ECLI:NL:RVS:2016:3055
Raad van State — Uitspraak 


201600003/1/A2.
Datum uitspraak: 16 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 november 2015 in zaak nr. 15/2551 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 30 oktober 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten kinderopvangtoeslag over 2010 en 2011 voor [appellante] herzien en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 8 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd behandeld met zaak nr. 201600004/1 op 7 oktober 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij de dienst, zijn verschenen.
De Afdeling heeft de behandeling van de zaken vervolgens gesplitst en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Aanleiding
1. [appellante] maakte in 2010 en 2011 gebruik van gastouderopvang via [gastouderbureau]. Daarvoor heeft zij kinderopvangtoeslag aangevraagd en vervolgens die toeslag in de vorm van voorschotten ontvangen.
Aan de besluiten van 30 oktober 2013, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat bij de berekening van de voorschotten kinderopvangtoeslag over 2010 en 2011 rekening is gehouden met onjuiste gegevens. In het besluit op bezwaar heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich onder meer op het standpunt gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij daadwerkelijk kosten van kinderopvang heeft gehad.
Het hoger beroep
Bevoegdheid Afdeling
2. [appellante] betoogd allereerst dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de rechtspraak van de Afdeling niet voldoet aan de in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) gestelde vereisten en daarom ten onrechte is uitgegaan van de jurisprudentie van de Afdeling. Volgens [appellante] kan de Afdeling bezwaarlijk als hoger beroepsorgaan in procedures als de onderhavige worden aangemerkt omdat de Afdeling mede verantwoordelijk is voor het tot stand komen van de relevante wetgeving. Volgens [appellante] staat de dubbelrol van de Afdeling in de weg aan een eerlijke procedure. Ter zitting heeft [appellante] de Afdeling verzocht om zich daarom terug te trekken.
2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1898), bestaat geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellante] zich niet kan vinden in de jurisprudentie van de Afdeling in vergelijkbare zaken is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken. Gelet hierop is de rechtbank terecht uitgegaan van de jurisprudentie van de Afdeling.
Evenmin ziet de Afdeling aanleiding om zich terug te trekken. Het verzoek van [appellante] inwilligen zou neerkomen op rechtsweigering en wordt daarom afgewezen.
Bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om voorschotten te herzien
3. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen ook nadat de termijn waarbinnen de dienst op de voet van artikel 19, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) de tegemoetkoming definitief had moeten vaststellen is verstreken, de voorschotten nog mag herzien. Zij stelt dat staatsraad mr. L.A.D. Keus (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) in de conclusie van 27 januari 2016 over de termijn waarbinnen de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd is om voorschotten op de kinderopvangtoeslag te herzien of definitief vast te stellen, tot de slotsom is gekomen dat de termijnen in artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. Volgens [appellante] betekent dit dat de bevoegdheid van de dienst om haar voorschotten over 2010 en 2011 te herzien ten nadele van haar, ten tijde van de besluitvorming al was vervallen.
3.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Awir, zoals deze wet luidde ten tijde van belang, verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vierde (thans: vijfde) lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen 13 weken nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dat eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Voor de toepassing van de eerste volzin wordt een aangifte inkomstenbelasting die is ingediend vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar geacht te zijn ingediend op 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
Ingevolge het tweede lid kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien voor geen van de in het eerste lid bedoelde personen over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting of een beschikking ter zake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe vóór 1 december van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1484), volgt uit de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir, neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot te herzien, overeenkomstig artikel 16, vijfde lid, van de Awir, of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 van de Awir, definitief vast te stellen. Dit betekent evenwel niet dat die bevoegdheid niet in tijd is begrensd. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Anders dan [appellante] stelt, is in voormelde conclusie van de staatsraad advocaat-generaal niet geconcludeerd dat de termijnen van artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. De staatsraad advocaat-generaal heeft in paragraaf 8 van de conclusie een aantal oplossingsrichtingen uiteengezet en op basis daarvan is de Afdeling in onder meer voormelde uitspraak van 1 juni 2016 gemotiveerd tot het hiervoor weergegeven oordeel gekomen. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft de voorschotten kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2010 en 2011 op 30 oktober 2013 herzien. Hoewel op dat moment de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde termijnen waren verstreken, was de dienst tot deze herzieningen bevoegd, nu deze wel binnen vijf jaar na de laatste dag van de toeslagjaren 2010 en 2011 hebben plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
Kosten van kinderopvang
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet van haar kon worden verlangd dat zij aantoont dat zij de eigen bijdrage heeft betaald. De wet kent geen artikel waarin een verplichting wordt opgelegd om een eigen bijdrage te betalen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft haar hierover nimmer duidelijke informatie verschaft. Zij was evenmin bekend met de jurisprudentie van de Afdeling hierover, nu deze zich pas heeft ontwikkeld vanaf het jaar 2012. Zelfs de Belastingdienst/Toeslagen was hiermee niet bekend. Volgens haar ligt de verantwoordelijkheid om een deugdelijke administratie te voeren bij het gastouderbureau en dient de Belastingdienst/Toeslagen zich tot het gastouderbureau te wenden voor ontbrekende relevante documenten. Dat het gastouderbureau geen juiste en zorgvuldige administratie bijhoudt, kan haar niet worden verweten, aldus [appellante].
4.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wet kinderopvang, is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3º. de soort kinderopvang.
Bij de wet van 7 juli 2010 tot wijziging van de Wet kinderopvang, de Wet op het onderwijstoezicht, de Wet op het primair onderwijs en enkele andere wetten in verband met wijzigingen in het onderwijsachterstandenbeleid (Stb. 2010, 296) is de citeertitel van de Wet kinderopvang met ingang van 1 augustus 2010 gewijzigd in Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen en zijn de artikelen 1 tot en met 89 vernummerd tot 1.1 tot en met 1.89.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Awir, verstrekken een belanghebbende, een partner en een medebewoner de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
4.2. [appellante] heeft ter zitting naar voren gebracht dat zij niet betwist dat zij niet alle kosten van kinderopvang over 2010 en 2011 heeft betaald, maar dat zij betwist dat van haar kon worden verlangd dat zij aantoont dat zij alle kosten heeft betaald.
4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2829), volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in verbinding met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wko, dat degene die aanspraak op kinderopvangtoeslag maakt, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gehad en wat de hoogte van die kosten is. De rechtbank heeft voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3064, terecht overwogen dat op degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Awir de verplichting rust een deugdelijke administratie bij te houden. Ook zonder voorlichting van de Belastingdienst/Toeslagen had [appellante] moeten begrijpen dat zij als degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag een deugdelijke administratie van haar kosten voor kinderopvang dient bij te houden, zodat zij desgevraagd stukken hierover kan overleggen. Anders dan [appellante] betoogt, rust derhalve op de Belastingdienst/Toeslagen geen plicht om bij onduidelijkheden of een onvolledige administratie een onderzoek bij het desbetreffende gastouderbureau te starten. Dat in een wettelijk voorschrift niet is bepaald welke bewijsstukken dienen te worden overgelegd door een vraagouder en dat de jurisprudentie van de Afdeling zich voor een deel heeft ontwikkeld ná de toeslagjaren 2010 en 2011 laten dit onverlet.
Het betoog faalt.
Hoorplicht
5. [appellante] komt voorts op tegen het oordeel van de rechtbank dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen in bezwaar heeft mogen afzien.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
Nu [appellante] niet heeft aangetoond dat zij alle kosten van kinderopvang over 2010 en 2011 heeft betaald, was er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk dat zij over die jaren geen aanspraak op een voorschot kinderopvangtoeslag heeft. Gelet daarop heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen van [appellante] mocht afzien.
Het betoog faalt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
w.g. Michiels w.g. Nales
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2016
680.