ECLI:NL:RBROT:2016:2832
Rechtbank ROT — Uitspraak 


Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 15/3040
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 april 2016 in de zaak tussen
[Bedrijf I] , gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. B.J.V. Keupink,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. Odijk.
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 352.000,- wegens 44 overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
Bij besluit van 7 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 december 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Wettelijk kader
1.1.
Op grond van artikel 1, onder b, sub 1° van de Wav wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder werkgever: degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
Op grond van artikel 1, onder c, van de Wav wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder vreemdeling: hetgeen daaronder wordt verstaan in de Vreemdelingenwet 2000.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wav, zoals die luidde ten tijde van belang, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Wav, zoals die luidde ten tijde van belang, is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling
ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander beschikt over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning.
Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wav is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie ingevolge bepalingen, vastgesteld bij overeenkomst met andere mogendheden dan wel bij een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, een tewerkstellingsvergunning niet mag worden verlangd.
Op grond van artikel 18 van de Wav wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, van de Wav als overtreding aangemerkt.
Op grond van artikel 19a, eerste lid, van de Wav wordt namens verweerder de bestuurlijke boete opgelegd aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
Op grond van artikel 19d, zesde lid (tot 1 januari 2013: derde lid), van de Wav stelt verweerder beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.
1.2.
Op grond artikel 1e van het Besluit uitvoering Wav (het Besluit) is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening tijdelijk in Nederland arbeid verricht in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of Zwitserland, mits
a. de vreemdeling gerechtigd is als werknemer van deze werkgever de arbeid te verrichten in het land alwaar de werkgever gevestigd is,
b. de werkgever de arbeid in Nederland voor de aanvang daarvan schriftelijk aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen heeft gemeld, onder overlegging van een verklaring en bewijsstukken als bedoeld in het tweede lid, en
c. er geen sprake is van dienstverlening die bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten.
1.3.
Nu de overtreding vóór 1 januari 2013 is begaan, zijn de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2012 (Stcrt. 2012, nr. 8460, de Beleidsregels 2012) en de Wav zoals deze wet luidde tot 1 januari 2013, nog van toepassing (artikel XXV van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving; Stb. 2012, 462).
Op grond van artikel 1 van de Beleidsregels 2012 en de daarbij behorende Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav bedraagt de bestuurlijke boete voor een rechtspersoon € 8.000, - per overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav.
1.4.
Op grond van artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij.
Op  grond van artikel 23 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (Toetredingsakte) zijn de in de bijlagen VI en VII bij deze Akte vermelde besluiten ten aanzien van, voor zover hier relevant, Roemenië van toepassing onder de in die bijlagen neergelegde voorwaarden.
Op grond van Bijlage VII “Lijst bedoeld in artikel 23 van de Toetredingsakte: overgangsmaatregelen, Roemenië” (PB 2005 L157), onderdeel 1, punt 1, is wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van Richtlijn 96/71/EG tussen Roemenië en Nederland, artikel 45 van het VWEU slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14.
Op grond van punt 2 zullen de huidige lidstaten, in afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Roemenië, nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Roemeense onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen.
Nederland heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om ingevolge voormelde Bijlage VII het recht op het vrij verkeer van werknemers, zoals neergelegd in artikel 45 van het VWEU, tijdelijk te beperken en heeft door voortzetting van de overgangsperiode de vergunningplicht ingevolge de Wav tot 1 januari 2014 gehandhaafd (Kamerstukken II 2011/12, 29 407, nr. 132).
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Volgens een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport Wav van 13 januari 2014 hebben arbeidsinspecteurs van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de Inspectie) geconstateerd dat eiseres in de periode van 1 augustus 2011 tot en met 11 december 2011, 44 vreemdelingen van Roemeense nationaliteit arbeid heeft laten verrichten.
Het boeterapport is gebaseerd op:
de resultaten van een inspectie op dinsdag 13 december 2011 op het adres [adres] alwaar is gevestigd [Bedrijf II] Daar werden vreemdelingen als bedoeld in artikel 1, onder c, van de Wav aangetroffen. De aangetroffen vreemdelingen hebben allemaal afzonderlijk een verklaring afgelegd waarin zij hebben verklaard werkzaam te zijn voor eiseres;
een schriftelijke vordering van 16 december 2011 aan eiseres om bescheiden te verstrekken met betrekking tot de Roemeense werknemers en de vervolgens verstrekte stukken;
een administratieve controle op donderdag 22 maart 2012 op meerdere locaties van het bedrijf [Bedrijf III] en [Bedrijf I] . Experts van het Digitaal Expertise Centrum hebben toen een kopie van de digitale administratie gemaakt. Ook zijn er ter plaatse en nadien diverse werknemers van eiseres gehoord als getuigen;
informatie van het UWV Werkbedrijf te Den Haag waaruit is gebleken dat eiseres voor de in het boeterapport genoemde vreemdelingen en de verrichte arbeid niet in het bezit was van tewerkstellingsvergunningen;
gegevens van het Liaisonbureau over [Bedrijf IV] , gevestigd te [naam land] .
Op 16 januari 2014 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om eiseres een boete op te leggen ter hoogte van € 352.000,- in verband met 44 overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Eiseres heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid zienswijzen in te dienen. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen.
Bij brief van 23 april 2014 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Eiseres is op 6 augustus 2014 op haar bezwaar gehoord.
Voorts is op 8 januari 2015 aanvullend een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport gemaakt en gesloten.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete van € 352.000, - gehandhaafd en de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich daarbij – kort gezegd – op het standpunt gesteld dat in beginsel van de juistheid van het opgemaakte boeterapport moet worden uitgegaan en dat daarin is vastgesteld dat eiseres in 44 genoemde gevallen het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Wav niet heeft nageleefd, zodat eiseres in overtreding is. Voorts is niet gebleken van de uitzondering op de Wav voor grensoverschrijdende dienstverlening.
Voor het vaststellen van de hoogte van een in een concreet geval op te leggen boete gaat verweerder in beginsel uit van de Beleidsregels 2012, waarbij verweerder het evenredigheidsbeginsel in acht heeft te nemen. Verweerder heeft met inachtneming van de achtergrond van de Beleidsregels 2012 en de doelstelling van de Wav, gesteld dat de hoogte van de boete in overeenstemming is met de ernst van de overtredingen en de mate waarin deze aan eiseres verweten kunnen worden. Verweerder heeft in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding gevonden om af te wijken van het beleid. Eiseres had moeten weten dat voor vreemdelingen met de Roemeense nationaliteit een tewerkstellingsvergunning noodzakelijk is en dat niet kon worden volstaan met een notificatie. Verder is de boete opgelegd binnen vijf jaar nadat de overtredingen hebben plaatsgevonden.
4. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en heeft primair aangevoerd dat zij niet kan worden aangemerkt als werkgever in de zin van de Wav. Zulks kan althans niet worden afgeleid uit het boeterapport, dat de grondslag vormt voor het bestreden besluit. Het is niet bewezen, althans niet voldoende aannemelijk gemaakt, welke vreemdelingen wanneer en op welk project hebben gewerkt. Sluitend bewijs ontbreekt voor alle 44 vreemdelingen en in ieder geval voor de 33 vreemdelingen die niet in persoon zijn gehoord. De verklaringen van de elf gehoorde vreemdelingen zijn onzorgvuldig tot stand gekomen. Verder is verzuimd de cautie te geven aan de bestuurders van eiseres.
4.1.
Voorop dient te worden gesteld dat de minister in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een op ambtseed, dan wel ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport. Dit is slechts anders, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt. Daarvan is de rechtbank niet gebleken.
Uit jurisprudentie volgt dat niet van doorslaggevende betekenis is of de vreemdelingen werkend zijn aangetroffen door de inspecteur(s) (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL5389). Er zijn elf vreemdelingen door de inspecteurs met behulp van een tolk gehoord in de Roemeense taal of in de Engelse taal als de vreemdeling die taal voldoende machtig was. De vreemdelingen hebben de verklaringen ondertekend nadat deze aan hen waren voorgelezen en zij hebben derhalve de juistheid ervan onderschreven. Verder maakt een administratief onderzoek deel uit van het boeterapport. Daaruit heeft verweerder mogen afleiden dat er in totaal 44 vreemdelingen van Roemeense nationaliteit voor eiseres in de periode in geding hebben gewerkt. Werknemers van eiseres zijn als getuigen gehoord, zodat er geen verplichting was tot het geven van de cautie. Van onbevoegd binnentreden op de locaties van eiseres is de rechtbank niet gebleken. De arbeidsinspecteurs, tevens toezichthouders, zijn daartoe bevoegd en voor zover het ging om woonruimte is daarvoor toestemming gegeven. Verweerder heeft bij het bestreden besluit genoegzaam gemotiveerd dat het onderzoek op een juiste wijze is verlopen.
5.	Eiseres heeft verder betoogd dat sprake is van grensoverschrijdende dienstverlening waarvoor de plicht om over een tewerkstellingsvergunning te beschikken niet geldt. Eiseres heeft daartoe aangevoerd dat de feitelijke situatie door verweerder onjuist wordt geduid. Eiseres benadrukt ook hierbij de eigenheid van de wereld van scheepsonderhoud en
-reparatie. Zij wijst er verder op dat niet vaststaat dat alle 44 vreemdelingen in dienst zijn bij [Bedrijf IV] , dat de gegevens van het Liaisonbureau niet zien op de periode in geding, dat niet mag worden uitgegaan van de verklaringen van de gehoorde vreemdelingen vanwege hun niet correcte totstandkoming en dat van belang is dat de werkzaamheden onder leiding en toezicht van [Bedrijf IV] stonden. In dat verband heeft eiseres ter zitting gewezen op het arrest Martin Meat.
5.1.
Uit het arrest van het Hof van Justitie (HvJ) van 10 februari 2011 (zaaknummers C-307/09 tot en met 309/09, Vicoplus, ECLI:EU:C:2011:64) volgt dat Nederland voor het enkel ter beschikking stellen van arbeidskrachten een tewerkstellingsvergunning mag eisen. Het HvJ heeft geoordeeld dat de terbeschikkingstelling van werknemers in de zin van artikel 1, lid 3, sub c, van Richtlijn 96/71/EG een dienstverrichting tegen vergoeding is waarbij de ter beschikking gestelde werknemer in dienst blijft van de dienstverrichtende onderneming en er geen arbeidsovereenkomst tot stand komt met de inlenende onderneming. Deze terbeschikkingstelling wordt erdoor gekenmerkt dat de verplaatsing van de werknemer naar de lidstaat van ontvangst het doel op zich van de dienstverrichting door de dienstverlenende onderneming vormt en deze werknemer zijn taken onder toezicht en leiding van de inlenende onderneming vervult.
Of dat het geval is wordt bepaald aan de hand van de feitelijke omstandigheden waaronder de arbeidskrachten worden tewerkgesteld.
In het arrest van 18 juni 2015, C-586/13, Martin Meat Kft. (ECLI:EU:C:2015:405), heeft het HvJ het criterium "toezicht en leiding", zoals geformuleerd in het arrest Vicoplus, nader uitgewerkt. In punt 40 heeft het HvJ overwogen dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen controle en leiding over de werknemers zelf en de verificatie door een klant dat een dienstverrichtingsovereenkomst naar behoren is uitgevoerd. Bij dienstverrichting is immers gebruikelijk dat een klant controleert of de dienst conform de overeenkomst is uitgevoerd. Bovendien kan een klant bij een dienstverrichting bepaalde algemene aanwijzingen geven aan de werknemers van de dienstverrichter zonder dat daarbij ten aanzien van die werknemers sprake is van uitoefening van toezicht en leiding in de zin van bedoeld criterium, voor zover de dienstverrichter aan de werknemers de specifieke en individuele aanwijzingen geeft die hij nodig acht voor de uitvoering van de betrokken dienst, aldus het HvJ.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ervan uit heeft mogen gaan dat de 44 vreemdelingen van Roemeense nationaliteit in dienst zijn van [Bedrijf IV] . Dat heeft verweerder kunnen afleiden uit de verklaringen van de elf in persoon gehoorde vreemdelingen, de informatie over de notificaties van het UWV Werkbedrijf, de urenregistratie en de informatie van het Liaisonbureau.
5.3.
Voorts is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de verplaatsing van de Roemeense vreemdelingen als doel op zich van de dienstverrichting van [Bedrijf IV] moet worden beschouwd. Uit de informatie van het Liaisonbureau is gebleken dat [Bedrijf IV] op 23 maart 2012, 116 werknemers in dienst had, waarvan er 93 in Nederland werkzaam waren. Overigens heeft de rechtbank geen aanleiding om niet aan te nemen dat de situatie van [Bedrijf IV] op 23 maart 2012 niet representatief is voor de periode hier in geding. Verder blijkt uit verschillende verklaringen die zijn afgelegd ten overstaan van de Inspectie, in onderlinge samenhang bezien, dat geen sprake was van een afgebakende klus die alleen werd uitgevoerd door [Bedrijf IV] . De vreemdelingen werden ook op andere projecten ingezet en de Roemenen waren een aanvulling op werknemers van eiseres.
5.4.
Gelet op de verklaringen die ten overstaan van de Inspectie zijn afgelegd, in onderlinge samenhang bezien, hebben de werkzaamheden van de vreemdelingen naar het oordeel van de rechtbank plaatsgevonden onder toezicht en leiding van (werknemers van) eiseres. De eigenheid van de wereld van scheepsonderhoud en -reparatie, zoals door eiseres uiteengezet, leidt juist tot deze conclusie. Uit de verklaringen volgt genoegzaam dat de aanwijzingen die eiseres aan de vreemdelingen gaf, verder strekten dan het als klant controleren of de dienst conform de overeenkomst werd uitgevoerd dan wel het als klant geven van algemene aanwijzingen aan de werknemers van de dienstverrichter. Eiseres gaf aanwijzingen die direct verband hielden met het uitvoeren van controle en leiding over de vreemdelingen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de rol die voorman [naam vreemdeling] (in dienst van [Bedrijf IV] ) daarbij heeft, er niet toe leidt dat de vreemdelingen onder verantwoordelijkheid van [Bedrijf IV] werkzaam waren. Voorman [naam vreemdeling] functioneerde als eerste aanspreekpunt voor de projectmedewerkers van eiseres. Dat hij voor [Bedrijf IV] de urenstaten bijhield, doet daar niet aan af. Verder wijst de rechtbank op de verklaringen over het opmaken van de werkscope en de coördinatie van de werkzaamheden en de verklaringen dat het bedrijfsrisico niet bij [Bedrijf IV] lag.
5.5.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat sprake was van terbeschikkingstelling van arbeidskrachten, waarvoor tewerkstellingsvergunningen zijn
vereist. Daarbij overweegt de rechtbank nog dat voor het aannemen van werkgeverschap in de zin van de Wav voldoende is dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht, zodat eiseres als werkgever in de zin van de Wav moet worden aangemerkt.
Verweerder heeft daarom op grond van al het voorgaande terecht geconcludeerd dat eiseres artikel 2, eerste lid, van de Wav 44 maal heeft overtreden zodat verweerder bevoegd was tot het opleggen van een boete.
6. Al het overige door eiseres aangevoerde kan niet tot een ander oordeel leiden.
Met name ziet de rechtbank geen grond daarvoor – of voor het stellen van prejudiciële vragen aan het HvJ, zoals door eiseres verzocht – in het terzijde gehouden betoog van eiseres ter zitting over de strijd van de eis van een tewerkstellingsvergunning voor Roemenen met de begunstigingsclausule van punt 14 van Bijlage VII bij de Toetredingsakte. In haar uitspraak van 23 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3960) heeft de Afdeling over een soortgelijk betoog reeds geoordeeld dat dit faalt.
7. Tot slot dient de vraag te worden beantwoord of de opgelegde boete evenredig is.
Eiseres heeft in dit verband aangevoerd dat voor zover eiseres in onderhavig geval toch zou moeten worden aangemerkt als werkgever en de uitzondering van grensoverschrijdende dienstverlening niet van toepassing zou zijn, de boete gematigd dient te worden omdat eiseres erop heeft vertrouwd dat de notificaties door [Bedrijf IV] voldoende zouden zijn en dus de verwijtbaarheid ontbreekt, althans verminderd aanwezig is. Verder dient de boete gematigd te worden omdat het evenredigheidsbeginsel is geschonden: een boetehoogte van
€ 352.000,- schiet naar eiseres meent het doel van de Wav voorbij, en omdat een redelijke termijn tussen de eerste onderzoekshandelingen en het boeterapport is overschreden.
7.1.
Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Verweerder moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, zoals neergelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Op grond van de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav, heeft verweerder beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient verweerder in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever is om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of aan de voorschriften van de Wav wordt voldaan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2007 met ECLI:NL:RVS:2007:BB4694); dat geldt ook voor de gevallen zoals die van eiseres waar gewerkt wordt met onderaannemers. Het is de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever om te kiezen voor het indienen van een aanvraag om een tewerkstellingsvergunning of voor het doen van een notificatie. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat eiseres er mee bekend mag worden verondersteld dat bij een notificatiemelding geen nader onderzoek wordt gedaan naar de juistheid ervan. In de ontvangstbevestigingen van de meldingen heeft het UWV Werkbedrijf ook aangegeven dat het geen uitspraak doet over de rechtmatigheid van de meldingen. Dat eiseres er kennelijk voor heeft gekozen het te laten bij de notificaties door [Bedrijf IV] en geen tewerkstellingsvergunningen aan te vragen, dient voor rekening en risico van eiseres te komen en leidt dus niet tot matiging van de boete.
7.3.
In hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de evenredigheid van de boete heeft de rechtbank geen aanleiding gevonden tot matiging en/of maximering van de boete. De rechtbank heeft onder 5.5 overwogen dat door verweerder terecht is vastgesteld dat eiseres artikel 2, eerste lid, van de Wav 44 maal heeft overtreden. Het is vervolgens inherent aan het aantal overtredingen dat het totale boetebedrag fors is. Dit is echter nog geen reden tot maximering van de boete. Daarbij komt nog dat het in de Beleidsregels 2012 neergelegde boetenormbedrag van € 8.000,00 per overtreding in meerdere uitspraken van de Afdeling als zodanig niet onredelijk is bevonden. Ook het tijdsverloop tussen het begin van het onderzoek en het boeterapport levert geen grond op voor matiging van de boete.
7.4.
De rechtbank heeft wel geconstateerd dat tussen het op het boeterapport gebaseerde boetevoornemen en deze uitspraak geruime tijd is verstreken. De rechtbank overweegt daarom het volgende over de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM).
7.5.
Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in onder meer de uitspraak van 26 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:29), is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in beroep als uitgangspunt te gelden, dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd.
In de gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, wordt de boete verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,-. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede.
7.6.
Eiseres heeft aan de boetekennisgeving van 16 januari 2014 in redelijkheid de verwachting kunnen ontlenen dat aan haar een boete zou worden opgelegd. De beslechting van het geschil in eerste aanleg eindigt met deze uitspraak. Dat betekent dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, na de sluiting van het onderzoek ter zitting door de rechtbank is verstreken en op het moment dat deze uitspraak wordt gedaan is overschreden met drie maanden.
8. Het beroep is derhalve in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd ten aanzien van de hoogte van de boete die verweerder heeft vastgesteld op € 352.000,-.
9. Gelet op het vorenoverwogene ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 14 maart 2014 te herroepen en de boete vast te stellen op een bedrag van € 349.500,- en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, in die zin dat de hoogte van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 349.500,-;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 331,- vergoedt en
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 992,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Hello, voorzitter, en  mr. R.H.L. Dallinga en
mr. C.F.J. de Jongh, leden, in aanwezigheid van drs. S.R. Jonkergouw, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 april 2016.
griffier	voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.