ECLI:NL:RVS:2017:178
Raad van State — Uitspraak 


201600468/1/A1.
Datum uitspraak: 25 januari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Amsterdam,
2. De directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 december 2015 in, voor zover van belang, zaken nrs. 15/4732 en 15/4738 in het geding tussen onder meer:
[appellant sub 1],
[partij]
en
het CBR.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 6 februari 2015 heeft het CBR de verklaringen van rijvaardigheid van [appellant sub 1] en [partij] ingetrokken.
Bij besluiten van 17 juni 2015 onderscheidenlijk van 24 juni 2015 heeft het CBR het door [partij] onderscheidenlijk [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 december 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [partij] tegen het besluit van 17 juni 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het CBR een nieuw besluit dient te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Voorts heeft de rechtbank bij voormelde uitspraak het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 24 juni 2015 ingestelde beroep eveneens gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen de uitspraak, waarbij is beslist op het beroep van [partij] heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
[partij] heeft een verweerschrift ingediend.
Tegen de uitspraak, waarbij is beslist op het beroep van [appellant sub 1] heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een verweerschrift ingediend. Het heeft tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend.
Bij besluit van 8 maart 2016 heeft het CBR opnieuw op het bezwaar van [partij] beslist en dat bezwaar ongegrond verklaard.
Het CBR en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2016, waar [appellant sub 1] en [partij], bijgestaan onderscheidenlijk vertegenwoordigd door mr. M. Veldman, advocaat [NAAM], en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. A.E.M. van den Berg, beiden advocaat [NAAM], zijn verschenen. Aan de zijde van het CBR zijn tevens verschenen mr. M.C.A van den Hil-Van Vliet en J. Kroon.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 1] heeft op 5 augustus 2013 haar rijbewijs gehaald via [rijschool A] te Amsterdam. [partij] heeft op 8 april 2014 haar rijbewijs gehaald via [rijschool B] te Amsterdam.
2. Medio 2014 ontving het CBR een anonieme melding over frauduleuze samenwerking tussen een bij het CBR werkzame examinator (hierna: de examinator) en een aantal rijscholen. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR de slagingspercentages met betrekking tot de praktijkexamens van de desbetreffende rijscholen bij die examinator onderzocht. Uit een vergelijking van de verschillende slagingspercentages is het vermoeden ontstaan dat kandidaten van deze rijscholen niet op een juiste wijze werden geëxamineerd door de examinator. Het CBR heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau onderzoek laten doen naar het handelen van de examinator. Tevens heeft het CBR op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 aangifte gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting. De politie heeft vervolgens een onderzoek ingesteld naar de aard en de omvang van strafbare feiten. De politie heeft de bevindingen van dat onderzoek met het CBR gedeeld via een rapportage van 21 januari 2015. In die rapportage is, mede onder verwijzing naar een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van 23 januari 2014 (lees: 2015) omtrent het aantal onterecht geslaagden en een uitdraai uit het computerprogramma Excel, vermeld dat de verdachte examinator vermoedelijk valsheid in geschrifte en oplichting heeft gepleegd met rijvaardigheidsexamens. Hij heeft in de periode tussen 1 januari 2011 en 3 oktober 2014 in nauwe en bewuste samenwerking met zes verdachte rijscholen, waaronder de rijscholen waarvan [appellant sub 1] en [partij] gebruik hebben gemaakt, kandidaten onterecht laten slagen voor het praktijkexamen. De kandidaten betaalden tot enkele duizenden euro's aan de rijschoolhouder. De examinator ontving van de rijschoolhouder een bedrag van € 500,00 per kandidaat. De examinator is aangehouden en meermalen als verdachte gehoord en heeft bekennende verklaringen afgelegd.
Bij afzonderlijke vonnissen van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag drie van de zes rijschoolhouders veroordeeld tot een taakstraf van 240 uren in verband met (het medeplegen van) een ambtenaar een gift of belofte doen dan wel dienst verlenen of aanbieden met het oogmerk om hem te bewegen in zijn bediening, in strijd met zijn plicht, iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd en hen ontzet van het recht tot uitoefening van het beroep van rijschoolhouder voor de duur van vijf jaar. Bij afzonderlijk vonnis van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag de examinator veroordeeld tot een gevangenisstraf van negen maanden voor het als ambtenaar aannemen van een gift of belofte dan wel een dienst, wetende dat deze hem zijn gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om, in strijd met zijn plicht, in zijn bediening iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd.
3. Om inzichtelijk te maken welke kandidaten vermoedelijk ten onrechte zijn geslaagd heeft de politie, aan de hand van de werkwijze van de examinator, negen indicatoren opgesteld. De eerste twee indicatoren, te weten dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator en dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan via één van de zes verdachte rijscholen zijn in al deze gevallen van toepassing. Er zijn 290 kandidaten op wie deze twee indicatoren van toepassing zijn. De combinatie van deze twee indicatoren levert volgens de politie niet voldoende verdenking op om ervan uit te kunnen gaan dat alle 290 kandidaten onterecht zijn geslaagd. Volgens de politie ontstaat er meer dan een redelijk vermoeden dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd voor het rijexamen, als naast de eerste twee indicatoren, minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Op basis van de toepassing van de indicatoren heeft de politie geconcludeerd dat het vermoeden bestaat dat 197 kandidaten, waaronder [appellant sub 1] en [partij], ten onrechte zijn geslaagd voor hun rijexamen.
4. Het CBR heeft kennis genomen van de bevindingen van de politie en deelt de daarin vervatte conclusie. Indien naast de eerste twee indicatoren ten minste één van de overige indicatoren van toepassing is, is het volgens het CBR aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven, omdat destijds door de examinator niet op juiste wijze is vastgesteld dat de kandidaat aan de daarvoor geldende eisen voldeed. Het heeft daarbij de door de politie geformuleerde indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6. Indicator 9 is door het CBR niet gehanteerd. Het gaat volgens het CBR om de volgende indicatoren:
1. De kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
2. De kandidaat heeft rijexamen gedaan via één van de verdachte rijscholen;
3. Er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie. Uit onderzoek van de politie is gebleken dat kandidaten over het algemeen gebruik maken van een rijschool die in de woonplaats is gevestigd. De maximale afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de vestigingsplaats van de rijschool is ongeveer tien tot twintig kilometer. Verder is gebleken dat kandidaten over het algemeen examen doen bij de dichtstbijzijnde CBR-locatie. In een rijles kan de kandidaat normaliter in het gebied rondom het examencentrum oefenen, om zich goed op het examen te kunnen voorbereiden. Uit het politieonderzoek blijkt dat kandidaten uit heel Nederland examen deden bij de examinator;
4. De kandidaat is veranderd naar een verdachte rijschool. Deze indicator is van toepassing als de kandidaat wisselt naar één van de verdachte rijscholen na vier eerdere onsuccesvolle examens. Na vier keer gezakt te zijn gaat de kandidaat het B-NO-traject (nader onderzoek rijvaardigheid) in;
5. De aanwezigheid van een proces-verbaal waaruit blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd. Dit kan een proces-verbaal van aangifte, verhoor of bevindingen zijn;
6. De aanwezigheid van een tapgesprek en/of communicatie met gebruikmaking van sms of WhatsApp waaruit blijkt dat afspraken worden gemaakt over examens tussen de verdachte examinator en één van de verdachte rijscholen.
5. Het CBR heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 februari 2015 de verklaring van rijvaardigheid van [appellant sub 1] ingetrokken. Aan [appellant sub 1] zijn de indicatoren 1, 2 en 4 tegengeworpen. Wat betreft de vierde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [appellant sub 1] tijdens de vijf rijexamens die zij eerder heeft afgelegd op verscheidene belangrijke onderdelen onvoldoende scoorde. Nadat zij vervolgens is overgestapt naar de verdachte [rijschool A], slaagde zij bij haar tweede poging voor het rijexamen bij de verdachte examinator. Het CBR heeft in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen reden gezien om de drie indicatoren niet van toepassing te achten.
Het CBR heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 februari 2015 de verklaring van rijvaardigheid van [partij] ingetrokken. Aan [partij] zijn de indicatoren 1, 2, 4 en 6 tegengeworpen. Wat betreft de vierde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [partij] tijdens de zes rijexamens die zij eerder heeft afgelegd op verscheidene belangrijke onderdelen onvoldoende scoorde. Vervolgens stapte zij over naar de verdachte [rijschool A], waar zij een examen aflegde. Nadat zij is overgestapt naar de verdachte rijschool [rijschool B] slaagde zij bij haar eerste poging voor het rijexamen bij de verdachte examinator. Wat betreft de zesde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat uit sms en/of WhatsApp-verkeer is gebleken dat tussen de examinator en de rijschoolhouder werd gecommuniceerd over de datum waarop [partij] rijexamen heeft gedaan en dat aannemelijk is dat de berichten betrekking hebben op de frauduleuze samenwerking met betrekking tot haar rijexamen. Het CBR heeft in hetgeen [partij] heeft aangevoerd geen reden gezien om de vier indicatoren niet van toepassing te achten.
Toepasselijke regelgeving
6. Artikel 4aa, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 luidt:
Het CBR is belast met het beoordelen van de rijvaardigheid.
Artikel 34, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen luidt:
Indien aan de aanvrager nog niet eerder een rijbewijs is afgegeven, dient ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister te zijn geregistreerd:
a. een verklaring van rijvaardigheid voor iedere rijbewijscategorie waarop de aanvraag betrekking heeft, waarbij de datum van registratie niet langer dan drie jaar vóór de aanvraag mag liggen;
[…]
Artikel 50, eerste lid, luidt:
Verklaringen van rijvaardigheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die bij een onderzoek naar de rijvaardigheid voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie waarvoor de verklaring wordt verlangd, aan de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde eisen blijkt te voldoen.
Artikel 72, eerste lid, luidt:
Het praktijkexamen voor het rijbewijs B bestaat uit het afleggen van een rijproef met een motorrijtuig op vier wielen, waarvan de toegestane maximum massa niet meer bedraagt dan 3500 kg, en dat niet is ingericht voor het vervoer van meer dan 8 personen, de bestuurder daaronder niet begrepen. Het motorrijtuig dient een snelheid te kunnen bereiken van ten minste 100 km per uur.
Artikel 85 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de examinator bij het onderzoek naar de rijvaardigheid heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.
Artikel 86, eerste lid luidt:
De aanvrager van een verklaring van rijvaardigheid, die binnen een tijdsbestek van vijf jaren tot vier maal toe ter zake van dezelfde rijbewijscategorie een mededeling heeft ontvangen dat hij niet aan de bij ministeriële regeling ten aanzien van die rijbewijscategorie vastgestelde eisen heeft voldaan, dient zich, indien hij een nieuwe aanvraag ter verkrijging van een verklaring van rijvaardigheid voor die rijbewijscategorie indient, te onderwerpen aan een nader onderzoek naar zijn rijvaardigheid.
Artikel 87 luidt:
Het nader onderzoek bestaat uit het afleggen van een rijproef ten overstaan van een door het CBR aangewezen rijvaardigheidsadviseur. De artikelen 54 en 55, 67 tot en met 82 en 84 zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 89 luidt:
Indien de aanvrager naar het oordeel van de rijvaardigheidsadviseur bij het nader onderzoek voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen, registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan.
Beoordeling van de hoger beroepen
7. De Afdeling zal in het navolgende eerst ingaan op hetgeen door [appellant sub 1] en het CBR is aangevoerd tegen de algemene overwegingen van de rechtbank over het door het CBR gehanteerde systeem van indicatoren. Vervolgens zal de Afdeling ingaan op hetgeen door [appellant sub 1] en het CBR is aangevoerd tegen de op beroepen van [appellant sub 1] en [partij] toegespitste overwegingen van de rechtbank.
8. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het systeem van indicatoren zoals door het CBR is gehanteerd, in beginsel geschikt is om de groep van kandidaten die vermoedelijk ten onrechte de verklaring van rijvaardigheid heeft verkregen, vast te stellen. Zij voert daartoe aan dat de bestuurlijke rapportage geen op de persoon toegesneden onderzoek bevat. Volgens [appellant sub 1] zijn de gehanteerde criteria volledig van de betrokken personen geabstraheerd. Er wordt slechts gesproken over een vermoeden dat niet kan worden geconcretiseerd en geïndividualiseerd.
Het CBR betoogt in hoger beroep en incidenteel hoger beroep dat de rechtbank de vierde indicator te beperkt heeft opgevat. Het voert daartoe aan dat kenmerk van de vierde indicator is dat de kandidaten zijn overgestapt naar een verdachte rijschool omdat zij met die overstap de garantie zouden krijgen dat zij hun rijbewijs zouden halen. De overstap impliceert dat die stap is gemaakt om gegarandeerd een rijbewijs te halen. Of de kandidaat volledige wetenschap had van de precieze wijze waarop de fraude plaatsvond, is niet van belang, aldus het CBR.
8.1. De Afdeling stelt voorop dat, zoals is overwogen in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:138, de intrekking van de verklaring van rijvaardigheid geen punitieve sanctie is.
8.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in voormelde uitspraak van heden impliceert de bevoegdheid van het CBR om een verklaring van rijvaardigheid af te geven indien de betrokkene succesvol heeft afgereden, dat het CBR deze verklaring kan intrekken in die gevallen waarin aanzienlijke twijfel bestaat over de vraag of het rijvaardigheidsexamen daadwerkelijk met goed gevolg is afgenomen, mits de intrekking niet in strijd komt met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
8.3. De intrekking van de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid is een belastend besluit. Bij dit besluit ligt de bewijslast dat er zich gronden voordoen om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken bij het bestuursorgaan. Om aan deze bewijslast te voldoen, is het, zoals de Afdeling verder heeft overwogen in voormelde uitspraak, aan het CBR om aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven.
8.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank, anders dan [appellant sub 1] betoogt, terecht overwogen dat de beoordelingssystematiek met indicatoren in beginsel geschikt is om de groep van kandidaten die vermoedelijk ten onrechte de verklaring van rijvaardigheid heeft verkregen, vast te stellen. Het CBR heeft bij zijn besluitvorming gebruik gemaakt van de door de politie opgestelde indicatoren. De Afdeling ziet met de rechtbank geen grond voor het oordeel dat deze indicatoren onjuist of onredelijk zouden zijn. Het CBR heeft, zoals de rechtbank heeft vastgesteld, als uitgangspunt genomen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één extra indicator van toepassing moet zijn om tot intrekking van de verleende verklaring van rijvaardigheid over te gaan. De aanwezigheid van drie indicatoren biedt weliswaar geen sluitend bewijs dat aan de betrokkene ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven, maar dit acht de Afdeling, gelet op de op het CBR rustende bewijslast, ook niet vereist. Indien de eerste twee en minimaal een derde indicator van toepassing zijn, bestaat dermate veel twijfel over de vraag, of de betrokkene daadwerkelijk heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, dat het CBR aannemelijk heeft kunnen achten dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan de betrokkene is afgegeven. De betrokkene zal dit dan moeten weerleggen, bijvoorbeeld door aannemelijk te maken dat het CBR één of meer indicatoren ten onrechte van toepassing heeft geacht. Hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd, dient het CBR te betrekken bij zijn op de persoon gerichte onderzoek. Het dient daarbij tevens te betrekken of de betrokkene, in geval van deelname aan de hem of haar aangeboden rijvaardigheidsbeoordeling, alsnog heeft laten zien dat hij of zij over de vereiste rijvaardigheid beschikt. Indien de betrokkene er niet in slaagt tegenbewijs ten aanzien van de toegepaste indicatoren te leveren en/of niet heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, kan het CBR tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid overgaan.
Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
8.5. De rechtbank heeft door te overwegen dat de enkele overstap naar een verdachte rijschool na vier keer eerder gezakt te zijn nog niet de indicatie oplevert dat betrokkene ten onrechte de verklaring van rijvaardigheid heeft verkregen maar dat die overstap het doel moet hebben gehad om op onrechtmatige wijze de verklaring van rijvaardigheid te verkrijgen, naar het oordeel van de Afdeling een te beperkte uitleg gegeven aan de vierde indicator. Uit de stukken blijkt dat een kandidaat op grond van artikel 86, eerste lid, van het Reglement Rijbewijzen, in aanmerking komt voor een B-NO examen, wanneer hij vier keer is gezakt voor een regulier rijexamen. Voor het afnemen van een B-NO examen is een beperkt aantal examinatoren beschikbaar. Vaak is op een B-NO examenlocatie één examinator aanwezig. Daardoor konden de betrokken rijscholen die voor hun kandidaten online examens reserveren bij het CBR in redelijke mate op voorhand voorspellen of, dan wel afstemmen dat de examinator op een bepaalde dag en locatie examens zou afnemen. Gelet hierop heeft het CBR naar het oordeel van de Afdeling mogen aannemen dat de overstap van een betrokkene naar een verdachte rijschool na vier keer te zijn gezakt voor het rijexamen, impliceert dat die stap is gemaakt om gegarandeerd een rijbewijs te krijgen. Dat soms een kandidaat na de overstap naar een verdachte rijschool eerst nog is gezakt, is geen grond voor een ander oordeel. Het CBR heeft, gegeven de afspraken die de examinator met één van de verdachte rijscholen heeft gemaakt, ervan kunnen uitgaan dat de examinator de werkwijze hanteerde dat hij een kandidaat soms eerst liet zakken om zijn slagingspercentages en die van de rijschool niet verdacht hoog te laten zijn.
De Afdeling wijst er in dit verband ook op dat de enkele omstandigheid dat de vierde indicator zich voordoet, niet betekent dat het CBR reeds om die reden tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid kon overgaan. Zoals hiervoor is overwogen, dienen zich daarnaast om daartoe over te gaan in elk geval ook de eerste twee indicatoren voor te doen. Bovendien kunnen betrokkenen nog aannemelijk maken dat de vierde indicator ten onrechte van toepassing is geacht, omdat er goede redenen waren om over te stappen naar de verdachte rijschool.
Het betoog van het CBR slaagt.
In de zaak [partij]
Vierde indicator
9. Het CBR betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat de vierde indicator zich voordoet. Het voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte van belang heeft geacht dat [partij] na de overstap naar de verdachte rijschool een keer is gezakt voor het rijexamen, alvorens via de verdachte examinator te slagen. Volgens het CBR doet de vierde indicator zich voor, nu [partij] na vier keer te zijn gezakt, is overgestapt naar de verdachte rijschool. Het wijst er verder op dat de omstandigheid dat [partij] niet direct is geslaagd voor haar rijexamen is gelegen in het feit dat het examen op 12 maart 2014 onverwachts niet werd afgenomen door de verdachte examinator en ook in zoverre dus geen reden bestaat deze indicator niet van toepassing te achten. Het heeft verder gewezen op de nauwe samenwerking tussen [rijschool A] en [rijschool B], waaruit des te duidelijker is dat sprake is van een op onregelmatige wijze afgelegd examen.
9.1. Het CBR heeft zich in het besluit op bezwaar met betrekking tot de vierde indicator op het standpunt gesteld dat [partij] zes rijexamens heeft afgelegd, waarbij zij op verschillende belangrijke onderdelen onvoldoende scoorde. Vervolgens is zij overgestapt naar de verdachte [rijschool A], waar zij op 12 maart 2014 een examen aflegde. Daarna is zij overgestapt naar de verdachte rijschool [rijschool B], waarbij zij bij de verdachte examinator op 8 april 2014 is geslaagd. Het CBR stelt zich op het standpunt dat de overstap in samenhang dient te worden bezien met de omstandigheden dat [partij] vervolgens bij de examinator slaagde voor het examen en dat zowel de rijschoolhouder als de examinator hebben bekend samen te hebben gefraudeerd. Deze omstandigheden en de toepasselijke zesde indicator bieden volgens het CBR voldoende grond om aannemelijk te achten dat sprake is van een op onregelmatige wijze afgelegd rijexamen en een onterecht geregistreerde verklaring van rijvaardigheid. Volgens het CBR maakt de stelling van [partij], dat zij is overgestapt naar een andere rijschool omdat zij ontevreden was over haar vorige rijschool het vorenstaande niet anders. De stelling dat [rijschool A] dichter bij haar vorige woning was gelegen, heeft [partij] niet gestaafd, aldus het CBR. Het CBR heeft er verder nog op gewezen dat de overstap naar [rijschool A] en vervolgens naar [rijschool B] van belang is. Beide rijscholen blijken volgens het CBR nauw met elkaar te hebben samengewerkt. Ze zijn op hetzelfde adres gevestigd en de eigenaar van [rijschool B] is de oom van één van de vennoten van [rijschool A]. Die vennoot, die bekend heeft te hebben gefraudeerd, is tevens instructeur bij [rijschool B] en boekte voor de rijschool examens in.
9.2. Zoals hiervoor is overwogen onder 8.5 heeft de rechtbank niet onderkend dat de vierde indicator zich voordoet, reeds indien een betrokkene, na vier keer te zijn gezakt voor het rijexamen, overstapt naar een verdachte rijschool. Dat de betrokkene niet voor het eerste afgelegde rijexamen is geslaagd, maakt aldus niet dat de indicator zich niet voordoet. Hetgeen het CBR heeft aangevoerd over de mogelijke redenen die kunnen bestaan voor het feit dat iemand niet direct slaagt en het belang van de verwevenheid tussen de beide verdachte rijscholen waar [partij] gebruik van heeft gemaakt, behoeft daarom geen bespreking.
Het CBR heeft in hetgeen [partij] heeft aangevoerd over de redenen waarom zij is overgestapt geen aanleiding hoeven te zien om de vierde indicator niet van toepassing te achten. Dit betekent dat het CBR ten aanzien van [partij] terecht de vierde indicator van toepassing heeft geacht.
Het betoog slaagt.
Zesde indicator
10. Het CBR betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de zesde indicator zich bij [partij] niet voordoet. Het voert daartoe aan dat de rechtbank voorbij is gegaan aan de ter zitting gegeven nadere uitleg over de bijlage bij de rapportage van de politie en dat het met die uitleg alsnog voldoende heeft gemotiveerd dat de zesde indicator zich voordoet.
10.1. Het CBR heeft zich op het standpunt gesteld dat examinatoren van het CBR onafhankelijk moeten zijn en geen vriendschappelijke of onnodige contacten mogen hebben met rijscholen. Sms- en/of WhatsApp-contact is dan ook hoogst ongebruikelijk en in de vorm zoals die heeft plaatsgevonden niet toegestaan.
10.2. In de uitdraai uit het Excelbestand die bij de rapportage van de politie is gevoegd, is bij de kandidaten waarvan het CBR het vermoeden aanwezig acht dat zij de verklaring van rijvaardigheid op onrechtmatige wijze hebben verkregen, vermeld welke indicatoren zich voordoen. Indien de zesde indicator zich voordoet, is bij de kandidaat vermeld welke sms- en/of WhatsApp berichten betrekking hebben op (het examen van) de kandidaat.
In de uitdraai zijn naast [partij] nog twee andere kandidaten vermeld die op 8 april 2014 rijexamen hebben gedaan via [rijschool B] bij de verdachte examinator.
10.3. Het CBR heeft zich in het besluit op bezwaar, onder verwijzing naar een bij de politierapportage gevoegde uitdraai uit het Excelbestand, op het standpunt gesteld dat de zesde indicator zich voordoet. Volgens het CBR is uit sms- en/of WhatsApp-verkeer gebleken dat er tussen de examinator en de rijschoolhouder is gecommuniceerd over de datum waarop [partij] examen heeft gedaan. Het CBR heeft in dat verband gewezen op twee berichten: "Ok, we hebben in ieder geval 3" en "He mijn eerste [rijschool B] aanvraag is gedaan, kijk ff".
10.4. In zijn verweerschrift in beroep heeft het CBR toegelicht dat [partij] op 8 april 2014 om 08:30 uur via [rijschool B] rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator en voor het rijexamen is geslaagd. Volgens het CBR was deze aanvraag de eerste aanvraag van [rijschool B]. Om 08:30 uur werd maar één rijexamen afgenomen door de examinator. Het kan volgens het CBR niet anders zijn dan dat de communicatie betrekking heeft op het rijexamen van [partij].
10.5. Ter zitting van de rechtbank heeft het CBR gewezen op de sms en/of WhatsApp berichten die betrekking hebben op de examens van die twee kandidaten. Bij die kandidaten staan de volgende berichten: "8/4 ga ik nemen maar zoek nog iets in feb/maart" en "heb op 8/4 geboekt". Deze berichten zijn ook relevant voor [partij], aldus het CBR tijdens de zitting van de rechtbank. Volgens het CBR moeten de berichten in samenhang worden bezien.
10.6. De rechtbank heeft overwogen dat het CBR zich op het standpunt stelt dat de communicatie over het eerste examen op 8 april 2014 gaat, dus het examen van [partij] om 08:30 uur, maar het heeft volgens haar onvoldoende gemotiveerd dat dit de eerste inschrijving van deze rijschool was. Uit de communicatie valt volgens de rechtbank niet af te leiden dat die betrekking heeft op het eerste examen op 8 april 2014, maar enkel dat deze betrekking heeft op de eerste inschrijving via die rijschool. De communicatie geeft niet aan op welke datum die communicatie betrekking heeft of voor welke datum dat eerste rijexamen is aangevraagd. De rechtbank heeft in de nadere uitleg van het CBR ter zitting geen aanleiding gezien voor een ander oordeel, nu het haar uit het overzicht van de communicaties tussen de examinator en de rijschoolhouder niet duidelijk is geworden dat de communicatie ten aanzien van [partij] betrekking heeft op een examen op 8 april 2014, laat staan op het eerste examen van de dag. Volgens de rechtbank heeft het CBR zijn standpunt dat de zesde indicator van toepassing is onvoldoende gemotiveerd.
10.7. In zijn hogerberoepschrift heeft het CBR erkend dat de ter zitting gegeven aanvullende motivering niet in het besluit is opgenomen, maar dit had volgens het CBR voor de rechtbank aanleiding moeten zijn om na een vernietiging van het besluit de rechtsgevolgen ervan in stand te laten. De Afdeling volgt dit standpunt van het CBR niet. Daargelaten dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, ook met de ter zitting bij de rechtbank gegeven toelichting niet duidelijk is geworden dat de berichten die zijn opgenomen bij [partij] betrekking hebben op een rijexamen op 8 april 2014, heeft het CBR in zijn hogerberoepschrift aangegeven dat uit navraag bij de politie blijkt dat het in de uitdraai opgenomen bericht "He mijn eerste [rijschool B] aanvraag is gedaan, kijk ff" ten onrechte is opgenomen als zijnde betrekking hebbend op het examen van [partij]. Dit bericht heeft volgens het CBR namelijk betrekking op het examen dat op 8 april 2014 om 10:50 uur is afgenomen. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in de door het CBR ter zitting van de rechtbank gegeven uitleg aanleiding had moeten zien de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand te laten.
Het betoog faalt.
In de zaak [appellant sub 1]
Het incidenteel hoger beroep van het CBR
11. Het CBR betoogt in incidenteel hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende is gemotiveerd dat de vierde indicator zich voordoet. Het voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte van belang heeft geacht dat [appellant sub 1] na de overstap naar de verdachte rijschool nog twee keer is gezakt voor het rijexamen, alvorens via de verdachte examinator te zijn geslaagd. Volgens het CBR doet de vierde indicator zich voor, nu [appellant sub 1] na vier keer te zijn gezakt, is overgestapt naar de verdachte rijschool. Het wijst er in dit verband nog op dat [appellant sub 1] na haar overstap naar [rijschool A] niet twee, maar eenmaal voor een rijexamen is gezakt, te weten op 27 juli 2013. Het CBR voert verder aan dat er geen redenen zijn om de vierde indicator niet van toepassing te achten. De stelling van [appellant sub 1] dat zij is overgestapt naar [rijschool A] naar aanleiding van goede verhalen van haar familie en de gunstige ligging van de rijschool is volgens het CBR, gelet op de andere omstandigheden en indicatoren in deze zaak ongeloofwaardig. Haar verklaring dat zij slaagde omdat zij rijlessen volgde in een automatisch geschakelde auto is volgens het CBR niet gestaafd en niet aannemelijk, nu zij na haar overstap naar [rijschool A] eerst is gezakt voor het rijexamen in een automatisch geschakelde auto en zij bij dat examen op belangrijke onderdelen onvoldoende scoorde. Het CBR wijst er voorts op dat [appellant sub 1] bij [rijschool A] slechts zes, dan wel mogelijk acht lessen, heeft afgenomen voordat zij op 5 augustus 2013 examen deed. Volgens het CBR is het onaannemelijk dat zij, gelet op de resultaten van het voorlaatste examen op 26 juli 2012 en het aantal van slechts zes dan wel acht lessen, op 5 augustus 2013 op rechtmatige wijze is geslaagd.
11.1. Het CBR heeft zich in het besluit op bezwaar met betrekking tot de vierde indicator op het standpunt gesteld dat [appellant sub 1] tijdens de vijf rijexamens die zij heeft afgelegd op verscheidene belangrijke onderdelen onvoldoende scoorde. Vervolgens is zij overgestapt naar de verdachte rijschool. Daar heeft zij twee examens afgelegd, waarna zij is geslaagd. Volgens het CBR kan uit het feit dat [appellant sub 1] voor het eerste, via de verdachte rijschool, afgelegde examen is gezakt niet worden afgeleid dat het laatste examen regelmatig heeft plaatsgevonden. Het CBR stelt zich op het standpunt dat de overstap in samenhang dient te worden bezien met de omstandigheden dat [appellant sub 1] vervolgens bij de examinator slaagde voor het examen en dat zowel de rijschoolhouder als de examinator hebben bekend met elkaar te hebben gefraudeerd. Deze omstandigheden bieden volgens het CBR voldoende grond voor de aanname dat sprake is van een op onregelmatige wijze afgelegd rijexamen en een onterecht geregistreerde verklaring van rijvaardigheid. Volgens het CBR leidt de verklaring van [appellant sub 1] dat zij is overgestapt naar de verdachte rijschool omdat de rijschool bekend is in Hindoestaanse kringen, de rijschool dichtbij de Vogeltjeswijk is en zij via familie bij de verdachte rijschool is terecht gekomen niet tot een andere conclusie. De stelling dat [appellant sub 1] voor een automatenpakket naar de verdachte rijschool is overgestapt, is volgens het CBR niet gestaafd en daarom onaannemelijk.
11.2. De Afdeling stelt voorop dat niet in geschil is dat [appellant sub 1], anders dan de rechtbank heeft overwogen, na de overstap naar een verdachte rijschool niet twee maal, maar eenmaal is gezakt voor haar rijexamen.
Zoals hiervoor onder 8.5 is overwogen, heeft de rechtbank niet onderkend dat de vierde indicator zich voordoet, reeds indien een betrokkene, na vier keer te zijn gezakt voor het rijexamen, overstapt naar een verdachte rijschool. Dat [appellant sub 1] niet voor het eerste afgelegde rijexamen is geslaagd, maakt aldus niet dat de indicator niet van toepassing is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het CBR, mede in licht van de overige omstandigheden in deze zaak, in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd over de redenen waarom zij is overgestapt geen reden hoeven te zien om de vierde indicator niet van toepassing te achten. Dit betekent dat het CBR terecht de vierde indicator van toepassing heeft geacht.
Het betoog slaagt.
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
12. Het betoog van [appellant sub 1] in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, behoeft geen bespreking meer, nu het incidenteel hoger beroep van het CBR slaagt en de rechtbank aldus ten onrechte reden heeft gezien het besluit te vernietigen.
Het betoog faalt.
13. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het CBR, gelet op haar belang bij het beschikken over een rijbewijs, ervan had moeten afzien de verklaring van rijvaardigheid in te trekken. Zij voert daartoe aan dat zij haar rijbewijs nodig heeft voor haar werk en privé-leven.
13.1. De Afdeling begrijpt het belang van [appellant sub 1] bij het hebben van een rijbewijs, maar de rechtbank heeft terecht overwogen dat de door [appellant sub 1] aangevoerde belangen niet zwaarder wegen dat het algemeen belang van de verkeersveiligheid. Het CBR heeft in die belangen dan ook in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien van intrekking van de verklaring van rijvaardigheid af te zien. Bovendien betekent de intrekking ook niet dat [appellant sub 1] niet meer over een rijbewijs kan beschikken. Indien zij aantoont dat zij aan de eisen van rijvaardigheid voldoet door het met goed gevolg afleggen van een rijexamen, kan zij het rijbewijs opnieuw verkrijgen.
Het betoog faalt.
Slotsom
14. Het principaal hoger beroep van het CBR is, gelet op hetgeen onder 8.5 en 9.2 is overwogen, gegrond. Nu echter, gelet op hetgeen onder 10.7 is overwogen, de rechtbank het besluit van 17 juni 2015 terecht heeft vernietigd, dient de aangevallen uitspraak, voor zover die betrekking heeft op het beroep van [partij], met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
Het incidenteel hoger beroep van het CBR is, gelet op hetgeen onder 8.5 en 11.2 is overwogen, gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak, voor zover die betrekking heeft op het beroep van [appellant sub 1], dient te worden vernietigd.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit 24 juni 2015 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover deze na hetgeen hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeven.
Het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 24 juni 2015
15. [appellant sub 1] heeft in beroep betoogd dat de rijschoolhouder een verklaring heeft afgelegd waarin is vermeld dat de instructeurs die voor de autorijschool werkzaam waren niet op de hoogte waren van de fraude. Kandidaten die bij andere instructeurs dan de rijschoolhouders les hebben gehad en examen hebben gedaan zijn volgens de verklaring van de rijschoolhouder niet betrokken bij de fraude. De rijschoolhouder heeft verklaard dat zij niet betrokken is geweest bij de fraude, aldus [appellant sub 1].
15.1. Het CBR heeft zich in het besluit van 24 juni 2015 op het standpunt gesteld dat het geen doorslaggevende waarde hecht aan de door [appellant sub 1] overgelegde verklaring van één van de rijschoolhouders en een uitdraai uit het computersysteem van de rijschool, waarin is vermeld dat [appellant sub 1] les heeft gehad van een instructeur, niet zijnde één van de rijschoolhouders. Volgens het CBR is gebleken dat de uitdraai niet in alle gevallen overeenkomt met de daadwerkelijke situatie en dat de rijschoolhouder de verklaring niet tegenover de politie heeft afgelegd. Gelet hierop ziet de Afdeling in de enkele verwijzing van [appellant sub 1] naar de verklaring van de rijschoolhouder geen grond voor het oordeel dat het CBR ten onrechte geen doorslaggevende waarde heeft willen hechten aan de verklaring.
Het betoog faalt.
16. [appellant sub 1] heeft in beroep betoogd dat zij haar rijbewijs heeft sinds 9 juli 2013 en nooit betrokken is geweest bij een auto-ongeluk en ook nog nooit een bekeuring heeft gehad voor een verkeersovertreding.
16.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het CBR zich op het standpunt kunnen stellen dat de omstandigheid dat [appellant sub 1] zich zonder geregistreerde verkeersincidenten op de weg heeft begeven niet betekent dat zij beschikt over de vaardigheden die nodig zijn voor een verantwoorde verkeersdeelname. Voor die vaststelling is nodig dat de examinator op juiste wijze heeft vastgesteld dat de betrokkene aan de daarvoor geldende eisen voldoet, hetgeen in het geval van [appellant sub 1] niet is gebeurd.
Het betoog faalt.
17. Het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 24 juni 2015 is ongegrond.
Het besluit van 8 maart 2016
18. Het CBR heeft op 8 maart 2016 opnieuw op het bezwaar van [partij] beslist. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
19. [partij] heeft, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, geen gronden tegen voormelde besluit aangevoerd. Reeds daarom is het tegen het besluit gerichte beroep ongegrond.
20. Het CBR dient ten aanzien van [partij] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het principaal hoger beroep van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen gegrond;
II. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 december 2015 in zaak nr. 15/4732;
III. verklaart het incidenteel hoger beroep van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen gegrond;
IV. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
V. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 december 2015 in zaak nr. 15/4738;
VI. verklaart het door [appellant sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
VII. verklaart het van rechtswege ontstane beroep van [partij] tegen het besluit van 8 maart 2016 van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, kenmerk CBR 232, ongegrond;
VIII. veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [partij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Pieters
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2017
473.