ECLI:NL:RVS:2017:808
Raad van State — Uitspraak 


201606063/1/A3.
Datum uitspraak: 29 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], wonend te Brunssum,
2.    het college van burgemeester en wethouders van Brunssum,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 juli 2016 in zaak
nr. 15/2943 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 30 april 2015 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om aan het bijgebouw, gelegen op het achtererf bij de woning aan de [locatie] te Brunssum, een huisnummer toe te kennen, afgewezen.
Bij besluit van 25 augustus 2015 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 augustus 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college heeft voorts incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2017, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.T.L.J. Jongen, rechtsbijstandverlener te Roermond, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.E.J.P. Aarts-Frehen en ir. J.I.M. Demarteau, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het geschil ziet op de vraag of aan het bijgebouw, gelegen op het achtererf bij de woning aan de [locatie] te Brunssum van [appellant sub 1], een huisnummer moet worden toegekend.
Besluitvorming college
2.    Het college heeft het verzoek van [appellant sub 1] om aan het bijgebouw een huisnummer toe te kennen afgewezen, omdat het bijgebouw niet als een verblijfsobject in de zin van artikel 1, aanhef en onder q, van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen (hierna: Wet bag) kan worden aangemerkt. Het college heeft daaraan een inspectierapport van 12 maart 2015 ten grondslag gelegd. Inspecteurs hebben geconstateerd dat het feitelijk gebruik van het bijgebouw niet overeenkomt met het gebruiksdoel wonen. De inspecteurs hebben geen slaapgelegenheid, zoals een bed met beddengoed en kleding, aangetroffen. Daarnaast is het bijgebouw voor de nutsvoorzieningen, zoals water en elektriciteit, afhankelijk van de woning, het hoofdgebouw. Het bijgebouw is geen verblijfsobject, omdat het niet in functioneel opzicht zelfstandig kan worden gebruikt, aldus het college.
Het college heeft de afwijzing in bezwaar gehandhaafd. Het college heeft aan de motivering van de afwijzing toegevoegd dat het bijgebouw geen eigen exclusieve toegang heeft nu het bijgebouw alleen via een erfdienstbaarheid via de Marebosjesweg danwel via de toegangsdeur van het hoofdgebouw kan worden betreden. Dat het bijgebouw kan worden verkocht en dat in het verleden in het kader van fiscale wetgeving een huisnummer aan het bijgebouw is toegekend, doet daar niet aan af, aldus het college.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd, omdat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en gebrekkig is gemotiveerd. Zij heeft daartoe overwogen dat het college voor de vaststelling van de feiten is uitgegaan van voormeld inspectierapport. Volgens de rechtbank is het al dan niet aanwezig zijn van nutsvoorzieningen bij de vaststelling van een eenheid van gebruik, en daarmee bij de afbakening van een verblijfsobject, niet bepalend. Daarnaast blijkt uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting dat het bijgebouw door de zoon van [appellant sub 1] als woning wordt gebruikt hetgeen door het college niet is onderkend. De omstandigheid dat het bijgebouw niet voldoet aan de vereisten van het Bouwbesluit is niet relevant voor de vraag of het bijgebouw als verblijfsobject in de zin van de Wet Bag moet worden aangemerkt, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft vervolgens de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand gelaten, omdat het college zich op goede grond op het standpunt heeft kunnen stellen dat ten aanzien van het bijgebouw geen sprake is van een eenheid van gebruik die wordt ontsloten via een eigen afsluitbare toegang vanaf de openbare weg. Uit onderzoek bij het Kadaster is namelijk gebleken dat het bijgebouw alleen via een erfdienstbaarheid op het naastgelegen erf danwel via de toegangsdeur van het hoofdgebouw kan worden betreden. Hierdoor wordt, onder verwijzing naar de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet bag, niet voldaan aan het criterium van zelfstandigheid. Het bijgebouw voldoet hiermee niet aan de definitie van verblijfsobject in de zin van artikel 1, aanhef en onder q, van de Wet bag, aldus de rechtbank.
Hogerberoepsgronden [appellant sub 1]
4.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ook in het geval dat een toegang naar een gebouw via een erfdienstbaarheid loopt, voldaan wordt aan het criterium van zelfstandigheid. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank zich ten onrechte heeft gebaseerd op de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet bag. Volgens haar ziet de eis dat een verblijfsobject een eigen afsluitbare toegang moet hebben op de exclusiviteit van het verblijfsobject en niet op de ontsluiting van het verblijfsobject. Ook uit de definitie van verblijfsobject valt volgens haar niet op te maken dat toegang tot het verblijfsobject via een erfdienstbaarheid is uitgesloten. Daarnaast kan de toegang naar het bijgebouw via de toegangsdeur van het hoofdgebouw worden beschouwd als een gedeelde verkeersruimte. [appellant sub 1] voert voorts aan dat aan andere bijgebouwen in de omgeving, waarbij ook sprake is van een erfdienstbaarheid, wel een huisnummer is toegekend. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus [appellant sub 1].
Gronden incidenteel hoger beroep college
5.    Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bijgebouw niet een in functioneel opzicht zelfstandig te gebruiken gebouw is dat geschikt is voor woondoeleinden. Het college voert daartoe aan dat het bijgebouw is opgericht als berging bij het hoofdgebouw aan de [locatie]. In dat verband verwijst het college naar een tekening behorende bij de vergunning voor de oprichting van een erfafscheiding op het adres in 1983. Een berging is geen verblijfsobject dat geschikt is voor woondoeleinden. De berging is ondergeschikt aan het hoofdgebouw. Daarnaast ontbreekt een water- en elektriciteitsmeter, wordt niet voldaan aan het hoogtevereiste uit het Bouwbesluit en is er onvoldoende ventilatie aanwezig in het bijgebouw, aldus het college.
Juridisch kader
6.    Artikel 1, aanhef en onder l en q, van de Wet bag luidt:
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
l. nummeraanduiding: door het bevoegde gemeentelijke orgaan als zodanig toegekende aanduiding van een verblijfsobject, een standplaats of een ligplaats.
[…]
q. verblijfsobject: kleinste binnen één of meer panden gelegen en voor woon-, bedrijfsmatige of recreatieve doeleinden geschikte eenheid van gebruik, die ontsloten wordt via een eigen afsluitbare toegang vanaf de openbare weg, een erf of een gedeelde verkeersruimte, onderwerp kan zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen en in functioneel opzicht zelfstandig is.
Artikel 6, eerste lid, luidt:
"De gemeenteraad […] kent nummeraanduidingen toe aan de op het grondgebied van de gemeente gelegen verblijfsobjecten, standplaatsen en ligplaatsen."
Artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet luidt:
"De raad kan aan het college […] bevoegdheden overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet."
Artikel 1, aanhef en onder f en l, van de Verordening naamgeving en nummering (adressen) van de gemeente Brunssum luidt:
""In deze verordening (en de daarop berustende bepalingen) wordt verstaan onder:
[…]
f. Nummeraanduiding: door het college als zodanig toegekende aanduiding van een verblijfsobject, een standplaats, een ligplaats en een afgebakend terrein dat bestaat uit een of meer Arabische cijfers, al dan niet met toevoeging van een letter- en/of cijfercombinatie.
[…]
l. Verblijfsobject: de kleinste binnen één of meerdere panden gelegen en voor woon-, bedrijfsmatige of recreatieve doeleinden geschikte eenheid van gebruik die ontsloten wordt via een eigen afsluitbare toegang vanaf de openbare weg, een erf of een gedeelde verkeersruimte, die onderwerp kan zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen en in functioneel opzicht zelfstandig is.
Artikel 3, tweede lid, luidt:
"Het college kent binnen het grondgebied van de gemeente nummers toe aan verblijfsobjecten, ligplaatsen en standplaatsen."
6.1.    Een object is een verblijfsobject in de zin van artikel 1, aanhef en onder q, van de Wet bag indien aan de daarin cumulatief gestelde criteria wordt voldaan. Een van die criteria is dat de eenheid van gebruik in functioneel opzicht zelfstandig is. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 726, nr. 3, blz. 6) moeten als afzonderlijk verblijfsobject worden aangemerkt objecten die, alhoewel zij een ondersteunend karakter hebben, niet onlosmakelijk met een bepaalde nabijgelegen andere eenheid van gebruik zijn verbonden, in die zin dat een directe ruimtelijke relatie daarmee ontbreekt. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij een garagebox die op enige afstand is gelegen van de woning waaraan deze ten dienste staat, aldus de toelichting.
Bij de uitoefening van zijn bevoegdheid tot toekenning van een nummeraanduiding neemt het college het Objectenhandboek voor de basisregistraties adressen en gebouwen 2009 (hierna: het Objectenhandboek) als uitgangspunt. Het Objectenhandboek is een handreiking van het voormalige Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer voor de afbakening in de praktijk van het begrip ‘verblijfsobject’. In dit handboek is de hiervoor weergegeven toelichting nader uitgewerkt. In het Objectenhandboek staat ten aanzien van garageboxen vermeld:
"Garageboxen worden niet als verblijfsobjecten afgebakend; er zijn echter twee uitzonderingen. Uitzondering 1. Een garagebox die in gebruik is als zelfstandige woonruimte of als bedrijfsruimte en beschikt over een eigen toegang (vanaf de openbare weg, een erf of een gedeelde verkeersruimte), wordt wel als verblijfsobject afgebakend. […]
Uitzondering 2. Een garagebox die zo gelegen is dat niet duidelijk is bij welk woonobject deze hoort, wordt eveneens wel als verblijfsobject afgebakend. Dit laatste geldt voor garageboxen die deel uitmaken van series garageboxen en voor garageboxen onder galerijflatgebouwen."
6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling dient, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het bijgebouw te worden aangemerkt als een verblijfsobject in de zin van artikel 1, aanhef en onder q, van de Wet bag. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
Het betreft hier een bijgebouw dat zich bevindt op het achtererf van de woning van [appellant sub 1]. Het bijgebouw is in het verleden opgericht als berging en is te vergelijken met een garagebox. Ten tijde van belang was het bijgebouw, zoals blijkt uit de foto’s uit het dossier, in gebruik als zelfstandige woning die wordt bewoond door de zoon van [appellant sub 1]. Het bijgebouw is een kleinste binnen één of meer panden gelegen en voor woondoeleinden geschikte eenheid van gebruik. Het bijgebouw heeft een eigen afsluitbare toegang en is te bereiken via een erfdienstbaarheid via de Marebosjesweg. Het bijgebouw wordt aldus ontsloten via een erf. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, houdt het vereiste dat een verblijfsobject een eigen afsluitbare toegang moet hebben in dat het gebruik van de eenheid exclusief moet zijn en ziet het niet op de exclusiviteit van de ontsluiting van de eenheid. Voorts is het al dan niet aanwezig zijn van nutsvoorzieningen bij de vaststelling van een eenheid van gebruik en daarmee bij de afbakening van verblijfsobjecten niet bepalend (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8431).
Het gebruik van het bijgebouw is voorts niet onlosmakelijk verbonden met de woning en een directe ruimtelijke relatie met de woning ten dienste waarvan het bijgebouw staat, ontbreekt. Dit betekent dat het bijgebouw in functioneel opzicht zelfstandig is. Daarmee kan het onderwerp zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen. Dat niet wordt voldaan aan het hoogtevereiste uit het Bouwbesluit, dat er onvoldoende ventilatie aanwezig zou zijn in het bijgebouw en dat bij verkoop splitsing van de percelen mogelijk noodzakelijk is om het bijgebouw te kunnen bereiken, maakt dat niet anders nu, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1980), de praktische uitvoerbaarheid bij de beoordeling of een verblijfsobject onderwerp zou kunnen zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen niet relevant is.
Nu het bijgebouw als een verblijfsobject in de zin van artikel 1, aanhef en onder q, van de Wet bag dient te worden aangemerkt, heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om aan het bijgebouw, gelegen op het achtererf bij de woning aan de [locatie] te Brunssum, een huisnummer toe te kennen, ten onrechte afgewezen.
Conclusie
7.    Gelet op het voorgaande is het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar van 25 augustus 2015 in stand zijn gelaten, te worden vernietigd. Nu dat besluit reeds door de rechtbank is vernietigd, dient het college een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. De Afdeling geeft het college in dat verband ter overweging mee dat de gemachtigden van het college ter zitting van de Afdeling desgevraagd hebben verklaard dat aan het bijgebouw een huisnummer aan de Marebosjesweg zal worden toegekend indien het bijgebouw als verblijfsobject dient te worden aangemerkt en voorts dat [appellant sub 1] ter zitting heeft verklaard dat zij geen bezwaar daartegen heeft.
8.    Het college dient op na te melden in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 juli 2016 in zaak nr. 15/2943, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 25 augustus 2015 in stand blijven;
III.    bevestigt de uitspraak voor het overige;
IV.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Brunssum ongegrond;
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Brunssum tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Brunssum aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Pans    w.g. Soffner
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2017
818.