ECLI:NL:CRVB:2017:1347
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


16/3353 AW, 16/4873 AW, 17/2326 AW
Datum uitspraak: 6 april 2017
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
8 april 2016, 14/2162 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
de korpschef van politie (appellant)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Appellant heeft op 17 mei 2016 ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (nader besluit). Namens betrokkene heeft
S.A.J.T. Hoogendoorn hierop zijn zienswijze gegeven.
Betrokkene heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben vervolgens nadere stukken ingediend.
Naar aanleiding van het verzoek van betrokkene om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter heeft de Raad de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie) als partij aangemerkt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2017. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.M.A.C. Theunissen. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door Hoogendoorn.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene was laatstelijk sinds 1 augustus 2011 werkzaam als [naam functie A] bij de voormalige politieregio [naam politieregio a] , thans de Eenheid
[naam eenheid] .
1.2.
Als uitwerking van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector politie 2005-2007 is op
1 november 2010 de circulaire Harmonisatie arbeidsvoorwaarden politie tweede tranche (circulaire) in werking getreden (Stcrt. 2010, 19782). Een van de te harmoniseren onderwerpen is het in bijlage 6 van de circulaire opgenomen ‘Loopbaanbeleid van assistent A tot en met senior in de GGP’ (loopbaanbeleid). Dit loopbaanbeleid is de vastlegging van de binnen de politie gemaakte collectieve afspraken over de mogelijkheden tot doorstroming (bevordering) van ambtenaren binnen de GGP naar een volgend niveau of volgende functie. Voor bevordering van generalist GGP (schaal 7) naar senior GGP (schaal 8) is, voor zover hier van belang, als vereiste gesteld dat sprake is van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor senior GGP’. In april 2013 zijn nadere uitvoeringsafspraken vastgesteld.
1.3.
Het loopbaanbeleid is door de vijf voormalige politieregio’s van [naam eenheid] nader uitgewerkt in het kaderdocument “Uitvoering Landelijk Loopbaanbeleid Doorstroming Executieven in de GGP ten behoeve van de korpsen binnen de eenheid [naam eenheid] ” van 1 december 2011 (kaderdocument). In het kaderdocument is vastgelegd dat voor de vijf korpsen binnen [naam eenheid] ruimte bestaat voor beslissingen dan wel concretisering op een aantal punten; één van die punten is de eis van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen de verwachte geschiktheid voor senior GGP’.
1.4.
De korpsleiding en de ondernemingsraad van de politieregio [naam politieregio a] hebben, voor zover hier van belang, tijdens een overleg op 15 december 2011 uitgesproken dat de bevordering van generalist GGP naar senior GGP is bedoeld voor politieambtenaren die zeer goed functioneren. De korpsleiding heeft besloten dat tot bevordering wordt overgegaan indien sprake is van een “uitstekende” beoordeling en de teamchef positief adviseert over de geschiktheid voor senior GGP. Om aan de bezwaren van de ondernemingsraad tegemoet te komen, is een commissie (hardheidscommissie) ingesteld die bij wijze van hardheidsclausule heeft geadviseerd over de geschiktheid van 86 politieambtenaren met een “goede” beoordeling die tegen “uitstekend” aan zitten. De verzoeken van deze ambtenaren zijn onder meer beoordeeld op het criterium dat op de competenties besluitvaardigheid en samenwerken minimaal één 3 moet zijn gescoord, waarbij op de tweede competentie niet lager dan een 2 mag zijn gescoord.
1.5.
Het functioneren van betrokkene over 2012 is beoordeeld als goed. Op de competenties besluitvaardigheid en samenwerken heeft betrokkene een 2 gescoord. Tegen deze op
29 januari 2013 door het bevoegd gezag vastgestelde beoordeling heeft betrokkene geen bezwaar gemaakt. Betrokkene heeft op 27 december 2012 verzocht om bevordering op grond van het loopbaanbeleid.
1.6.
Appellant heeft bij besluit van 28 februari 2013 het verzoek van betrokkene afgewezen. Aan zijn besluitvorming heeft appellant het loopbaanbeleid, het kaderdocument en de uitkomst van het overleg tussen de korpsleiding en de ondernemingsraad ten grondslag gelegd en overwogen dat betrokkene niet voldoet aan de vereisten voor bevordering, te weten een beoordeling met het resultaat uitstekend of tegen het niveau uitstekend aan en een positief advies van de teamchef.
1.7.
Bij besluit van 14 april 2014 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar van betrokkene voor zover gericht tegen de afwijzing van haar verzoek, onder aanpassing van de motivering, ongegrond verklaard. Betrokkene voldoet niet aan de vereisten voor bevordering, omdat haar “goede” beoordeling blijkens het advies van de hardheidscommissie niet tegen “uitstekend” aan zit. Daarnaast volgt uit het advies van teamchef D van 4 maart 2014 dat betrokkene niet beschikt over de verwachte geschiktheid voor de functie van senior GGP.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat appellant met inachtneming van haar uitspraak opnieuw op het bezwaar beslist.
2.1.
De rechtbank heeft in de eerste plaats overwogen dat het advies over de verwachte geschiktheid, dat ten grondslag ligt aan de afwijzing van het verzoek om bevordering, niet deugdelijk is gemotiveerd. Op grond van vaste rechtspraak dient appellant aan de hand van concrete feiten aannemelijk te maken dat het negatieve advies niet op onvoldoende gronden berust. Hierin is appellant niet geslaagd.
2.2.
De rechtbank acht ook het oordeel dat betrokkene niet beschikt over een beoordeling boven de norm niet deugdelijk gemotiveerd. Nu appellant zich op het standpunt heeft gesteld dat bij een beoordelingsresultaat ‘goed’ een positief advies van de teamchef doorslaggevend is geweest voor het oordeel of deze beoordeling ‘tegen uitstekend aan’ ligt, kan in dit geval de motivering van de afwijzing van het verzoek om bevordering niet worden gedragen door het niet deugdelijk gemotiveerde advies van de teamchef.
3. Appellant heeft in hoger beroep betoogd dat de rechtbank ten onrechte met verwijzing naar vaste rechtspraak over personeelsbeoordelingen heeft geoordeeld dat het advies van de teamchef niet deugdelijk is gemotiveerd. Voor de beoordeling van de verwachte geschiktheid gaat het er binnen de politieregio [naam politieregio a] om of de medewerker in doorgaand gedrag en handelingen/activiteiten op alle facetten van het basispolitiewerk in potentie een coördinerende/aansturende en initiërende rol aan zijn leidinggevende heeft laten zien. Met het advies van 4 maart 2014 is voldoende gemotiveerd dat betrokkene dat niet heeft laten zien.
4.1.
Appellant heeft met het nader besluit het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Betrokkene heeft hiertegen aangevoerd dat appellant geen uitvoering aan de aangevallen uitspraak heeft gegeven, aan het nader besluit onjuiste gronden ten grondslag heeft gelegd, dit nog steeds niet deugdelijk heeft gemotiveerd en zijn vaste gedragslijn heeft gewijzigd. Voorts heeft appellant volgens betrokkene een onredelijke invulling van het begrip verwachte geschiktheid gegeven en miskend dat er ook ontwikkelpunten mogen zijn.
4.2.
De Raad zal het nader besluit op grond van het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, mede in de beoordeling betrekken.
5. In het incidenteel hoger beroep heeft betrokkene aangevoerd dat de uitleg van de rechtbank van het begrip een beoordeling ‘boven de norm’ kant noch wal raakt, dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de grieven tegen de totstandkoming van het oordeel verwachte geschiktheid en ten onrechte heeft nagelaten om vast te stellen dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. Betrokkene verzoekt de Raad deze alsnog toe te kennen. Gelet op deze grieven is de aangevallen uitspraak in strijd met artikel 6, eerste lid en artikel 13 van het EVRM tot stand gekomen, zeker nu de rechtbank voorbij is gegaan aan het bewijsaanbod van betrokkene over de gewijzigde gedragslijn van het begrip ‘een beoordeling boven de norm’.
6. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Hoger beroep van appellant
6.1.
De rechtbank heeft in haar oordeel over het - negatieve - advies over de verwachte geschiktheid van betrokkene ten onrechte verwezen naar vaste rechtspraak inzake de bewijslast bij negatieve beoordelingen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van
24 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3226 en uitspraak van 14 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1378) heeft appellant voor het vaststellen van de verwachte geschiktheid van belang mogen achten dat de medewerker gedurende de beoordelingsperiode een coördinerende/aansturende en een initiërende rol in de praktijk heeft laten zien. Beoordeeld moet worden of appellant in het geval van betrokkene in redelijkheid tot een negatief oordeel over de verwachte geschiktheid voor de functie van senior GGP heeft kunnen komen.
6.2.
In de beoordeling is al vermeld dat betrokkene de, gelet op haar ervaring, geschapen verwachtingen niet helemaal waarmaakt en te weinig haar sterke kanten laat zien. In het aanvraagformulier van het verzoek om bevordering heeft teamchef D in reactie op de motivering van betrokkenes verzoek vermeld dat zij coördinerende taken (nog) niet heeft laten zien. Teamchef D, die vanaf 1 augustus 2011 zicht heeft op de werkzaamheden van betrokkene, heeft op 4 maart 2014 niet positief geadviseerd over bevordering van betrokkene in het kader van het loopbaanbeleid. In het advies is over het thema A ‘signaleren en adviseren van de teamleiding’ vermeld dat daarvan geen concrete voorbeelden zijn te noemen, omdat betrokkene geen signalen afgeeft aan de teamleiding en de teamleiding ook niet adviseert. Omdat zij zelf de teamleiding niet opzoekt om te sparren of informatie te delen, heeft zij hiermee geen resultaten behaald en kan hij zich niet uitspreken over de vraag of hij verwacht dat betrokkene hierin initiatiefrijk zal zijn en zich als zelfstandig professional zal ontwikkelen naar het gewenste niveau. Over het thema B ‘zet projecten op binnen een taakveld en coördineert deze’ heeft de teamchef herhaald dat betrokkene coördinerende taken (nog) niet heeft laten zien en hij heeft dan ook niets kunnen zeggen over resultaten daarvan en de verwachting over ontwikkeling naar het gewenste niveau. Over het thema C ‘geeft voorlichting en informatie aan het team. (bijvoorbeeld via briefing, werkoverleg enz. of via andere media)’ heeft de teamchef verwezen naar A en vermeld dat betrokkene tijdens (de)briefing en bijeenkomsten inbreng heeft. Haar inbreng is doordacht en behelst verbeterpunten. De inbreng van betrokkene wordt gewaardeerd door zowel teamleiding als collega’s en de verwachting is dat betrokkene haar inbreng zal behouden. Over het thema D ‘neemt als deskundige deel aan functionele interne- en externe overlegvormen (dan wel initieert deze overlegvormen)’ heeft betrokkene niets laten zien. Over thema E ‘hij/zij heeft ervaring met de coördinatie van acties en activiteiten in groepsverband’ heeft betrokkene volgens de teamchef geen ervaringen binnen team Zwolle laten zien. Coördinerende werkzaamheden op straat worden goed opgepakt. Over resultaten en de verwachting over ontwikkeling naar het gewenste niveau heeft de teamchef niets kunnen zeggen.
6.3.
Gelet op wat in 6.1 en 6.2 is overwogen is het advies over de verwachte geschiktheid, anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, voldoende gemotiveerd. Betrokkene heeft hier niets tegenover aangevoerd. De door haar in haar aanvraag genoemde activiteiten, zoals het geluidsoverlastproject, het winkelproject, het organiseren van verkeers- of alcoholcontroles, het optreden bij grotere meldingen/aanrijdingen zijn niet aan te merken als coördinerend/aansturend dan wel initiërend als bedoeld in 6.1. Het hoger beroep van appellant slaagt dus.
Incidenteel hoger beroep van betrokkene
6.4.
Uit 6.3 volgt dat betrokkene niet beschikt over de verwachte geschiktheid voor de functie van senior GGP en reeds om die reden niet in aanmerking komt voor bevordering op grond van het loopbaanbeleid. Bovendien beschikt betrokkene niet over een beoordeling boven de norm. De beoordeling zit niet “tegen uitstekend aan”, nu betrokkene op de kerncompetenties besluitvaardigheid en samenwerken niet minimaal één 3 heeft gescoord.
6.5.
In wat betrokkene heeft aangevoerd, ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat appellant zijn vaste gedragslijn, zoals overwogen in 1.4, heeft gewijzigd in die zin dat thans een “goede” beoordeling als een beoordeling boven de norm dient te worden aangemerkt. Dat, zoals appellant ter zitting heeft bevestigd, een paar collega’s van betrokkene met een “goede” beoordeling na heroverweging van de afwijzing in bezwaar alsnog zijn bevorderd, is ontoereikend voor de conclusie dat appellant zijn vaste gedragslijn heeft verlaten.
Betrokkene wordt dan ook niet gevolgd in haar stelling dat, omdat de verwachte geschiktheid bij “uitstekende” beoordelingen wordt voorondersteld, dat ook in haar geval dient te gebeuren en - zo begrijpt de Raad - het advies van 4 maart 2014 daarom buiten beschouwing dient te worden gelaten. Voor zover betrokkene een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft beoogd te doen is van strijd met dit beginsel geen sprake, nu zij niet over een “uitstekende” beoordeling beschikt en dus geen sprake is van rechtens relevante vergelijkbare gevallen. Evenmin is de Raad gebleken dat de rechtbank ter zake in strijd met de artikelen 6 en 13 van het EVRM heeft gehandeld.
6.6.
De conclusie is dat de afwijzing van het verzoek om bevordering in rechte standhoudt.
6.7.
De Raad stelt met betrokkene vast dat de rechtbank ten onrechte niet heeft beslist op het verzoek van betrokkene om vergoeding van de door haar geleden immateriële schade wegens schending van de redelijke termijn. Het incidenteel hoger beroep slaagt dus.
6.8.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene (uitspraak van
26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009).
6.9.
In zaken zoals deze is de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat in beginsel het bezwaar binnen een half jaar en het beroep binnen anderhalf jaar zouden moeten worden afgehandeld (uitspraak van 9 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2179). De Raad heeft noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van betrokkene aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de bezwaarprocedure en de beroepsprocedure in totaal meer dan twee jaren hadden mogen bedragen.
6.10.
Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de datum van ontvangst van het bezwaarschrift - 27 maart 2013 - tot de datum van de aangevallen uitspraak heeft de procedure drie jaar en dertien dagen geduurd en daarmee is de redelijke termijn, met afgerond een jaar en een maand overschreden. Van deze overschrijding is een periode van vijf maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase.
6.11.
De overschrijding van de redelijke termijn met een jaar en een maand leidt tot een schadevergoeding van € 1.500,-. Appellant dient 5/13 deel van € 1.500,- (€ 577,-) te betalen en de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie) 8/13 deel (€ 923,-).
Conclusie
6.12.
De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van betrokkene ongegrond verklaren en het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wegens schending van de redelijke termijn toewijzen tot een bedrag van in totaal € 1.500,-.
6.13.
Het nadere besluit van 17 mei 2016 zal worden vernietigd, nu daaraan de grondslag is komen te ontvallen.
7. Aanleiding bestaat om appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene voor verleende rechtsbijstand ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op een bedrag van in totaal € 990,-
(1 punt voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de rechtbank, 1 punt voor het incidenteel hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de Raad, met een waarde per punt van € 495,- en met een wegingsfactor van 0,5).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 14 april 2014 ongegrond;
vernietigt het besluit van 17 mei 2016;
veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 990,-;
veroordeelt appellant tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een  bedrag van € 577,-;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie) tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 923,-.
Deze uitspraak is gedaan door J.N.A. Bootsma, in tegenwoordigheid van J. Smolders als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 april 2017.
(getekend) J.N.A. Bootsma
(getekend) J. Smolders
HD