ECLI:NL:RVS:2017:182
Raad van State — Uitspraak 


201601216/1/A1.
Datum uitspraak: 25 januari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 5 januari 2016 in zaak nr. 15/3590 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 heeft het CBR heeft het CBR de verklaring van rijvaardigheid van [appellant] ingetrokken.
Bij besluit van 26 juni 2015 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 januari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, verleend.
Het CBR heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. Derksen, advocaat [NAAM], en S.I.S. Ratnavelayutham, tolk, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. A.E.M. van den Berg, beiden advocaat [NAAM], zijn verschenen. Aan de zijde van het CBR zijn tevens verschenen mr. M.C.A van den Hil-Van Vliet en J. Kroon.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] heeft op 13 augustus 2014 zijn rijbewijs gehaald via een rijschool in Den Helder.
2. Medio 2014 ontving het CBR een anonieme melding over frauduleuze samenwerking tussen een bij het CBR werkzame examinator (hierna: de examinator) en een aantal rijscholen. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR de slagingspercentages met betrekking tot de praktijkexamens van de desbetreffende rijscholen bij die examinator onderzocht. Uit een vergelijking van de verschillende slagingspercentages is het vermoeden ontstaan dat kandidaten van deze rijscholen niet op een juiste wijze werden geëxamineerd door de examinator. Het CBR heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau onderzoek laten doen naar het handelen van de examinator. Tevens heeft het CBR op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 aangifte gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting. De politie heeft vervolgens een onderzoek ingesteld naar de aard en de omvang van strafbare feiten. De politie heeft de bevindingen van dat onderzoek met het CBR gedeeld via een rapportage van 21 januari 2015. In die rapportage is, mede onder verwijzing naar een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van 23 januari 2014 (lees: 2015) omtrent het aantal onterecht geslaagden en een uitdraai uit het computerprogramma Excel, vermeld dat de verdachte examinator vermoedelijk valsheid in geschrifte en oplichting heeft gepleegd met rijvaardigheidsexamens. Hij heeft in de periode tussen 1 januari 2011 en 3 oktober 2014 in nauwe en bewuste samenwerking met zes verdachte rijscholen, waaronder de rijschool waarvan [appellant] gebruik heeft gemaakt, kandidaten onterecht laten slagen voor het praktijkexamen. De kandidaten betaalden tot enkele duizenden euro's aan de rijschoolhouder. De examinator ontving van de rijschoolhouder een bedrag van € 500,00 per kandidaat. De examinator is aangehouden en meermalen als verdachte gehoord en heeft bekennende verklaringen afgelegd.
Bij afzonderlijke vonnissen van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag drie van de zes rijschoolhouders veroordeeld tot een taakstraf van 240 uren in verband met (het medeplegen van) een ambtenaar een gift of belofte doen dan wel dienst verlenen of aanbieden met het oogmerk om hem te bewegen in zijn bediening, in strijd met zijn plicht, iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd en hen ontzet van het recht tot uitoefening van het beroep van rijschoolhouder voor de duur van vijf jaar. Bij afzonderlijk vonnis van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag de examinator veroordeeld tot een gevangenisstraf van negen maanden voor het als ambtenaar aannemen van een gift of belofte dan wel een dienst, wetende dat deze hem zijn gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om, in strijd met zijn plicht, in zijn bediening iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd.
3. Om inzichtelijk te maken welke kandidaten vermoedelijk ten onrechte zijn geslaagd heeft de politie, aan de hand van de werkwijze van de examinator, negen indicatoren opgesteld. De eerste twee indicatoren, te weten dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator en dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan via één van de zes verdachte rijscholen zijn in al deze gevallen van toepassing. Er zijn 290 kandidaten op wie deze twee indicatoren van toepassing zijn. De combinatie van deze twee indicatoren levert volgens de politie niet voldoende verdenking op om ervan uit te kunnen gaan dat alle 290 kandidaten onterecht zijn geslaagd. Volgens de politie ontstaat er meer dan een redelijk vermoeden dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd voor het rijexamen, als naast de eerste twee indicatoren, minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Op basis van de toepassing van de indicatoren heeft de politie geconcludeerd dat het vermoeden bestaat dat 197 kandidaten, waaronder [appellant], ten onrechte zijn geslaagd voor hun rijexamen.
4. Het CBR heeft kennis genomen van de bevindingen van de politie en deelt de daarin vervatte conclusie. Indien naast de eerste twee indicatoren ten minste één van de overige indicatoren van toepassing is, is het volgens het CBR aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven, omdat destijds door de examinator niet op juiste wijze is vastgesteld dat de kandidaat aan de daarvoor geldende eisen voldeed. Het heeft daarbij de door de politie geformuleerde indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6. Indicator 9 is door het CBR niet gehanteerd. Het gaat volgens het CBR om de volgende indicatoren:
1. De kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
2. De kandidaat heeft rijexamen gedaan via één van de verdachte rijscholen;
3. Er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie. Uit onderzoek van de politie is gebleken dat kandidaten over het algemeen gebruik maken van een rijschool die in de woonplaats is gevestigd. De maximale afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de vestigingsplaats van de rijschool is ongeveer tien tot twintig kilometer. Verder is gebleken dat kandidaten over het algemene examen doen bij de dichtstbijzijnde CBR-locatie. In een rijles kan de kandidaat normaliter in het gebied rondom het examencentrum oefenen, om zich goed op het examen te kunnen voorbereiden. Uit het politieonderzoek blijkt dat kandidaten uit heel Nederland examen deden bij de examinator;
4. De kandidaat is veranderd naar een verdachte rijschool. Deze indicator is van toepassing als de kandidaat wisselt naar één van de verdachte rijscholen na vier eerdere onsuccesvolle examens. Na vier keer gezakt te zijn gaat de kandidaat het B-NO-traject (nader onderzoek rijvaardigheid) in;
5. De aanwezigheid van een proces-verbaal waaruit blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd. Dit kan een proces-verbaal van aangifte, verhoor of bevindingen zijn;
6. De aanwezigheid van een tapgesprek en/of communicatie met gebruikmaking van sms of WhatsApp waaruit blijkt dat afspraken worden gemaakt over examens tussen de verdachte examinator en één van de verdachte rijscholen.
5. Het CBR heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 februari 2015 de verklaring van rijvaardigheid van [appellant] ingetrokken. Aan hem zijn de indicatoren 1, 2 en 3 tegengeworpen. Wat betreft de derde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [appellant] in Heemskerk woont, maar gebruik maakte van een rijschool in Den Helder. De afstand tussen het woonadres en de examenlocatie bedraagt bijna 60 km. Volgens het CBR is dit een opmerkelijk grote afstand, aangezien het gebruikelijk is dat kandidaten voor een rijschool dichtbij huis kiezen. De afstand is drie tot zes keer zo groot als de afstand van tien tot twintig km die in dit verband gebruikelijk is. Er zijn meer dan vijf examenlocaties dichterbij het woonadres van [appellant] gelegen. Het CBR heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen reden gezien om de drie indicatoren niet van toepassing te achten.
Toepasselijke regelgeving
6. Artikel 4aa, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 luidt:
Het CBR is belast met het beoordelen van de rijvaardigheid.
Artikel 34, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen luidt:
Indien aan de aanvrager nog niet eerder een rijbewijs is afgegeven, dient ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister te zijn geregistreerd:
a. een verklaring van rijvaardigheid voor iedere rijbewijscategorie waarop de aanvraag betrekking heeft, waarbij de datum van registratie niet langer dan drie jaar vóór de aanvraag mag liggen;
[…]
Artikel 50, eerste lid, luidt:
Verklaringen van rijvaardigheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die bij een onderzoek naar de rijvaardigheid voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie waarvoor de verklaring wordt verlangd, aan de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde eisen blijkt te voldoen.
Artikel 72, eerste lid, luidt:
Het praktijkexamen voor het rijbewijs B bestaat uit het afleggen van een rijproef met een motorrijtuig op vier wielen, waarvan de toegestane maximum massa niet meer bedraagt dan 3500 kg, en dat niet is ingericht voor het vervoer van meer dan 8 personen, de bestuurder daaronder niet begrepen. Het motorrijtuig dient een snelheid te kunnen bereiken van ten minste 100 km per uur.
Artikel 85 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de examinator bij het onderzoek naar de rijvaardigheid heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.
Artikel 86, eerste lid luidt:
De aanvrager van een verklaring van rijvaardigheid, die binnen een tijdsbestek van vijf jaren tot vier maal toe ter zake van dezelfde rijbewijscategorie een mededeling heeft ontvangen dat hij niet aan de bij ministeriële regeling ten aanzien van die rijbewijscategorie vastgestelde eisen heeft voldaan, dient zich, indien hij een nieuwe aanvraag ter verkrijging van een verklaring van rijvaardigheid voor die rijbewijscategorie indient, te onderwerpen aan een nader onderzoek naar zijn rijvaardigheid.
Artikel 87 luidt:
Het nader onderzoek bestaat uit het afleggen van een rijproef ten overstaan van een door het CBR aangewezen rijvaardigheidsadviseur. De artikelen 54 en 55, 67 tot en met 82 en 84 zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 89 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de rijvaardigheidsadviseur bij het nader onderzoek voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.
Beoordeling van het hoger beroep
7. [appellant] heeft zijn hogerberoepsgrond dat de rechtbank heeft miskend dat het CBR heeft gehandeld in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht ter zitting van de Afdeling ingetrokken. Deze grond behoeft derhalve geen bespreking meer.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CBR de algemene beslisregel heeft mogen hanteren dat de verklaring van rijvaardigheid kan worden ingetrokken in die gevallen waarin sprake is van de eerste twee indicatoren en minimaal één van de overige indicatoren. Hij voert daartoe aan dat nu sprake is van een intrekking van een begunstigende beschikking, de verklaring eerst mag worden ingetrokken indien onomstotelijk vast staat dat de verklaring ten onrechte is afgegeven. Hij voert verder aan dat de eerste drie indicatoren in elkaars verlengde liggen, zodat niet kan worden gesproken van drie separate indicatoren. Hij voert tot slot aan dat de op hem van toepassing geachte indicatoren zo gering zijn in vergelijking met de feiten in andere zaken dat van de van toepassing geachte indicatoren niet de overtuiging uitgaat dat de rijvaardigheid op onjuiste wijze is beoordeeld.
8.1. De Afdeling stelt voorop dat, zoals is overwogen in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:138, de intrekking van de verklaring van rijvaardigheid geen punitieve sanctie is.
8.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in voormelde uitspraak van heden impliceert de bevoegdheid van het CBR om een verklaring van rijvaardigheid af te geven indien de betrokkene succesvol heeft afgereden, dat het CBR deze verklaring kan intrekken in die gevallen waarin aanzienlijke twijfel bestaat over de vraag of het rijvaardigheidsexamen daadwerkelijk met goed gevolg is afgenomen, mits de intrekking niet in strijd komt met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
8.3. De intrekking van de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid is een belastend besluit. Bij dergelijke besluiten ligt de bewijslast dat er zich gronden voordoen om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken bij het bestuursorgaan. Om aan deze bewijslast te voldoen, is het, zoals de Afdeling verder heeft overwogen in voormelde uitspraak, aan het CBR om aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven. Anders dan [appellant] betoogt, hoeven de feiten niet te worden bewezen in de door hem bedoelde zin.
8.4. Het CBR heeft bij zijn besluitvorming gebruik gemaakt van de door de politie opgestelde indicatoren. De Afdeling ziet met de rechtbank geen grond voor het oordeel dat deze indicatoren niet gehanteerd mogen worden. Voor het oordeel dat de eerste drie indicatoren in elkaars verlengde liggen en niet als separate indicatoren mogen worden gehanteerd, ziet de Afdeling geen grond, nu deze indicatoren afzonderlijk van elkaar te onderscheiden zijn. De examinator nam niet alleen examens af van kandidaten van de rijschool van [appellant], maar ook van kandidaten van andere rijscholen en ook in andere plaatsen dan Den Helder. Dat [appellant] in Den Helder rijlessen zou volgen en daar examen heeft gedaan, betekende ook niet zonder meer dat hij zijn examen zou afleggen bij de verdachte examinator. Het CBR heeft, zoals de rechtbank heeft vastgesteld, als uitgangspunt genomen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één extra indicator van toepassing moet zijn om tot intrekking van de verleende verklaring van rijvaardigheid over te gaan. De aanwezigheid van drie indicatoren biedt weliswaar geen sluitend bewijs dat aan de betrokkene ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven, maar dit acht de Afdeling, gelet op de op het CBR rustende bewijslast, ook niet vereist. Indien de eerste twee en minimaal een derde indicator van toepassing zijn, bestaat dermate veel twijfel over de vraag, of de betrokkene daadwerkelijk heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, dat het CBR aannemelijk heeft kunnen achten dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan de betrokkene is afgegeven. De betrokkene zal dit dan moeten weerleggen, bijvoorbeeld door aannemelijk te maken dat het CBR één of meer indicatoren ten onrechte van toepassing heeft geacht. Hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd, dient het CBR te betrekken bij zijn op de persoon gerichte onderzoek. Het dient daarbij tevens te betrekken of, in geval van deelname aan de aan hem aangeboden rijvaardigheidsbeoordeling, de betrokkene alsnog heeft laten zien dat hij over de vereiste rijvaardigheid beschikt. Indien de betrokkene er niet in slaagt tegenbewijs ten aanzien van de toegepaste indicatoren te leveren en/of niet heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, kan het CBR tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid overgaan.
8.5. [appellant] heeft verklaard dat hij op advies van een collega, wegens de overzichtelijke verkeerssituatie in Den Helder en de mogelijkheid om in het weekend lessen te volgen heeft gekozen voor de rijschool in Den Helder. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het CBR hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de redenen waarom hij is overgestapt naar de rijschool in Den Helder geen afdoende verklaring heeft geoordeeld voor het volgen van rijlessen en het afleggen van het examen op bijna 60 km van zijn woonplaats. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat het CBR de vierde indicator ten onechte van toepassing heeft geacht.
Nu in dit geval de eerste twee en minimaal één van de overige indicatoren op [appellant] van toepassing zijn, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR aannemelijk heeft gemaakt dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven. Dat, naar [appellant] stelt, in vergelijking met de feiten in andere zaken de toegepaste indicatoren beperkt zijn, is onvoldoende voor een ander oordeel. Dat geldt ook voor de stelling van [appellant] dat hij vrijwel dagelijks auto reed en geen schade heeft veroorzaakt, nu de omstandigheid dat [appellant] zich zonder geregistreerde verkeersincidenten op de weg heeft begeven niet betekent dat hij beschikt over de verkeersvaardigheden die nodig zijn voor een verantwoorde verkeersdeelname.
Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CBR voldoende heeft gemotiveerd dat het, gegeven de resultaten die [appellant] bij zijn voorlaatste examen heeft behaald evenzeer onaannemelijk is dat hij zo kort daarna op rechtmatige wijze is geslaagd. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat hij tussen zijn voorlaatste en laatste examen
zodanig veel rijlessen heeft gevolgd dat het niet onmogelijk was voor hem om te slagen.
9.1. Het CBR heeft de intrekking van de verklaring van rijvaardigheid gebaseerd op de toepasselijkheid van ten minste drie indicatoren. Gelet op het vorenoverwogene heeft het CBR aannemelijk gemaakt dat zich in ieder geval drie indicatoren voordoen en dat de verklaring ten onrechte is afgegeven. In het kader van de heroverweging in bezwaar heeft het CBR alle volgens hem relevante feiten en omstandigheden meegewogen bij zijn beoordeling. Volgens het CBR heeft [appellant] bij het voorlaatste examen op zes van de zeven onderdelen onvoldoende gescoord. Op grond van de bij hem aanwezige deskundigheid acht het CBR het onaannemelijk dat [appellant], gelet op de resultaten van het voorlaatste examen en de in het dossier aanwezige stukken, onaannemelijk dat hij slechts drie weken daarna op rechtmatige wijze is geslaagd.
9.2. [appellant] heeft op 30 januari 2014, 13 maart 2014, 14 mei 2014, 18 juni 2014, 24 juli 2014 en 13 augustus 2014 rijexamen gedaan. Uit de in het dossier aanwezige uitslagformulieren blijkt dat [appellant] veelvuldig onvoldoende scoorde op onder meer de onderdelen voertuigbeheersing, kijkgedrag, aangepast en besluitvaardig rijden en rekening houden met de belangen van medeweggebruikers. De rijexamens van 18 juni 2014 en 24 juli 2014 zijn afgebroken in verband met verkeersgevaarlijk rijden.
Ter zitting van de rechtbank werd het CBR vergezeld door [persoon], rijexaminator bij het CBR. Met hem zijn de resultaten van de bij [appellant] afgenomen rijexamens besproken. Niet in geschil is dat [persoon] een ervaren examenmanager bij het CBR is. Naar het oordeel van de Afdeling beschikt hij over voldoende deskundigheid op het gebied van rijexamens om betrouwbare uitspraken te doen.
De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank, gelet op verhandelde ter zitting, ten onrechte heeft overwogen dat het CBR voldoende heeft gemotiveerd dat het, gegeven de resultaten die [appellant] bij het voorlaatste examen heeft gehaald, evenzeer onaannemelijk is dat hij zo kort daarna op rechtmatige wijze is geslaagd. Dat, zoals [appellant] aanvoert, het aantal door hem gevolgde lessen in veel gevallen voldoende is om op te gaan voor een rijexamen, waarbij hij verwijst naar het feit dat rijscholen ook vaak intensieve rijcurussen van tien dagen aanbieden, betekent niet dat dat in zijn geval ook zo is. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de voorlaatste twee rijexamens van [appellant] zijn afgebroken wegens verkeersgevaarlijk rijden. Dat, naar [appellant] stelt, de verklaringen van [persoon] niet wetenschappelijk zijn gestaafd, leidt niet tot een ander oordeel.
Het betoog faalt.
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de verklaring van de rijschoolhouder dat [appellant] het examen op eigen kracht heeft gehaald. Hij voert daartoe aan dat de overige verklaringen van de rijschoolhouder wel als geloofwaardig zijn aangemerkt, zodat de betrouwbaarheid van de rijschoolhouder niet terzijde kan worden geschoven.
10.1. Van het verhoor van de rijschoolhouder is op 11 oktober 2014 een proces-verbaal van verhoor verdachte opgemaakt. Uit dit proces-verbaal blijkt dat de rijschoolhouder op de vraag welke leerlingen tegen betaling examen hebben gedaan, heeft geantwoord: '[appellant] twijfel ik over. Ik denk op eigen kracht maar dit weet ik niet zeker'.
Daargelaten in hoeverre de verklaringen van de rijschoolhouder geloofwaardig zijn, volgt uit het proces-verbaal slechts dat hij niet zeker weet of [appellant] op eigen kracht zijn rijexamen heeft gehaald. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat deze verklaring niet alsnog tot de conclusie kan leiden dat het examen op 13 augustus 2014 wel op rechtmatige wijze heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
Slotsom
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Pieters
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2017
473.