ECLI:NL:CBB:2016:383
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/1200
14910
uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 december 2016 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Taxistad B.V., te Assendelft, verzoekster
(gemachtigde: mr. J.S. Pols),
en
Burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerders
(gemachtigden: mr. M. Pieters, mr. J. van Westing, M. van Heyningen).
Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2016 (het bestreden besluit) hebben verweerders op grond van de Taxiverordening Amsterdam 2012 verzoekster met ingang van donderdag 15 december 2016 tot en met zondag 8 januari 2017 uitgesloten van de toegang tot de taxistandplaats Leidseplein tijdens uitgaansavonden.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2016. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Voor verzoekster zijn voorts verschenen M. Feij, R. Lagerwaard en T. Hokken. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.	Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
2.1
Verzoekster exploiteert een Toegelaten Taxi-Organisatie (TTO). Bij brief van 21 juli 2016 hebben verweerders een officiële waarschuwing gegeven aan verzoekster voor het niet in voldoende mate naleven van de Taxiverordening, hetgeen volgens verweerders tot uitdrukking komt in een forse stijging van het gemiddelde aantal Rapporten van Bevindingen (RvB) en schorsingen van de lijnbusbaanontheffingen (LBO) per chauffeur van 33% over het auditjaar 2014-2015 naar 50% over het auditjaar 2015-2016. Volgens verweerders behoort verzoekster tot de groep van slechtst presterende TTO’s. Het gemiddelde percentage van alle TTO’s over de periode 2014-2015 lag op 26%. Verzoekster dient een verbeterplan te overleggen waarin wordt aangegeven:
“a. welke specifieke maatregelen u gaat treffen om binnen een periode van 3 maanden doch uiterlijk vóór 1 november 2016 het gemiddelde aantal RvB’s en schorsingen LBO per chauffeur van gemiddeld 12,5% per 3 maanden (50% per jaar) terug te dringen naar een voorlopig percentage van maximaal 7,5% per 3 maanden (7,5%x4=30%), bij een waarde van 29% valt de waardering van uw prestatie voorlopig in de categorie ‘voldoende’ (…);
b. welke specifieke maatregelen u gaat treffen om binnen een periode van 3 maanden doch uiterlijk vóór 1 november 2016 het gemiddelde aantal RvB’s voor overtreding van de Gouden Vijf-voorschriften per chauffeur van gemiddeld 6,75% per 3 maanden (27%) per jaar) terug te dringen naar een voorlopig percentage van maximaal 5,25% per 3 maanden (5,25% x 4 = 21%), bij deze waardering valt de waardering van uw prestatie voorlopig in de categorie ‘voldoende’ (…);
c. welke specifieke maatregelen u gaat treffen om binnen een periode van 3 maanden doch uiterlijk vóór 1 november 2016 de ‘vanzelfsprekende opvolging’ de RvB’s die zijn geschreven voor overtreding van de ‘Gouden Vijf’-voorschriften te verhogen van 36,8% naar 50%. Het gaat hierbij om een voorlopig percentage waarbij rekening is gehouden met het feit dat de komende periode wellicht een aantal chauffeurs op vakantie zijn.
(…)”
2.2
Bij e-mail van 5 augustus 2016 heeft verzoekster een verbeterplan overgelegd waarin zij de door haar voorgenomen maatregelen beschrijft zoals het verzenden van een informatiebrief aan de chauffeurs en het verplichten van een werkende pin.
2.3
Bij brief van 26 september 2016 hebben verweerders aan verzoekster bericht dat het  verbeterplan onvoldoende is om de dringend noodzakelijke verbeterslag te maken. Verweerders geven verzoekster in overweging aanvullende maatregelen te treffen.
2.4
Bij brief van 24 november 2016 hebben verweerders het voornemen kenbaar gemaakt verzoekster gedurende vier weken donderdagavond vanaf 23.00 uur tot vrijdagochtend 5.30 uur, vrijdagavond vanaf 23.00 uur tot zaterdagochtend 6.30 uur en zaterdagavond vanaf 23.00 uur tot zondagochtend 6.30 uur (de uitgangsavonden) uit te sluiten van de toegang tot de standplaats Leidseplein. Verzoekster heeft hiertegen een zienswijze ingediend.
3. Verweerders stellen vast dat de chauffeurs ondanks de verbeteropdracht nog steeds slecht presteren. Volgens verweerders heeft gemiddeld 17% van de chauffeurs in de periode augustus, september en oktober 2016 een overtreding begaan. Hieruit concluderen verweerders dat het verbeterplan in het terugdringen van het aantal RvB’s in ieder geval niet het gewenste effect heeft opgeleverd. Verweerders constateren voorts dat over deze periode gemiddeld 6% van de chauffeurs een schorsing LBO heeft ontvangen. Met deze resultaten behoort verzoekster volgens verweerders tot de slechtst presterende TTO’s. Bij het bestreden besluit hebben verweerders verzoekster op grond van artikel 2.3, tweede lid, en artikel 3.2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Taxiverordening met ingang van donderdag 15 december 2016 tot en met zondag 1 januari 2017 tijdens de uitgangsavonden uitgesloten van de toegang tot de taxistandplaats Leidseplein. Volgens verweerders is sprake van een overtreding van artikel 2.5, tweede lid, en artikel 2.17, eerste lid, onder g, van de Taxiverordening. Die maatregel stelt verzoekster en haar chauffeurs in de gelegenheid orde op zaken te stellen. Met deze maatregel, die zich beperkt tot de nachtelijke uren gedurende vier uitgaansweekenden op de standplaats Leidseplein, blijven er voldoende mogelijkheden over om elders in de stad of op andere momenten een inkomen te verwerven.
4. De Taxiverordening luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 2.7 Verplichtingen voor een TTO met vergunning
1. De TTO:
(…)
g. heeft een reglement welke in ieder geval voldoet aan de in artikel 2.5, tweede, derde, vierde, vijfde en zesde lid, genoemde uitgangspunten en zorgt voor naleving hiervan;
(…)
Artikel 2.11 Maatregelen
(…)
2. Het college kan, in het belang van het waarborgen van de kwaliteit van het taxivervoer, de TTO uitsluiten van toegang tot één of meer gebieden, als bedoeld in de in bijlage I bij deze verordening aangegeven delen van de openbare weg.
Artikel 3.2 Bestuursrechtelijke maatregelen en sancties aan TTO
1. Het college kan overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.5 en 2.7 sanctioneren met:
(…)
d. uitsluiting van toegang tot één of meer gebieden als bedoeld in artikel 2.11, tweede lid;
(…).”
5.1
De voorzieningenrechter stelt vast dat de website van de gemeente Amsterdam vermeldt dat bijlage I bij de Taxiverordening niet in werking is getreden. Verweerders hebben ter zitting geen duidelijkheid kunnen verstrekken over de publicatie van de bij de Taxiverordening behorende bijlage. Daarmee is niet volledig duidelijk of de bijlage in werking is getreden. Tegelijk staat vast dat verweerders in de bezwaarfase fouten in de besluitvorming kunnen herstellen.
5.2
De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of naar zijn voorlopig oordeel sprake is van een overtreding van artikel 2.7, eerste lid, onder g, van de Taxiverordening. Verweerders erkennen dat verzoekster over een reglement beschikt als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, onder g, van de Taxiverordening, maar stellen dat verzoekster haar reglement onvoldoende handhaaft. Voor het bewijs steunen verweerders in het bestreden besluit enkel op de resultaten van de benchmark, waarbij de resultaten van verzoekster zijn vergeleken met die van andere TTO’s en waaruit naar voren komt dat verzoekster een van de slechtst presterende TTO’s is. Ter zitting hebben verweerders in dat verband nog opgemerkt dat verzoekster de gelegenheid is geboden een verbeterplan op te stellen, terwijl zij verweerders onvoldoende inzicht biedt in de inspanningen die zij zich bij de handhaving van haar reglement getroost. Hierbij hebben verweerders aangegeven van een TTO te verwachten en te verlangen dat deze met een vorm van privaatrechtelijke handhaving de handhavingstaken van verweerder in vergaande mate verlicht en substitueert.
5.3.1
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het op de weg van verweerders ligt het bewijs bij te brengen dat verzoekster de door haar gestelde overtreding heeft gepleegd. Hierbij tekent de voorzieningenrechter aan dat de hier van belang zijnde normstelling een zekere beoordelingsruimte aan verweerders biedt in de door haar - binnen de mogelijke privaatrechtelijk handhavingsactiviteiten - verlangde concrete handhavingsactiviteiten van de zijde van verzoekster. Tegelijk vergt het bestaan van die ruimte dat verweerders aan verzoekster voorafgaand duidelijkheid geven over de concrete activiteiten die verweerders in dat verband van haar verlangen. Verweerders hebben fragmentarisch dergelijke activiteiten aan verzoekster genoemd, maar schieten in hun verduidelijkende taak tekort waar zij zich goeddeels hebben beperkt tot het in algemene bewoordingen aansporen van de handhavingsbereidheid aan de zijde van verzoekster. Als gevolg hiervan was het verzoekster in belangrijke mate onvoldoende duidelijk wat verweerders concreet aan handhavingsactiviteiten voor ogen stond.
5.3.2
Een benchmark is een relatieve vergelijking van prestaties en is gericht op het aanbrengen van een rangorde, waarbij steeds een best presterende en een slechtst presterende wordt aangewezen. De enkele plaats in die rangorde is onvoldoende bewijs voor de hier van belang zijnde overtreding.
5.3.3
Bij deze stand van zaken kan de voorzieningenrechter in dit stadium niet concluderen dat verzoekster artikel 2.7, eerste lid, onder g, van de Taxiverordening heeft overtreden. Uit het verhandelde ter zitting is niet naar voren gekomen dat het hiervoor ontbrekende bewijs door verweerders in de bezwaarfase alsnog kan worden bijgebracht.
5.4
Dit betekent dat, naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, niet aan de materiële toepassingsvoorwaarde voor de toepassing van de bestreden maatregel is voldaan. Hoewel de voorzieningenrechter niet volledig uitsluit dat verweerders de gebreken bij het te nemen besluit op bezwaar zullen kunnen herstellen, zal de voorzieningenrechter, gezien de belangen van verzoekster en de onzekere uitkomst van de bezwaarprocedure, het bestreden besluit schorsen tot 8 januari 2017.
6. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit is geschorst tot en met 8 januari 2017. Een langere schorsing is betekenisloos, aangezien na 8 januari 2017 het tijdvlak waarvoor de maatregel is getroffen, is verstreken.
7. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
schorst het bestreden besluit tot en met 8 januari 2017;
draagt verweerders op het betaalde griffierecht van € 334,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt verweerders in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2016.
w.g. R.C. Stam						w.g. M.S. van den Berg