ECLI:NL:RVS:2017:651
Raad van State — Uitspraak 


201602417/1/A3.
Datum uitspraak: 15 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 maart 2016 in zaak nr. 15/5513 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 13 mei 2015 heeft de staatssecretaris een aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
Bij besluit van 11 september 2015 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N.W.T. Bijlsma, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R. Faasse, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving en beleid
1. Voor de tekst van de toepasselijke wet- en regelgeving en het relevante beleid wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellant] werkt sinds 2014 bij [bedrijf A] te Utrecht, een van de organisaties die in 2015 zijn gefuseerd tot [bedrijf B] te Utrecht. Hij heeft een VOG aangevraagd voor de functie van vrijwilliger bij [bedrijf B]. Zijn doel is om deze vrijwilligersfunctie in het kader van een leer-/werktraject te laten fungeren als stageplaats voor een te volgen opleiding Maatschappelijke Zorg Specifieke Doelgroepen.
3. Bij de beoordeling van de aanvraag zijn de criteria toegepast die zijn gepubliceerd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2013 (hierna: de beleidsregels) en is het screeningsprofiel 'gezondheidszorg en welzijn van mens en dier’ van toepassing verklaard.
4. Aan het besluit van 11 september 2015 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat in het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: JDS) binnen de volgens de beleidsregels geldende terugkijktermijn van vier jaren staat geregistreerd dat [appellant] op 11 november 2013 in hoger beroep wegens mishandeling, verlaten van de plaats na een aanrijding en rijden onder invloed is veroordeeld tot een ontzegging van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen voor de duur van 12 maanden, een gevangenisstraf van 10 maanden, waarvan 6 maanden voorwaardelijk, met een proeftijd van 2 jaren die van kracht is tot 26 november 2015, met als bijzondere voorwaarde zich te gedragen naar de aanwijzingen van de hulpverlenende instantie, en het betalen van een schadevergoeding van € 846,20, subsidiair 16 dagen hechtenis. Bij dat, op 26 november 2013 onherroepelijk geworden, vonnis is verder de gedeeltelijke tenuitvoerlegging gelast van hetgeen [appellant] bij veroordeling van 12 november 2010 voorwaardelijk is opgelegd, te weten een taakstraf van 120 uren, subsidiair 60 dagen hechtenis. Voorts is de volledige tenuitvoerlegging gelast van hetgeen [appellant] bij veroordeling van 10 mei 2012 voorwaardelijk is opgelegd, te weten een boete van € 600,00, subsidiair 12 dagen hechtenis. Ten slotte is de proeftijd die [appellant] bij veroordeling van 10 mei 2012 is opgelegd met een jaar verlengd, waardoor deze van kracht is tot 23 mei 2015.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat voormeld geweldsdelict, indien herhaald, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de door [appellant] beoogde functie in de zorg, waardoor aan het objectieve criterium is voldaan. Afgifte van een VOG op grond van het subjectieve criterium is niet aangewezen, aldus de staatssecretaris. Daarbij is betrokken dat ook buiten de terugkijktermijn justitiële gegevens met betrekking tot [appellant] zijn aangetroffen. Hij is in 2010 wegens zware mishandeling veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf. Voorts is met hem in 2010 een transactie wegens diefstal overeengekomen. In de periode van 1986 tot en met 2009 is hij met justitie in aanraking gekomen in verband met meerdere gewelds- en vermogensdelicten. Hij is hiervoor veroordeeld tot (on)voorwaardelijke gevangenisstraffen, (on)voorwaardelijke werkstraffen, geldboetes, onbetaalde arbeid ten algemene nutte en het betalen van schadevergoeding.
Hoger beroep [appellant]
5. [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris de afgifte van een VOG mocht weigeren. Hij betoogt daartoe dat de in het JDS aangetroffen feiten in concreto geen risico voor de samenleving vormen. De veroordeling voor het laatste strafbare feit vond meer dan twee jaar geleden plaats. Dat feit heeft hij onder invloed van alcohol gepleegd. Sindsdien heeft hij gewerkt aan zijn alcoholverslaving en is hij daarvan vrij gekomen. Hij staat sinds maart 2014 onder toezicht van de reclassering. Urinetesten tijdens zijn detentie en door de reclassering hebben laten zien dat hij al ruim drieënhalf jaar geen verdovende middelen meer gebruikt. De reclassering heeft schriftelijk verklaard dat hij positieve veranderingen heeft laten zien en zeer gemotiveerd is om in de zorg te werken en een opleiding daarvoor te volgen. Hij staat sterk in zijn schoenen en kan in het werken met moeilijke doelgroepen een positief verschil maken. Het recidivegevaar wordt door de reclassering als laag beoordeeld. In de afsluitingsrapportage van zijn psychologische behandeling getuigen de betrokken GZ-psychologe en psychiater van de positieve ontwikkelingen die hij heeft doorgemaakt. Zo heeft hij gebroken met delinquente vrienden en waren vooral drugs en verveling belangrijke oorzaken voor zijn strafbare gedrag, factoren die niet meer spelen. Zijn re-integratieconsulent/jobcoach heeft schriftelijk verklaard dat hij serieus en gemotiveerd is zijn taak te verrichten en dat zijn kans op werk hoog is, indien hij de door hem beoogde opleiding Maatschappelijke Zorg, Specifieke Doelgroepen, kan volgen.
Gelet hierop heeft de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het tijdsverloop sinds hij met justitie in aanraking is gekomen te kort is om te kunnen concluderen dat het risico voor de samenleving voldoende is afgenomen. De staatssecretaris heeft onvoldoende rekening gehouden met zijn belang bij het vinden van een passende baan.
De door hem beoogde opleiding, in welk kader hij stage bij [bedrijf B] moet lopen, is bij uitstek voor hem geschikt, gezien zijn ervaringsdeskundigheid. Indien dat onmogelijk wordt gemaakt, wordt hem een toekomstige baan onthouden, waardoor hij afhankelijk blijft van een bijstandsuitkering, aldus [appellant].
Het objectieve criterium
6. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant] bevestigd dat niet in geschil is dat hij voldoet aan het objectieve criterium voor weigering van een VOG.
Het subjectieve criterium
6.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij de belangenafweging op grond van het subjectieve criterium een groter gewicht moet worden toegekend aan het risico voor de samenleving dan aan het belang van [appellant] bij afgifte van een VOG. Daarbij is allereerst van belang dat hij in zijn volwassen leven herhaaldelijk met justitie in aanraking is geweest wegens gewelds- en vermogensdelicten, waarvoor ten tijde van het primaire besluit nog twee proeftijden van kracht waren - respectievelijk tot 23 mei 2015 en 26 november 2015 - en ten tijde van het besluit op bezwaar de laatste proeftijd nog niet was verstreken. Verder is van belang het feit dat geen sprake is van lichte vergrijpen, het korte tijdsverloop sinds de veroordeling in verband met het strafbare feit binnen de terugkijktermijn en de hoogte van de daarvoor opgelegde straf. Aan de omstandigheid dat begeleiders van [appellant], waaronder de reclassering, de kans op herhaling laag inschatten, hoefde de staatssecretaris, gezien dat korte tijdsverloop, niet zodanig gewicht toe te kennen dat hij alsnog tot afgifte van de VOG diende over te gaan.
Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris in de door [appellant] gestelde onevenredige gevolgen van de weigering van de gevraagde VOG geen grond heeft hoeven te vinden om niettemin tot afgifte van een VOG over te gaan. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat [appellant] zonder de VOG thans niet of nauwelijks kans heeft om in de zorg werkzaam te zijn inherent is aan de weigering van afgifte van een VOG en als zodanig is verdisconteerd in de beleidsregels. De Afdeling is bij uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, echter teruggekomen van haar jurisprudentie dat de omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Niettemin hoefde de staatssecretaris voormelde omstandigheid, gelet op het grote aantal feiten dat aan het begin van 6.1 is genoemd alsmede de zwaarte daarvan, niet zwaarder te laten wegen dan het belang de samenleving te beschermen tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico.
6.2. Ter zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde van de staatssecretaris desgevraagd bevestigd dat na het verstrijken van vier jaren na de laatste detentie een VOG wordt verstrekt indien geen nieuwe justitiële gegevens worden aangetroffen.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. De Wilde
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2017
598.
BIJLAGE
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
Artikel 28
Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Artikel 35
1. De minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
Beleidsregels VOG-NP-RP 2013
Paragraaf 1
Bij een VOG-aanvraag wordt onderzoek gedaan naar het justitiële verleden van een natuurlijke persoon of een rechtspersoon en zijn bestuurders, vennoten, maten of beheerders. Daarbij wordt het belang van de aanvrager afgewogen tegen het risico voor de samenleving in het licht van het doel van de aanvraag. Naar aanleiding hiervan wordt verklaard of al dan niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon en wordt de VOG geweigerd respectievelijk verstrekt.
Paragraaf 2.1
Het COVOG neemt een aanvraag om afgifte van de VOG in behandeling onder de voorwaarden dat:
a. voldaan is aan de vereisten die de Algemene wet bestuursrecht stelt aan het in behandeling nemen van een aanvraag en
b. een onderzoek naar het gedrag van de aanvrager noodzakelijk is om, gelet op het doel van de aanvraag, een risico voor de samenleving te beperken.
Met betrekking tot de onder b genoemde voorwaarde geldt ten aanzien van de VOG-NP dat een onderzoek naar het gedrag van de aanvrager in ieder geval noodzakelijk is indien:
[-]
2. het doel van de aanvraag voor een VOG ziet op het bestendigen, dan wel aangaan van een al dan niet betaalde werkrelatie, het aanvragen van een visum of op emigratie.
Paragraaf 3
Ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag ontvangt het COVOG alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS. [-] Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium.
Paragraaf 3.1
Bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager wordt een terugkijktermijn in acht genomen.
Paragraaf 3.1.1
Ten aanzien van de periodes waarover wordt teruggekeken wordt een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de terugkijktermijn niet in duur wordt beperkt en gevallen waarin de terugkijktermijn wel in duur wordt beperkt.
[-]
Terugkijktermijn in duur beperkt
In alle andere gevallen dan hiervoor genoemd, is sprake van een terugkijktermijn die in duur wordt beperkt. Dit houdt in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS. Van deze terugkijktermijn van vier jaren wordt slechts afgeweken wanneer sprake is van één van de hieronder genoemde uitzonderingen. In dat geval geldt de daar genoemde terugkijktermijn.
Van de terugkijktermijn van vier jaren wordt afgeweken indien:
[-]
e. de aanvrager gedurende de voor zijn aanvraag relevante terugkijktermijn enige tijd een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel heeft ondergaan. In dat geval wordt de van toepassing zijnde terugkijktermijn telkens vermeerderd met de feitelijke duur van de vrijheidsbeneming. Dit totdat de terugkijktermijn bestaat uit in totaal vier jaren [-] waarin geen sprake is geweest van vrijheidsbeneming.
Paragraaf 3.2
De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
Paragraaf 3.2.2
Het COVOG toetst of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat.
Toepassing van het objectieve criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer dit of een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG wordt aangevraagd.
Bij de beoordeling van het objectieve criterium is niet relevant of het feit plaatsvond in de privésfeer. Evenmin is het relevant of er sprake is van een reëel recidivegevaar.
Paragraaf 3.2.3
Bij de vaststelling van het risico voor de samenleving wordt een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
Paragraaf 3.3
Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
Paragraaf 3.3.1
Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn:
- de afdoening van de strafzaak;
- het tijdsverloop;
- de hoeveelheid antecedenten.
Ten behoeve van een goede oordeelsvorming is het COVOG bevoegd inlichtingen in te winnen bij het Openbaar Ministerie en de reclassering.