verkeersbesluit heeft de minister per 1 december 2012 een dynamische maximumsnelheid ingesteld op de Rijksweg A2 (hierna: A2) tussen Vinkeveen en Maarssen. Deze snelheid geldt in beide richtingen en wel als volgt: van 06.00 uur tot 19.00 uur 100 km/h en van 19.00 uur tot 06.00 uur 130 km/h. Hiertoe zijn de borden A1 en A2 met onderborden van bijlage 1 bij het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990) geplaatst en daarmee strijdige borden verwijderd. Dit betekent dat deze snelheidsbepalingen gelden voor lichte motorvoertuigen en niet voor het vrachtverkeer.
2. Aan de invoering van het verkeersbesluit heeft de minister ten grondslag gelegd dat, door de maximumsnelheid op de A2 tussen 19.00 uur en 06.00 uur naar 130 km/h te verhogen, zoveel mogelijk wordt aangesloten bij het nieuwe snelhedenbeleid op de Nederlandse autosnelwegen. Dit beleid houdt een verhoging in van de algemene maximumsnelheid van 120 km/h naar 130 km/h. Ter uitvoering hiervan is het RVV 1990 gewijzigd, welke wijziging op 1 september 2012 in werking is getreden.
3. Het wegtraject waarop het verkeersbesluit betrekking heeft, valt geheel binnen het wegtraject A2 Holendrecht-Maarssen, waarvoor in december 2009 het ‘Wegaanpassingsbesluit A2 Holendrecht-Maarssen’ (hierna: WAB A2) is vastgesteld. Het WAB A2 voorzag in de uitbreiding van de A2 met een extra rijstrook aan weerszijden op het wegtraject en de herindeling van de rijstroken op het trajectdeel knooppunt Holendrecht en de aansluiting Abcoude. In het WAB A2 zijn als maatregelen benoemd om aan de toen geldende geluidsnormen te voldoen: het aanbrengen van een geluidsreducerend wegdek met minimaal de akoestische kwaliteiten van tweelaags ZOAB, het instellen van een maximumsnelheid van 100 km/h en het plaatsen van een extra geluidscherm bij Abcoude.
In september 2010 is de verbreding in zijn totaliteit opgeleverd, waarna deze is opengesteld voor verkeer. Van september 2010 tot 1 december 2012 gold op het wegtraject waarop het verkeersbesluit ziet gedurende het gehele etmaal een maximumsnelheid van 100 km/h.
4. De minister stelt zich in het verkeersbesluit op het standpunt dat, gelet op het nieuwe snelhedenbeleid en de per 1 juli 2012 geldende regels omtrent het geluid op rijkswegen, op dit wegtraject een dynamische maximumsnelheid kan worden ingevoerd. Er ontstaan geen knelpunten met betrekking tot verkeersveiligheid, luchtkwaliteit, geluid en natuur, aldus de minister.
Toetsingskader
5. Het in beroep bestreden besluit is bekendgemaakt vóór 1 januari 2013, zodat, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, op deze zaak het recht van toepassing is zoals dat gold tot en met 31 december 2012.
Verder zijn de van toepassing zijnde wetsartikelen weergegeven zoals zij luidden ten tijde van nemen van het verkeersbesluit, dus op 29 november 2012.
6. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Op grond van het tweede lid van dit artikel kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade   alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter   of van de functie van objecten of gebieden.
Op grond van artikel 15, eerste lid, van de WVW 1994 geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
Op grond van artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
7. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) – onder meer de uitspraak van 18 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX1845) – volgt dat, binnen het wettelijk kader voor een verkeersbesluit, zoals hiervoor omschreven, aan het bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsmarge toekomt.
Eveneens uit vaste rechtspraak van de ABRvS – bijvoorbeeld de uitspraak van 10 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4475) – volgt dat een bestuursorgaan niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
De rechter zal zich bij de beoordeling van zo'n besluit terughoudend moeten opstellen en moeten toetsen of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel sprake is van zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
De rechtbank stelt voorop dat, zoals onder meer is overwogen in de uitspraak van de ABRvS van 2 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP6352), de vaststelling van een besluit zoals in dit geval aan de orde, een belangenafweging vergt waarbij politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. De rechter heeft niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Hij kan slechts concluderen dat de door het bestuursorgaan te maken belangenafweging in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), wanneer de betrokken belangen zodanig onevenwichtig zijn afgewogen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Dat eisers een andere keuze voorstaan dan de minister, is dan ook op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat de in het verkeersbesluit gemaakte afweging zo onevenwichtig is, dat de minister in redelijkheid niet tot dat besluit heeft kunnen komen.
Tegen deze achtergrond zal de rechtbank hierna de beroepsgronden van eisers beoordelen.
De rechtbank merkt voor een goed begrip van deze uitspraak nog op dat de onderstaande beoordeling uitsluitend geldt voor het verkeersbesluit dat hier ter discussie staat, dus 130 km/uur tussen 19.00 uur en 06.00 uur voor lichte motorvoertuigen tussen Vinkeveen en Maarssen, in het licht van de beroepsgronden die hier door de partijen tegenin zijn gebracht. Indien er op dit traject of op een ander trajectdeel op de A2 wijzigingen in de verkeersregels zullen worden aangebracht, dan zal een dergelijk besluit opnieuw moeten worden voorbereid met inachtneming van de specifieke omstandigheden die gelden voor dat trajectdeel en de effecten die van die te nemen maatregel worden verwacht.
Beoordeling
Verhouding met het WAB A2
8. Stichtse Vecht stelt zich op het standpunt dat het WAB A2 niet slechts gaat over de fysieke aanpassing van de weg, maar eveneens over het gebruik daarvan. Artikel 3, tweede lid, van het WAB A2, waarin de maximumsnelheid van 100 km/h is vastgelegd, is niet van tijdelijke aard. Voor het aanpassen van deze snelheid moet het WAB A2 dan ook worden gewijzigd en kan niet worden volstaan met het nemen van een verkeersbesluit. Stichtse Vecht verwijst hiervoor naar het Nader rapport bij de Crisis- en herstelwet (Chw) (TK 2009-2010, 32 127, nr. 4, p. 27), waarin de minister een nadere uitleg geeft van artikel 11, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding (de Spoedwet). Deze luidt als volgt:
“De Raad heeft er terecht op gewezen dat in de memorie van toelichting per abuis de zinsnede is opgenomen dat met de voorgestelde artikelen 3.10, onderdeel C en 3.12, onderdeel B, onder 2, werd bewerkstelligd dat een verkeersbesluit deel kan uitmaken van een wegaanpassingsbesluit respectievelijk tracébesluit. Bedoeld is te regelen dat wanneer in een wegaanpassingsbesluit, respectievelijk tracébesluit, reeds maatregelen of voorzieningen zijn beschreven, op de uitvoering waarvan krachtens artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994 een verkeersbesluit zou zijn vereist, een dergelijk verkeersbesluit bij die uitvoering van het wegaanpassingsbesluit of tracébesluit niet meer vereist zal zijn. Materieel is een afzonderlijk verkeersbesluit in dat geval immers van geringe tot generlei waarde. De memorie van toelichting is op dit onderdeel verbeterd.”
9. Stichtse Vecht betoogt dat het verkeersbesluit een wijziging is van het WAB A2 en dat de wijziging van de maximumsnelheid op dit trajectdeel daarom dient plaats te vinden via de regels die gelden voor een WAB. Dit geldt volgens Stichtse Vecht temeer nu de 100 km/h-maatregel een mitigerende maatregel was bij het vaststellen van het WAB A2, die was ingegeven door de belangen op het gebied van geluid en stikstofdepositie.
10. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, van de Spoedwet is, indien ter uitvoering van het wegaanpassingsbesluit handelingen worden verricht waarvoor krachtens artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994 een verkeersbesluit is vereist, dat artikel niet van toepassing.
11. Naar het oordeel van de rechtbank biedt het WAB A2 noch (de Memorie van Toelichting bij) de Spoedwet aanknopingspunten voor de stelling dat de in het WAB A2 genomen maximumsnelheid van 100 km/h niet bij verkeersbesluit kan worden gewijzigd.
Het WAB A2 is op grond van de Spoedwet vastgesteld. Uit de Memorie van Toelichting bij de Spoedwet (TK 2002-2003, 28 679, nr. 3) volgt dat deze wet het karakter heeft van een lex specialis: hij biedt bijzondere, van reguliere wetgeving afwijkende voorzieningen voor een specifieke categorie wegaanpassingsprojecten, om in dat geval te komen tot versnelling van procedures. De Spoedwet geeft een eigen procedureregeling voor een limitatief aantal wegaanpassingen, dat in de bijlage bij de wet is vermeld. De bovengenoemde passage uit het Nader rapport bij de Chw bevestigt dat uit artikel 11, vijfde lid, van de Spoedwet volgt dat, wanneer in een wegaanpassingsbesluit maatregelen of voorzieningen zijn beschreven waarvoor krachtens artikel 15 van de WVW 1994 op zichzelf genomen een verkeersbesluit zou zijn vereist, dit verkeersbesluit onderdeel wordt van en daarmee als het ware ‘opgaat’ in het wegaanpassingsbesluit. Van een afzonderlijk verkeersbesluit, waartegen afzonderlijk rechtsbescherming openstaat, is dan geen sprake. Met het opnemen van een maximumsnelheid van 100 km/h in het WAB A2, heeft de minister toepassing gegeven aan artikel 11, vijfde lid, van de Spoedwet. De wegverbreding is op basis hiervan gerealiseerd.
De wegverbreding is nu geen onderwerp van besluitvorming, het thans bestreden besluit betreft alleen de snelheidsverhoging gedurende de avond en nacht. Of dat verkeersbesluit de rechterlijke toets kan doorstaan, volgt uit de beoordeling die daarop moet worden toegepast en zoals hiervoor omschreven onder rechtsoverweging 7. Als eisers zouden worden gevolgd in hun standpunt, dan zou dat betekenen dat elk (verkeers)besluit dat ziet op het weggedeelte dat tot stand is gekomen met een WAB, opnieuw de volledige WAB-procedure zou moeten doorlopen. Daarvoor ziet de rechtbank geen aanknopingspunten. Voor zover in de beroepsgronden van eisers over inhoudelijke aspecten, een relatie wordt gelegd met de eisen voor een WAB, laat de rechtbank dat buiten verdere bespreking, onder verwijzing naar wat hier voor is geoordeeld.
12. [eisers c.s.] en Stichtse Vecht betogen dat men er op grond van het vertrouwensbeginsel vanuit mocht gaan dat de daarin bepaalde maximumsnelheid niet na drie jaar alweer aangepast zou worden. Aan de verbreding van dit deel van de A2 en het WAB A2 is een jarenlange periode van overleg met de toenmalige gemeentebesturen voorafgegaan, waarbij de geluidsoverlast in combinatie met de toegestane snelheid een belangrijke rol heeft gespeeld. Het WAB A2 was slechts mogelijk met de maatregel van een maximumsnelheid van 100 km/uur, aldus eisers.
12. Gezien de omvang van de aanpassingen aan de A2 en de daarmee gemoeid gaande tijd en kosten, is de verwachting van eisers dat de nieuw gerealiseerde situatie voor langere tijd zou gelden, in ieder geval langer dan de twee jaar en drie maanden dat het WAB A2 in de praktijk heeft gefunctioneerd, niet onbegrijpelijk. De rechtbank is echter van oordeel dat een beroep op het vertrouwensbeginsel in dit verband niet slaagt. De rechtbank stelt vast dat in de periode tussen de afspraken met de toenmalige minister en de verhoging van de maximumsnelheid met het verkeersbesluit andere geluidregelgeving is gaan gelden. Met ingang van 1 juli 2012 is hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer (Wm) van toepassing geworden op rijkswegen in plaats van de eerder geldende Wet geluidhinder (Wgh). Daarmee zijn voor wegen die in beheer zijn bij het Rijk, geluidproductieplafonds ingevoerd. Nu daarmee ook op dit traject andere geluidregelgeving is gaan gelden, welke regels na goedkeuring in het parlement door de formele wetgever zijn vastgesteld, is sprake van een gewijzigde situatie ten opzichte van de totstandkoming van het WAB A2. Uit de stukken komt naar voren dat die gewijzigde wetgeving voor de minister aanleiding vormt voor het, op het punt van de maximumsnelheid gewijzigd standpunt. De omstandigheden die door eisers in dit verband zijn aangevoerd, brengen de rechtbank daarom niet tot het oordeel dat sprake is van schending van het bij de totstandkoming van het WAB A2 door de minister gewekte vertrouwen.
Mer-(beoordelings)plicht
14. Stichtse Vecht betoogt dat de snelheidsaanpassing onderworpen is aan de verplichting tot het uitbrengen van een milieueffectrapportage (mer-plicht), omdat het een wijziging van een mer-plichtig project behelst. Ter onderbouwing verwijst Stichtse Vecht naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ EG) van 25 juli 2008 (ECLI:EU:C:2008:445) en de Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (hierna: mer-richtlijn).
15. De Ronde Venen betoogt, onder verwijzing naar bijlage III van de mer-richtlijn, dat op grond daarvan niet alleen moet worden gekeken naar de omvang van de activiteit
,
maar ook naar de ruimtelijke context en de cumulatie met de omgeving. Ter onderbouwing verwijst De Ronde Venen naar het arrest van het HvJ EG van 15 oktober 2009 (ECLI:EU:C:2009:630).
16.
Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
Ingevolge het derde lid worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder a, de categorieën van besluiten aangewezen bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge het vierde lid worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 en 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer) worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7:2, eerste lid, onder a, van de Wm aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wm aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
Ingevolge het vierde lid worden als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de Wm aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
Ingevolge het vijfde lid geldt, voor zover in de bijlage, onderdeel C, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, de verplichting tot het maken van een milieueffectrapport in zodanige gevallen. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de Wm:
a. in zodanige gevallen en
b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.
17. Het bestreden besluit is een verkeersbesluit krachtens de WVW 1994. De rechtbank stelt vast - en niet in geschil is - dat de met dit verkeersbesluit vergunde activiteit, te weten een wijziging van een snelheidsregime, niet is aangewezen in onderdeel C of D van het Besluit mer. De Ronde Venen erkent dit maar stelt zich op het standpunt dat sprake is van een geval waarbij onderzocht moet worden of er op grond van andere selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de mer-richtlijn, toch een mer-plicht bestaat.
Gelet op de uitspraak van de ABRvS van 27 juni 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW9553), waarin is verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) van 17 maart 2011 (ECLI:NL:XX:2011:BP9200), is de rechtbank van oordeel dat het pas om een ‘project’ in de zin van de mer-richtlijn gaat, zodra er werken of ingrepen plaatsvinden die de materiële toestand van de plaats veranderen. Daarvan is bij een wijziging van een snelheidsregime geen sprake. Overigens is evenmin sprake van een eerste fase in een mer-plichtig project, nu de dynamische snelheidsverhoging op zichzelf staat en daarvoor geen verdere besluitvorming nodig is, terwijl voor de gerealiseerde infrastructuur al een mer is uitgevoerd. De beroepsgronden slagen derhalve niet.
Geluid
18. De minister heeft adviesbureau DGMR Industrie, Verkeer en Milieu B.V. (hierna: DGMR) een akoestisch onderzoek laten uitvoeren naar de gevolgen van het instellen van de in het geding zijnde dynamische snelheid. Hierbij is uitgegaan van het wettelijk regime van hoofdstuk 11 van de Wm. Met de invoering van hoofdstuk 11 van de Wm en de onderliggende regelgeving (sinds 1 juli 2012 van kracht) zijn geluidproductieplafonds ingevoerd voor rijkswegen. De geluidproductieplafonds geven de geluidproductie aan die een rijksweg maximaal mag voortbrengen op aan weerszijden van de weg gelegen referentiepunten. Het Rijk is, als beheerder van de rijksweg, verplicht om de geluidproductieplafonds na te leven. Indien sprake is van een (dreigende) overschrijding van geluidproductieplafonds, zal het Rijk moeten bezien of deze kunnen worden nageleefd door het treffen van doelmatige geluidbeperkende maatregelen of door het voeren van een procedure tot wijziging van geluidproductieplafonds. Blijkens het op 22 november 2012 door DGMR uitgebrachte rapport leidt de verhoging van de maximumsnelheid met dit verkeersbesluit tot een toename van de geluidproductie van 0,0 tot 0,7 dB. De berekende geluidproductie ligt in 2012 voor alle referentiepunten ruim binnen de geldende geluidproductieplafonds.
19. Stichtse Vecht betoogt dat onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd voor het akoestisch onderzoek. Ten onrechte is uitgegaan van een gemiddelde snelheid en niet van een maximale benutting van de snelheden door alle soorten motorvoertuigen. Voorts komt de geluidmodellering voor wat betreft de rijlijnen niet overeen met de werkelijkheid. In de praktijk zal men in de nacht met name op de rechterrijstrook rijden, met een hogere geluidsbelasting voor aanwonenden tot gevolg.
20. De minister heeft in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat in het akoestisch onderzoek – conform het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 – bij de berekening van de geluidsniveaus is uitgegaan van de representatief te achten gemiddelde snelheden die behoren bij de verschillende voertuigcategorieën. Daarbij is gemotiveerd uiteen gezet welke systematiek daaraan ten grondslag ligt en is verwezen naar de afspraken tussen Rijkswaterstaat en het toenmalige ministerie van VROM, neergelegd in de Handleiding Akoestisch Onderzoek Wegverkeer 2009 (HAOW 2009). In hetgeen Stichtse Vecht heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding deze uitgangspunten onjuist te achten. Het betoog van Stichtse Vecht, dat de minister uit had moeten gaan van een maximale snelheidsinvulling, slaagt dan ook niet. Ten aanzien van de modellering van de rijlijnen heeft de minister in het verweerschrift eveneens gemotiveerd toegelicht dat en hoe dit is gedaan conform de HAOW 2009. De rechtbank ziet in hetgeen door Stichtse Vecht niet onderbouwd is gesteld, geen aanleiding om te concluderen dat deze modellering in dit geval niet had mogen worden toegepast.
21. Stichtse Vecht betoogt voorts – kort samengevat – dat in het akoestisch onderzoek is uitgegaan van onjuiste dan wel onvolledige invoergegevens.
22. De minister heeft in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat de verkeersgegevens voor het jaar 2012 zijn ontleend aan het door de beheerder verstrekte databestand “A2_vinkeveen_maarssen_v2.shp”. In het akoestisch onderzoek is de situatie in 2012, inclusief de voorgenomen snelheidsverhoging, getoetst aan de geldende geluidproductieplafonds. Deze plafonds zijn gebaseerd op het akoestisch onderzoek behorende bij het WAB A2 voor de geluidssituatie in het jaar 2022. Voor de verkeerscijfers zijn de tellingen uit het bestand van Rijkswaterstaat met verkeersintensiteiten voor wegvakken (INWEVA) over 2010 gehanteerd, waarbij 2 x 2% is opgeteld. De 2% is een worstcase scenario. Dit zijn er in 2012 logischerwijs een stuk minder (160.000 mvt/etmaal) dan de geprognosticeerde aantallen voor 2022 (220.000-240.000 mvt/etmaal), aldus de minister. Stichtse Vecht heeft slechts vragen opgeworpen ten aanzien van de juistheid van deze prognoses en niet aangegeven op welke aspecten deze onjuist zouden zijn. De rechtbank ziet daarin geen reden de door de minister gehanteerde verkeersprognose onjuist te achten. Dit betoog slaagt dan ook niet.
De minister heeft voorts de wijze van onderzoek toegelicht en aangegeven dat daarbij als  uitgangspunt geldt dat hoe dichter de geluidproductie het plafond nadert, hoe meer onderzoek er moet worden verricht. Op het deel van het traject waar dit besluit op ziet, geldt voor alle referentiepunten dat de geluidproductie in 2012 na invoering van het dynamische snelheidsregime ruim beneden het geluidproductieplafond ligt. Deze geluidproductie is 0,7 tot 2 dB (dus meer dan 0,5 dB) lager dan het plafond, zodat er geen noodzaak bestaat om naar andere zichtjaren te kijken. Het betoog van Stichtse Vecht, dat de minister zich ten onrechte heeft beperkt tot 2012, geeft de rechtbank geen aanleiding de door de minister gehanteerde onderzoekswijze onjuist te achten. Dit betoog slaagt evenmin.
23. Stichtse Vecht stelt voorts dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar trillingen en laagfrequent geluid veroorzaakt door middelzwaar en zwaar verkeer. Conform Richtlijn 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai (hierna: Richtlijn omgevingslawaai), moeten verder alle geluidsbronnen worden meegenomen. De minister had naast Lden ook Lnight moeten beoordelen. De mate waarin de verschillende geluidsbronnen leiden tot cumulatie is onvoldoende in beeld gebracht. Het ontbreken van inzicht in cumulatieve effecten van de A2 met het Amsterdam Rijnkanaal, het spoor en de nabijgelegen N-wegen is ook door [eisers c.s.] uitdrukkelijk naar voren gebracht.
24. De minister stelt zich op het standpunt dat van een onjuiste invoer van middelzwaar en zwaar verkeer in het model geen sprake is. Het is juist dat vrachtauto’s meer laagfrequent geluid produceren dan personenauto’s. De snelheidsverhoging zal echter niet leiden tot een toename van laagfrequent geluid, omdat de rijsnelheid van vrachtauto’s ongewijzigd blijft. Daarbij merkt de minister nog op dat de Wm en de onderliggende regelgeving geen eisen bevatten voor onderzoek naar laagfrequent geluid en trillingen. Er is derhalve geen wettelijk voorgeschreven beoordelingsmethodiek voor laagfrequent geluid of trillingen. De rechtbank ziet geen aanleiding deze toelichting onjuist te achten.
25. In reactie op hetgeen ter zake van de Richtlijn omgevingslawaai is aangevoerd, heeft de minister naar voren gebracht dat de systematiek van de geluidproductieplafonds zich enkel richt op de dosismaat Lden. De term Lnight wordt in de Wm en de onderliggende regelgeving voor geluid wel gebruikt, maar alleen in relatie tot de geluidsbelastingkaarten en de actieplannen in het kader van de Richtlijn Omgevingslawaai. De minister stelt in dit verband dat er geen reden is om bij beoordeling van het aspect geluid naar cumulatie van de aanwezige geluidsbronnen te kijken. Het uitgangspunt bij het regime van hoofdstuk 11 van de Wm is dat het geluidproductieplafond per bron afzonderlijk is of wordt vastgesteld, ook al liggen verschillende geluidsbronnen in elkaars nabijheid en beïnvloeden zij tezamen de geluidbelasting van bijvoorbeeld woningen. De rechtbank overweegt dat de ABRvS eerder, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 8 februari 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV3215), geen aanleiding heeft gezien om te oordelen dat deze richtlijn onder andere in de toenmalige Wgh niet juist zou zijn geïmplementeerd. Thans zijn de voor de geluidsbelasting op rijkswegen geldende regels neergelegd in hoofdstuk 11 van de Wm, maar hetgeen Stichtse Vecht in algemene termen over cumulatie heeft aangevoerd is onvoldoende voor het oordeel dat de minister een onjuiste toepassing heeft gegeven aan de Wm, dan wel in strijd heeft gehandeld met Europees recht.
26. Stichtse Vecht bestrijdt dat de ruimte die de geluidproductieplafonds bieden voor met name autonome groei van het verkeer, mag worden benut voor een permanente snelheidsverhoging. [eisers c.s.] heeft ter zitting aangevoerd het in strijd met de voorbeeldfunctie van de minister te vinden dat ‘ruimte’ die in de loop der tijd is ontstaan door eerder genomen maatregelen ten gunste van het milieu, niet ten goede komt van de leefomgeving en het milieu in het algemeen, maar door de minister wordt benut ten behoeve van harder rijden.
27. In de uitspraak van 29 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3877) heeft de ABRvS geoordeeld dat de in artikel 11.45, eerste lid, van de Wm geboden zogenoemde werkruimte van 1,5 dB mag worden gebruikt voor het nemen van een verkeersbesluit tot verhoging van de maximumsnelheid. De rechtbank ziet geen reden in het onderhavige geval anderszins te oordelen. Deze grond slaagt niet.
28. Ten slotte stelt Stichtse Vecht dat de gemeente veel heeft geïnvesteerd in een geluidsscherm bij Maarssenbroek om het in het WAB A2 opgenomen ambitieniveau te behalen en dat dit door de snelheidsverhoging onder druk komt te staan. Daar komt bij dat andere ruimtelijke ontwikkelingen die de gemeente voorstaat in het belang van haar inwoners, door de benutting van de geluidsruimte in het gedrang komt. Eerst ter zitting heeft Stichtse Vecht deze beroepsgrond concreet gemaakt met de stelling dat een woningbouwproject in Nieuwer ter Aa moest worden aangepast, omdat voor deze woningen anders de grenswaarde uit de Wgh werd overschreden. Deze toelichting is naar het oordeel van de rechtbank te weinig concreet gemaakt om te concluderen dat met het verkeersbesluit een zodanig deel van de beschikbare geluidruimte wordt opgesoupeerd, dat de minister in redelijkheid niet tot deze beslissing had kunnen komen. Deze grond slaagt niet.
29. [eisers c.s.] betogen dat de door motorfietsen veroorzaakte piekgeluiden, die in de nacht verder dragen en leiden tot verstoring van de nachtrust van omwonenden, ten onrechte niet in de beoordeling zijn betrokken.
30. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat het door motorfietsen veroorzaakte (piek)geluid niet afzonderlijk is meegenomen in de berekeningen. Het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 biedt de mogelijkheid hiervan af te zien, indien de bijdrage niet significant is. Op grond van tellingen vanuit het verleden is geconcludeerd dat motorfietsen geen significante bijdrage leveren aan de geluidbelasting, zodat ervoor gekozen is dit geluid buiten beschouwing te laten. In wat [eisers c.s.] ter zake niet verder onderbouwd stelt, ziet de rechtbank geen reden om dit uitgangspunt van de minister onjuist te achten.
31. Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank geen aanknopingspunten voor de conclusie dat het geluidsrapport, waarop de minister zijn besluit mede heeft gebaseerd, niet zorgvuldig tot stand is gekomen of naar inhoud niet inzichtelijk en concludent zou zijn. Wat door eisers is aangevoerd, geeft geen aanleiding te twijfelen aan de conclusie van het rapport dat de berekende geluidproductie in 2012 voor de relevante referentiepunten binnen de geldende geluidproductieplafonds ligt.
Luchtkwaliteit
32. De minister heeft de Dienst Verkeer en Scheepvaart van Rijkswaterstaat (hierna: DVR) onderzoek laten verrichten naar de effecten van de snelheidsverhoging in de avond- en nachtperiode op de luchtkwaliteit langs het traject. Op 17 augustus 2012 heeft DVR gerapporteerd. Daaruit blijkt dat de snelheidsverhoging een beperkte invloed heeft op de jaargemiddelde concentraties NO2 (stikstofdioxide) en PM10 (fijn stof). De toename van de NO2-concentratie is op ongeveer twee derde van de toetspunten langs het traject ‘niet in betekenende mate’ (toename kleiner dan 1,2 µg/m³). Op ongeveer een derde van de toetspunten is sprake van een toename groter dan 1,2 µg/m³, met een maximum van 2,8 µg/m³. De concentratie PM10 neemt langs het traject nauwelijks toe, te weten maximaal 0,2 µg/m³.  Uit de berekeningen kan geconcludeerd worden dat na de snelheidsverhoging voldaan wordt aan de grenswaarden voor NO2, PM10 en PM2,5. De geplande luchtschermen zijn voorzien in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en zullen – los van dit verkeersbesluit – in dat kader moeten worden beoordeeld, aldus de minister.
33. Stichtse Vecht stelt vraagtekens bij het gebruik van het NSL in het onderhavige geval. Het NSL houdt geen rekening met de massale snelheidsverhogingen op de Nederlandse wegen. Deze zijn niet bij de aanvraag om uitstel van implementatie van Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa betrokken en om die reden moet de minister een ruimere marge nemen bij de veronderstelling dat de grenswaarde niet wordt overschreden. De minister maakt bovendien oneigenlijk gebruik van de ruimte die het tijdelijk uitstel om aan de grenswaarde voor NO2 te voldoen biedt. Dit is in strijd met het voorzorgsbeginsel. In dit kader heeft Stichtse Vecht ook hier aangevoerd dat het door de snelheidsverhoging voor haarzelf niet mogelijk is om nieuwe activiteiten te starten die extra vervuiling veroorzaken.
34.
De minister heeft toegelicht dat er geen verplichting is om projecten of ontwikkelingen vooraf aan te melden bij het NSL. Wel dienen deze, indien ze effect hebben op de luchtkwaliteit, verwerkt te worden in de NSL Monitoringstool. Aan de hand van deze monitoring zal steeds worden bezien of aanpassing van het maatregelpakket is vereist. De systematiek van het NSL met de jaarlijkse monitoring en eventuele bijstelling van de projecten dan wel de maatregelen is door de bestuursrechter geaccepteerd. De tijdelijke vrijstelling maakt het niet onmogelijk dat nieuwe ontwikkelingen plaatsvinden, mits tijdig aan de grenswaarden wordt voldaan. Bij het onderhavige luchtkwaliteitsonderzoek is uitgegaan van de NSL Monitoringstool 2011 en de resultaten van het ‘Milieuonderzoek uitrol 130 km/h. Fase 2’. Uit dit onderzoek blijkt dat na de snelheidsverhoging wordt voldaan aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit, zodat dit aspect niet aan het nemen van het verkeersbesluit in de weg stond. Omdat het verkeersbesluit is genomen ná het moment waarop de modelberekeningen voor de verkeersgegevens ten behoeve van de monitoringsronde 2012 zijn uitgevoerd, zal de snelheidsverhoging op het onderhavige traject worden verwerkt in de Monitoringstool 2013.In hetgeen Stichtse Vecht aanvoert, ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten om te oordelen dat deze toelichting onjuist is of het aspect luchtkwaliteit op een andere manier had moeten worden beoordeeld.
35. Stichtse Vecht betoogt dat niet is voldaan aan de voorwaarden die voor toepassing van deze rekenmethode worden gesteld in de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007.
36. Dit betoog slaagt niet. Uit wat Stichtse Vecht stelt blijkt niet welke van de voorwaarden voor het toepassingsbereik voor deze rekenmethode, zoals opgenomen in artikel 2 van bijlage 2 bij deze Regeling, niet aanwezig zijn. Stichtse Vecht heeft niet nader geconcretiseerd waarom de situatie ter plaatse niet geschikt is voor een modelberekening met SRM-II.
37. Voorts betoogt Stichtse Vecht dat de minister de aanname dat de invloed van snelheid op het brandstofverbruik zeer gering is, onvoldoende heeft onderbouwd . Uit het TNO-rapport van 16 juli 2013 blijkt dat de emissie fijnstof bij 130 km/h aanmerkelijk hoger ligt dan in de eerdere rapporten van de minister is aangenomen. De minister is in 2012 uitgegaan van onjuiste cijfers, terwijl de onjuistheid daarvan toen bekend kon zijn.
38. De rechtbank volgt Stichtse Vecht niet in dit betoog. Namens de minister is ter zitting toegelicht dat bij het luchtkwaliteitsonderzoek in 2012 de toen beschikbare, actuele gegevens (van onder meer TNO) zijn gebruikt. Met de Monitoringstool wordt vervolgens jaarlijks de stand van zaken in de uitvoering van projecten en maatregelen van het NSL gevolgd en worden de concentraties van luchtverontreinigende stoffen gemeten. De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten om te oordelen dat er voor de minister in 2012 aanleiding was verdergaand onderzoek te verrichten. De grond slaagt dan ook niet.
39. Uit wat door Stichtse Vecht en/of [eisers c.s.] is aangevoerd, volgt niet dat het luchtkwaliteitsrapport niet zorgvuldig tot stand is gekomen of naar inhoud niet inzichtelijk en concludent zou zijn. De minister heeft zich daarop dan ook mogen baseren.
40. Stichtse Vecht stelt zich op het standpunt dat de minister (de uitkomsten van) het rapport van de Gezondheidsraad ‘De invloed van stikstof op de gezondheid’ van
10 december 2012 ten onrechte niet bij de beoordeling heeft betrokken.
41. De minister stelt dat het rapport van de Gezondheidsraad met name aandacht vraagt voor de indirecte invloeden van reactief stikstof op de gezondheid, nu daarover weinig bekend is. In het rapport wordt onder meer aangegeven dat de laatste jaren het proces voor het terugdringen van reactief stikstof door verkeer stagneert. Het voldoen aan de wettelijke grenswaarden voor luchtkwaliteit is volgens de minister echter een effectieve wijze om de menselijke gezondheid en de leefbaarheid van gebieden te beschermen. Bij het vaststellen van deze grenswaarden zijn gezondheidsrisico’s meegenomen.
42. Gegeven het marginale toetsingskader als weergegeven in rechtsoverweging 7 – is er onvoldoende grond om te concluderen dat de minister zich in niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de volksgezondheid niet in de weg staat aan dit verkeersbesluit. Immers, uit het voorgaande volgt dat de effecten blijven binnen de wettelijke grenswaarden voor luchtkwaliteit. Het betoog van Stichtse Vecht slaagt niet.
43. Door Stichtse Vecht zijn ten slotte vragen opgeworpen en verdergaande wensen geuit, onder meer over de wijze van bestrijding van luchtvervuiling, de beleidsdoeleinden dienaangaande, de invloed van het Emission Trading System (ETS) op de luchtkwaliteit bij dit wegdeel en over luchtschermen. Zonder nadere concretisering aan welke rechtsregel(s) niet zou zijn voldaan, maken deze vragen en wensen niet dat het verkeersbesluit op die aspecten onrechtmatig is.
Natuur
44. De minister heeft adviesbureau Grontmij Nederland B.V. (hierna: Grontmij) onderzoek laten verrichten naar de te verwachten effecten van de snelheidsverhoging op Natura 2000-gebieden en Beschermde natuurmonumenten. In de invloedsfeer van dit wegtraject liggen drie wettelijk beschermde natuurgebieden, te weten Natura 2000-gebied Oostelijke Vechtplassen, Beschermd natuurmonument Oeverlanden Gein c.a. en Beschermd natuurmonument Schraallanden Utrecht West. In het onderzoek is voor de berekening van het effect van verkeersgeluid op natuur SRM-II gehanteerd. Er zijn geluidberekeningen uitgevoerd voor de jaren 2012 en 2020. Voorts is in het onderzoek de stikstofdepositie op de rekenpunten met Aerius 1.2 berekend tot een afstand van 3 kilometer van de weg. Het jaar 2012 is als referentiejaar in beeld gebracht. Daarnaast is 2013 als eerst representatief vergelijkingsjaar gehanteerd en de jaren 2015 en 2020 als jaren om de toekomstontwikkeling inzichtelijk te maken. Het rapport van Grontmij van augustus 2012 vermeldt dat de voorgenomen snelheidsverhoging niet leidt tot significante effecten dan wel verslechtering van de habitats en de soorten van het Natura 2000-gebied en evenmin tot aantasting van de wezenlijke kenmerken van de Beschermde natuurmonumenten.
45. Stichtse Vecht betoogt dat een redelijke uitleg van artikel 2, tweede lid, van de WVW 1994 met zich meebrengt dat bij de verplichte belangenafweging van artikel 21 van het BABW de verplichtingen uit de Flora- en faunawet (Ffw) en de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) een volwaardige plaats innemen. De minister stelt dat in het kader van het verkeersbesluit juist een natuurtoets is verricht om de natuurbelangen een volwaardige plaats te geven in de belangenafweging. De rechtbank stelt vast dat de minister aldus feitelijk de toets heeft aangelegd die eisers voorstaan. Hierna zal de rechtbank de gronden beoordelen die zien op de inhoud van die toets.
46. Stichtse Vecht stelt dat het verkeersbesluit ziet op een project of een plan. Ter onderbouwing verwijst hij naar de conclusie van 19 december 2012 van de advocaat-generaal bij het HvJ EU in de zaak C-463/11. Daarin wordt volgens Stichtse Vecht een ruime uitleg gegeven van het begrip ‘fysieke aanpassing van de weg’, in die zin dat de weg en de snelheid niet mogen worden opgeknipt. Voorts verwijst Stichtse Vecht naar Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (de Habitatrichtlijn) en de Nbw 1998 op grond waarvan de effecten van plannen en projecten in samenhang met andere plannen en projecten moeten worden beschouwd. De rechtbank begrijpt hieruit dat Stichtse Vecht betoogt dat de effecten voor de natuur van het verkeersbesluit moeten worden bezien samen met de al aanwezige weg en de overige plannen en projecten in de omgeving.
47. Ingevolge artikel 16 van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten of, ten aanzien van handelingen als bedoeld in het zesde lid, van Onze Minister, in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren, dan wel in strijd met de bij een vergunning gestelde voorschriften of beperkingen handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Ingevolge artikel 19e van de Nbw 1998 houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning rekening met de gevolgen die een project of andere handeling gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een op grond van artikel 19a of artikel 19b vastgesteld beheerplan, en vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede regionale en lokale bijzonderheden.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
48. In lijn met de rechtspraak van de ABRvS (bijvoorbeeld de uitspraak van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3380), is de rechtbank van oordeel dat de wijziging van een snelheidsregime moet worden aangemerkt als een “andere handeling”, en niet kan worden aangemerkt als het realiseren van een project als bedoeld in de Nbw 1998. Het realiseren van een project is een fysieke ingreep in natuurlijk milieu of landschap, zoals de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken. Daarvan is hier geen sprake. Dit brengt mee dat de artikelen 19f tot en met 19h van de Nbw 1998, die betrekking hebben op de vergunningverlening voor het realiseren van een project, niet van toepassing zijn. Tegen die achtergrond en nu Stichtse Vecht daarvoor evenmin concrete aanknopingspunten heeft aangedragen, ziet de rechtbank geen reden om te oordelen dat in de natuurtoets het aspect cumulatie onvoldoende aandacht heeft gekregen. De door Stichtse Vecht genoemde conclusie en het daarop volgende arrest van 18 april 2013, die dateren van vóór voornoemde uitspraak van de ABRvS, geeft de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. De grond slaagt niet.
49. De Ronde Venen betoogt dat het onderzoeksgebied van 3 kilometer te beperkt is vastgesteld, nu ten tijde van de vaststelling van het verkeersbesluit Aerius 1.5 beschikbaar was en er op een afstand van 5 kilometer gerekend kon worden. Hierdoor is een beoordeling van de effecten op het Natura 2000-gebied Botshol ten onrechte achterwege gelaten.
Dit betoog slaagt. Naar het oordeel van de rechtbank had het op de weg van de minister gelegen om bij dat onderzoek uit te gaan van het meest recente instrumentarium en de meest actuele gegevens. In de natuurtoets van augustus 2012, waarop het verkeersbesluit mede is gebaseerd, is uitgegaan van berekeningen met Aerius 1.2 en is naast de A2 ook de invloed van een snelheidsverhoging op de A27 meegenomen. Van een dynamische snelheidsverhoging op de A27 is uiteindelijk afgezien, waarna abusievelijk de natuurtoets niet is aangepast voor alleen de A2.
De rechtbank stelt voorts vast, en de minister heeft erkend, dat Aerius 1.5 ten tijde van de natuurtoets van augustus 2012 nog niet, maar ten tijde van het verkeersbesluit wél beschikbaar was. Gelet hierop moet worden vastgesteld dat het verkeersbesluit niet gebaseerd is op een, volgens de meest actuele wijze tot stand gekomen natuurtoets en op dit punt onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank heeft echter kennis genomen van de alsnog door de minister voorafgaand aan de zitting ingediende, geactualiseerde en tot de A2 beperkte natuurtoets. De rechtbank zal deze natuurtoets aan de hand van de verdere beroepsgronden beoordelen en dan bepalen welke gevolgen aan dit gebrek moet worden verbonden.
50. Grontmij heeft in de beroepsfase, in maart 2013, nader onderzoek verricht naar de effecten van de snelheidsverhoging op het onderhavige traject. Daarbij zijn  om tegemoet te komen aan de in het beroep gevraagde duidelijkheid omtrent deposities buiten de 3 kilometer  voor de volledigheid alle habitattypen meegenomen die tot op 5 kilometer afstand van dit trajectdeel van de A2 voorkomen of waarvoor een uitbreidingsdoelstelling aan de orde kan zijn binnen deze afstand. De stikstofdepositie op de rekenpunten is met Aerius 1.5 berekend. Grontmij heeft in dit rapport  evenals in het eerder uitgebrachte rapport  geconcludeerd dat significante effecten op, als ook een verslechtering van de beschermde habitats en soorten als gevolg van de snelheidsverhoging op voorhand zijn uit te sluiten.
51. De Ronde Venen heeft inhoudelijk tegen dit nieuwe rapport geen specifieke gronden meer gericht. Stichtse Vecht stelt dat nog onduidelijk is of het relatief nieuwe model Aerius 1.5 betrouwbaar is. Doordat de in het model gebruikte verkeerscijfers en emissiefactoren niet in de aanvullende natuurtoets zijn opgenomen, is het rapport bovendien niet controleerbaar. Verder had de minister alle habitattypen had moeten meenemen die tot 10 kilometer afstand van het onderhavige traject voorkomen. Ook de Natura 2000-gebieden Nieuwkoopse Plassen en Botshol vallen daarbinnen.
52. De minister stelt zich op het standpunt dat geen twijfel bestond en bestaat over de betrouwbaarheid van Aerius 1.5. Ten tijde van de natuurtoets van maart 2013 was dit een van de modellen waarin de actuele wetenschappelijke inzichten waren verwerkt. Het rekenhart is het Voorspellingssysteem Luchtkwaliteit Wegtracés (VWL-model). Dit is een implementatie van SRM-II en betreft een door de (toenmalige) minister van VROM goedgekeurde rekenmethode. De rechtbank ziet in de niet onderbouwde stelling van Stichtse Vecht geen aanleiding te oordelen dat het model in dit geval niet gehanteerd mocht worden. De rechtbank stelt vervolgens vast dat Grontmij in het aanvullend onderzoek is uitgegaan van een invloedsfeer van 5 kilometer. Nu Stichtse Vecht niet heeft toegelicht op grond waarvan van 10 kilometer moet worden uitgegaan, ziet de rechtbank geen aanleiding dit uitgangspunt voor onjuist te achten. Deze gronden slagen niet.
53. Voorts stelt Stichtse Vecht dat uitsluitend is gekeken naar de gemiddelde verkeersbijdrage aan stikstofdepositie binnen 3 kilometer van de weg, waardoor de bijdrage op de rand van het gebied dat het dichtst bij de weg ligt ten onrechte veel te laag wordt voorgesteld.
54.
De minister heeft in het verweerschrift toegelicht dat niet alleen de gemiddelde verkeersbijdrage aan stikstofdepositie per habitattype in beeld is gebracht, maar dat eveneens de maximale stikstofdepositie als gevolg van wegverkeer is beschouwd. De maximale verkeersbijdrage treedt over het algemeen op aan de rand van het habitattype dat het dichtst bij de weg is gelegen en betreft veelal een beperkte oppervlakte van het habitattype. Uit de natuurtoets blijkt dat voor de habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen geen noemenswaardige verschillen naar voren komen tussen de maximale en de gemiddelde verkeersbijdrage aan stikstofdepositie. Voor deze habitattypen kan de verandering in de gemiddelde verkeersbijdrage daarin als representatief worden gezien voor de verandering in het gehele gebied. Voor de habitattypen Trilvenen en Kranswierwateren gaat dat voor het Beschermd Natuurmonument Terra Nova in relatie tot de uitbreidingsdoelstelling niet op en is de maximale verkeersbijdrage in de ecologische beoordeling betrokken, aldus de minister.
55. De rechtbank ziet in hetgeen door eisers is aangevoerd geen aanleiding om aan de juistheid van deze toelichting en de bij het onderzoek gehanteerde uitgangspunten te twijfelen. Deze grond slaagt niet.
56. Stichtse Vecht stelt zich verder op het standpunt dat er ten onrechte is uitgegaan van een tijdelijke toename van stikstofdepositie, nu de depositie hoger uitvalt dan in de autonome situatie zonder verkeersbesluit het geval zou zijn geweest.
57. De minister heeft in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat in de natuurtoets voor de jaren 2013, 2015 en 2020 in beeld is gebracht of sprake is van een toe- of afname van stikstofdepositie ten opzichte van referentiejaar 2012. Uit deze vergelijking is gebleken dat bij een deel van de habitattypen de berekende depositie in 2015 reeds onder het niveau van 2012 ligt, bij een ander deel niet, maar voor alle habitattypen is dat in 2020 wel het geval. Hieruit blijkt dat de toename van de verkeersgerelateerde stikstofdepositie inclusief de dynamische snelheidsverhoging, tijdelijk van aard is. Daarnaast is de verminderde afname die optreedt als gevolg van de dynamische snelheidsverhoging in beeld gebracht. Uit de natuurtoets blijkt dat er sprake is van een zeer beperkte verminderde afname. In 2020 bedraagt de verminderde afname ten opzichte van de autonome situatie op de meeste habitattypen minder dan 0,5 mol/ha/jaar. De verminderde afname leidt niet tot ecologisch aantoonbare effecten op de habitattypen, aldus de minister.
58.
Nu Stichtse Vecht niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze bevindingen van de natuurtoets onvolledig of onjuist zijn, noch aannemelijk is gemaakt dat een nadeliger effect is te verwachten, is er voor de rechtbank geen reden om het standpunt van de minister voor onjuist te houden of te oordelen dat de tijdelijke toename zodanig negatief is, dat om die reden het verkeersbesluit onevenredig is.
59. Stichtse Vecht betoogt voorts dat de minister ten onrechte heeft nagelaten te toetsen aan de verbetering die zal plaatsvinden indien de snelheidsverhoging achterwege blijft. Dit klemt temeer nu de kritische depositiewaarde (KDW) ruimschoots overschreden wordt. Uit de uitspraak van de ABRvS van 25 april 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW3863) volgt volgens Stichtse Vecht dat elke toename van stikstofdepositie een overschrijding van de KDW oplevert.
60. De minister heeft toegelicht dat in de natuurtoets(en) in de tabellen met de verkeersbijdrage aan de stikstofdepositie zowel de bijdrage in de autonome situatie in 2013, 2015 en 2020 als de bijdrage na snelheidsverhoging in dezelfde jaren inzichtelijk is gemaakt. Daaruit is dan ook af te leiden wat de verbetering in stikstofdepositie zou zijn zonder de maatregel. Zoals hiervoor al is overwogen, is tevens de verminderde afname per habitattype weergegeven. Het uitgangspunt dat elke toename van stikstofdepositie niet is toegestaan op het moment dat sprake is van een overschrijding van de KDW, acht de minister onjuist en kan niet uit de uitspraak van de ABRvS van 25 april 2012 worden afgeleid. Of een (geringe) toename van stikstofdepositie in die gevallen is toegestaan, is afhankelijk van de ecologische beoordeling en vraagt om maatwerk per gebied.
61. In de Natuurtoets Stikstofdepositie A2 van maart 2013 van Grontmij wordt geconcludeerd dat in het onderzoeksgebied van 5 kilometer vanaf de A2 geen sprake is van een habitattype waarbij de KDW wordt overschreden. Het enige habitattype (Trilvenen) waarbij sprake is van een overschrijding van de KDW, is gelegen op 5,3 kilometer afstand en verder van de A2. In de natuurtoets is verder aandacht besteed aan de uitbreidingsdoelstelling en de verbeterdoelstelling per habitatype. Daaruit blijkt dat de snelheidsverhoging niet leidt tot een waarneembaar ecologisch effect en dat een belemmering van de verbetering van de verbeterdoelstelling op voorhand kan worden uitgesloten. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat effecten van de dynamische snelheidsverhoging op de stikstofdepositie zodanig gering zijn, dat dit niet in de weg staat aan het nemen van het verkeersbesluit. Deze beroepsgrond slaagt niet.
62. Nu met het rapport van maart 2013 alsnog en ruimschoots voor de zitting een toegesneden natuurtoets is overgelegd en deze ter zitting ook met partijen is besproken, acht de rechtbank het niet aannemelijk dat De Ronde Venen door het aanvankelijk ontbreken van een geactualiseerde natuurtoets in haar belang is geschaad. Ook overigens ziet de rechtbank op dit punt geen belangen van andere belanghebbenden geschaad. Er is daarom aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Het betoog slaagt dan ook niet.
63. Verder betoogt Stichtse Vecht dat de minister ten onrechte een toetsing aan de Ffw heeft nagelaten. De verhoging van de maximumsnelheid kan leiden tot effecten op beschermde geluid- en/of depositiegevoelige soorten, zodat een onderzoek verplicht is in het licht van de in artikel 2, tweede lid, van de WVW 1994 genoemde belangen.
64. Ingevolge artikel 8 van de Ffw is het verboden planten, behorende tot een beschermde inheemse plantensoort, te plukken, te verzamelen, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of op enigerlei andere wijze van hun groeiplaats te verwijderen.
Ingevolge artikel 10 van de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.
Ingevolge artikel 11 van de Ffw is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
65. De minister heeft toegelicht dat uit de geluidberekeningen is af te leiden dat de geluidstoename bij een verhoging van de maximumsnelheid naar 130 km/h overal onder de
1 dB(A) blijft. Gezien de zeer beperkte toename aan geluid en het ontbreken van piekgeluiden is er op voorhand geen sprake van overtreding van de verbodsbepalingen 10 en 11 van de Ffw. De in artikel 8 van de Ffw opgenomen verboden zijn van toepassing indien sprake is van ‘vernieling’ of ‘beschadiging’ van beschermde plantensoorten. Uit de stikstofberekeningen is af te leiden dat de snelheidsverhoging tot een zeer beperkte en tijdelijke toename van stikstofdepositie leidt, welke geen vernieling of beschadiging tot gevolg heeft.
66. Anders dan Stichtse Vecht stelt, heeft de natuurtoets mede betrekking op de Ffw. Er is niet onderbouwd aangevoerd dat de bevindingen in de natuurtoets op dit punt onjuist zijn. Ook de rechtbank is dat niet gebleken. De grond slaagt niet.
67. Ten aanzien van de weidevogelgebieden stelt Stichtse Vecht dat een aanzienlijk deel van die gebieden zijn gelegen buiten de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), maar dat daarop wel het provinciale natuurbeleid van toepassing is. Ten onrechte is daarmee geen rekening gehouden.
68. In het verweerschrift heeft de minister een toelichting gegeven op het provinciaal beleid in relatie tot de EHS. Nu het verkeersbesluit feitelijk leidt tot het enkel plaatsen van verkeersborden, is geen sprake van een ruimtelijke ontwikkeling en hoeft geen rekening te worden gehouden met voor ruimtelijke ontwikkelingen relevant provinciaal natuurbeleid. Zorgvuldigheidshalve heeft de minister toch mogelijke nadelige effecten onderzocht. Daarbij is geconcludeerd dat, gezien de zeer geringe toename van geluid (minder dan 1 dB(A)) en het ontbreken van piekgeluiden, verstoring van geluidsgevoelige (weide)vogels kan worden uitgesloten.
69. Uit wat door Stichtse Vecht is aangevoerd, volgt niet dat de natuurtoets van maart 2013, waarop de minister zijn besluit mede heeft gebaseerd, niet zorgvuldig tot stand is gekomen of naar inhoud niet inzichtelijk en concludent zou zijn. De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de conclusie van het rapport. De minister mocht het verkeersbesluit dus daarop baseren.
Veiligheid
70. Stichtse Vecht betoogt dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de externe veiligheid en dat het verkeersbesluit op dat punt onvoldoende is gemotiveerd. Bovendien is het programma RBM II niet ingericht voor het berekenen van risico’s op wegvlakken met een maximumsnelheid van 130 km/h. Dit heeft consequenties voor een uit te voeren berekening op het gebied van externe veiligheid.
71. De minister heeft in het verweerschrift toegelicht dat het onderhavige wegtraject is ontworpen voor een snelheid van 120 km/h voor personenauto’s. Autosnelwegen die zijn ontworpen voor een snelheid van 120 km/h zijn veilig te berijden met een snelheid van 130 km/h. Een snelheidsverhoging heeft slechts effect op de externe veiligheid als de ongevalskans ofwel de verkeersveiligheid significant verslechtert. Andere factoren, zoals het aantal transporten van gevaarlijke stoffen, blijven voor berekening van de externe veiligheid gelijk. Op dit traject zijn geen knelpunten of ongevalsconcentraties ten aanzien van de verkeersveiligheid geconstateerd. Er is geen indicatie te veronderstellen dat er met de invoer van de dynamische snelheidsverhoging wijzigingen plaatsvinden die noodzaken tot een andere weging van belangen in voorliggend verkeersbesluit, aldus de minister.
72. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om te concluderen dat deze uitgangspunten niet juist zijn. Er is geen aanleiding om te concluderen dat de minister het aspect veiligheid onvoldoende bij de afweging heeft betrokken.
73. Voorts heeft Stichtse Vecht betoogt dat het verkeersbesluit voor wat betreft het aspect verkeersveiligheid gebrekkig is voorbereid en gemotiveerd.
74. De minister heeft toegelicht dat in het rapport ‘Onderzoek invoering verhoging maximumsnelheid naar 130 km/h, Samenvattende analyse experiment en uitwerking voorstel landelijke snelheidsverhoging’ wordt ingegaan op de verwachte toename van de onveiligheid. Daaruit volgt dat een beperkt negatief effect voor de verkeersveiligheid is waargenomen. De minister brengt daarbij naar voren dat hij in een brief aan de Tweede Kamer van november 2011 (TK 2011-2012, 32646, nr. 13) heeft aangegeven dat onverkort wordt vastgehouden aan de nationale doelstelling om het aantal verkeersslachtoffers terug te dringen. In dit kader worden waar nodig verdere verbeteringen in het wegontwerp aangebracht.
75. De rechtbank ziet geen aanleiding te oordelen dat de minister het verkeersbesluit niet op (de uitkomsten) van voornoemd rapport mocht baseren. Op hetgeen overigens door Stichtse Vecht ten aanzien van de verkeersveiligheid opgeworpen vragen is door de minister uitgebreid ingegaan. Alleen het opwerpen van vragen kan niet leiden tot het oordeel dat het verkeersbesluit onrechtmatig moet worden geacht.
Bebording
76. Ten aanzien van de verkeersborden om de dynamische snelheid te regelen voert Stichtse Vecht aan dat deze onbegrijpelijk en daarmee niet conform de Europese overeenkomst inzake internationale hoofdverkeerswegen (AVR) zijn. Voorts stelt Stichtse Vecht dat het Verdrag inzake verkeerstekens bepaalt dat weergeven in de nationale taal mag, maar dat onduidelijk is of dit ook voor bord C, 14 en onderborden geldt. Een onderbord mag volgens artikel 8, lid 4, van dit verdrag immers slechts, indien dat geen onduidelijkheid oplevert.
77. Dit betoog slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank leidt de wijze van bebording niet tot onduidelijkheid. Zo dat al het geval zou zijn, zou dat bovendien niet leiden tot de conclusie dat het verkeersbesluit als zodanig niet deugt.
Overig beroep op Europese regelgeving
78. Ook overigens is hetgeen door Stichtse Vecht over strijdigheid van het verkeersbesluit met Europees recht is aangevoerd, te weinig concreet gesteld om de rechtbank tot het oordeel te brengen dat het verkeersbesluit om die reden gaan stand kan houden.
Belangenafweging
79. Uit het voorgaande volgt dat er naar het oordeel van de rechtbank op juridische gronden geen beletselen zijn voor het verhogen van de snelheid tussen 19.00 uur en 06.00 uur op dit traject. De negatieve effecten van dit verkeersbesluit voor de leefomgeving met name in de vorm van invloed op geluid, milieu en natuur zijn beperkt en blijven binnen de daarvoor geldende wettelijke regels. Daartegenover staan de door de minister genoemde positieve effecten, te weten - naast een geringe tijdwinst voor de automobilist -  met name de beleving van de weggebruiker en de consistentie van het gekozen snelhedenbeleid ‘130 km/uur waar het kan’. Deze effecten zijn met name beleidsdoelen en minder objectief meetbaar. De waardering van de negatieve effecten, die binnen de wettelijke regels blijven, tegenover de door de minister als positief geduide effecten, is niet de taak van de bestuursrechter maar veeleer een politieke keuze.
De rechtbank concludeert dat niet geoordeeld kan worden dat sprake is van een zodanige onevenredigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het besluit om die reden niet in stand kan blijven.
80. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepen ongegrond zijn. Voor een proceskostenveroordeling is daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M.M. van Amstel, voorzitter, mr. P.K. Nihot en
mr. [NAAM]. S. Wijna, leden, in aanwezigheid van mr. C.J. van Niejenhuis-Baijens, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2015.
(De griffier is verhinderd
de uitspraak te tekenen.)
griffier						voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.