ECLI:NL:RBDHA:2013:7855
Rechtbank DHA — Uitspraak 


Rechtbank DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/36799
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juni 2013 in de zaak tussen
[eiser]
, eiser, V-nummer [nummer],
(gemachtigde: mr. D. Schaap),
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, voorheen de minister voor Immigratie en Asiel
, verweerder,
(gemachtigde: mr. B.J. Pattiata),
en de minister van Buitenlandse zaken, verweerder,
(gemachtigde: mr. B.J. Pattiata).
Procesverloop
Op 19 oktober 2011 heeft eiser bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst/Visadienst een verzoek om restitutie van teveel betaalde leges in verband met zijn aanvraag tot het verlenen van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) en zijn aanvraag tot het verlenen van een reguliere verblijfsvergunning ingediend.
Op 12 januari 2012 heeft verweerder het verzoek om restitutie afgewezen (het primaire besluit). Op 31 oktober 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiser van 9 februari 2012 ongegrond verklaard (het bestreden besluit). Bij brief van 21 november 2012 heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 5 april 2013. Eiser werd aldaar vertegenwoordigd zijn gemachtigde. Verweerders hebben zich doen vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Ter zitting van 5 april 2013 heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst. Verweerder en eiser hebben hun nadere standpunten kenbaar gemaakt. Partijen hebben ermee ingestemd dat de rechtbank uitspraak doet zonder nadere zitting.
Overwegingen
1
De rechtbank gaat bij haar beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 17 maart 2009 heeft eiser bij de Nederlandse vertegenwoordiging te Ankara een aanvraag ingediend om een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) onder de beperking ‘verblijf bij echtgenote’. Op 30 maart 2009 heeft hij de daarvoor verschuldigde leges van                        € 830,00 betaald. Op 16 juni 2009 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken de aanvraag tot toewijzing van de machtiging tot voorlopig verblijf ingewilligd en hij heeft de kennisgeving daaromtrent op 19 juni 2009 naar [A] (referent) verzonden.
Op 30 juli 2009 heeft eiser een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier in het kader van ‘verblijf echtgenote gezinsvorming’ ingediend en de daarvoor verschuldigde leges van € 188,00 voldaan. Bij besluit van 18 augustus 2009 heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan eiser een reguliere verblijfsvergunning verleend in het kader van ‘verblijf bij echtgenote [A] in het kader van gezinsvorming’, met als arbeidsmarktaantekening ‘Arbeid vrij toegestaan; tewerkstelling niet vereist’.
2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de afwijzing van zijn restitutieverzoek ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van
2 september 2011 (LJN: BR6949), op het standpunt dat de aanvragen om restitutie hadden moeten worden ingediend binnen vier weken na het bekend maken van de besluiten, aldus binnen vier weken na 16 juni 2009 (toewijzing mvv) respectievelijk 13 augustus 2009 (toewijzing reguliere verblijfsvergunning). Daarbij is overwogen dat niet is gebleken van nieuwe feiten en omstandigheden op grond waarvan hierop moet worden teruggekomen. Verweerder stelt zich subsidiair op het standpunt dat er geen sprake is van schending van de door eiser aangehaalde bepalingen. De Afdeling heeft bij de uitspraak van 2 september 2011 kennelijk rekening gehouden met de in die zaak aangevoerde grieven die ook zien op artikel 13 van Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG Turkije van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (Besluit nr. 1/80) en EU-recht.
3.
Eiser voert aan dat de Minister van Buitenlandse Zaken het bevoegde bestuursorgaan is waar het gaat om legesheffing voor het in behandeling nemen van een mvv-aanvraag en niet de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. Het bestreden besluit is derhalve onbevoegd genomen en komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
Eiser heeft voorts aangevoerd dat in de kennisgeving van de toewijzing van de mvv-aanvraag van 16 juni 2009 geen rechtsmiddelenverwijzing wordt vermeld, zodat een eventuele termijnoverschrijding verschoonbaar moet worden geacht en het toetsingskader van 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten onrechte door verweerder is toegepast, zodat ook op die grond het besluit dient moet worden vernietigd.
Ten aanzien van de leges voor de reguliere verblijfsvergunning stelt eiser dat voormelde uitspraak van de Afdeling van 2 september 2011 in strijd is met de standstill bepaling als bedoeld in artikel 13 van Besluit nr. 1/80 voor zover deze ziet op Turken die om restitutie verzoeken. De enkele verwijzing van verweerder naar die uitspraak is volgens eiser dan ook onvoldoende en dient te leiden tot vernietiging van het besluit vanwege schending van het motiveringsbeginsel. Sinds de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2011 mag, in tegenstelling tot de periode daarvoor, wel worden tegengeworpen dat de beslissing verlening/afwijzing verblijfsvergunning onherroepelijk is geworden. Dit betreft een nieuwe beperking, welke ook moet worden bezien in het licht van de beleidsregel Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) waarin geen termijn voor het indienen van een restitutieverzoek is genoemd. Ook beleidsregels vallen onder het toepassingsbereik van artikel 13 van Besluit nr. 1/80. Voorts stelt eiser, kort samengevat, dat het tegenwerpen van formele rechtskracht in strijd is met het EU-recht. Volgens eiser worden de artikelen 17 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in samenhang met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM geschonden, nu geen sprake is van een daadwerkelijk rechtsmiddel. Voorts betoogt eiser, onder verwijzing naar diverse arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ), dat hem niet mag worden tegengeworpen dat hij, naar nationaal recht -bij voorbaat kansloze- acties achterwege heeft gelaten. Duidelijk is dat het tot 17 september 2009, de datum van de uitspraak van het arrest Sahin, volkomen zinloos was om een restitutieverzoek te doen, dan wel bezwaar te maken. Voorts staat het arrest Byankov aan het beperkte toetsingskader van artikel 4:6 van de Awb in de weg.
4.
De rechtbank stelt allereerst vast dat het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op de restitutie van leges die zijn geheven in verband met het verzoek om afgifte van een mvv, onbevoegd is genomen, aangezien in dit verband niet de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, maar de Minister van Buitenlandse Zaken het bevoegde bestuursorgaan is. Het bestreden besluit komt derhalve in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De Minister van Buitenlandse Zaken heeft in een brief aan de rechtbank van
2 april 2013 laten weten dat hij het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op teveel betaalde leges met betrekking tot de mvv-aanvraag, overneemt. Gelet op het feit dat het bevoegde bestuursorgaan het bestreden besluit heeft overgenomen, ziet de rechtbank aanleiding om hieronder nader te beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit, gelet op de aangevoerde beroepsgronden, in stand kunnen blijven.
5.
De rechtbank heeft in haar schorsingsbeslissing van 5 april 2013 overwogen dat niet in geschil is dat in de kennisgeving van de toewijzing van de mvv-aanvraag van
16 juni 2009 geen rechtsmiddelenverwijzing is opgenomen. Verweerder is vervolgens in de gelegenheid gesteld om een standpunt in te nemen met betrekking tot de vraag of in het onderhavige geval, gelet op de door eiser aangehaalde uitspraak van de Afdeling van
21 september 2011 (LJN: BT2131), sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding, alsmede over de gevolgen van die uitspraak voor de vraag of het gewone toetsingskader, dan wel het beperkte toetsingskader van artikel 4:6 van de Awb van toepassing is.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in zijn nadere standpunten van 18 april 2013 en
1 mei 2013 niet op de voornoemde uitspraak van de Afdeling, noch op de vraag van de rechtbank is ingegaan. Verweerder heeft slechts verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2011 en zich op het standpunt gesteld dat indien een restitutieverzoek buiten de gestelde termijn wordt ingediend dit verzoek, behoudens nieuwe feiten en omstandigheden, dan wel een relevante wijziging van recht, voor afwijzing in aanmerking komt.
In haar uitspraak van 21 september 2011 heeft de Afdeling, onder rechtsoverweging 2.2.4 overwogen:
“De Afdeling is thans, gelet op het belang van de rechtseenheid in het bestuursrecht, in aansluiting op de rechtspraak van de Hoge Raad (..), de Centrale Raad van Beroep (..) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (..), van oordeel dat het ontbreken van een rechtsmiddelverwijzing bij een besluit of uitspraak in beginsel leidt tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, mits de belanghebbende daarop een beroep doet, stellende dat de termijnoverschrijding daarvan het gevolg is. Dit beginsel lijdt uitzondering indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de belanghebbende tijdig wist dat hij binnen een bepaalde termijn bezwaar moest maken dan wel beroep of hoger beroep moest instellen. Van bekendheid met de termijn kan in ieder geval worden uitgegaan indien de belanghebbende voor afloop van de termijn reeds werd bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener. Bij een professionele rechtsbijstandverlener mag kennis omtrent het in te stellen rechtsmiddel en de daarvoor geldende termijn immers worden verondersteld en diens kennis kan in dit verband aan de belanghebbende worden toegerekend.”
In de nu voorliggende zaak is in het besluit tot toewijzing van de mvv-aanvraag geen rechtsmiddelenverwijzing opgenomen. Eiser werd ten tijde van zijn mvv-aanvraag niet bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener én hij doet een beroep op verschoonbare termijnoverschrijding.
De rechtbank is van oordeel dat de termijnoverschrijding, gelet op voornoemde uitspraak van de Afdeling, verschoonbaar is. Het gevolg van deze verschoonbare termijnoverschrijding is dat het normale (volle) toetsingskader van toepassing was op de beoordeling van het verzoek om restitutie van de betaalde leges in verband met de mvv-aanvraag. Nu verweerder de aanvraag heeft getoetst onder de toepassing van het bepaalde in artikel 4:6 van de Awb, heeft hij een onjuist toetsingskader gehanteerd. Het beroep is derhalve in zoverre gegrond en het bestreden besluit komt, voor zover dit betrekking heeft op het verzoek om restitutie van de leges van de mvv-aanvraag, voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat er geen aanleiding is om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit, voor zover het de leges ter zake van de mvv-aanvraag betreft, in stand te laten.
6.
Met betrekking tot het verzoek om restitutie van de leges in verband met de aanvraag van de reguliere verblijfsvergunning, oordeelt de rechtbank als volgt.
Bij uitspraak van 2 september 2011 heeft de Afdeling (LJN: BR6949) onder meer overwogen:
“Een verzoek tot restitutie van leges dat niet binnen de voor het instellen van rechtsmiddelen gestelde termijn van vier weken is ingediend, is aan te merken als een verzoek om terug te komen van het besluit dat is genomen op de aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning regulier. (..) Indien het verzoek evenwel is gedaan vóór de datum van openbaarmaking van deze uitspraak zal het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden dan wel een relevante wijziging van het recht (..) niet aan rechterlijke toetsing van het besluit in de weg staan.”
Met ingang van de bekendmaking van zijn uitspraak van 2 september 2011 is de Afdeling teruggekomen op zijn eerdere rechtspraak, voor zover daaruit kon worden afgeleid dat dit beperkte rechterlijk toetsingskader niet gold voor beroepen tegen de handhaving van de afwijzing van een verzoek om restitutie van leges, gedaan buiten het kader van een tegen het op aanvraag genomen besluit aangewend rechtsmiddel. Voor dergelijke verzoeken om restitutie, gedaan na 2 september 2011, geldt dat de formele rechtskracht van de eerder op aanvraag genomen besluiten door verweerder zal worden tegengeworpen. Alleen in geval van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zal er aanleiding kunnen bestaan voor een verdere beoordeling van die besluiten.
7.
Eiser heeft zich, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat het hanteren van dit uitgangspunt van formele rechtskracht in combinatie met het beperkte toetsingskader van artikel 4:6 van de Awb in strijd is met Besluit nr. 1/80 en het EU-recht.
8.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat er in dit geval geen sprake is van een schending van artikel 13 van Besluit nr. 1/80, waarin is vastgelegd dat de EU-lidstaten geen nieuwe beperkingen mogen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van Turkse werknemers en hun gezinsleden die hier legaal verblijven. De rechtbank overweegt daartoe dat anders dan de heffing van leges voorafgaand aan de besluitvorming, de restitutie van ten onrechte geheven leges na de besluitvorming geen (potentiële) invloed betreft op de mogelijkheid tot het uitoefenen van bedoelde rechten. Van een (nieuwe) beperking is reeds hierom geen sprake. Het gegeven dat het HvJ in de arresten Sahin (17 september 2009, LJN: BJ8590) en Commissie/Nederland (29 april 2010, LJN: BM3843) heeft geoordeeld dat de eerdere heffing van hoge leges voor Turkse migranten strijdig was met artikel 13 van het Besluit nr. 1/80 en de constatering dat er een feitelijk verband bestaat tussen die heffing en het verzoek om restitutie, laten het ontbreken van enige relatie met de werkingssfeer van artikel 13 van het Besluit nr. 1/80 in dit geval onverlet.
9.
Eiser heeft ter zake van de gestelde strijd met het EU-recht gewezen op het arrest van het HvJ EU van 24 maart 2009 inzake Danske Slagterier, in het bijzonder de rechtsoverwegingen 19, 60 en 62. Deze gaan in op de aansprakelijkheid van de staat voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het gemeenschapsrecht die de staat kunnen worden toegerekend, de mogelijkheid dat daarbij de voorwaarde van schadebeperkend handelen door de benadeelde wordt betrokken en het feit dat niet wordt verlangd dat benadeelden systematisch en onder alle omstandigheden gebruik maken van alle hun ter beschikking staande rechtsmiddelen. Met verwijzing naar HvJ EG 8 maart 2001 C-397/98 en C-410/98 (Metallgesellschaft) en HvJ EG 12 maart 2007 C-524/04, NJ 2007, 290 (Thin Cap), heeft eiser betoogd dat het tot aan het arrest inzake Kahveci en Inan (HvJ EG 29 maart 2012, C 7/10 en C9/10) volkomen zinloos was voor Turkse staatsburgers met een dubbele nationaliteit, zoals referente, om een restitutieverzoek te doen.
Ten slotte heeft eiser  aangevoerd dat artikel 13 van het EVRM en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, alsmede artikel 47 van het EU-Handvest zijn geschonden doordat er langdurig geen sprake is geweest van een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen de heffing van te hoge leges, zijnde een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom. Om alsnog te kunnen spreken van een daadwerkelijk rechtsmiddel had de Afdeling een overgangstermijn na zijn uitspraak van 2 september 2011 dienen te creëren, aldus eiser.
10.
De rechtbank overweegt dienaangaande dat het beginsel van de formele rechtskracht van besluiten van bestuursorganen ook in het gemeenschapsrecht vooropstaat, dit om te voorkomen dat aan die besluiten verbonden rechtsgevolgen onbeperkt in het geding kunnen worden gebracht (arresten Kühne&Heitz, HvJ EU, 13 januari 2004,
C-453/00, r.o. 24 en Arcor, HvJ EU, 19 september 2006, C-392/04, r.o. 51).  Volgens deze jurisprudentie van het HvJ EU draagt het feit dat een besluit definitief is geworden bij aan de rechtszekerheid, een algemeen beginsel van het Unierecht, en eist het Unierecht daarom niet dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen op een dergelijk definitief geworden besluit. Dat kan er derhalve toe leiden dat een met het Unierecht strijdig besluit desalniettemin onaantastbaar blijft.
Uit de door eiser genoemde arresten moet evenwel worden afgeleid dat van een burger niet kan worden verlangd dat hij, ter voorkoming of beperking van schade als gevolg van een in strijd met het gemeenschapsrecht genomen besluit, een tegen een dergelijk besluit bij voorbaat kansloos rechtsmiddel aanwendt. Daargelaten de vraag of van een dergelijke situatie kon worden gesproken voorafgaand aan de arresten Sahin van 17 september 2009 en Commissie/Nederland van 29 april 2010, is de rechtbank van oordeel dat daarvan nadien in elk geval geen sprake is geweest. Daarbij is van belang dat ten tijde van deze arresten op grond van de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2009 (LJN: BI4040) bezwaren tegen de legesheffing ook in het kader van een afzonderlijk restitutieverzoek naar voren konden worden gebracht en dat verweerder kort na genoemde arresten de hoogte van de legesbedragen is gaan herzien.
11.
Eiser heeft zich voorts beroepen op het arrest Byankov van het HvJ EU van
4 oktober 2012, AB 2012/375. In dit arrest is bepaald dat het Unie-recht zich verzet tegen een regeling van een lidstaat volgens welke de bestuursrechtelijke procedure die heeft geleid tot de vaststelling van een verbod om het grondgebied te verlaten, dat definitief is geworden en niet in rechte is aangevochten, in geval van kennelijke onevenredigheid  van dit verbod met het Unierecht alleen nog kan worden heropend onder de in artikel 99 APK (de betreffende Bulgaarse wettelijke regeling) limitatief opgesomde gevallen, niettegenstaande het feit dat een dergelijk verbod nog steeds rechtsgevolgen sorteert ten aanzien van de adressant daarvan. Volgens eiser is dit arrest ook van toepassing op zijn situatie, nu de legesbesluiten kennelijk onverenigbaar zijn met het Unierecht en nog steeds effect sorteren.
De rechtbank overweegt dat in het Byankov-arrest een uitzondering is gemaakt op het hierboven reeds genoemde, ook in het gemeenschapsrecht geldende, uitgangspunt dat een bestuursorgaan in beginsel niet hoeft terug te komen op een -met het Unierecht strijdig- besluit dat definitief is geworden doordat het niet tijdig in rechte is aangevochten. In de zaak Byankov was daarbij van belang dat het ging om een aan Byankov opgelegd uitreisverbod dat absoluut en voor onbeperkte duur gold en dat derhalve voor onbeperkte duur rechtsgevolgen sorteerde ten aanzien van Byankov. De rechtbank is van oordeel dat het niet restitueren van een betaald bedrag aan leges niet kan worden aangemerkt als een duurbesluit vergelijkbaar met een duurbesluit waarop de zaak Byankov betrekking had. Niet kan worden gezegd dat dit besluit om de leges niet te restitueren voor onbeperkte duur geldt en onbeperkt rechtsgevolgen blijft sorteren. Gelet hierop is er geen aanleiding tot analoge toepassing van het Byankov-arrest op de onderhavige zaak.
12.	De rechtbank overweegt dat er voor eiser tot aan 2 september 2011 een met waarborgen omkleedde rechtsgang open stond ter zake van de door hem betaalde leges in verband met de aanvraag voor een reguliere verblijfsvergunning. Eiser heeft geen bijzondere redenen opgegeven voor het feit dat hij zijn restitutieverzoek eerst nadien heeft gedaan. Onder die omstandigheden is het naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met het gemeenschapsrecht dat eiser thans de formele rechtskracht wordt tegengeworpen van het besluit van 18 augustus 2009 waarbij de reguliere verblijfsvergunning aan eiser werd verleend. Het verzoek om restitutie van de leges in verband met de aanvraag voor een reguliere verblijfsvergunning mocht door verweerder met inachtneming van artikel 4:6 van de Awb worden beoordeeld. Vast staat dat er geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden die verweerder nopen tot het terugkomen op het besluit van
18 augustus 2009. Voor een verdere inhoudelijke beoordeling van het beroep is thans dan ook geen plaats.  Het beroep is derhalve, voor zover dit betrekking heeft op het verzoek tot restitutie van leges van de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier, ongegrond.
13.
Nu het beroep gedeeltelijk gegrond wordt verklaard, bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
3
punten, waarvan 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 2 keer een halve punt voor het indienen van schriftelijke zienswijzen toegekend.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep
gegrond
voor zover dit betrekking heeft op het verzoek om restitutie van teveel betaalde leges met betrekking tot de mvv-aanvraag;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op het verzoek om restitutie van teveel betaalde leges met betrekking tot de mvv-aanvraag;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt voor zover dit betrekking heeft op het verzoek om restitutie van teveel betaalde leges met betrekking tot de mvv-aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
verklaart het beroep
ongegrond
voor zover dit betrekking heeft op het verzoek om restitutie van teveel betaalde leges met betrekking tot de aanvraag om verlening van een reguliere verblijfsvergunning;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.416,00 te betalen aan eiser;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 156,00 aan eiser vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Meijer, rechter, in aanwezigheid van mr. V. van Rhijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juni 2013.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bij het beroepschrift dient een kopie van deze uitspraak te worden overgelegd. Het beroepschrift dient een of meer grieven tegen de uitspraak van de rechtbank te bevatten en moet worden geadresseerd aan de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC Den Haag. (nadere informatie www.raadvanstate.nl)