ECLI:NL:RVS:2016:3106
Raad van State — Uitspraak 


201600792/1/R1.
Datum uitspraak: 23 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Zwanenburg, gemeente Haarlemmermeer,
en
de raad van de gemeente Haarlemmermeer,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Zwanenburg 1e herziening" (hierna: besluit 1) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Bij besluit van 17 maart 2016 de raad het plan gewijzigd vastgesteld (hierna: besluit 2).
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2016, waar [appellant], in persoon van [appellante B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Oosterhof en D. Ong, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Voorgeschiedenis
2. Bij besluit van 13 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Zwanenburg" vastgesteld voor het gebied 'Het Hart van Zwanenburg'. Het plan voorzag ter plaatse van het perceel Dennenlaan 126 te Zwanenburg in de bestemming "Centrum" en een bouwvlak. Daarmee bevatte het plan bij recht uitbreidingsmogelijkheden voor Action in de richting van de woning van [appellant] aan de [locatie].
Daarnaast voorzag het plan in wijzigingsbevoegdheden voor drie deelgebieden in de nabijheid van zijn woning, te weten "wro zone - wijzigingsgebied 3", "wro zone - wijzigingsgebied 4" en "wro zone - wijzigingsgebied 5" (hierna: de wijzigingsbevoegdheden).
3. [appellant] was in beroep gekomen tegen het plan uit 2013 wat betreft de uitbreidingsmogelijkheden bij recht voor Action op het perceel Dennenlaan 126 en de wijzigingsbevoegdheden. Bij uitspraak van 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3012, heeft de Afdeling het plan gedeeltelijk vernietigd. Dat betrof enerzijds het onbebouwde plandeel voor het gedeelte van het perceel aan de Dennenlaan 126 ten oosten van de woning van [appellant] (hierna: het plandeel aan de Dennenlaan 126) en anderzijds de wijzigingsbevoegdheden.
Het plan en beide besluiten
4. Met besluit 1 is voor het eerder vernietigde plandeel aan de Dennenlaan 126 een nieuw plandeel vastgesteld met de bestemming "Centrum" zonder bouwvlak. Daarnaast heeft de raad beoogd een aantal verbeteringen aan te brengen in de verbeelding en de planregels. De verbeelding bestaat uit zes afzonderlijk gelegen plandelen, waaronder het plandeel aan de Dennenlaan 126. Besluit 1 leidt niet tot wijziging van de planregels voor de gronden uit het plan uit 2013 die buiten het plangebied van besluit 1 vallen.
De wijzigingsbevoegdheden zijn niet opnieuw vastgesteld. De raad heeft het voornemen aangegeven om de wijzigingsbevoegdheden in separate bestemmingsplanprocedures opnieuw vast te stellen.
Besluit 2, met daarbij de planregels zoals gewijzigd vastgesteld, is gelijk aan besluit 1, met dien verstande dat de door [appellant] bestreden mogelijkheid om een liftkoker te bouwen in besluit 2 is vervallen.
4.1. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
4.2. Vast staat dat de raad de zienswijze van [appellant] niet heeft betrokken bij de vaststelling van besluit 1. Om de zienswijze van [appellant] alsnog bij de besluitvorming te betrekken heeft de raad besluit 2 genomen. Daarbij is de zienswijze van [appellant] gedeeltelijk gegrond verklaard. Als gevolg hiervan is de mogelijkheid om een liftkoker te bouwen vervallen. Ten tijde van de vaststelling van besluit 2, op 17 maart 2016, had [appellant] al beroep bij de Afdeling ingesteld tegen de besluit 1. Met besluit 2 is niet geheel tegemoet gekomen aan het beroep van [appellant].
4.3. Gelet op het vorenstaande heeft het beroep van [appellant] tegen besluit 1, ingevolge artikel 6:19 van de Awb, van rechtswege mede betrekking op besluit 2.
Intrekking
5. [appellant] heeft het beroep ter zitting ingetrokken voor zover:
- het raadsvoorstel van besluit 2 direct is doorgeleid naar de derde fase en op de stemmingenlijst is geplaatst;
- besluit 1 in een liftkoker voorziet; en
- het betreft de plandelen met de bestemmingen "Wonen" en "Detailhandel" op grote afstand van zijn woning.
De beroepsgronden
6. [appellant] betoogt dat zijn zienswijze ten onrechte niet is betrokken bij de besluitvorming omtrent besluit 1.
6.1. Niet in geschil is dat de raad de zienswijze van [appellant] ten onrechte niet heeft betrokken bij de vaststelling van besluit 1. Gelet hierop is besluit 1 genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het betoog slaagt.
6.2. Gelet op het vorenstaande behoeft het beroep, voor zover gericht tegen besluit 1, voor het overige geen bespreking meer. In het hierna volgende zal het beroep worden besproken voor zover gericht tegen besluit 2.
7. [appellant] betoogt dat besluit 2 leidt tot een slecht woon- en leefklimaat en parkeeroverlast. Hierbij voert hij aan dat onduidelijk is op welke ontwikkelingen het besluit is gericht, nu ten opzichte van het plan uit 2013 een aantal onbegrijpelijke wijzigingen in de gebruiksmogelijkheden zijn doorgevoerd. Anders dan het plan uit 2013 en zonder motivering voorziet besluit 2 in wonen op de begane grond en een bevoegdheid om bij vergunning van de parkeernormen af te wijken.
Het vorenstaande klemt volgens [appellant] temeer nu geen integrale besluitvorming heeft plaatsgevonden over deze ontwikkelingen en de wijzigingsbevoegdheden die de raad in separate procedures wil gaan vaststellen. Het nalaten van samenhangende besluitvorming acht [appellant] in strijd met de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2014, waarin de wijzigingsbevoegdheden vanwege deze samenhang geheel werden vernietigd.
7.1. Het plan uit 2013 voorzag voor het plandeel aan de Dennenlaan 126 in de bestemming "Centrum" en een bouwvlak. De bijbehorende planregeling was neergelegd in artikel 6 van de regels van dat plan.
Besluit 2 voorziet voor het plandeel aan de Dennenlaan 126 eveneens in de bestemming "Centrum", maar dan zonder bouwvlak. De bijbehorende planregeling is neergelegd in artikel 5 van de planregels.
Zie de bijlage bij deze uitspraak voor de van belang zijnde planregelingen van besluit 1 en besluit 2.
7.2. Het behoort tot de beleidsvrijheid van de raad om de mate van gedetailleerdheid van een plan te bepalen. In een bestemmingsplan kunnen globale bestemmingen worden opgenomen die niet meer behoeven te worden uitgewerkt. Ook kan gebruik worden gemaakt van standaardbepalingen die slechts voor zover noodzakelijk op het specifieke geval zijn toegesneden. Of een dergelijke bestemmingsregeling uit een oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar is, dient per geval aan de hand van de zich voordoende feiten en omstandigheden te worden beoordeeld.
7.3. De raad heeft toegelicht dat bij het opstellen van de planregeling voor de gronden met de bestemming "Centrum" in besluit 2 een recent aangepaste gemeentelijke standaardbepaling is gebruikt. Voorts voorziet besluit 2 niet in een bouwvlak en derhalve niet in woningen op de begane grond. Gelet hierop bestaat in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat besluit 2 ten onrechte voorziet in wonen op de begane grond. Het betoog faalt.
7.4. Met de inwerkingtreding van de Reparatiewet Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2014 per 29 november 2014 hebben de stedenbouwkundige bepalingen uit de bouwverordening hun gelding verloren in het geval van een bestemmingsplanwijziging. De raad heeft dit onderkend en heeft met het oog hierop parkeernormen die voorheen in dergelijke bepalingen waren opgenomen in besluit 2 neergelegd. De door [appellant] bestreden bevoegdheid uit artikel 11, lid 11.3, van de planregels om bij omgevingsvergunning van de parkeernormen af te wijken behoort daartoe. Gelet hierop, en nu besluit 2 in de omgeving van [appellant] niet in nieuwe verkeersaantrekkende ontwikkelingen voorziet, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat besluit 2 ten onrechte voorziet in een bevoegdheid om bij vergunning van de parkeernormen af te wijken. Het betoog faalt.
7.5. In de uitspraak van 13 augustus 2014 staat onder 14.2 dat de Afdeling aanleiding ziet om de wijzigingsbevoegdheden geheel te vernietigen, gelet op de samenhang tussen de mogelijke functies na toepassing van de wijzigingsbevoegdheden. Deze overweging strekt ertoe dat de Afdeling de wijzigingsbevoegdheden elk als een ondeelbaar geheel beschouwde, in die zin dat een gedeeltelijke vernietiging van de wijzigingsbevoegdheden niet mogelijk was. Anders dan [appellant] kennelijk veronderstelt ziet deze overweging niet op eventuele samenhang tussen de bestaande situatie en de met de wijzigingsbevoegdheden beoogde nieuwe ontwikkelingen.
Voorts valt niet in te zien op welke wijze een integrale afweging wordt gemist door in een separate bestemmingsplanprocedure over de wijzigingsbevoegdheden te besluiten. Besluit 2 voorziet nabij de woning van [appellant] immers niet in nieuwe ontwikkelingen waartoe die wijzigingsbevoegdheden zouden kunnen worden gebruikt. Het betoog faalt.
7.6. Gelet op het hiervoor overwogene heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot een slecht woon- en leefklimaat en parkeeroverlast. Het betoog faalt.
8. Heenemen betoogt dat onduidelijk is of de afwijkingsbevoegdheid uit de planregeling voor de bestemming "Detailhandel" om gebouwen buiten het bouwvlak te bouwen van toepassing is op het plandeel aan de Dennenweg 126.
8.1. Besluit 2 voorziet voor het plandeel aan de Dennenweg 126 in de bestemming "Centrum". Derhalve is de planregeling voor de bestemming "Detailhandel", zoals neergelegd in artikel 6 van de planregels, niet van toepassing. Het betoog faalt.
9. [appellant] acht de planregels van besluit 2 tegenstrijdig omdat aan het plandeel aan de Dennenweg 126 geen bouwvlak is toegekend, maar er ingevolge de bouwregels wel bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogelijk zijn. Artikel 5, lid 5.2.1 en lid 5.2.2 van de planregels, dient te vervallen, aldus [appellant].
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat bouwwerken, geen gebouwen zijde, ook buiten het bouwvlak kunnen worden gebouwd, zodat de planregeling correct is.
9.2. Ter zitting is de in besluit 2 gehanteerde plansystematiek toegelicht. Binnen een bouwvlak zijn de in de regels omschreven gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde toegelaten. Buiten een bouwvlak zijn de in de regels omschreven bouwwerken, geen gebouwen zijnde toegelaten. Op grond van deze planregeling zijn ter plaatse van het plangebied bouwwerken, geen gebouwen zijnde toegelaten zoals een hekwerk, een erfafscheiding of een fietsenstalling. Gelet hierop, en nu [appellant] zijn beroep na vorenstaande toelichting niet nader heeft onderbouwd, faalt het betoog.
Conclusie
10. Gelet op het overwogene onder 6.1 ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat besluit 1 is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb. Het beroep, voor zover gericht tegen besluit 1, is gegrond, zodat besluit 1 dient te worden vernietigd.
11. Gelet op het overwogene onder 7 tot en met 9.2 is het beroep tegen besluit 2 ongegrond.
12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Haarlemmermeer van 17 december 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Zwanenburg 1e herziening" gegrond;
II. vernietigt het besluit van de gemeente Haarlemmermeer van 17 december 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Zwanenburg 1e herziening";
III. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Haarlemmermeer van 17 maart 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Zwanenburg 1e herziening" ongegrond;
IV. gelast dat de raad van de gemeente Haarlemmermeer aan [appellant A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
w.g. Hagen w.g. Hupkes
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2016
635.
BIJLAGE
Besluit 1: het bestemmingsplan "Zwanenburg 1e herziening" van 17 december 2015
HOOFDSTUK 1 Inleidende regels
Artikel 1 Begrippen
bouwvlak: een geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels bepaalde gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde zijn toegelaten.
HOOFDSTUK 2 Bestemmingsregels
Artikel 5 Centrum
5.1 Bestemmingsomschrijving
De voor ‘Centrum’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. detailhandel;
b. dienstverlening;
c. kantoren;
d. maatschappelijke voorzieningen;
e. horeca-activiteiten tot en met categorie 2;
f. wonen;
met daarbij behorend(e):
g. verhardingen, in- en uitritten;
h. wegen en paden;
i. verblijfsgebied;
j. groen;
k. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
l. nutsvoorzieningen;
m. parkeervoorzieningen;
n. toegangen, opgangen en bergingen;
o. reclame-uitingen;
met daaraan ondergeschikt:
p. kunstobjecten;
5.2 Bouwregels
5.2.1. Op deze gronden zijn geen gebouwen toegestaan;
5.2.2. Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende bepalingen:
a. de hoogte van terrasafscheidingen en windschermen mag niet meer zijn dan 1,5 meter;
b.de hoogte van overige erf- en terreinafscheidingen mag niet meer zijn dan 2 meter;
c. de hoogte van de overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag niet meer zijn dan 10 meter.
HOOFDSTUK 3 Algemene regels
Artikel 11 Parkeerregels
11.1 Bij een rechtstreekse bouwtitel
Indien in het kader van dit bestemmingsplan gebouwd kan worden dienen bij het verlenen van een daartoe benodigde omgevingsvergunning de parkeernormen in acht te worden genomen zoals deze zijn opgenomen in het Handboek parkeernormen gemeente Haarlemmermeer (december 2013). De benodigde parkeerplaatsen dienen op eigen terrein te worden gerealiseerd .
11.2 Bij een afwijking van de bouwregels
Indien burgemeester en wethouders op basis van artikel 3.6 lid 1 sub c van de Wet ruimtelijke ordening afwijken van de bouwregels dienen bij het verlenen van de omgevingsvergunning de parkeernormen in acht te worden genomen zoals deze zijn opgenomen in het Handboek parkeernormen gemeente Haarlemmermeer (december 2013).
11.3 Afwijking Ontheffing van de toepassingsregels
Burgemeester en wethouders kunnen afwijken van het bepaalde in lid 11.1 indien op basis van gegronde redenen kan worden aangetoond dat het voldoen aan de parkeernorm door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit. Een afwijking wordt niet verleend als het bouwplan redelijkerwijs zodanig gewijzigd kan worden dat alsnog wordt voldaan aan de parkeernormen. Afwijking kan worden verleend indien:
a. aanvrager kan aantonen dat het voldoen aan de parkeernormen feitelijk en/of economisch gezien redelijkerwijs onmogelijk is en het belang dat met het voldoen aan de parkeernormen niet onevenredig wordt aangetast; en
b. op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte wordt voorzien.
Besluit 2: het bestemmingsplan "Zwanenburg 1e herziening" van 17 maart 2016
De regels zijn gelijk aan het besluit van 17 december 2015, met uitzondering van het vervallen van het toenmalige artikel 15, onder e, van de planregels.