ECLI:NL:RVS:2017:926
Raad van State — Uitspraak 


201602780/1/A1.
Datum uitspraak: 5 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 maart 2016 in zaak nrs. 15/766 en 15/6338 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 12 juni 2014 heeft het college verzoeken van [appellante] om jegens [belanghebbende] handhavend op te treden wegens overtreding van vergunningvoorschrift 12.1.1 afgewezen.
Bij besluit van 10 juli 2014 heeft het college aan [belanghebbende] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van een aantal vergunningvoorschriften.
Bij besluit van 18 december 2014 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 12 juni 2014 gemaakte bezwaar, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard, en het door [appellante] tegen het besluit van 10 juli 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 10 februari 2015 heeft het college een verzoek van [appellante] om ten aanzien van [belanghebbende] over te gaan tot oplegging van een last onder bestuursdwang afgewezen en een verzoek om over te gaan tot verdere invordering van verbeurde dwangsommen afgewezen.
Bij besluit van 22 juli 2015 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 10 februari 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 8 oktober 2015 heeft het college het besluit van 10 juli 2014 op verzoek van [belanghebbende] ingetrokken.
Bij uitspraak van 8 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 18 december 2014 ingestelde beroep ongegrond verklaard en het door [appellante] tegen het besluit van 22 juli 2015 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben het college en [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.A.H. van de Sanden, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Rondhuis, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat [NAAM]n Bosch, ter zitting gehoord. Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] is een internationaal bedrijf op het gebied van hoogwaardige techniek. In het bedrijf van [belanghebbende] wordt afval op- en overgeslagen, gescheiden en bewerkt. Het onbebouwde deel van het perceel van [belanghebbende] waarop onder meer met zand en puin wordt gewerkt, ligt, gescheiden door een brede groenstrook, tegenover [appellante]. [appellante] heeft het college verzocht over te gaan tot handhaving wegens de verspreiding van stof vanuit [belanghebbende] naar haar terrein.
2.    [belanghebbende] beschikt over een aan haar op 20 augustus 2010 verleende vergunning voor de op- en overslag van bouw- en sloopafval, bedrijfsafval en (grof) huishoudelijk afval en bulkgoederen, alsmede het scheiden en/of bewerken van gesorteerde en ongesorteerde afvalstromen. Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden.
Met betrekking tot het onderwerp stof zijn in de vergunning de volgende voorschriften opgenomen:
12.1.1. Om stofverspreiding te voorkomen dienen zo nodig de maatregelen en voorzieningen te worden getroffen zoals genoemd in paragraaf 7.4 van de aanvraag.
12.1.2. Handelingen met (afval)stoffen die leiden tot een visueel waarneembare stofverspreiding in de buitenlucht over een afstand van meer dan 2 m van de bron mogen niet worden uitgevoerd.
12.1.3. Bij losse buitenopslag mogen de (afval)stoffen niet door verschuiving, verwaaiing of anderszins buiten het terrein van de inrichting terecht komen.
12.1.4. Gemorste stoffen moeten onmiddellijk na beëindiging van het verladen worden verwijderd.
12.1.5. Indien bij het op- en overslaan en bewerken van (afval)stoffen, ondanks alle maatregelen de stofverspreiding zodanig is dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat hinder buiten de inrichting kan ontstaan, moeten de werkzaamheden die de oorzaak hiervan zijn terstond worden gestaakt.
12.1.6. Stofverspreiding ten gevolge van het af- en aanrijden van verkeer moet zoveel mogelijk worden tegengegaan.
Procesbelang
3.    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 juli 2014 heeft het college [belanghebbende] onder oplegging van een dwangsom gelast om (blijvend) te voldoen aan voorschriften 12.1.2, 12.1.3, 12.1.5.
Bij besluit van 8 oktober 2014 heeft college beslist tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 5.000,00 wegens overtreding op 10 september 2014 van vergunningvoorschrift 12.1.2.
Bij besluit van 8 oktober 2015 heeft het college het besluit van 10 juli 2014 op verzoek van [belanghebbende] ingetrokken. In het besluit is vermeld dat op grond van artikel 5:34 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) een last onder dwangsom kan worden ingetrokken indien er één jaar geen dwangsom is verbeurd. Het college heeft in dat verband gesteld dat het na de op 10 september 2014 geconstateerde overtreding nog 31 dwangsomcontroles heeft uitgevoerd en daarbij geen overtredingen heeft geconstateerd.
De rechtbank heeft het door [appellante] tegen het intrekkingsbesluit van 8 oktober 2015 gemaakte bezwaar op verzoek van partijen behandeld als een rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb. De rechtbank heeft overwogen dat het college in redelijkheid aanleiding heeft kunnen zien tot opheffing van de last over te gaan.
4.    Het besluit van 10 juli 2014 heeft geen werking meer omdat het bij besluit van 8 oktober 2015 is ingetrokken. [appellante] heeft in hoger beroep geen gronden gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het besluit van 8 oktober 2015. Voor zover het hoger beroep van [appellante] zich richt tegen het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 juli 2014 en het oordeel daarover van de rechtbank, heeft [appellante] geen rechtens te beschermen belang meer bij een oordeel over de rechtmatigheid van dat besluit. Het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 juli 2014 heeft immers geen werking meer. Voor zover [appellante] ter zitting van de Afdeling heeft gesteld dat haar belang erin is gelegen dat zij schade heeft geleden ten gevolge van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 juli 2014, wordt overwogen dat [appellante] niet tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat zij schade heeft geleden die bij gebleken onrechtmatigheid van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 juli 2014 voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen. Voor zover [appellante] heeft gesteld dat haar belang erin is gelegen dat er een reële kans is op stofverspreiding door [belanghebbende] en het college het oordeel van de Afdeling kan betrekken bij toekomstige besluitvorming over handhavingsverzoeken van [appellante], wordt overwogen dat het college per concreet geval aan de hand van de omstandigheden van dat geval dient te onderzoeken of zich een overtreding heeft voorgedaan die noopt tot handhavend optreden. Voor zover het college in toekomstige besluitvorming standpunten zal innemen die vergelijkbaar zijn met standpunten die het college heeft ingenomen in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 juli 2014, zal [appellante] daartegen rechtsmiddelen kunnen aanwenden.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zal de Afdeling niet overgaan tot een bespreking van de gronden van [appellante] tegen het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 juli 2014 en het oordeel daarover van de rechtbank.
Vergunningvoorschrift 12.1.1
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het besluit van 12 juni 2014 ten onrechte in bezwaar heeft gehandhaafd. Daartoe voert zij aan dat het college ten onrechte heeft geweigerd handhavend op te treden wegens overtreding van vergunningvoorschrift 12.1.1. Volgens [appellante] stelt het college onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank ten onrechte dat het voorschrift niet handhaafbaar is omdat het onbepaald is. In de uitspraak waarnaar het college verwijst, is volgens [appellante] slechts overwogen dat de desbetreffende last - en niet vergunningvoorschrift 12.1.1 - te onbepaald was. Gelet daarop, is het in bezwaar gehandhaafde besluit van 12 juni 2014 ondeugdelijk gemotiveerd, aldus [appellante]. Voorts voert [appellante] aan dat de omstandigheid dat het college heeft toegezegd handhavend op te treden op grond van voorschriften 12.1.2, 12.1.3 en 12.1.5, niet maakt dat handhaving op grond van voorschrift 12.1.1 achterwege kan blijven.
5.1.    Vergunningvoorschrift 12.1.1 luidt: Om stofverspreiding te voorkomen dienen zo nodig de maatregelen en voorzieningen te worden getroffen zoals genoemd in paragraaf 7.4 van de aanvraag.
Bedoelde paragraaf 7.4 ziet op een lijst van stuifgevoelige stoffen die in de inrichting van [belanghebbende] worden opgeslagen met daarbij de vermelding welke voorzieningen zijn getroffen om stofoverlast te voorkomen. Per stuifcategorie is vermeld welke voorzieningen aanwezig zijn voor het beperken van stofoverlast. De gehanteerde voorzieningen zijn ingedeeld in drie categorieën: maatregelen gedurende transport (1), maatregelen gedurende de opslag (2) en maatregelen gedurende het be-/verwerken van materialen (3).
5.2.    In het besluit van 12 juni 2014 is slechts vermeld dat het college niet zal overgaan tot handhaving op grond van voorschrift 12.1.1 wegens een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage van 9 november 2012 in zaak nrs. 12/9586 en 12/9588 (niet gepubliceerd).
De uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 november 2012 ziet op het door [belanghebbende] ingestelde beroep tegen een besluit op bezwaar waarbij drie aan [belanghebbende] opgelegde lasten onder dwangsom door het college zijn gehandhaafd. Die lasten zijn opgelegd wegens opgetreden stofhinder op het perceel van [belanghebbende]. [appellante] was bij dat geding geen partij. Bij de voorzieningenrechter was onder meer in geschil of het college kon handhaven op grond van overtreding van voorschrift 12.1.1. De voorzieningenrechter heeft daarover als volgt overwogen:
"Tussen partijen bestaat geen discussie meer over de vraag of het plaatsen van een windreductiescherm, één van de maatregelen genoemd in paragraaf 7.4 van de aanvraag van 31 juli 2009, dwingend is voorgeschreven in de milieuvergunning. Verweerder heeft ter zitting erkend dat hiervan geen sprake is en dus evenmin in een last onder dwangsom kan worden afgedwongen. Het bestreden besluit vermeldt dit ook. Verweerder heeft toegelicht dat de opgelegde last inzake vergunningvoorschrift 12.1.1 bedoeld is om eiseres aan te sporen tot het nemen van adequate maatregelen om stofoverlast te voorkomen. Daarbij is door verweerder erkend dat alleen op basis van vergunningvoorschrift 12.1.1 kan worden gehandhaafd, wanneer ook sprake is van een overtreding van vergunningvoorschrift 12.1.2 en/of 12.1.3. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft eiseres in dit verband terecht opgemerkt dat onduidelijk is gebleven wat precies moet worden gedaan om aan de last inzake vergunningvoorschrift 12.1.1 te voldoen. Verweerder heeft hierop ook bij doorvragen op zitting geen antwoord kunnen geven. Ook is de last niet aangepast in het bestreden besluit, zodanig dat die niet meer ziet op het windreductiescherm. Een en ander leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat verweerder ten onrechte een last inzake vergunningvoorschrift 12.1.1 heeft opgelegd, nu deze te onbepaald is en bovendien met de opgelegde lasten inzake vergunningvoorschriften 12.1.2 en/of 12.1.3 hetzelfde doel wordt beoogd, namelijk het voorkomen van stofhinder.
Gelet op het voorgaande kan de oplegde last onder dwangsom inzake vergunningvoorschrift 12.1.1 niet worden gehandhaafd. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, nu sprake is van een onvoldoende daadkrachtige motivering."
In het besluit van 18 december 2014 heeft het college gesteld dat uit de hiervoor geciteerde uitspraak van de voorzieningenrechter volgt dat vergunningvoorschrift 12.1.1 te onbepaald is en dat met in die procedure aan [belanghebbende] opgelegde lasten inzake overtreding van voorschriften 12.1.2 en/of 12.1.3 hetzelfde doel wordt beoogd. Het college heeft het besluit van 12 juni 201 gehandhaafd onder verwijzing naar deze uitspraak van de voorzieningenrechter.
5.3.    Uit voorschrift 12.1.1 volgt dat [belanghebbende] om stofverspreiding te voorkomen is gehouden zo nodig maatregelen en voorzieningen te treffen als vermeld in paragraaf 7.4 van de aanvraag. Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat stofverspreiding moet worden voorkomen en dat de door [belanghebbende] zo nodig te treffen maatregelen en voorzieningen niet beperkt zijn tot de in paragraaf 7.4 van de aanvraag vermelde maatregelen en voorzieningen. Het staat [belanghebbende] vrij om stofverspreiding te voorkomen op een andere manier dan genoemd in paragraaf 7.4, aldus het college. Naar het oordeel van de Afdeling betoogt [appellante] terecht dat het college in een voorkomend geval op grond van overtreding van voorschrift 12.1.1 kan overgaan tot handhavend optreden. Een dergelijke situatie kan zich bijvoorbeeld voordoen indien, zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, de stortdouche defect is en er desondanks droog afval in de buitenlucht wordt gestort. In een dergelijke situatie kan een last ter beëindiging van de overtreding inhouden dat geen afval mag worden gestort totdat de stortdouche weer in werking is. Het enkele feit dat wegens overtreding van voorschrift 12.1.2 handhavend kan worden opgetreden, laat naar het oordeel van de Afdeling onverlet dat voorschrift 12.1.1 een zelfstandige grondslag biedt voor handhaving.
Door in het besluit van 12 juni 2014 slechts te vermelden dat het niet zal overgaan tot handhaving op grond van voorschrift 12.1.1 wegens een uitspraak van de voorzieningenrechter, terwijl die uitspraak niet is gepubliceerd en [appellante] daarbij geen partij was, en die motivering in het besluit van 18 december 2014 onvoldoende is aangevuld, is dat besluit op dit onderdeel in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet voorzien van een deugdelijke motivering. Anders dan het college en [belanghebbende] betogen, verzet artikel 8:69a van de Awb zich niet tegen vernietiging op deze grond. Het besluit van het college van 18 december 2014 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt in zoverre.
6.    Aangezien het college naar aanleiding van de handhavingsverzoeken van [appellante] bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 juli 2014 is overgegaan tot handhavend optreden jegens [belanghebbende] wegens ontoelaatbare stofverspreiding, en [appellante] - zoals hiervoor onder 4 is overwogen - in hoger beroep geen rechtens te beschermen belang meer heeft bij een oordeel over de rechtmatigheid van dat besluit, ziet de Afdeling aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen deel van het besluit van 18 december 2014 in stand blijven.
Slot en conclusie
7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van het college van 18 december 2014 ingestelde beroep ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 18 december 2014 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt, voor zover daarbij het door [appellante] tegen het besluit van 12 juni 2014 gemaakte bezwaar ongegrond is verklaard, wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 maart 2016 in zaken nrs. 15/766 en 15/6338, voor zover de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 18 december 2014 ingestelde beroep ongegrond heeft verklaard;
III.    verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 18 december 2014 ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 18 december 2014, kenmerk PZH-2014-498923383, voor zover het college daarbij het door [appellante] tegen het besluit van 12 juni 2014 gemaakte bezwaar ongegrond heeft verklaard;
V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
VI.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 834,00 (zegge: achthonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
w.g. Wortmann
voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2017
672.