ECLI:NL:CBB:2017:132
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/898
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2017 in de zaak tussen
Beleggings- en beheersmaatschappij [naam 1] B.V.
, te [plaats] , appellante
(gemachtigden: mr. J.J.J. de Rooij en mr. W.P.N. Remie),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. B.J.A. Appelhof en mr. M.M. de Vries).
Procesverloop
Bij besluit van 18 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om toekenning van betalingsrechten voor 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 8 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 3 maart 2016 heeft appellante gereageerd op het verweerschrift en nadere stukken overgelegd, waaronder het door een accountant-administratieconsulent samengesteld financieel verslag over 2015.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2017. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Voor appellante waren aanwezig haar gemachtigde Remie en haar vennoten [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Vanaf 1 januari 2015 geldt een nieuw wettelijk regime voor de toekenning van steun aan landbouwers. Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“Artikel 9 - Actieve landbouwer
(…)
2. Er worden geen rechtstreekse betalingen toegekend aan (…) rechtspersonen (…) die (…) vastgoeddiensten (…) exploiteren.
(…)
De personen (…) die binnen het toepassingsgebied van de (…) eerste alinea vallen worden echter als actieve landbouwers beschouwd als zij verifieerbare bewijzen in de door de lidstaten verlangde vorm verstrekken waaruit een van de volgende feiten blijkt:
(…)
b) hun landbouwactiviteiten zijn niet onaanzienlijk;
c) hun voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel is de uitoefening van een landbouwactiviteit.
(…)
5. Teneinde de bescherming van de rechten van de landbouwers te garanderen, is de Commissie bevoegd om overeenkomstig artikel 70 gedelegeerde handelingen vast te stellen ter bepaling van:
(…)
b) de criteria op basis waarvan het onderscheid wordt bepaald tussen opbrengsten uit landbouwactiviteiten en opbrengsten uit niet-landbouwactiviteiten;
(…)
d) de criteria waaraan landbouwers moeten voldoen om voor de toepassing van de leden 2 en 3 te bewijzen dat hun voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel de uitoefening van een landbouwactiviteit is.
(…)
Artikel 21 - Betalingsrechten
1. In het kader van de basisbetalingsregeling wordt steun beschikbaar gesteld voor landbouwers:
a) die in het kader van deze verordening betalingsrechten verwerven door middel van een toewijzing krachtens artikel 20, lid 4, door middel van een eerste toewijzing krachtens artikel 24 of artikel 39, door middel van een toewijzing uit de nationale reserve of regionale reserves krachtens artikel 30 of door middel van een overdracht krachtens artikel 34;
(…)
Artikel 24 - Eerste toewijzing van betalingsrechten
1. Betalingsrechten worden toegewezen aan landbouwers die recht hebben op de toekenning van rechtstreekse betalingen overeenkomstig artikel 9 van deze verordening op voorwaarde dat:
a) zij uiterlijk op de conform artikel 78, eerste alinea, onder b), van Verordening (EU) nr. 1306/2013 vastgestelde uiterste datum voor het indienen van een aanvraag in 2015 een aanvraag tot toewijzing van betalingsrechten in het kader van de basisbetalingsregeling indienen, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden; en (…)
De lidstaten kunnen betalingsrechten toewijzen aan landbouwers die recht hebben op rechtstreekse betalingen overeenkomstig artikel 9 van deze verordening, die aan de voorwaarde vermeld in de eerste alinea, onder a), voldoen en die
a) (…)
b) (…)
c) (…).
(…)”
1.2
De Gedelegeerde verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van
11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot wijziging van bijlage X bij die verordening luidde ten tijde en voor zover van belang:
“Artikel 13 - Criteria op basis waarvan kan worden aangetoond dat landbouwactiviteiten niet onaanzienlijk zijn en dat het voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel de uitoefening van een landbouwactiviteit is
1. Voor de toepassing van artikel 9, lid 2, derde alinea, onder b), van Verordening (EU) nr. 1307/2013 zijn landbouwactiviteiten niet onaanzienlijk indien de totale inkomsten uit landbouwactiviteiten in de zin van artikel 11 van de onderhavige verordening in het meest recente belastingjaar waarvoor dergelijk bewijs beschikbaar is, ten minste een derde bedragen van de totale inkomsten in het meest recente belastingjaar waarvoor dergelijk bewijs beschikbaar is.
(…)
In afwijking van de eerste en de tweede alinea kunnen de lidstaten alternatieve criteria vaststellen op basis waarvan een entiteit kan aantonen dat haar landbouwactiviteiten niet onaanzienlijk zijn in de zin van artikel 9, lid 2, derde alinea, onder b), van Verordening (EU) nr. 1307/2013.
(…)
3. Voor de toepassing van artikel 9, lid 2, derde alinea, onder c), van Verordening (EU) nr. 1307/2013 en, in voorkomend geval, van artikel 9, lid 3, onder b), van die verordening wordt een landbouwactiviteit als het voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel van een rechtspersoon aangemerkt indien deze activiteit als voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel is geregistreerd in het officiële bedrijvenregister of een gelijkwaardig officieel bewijsstuk van een lidstaat. Voor natuurlijke personen is een gelijkwaardig bewijsstuk vereist. (…)”
1.3
De Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) luidde ten tijde en voor zover van belang:
“(…)
Artikel 14
Inhoud van de verzamelaanvraag of betalingsaanvraag
1.  De verzamelaanvraag of betalingsaanvraag bevat alle informatie die nodig is om te bepalen of aanspraak op de steun en/of bijstand kan worden gemaakt, en met name:
(…)
f) in voorkomend geval, de bewijsstukken die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op de steun en/of bijstand uit hoofde van de betrokken regeling en/of maatregel kan worden gemaakt;
(…)
h) in voorkomend geval, een vermelding van de begunstigde dat hij valt onder de in artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 bedoelde lijst van niet-landbouwbedrijven of -activiteiten.
1.4
De Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“(…)
Artikel 2.1. Bevoegdheden minister
1. De minister wijst op aanvraag aan de landbouwer betalingsrechten toe overeenkomstig artikel 24 (…) van Verordening (EU) nr. 1307/2013.
(…)
Artikel 2.3 Actieve landbouwer
(…)
4 De verifieerbare bewijzen, bedoeld in artikel 9, tweede lid, derde alinea, onderdelen a en b, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 bestaan uit een accountantsverklaring dat het desbetreffende feit zich voordoet.
(…)
Artikel 4.2. Verzamelaanvraag
1 De landbouwer die aanspraak maakt op rechtstreekse betalingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, maakt voor de aanvraag van betalingsrechten alsmede de activering van betalingsrechten en de aanvraag van betalingen gebruik van de verzamelaanvraag.
2 De verzamelaanvraag wordt volledig en naar waarheid door de landbouwer ingevuld, ondertekend en gedagtekend met gebruikmaking van een middel dat door de minister beschikbaar wordt gesteld.
3 Behoudens de toepassing van artikel 12, eerste alinea, van Verordening (EU) nr. 640/2014 wordt de verzamelaanvraag in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij de minister.
4 Bij de verzamelaanvraag legt de landbouwer alle bewijsstukken over die de minister nodig acht voor de beoordeling van de aanvraag.
5 (…)
6 In afwijking van het derde lid wordt de verzamelaanvraag in het kalenderjaar 2015 bij de minister ingediend in de periode van 1 april tot en met 15 juni. (…)”
1.5
Een onderneming krijgt bij de inschrijving in het handelsregister één of meerdere SBI-codes. SBI staat voor Standaard Bedrijfsindeling 2008. De code bestaat uit 4 of 5 cijfers en geeft aan wat de bedrijfsactiviteit is.
1.6
Verweerder heeft appellante bij brieven van 23 en 24 februari 2015 geïnformeerd dat zij staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel (KvK) met een hoofdactiviteit die is uitgesloten van directe betalingen van het GLB. Verweerder heeft in de brief van 24 februari aangegeven dat appellante haar inschrijving voor 12 juni 2015 kan wijzigen in landbouw als hoofdactiviteit mits deze overeenkomt met haar feitelijke bedrijfssituatie, of dat zij uiterlijk
12 juni 2015 een accountantsverklaring kan overleggen om aan te tonen dat zij actief landbouwer is.
1.7
Bij brief van 8 april 2015 heeft verweerder appellante meegedeeld dat hem bekend is dat zij meerdere SBI-codes heeft, waarvan minimaal één code een landbouwcode is, en dat zij hiermee voldoet aan de voorwaarde van een registratie met minimaal één code voor landbouwactiviteiten.
1.8
Bij brief van 1 mei 2015 heeft verweerder appellante onder verwijzing naar de brief van 24 februari 2015 eraan herinnerd dat zij nog steeds staat ingeschreven bij de KvK met een hoofdactiviteit die is uitgesloten van directe betalingen en dat appellante haar inschrijving voor 12 juni 2015 kan wijzigen in landbouw als hoofdactiviteit mits deze overeenkomt met haar feitelijke bedrijfssituatie, of dat zij uiterlijk 12 juni 2015 een accountantsverklaring kan overleggen om aan te tonen dat zij actief landbouwer is.
1.9
Appellante heeft op 14 mei 2015 een Gecombineerde Opgave 2015 bij verweerder ingediend waarbij zij heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor toekenning van betalingsrechten.
2.1
Verweerder heeft bij het bestreden besluit de afwijzing van appellantes aanvraag gehandhaafd. Volgens verweerder was appellante in 2015 geen actieve landbouwer, omdat zij in 2015 een beleggings- en beheersmaatschappij exploiteerde. Appellante stond in 2015 onder andere ingeschreven in het handelsregister met SBI-code 6810, dat wil zeggen als exploitante van een handel in onroerend goed oftewel een vastgoeddienst. Dit betreft een activiteit die is uitgesloten van directe inkomenssteun op grond van het GLB volgens artikel 9, tweede lid, van Verordening 1307/2013.
2.2
In het verweerschrift heeft verweerder nog het volgende uiteengezet. Op grond van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 809/2014 moet de landbouwer in de verzamelaanvraag melden dat hij valt onder de uitgesloten bedrijven genoemd in artikel 9, tweede lid, eerste alinea, van Verordening 1307/2013. De verzamelaanvraag van 2015 biedt deze mogelijkheid niet. Om die reden heeft verweerder landbouwers die blijkens de bij de KvK geregistreerde hoofdactiviteit in 2015 niet (meer) in aanmerking zouden komen voor rechtstreekse betalingen als gevolg van deze uitsluiting gericht geïnformeerd. De uit te sluiten aanvragers hebben op grond van artikel 9, tweede lid, derde alinea, van Verordening 2307/2013 de mogelijkheid om aan te tonen dat zij toch als actieve landbouwer beschouwd dienen te worden. Nederland heeft als bewijsvorm een accountantsverklaring gekozen. Het opsturen van een accountantsverklaring met de verzamelaanvraag impliceert dat een landbouwer meldt dat hij onder de uitgesloten bedrijven valt, maar met de accountantsverklaring wil aantonen dat hij voldoet aan de voorwaarden om alsnog als actieve landbouwer te worden beschouwd. De accountantsverklaring is een verplichte bijlage bij de verzamelaanvraag en moet tijdig, dus uiterlijk 15 juni 2015 zijn ingediend. Bij ontvangst in de kortingsperiode (16 juni 2015 tot en met 10 juli 2015) geldt het kortingsregime van artikel 13, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden.
Appellante had ten bewijze dat zij toch actief landbouwer is uiterlijk op 15 juni 2015 een accountantsverklaring moeten indienen waaruit blijkt dat haar landbouwactiviteiten een belangrijk deel vormen van haar totale economische activiteiten. Verweerder heeft appellante verschillende keren - te weten telefonisch op 12 februari 2015 en bij brieven van 23 en 24 februari 2015 en 1 mei 2015 - erop gewezen dat zij dat bewijs diende te leveren. Desondanks heeft appellante verzuimd om tijdig bewijs te leveren dat zij actief landbouwer is. Het bewijs dat appellante pas met haar bezwaarschrift op 2 mei 2016 heeft overgelegd is te laat en moet verweerder buiten beschouwing laten bij zijn beoordeling of appellante in aanmerking komt voor betalingsrechten.
2.3
Ter zitting heeft verweerder over de brief van 8 april 2015 verklaard dat deze brief geen ongeclausuleerde toezegging bevat waaraan appellante het gerechtvaardigde vertrouwen kan ontlenen dat haar betalingsrechten zullen worden toegekend, terwijl ook de inhoud van de latere brief van 1 mei 2015 maakt dat appellante geen vertrouwen kon ontlenen aan de brief van 8 april 2015. Bij onduidelijkheid had appellante informatie moeten inwinnen bij verweerder.
3.1
Appellante stelt dat verweerder haar aanvraag om toekenning van betalingsrechten ten onrechte heeft afgewezen. Zij komt in aanmerking voor betalingsrechten, omdat zij vanaf 2008 uitsluitend een akkerbouwbedrijf exploiteert. Haar hoofdactiviteit is landbouw. De andere in het handelsregister geregistreerde activiteiten stammen uit een ver en vervlogen verleden. Feitelijk is er nooit sprake geweest van een bedrijf dat vastgoeddiensten exploiteert. Na 15 juni 2016 is de inschrijving in het handelsregister hiermee in overeenstemming gebracht. Uit artikel 9, tweede lid, van Verordening 1307/2013 volgt dat verweerder is gehouden tot een materiële beoordeling of appellante al dan niet vastgoeddiensten exploiteert. Bepalend is of zij een agrarisch bedrijf voert en dat is ontegenzeggelijk het geval. De inschrijving in het handelsregister is daarbij niet bepalend en wordt niet door de verordening voorgeschreven. Aan de in artikel 9, tweede lid, derde alinea, van Verordening 1307/2013 bedoelde bewijzen wordt pas toegekomen, als is vastgesteld dat appellante behoort tot de categorieën van bedrijven die van rechtstreekse betalingen zijn uitgesloten. In bezwaar heeft appellante haar door een accountant opgestelde jaarcijfers 2014 overgelegd. De jaarcijfers vormen het sluitend en overtuigend bewijs dat zij een actieve landbouwer is. Dit wordt nog eens bevestigd door de eveneens door haar accountant op 25 januari 2017 opgestelde jaarrekening 2015.
3.2
Ten onrechte laat verweerder genoemde bewijsstukken als tardief ingediend bij zijn beoordeling buiten beschouwing. De door verweerder gehanteerde peildatum voor het overleggen van de accountantsverklaring volgt niet uit de regelgeving.
3.3
Tot slot beroept appellante zich op het vertrouwensbeginsel ten aanzien van de brief van verweerder van 8 april 2015 waaraan zij het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat het bedrijf correct in het handelsregister stond genoteerd en dat sprake was van een landbouwbedrijf in de zin van de relevante regelgeving.
4.1
Het College overweegt als volgt.
4.2
Uit artikel 24, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 9, tweede lid, eerste alinea van Verordening 1307/2013 volgt dat exploitanten van bepaalde activiteiten (luchthavens, spoorwegdiensten, waterwerken, vastgoeddiensten en permanente sport- en recreatiegebieden) als hoofdregel van steunverlening worden uitgesloten en niet in aanmerking komen voor de toekenning van betalingsrechten. Zij kunnen echter aan de werking van deze uitsluiting ontkomen als zij aantonen dat zij (toch) in voldoende mate een landbouwactiviteit uitoefenen. Zij dienen hiertoe verifieerbare bewijzen in de door de lidstaten verlangde vorm te verstrekken waaruit onder andere blijkt dat hun landbouwactiviteiten niet onaanzienlijk zijn en/of dat hun voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel de uitoefening van een landbouwactiviteit is (artikel 9, tweede lid, derde alinea, van Verordening 1307/2013). Dit bewijs bestaat uit een accountantsverklaring dat het desbetreffende feit zich voordoet (artikel 2.3, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling). Dergelijk bewijs moet de landbouwer in beginsel bij de verzamelaanvraag overleggen, aangezien de beoordeling van de vraag of hij een actieve landbouwer is onderdeel uitmaakt van de door verweerder te verrichten toets van de aanvraag om toekenning van betalingsrechten. (artikel 14, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening 809/2014 en artikel 4.2, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling). De verzamelaanvraag moest in het kalenderjaar 2015 uiterlijk 15 juni 2015 zijn ingediend (artikel 4.2, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling).
4.3
Vaststaat dat op 15 juni 2015 het handelsregister mede als bedrijfsactiviteiten van appellante “handel in onroerend goed” en “verhuur van onroerend goed (geen woonruimte)” vermeldde. Om die reden mocht verweerder in beginsel ervan uitgaan dat appellante viel onder de in artikel 9, tweede lid, eerste alinea, van Verordening 1307/2013 uitgezonderde exploitanten en behoudens door appellante te leveren tegenbewijs niet kan worden aangemerkt als actieve landbouwer. Vervolgens was het aan appellante om bij de verzamelaanvraag, doch uiterlijk op 15 juni 2015 bewijs te leveren in de vorm een accountantsverklaring dat zij desondanks actief landbouwer was.
4.4
Vaststaat dat appellante pas in bezwaar door een accountant opgestelde jaarcijfers 2014 heeft overgelegd en op 25 januari 2017 de door een accountant opgestelde jaarrekening 2015. Met deze stukken kon en hoefde verweerder bij de beoordeling van de aanvraag dus geen rekening houden. In dit verband acht het College van belang dat verweerder aan de hand van zijn brieven van 23 en 24 februari 2015 en 1 mei 2015 appellante voldoende heeft geïnformeerd over haar positie en wat van haar verlangd werd. Dat verweerder appellante wellicht in verwarring heeft gebracht met zijn brief van 8 april 2015, maakt niet dat appellante daaraan het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat zij als actieve landbouwer werd aangemerkt en haar om die reden betalingsrechten moeten worden toegekend dan wel dat de late levering van het bewijs verschoonbaar moet worden geacht. In dit verband is van belang dat verweerder met zijn brief van 1 mei 2015 onder verwijzing naar zijn eerdere brief van 24 februari 2015 appellante eraan heeft herinnerd dat zij – kort gezegd – nog steeds staat ingeschreven in het handelsregister met een hoofdactiviteit die is uitgesloten van directe betalingen. In die omstandigheden mag van appellante als professionele marktdeelnemer worden gevergd dat zij, indien zij haar positie onduidelijk achtte, zich hierover zou informeren bij verweerder. Dat heeft zij niet heeft gedaan.
5.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. R.R. Winter en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2017.
w.g. R.C. Stam	w.g. C.M. Leliveld