ECLI:NL:RVS:2017:60
Raad van State — Uitspraak 


201600238/1/A3.
Datum uitspraak: 11 januari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 december 2015 in zaak nr. 15/1861 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2014 heeft de minister aan [appellante] een boete van € 79.200,00 opgelegd.
Bij besluit van 10 april 2015 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 35.200,00.
Bij uitspraak van 2 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.S. Kikkert, advocaat [NAAM], door [gemachtigde] en door G. Kuik, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer en door J. Jacobi, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 1 februari 2014 heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de ILT) ten kantore van [appellante] een onaangekondigde controle verricht op de naleving van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw) in de periode van 6 januari 2014 tot en met 1 februari 2014. Tijdens en na deze controle heeft de ILT [appellante] verzocht om gegevens betreffende de rij- en rusttijden van de bij haar in dienst zijnde vrachtwagenchauffeurs. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] onvoldoende aan dit verzoek heeft voldaan en dat zij derhalve in strijd met artikel 4:3, eerste lid, van de Atw geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd. Om deze reden heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd. Bij het besluit van 1 december 2014 is de minister uitgegaan van achttien overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Bij het besluit van 10 april 2015 heeft de minister overwogen dat tien van de achttien gevallen twee voertuigen betreffen ten aanzien waarvan de ILT bij e-mailbericht van 14 maart 2014 aan [appellante] heeft medegedeeld dat de gevraagde data waren ingeleverd. Daarom is de minister bij het besluit van 10 april 2015 uitgegaan van acht overtredingen en heeft hij de boete verlaagd.
2. De rechtbank heeft overwogen dat de minister terecht het standpunt heeft ingenomen dat [appellante] artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. De rechtbank heeft geen reden gezien de boete onevenredig te achten.
Overtredingen
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister terecht het standpunt heeft ingenomen dat zij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. [appellante] voert daartoe aan dat de rechtbank er ten onrechte van uit is gegaan dat zij tijdens de controle op 1 februari 2014 alle gevraagde gegevens betreffende de rij- en rusttijden kon en moest overleggen. Dat was onmogelijk, aangezien ten tijde van die controle vrachtauto’s goederen aan het vervoeren waren en dus niet op haar terrein waren. Voor een controle op de naleving van de Atw dienen in een vrachtauto aanwezige gegevens te worden onderzocht. In een vrachtauto dient de registratie van de afgelopen 28 dagen aanwezig te zijn. Ook wegens die termijn kon zij op 1 februari 2014 niet alle gevraagde gegevens betreffende de gecontroleerde periode overleggen. Zij heeft naderhand alle gevraagde gegevens tijdig verstrekt. De ILT heeft ten onrechte gesteld dat zij dit niet heeft gedaan. Wat de in bezwaar en beroep door de inspecteur bij de ILT Jacobi afgelegde verklaringen betreft, dient het tijdsverloop sinds de controle in aanmerking te worden genomen. Ook dient in aanmerking te worden genomen dat de betreffende inspecteur in het door hem opgestelde boeterapport van 24 juni 2014 melding heeft gemaakt van tien overtredingen betreffende twee voertuigen ten aanzien waarvan hij eerder had medegedeeld dat de gevraagde data waren ingeleverd. Dit roept twijfels op over de nauwkeurigheid waarmee de inspecteur werkt. Gelet op de door hem gezaaide verwarring, dient ook rekening te worden gehouden met de tachograafschijven en registratiebladen die zij heeft overgelegd bij haar zienswijze op het voornemen van de minister tot oplegging van een boete. De zienswijzeprocedure is bovendien bedoeld om fouten te herstellen, aldus [appellante].
3.1. Artikel 4:3, eerste lid, van de Atw luidt als volgt:
"Een werkgever […] voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt."
Wat in de transportsector onder deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden, als bedoeld in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw wordt verstaan, vloeit onder meer voort uit de ten tijde hier van belang geldende Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (PB 1985, L 370; hierna: de Verordening).
Artikel 14, tweede lid, van de Verordening luidde ten tijde hier van belang als volgt:
"De onderneming moet de registratiebladen en afdrukken, […] ten minste één jaar na het gebruik in chronologische volgorde en leesbare vorm bewaren; [..] De registratiebladen, afdrukken en overgebrachte gegevens moeten op verzoek van de met de controle belaste ambtenaren worden overgelegd of overhandigd."
3.2. Dat het, naar [appellante] stelt, tijdens de controle op 1 februari 2014 onmogelijk was om alle gevraagde gegevens betreffende de rij- en rusttijden over te leggen, is niet van belang. Aan de boete en het oordeel van de rechtbank daarover is immers niet slechts ten grondslag gelegd dat [appellante] die dag niet alle gevraagde gegevens heeft overgelegd, maar ook dat zij niet volledig gebruik heeft gemaakt van de aan haar geboden gelegenheid om de gevraagde gegevens later over te leggen. Ter beoordeling staat of [appellante] inderdaad niet volledig gebruik heeft gemaakt van deze gelegenheid.
3.3. De ILT heeft in het op 24 juni 2014 door haar opgemaakte boeterapport verslag gedaan van de controle op 1 februari 2014 en op gedetailleerde wijze, onder verwijzing naar bijgevoegde registratiebladen en gegevens van digitale meetpunten in het wegdek, uiteengezet dat ten aanzien van verschillende vrachtauto’s op verschillende momenten geen deugdelijke registratie van arbeids- en rusttijden heeft plaatsgevonden. Volgens het rapport is aan [appellante] tot 1 april 2014 de gelegenheid geboden om gegevens betreffende de arbeids- en rusttijden te verstrekken en heeft zij fasegewijs gegevens verstrekt, waarvan het laatste deel in de tweede week van april 2014 is overgelegd, en is na analyse gebleken dat [appellante] niet alle gevraagde gegevens heeft overhandigd.
Op 9 maart 2015 heeft de behandelend inspecteur een nader rapport opgemaakt, waarin hij heeft verklaard dat hij in de namiddag van 1 februari 2014 [appellante] heeft gevraagd bepaalde gegevens na te sturen, namelijk urenstaten van alle chauffeurs, zogenoemde C- en M-data van alle chauffeurs en voertuigen, tachograafkaarten of registratiebladen van alle chauffeurs en voertuigen, een personeelslijst en zogenoemde TomTom exportgegevens. In het nadere rapport wijst de inspecteur op een e-mailwisseling die vervolgens met de toenmalige advocaat [NAAM][appellante] heeft plaatsgevonden. Van deze e-mailwisseling zijn e-mailberichten in het dossier opgenomen. Hieruit blijkt dat de ILT bij e-mailbericht van 3 maart 2014 aan de toenmalige advocaat [NAAM][appellante] tijdens de controle op 1 februari 2014 niet in staat was om alle gevraagde gegevens betreffende de arbeids- en rusttijden over te leggen en dat toen met haar is afgesproken dat zij de ontbrekende gegevens binnen drie weken zou verstrekken. Bij het e-mailbericht van 3 maart 2014 heeft de ILT de toenmalige advocaat [NAAM]7 maart 2014 na te komen. Bij e-mailbericht van 5 maart 2014 heeft de toenmalige advocaat [NAAM]verzochte gegevens kunnen worden gestuurd en over welke periode om gegevens wordt gevraagd. Volgens het nadere rapport heeft de ILT vervolgens per e-mail het desbetreffende adres aan de toenmalige advocaat [NAAM]ontvangen, welke na analyse ontoereikend bleken te zijn. Bij e-mailbericht van 14 maart 2014 heeft de ILT aan de toenmalige advocaat [NAAM]el van de gevraagde gegevens had ontvangen en heeft zij hem verzocht om uiterlijk op 1 april 2014 de gegevens van de bestuurderskaarten van alle chauffeurs, met uitzondering van vijf met naam genoemde chauffeurs, toe te zenden, alsmede de digitale data of tachograafschijven van de in een bijgevoegd overzicht vermelde vrachtauto’s. Volgens het nadere rapport heeft [appellante] in de loop van april 2014 wederom gegevens toegestuurd en is de ILT daarna tot definitieve uitwerking van gegevens overgegaan en heeft zij op basis daarvan het rapport van 24 juni 2014 opgesteld.
De rechtbank heeft de inspecteur Jacobi op 23 november 2015 onder ede als getuige gehoord. De inspecteur heeft daarbij verklaard dat [appellante] tijdens de controle op 1 februari 2014 stukken heeft overgelegd en daarna nog tweemaal, namelijk in februari 2014 en in april 2014, alsmede dat hij alle stukken met een collega heeft geanalyseerd. Tevens heeft de inspecteur verklaard dat hij de stukken die [appellante] heeft overgelegd bij haar zienswijze op het boetevoornemen, niet eerder had gezien.
3.4. Het tijdsverloop sinds de controle op 1 februari 2014 doet geen afbreuk aan de door en namens de ILT in bezwaar en beroep afgelegde verklaringen, omdat deze verklaringen aansluiten op hetgeen in het rapport van 24 juni 2014 en in de e-mailberichten is vermeld. Aan de verklaringen wordt evenmin afbreuk gedaan doordat de ILT in het rapport melding heeft gemaakt van tien overtredingen betreffende twee voertuigen ten aanzien waarvan zij eerder had medegedeeld dat de gevraagde data waren ingeleverd. Deze vergissing doet op zichzelf nog niet vermoeden dat hetgeen de ILT overigens heeft verklaard, onjuist is.
Gelet op de verklaringen van de ILT en de e-mailberichten, mocht de minister ervan uitgaan dat [appellante] niet alle gevraagde gegevens betreffende de arbeids- en rusttijden binnen de daartoe gestelde termijn heeft verstrekt. [appellante] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Uit de bij haar aanvullende beroepschrift gevoegde verzendbewijzen blijkt weliswaar dat zij op 7 maart 2014 een brief en op 31 maart 2014 een pakket aangetekend naar de ILT heeft verzonden, maar hieruit blijkt niet wat de inhoud van die brief en dat pakket was. [appellante] heeft verder geen stukken overgelegd ter motivering van haar stelling dat zij tijdens de controle op 1 februari 2014 en bij de twee aangetekende verzendingen alle gevraagde stukken aan de ILT heeft doen toekomen. Verder is van belang dat [appellante] in haar zienswijze op het boetevoornemen en in haar aanvullende bezwaarschrift niet heeft gesteld dat zij de bij de zienswijze overgelegde tachograafschijven en registratiebladen reeds eerder had overgelegd.
3.5. In een zienswijze op een voornemen tot oplegging van een boete kan de betrokkene aanvoeren dat in het voornemen ten onrechte ervan is uitgegaan dat hij een overtreding heeft begaan of dat oplegging van een boete onredelijk is. Indien een overtreding is begaan, kan een zienswijze daar echter geen verandering meer in brengen. Dat [appellante] bij haar zienswijze op het boetevoornemen tachograafschijven en registratiebladen heeft overgelegd, laat onverlet dat zij niet binnen de daartoe gestelde termijn alle gevraagde gegevens betreffende de arbeids- en rusttijden heeft overgelegd. Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Verordening was zij gehouden om tijdig aan het verzoek tot overlegging te voldoen. Door dit na te laten, voerde [appellante] in strijd met artikel 4:3, eerste lid, van de Atw geen deugdelijke registratie ter zake van de arbeids- en rusttijden die het toezicht op de naleving van de Atw en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakte. De Afdeling heeft dienovereenkomstig overwogen in de uitspraak van 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3088.
3.6. Gezien het voorgaande, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de minister terecht het standpunt heeft ingenomen dat [appellante] artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Het betoog faalt.
Evenredigheid boete
4. [appellante] betoogt tevens dat de rechtbank heeft miskend dat de boete onevenredig is. Zij voert daartoe aan dat alle gevraagde gegevens betreffende de arbeids- en rusttijden aanwezig waren, doch slechts niet tijdig zijn overgelegd. Bovendien moet rekening worden gehouden met de onduidelijke communicatie van de ILT en met het feit dat niet is gebleken dat zij regelmatig haar registratieverplichting niet nakomt, aldus [appellante].
4.1. Ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete, tenzij de hoogte daarvan bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 augustus 2014, kan de minister omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien de rechter het beleid als zodanig niet onredelijk heeft bevonden, dient de minister echter bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de door artikel 5:46, tweede lid, gestelde eisen. Indien dat niet het geval is, dient de bestuurlijke boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
Volgens de ten tijde hier van belang van toepassing zijnde Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) geldt bij de berekening van een bestuurlijke boete voor een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw een normbedrag van € 4.400,00 als uitgangspunt.
4.2. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 20 augustus 2014, doet het na de daartoe gestelde termijn alsnog overleggen van de gevraagde gegevens in beginsel geen afbreuk aan de ernst van de overtredingen en de mate van verwijtbaarheid. Er is geen reden om af te wijken van dat uitgangspunt, gelet op de meermaals aan [appellante] geboden gelegenheid om niet tijdens de controle op 1 februari 2014 overgelegde gegevens alsnog te verstrekken. Gelet op het e-mailbericht van 14 maart 2014, is er geen grond voor het oordeel dat de ILT ten aanzien van de acht aan de boete ten grondslag gelegde overtredingen onduidelijk heeft gecommuniceerd. Ook van belang is dat meerdere chauffeurs en vrachtauto’s bij de overtredingen betrokken waren. Gezien deze omstandigheden, heeft de rechtbank de boete terecht niet onevenredig geacht. Het betoog faalt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Slump w.g. De Vries
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2017
582.