ECLI:NL:RVS:2017:391
Raad van State — Uitspraak 


201602310/1/A2.
Datum uitspraak: 15 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 maart 2016 in zaken nrs. 15/2234 en 15/2049 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 25 augustus 2010 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag over het toeslagjaar 2007 herzien en op nihil gesteld.
Bij besluit van 6 februari 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 1 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 februari 2012 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2017, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. E.J.E. Groothuis, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] heeft voor het jaar 2007 voor de opvang van haar [kind] gebruik gemaakt van gastouderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau]. Bij besluit van 12 februari 2008 is het voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2007 vastgesteld op € 3.444,00. Bij brief van 10 augustus 2010 heeft de Belastingdienst aan [appellante] medegedeeld dat zij pas vanaf 17 januari 2008 aan een van de voorwaarden voor kinderopvangtoeslag, te weten dat de gastouder in het bezit moet zijn van een verklaring omtrent het gedrag, voldoet. Voorts is medegedeeld dat de berekening van de kinderopvangtoeslag over het toeslagjaar 2007 hierop zal worden aangepast en dat [appellante] binnenkort een nieuwe definitieve berekening kinderopvangtoeslag over het toeslagjaar 2007 zal ontvangen. Bij het besluit van 25 augustus 2010 is het voorschot kinderopvangtoeslag herzien en op nihil gesteld. Bij brief van 22 september 2010 heeft [appellante] tegen de brief van 10 augustus 2010 bezwaar gemaakt.
1.1. Bij het besluit van 6 februari 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen dit bezwaar wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dit besluit vernietigd op grond van de overweging dat de brief van 10 augustus 2010 niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden aangemerkt, omdat het niet op enig rechtsgevolg is gericht. Deze brief was dan ook niet vatbaar voor bezwaar. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het bezwaar tegen die brief terecht, zij het op onjuiste gronden, niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
Ontvankelijkheid van het bezwaar
2. De rechtbank heeft het bezwaar van [appellante] van 22 september 2010 aangemerkt als een bezwaar tegen de brief van 10 augustus 2010. Deze brief bevat een vooraankondiging dat de definitieve berekening kinderopvangtoeslag over het toeslagjaar 2007 zal worden herzien. De brief van 10 augustus 2010 is niet gericht op rechtsgevolg.
[appellante] stelt terecht dat het besluit van 25 augustus 2010 in het verlengde ligt van de brief van 10 augustus 2010. Het bezwaar van [appellante] moet worden geacht te zijn gericht tegen de nihilstelling van de kinderopvangtoeslag. Dit bezwaar moet daarom worden geacht tevens te zijn gericht tegen het besluit van 25 augustus 2010. Bij het besluit van 6 februari 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaarschrift ook zo opgevat. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
2.1. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift tegen het besluit van 25 augustus 2010 verstreek op 6 oktober 2010. Bij brief van 8 oktober 2010 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift aan [appellante] toegezonden. Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen medegedeeld dat een ontvangststempel op het bezwaarschrift ontbreekt, maar dat uit de brief van 8 oktober 2010 blijkt dat het bezwaarschrift is ontvangen.
Het bezwaarschrift is dan ook ten onrechte wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard.
Het betoog slaagt.
Schadevergoeding
3. [appellante] heeft op 12 augustus 2015 bericht gekregen dat zij het voorschot kinderopvangtoeslag ten bedrage van € 3.156,00 moet terugbetalen. Zij heeft bij brief van 20 augustus 2015 op dit bericht gereageerd. Omdat zij nog geen besluit op bezwaar had ontvangen, heeft zij op 24 september 2015 beroep tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar ingesteld. Op 7 oktober 2015 is het besluit op bezwaar van 6 februari 2012 aan haar bekendgemaakt.
3.1. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). De bezwaar- en beroepsfase heeft op enkele weken na vijf jaar en zes maanden geduurd en er zijn geen omstandigheden die de lange duur van de behandeling van het bezwaar rechtvaardigen, aldus [appellante].
3.2. Artikel 6, eerste lid, van het EVRM luidt: "Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]"
3.3. Volgens vaste jurisprudentie vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. De vraag of de redelijke termijn is overschreden wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
3.4. Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), van toepassing, omdat het primaire besluit vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde.
3.5. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren. In zaken zoals deze, waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechtbank daarover op basis van de voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijnen haar oordeel te geven. Hierbij is uitgangspunt dat de behandeling van het bezwaar en het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag duren en dat vertraging in bezwaar door voortvarendheid in beroep kan worden gecompenseerd. De hiervoor onder 3.3. vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven aan te nemen dat de redelijke termijn eerst na langere tijd is overschreden.
3.6. De redelijke termijn is aangevangen met het indienen van het bezwaarschrift op 22 september 2010. Vanaf het instellen van het bezwaar tot aan de uitspraak van de rechtbank heeft de procedure in totaal vijf jaar en ruim vijf maanden geduurd. In dit geval geven de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door de Belastingdienst/Toeslagen en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van [appellante] gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van [appellante] geen aanleiding om een langere termijn dan drie jaar gerechtvaardigd te achten. Daaraan doet niet af dat [appellante] eerst op 24 september 2015 beroep tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar heeft ingesteld, nu het ook tot 12 augustus 2015 heeft geduurd voordat de Belastingdienst/Toeslagen een besluit tot terugvordering van het voorschot kinderopvangtoeslag nam en melding maakte van de behandeling van het bezwaar. Dit betekent dat de procedure twee jaar en ruim vijf maanden te lang heeft geduurd. Deze overschrijding moet geheel worden toegerekend aan de Belastingdienst/Toeslagen.
4. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar van de Belastingdienst/Toeslagen van 6 februari 2012 in stand heeft gelaten en niet heeft beslist op het verzoek om schadevergoeding. De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen. Voorts zal de Afdeling, uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de Belastingdienst/Toeslagen, met toepassing van artikel 8:73 (oud) van de Awb, veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.500,00 aan [appellante], als vergoeding voor door haar geleden immateriële schade.
5. De Belastingdienst/Toeslagen dient tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 maart 2016 in zaken nrs. 15/2234 en 15/2049, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar van de Belastingdienst/Toeslagen van 6 februari 2012, kenmerk BEZ03b, in stand heeft gelaten en niet heeft beslist op het verzoek om schadevergoeding;
III. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen om aan [appellante] te betalen een vergoeding van € 2.500,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderd euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum van openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van algehele voldoening;
IV. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. verstaat dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Steendijk w.g. Van Zanten
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
97.