ECLI:NL:RVS:2017:257
Raad van State — Uitspraak 


201601958/1/A2 en 201601963/1/A2.
Datum uitspraak: 1 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in de gedingen tussen:
de Stichting voor Evangelische Scholen (hierna: de stichting), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
het bestuur van het Participatiefonds,
verweerder.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 26 maart 2015 heeft het Participatiefonds de verzoeken van de stichting om vergoeding van kosten van een werkloosheidsuitkering, voortvloeiend uit de beëindiging van het dienstverband van [persoon A] en [persoon B], afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 8 februari 2016 heeft het Participatiefonds de door de stichting hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten heeft de stichting beroep ingesteld.
Het Participatiefonds heeft verweerschriften ingediend.
De stichting en het Participatiefonds hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 20 december 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. S. Kruithof, advocaat [NAAM]n Haag, en het Participatiefonds, vertegenwoordigd door I. el Assati en mr. M. Wieërs, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De Afdeling heeft de zaken vanwege de onderlinge samenhang gevoegd behandeld.
2. Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
3. De stichting was het bevoegd gezag van de evangelische basisschool De Toermalijn in Tilburg. Deze school is met ingang van 1 augustus 2014 gesloten omdat de school te weinig leerlingen had en de stichtingsnorm niet werd gehaald. [persoon A] en [persoon B] waren beiden werkzaam op De Toermalijn. Op 12 augustus 2014 en 16 oktober 2014 heeft de stichting met [persoon A] respectievelijk [persoon B] een vaststellingsovereenkomst gesloten. Hierin zijn partijen overeengekomen dat de stichting de kantonrechter zal verzoeken om de arbeidsovereenkomsten van [persoon A] respectievelijk [persoon B] te ontbinden met ingang van 1 februari 2015 en dat de stichting hen een ontslagvergoeding van € 3.000,00 bruto toekent. Bij beschikkingen van 16 oktober 2014 en 31 oktober 2014 heeft de kantonrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant de arbeidsovereenkomsten van [persoon A] respectievelijk [persoon B] ontbonden, in beide gevallen onder toekenning van de overeengekomen ontslagvergoeding van € 3.000,00 bruto.
4. Op 2 februari 2015 heeft de stichting het Participatiefonds verzocht om vergoeding van de werkloosheidsuitkeringen van [persoon A] en [persoon B]. Deze verzoeken heeft de stichting gedaan op grond van artikel 4:39 van het Reglement 2014-2015 (hierna: het Reglement), te weten ‘beëindiging met wederzijds goedvinden vanwege opheffing betrekking voor werkgevers met werkgelegenheidsbeleid’. Het Participatiefonds heeft de stichting op 10 februari 2015 verzocht de verzoeken aan te vullen met de door hem genoemde documenten en/of bewijsmiddelen. De stichting heeft in reactie daarop op 11 maart 2015 stukken aan het Participatiefonds gestuurd.
5. Het Participatiefonds heeft de verzoeken bij besluiten van 26 maart 2015, gehandhaafd bij besluiten van 8 februari 2016, afgewezen, omdat de stichting geen documenten heeft overgelegd waarmee zij aantoont dat zij met de vakcentrales in het Decentraal Georganiseerd Overleg tot een sociaal plan is gekomen en met de bonden overeenstemming heeft bereikt over de omvang van het formatieve probleem. Deze documenten dienen op basis van artikel 4:39 van het Reglement wel te worden overgelegd om voor vergoeding van de werkloosheidsuitkeringen in aanmerking te komen.
Beroep
6. De stichting kan zich met de afwijzingen niet verenigen. Zij voert aan dat het Participatiefonds op grond van de plicht tot algehele heroverweging in de bezwaarprocedure en zijn zelfstandige onderzoeksplicht bij de heroverweging van de besluiten van 26 maart 2015 de meer toepasbare beëindigingsgrond van artikel 4:3 van het Reglement, ‘ontbinding van de arbeidsovereenkomst door de kantonrechter’, had moeten betrekken. Dat zij in de bezwaarschriften niet uitdrukkelijk naar artikel 4:3 heeft verwezen, doet hier volgens de stichting niet aan af, nu zij daarin wel uitdrukkelijk heeft verwezen naar de vaststellingsovereenkomsten en de beschikkingen van de kantonrechter. Volgens de stichting blijkt uit de door haar overgelegde stukken in bezwaar dat wel is voldaan aan de voorwaarden van artikel 4:3, zodat het Participatiefonds de verzoeken had moeten toewijzen.
Voor zover de verzoeken wel worden beoordeeld op grond van artikel 4:39, voert de stichting aan dat zij geen sociaal plan hoefde te sluiten, nu er ten tijde van de sluiting van De Toermalijn slechts vier personen werkzaam waren, waarvan twee in vaste dienst.
6.1. Uit artikel 138, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 184, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs en artikel 3:1 van het Reglement volgt dat het Participatiefonds slechts op een daartoe strekkend verzoek van het bevoegd gezag de kosten van het ontslag vergoedt. Uit het Reglement blijkt dat een dergelijk verzoek op verschillende grondslagen kan worden gebaseerd. De voorwaarden waaraan moet worden voldaan alsmede de documenten die bij het verzoek moeten worden overgelegd zijn afhankelijk van de gekozen grondslag en staan per grondslag vermeld in het Reglement.
6.2. Uit het voorgaande vloeit voort dat de grondslag van het vergoedingsverzoek de basis vormt voor de beoordeling door en de besluitvorming van het Participatiefonds, zodat de verantwoordelijkheid voor het doen van een verzoek op de juiste grondslag primair bij het bevoegd gezag ligt. Dit neemt evenwel niet weg dat het op de weg van het Participatiefonds ligt om het bevoegd gezag om nadere informatie te vragen indien het bevoegd gezag andere documenten heeft overgelegd dan de documenten die gelet op de gekozen grondslag hadden moeten worden overgelegd en om in dat geval bij het bevoegd gezag te verifiëren of het zijn verzoek op de juiste grondslag heeft gebaseerd. Dit geldt temeer nu het Participatiefonds ter zitting te kennen heeft gegeven dat het bevoegd gezag de gekozen grondslag in de bezwaarfase nog mag wijzigen. Bovendien is in dit kader van belang dat het Reglement sinds schooljaar 2013-2014 een veelheid aan grondslagen kent, één onjuist ingevulde vraag op het digitale aanvraagformulier reeds leidt tot een onjuiste grondslag, en de gevolgen van een onjuist gekozen grondslag voor het bevoegd gezag groot zijn.
6.3. Niet in geschil is dat de stichting haar verzoeken heeft gestoeld op artikel 4:39, en dus niet op artikel 4:3, van het Reglement. Dit betekent dat zij aan de voorwaarden genoemd in artikel 4:39:1 tot en met 4:39:5 diende te voldoen en de in die artikelen genoemde documenten had moeten overleggen. Ondanks verzoeken daartoe van het Participatiefonds heeft zij niet alle in deze artikelen genoemde documenten overgelegd. Hoewel, zoals hiervoor onder 6.2 uiteen is gezet, dit aanleiding had moeten zijn voor het Participatiefonds om bij de stichting te verifiëren of zij de juiste grondslag voor haar verzoeken had gekozen, kan de omstandigheid dat het Participatiefonds dit niet heeft gedaan in dit geval niet leiden tot het door de stichting beoogde doel. Daartoe is van belang dat de stichting ter zitting desgevraagd te kennen heeft gegeven dat zij de verzoeken bewust niet heeft gestoeld op artikel 4:3, maar op artikel 4:39, omdat de stichting in beide gevallen niet de op basis van artikel 4:3:2 benodigde modelverklaring ‘aanbod ondersteuning extern’, die door beide partijen voor de einddatum van het dienstverband moest zijn ondertekend, kon overleggen. Ten tijde van het indienen van de verzoeken zou dit reeds daarom tot een afwijzing van haar verzoeken hebben geleid, aldus de stichting. De stichting heeft vervolgens in de bezwaarschriften uitdrukkelijk vastgehouden aan artikel 4:39 als grondslag voor de verzoeken en het Participatiefonds laten weten af te zien van het recht om in bezwaar te worden gehoord. Gelet op de achtergrond voor de keuze voor artikel 4:39 als grondslag voor de verzoeken en de uitdrukkelijke handhaving van deze grondslag in de bezwaarschriften, zou navraag bij de stichting door het Participatiefonds derhalve niet tot een wijziging van de grondslag hebben geleid.
Dat de Afdeling in haar uitspraak van 22 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1239) heeft geoordeeld dat het niet kunnen overleggen van de modelverklaring ‘aanbod ondersteuning extern’ niet tot een afwijzing van een verzoek mag leiden indien uit andere stukken blijkt dat materieel aan de ratio van artikel 4:3 is voldaan, zodat een wijziging van de grondslag van de verzoeken hangende de bezwaarfase de stichting had kunnen baten, maakt het voorgaande, gelet op de in bezwaar door de stichting ingenomen standpunten, niet anders. Het was in dit geval aan de stichting om aan het Participatiefonds kenbaar te maken dat zij de grondslag van de verzoeken hangende bezwaar alsnog wilde wijzigen, bijvoorbeeld door een nader stuk in te dienen of toch gebruik te maken van haar recht om te worden gehoord.
6.4. Nu de stichting haar verzoeken heeft gestoeld op artikel 4:39 van het Reglement, diende zij aan de voorwaarden genoemd in artikel 4:39:1 tot en met 4:39:5 te voldoen en de in die artikelen genoemde documenten over te leggen. Uit artikel 4:39:2 en 4:39:3 volgt dat de werkgever een sociaal plan moet zijn overeengekomen met de vakbonden en dat hij dat moet overleggen. Niet in geschil is dat de stichting geen sociaal plan heeft gesloten. Dit betekent dat de stichting niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 4:39. Dat, naar de stichting stelt, niet aan de voorwaarde van het sluiten van een sociaal plan hoeft te worden voldaan in het geval een werkgever slechts weinig werknemers in vaste dienst heeft, kan niet uit het Reglement worden afgeleid.
Gelet op het voorgaande heeft het Participatiefonds de verzoeken van de stichting terecht afgewezen, omdat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 4:39.
6.5. Het betoog faalt.
7. Nu, zoals hiervoor is overwogen, het Participatiefonds de verzoeken niet hoefde te toetsen aan artikel 4:3 van het Reglement, behoeft het betoog van de stichting dat materieel aan de voorwaarden van dat artikel is voldaan, geen bespreking meer.
8. De beroepen zijn ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Slump w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2017
752.
BIJLAGE 1 - Wettelijk kader
WET OP HET PRIMAIR ONDERWIJS
Artikel 138
(…)
2. Op de bekostiging worden eveneens in mindering gebracht de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet. De eerste volzin is niet van toepassing, indien de rechtspersoon, bedoeld in artikel 184, op een daartoe strekkend verzoek van het bevoegd gezag, voorafgaand aan het ontslag heeft ingestemd met het ten laste van die rechtspersoon brengen van de kosten van uitkeringen of suppleties als bedoeld in de eerste volzin.
(…)
Artikel 184
1. Het bevoegd gezag van een school onderscheidenlijk het bestuur van een centrale dienst onderscheidenlijk het samenwerkingsverband is aangesloten bij een door Onze Minister aan te wijzen rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet ten behoeve van gewezen personeel.
(…)
4. Het bestuur van de rechtspersoon stelt regels vast voor de behandeling, beoordeling en beantwoording van een verzoek van het bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur van de centrale dienst onderscheidenlijk het samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 138, tweede lid. Indien het bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur van de centrale dienst zich beroept op overwegingen van godsdienstige of levensbeschouwelijke aard, betrekt het bestuur van de rechtspersoon die overwegingen bij de beoordeling van een in de eerste volzin bedoeld verzoek.
Het Participatiefonds is de rechtspersoon, bedoeld in artikel 184, eerste en vierde lid, van de WPO. Het heeft voor het schooljaar 2014-2015 het Reglement 2014-2015 (hierna: het Reglement) vastgesteld.
REGLEMENT 2014-2015, versie 1
Artikel 3:1 Vergoedingsverzoek
De werkgever:
a. die een dienstverband van een werknemer beëindigt of een tijdelijk dienstverband niet voortzet; en
b. die wenst dat de uitkeringskosten die op grond van artikel 138, tweede lid, van de WPO of artikel 132, tweede lid, van de WEC voor rekening van de werkgever komen, ten laste van het Participatiefonds worden gebracht, dient bij het Participatiefonds een vergoedingsverzoek in.
Artikel 3:2 Wijze van indiening vergoedingsverzoek
De werkgever maakt bij de indiening van het vergoedingsverzoek gebruik van de module ‘vergoedingsverzoeken’ op de website www.participatiefonds.nl.
Artikel 3:5 Grond voor toewijzing vergoedingsverzoek
Het Participatiefonds wijst een vergoedingsverzoek uitsluitend toe als de werkgever voldoet aan de voorwaarden die zijn gesteld in de bepalingen van dit reglement, behoudens het bepaalde in artikel 3:6.
Artikel 4:3 Grondslag vergoedingsverzoek: ontbinding arbeidsovereenkomst door Kantonrechter (artikel 3.7, derde lid, CAO PO)
Als het dienstverband is ontbonden op grond van 7:685 BW (uitspraak kantonrechter) conform artikel 3.7, derde lid, van de CAO PO, dan komt de werkgever voor toewijzing van het vergoedingsverzoeking in aanmerking indien hij aan de voorwaarden genoemd in artikel 4:3:1 tot en met 4:3:2 heeft voldaan en de in die artikelen genoemde documenten heeft overgelegd.
Artikel 4:3:1 ontbinding arbeidsovereenkomst door kantonrechter
1. Het dienstverband van de werknemer is beëindigd door een uitspraak van de kantonrechter.
2. De werkgever legt daartoe over de beschikking van de kantonrechter.
3. Uit de beschikking van de kantonrechter blijkt niet dat het geschil in overwegende mate aan de werkgever te wijten is.
Artikel 4:3:2 Ondersteuning werknemer bij verwerven werkkring buiten eigen organisatie
1. Nadat de werkgever heeft geconcludeerd dat de werknemer niet behouden kan blijven voor de eigen organisatie heeft hij de werknemer ondersteuning geboden bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie.
2. De werkgever legt daartoe over de modelverklaring ‘aanbod ondersteuning extern’, die door beide partijen, voor de einddatum van het dienstverband is ondertekend. Uit de verklaring blijkt welke activiteiten de werkgever heeft ingekocht om de werknemer te begeleiden naar ander werk. De waarde van de ingekochte activiteiten hangt af van de duur van het dienstverband bij de werkgever en vertegenwoordigt een bedrag van:
a. minstens € 3.000,-- bij een dienstverband van 10 jaar of korter;
b. minstens € 4.000,-- bij een dienstverband langer dan 10 jaar maar korter dan 20 jaar;
c. minstens € 5.000,-- bij een dienstverband van 20 jaar of langer.
3. Als de werknemer geen gebruik heeft gemaakt van de in dit artikel genoemde aangeboden ondersteuning bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie, dan verlengt de werkgever het ondersteuningsaanbod tot drie maanden na de eerste WW-dag van de werknemer.
4. De werkgever legt daartoe over:
a. een afschrift van de modelbrief ‘verlengd aanbod ondersteuning extern’ waaruit blijkt dat hij het aanbod aan de werknemer om hem te ondersteunen bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie, heeft verlengd tot 3 maanden na de eerste WW-dag; of
b. als de werkgever geen gebruik maakt van de modelbrief ‘verlengd aanbod ondersteuning extern’ dan overlegt hij andere ter zake overtuigende documenten waaruit blijkt dat de werkgever het aanbod aan de werknemer om hem te ondersteunen bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie heeft verlengd tot 3 maanden na de eerste WW-dag.
5. Weigert de werknemer de verklaring zoals bedoeld in lid 2 van dit artikel te ondertekenen dan overlegt de werkgever andere ter zake overtuigende documenten waaruit blijkt dat de werkgever activiteiten heeft ingekocht om de werknemer te begeleiden naar ander werk, zoals een offerte en factuur, waarbij de waarde van de ingekochte activiteiten minstens overeenkomt met de bedragen zoals genoemd in lid 2 van dit artikel.
Artikel 4:39 Grondslag vergoedingsverzoek: beëindiging met wederzijds goedvinden (artikel 3.7 vierde lid CAO PO) vanwege opheffing betrekking (artikel 3.8 derde lid CAO PO) voor werkgevers met werkgelegenheidsbeleid
Als de werkgever, die de regeling werkgelegenheidsbeleid als bedoeld in artikel 10.3 van de CAO-PO voert, het dienstverband eindigt met wederzijds goedvinden op grond van artikel 3.7, vierde lid, met als reden dat er sprake is van opheffing betrekking, zoals bedoeld in artikel 3.8, derde lid CAO PO wegens daling van de rijksbekostiging van personeel en financiële bijdragen van derden, dan komt de werkgever voor toewijzing van het vergoedingsverzoek in aanmerking indien hij aan de voorwaarden genoemd in artikel 4:39:1 tot en met 4:39:5 heeft voldaan en de in die artikelen genoemde documenten heeft overgelegd.
Artikel 4:39:1 Meedelen reden beëindiging dienstverband aan werknemer
1. De werkgever heeft aan de werknemer de reden voor de beëindiging van het dienstverband aan de werknemer meegedeeld.
2. De werkgever legt daartoe over de beëindigingsovereenkomst.
Artikel 4:39:2 Sociaal Plan in geval daling bekostiging groter of gelijk aan loonkosten op jaarbasis
1. De werkgever toont aan dat hij met de vakcentrales in het DGO het sociaal plan is overeengekomen omdat hij wegens daling van de rijksbekostiging van personeel en financiële bijdragen van derden de werkgelegenheidsgarantie niet meer kon garanderen.
2. De werkgever legt daartoe over de modelverklaring "Daling bekostiging bij werkgelegenheidsbeleid" waaruit blijkt dat
a. zich in één of meer achterliggende schooljaren, direct voorafgaand aan de beëindiging van het dienstverband, een daling in de rijksbekostiging van personeel en financiële bijdragen van derden heeft voorgedaan; en
b. de werkgever uitsluitend als gevolg van deze daling in de rijksbekostiging van personeel en financiële bijdragen van derden, de werkgelegenheidsgarantie niet meer kon handhaven; en
c. er derhalve aan het beëindigen van het dienstverband niet (mede) andere redenen van financiële aard ten grondslag liggen dan genoemde daling van de rijksbekostiging van personeel en financiële bijdragen van derden.
Artikel 4:39:3 Sociaal Plan in geval van werknemers van wie het vaste dienstverband wordt beëindigd
1. De werkgever toont aan dat:
a. hij met de bonden overeenstemming heeft bereikt over de omvang van het formatieve probleem dat zou kunnen leiden tot gedwongen ontslag na afloop van de tweede fase van het sociaal plan; en
b. de beëindiging van het dienstverband met wederzijds goedvinden tijdens de looptijd van het sociaal plan, conform de in het sociaal plan gemaakte afspraken, is;
2. De werkgever legt daartoe over het sociaal plan.
3. Tevens overlegt de werkgever ter zake overtuigende documenten waaruit blijkt dat de werkgever en de bonden gezamenlijk van oordeel zijn dat het formatieve probleem, nog niet door middel van reductie van de omvang van het personeelsbestand, volledig was opgelost op de datum van de beëindiging van het dienstverband.
Artikel 4:39:4 Toetsingsdatum
1. Een vergoedingsverzoek op grond van dit artikel van een per 1 augustus beëindigd dienstverband wordt getoetst op basis van het Reglement dat per 1 augustus van het volgend schooljaar van kracht is.
2. Een vergoedingsverzoek op grond van dit artikel van een beëindigd dienstverband per een andere datum dan genoemd in het eerste lid van dit artikel, wordt per deze andere datum getoetst.
3. Een vergoedingsverzoek van een beëindigd dienstverband op grond van dit artikel per 1 augustus van het volgend schooljaar, terwijl de daling van de rijksbekostiging van personeel en financiële bijdragen van derden zich eerder heeft voorgedaan maar de werkgever door het bepaalde van artikel 2.7 en 10.4, zesde lid, van de CAO-PO niet eerder tot beëindiging van het dienstverband kon overgaan, wordt getoetst op basis van het Reglement dat per die datum van 1 augustus van kracht is.
Artikel 4:39:5 Ondersteuning werknemer bij verwerven werkkring buiten eigen organisatie
1. Nadat de werkgever heeft geconcludeerd dat de werknemer niet behouden kan blijven voor de eigen organisatie heeft hij de werknemer ondersteuning geboden bij het verwerven van een werkkring buiten de eigen organisatie.
2. De werkgever legt daartoe over het sociaal plan waaruit moet blijken dat de werknemer van minstens één van de in het sociaal plan overeengekomen mobiliteitsbevorderende maatregelen gebruik heeft kunnen maken.