ECLI:NL:RVS:2017:902
Raad van State — Uitspraak 


201603558/1/A3.
Datum uitspraak: 5 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Den Haag,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 april 2016 in zaak nr. 15/8374 in het geding tussen:
[wederpartij] handelend onder de naam [café]
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 19 juni 2015 heeft de burgemeester besloten tot sluiting van de horeca-inrichting [café] aan de [locatie] voor de duur van 12 maanden met ingang van 19 juni 2015 en tot intrekking van de exploitatievergunning, de Drank- en Horecavergunning en de aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten voor deze horeca-inrichting.
Bij besluit van 14 oktober 2015 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 april 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 oktober 2015 vernietigd, het besluit van 19 juni 2015 herroepen, voor zover de burgemeester de voor de horeca-inrichting verleende exploitatievergunning, de Drank- en Horecavergunning en de aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten heeft ingetrokken, en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 14 oktober 2015. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2017, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door M. Wilbrink, is verschenen. Voorts is ter zitting [wederpartij], bijgestaan door mr. M.D. Winter, advocaat [NAAM]n Haag, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Naar aanleiding van een anonieme melding heeft de politie een onderzoek ingesteld naar handel in verdovende middelen vanuit horeca-inrichting [café]. Deze horeca-inrichting werd door [wederpartij] geëxploiteerd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van de politie van 9 juni 2015. Daarin is vermeld dat de politie op 3 juni 2015 de horeca-inrichting, de bovengelegen woning van deze inrichting en de auto van [wederpartij] heeft doorzocht. Tijdens de doorzoeking zijn diverse attributen voor het gebruik of de handel van hasj aangetroffen. Voorts is bij een medewerker en bezoekers van de horeca-inrichting hasj aangetroffen. Bezoekers en anderen hebben verklaard dat in de horeca-inrichting hasj wordt verkocht. Ook is in de rapportage vermeld dat [wederpartij] heeft verklaard hasj te verkopen.
Bij besluit van 19 juni 2015 heeft de burgemeester besloten tot sluiting van de horeca-inrichting voor de duur van 12 maanden met ingang van 19 juni 2015. Daarbij heeft de burgemeester zijn bevoegdheid van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet toegepast. Ook heeft de burgemeester besloten tot intrekking van de exploitatievergunning, de Drank- en Horecavergunning en de aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten voor de horeca-inrichting. Aan de intrekking van de exploitatievergunning heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat hij alle vertrouwen in [wederpartij] als exploitant van de horeca-inrichting heeft verloren. De burgemeester rekent [wederpartij] zwaar aan dat hij zelf in softdrugs heeft gehandeld. Hij is ernstig tekort geschoten in het nemen van zijn verantwoordelijkheid voor de handhaving van de orde in zijn zaak en de directe omgeving daarvan. De openbare orde is verstoord en het woon- en leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting is ernstig aangetast. Aan de intrekking van de Drank- en Horecavergunning is ten grondslag gelegd dat [wederpartij], gezien zijn rol in de handel in softdrugs, slecht levensgedrag heeft getoond. Voorts is de aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten ingetrokken, omdat [wederpartij] niet langer over een exploitatievergunning of Drank- en Horecavergunning beschikt.
Aangevallen uitspraak
2. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester onderkend dat in de horeca-inrichting van [wederpartij] geen handelshoeveelheden softdrugs zijn aangetroffen. De burgemeester heeft echter aannemelijk mogen achten dat in of vanuit de horeca-inrichting drugs worden verhandeld en dat [wederpartij] daarbij betrokken is geweest. Mede gelet op het feit dat de handel meerdere jaren heeft voortgeduurd heeft de burgemeester de horeca-inrichting voor een duur van twaalf maanden, in afwijking van de sluitingsduur van zes maanden die doorgaans wordt vastgesteld, mogen sluiten.
De burgemeester heeft naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende gemotiveerd waarom aanleiding bestond om af te wijken van het handhavingsbeleid, zoals neergelegd in het Handhavingsprotocol horeca (exploitatie, drugs, alcohol en speelautomaten), dat in de Toekomstvisie Horeca 2010-2015, RIS 168865, is opgenomen. Volgens het Handhavingsprotocol wordt pas bij een tweede overtreding een exploitatievergunning ingetrokken. In het geval van [wederpartij] gaat het om een eerste overtreding. De burgemeester beroept zich tevergeefs op de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:858. De hoeveelheden softdrugs die in die zaak in de desbetreffende horeca-inrichting werden aangetroffen overschreden ruimschoots de gebruikershoeveelheid. De rechtbank heeft in het voorgaande aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 19 juni 2015, voor zover de burgemeester de exploitatievergunning, de Drank- en Horecavergunning en de aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten heeft ingetrokken, te herroepen.
Wettelijk kader
3. Artikel 2:28C, tweede lid, van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: Apv) luidt: "De burgemeester kan de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen, indien:
a. naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting door de aanwezigheid van de horeca-inrichting nadelig wordt beïnvloed;
b. de ondernemer of de leidinggevende het bij of krachtens de bepalingen in deze paragraaf geregelde overtreedt;
c. aannemelijk is dat de ondernemer of de leidinggevende betrokken is, of hem ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten in of vanuit de horeca-inrichting, die gevaar kunnen veroorzaken voor de openbare orde of een bedreiging vormen voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting,
d. de ondernemer of de leidinggevende strafbare feiten pleegt in de horeca-inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn horeca-inrichting strafbare feiten worden gepleegd;
[…]."
Artikel 8, eerste lid, van de Drank- en Horecawet luidt: "Leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de volgende eisen:
[…];
b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag";
[…]."
Artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, luidt: "Een vergunning wordt door de burgemeester ingetrokken, indien niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikelen 8 en 10 geldende eisen".
Artikel 30f, eerste lid, van de Wet op de kansspelen luidt: "De vergunning wordt ingetrokken:
[…];
b. indien voor een inrichting, als bedoeld in artikel 30c, eerste lid, onder a en b, niet de vergunning van kracht is, die ingevolge de voor die inrichting geldende bepalingen is vereist;
[…]. "
Hoger beroep van de burgemeester
4. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 19 juni 2015 heeft herroepen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2015 voert de burgemeester aan dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat hij van het handhavingsbeleid is afgeweken door de exploitatievergunning voor de horeca-inrichting reeds bij de eerste overtreding in te trekken. De rechtbank is eraan voorbij gegaan dat [wederpartij] was betrokken bij langdurige handel in softdrugs. Dat geen handelshoeveelheden softdrugs in zijn horeca-inrichting zijn aangetroffen, staat aan intrekking niet in de weg. Handel in softdrugs verstoort de openbare orde en tast het woon- en leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting onaanvaardbaar aan, aldus de burgemeester.
4.1.    In het Handhavingsprotocol is als belangrijk uitgangspunt bij handhaving vermeld dat de horecaondernemer in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de handhaving van de orde in zijn zaak en in de directe omgeving daarvan.
Een exploitatievergunning wordt doorgaans ingetrokken indien als gevolg van een incident het vertrouwen in de exploitant is weggevallen. Op iedere exploitant rust een zorgplicht voor een goede exploitatie. De zorg daarvoor kan een exploitant alleen worden toevertrouwd als de verwachting bestaat dat exploitatie mogelijk is zonder dat hierdoor de openbare orde wordt verstoord en het woon- en leefklimaat aangetast. Daarbij geldt dat de exploitant in beginsel verantwoordelijk is voor hetgeen in zijn inrichting gebeurt. Het risico dat de inrichting wordt gesloten indien zich daarin ernstige wanordelijkheden voordoen, is inherent aan de bedrijfsvoering. Ingeval van een ernstig incident, waarbij het woon- en leefklimaat onaanvaardbaar wordt aangetast, kan de burgemeester besluiten de horeca-inrichting direct voor een periode van maximaal 14 dagen te sluiten. Een sluiting kan gepaard gaan met het intrekken van de exploitatievergunning. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als de exploitant verwijtbaar heeft gehandeld.
Verkoop van softdrugs mag alleen vanuit gedoogde verkooppunten van softdrugs plaatsvinden. Het wordt de exploitant van een reguliere horeca-inrichting zeer zwaar aangerekend indien in een dergelijke inrichting softdrugs worden aangetroffen en/of vanuit deze inrichting illegale verkoop van softdrugs dan wel handel in softdrugs plaatsvindt.
In het Handhavingsprotocol is onderstaande matrix opgenomen:
4.2.    In de uitspraak van 18 maart 2015 heeft de Afdeling de toelichting van de burgemeester dat in de matrix de meest voorkomende situaties zijn verdisconteerd waarbij een exploitant geen verwijt te maken valt, niet onjuist geacht. De matrix is weliswaar een uitwerking van het algemeen gedeelte van het beleid, maar dit betekent niet dat geen betekenis meer toekomt aan de in dit gedeelte geformuleerde uitgangspunten. Een van deze uitgangspunten is dat een exploitatievergunning doorgaans wordt ingetrokken in het geval dat de burgemeester als gevolg van een incident het vertrouwen in de exploitant heeft verloren. In hetgeen [wederpartij] naar voren heeft gebracht is geen grond gelegen voor het oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij het vertrouwen in [wederpartij] als exploitant heeft verloren. De rechtbank heeft uitdrukkelijk en zonder voorbehoud geoordeeld dat de burgemeester aannemelijk heeft mogen achten dat gedurende meerdere jaren in of vanuit de horeca-inrichting handel in drugs heeft plaatsgevonden waarbij [wederpartij] betrokken is geweest en dat de burgemeester de horeca-inrichting voor een duur van twaalf maanden heeft mogen sluiten. [wederpartij] heeft tegen de uitspraak van de rechtbank geen hoger beroep ingesteld, zodat het oordeel van de rechtbank rechtens vaststaat. De Afdeling volgt de rechtbank daarom niet in haar oordeel dat de burgemeester is afgeweken van het Handhavingsprotocol door reeds bij de eerste overtreding, waarbij is geconstateerd dat in de horeca-inrichting handel in drugs heeft plaatsgevonden, de exploitatievergunning in te trekken. De burgemeester heeft gelet op de betrokkenheid van [wederpartij] bij de handel in softdrugs in de inrichting terecht gesteld het vertrouwen in [wederpartij] te hebben verloren. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte aanleiding gezien het besluit van 19 juni 2015 te herroepen, voor zover het betreft de intrekking van de exploitatievergunning en in samenhang daarmee, de Drank- en Horecavergunning en de aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten. Het betoog slaagt.
Slotsom
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 14 oktober 2015 alsnog ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 april 2016 in zaak nr. 15/8374;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Borman    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2017
629.