ECLI:NL:RVS:2017:512
Raad van State — Uitspraak 


201604923/1/V1.
Datum uitspraak: 23 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 2 juni 2016 in zaak nr. 15/22526 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2015 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 18 december 2015 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 2 juni 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. C.J. Ullersma, advocaat [NAAM], heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De vreemdeling is geboren in [1999] en heeft de Afghaanse nationaliteit. Hij is als alleenstaande minderjarige Nederland binnengekomen en heeft op 26 oktober 2009 een asielaanvraag ingediend, welke aanvraag op 27 mei 2010 is afgewezen. Deze afwijzing is op 19 maart 2012 in rechte vast komen te staan. Vervolgens heeft de vreemdeling verzocht om uitstel van vertrek op grond van artikel 64 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). De afwijzing van dit verzoek is eveneens in rechte vast komen te staan.
De vreemdeling heeft op 9 juni 2015 een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd aangevraagd in het kader van de Regeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Regeling). De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen wegens het ontbreken van een machtiging tot voorlopig verblijf. Hij heeft de vreemdeling tegengeworpen dat hij niet heeft meegewerkt aan zijn vertrek.
2. De rechtbank heeft onder meer overwogen dat de vreemdeling als alleenstaande minderjarige onder voogdij van voogdijinstelling Nidos (hierna: Nidos) is geplaatst en dat uit het advies van de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: de DT&V) van 7 september 2015 volgt dat de voogd van de vreemdeling verregaande inmenging heeft gehad en zich actief heeft uitgelaten en heeft opgetreden ten aanzien van (de handelingen van) de vreemdeling in het kader van het meewerken aan zijn vertrek. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris dit gedrag van de voogd ten opzichte van de onder voogdij geplaatste minderjarige niet zonder meer aan de vreemdeling heeft kunnen toerekenen zoals hij dat bij het gedrag van ouders ten opzichte van hun kind doet, omdat zich in geval van een voogd niet de situatie voordoet dat de voogd via de minderjarige een verblijfsvergunning voor zichzelf probeert veilig te stellen. Gelet hierop en nu in het advies van de DT&V staat dat de vreemdeling zelf heeft meegewerkt aan het invullen van een laissez passer-aanvraag en het verkrijgen van de nationaliteitsverklaring, heeft de staatssecretaris volgens de rechtbank niet deugdelijk gemotiveerd dat de vreemdeling onvoldoende heeft meegewerkt. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris de vreemdeling had moeten horen in de bezwaarprocedure. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit van 18 december 2015 vernietigd. Zij heeft geen aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat de staatssecretaris bij zijn besluitvorming niet heeft betrokken welke rol de voogd heeft gespeeld ten aanzien van het meewerken aan vertrek en niet is ingegaan op de verschillen tussen de situatie van een ouder en een kind en de situatie van een voogd en een onder voogdij geplaatste minderjarige.
3. De grieven keren zich tegen deze overwegingen van de rechtbank. De staatssecretaris stelt zich in zijn eerste grief op het standpunt dat uit het beleid, neergelegd in paragraaf B9/6 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), en uit de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2099) volgt dat van een vreemdeling die een beroep doet op de Regeling mag worden verlangd dat hij voldoet aan de cumulatief geformuleerde voorwaarden uit het beleid. Dat een vreemdeling - ten tijde van de periode waarin hij moet meewerken aan zijn vertrek - minderjarig is en onder voogdij van Nidos staat, laat onverlet dat hij - onder verantwoordelijkheid van zijn wettelijk vertegenwoordiger - aan de voorwaarden moet voldoen. Daarbij komt dat, zowel in het geval het gezag over een minderjarige door zijn ouders of een ouder wordt uitgeoefend als in het geval dat dit door een voogd wordt gedaan, uitgangspunt is dat de wettelijk vertegenwoordiger de belangen van de minderjarige behartigt, ook als het aankomt op terugkeer. Of de wettelijk vertegenwoordiger hier zelf wel of geen belang bij heeft, maakt dit uitgangspunt niet anders. Daarvan uitgaande en nu hij aan de vreemdeling heeft tegengeworpen dat deze zich niet tot de Internationale Organisatie voor Migratie (hierna: de IOM) heeft gewend en op meerdere momenten zelf te kennen heeft gegeven dat hij niet bereid is tot (zelfstandige) terugkeer, heeft de rechtbank volgens de staatssecretaris ten onrechte overwogen dat hij niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de vreemdeling niet heeft meegewerkt aan zijn vertrek. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte niet bij haar beoordeling betrokken dat het beleid bedoeld is voor die gevallen waarin - ondanks door een vreemdeling verrichte inspanningen en zijn actieve en coöperatieve houding - terugkeer niet gerealiseerd kan worden. Daarvan is in dit geval volgens de staatssecretaris geen sprake. Nu de Afghaanse autoriteiten de nationaliteit van de vreemdeling hebben bevestigd, kan de vreemdeling met een (vervangend) reisdocument terugkeren naar Afghanistan.
3.1. Volgens paragraaf B9/6 van de Vc 2000, zoals luidend ten tijde van de aanvraag en voor zover thans van belang, verleent de staatssecretaris een verblijfsvergunning aan een vreemdeling die in het kader van de Regeling als hoofdpersoon kan worden beschouwd en die voldoet aan de in de Regeling weergegeven vereisten.
De staatssecretaris verleent vorenbedoelde verblijfsvergunning niet als bij de hoofdpersoon sprake is van een of meer van de in paragraaf B9/6.2, onder a tot en met f, weergegeven contra-indicaties, zoals die ten tijde van de beoordeling van de aanvraag worden geconstateerd. Een van die contra-indicaties (e) houdt in dat de desbetreffende vreemdeling niet heeft meegewerkt aan zijn vertrek (hierna: de contra-indicatie).
De staatssecretaris neemt aan dat de vreemdeling heeft meegewerkt aan zijn vertrek als hij aannemelijk maakt dat hij zich, met het oog op zijn vertrek, heeft gewend tot:
1. de vertegenwoordiging van de eigen autoriteiten of die van een ander land waartoe toegang kan worden verkregen;
2. de IOM, en deze organisatie heeft aangegeven dat zij niet in staat is het vertrek te realiseren om redenen gelegen buiten de invloedssfeer van de desbetreffende vreemdeling; en
3. de DT&V, ten behoeve van facilitering bij het verkrijgen van de vereiste (reis)documenten, en deze dienst heeft aangegeven dat dit niet is geslaagd om redenen gelegen buiten de invloedssfeer van de desbetreffende vreemdeling.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 29 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2099)) betreft de Regeling begunstigend beleid tot het voeren waarvan de staatssecretaris niet op grond van enige internationale of wettelijke verplichting was gehouden. Bij het vaststellen van de criteria van dat beleid heeft de staatssecretaris een grote mate van beleidsvrijheid. Zoals de Afdeling tevens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 27 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2942)) mag de staatssecretaris in redelijkheid van een vreemdeling verwachten dat hij, alvorens een aanvraag op grond van de Regeling in te dienen, heeft gepoogd zijn vertrek te realiseren door zich tot de instanties te wenden die worden genoemd in de onder 3.1. vermelde cumulatieve voorwaarden. De Afdeling heeft in laatstgenoemde uitspraak overwogen dat dit voor een alleenstaande minderjarige vreemdeling die onder voogdij staat van Nidos, zoals de vreemdeling, niet anders is. Van een alleenstaande minderjarige vreemdeling mag verwacht worden dat hij zelf of zijn voogd namens hem de benodigde stappen zet om het vertrek te realiseren. Niet valt in te zien dat de staatssecretaris bij de beoordeling of de contra-indicatie zich voordoet het handelen van de voogd en diens uitlatingen tijdens de vertrekgesprekken niet zonder meer aan de vreemdeling heeft mogen toerekenen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat uitgangspunt is dat een voogd evenals een ouder als wettelijk vertegenwoordiger de belangen van de minderjarige moet behartigen. Hieronder moet tevens worden begrepen het begeleiden richting terugkeer van een minderjarige vreemdeling, die geen recht heeft op asielrechtelijke bescherming. Dat zich in geval van een voogd niet de situatie voordoet dat de voogd via de minderjarige vreemdeling een verblijfsvergunning voor zichzelf probeert veilig te stellen, doet aan voormeld uitgangspunt niet af. De staatssecretaris heeft er in dit verband terecht op gewezen dat in het andere geval een alleenstaande minderjarige vreemdeling een verblijfsvergunning op grond van de Regeling zou kunnen verkrijgen zonder dat aan vertrek is meegewerkt.
Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris in redelijkheid bij zijn besluitvorming heeft kunnen betrekken dat uit het advies van de DT&V volgt dat de voogd zich niet actief heeft ingezet op het gebied van terugkeer van de vreemdeling. Dat de voogd dit in het kader van het welzijn van de vreemdeling niet wenselijk vond, leidt niet tot een ander oordeel, in aanmerking genomen dat in hoger beroep de overweging van de rechtbank niet is bestreden dat niet is gebleken dat de medische klachten van de vreemdeling van invloed zijn geweest op zijn verplichting tot meewerken. De staatssecretaris heeft terecht bij zijn besluitvorming betrokken dat de vreemdeling zich niet tot de IOM heeft gewend en daarnaast zowel in vertrekgesprekken met de DT&V als tijdens de presentatie bij de Afghaanse autoriteiten te kennen heeft gegeven niet te willen terugkeren naar Afghanistan. Daargelaten dat in hoger beroep onbestreden is de overweging van de rechtbank dat de staatssecretaris de eis van adequate opvang in het land van herkomst niet meer bij zijn besluitvorming hoefde te betrekken dan hij heeft gedaan, maakt de omstandigheid dat in Afghanistan geen adequate opvang voor de vreemdeling voorhanden is tegen de achtergrond van het onverplichte begunstigende beleid niet dat de staatssecretaris niet van de vreemdeling mocht vergen dat hij desalniettemin actief meewerkte aan de voorbereiding van zijn vertrek alvorens een aanvraag op grond van de Regeling in te dienen, zodat de vreemdeling, zodra adequate opvang voorhanden zou zijn, zou kunnen vertrekken. Uit het vorenstaande volgt dat de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd dat de vreemdeling onvoldoende aan vertrek heeft meegewerkt.
De grief slaagt.
4. In de tweede grief voert de staatssecretaris aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de vreemdeling had moeten horen alvorens op zijn bezwaar te beslissen.
4.1. Van het horen mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Gelet op de motivering van het besluit van 17 september 2015 en hetgeen de vreemdeling daartegen in bezwaar heeft aangevoerd, is aan deze maatstaf voldoen.
De grief slaagt.
5. Nu de eerste twee grieven slagen, behoeft de derde grief geen bespreking.
6. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 18 december 2015 toetsen in het licht van de daartegen voorgedragen beroepsgronden, voor zover daarop, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
7. De vreemdeling heeft aangevoerd dat de staatssecretaris in het kader van zijn recht op eerbiediging van het gezinsleven en privéleven bedoeld in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) geen volledige en evenwichtige belangenafweging heeft gemaakt. Volgens hem heeft de staatssecretaris bij de afweging van de betrokken belangen onvoldoende rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden die zijn situatie kenmerken, zoals de omstandigheid dat hij al ruim vijf jaar in het pleeggezin woont, dat buitengewoon betrokken is bij hem, dit pleeggezin voor hem het eerste stabiele gezinsverband vormde en hij er zijn vormende jaren heeft doorgebracht. De vreemdeling wijst erop dat hij geïntegreerd is geraakt in Nederland en geen banden van betekenis heeft met Afghanistan. Volgens de vreemdeling heeft de staatssecretaris ten onrechte zijn medische toestand niet bij de belangenafweging betrokken. Voorts heeft de staatssecretaris niet onderkend dat evident is dat van het pleeggezin niet gevergd kan worden dat het hem volgt. In het kader van het beroep op privéleven voegt de vreemdeling daaraan toe dat in de belangenafweging te weinig gewicht is toegekend aan zijn ontwikkeling in combinatie met het belang van zijn opleiding, sociale kring en de verwerking van zijn trauma's.
7.1. De staatssecretaris heeft in het kader van het recht op eerbiediging van het gezinsleven en het privéleven de individuele belangen van de vreemdeling afgewogen tegen het algemeen belang gediend door de Nederlandse overheid.
Niet in geschil is dat de vreemdeling gezinsleven uitoefent met zijn pleegvader. De staatssecretaris heeft in de belangenafweging echter niet ten onrechte veel gewicht toegekend aan het feit dat de vreemdeling geen rechtmatig verblijf had en dat de vreemdeling en zijn pleegvader bij het aangaan van hun banden dus wisten dat de kans bestond dat de vreemdeling op enig moment uit Nederland zou moeten vertrekken. Dat van zijn pleegvader, gelet op diens banden met Nederland, niet zou kunnen worden gevergd dat hij de vreemdeling naar Afghanistan volgt, heeft de staatssecretaris niet ten onrechte niet doorslaggevend geacht, aangezien de vreemdeling het gezinsleven met hem ook door middel van bezoeken en moderne communicatiemiddelen kan uitoefenen.
De vreemdeling kon weten dat zijn verblijfspositie onzeker was, zodat slechts onder bijzondere omstandigheden reden bestaat voor de conclusie dat op grond van artikel 8 van het EVRM een verplichting bestaat tot het laten voortzetten van het privéleven in Nederland. De staatssecretaris heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat van zodanige bijzondere omstandigheden niet is gebleken. Ofschoon de vreemdeling een deel van zijn vormende jaren in Nederland heeft doorgebracht, hier een sociaal netwerk heeft en een schoolopleiding volgt, is de staatssecretaris er niet ten onrechte vanuit gegaan dat de vreemdeling, die geboren en getogen is in Afghanistan en daar het grootste deel van zijn leven heeft verbleven, nog banden met Afghanistan heeft en in staat moet worden geacht zich daar weer te vestigen en een bestaan op te bouwen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de vreemdeling in zijn asielprocedure heeft verklaard dat hij in Afghanistan drie jaar naar school is geweest en vrienden had en dat voorts uit het orthopedagogisch rapport, dat de vreemdeling bij zijn beroepschrift heeft overgelegd, volgt dat de vreemdeling in Nederland bij Afghaanse pleeggezinnen heeft verbleven en met zijn huidige pleegvader Pashto spreekt, een taal van zijn land van herkomst. Het beroep van de vreemdeling op het arrest van 23 juni 2008 van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Maslov tegen Oostenrijk, ECLI:CE:ECHR:2008:0623JUD000163803, faalt reeds omdat de vreemdeling, in tegenstelling tot de vreemdeling in de zaak waar dat arrest op ziet, nooit rechtmatig verblijf op grond van een verblijfsvergunning heeft gehad. Nu in rechte vaststaat dat de vreemdeling kan reizen en dat de psychische problematiek van de vreemdeling bij terugkeer niet leidt tot een medische noodsituatie en geen recente medische informatie is overgelegd, heeft de staatssecretaris ook de medische toestand van de vreemdeling niet ten onrechte niet als een bijzondere omstandigheid aangemerkt.
In het licht van het vorenstaande heeft de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de belangenafweging in het kader van artikel 8 EVRM in het nadeel van de vreemdeling uitvalt.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 2 juni 2016 in zaak nr. 15/22526;
III. verklaart het door de vreemdeling in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, griffier.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Hanrath
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2017
392.