ECLI:NL:CBB:2017:68
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 16/166 en 16/167
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 maart 2017 in de zaken tussen
Maatschap [naam 1] B.V. en [naam 2] Jr. & Sr.,
te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ing. J.M.C. van Sabben)
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. M.M. de Vries en C. Hulzebos).
Procesverloop
16/166
Bij besluit van 6 november 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder beslist op appellantes aanvraag om toewijzing en uitbetaling van betalingsrechten voor 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 29 januari 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 16/166.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
16/167
Bij besluit van 11 november 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder beslist op de aanvraag van Exploitatiemaatschappij [naam 3] B.V. (Exploitatiemaatschappij) om toewijzing en uitbetaling van betalingsrechten voor 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling.
Bij besluit van 29 januari 2016 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van Exploitatiemaatschappij tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 16/167.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 12 januari 2017. Appellante is vertegenwoordigd door [naam 2] jr., bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Vanaf 1 januari 2015 geldt een nieuw wettelijk regime voor de toekenning van steun aan landbouwers zoals vastgelegd in onder meer Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (Verordening 1307/2013). Omdat in deze uitspraak van het College dit nieuwe wettelijke regime voor het eerst aan de orde is, kiest het College ervoor het relevante Unie- en Nederlandse recht uitgebreider in de uitspraak zelf op te nemen. Verordening 1307/2013 luidde ten tijde en voor zover van belang:
“(…)
Artikel 21
Betalingsrechten
1. In het kader van de basisbetalingsregeling wordt steun beschikbaar gesteld voor landbouwers:
a) die in het kader van deze verordening betalingsrechten verwerven door middel van een toewijzing krachtens artikel 20, lid 4, door middel van een eerste toewijzing krachtens artikel 24 of artikel 39, door middel van een toewijzing uit de nationale reserve of regionale reserves krachtens artikel 30 of door middel van een overdracht krachtens artikel 34;
(…)
2. Betalingsrechten die in het kader van de bedrijfsbetalingsregeling overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1782/2003 en Verordening (EG) nr. 73/2009 zijn verworven, vervallen op 31 december 2014.
(…)
Artikel 24
Eerste toewijzing van betalingsrechten
1. Betalingsrechten worden toegewezen aan landbouwers die recht hebben op de toekenning van rechtstreekse betalingen overeenkomstig artikel 9 van deze verordening op voorwaarde dat:
a) zij uiterlijk op de conform artikel 78, eerste alinea, onder b), van Verordening (EU) nr. 1306/2013 vastgestelde uiterste datum voor het indienen van een aanvraag in 2015 een aanvraag tot toewijzing van betalingsrechten in het kader van de basisbetalingsregeling indienen, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden; en
(…)
De lidstaten kunnen betalingsrechten toewijzen aan landbouwers die recht hebben op rechtstsreekse betalingen overeenkomstig artikel 9 van deze verordening, die aan de voorwaarde vermeld in de eerste alinea, onder a), voldoen en die
a) (…)
b) (…)
c) (…).
2. Tenzij in geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden is het aantal toegewezen betalingsrechten per landbouwer in 2015 gelijk aan het aantal subsidiabele hectaren dat de betrokken landbouwer overeenkomstig artikel 72, lid 1, eerste alinea, onder a), van Verordening (EU) nr. 1306/2013 in zijn steunaanvraag aangeeft voor 2015 en waarover hij beschikt op een door de lidstaat vastgestelde datum. Die datum valt niet later dan de in de betrokken lidstaat vastgestelde datum voor de wijziging van zo'n steunaanvraag.
(…)
Artikel 32
Activering van betalingsrechten
1.   De steun in het kader van de basisbetalingsregeling wordt aan landbouwers verleend na activering, door middel van een aangifte overeenkomstig artikel 33, lid 1, van een betalingsrecht per subsidiabele hectare in de lidstaat waar het is toegewezen. Elk geactiveerd betalingsrecht geeft recht op de jaarlijkse betaling van het in het kader van dat betalingsrecht vastgestelde bedrag
(…)
Artikel 33
Aangifte van subsidiabele hectaren
1. Met het oog op de activering van de betalingsrechten als bedoeld in artikel 32, lid 1, geeft de landbouwer aan welke percelen overeenstemmen met de aan een betalingsrecht gebonden subsidiabele hectaren. Deze aangegeven percelen staan ter beschikking van de landbouwer op een door de lidstaat vastgestelde datum, die echter niet valt na de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag als bedoeld in de artikel 72, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1306/2013, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden. (…)”.
1.2
Artikel 78 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad luidde ten tijde en voor zover van belang:
“De Commissie stelt uitvoeringshandelingen vast waarin het volgende wordt vastgelegd:
(…)
b) voorschriften voor de in artikel 72 bedoelde steunaanvragen en betalingsaanvragen en voor aanvragen voor betalingsrechten, waaronder de uiterste datum voor de indiening van aanvragen, de eisen ten aanzien van de informatie die in elk geval in de aanvraagen moet worden opgenomen, bepalingen inzake de wijziging of de intrekking van steunaanvragen, de vrijstelling van de verplichting om steunaanvragen in te dienen, en bepalingen die de lidstaten de mogelijkheid bieden om vereenvoudigde procedures toe te passen en kennelijke fouten te corrigeren;
(…)”.
1.3
De Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) luidde ten tijde en voor zover van belang:
“(…)
(15) Inachtneming van de termijnen voor de indiening van de steunaanvragen, betalingsaanvragen en andere verklaringen, voor de wijziging van areaalgebonden steunaanvragen of betalingsaanvragen, en voor de bewijsstukken of contracten is absoluut noodzakelijk om de nationale autoriteiten in staat te stellen doeltreffende controles op de juistheid van de steunaanvragen, de betalingsaanvragen en andere documenten te programmeren en vervolgens uit te voeren. Daarom moet worden bepaald binnen welke termijnen een te late indiening nog aanvaardbaar is. Om begunstigden ertoe aan te zetten de termijnen in acht te nemen, moet bij een te late indiening een ontradende verlaging worden toegepast, tenzij de vertraging te wijten is aan overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.
(16) Met het oog op een tijdige vaststelling van de betalingsrechten is het voor de lidstaten van essentieel belang dat de begunstigden de aanvragen voor de toewijzing van betalingsrechten of, in voorkomend geval, voor een verhoging van de waarde van betalingsrechten op tijd indienen. Daarom mag de extra termijn voor de indiening van deze aanvragen niet meer bedragen dan de extra termijn voor de indiening van andere steunaanvragen. Ook moet een ontradende verlaging worden toegepast tenzij de vertraging te wijten is aan overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.
(…)
Artikel 4
Overmacht en uitzonderlijke omstandigheden
1.   Voor rechtstreekse betalingen geldt dat, indien een begunstigde door overmacht of uitzonderlijke omstandigheden niet aan de subsidiabiliteitscriteria of andere verplichtingen heeft kunnen voldoen, hij zijn recht op steun behoudt voor de arealen of dieren die subsidiabel waren toen de overmacht of de uitzonderlijke omstandigheid zich voordeed.
(…)
2.   Gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden worden, samen met de desbetreffende bewijzen ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk aan die autoriteit gemeld binnen vijftien werkdagen vanaf de dag waarop dit voor de begunstigde of diens rechtsverkrijgende mogelijk is.
(…)
Artikel 11
Verzamelaanvraag
De verzamelaanvraag omvat ten minste de in artikel 72, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 bedoelde aanvraag voor rechtstreekse betalingen in het kader van de basisbetalingsregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling en andere areaalgebonden steunregelingen.
(…)
Artikel 13
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 4, wordt bij indiening van een steunaanvraag of een betalingsaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de uiterste datum voor een dergelijke indiening zoals vastgesteld door de Commissie op basis van artikel 78, onder b), van Verordening (EU) nr. 1306/2013, een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de begunstigde recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Wordt de termijn met meer dan 25 kalenderdagen overschreden, dan wordt de aanvraag niet-ontvankelijk geacht en wordt geen steun of bijstand aan de begunstigde verleend.
(…)
3. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 4, wordt bij indiening van een wijziging in de verzamelaanvraag of de betalingsaanvraag na de uiterste datum voor een dergelijke indiening zoals vastgesteld door de Commissie op basis van artikel 78, onder b), van Verordening (EU) nr. 1306/2013, een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen die verband houden met het werkelijke gebruik van de betrokken landbouwpercelen.
Wijzigingen in de verzamelaanvraag of de betalingsaanvraag zijn slechts ontvankelijk tot en met de in lid 1, derde alinea, bedoelde laatst mogelijke datum voor een te late indiening van de verzamelaanvraag of de betalingsaanvraag. Indien die datum echter niet later is dan de in de eerste alinea van het onderhavige lid bedoelde uiterste datum voor de indiening van een wijziging in de verzamelaanvraag of de betalingsaanvraag, worden wijzigingen in de verzamelaanvraag of de betalingsaanvraag na die datum niet-ontvankelijk geacht.
Artikel 14
Te late indiening van een aanvraag in verband met betalingsrechten
Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 4, wordt bij indiening van een aanvraag voor de toewijzing of, in voorkomend geval, verhoging van de waarde van betalingsrechten na de uiterste datum die daartoe door de Commissie is vastgesteld op basis van artikel 78, onder b), van Verordening (EU) nr. 1306/2013, een verlaging met 3 % per werkdag toegepast op de in het betrokken jaar te betalen bedragen voor de aan de begunstigde toe te wijzen betalingsrechten of, in voorkomend geval, verhoging van de waarde van de betalingsrechten.
Wordt de termijn met meer dan 25 kalenderdagen overschreden, dan wordt de aanvraag niet-ontvankelijk geacht en worden aan de begunstigde geen betalingsrechten noch, in voorkomend geval, een verhoging van de waarde van de betalingsrechten toegewezen.
(…)”.
1.4
Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“(…)
(10) Om effectieve controles mogelijk te maken in de lidstaten die besluiten dat alle steunaanvragen voor rechtstreekse betalingen en betalingsaanvragen voor onder het geïntegreerd systeem vallende plattelandsontwikkelingsmaatregelen moeten worden gecombineerd in de in artikel 72, lid 4, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 bedoelde verzamelaanvraag, moet worden bepaald dat steunaanvragen of betalingsaanvragen die op enigerlei wijze areaalgebonden zijn, slechts eenmaal per jaar in één verzamelaanvraag mogen worden ingediend.
(11) De lidstaten moeten voor de indiening van de verzamelaanvraag een uiterste datum vaststellen, die niet later mag zijn dan 15 mei teneinde een tijdige verwerking en controle van de steunaanvraag en de betalingsaanvragen mogelijk te maken. (…)
(…)
(23) Om betalingsrechten te kunnen vaststellen, is het voor de lidstaten van essentieel belang dat een begunstigde de aanvraag voor betalingsrechten op tijd indient. Daarom moet een uiterste datum voor de indiening ervan worden vastgesteld.
(…)
Artikel 4
Correcties en aanpassingen van kennelijke fouten
Steunaanvragen, bijstandsaanvragen of betalingsaanvragen en eventuele door de begunstigde verstrekte bewijsstukken mogen te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd en aangepast in geval van kennelijke fouten die door de bevoegde autoriteit worden erkend op basis van een algemene beoordeling van het specifieke geval en mits de begunstigde te goeder trouw heeft gehandeld.
De bevoegde autoriteit mag kennelijke fouten slechts erkennen indien deze gemakkelijk kunnen worden geconstateerd bij een administratieve controle van de informatie in de in de eerste alinea bedoelde documenten.
(…)
Artikel 12
Algemene bepalingen met betrekking tot de verzamelaanvraag en de indiening van bijstandsaanvragen in het kader van plattelandsontwikkelingsmaatregelen
1.   Wanneer lidstaten op grond van artikel 72, lid 4, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 bepalen dat de steunaanvragen voor rechtstreekse betalingen en betalingsaanvragen voor plattelandsontwikkelingsmaatregelen in de verzamelaanvraag worden opgenomen, dan zijn de artikelen 20, 21 en 22 van de onderhavige verordening van overeenkomstige toepassing op de bijzondere eisen die voor de steunaanvraag en/of betalingsaanvraag op grond van de betrokken regelingen of maatregelen zijn vastgesteld.
2.   Een begunstigde die steun en/of bijstand in het kader van een van de areaalgebonden rechtstreekse betalingen of plattelandsontwikkelingsmaatregelen aanvraagt, mag slechts een verzamelaanvraag per jaar indienen.
(…)
Artikel 13
Uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag, steunaanvragen of betalingsaanvragen
1.   De lidstaten stellen de uiterste datums voor het indienen van de verzamelaanvraag, steunaanvragen of betalingsaanvragen vast. De uiterste datums zijn niet later dan 15 mei van elk jaar. (…)
Bij de vaststelling van de uiterste datums houden de lidstaten er rekening mee hoeveel tijd het kost voordat alle betrokken gegevens voor een behoorlijk administratief en financieel beheer van de steun en/of bijstand beschikbaar zijn, en zorgen zij ervoor dat doeltreffende controles kunnen worden geprogrammeerd.
(…)
Artikel 22
Toewijzing of verhoging van de waarde van betalingsrechten
1.   Aanvragen tot toewijzing van betalingsrechten of verhoging van de waarde van betalingsrechten in het kader van de basisbetalingsregeling overeenkomstig artikel 20, artikel 24, artikel 30, met uitzondering van lid 7, onder e), en artikel 39 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 worden uiterlijk ingediend op een door de lidstaten vast te stellen datum. De vastgestelde datum is echter niet later dan 15 mei van het betrokken kalenderjaar.
(…)”.
1.5
Uitvoeringsverordening (EU) 2015/747 van de Commissie van 11 mei 2015 tot afwijking van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014, wat betreft de uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag, steunaanvragen of betalingsaanvragen, de uiterste datum voor de mededeling van wijzigingen in de verzamelaanvraag of betalingsaanvraag en de uiterste datum voor aanvragen voor de toewijzing van betalingsrechten of de verhoging van de waarde van betalingsrechten in het kader van de basisbetalingsregeling voor het jaar 2015 luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“(…)
(2) De lidstaten hebben moeilijkheden ondervonden bij de praktische uitvoering van de nieuwe regelingen inzake rechtstreekse betalingen en de nieuwe maatregelen inzake plattelandsontwikkeling. Dientengevolge heeft het beheer van de verzamelaanvraag, steunaanvragen, betalingsaanvragen en aanvragen voor de toewijzing van betalingsrechten of de verhoging van de waarde van betalingsrechten in het kader van de basisbetalingsregeling vertraging opgelopen.
(3) Deze situatie heeft afbreuk gedaan aan de mogelijkheid van begunstigden om de verzamelaanvraag, steunaanvragen of betalingsaanvragen en aanvragen voor de toewijzing van betalingsrechten of de verhoging van de waarde van betalingsrechten in het kader van de basisbetalingsregeling in te dienen binnen de in artikel 13, lid 1, en artikel 22, lid 1, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 vastgestelde termijnen.
(…)
Artikel 1
In afwijking van artikel 13, lid 1, eerste alinea, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 stellen de lidstaten, voor het jaar 2015, uiterste datums voor het indienen van de verzamelaanvraag, steunaanvragen of betalingsaanvragen vast die niet later zijn dan 15 juni.
(…)
Artikel 3
In afwijking van artikel 22, lid 1, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 stellen de lidstaten, voor het jaar 2015, een datum voor de indiening van aanvragen voor de toewijzing van betalingsrechten of verhoging van de waarde van betalingsrechten in het kader van de basisbetalingsregeling vast die niet later is dan 15 juni.
(…)”.
1.6
De Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“Artikel 2.1. Bevoegdheden minister
1. De minister wijst op aanvraag aan de landbouwer betalingsrechten toe overeenkomstig artikel 24 (…) van Verordening (EU) nr. 1307/2013.
2. De minister verstrekt rechtstreekse betalingen inzake de:
a. basisbetalingsregeling overeenkomstig artikel 32 van Verordening (EU) nr. 1307/2013;
(…)
Artikel 2.6. toewijzing betalingsrechten
Onverminderd artikel 24, eerste lid, aanhef en onderdelen a en b, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 worden op aanvraag tevens betalingsrechten toegekend aan landbouwers die:
a. (…)
b. (…)
2. De datum, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013, is 15 mei 2015.
(…)
Artikel 2.11. Aangifte ten behoeve van activering betalingsrechten
1. De datum, bedoeld in artikel 33, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013, is 15 mei van het jaar waarin de betaling wordt aangevraagd.
(…)
Artikel 4.2. Verzamelaanvraag
1. De landbouwer die aanspraak maakt op rechtstreekse betalingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, maakt voor de aanvraag van betalingsrechten alsmede de activering van betalingsrechten en de aanvraag van betalingen gebruik van de verzamelaanvraag.
2. De verzamelaanvraag wordt volledig en naar waarheid door de landbouwer ingevuld, ondertekend en gedagtekend met gebruikmaking van een middel dat door de minister beschikbaar wordt gesteld.
3. Behoudens de toepassing van artikel 12, eerste alinea, van Verordening (EU) nr. 640/2014 wordt de verzamelaanvraag in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij de minister.
4. Bij de verzamelaanvraag legt de landbouwer alle bewijsstukken over die de minister nodig acht voor de beoordeling van de aanvraag.
5. (…)
6. In afwijking van het derde lid wordt de verzamelaanvraag in het kalenderjaar 2015 bij de minister ingediend in de periode van 1 april tot en met 15 juni. (…)”.
1.7
Appellante is een maatschap van drie maten met als activiteit het telen van fruit. De maat [naam 1] B.V. is (naar het College begrijpt) aandeelhouder van de Exploitatiemaatschappij.
1.8
Appellante en de Exploitatiemaatschappij hebben ieder voor zich op 8 mei 2015 een Gecombineerde opgave 2015 bij verweerder ingediend. Het formulier voor die opgave bevat een rubriek “Regelingen”, waarbij als toelichting wordt gegeven: “Geef hieronder aan voor welke regelingen u in 2015 in aanmerking wilt komen, of waarvoor u uitbetaling wilt aanvragen”. De rubriek bestaat uit twee onderdelen: betalingsrechten en overige regelingen. Als toelichting op het onderdeel betalingsrechten wordt gegeven: “Wilt u in aanmerking komen voor toekenning van betalingsrechten? Geef dat hieronder aan, u kunt één van de drie mogelijkheden kiezen”. Vervolgens worden drie mogelijkheden genoemd: betalingsrechten aanvragen, aanvraag betalingsrechten uit de Nationale reserve voor starters en aanvraag betalingsrechten uit de Nationale reserve voor jonge landbouwers. Achter elk van die mogelijkheden staan de vakjes “Ja” en “Nee”. Appellante en de Exploitatiemaatschappij hebben bij al die vakjes “Nee” aangekruist. Ook bij het onderdeel “Overige regelingen” hebben zij overal “Nee” aangekruist. In de van de Gecombineerde opgaven 2015 van appellante en de Exploitatiemaatschappij deel uitmakende “Samenvatting Grondgebonden Subsidies” is onder het kopje “GLB/Betalingsrechten” na “Uitbetaling betalingsrechten en vergroeningsbedrag aangevraagd” vermeld: “n.v.t.”.
1.9
Appellante en de Exploitatiemaatschappij hebben op 26 oktober 2015 digitaal een wijziging van de Gecombineerde opgave 2015 ingediend. De wijziging houdt in dat zij alsnog een kruisje hebben geplaatst ter bevestigende beantwoording van de vraag “Wilt u in aanmerking komen voor toekenning van betalingsrechten?”. Zij hebben deze aanvraag bij brief van 27 oktober 2015 toegelicht.
1.10
Bij de primaire besluiten heeft verweerder de aanvragen van appellante en de Exploitatiemaatschappij om toewijzing van betalingsrechten en de uitbetaling hiervan voor 2015 afgewezen, omdat de aanvragen na 10 juli 2015 zijn ontvangen en daarom te laat zijn ingediend.
2. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd. Verweerder heeft in de bestreden besluiten het volgende uiteengezet. Tot uiterlijk
15 juni 2015 kon een Gecombineerde opgave voor 2015 worden ingediend. In het onderdeel verzamelaanvraag kon worden aangegeven dat men aanspraak wilde maken op toewijzing van betalingsrechten en rechtstreekse betalingen. Vanaf 16 juni 2015 geldt een kortingsperiode tot en met 10 juli 2015. Als de Gecombineerde opgave voor 2015 na 10 juli 2015 is ontvangen, is deze te laat. De Gecombineerde opgaven 2015 zijn tijdig ontvangen. In het daartoe bestemde deel van de verzamelaanvraag hebben appellante en de Exploitatiemaatschappij echter niet aangegeven dat zij aanspraak willen maken op toewijzing van betalingsrechten en een rechtstreekse betaling. Om die reden wordt het ingediende formulier niet beschouwd als een aanvraag om toewijzing van betalingsrechten en rechtstreekse betalingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het verzoek om alsnog voor toewijzing van betalingsrechten en rechtstreekse betaling in aanmerking te komen is op 28 oktober 2015 ontvangen en dus te laat. Voor de vraag of sprake is van een kennelijke fout in de Gecombineerde opgaven is geen plaats, omdat niet om toewijzing van betalingsrechten en uitbetaling van rechtstreekse betalingen is verzocht.
16/167
3. Het College dient allereerst ambtshalve te beoordelen of appellante als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het bestreden besluit II en haar beroep tegen dat besluit aldus ontvankelijk is.
3.1
Uit artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat alleen een belanghebbende beroep kan instellen tegen een besluit. Om als belanghebbende in de zin van artikel 8:1 in samenhang bezien met artikel 1:2 van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient men een objectief bepaalbaar en voldoende actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Om van een rechtstreeks belang te kunnen spreken moet er een voldoende direct geraakt belang zijn. In de eis van voldoende direct geraakt belang komt tot uitdrukking dat er een voldoende causaal verband moet zijn tussen de gevolgen van een besluit en de belangen van een partij. In beginsel wordt een zodanig belang niet aangenomen in geval van een zogeheten afgeleid belang; dat wil zeggen in de situatie waarin het besluit slechts indirect de betrokken belangen raakt (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 25 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:243 en 13 oktober 2016, ECLI:NL:CBB:2016:319).
3.2
Het College is van oordeel dat appellante geen gegevens heeft verstrekt die grond zouden kunnen opleveren voor het oordeel dat appellante vereenzelvigd kan worden met de Exploitatiemaatschappij, zodat geen ruimte bestaat voor het toerekenen van het beroepschrift van appellante aan de Exploitatiemaatschappij (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:781).
3.3
Het College is voorts van oordeel dat het belang van appellante bij de afwijzing van de aanvraag van de Exploitatiemaatschappij om toewijzing van betalingsrechten en de uitbetaling hiervan voor 2015 een van de Exploitatiemaatschappij afgeleid belang is. Een mogelijk financieel belang van één van de maten van appellante ( [naam 1] B.V.) als aandeelhouder van de Exploitatiemaatschappij is uitsluitend gebaseerd op de hoedanigheid van die maat als aandeelhouder van de Exploitatiemaatschappij en is dus geen eigen belang, maar een van de Exploitatiemaatschappij afgeleid belang bij die afwijzing. De Exploitatiemaatschappij is ook de geadresseerde van dat besluit; niet appellante. De Exploitatiemaatschappij heeft daartegen bezwaar gemaakt, waarop verweerder bij het bestreden besluit II heeft beslist.
3.4
Hieruit volgt dat appellante geen belanghebbende is bij het bestreden besluit II.
4. Het beroep van appellante gericht tegen het bestreden besluit II is dus niet-ontvankelijk.
16/166
5. Appellante heeft aangevoerd dat zij voldoet aan de voorwaarden voor toewijzing van betalingsrechten. Zij is vergeten om de aanvraag en uitbetaling van de betalingsrechten aan te vinken. Dit is echter onlogisch en dient daarom volgens appellante te kwalificeren als een kennelijke fout. De fout heeft bovendien gevolgen voor de komende jaren, omdat appellante geen toekenning en uitbetaling van betalingsrechten meer kan aanvragen voor de bij haar in gebruik zijnde percelen. Zij lijdt hierdoor grote financiële schade in 2015 en de daarop volgende jaren. Appellante betwist dat zij met haar Gecombineerde opgave 2015 op
8 mei 2015 nog geen aanvraag heeft ingediend. Zij heeft wel degelijk een steunaanvraag ingediend, alleen is zij vergeten dit aan te vinken in de Gecombineerde opgave. Appellante wil wel afzien van uitbetaling van de betalingsrechten in 2015, omdat zij het verzoek daartoe te laat heeft ingediend.
6. Het College overweegt als volgt.
7. Uit het hiervoor weergegeven regelgevende kader volgt dat de landbouwer die in aanmerking wil komen voor toewijzing van betalingsrechten en de uitbetaling hiervan daartoe bij verweerder een aanvraag moet indienen, waarbij gebruik moet worden gemaakt van de verzamelaanvraag (artikel 24 van Verordening 1307/2013, gelezen in samenhang met artikel 11 van Verordening 640/2014 en artikel 4.2 van de Uitvoeringsregeling). De uiterste datum voor het indienen van die aanvraag voor het jaar 2015 is 15 juni 2015, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden (artikel 24 van Verordening 1307/2013, gelezen in samenhang met de artikelen 13 en 22 van Verordening 809/2014, de artikelen 1 en 3 van Verordening 2015/747 en artikel 4.2, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling). Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden wordt bij de indiening van een aanvraag om toewijzing van betalingsrechten en de uitbetaling hiervan na die uiterste datum een verlaging per werkdag toegepast op respectievelijk de in het betrokken jaar te betalen bedragen voor de aan de begunstigde toe te wijzen betalingsrechten en de bedragen waarop de begunstigde recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend (artikelen 14 en 13 van Verordening 640/2014). Wordt de termijn met meer dan 25 kalenderdagen overschreden, dan wordt de aanvraag niet-ontvankelijk geacht en worden aan de begunstigde geen betalingsrechten toegewezen en wordt geen steun verleend (artikelen 14 en 13 van Verordening 640/2014). Dit betekent dat bij een aanvraag ingediend na 10 juli 2015 geen betalingsrechten worden toegewezen en geen steun wordt verleend.
8. Wat betreft de door appellante op 8 mei 2015 ingediende Gecombineerde opgave 2015 staat vast dat appellante in de daartoe bestemde rubriek expliciet heeft ingevuld geen aanvraag te doen voor toewijzing van betalingsrechten door bij de drie genoemde mogelijkheden betalingsrechten aanvragen, aanvraag betalingsrechten uit de Nationale reserve voor starters en aanvraag betalingsrechten uit de Nationale reserve voor jonge landbouwers het vakje “Nee” aan te kruisen. Verweerder heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat appellante met de door haar op 8 mei 2015 ingediende Gecombineerde opgave geen verzamelaanvraag heeft ingediend waarbij zij om toewijzing van betalingsrechten of uitbetaling hiervan heeft gevraagd.
9. Voor zover appellante zich beroept op het bestaan van een kennelijke fout in de door haar op 8 mei 2015 ingediende Gecombineerde opgave 2015 – in die zin dat duidelijk moet zijn geweest dat wel beoogd is betalingsrechten en uitbetaling hiervan aan te vragen – ziet zij eraan voorbij dat de vraag of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 4 van Verordening 809/2014, gelet op de bewoordingen van dat artikel, eerst aan de orde is als een steunaanvraag is ingediend. Nu met de op 8 mei 2015 ingediende Gecombineerde opgave geen verzamelaanvraag en dus geen steunaanvraag is gedaan, is voor de beoordeling of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 4 van Verordening 809/2014 in die Gecombineerde opgave geen plaats (zie ten aanzien van de voorlopers van dat artikel de uitspraken van het College van 16 juli 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ3139 en 26 april 2016, ECLI:NL:CBB:2016:120).
10. Wat betreft de door appellante op 26 oktober 2015 ingediende wijziging van de Gecombineerde opgave 2015 waarmee zij alsnog te kennen heeft gegeven in aanmerking te willen komen voor toewijzing van betalingsrechten, staat vast dat deze aanvraag na de uiterste datum (15 juni 2015) is ingediend en dat ook de termijn van 25 kalenderdagen is overschreden (10 juli 2015). Verweerder was dus gehouden de aanvraag om toewijzing van betalingsrechten van appellante af te wijzen (artikel 24 van Verordening 1307/2013, gelezen in samenhang met artikel 14 van Verordening 640/2014).
11. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor tot het stellen van prejudiciële vragen nopende twijfel aan de geldigheid van artikel 24 van Verordening 1307/2013, gelezen in samenhang met artikel 14 van Verordening 640/2014. Meer in het bijzonder overweegt het College hiertoe als volgt.
11.1
Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) dat het evenredigheidsbeginsel vereist dat handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen (zie bijvoorbeeld het arrest van
24 mei 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C-45/05, ECLI:EU:C:2007:296, punt 45). Op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikken de instellingen van de Unie over een discretionaire bevoegdheid. De rechter kan bij toetsing van die bevoegdheid enkel nagaan of een op dit gebied vastgestelde maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (zie bijvoorbeeld het arrest inzake Maatschap Schonewille-Prins, hiervoor aangehaald, punt 46, en de uitspraak van het College van 18 juni 2015, ECLI:NL:CBB:2015:223).
11.2
Voorts is het vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer de Uniewetgever een dwingende termijn voor de indiening van een aanvraag vaststelt, het verval van recht bij overschrijding van die termijn geen sanctie is, maar het normale gevolg van de niet-inachtneming van wettelijke voorwaarden (zie de arresten van 22 januari 1986, Denkavit, 266/84, ECLI:EU:C:1986:23, punt 21, 11 november 2004, Toeters en Verberk, C-171/03, ECLI:EU:C:2004:714, punt 47 en het arrest inzake Maatschap Schonewille-Prins, hiervoor aangehaald, punt 47).
11.3
Blijkens punt 16 van de considerans bij Verordening 640/2014 en punt 23 van de considerans bij Verordening 809/2014 is het doel van het stellen van een uiterste datum voor de indiening van een aanvraag om toewijzing van betalingsrechten – meer in het bijzonder
15 juni 2015 – erin gelegen dat lidstaten in staat worden gesteld die betalingsrechten tijdig vast te stellen. Aan de hand van de in 2015 toegewezen betalingsrechten kan met ingang van 2015 jaarlijks steun worden verleend aan de landbouwer (artikel 32 van Verordening 1307/2013). De Uniewetgever heeft ook in dat verband van belang geacht dat de extra termijn voor de indiening van deze aanvragen niet meer mag bedragen dan de extra termijn voor de indiening van andere steunaanvragen. Inachtneming van de termijnen voor de indiening van de steunaanvragen is in de ogen van de Uniewetgever absoluut noodzakelijk om de nationale autoriteiten in staat te stellen doeltreffende controles op de juistheid van de steunaanvragen te programmeren en vervolgens uit te voeren (zie punt 15 van de considerans bij Verordening 640/2014 en punt 11 van de considerans van Verordening 809/2014). Op 20 december 2013 is Verordening 1307/2013 in werking getreden en vanaf 1 januari 2015 geldt het nieuwe wettelijke regime voor de toekenning van steun aan landbouwers. Voor marktdeelnemers voor wie deze verordening gevolgen had, bestond aldus voldoende tijd om zich daarop voor te bereiden. In het licht van het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de verplichting van de landbouwer om de aanvraag van toewijzing van betalingsrechten voor 15 juni 2015 in te dienen kennelijk ongeschikt is om de hiervoor weergegeven doelstellingen te bereiken.
11.4
Dat materieel gezien aan de voorwaarden voor toewijzing van betalingsrechten wordt voldaan, is ontoereikend om de acceptatie van aanvragen om toewijzing van betalingsrechten, ingediend na de uiterste datum van 15 juni 2015, te rechtvaardigen (vergelijk het arrest van het Hof van 30 november 1972, Wasaknäcke Knäckebrotfabrik, 32/72, ECLI:EU:C:1972:109, punt 4).
12. Voor zover appellante met haar betoog dat zij door het niet toekennen van betalingsrechten onevenredig zwaar wordt getroffen, met betrekking tot het bestreden besluit een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Awb, heeft willen doen, kan dit niet slagen. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Zoals hiervoor is overwogen, was verweerder op grond van artikel 24 van Verordening 1307/2013, gelezen in samenhang met artikel 14 van Verordening 640/2014, gehouden de aanvraag om toewijzing van betalingsrechten af te wijzen, omdat deze te laat was ingediend. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 16 juli 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ3139 en 20 april 2016, ECLI:NL:CBB:2016:108).
13. Het beroep van appellante gericht tegen het bestreden besluit I is dus ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep van appellante gericht tegen het bestreden besluit I ongegrond;
verklaart het beroep van appellante gericht tegen het bestreden besluit II niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. A. Venekamp en
mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 maart 2017.
w.g. R.R. Winter					w.g. C.M. Leliveld