ECLI:NL:RVS:2016:2769
Raad van State — Uitspraak 


201600074/1/A2.
Datum uitspraak: 19 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats], [gemeente],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 november 2015 in zaken nrs. 15/561 en 15/1074 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 herzien en op nihil gesteld.
Bij besluit van 24 december 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 20 april 2011 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 3 juli 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2010 definitief vastgesteld op € 682,00.
Bij besluit van 21 januari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 3 juli 2013 deels gegrond verklaard en het voorschot kinderopvangtoeslag over 2010 definitief vastgesteld op € 1.364,00.
Bij uitspraak van 26 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. L. Westhoff, advocaat [NAAM]'s-Hertogenbosch, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij de dienst, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1. [appellante] heeft in 2009 en 2010 voor haar dochter gebruik gemaakt van kinderopvang door tussenkomst van gastouderbureau [gastouderbureau]. Ten behoeve van deze opvang heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] kinderopvangtoeslag toegekend. Het toegekende voorschot voor 2009 is op 20 april 2011 herzien en op nihil gesteld omdat de overeenkomst tussen [appellante] en [gastouderbureau] volgens de dienst niet kan worden aangemerkt als een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wet kinderopvang (hierna: Wko). Het toegekende voorschot voor 2010 is door de Belastingdienst/Toeslagen op 21 januari 2015 definitief vastgesteld op € 1.364,00 omdat de overeenkomst tussen [appellante] en [gastouderbureau] per 1 januari 2010 was beëindigd en zij in de periode januari tot en met april 2010 volgens de dienst geen recht had op kinderopvangtoeslag. [appellante] is het niet eens met die conclusies en heeft daarom beroep ingesteld bij de rechtbank.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft ten aanzien van het toeslagjaar 2009 overwogen dat de overeenkomst tussen [appellante] en [gastouderbureau] niet kan worden aangemerkt als een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko nu [appellante] heeft verklaard dat de overeenkomst is aangegaan in oktober 2009, terwijl deze is gedateerd op 1 januari 2009. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de omstandigheid dat de toeslagen volgens [appellante] zonder toestemming zijn uitbetaald op een rekeningnummer van [gastouderbureau], voor rekening en risico van [appellante] blijft nu de aanvraag om kinderopvangtoeslag aan haar kan worden toegerekend. Het betoog van [appellante] dat de uitbetaalde voorschotten bij [gastouderbureau] worden teruggevorderd, zodat het niet proportioneel is om de uitbetaalde voorschotten tevens bij haar terug te vorderen, heeft de rechtbank wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing gelaten nu zij dit eerst ter zitting heeft aangevoerd. Volgens de rechtbank behoefde de Belastingdienst/Toeslagen niet van terugvordering van het uitbetaalde voorschot af te zien. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft mogen afzien van het horen van [appellante] nu uit het bezwaarschrift reeds aanstonds bleek dat de bezwaren ongegrond waren en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over deze conclusie.
2.1. Ten aanzien van het toeslagjaar 2010 heeft de rechtbank overwogen dat de overeenkomst tussen [appellante] en [gastouderbureau] blijkens de gedingstukken is opgezegd per 1 januari 2010. Derhalve heeft in de periode januari 2010 tot en met april 2010 geen kinderopvang plaatsgevonden op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko en had [appellante] in die periode geen recht op kinderopvangtoeslag. Onder verwijzing naar hetgeen ten aanzien van het toeslagjaar 2009 is overwogen, overweegt de rechtbank dat de Belastingdienst/Toeslag ten aanzien van het uitbetaalde voorschot over het jaar 2010 evenmin behoefde af te zien van terugvordering.
Hoger beroep van [appellante]
3. De wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
4. [appellante] voert aan dat de opvang wel degelijk heeft plaatsgevonden op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko. De onjuiste datering op de overeenkomst kan haar niet worden tegengeworpen nu sprake is van frauduleus handelen door [gastouderbureau]. In dat verband wijst [appellante] op de stukken in de strafrechtelijke procedure tegen [gastouderbureau].
4.1. Ten tweede voert [appellante] aan dat terugvordering van de voorschotten over 2009 en 2010 onevenredig is omdat [gastouderbureau] de toeslag voor kinderopvang nooit heeft uitbetaald aan de gastouder. Zij wijst er verder op dat de door de Belastingdienst/Toeslagen aan [gastouderbureau] uitbetaalde bedragen inmiddels zijn teruggevloeid naar de Belastingdienst. Dat betekent volgens [appellante] dat de dienst ten aanzien van de terugvordering op haar geen beroep meer toekomt op artikel 26 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir), op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen stelt dat het niet kan afzien van terugvordering aan [appellante]. Dit zou er volgens haar immers toe leiden dat de dienst de uitgekeerde toeslag tweemaal terug krijgt.
4.2. Tot slot voert [appellante] aan dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen onredelijk laat heeft beslist op het bezwaar en dat hij wat betreft toeslagjaar 2009 ten onrechte heeft afgezien van het horen.
Termijn afdoening bezwaar
5. Tussen partijen is niet in geschil dat de Belastingdienst/Toeslagen bij het nemen van het besluit op het bezwaarschrift van [appellante] over het toeslagjaar 2009, de beslistermijn heeft overschreden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen - onder meer in haar uitspraak van 2 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP6348) - is de beslistermijn van artikel 7:10 van de Awb een termijn van orde. Overschrijding van deze termijn betekent niet dat het besluit op bezwaar op die grond voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze omstandigheid geen reden kan zijn om het beroep van [appellante] gegrond te verklaren. Dit betoog van [appellante] faalt derhalve.
Hoorplicht
6. In rechtsoverwegingen 13 en 22 heeft de rechtbank overwogen dat en waarom ten aanzien van het bezwaar over het toeslagjaar 2009 met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kon worden afgezien van het horen. In de enkele stelling van [appellante] dat ten onrechte is afgezien van het horen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit standpunt van de rechtbank onjuist is. Dit betoog faalt.
Overeenkomst
7. Op 1 augustus 2010 is de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wkkp) in werking getreden. De hier van belang zijnde bepalingen zijn gelijkluidend aan die van de voordien geldende Wko.
Op 1 augustus 2010 is de Regeling Wet kinderopvang gewijzigd in de Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Regeling). De hier van belang zijnde bepaling is gelijkluidend aan die van de voordien geldende Regeling wet kinderopvang.
8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:154), valt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling af te leiden dat bedoeld is dat, aan de hand van de in deze bepaling vermelde gegevens, onderzocht kan worden of de aanspraak van de ouder op en de hoogte van de overheidsbijdrage overeenkomt met de overeenkomst die de ouder heeft gesloten (Stcrt. 6 oktober 2004, nr. 192, blz. 6). Dit betekent dat de ouder, om aanspraak op kinderopvangtoeslag te kunnen maken, inzicht dient te geven in de met het gastouderbureau gemaakte afspraken over de gastouderopvang door een akte van een overeenkomst over te leggen, waaruit die afspraken blijken.
Nu [appellante] in haar bezwaarschrift van 26 april 2011 heeft erkend dat de overeenkomst met terugwerkende kracht is gedateerd op 1 januari 2009 en zij eerst in oktober 2009 in contact is getreden met [gastouderbureau], heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen sprake is van een overeenkomst op basis waarvan kinderopvang heeft plaatsgevonden als bedoeld in artikel 52 van de Wko.
9. Voorts volgt uit de stukken dat de overeenkomst tussen [appellante] en [gastouderbureau] op 31 december 2009 is opgezegd per 1 januari 2010. Gelet hierop heeft in de periode januari tot en met april 2010 geen kinderopvang plaatsgevonden op basis van een schriftelijke overeenkomst als bedoeld artikel 52, eerste lid, van de Wko en artikel 1.52, eerste lid, van de Wkkp. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de toeslag over het jaar 2010 terecht op € 1.364,00 heeft gesteld, waarbij de kosten voor kinderopvang over de maanden januari tot en met april op nihil zijn gesteld.
Terugvordering
10. De kinderopvangtoeslag is toegekend aan [appellante] als belanghebbende. Gelet op artikel 26 van de Awir, dat imperatief voorschrijft dat indien een herziening van een tegemoetkoming leidt tot een terug te vorderen bedrag, de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel is verschuldigd, heeft de Belastingdienst/Toeslagen terecht de aan [appellante] toegekende kinderopvangtoeslag over 2009 van haar teruggevorderd. Het betoog van [appellante] dat de kinderopvangtoeslag over het jaar 2009 - die is uitbetaald aan [gastouderbureau] - reeds is teruggevloeid naar de Belastingdienst, heeft de dienst ter zitting weersproken. Voor zover dat wel het geval zou zijn geweest, zou het teruggevloeide bedrag zijn verrekend met het openstaande terug te vorderen bedrag van [appellante], aldus de dienst. De Afdeling overweegt dat los hiervan een procedure die in het kader van een strafrechtelijk onderzoek heeft plaatsgevonden er niet toe kan leiden dat de Belastingdienst/Toeslagen de uitbetaalde toeslag niet langer op grond van artikel 26 van de Awir bij [appellante] - als aanvrager van de toeslag - kan terugvorderen.
Redelijke termijn toeslagjaar 2009
11. [appellante] heeft ter zitting haar betoog, dat de procedure met betrekking tot toeslagjaar 2009 onnodig lang heeft geduurd, geconcretiseerd en erop gewezen dat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
11.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld.
11.2. Volgens vaste jurisprudentie vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
11.3. Zoals volgt uit rechtsoverweging 4.5 van de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), is, nu de primaire besluiten vóór 1 februari 2014 zijn bekendgemaakt, het in die uitspraak neergelegde overgangsrecht van toepassing.
11.4. In zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren. De onder 11.2 bedoelde omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven om de overschrijding van deze termijnen gerechtvaardigd te achten.
11.5. De redelijke termijn is op 26 april 2011, de dag van de ontvangst van het bezwaarschrift, aangevangen.
De procedure is geëindigd met de uitspraak van heden, zodat de procedure in totaal, gerekend vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift, vijf jaar en 6 maanden heeft geduurd en de redelijke termijn met zes maanden is overschreden. De behandeling van de zaak bij de rechterlijke instanties heeft steeds minder dan twee jaar geduurd. Derhalve is het tijdsverloop geheel aan de Belastingdienst/Toeslagen toe te rekenen.
11.6. De Afdeling zal gelet op het vorenstaande en uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de Belastingdienst/Toeslagen, met toepassing van artikel 8:73 van de Awb (oud), veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan [appellante], als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.
Conclusie
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen om aan [appellante] te betalen een vergoeding van € 500,00 (zegge: vijfhonderd euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum van openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van algehele voldoening.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.
w.g. Michiels w.g. Fenwick
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2016
608.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
(...)
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
(...)
d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
(...)
Artikel 7:10
1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
2 De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
3 Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
4 Verder uitstel is mogelijk voor zover:
a. alle belanghebbenden daarmee instemmen,
b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of
c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
5 Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
Wet kinderopvang (Wko) en Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wkkp)
Artikel 1 Wko / Artikel 1.1 Wkkp
1. In dit hoofdstuk en de op dit hoofdstuk berustende bepalingen wordt onder kinderopvangtoeslag verstaan: een tegemoetkoming van het Rijk als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel h, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen in de kosten van kinderopvang.
Artikel 1a Wko / Artikel 1.3 Wkkp
1. Op deze wet is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (...) van toepassing (…).
Artikel 7 Wko / Artikel 1.7 Wkkp
1. De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3º. de soort kinderopvang.
Artikel 52 Wko / Artikel 1.52 Wkkp
1. Kinderopvang geschiedt op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau en de ouder.
Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Regeling) /
Regeling Wet kinderopvang
Artikel 11
2. De administratie van een kindercentrum bevat de volgende gegevens:
(...)
g. afschriften van alle met ouders overeengekomen schriftelijke overeenkomsten, vermeldende per overeenkomst: de soort kinderopvang waarop de overeenkomst betrekking heeft, de voor die kinderopvang te betalen prijs per uur, naam, geboortedatum en adres van het kind, het aantal uren kinderopvang per jaar en de duur van de overeenkomst.
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir)
Artikel 18
1. Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
Artikel 26
Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.