ECLI:NL:RVS:2017:197
Raad van State — Uitspraak 


201601050/1/A3.
Datum uitspraak: 1 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Aalburg,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 december 2015 in zaak nr. 15/2917 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2014 heeft het college [wederpartij] in reactie op een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) te kennen gegeven niet over de gevraagde documenten te beschikken en het verzoek doorgestuurd naar de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant.
Bij besluit van 24 maart 2015 heeft het college het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2015 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 maart 2015 vernietigd en het college gelast met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Bij besluit van 22 maart 2016 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 24 november 2014, voor zover daarbij geen informatie is verstrekt, herroepen en een aantal documenten verstrekt.
[wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak met zaken nrs. 201507941/1/A3, 201600657/1/A3, 201601849/1/A3, 201601850/1/A3, 201601919/1/A3, 201601922/1/A3, 201603147/1/A3, 201603426/1/A3 en 201603751/1/A3 gevoegd ter zitting behandeld op 24 oktober 2016, waar, voor zover thans van belang, het college, vertegenwoordigd door C.L. Schaerlaeckens, is verschenen. [wederpartij] is, hoewel daartoe opgeroepen, niet verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. wederpartij] heeft in de periode van oktober 2014 tot en met april 2015 bij de colleges van 212 gemeenten Wob-verzoeken ingediend waarin hij ten behoeve van een journalistiek onderzoek vraagt om informatie die betrekking heeft op "de procesverbaalvergoeding van het Ministerie van Veiligheid en Justitie". Elk van de op de zitting van 24 oktober 2016 behandelde zaken gaat over een dergelijk Wob-verzoek van [wederpartij]. [wederpartij] heeft heden, twee uur voor het tijdstip waarop volgens aankondiging openbaarmaking van de uitspraken zou plaatsvinden, zijn eigen hoger beroepen in deze zaken ingetrokken.
2. Het Wob-verzoek van [wederpartij] in deze zaak is van 27 oktober 2014 en luidt als volgt:
"Middels dit schrijven vraag ik u om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur in het kader van een journalistiek onderzoek naar de procesverbaalvergoeding van het Ministerie van Veiligheid & Justitie.
Als journalist is de Wob een methode om informatie te kunnen inzien danwel ontvangen van de overheid, in geen geval is het naar mijn idee echter bij voorbaat de heilige graal. Mochten er dus zaken zijn die u niet op grond van de Wob kunt verstrekken maar die u mij informeel wel wenst te sturen, separaat van uw formele besluit, omdat deze informatie mogelijk relevant is voor mijn onderzoek dan sta ik daar uiteraard ook voor open.
Het is mij bekend dat het Ministerie van V&J aan gemeenten een vergoeding doet toekomen per procesverbaal dat door BOA's wordt uitgeschreven voor CJIB beschikkingen. Het wordt in sommige nieuwsberichten ook wel een "BOA-vergoeding" genoemd. In het kader van een onderzoek naar deze vergoeding vraag ik uw College dus om op grond van de Wob alle informatie te openbaren die daarop betrekking heeft.
Omwille van de procesefficientie heeft verstrekking in digitale vorm de voorkeur en afhankelijk van de mogelijkheid om langs te komen eventueel inzage. Gezien de kosten en het verbruik van papier heeft de verstrekking in kopie daarmee dus niet de voorkeur.
Wellicht dat u, nadat u op dit verzoek besloten heeft, de informatie ook op uw website kunt plaatsen, dit zodat niet alleen het gedeelte dat via publicaties zijn weg zal vinden bij het publiek bekend zal zijn maar dat iedereen eenvoudig kennis kan nemen van de "brondata".
Om te voorkomen dat u dit verzoek te krap opvat wil ik u enkele handreikingen doen van zaken die naar mijn idee minimaal eronder vervat zouden behoren te zijn zoals betaaloverzichten van de ontvangen vergoedingen, overzichten van de behaalde resultaten, soorten beschikkingen, met bijvoorbeeld verwijzing naar en uiteraard relevant per jaar waarin een PV vergoeding ontvangen is. Ook dient u te denken aan zaken als (beleids)stukken omtrent het aannemen van BOA's op grond van de te ontvangen vergoeding. Wanneer een dergelijk overzicht niet bestaat gaat de wens uit naar de onderliggende stukken. Ik heb begrepen dat veel Gemeenten juist dankzij de vergoeding BOA's zijn gaan werven, daar zal dus overleg aan vooraf gegaan zijn intern, ook documenten hieromtrent zou ik graag openbaar willen zien voor eenieder. Ook zal het Ministerie met u gecommuniceerd hebben over zaken hieromtrent. Om u gerust te stellen, ik hoef absoluut geen uitdraai van alle procesverbalen die ooit uitgeschreven zijn door uw BOA's, dat is informatie die zich bij uitstek leent voor verstrekking in samengevatte vorm. Verder kunt u denken aan zaken als het daadwerkelijk aannemen van de BOA's. Is dat via een bureau gegaan (met bijbehorende papertrail), heeft u intern medewerkers omgeschoold of dergelijke. Mochten er zaken zoals aktes en dergelijken reeds openbaar gemaakt zijn op uw website dan verneem ik dat graag van u met een direct linkje. Graag ga ik op basis van een inventarislijst met de stofkam door de beschikbare stukken heen zodat u niet onnodig veel hoeft te anonimiseren/verstrekken. Ook lijkt het mij handig om bepaalde zaken indien mogelijk in samengevatte vorm (een overzicht zo u wilt) te verstrekken zodat u niet onnodig stapels documenten hoeft te anonimiseren.
Graag overleg ik met u om te zien wat het handigste of gemakkelijkste voor u is. Digitale (kostenloze) verstrekking en verstrekking met de laagste kostprijs/ecologische voetafdruk (in rekening brengen van een CD-ROM of een USB stick) heeft bij uitstek de voorkeur. Mocht dat onverhoopt niet mogelijk zijn vraag ik u mij te contacteren. U kunt mij bereiken via [telefoonnummer] of [e-mailadres]. Daarbij heeft initieel mailcontact de voorkeur omdat ik lang niet altijd meteen bereikbaar telefonisch ben. Als u mij uw initiele vragen mailt dan kunnen we een belafspraak maken om deze meteen inhoudelijk te bespreken. Scheelt ons beide meteen weer tijd. Wilt u verder het volgende kenmerk vermelden in uw communicatie? Dan kan ik meteen het juiste verzoek erbij pakken: [nummer].
Alvast bedankt voor de moeite!"
3. Bij het besluit van 24 november 2014 heeft het college [wederpartij] te kennen gegeven niet over de gevraagde documenten te beschikken en het verzoek doorgestuurd naar de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant. Hiertegen heeft [wederpartij] bij brief van 5 januari 2015 bezwaar gemaakt. Bij brief van 7 januari 2015 (hierna: de herstelverzuimbrief) is [wederpartij] tot 7 februari 2015 in de gelegenheid gesteld de gronden van het bezwaar in te dienen. Voorts heeft het college [wederpartij] bij onderscheiden brief van 7 januari 2015 een aantal stukken verstrekt, waarover het na een nadere inventarisatie toch bleek te beschikken. Bij brief van 19 februari 2015 heeft [gemachtigde], gemachtigde van [wederpartij], de gronden van het bezwaar ingediend. De gronden houden in dat het college over meer voor het onderzoek relevante informatie beschikt. Bij het besluit van 24 maart 2015 heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens het niet binnen de in de herstelverzuimbrief gestelde termijn indienen van de gronden. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard omdat [wederpartij] de ontvangst van de herstelverzuimbrief heeft ontkend en het college de verzending ervan niet aannemelijk heeft gemaakt.
4. Op de zitting van de Afdeling heeft het college betoogd dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat [wederpartij] en  [gemachtigde] misbruik hebben gemaakt van de bevoegdheid om beroep in te stellen.
4.1.    In het bij de rechtbank ingediende verweerschrift heeft het college naar voren gebracht dat [wederpartij] en [gemachtigde] misbruik hebben gemaakt van de bevoegdheid om beroep in te stellen. De rechtbank is hierop in de aangevallen uitspraak niet ingegaan. De Afdeling zal derhalve thans alsnog beoordelen of [wederpartij] en [gemachtigde] dit misbruik hebben gemaakt.
4.2.    Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidt: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf."
Het derde lid luidt: "De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen."
Artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt."
Het tweede lid luidt: "Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen."
Artikel 15 luidt: "[Artikel 13 vindt] buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet."
4.3.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
4.4.       Het Wob-verzoek van [wederpartij] is ruim geformuleerd en bevat een niet-limitatieve opsomming van gewenste stukken, waardoor een besluit op dit verzoek vatbaar wordt voor discussie in bezwaar, beroep en hoger beroep. [wederpartij] heeft bij brief van 5 januari 2015 bezwaar gemaakt. Hij is niet informeel in overleg getreden met het college of de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant teneinde eventueel ontbrekende informatie te verkrijgen. [gemachtigde] heeft de gronden van het bezwaar ingediend en is ook in beroep en hoger beroep als gemachtigde van [wederpartij] opgetreden. Inzake Wob-procedures waarbij [gemachtigde] is betrokken, heeft de Afdeling in eerdere uitspraken (uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1947, en 3 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2846) geoordeeld dat misbruik is gemaakt van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen en een rechtsmiddel in te stellen. De gronden van het bezwaar gaan vergezeld van een verzoek om proceskostenvergoeding. [gemachtigde] heeft volgens het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank Gelderland, tegen wier uitspraak van 7 april 2016 in zaak nr. 15/6478 het hoger beroep van [wederpartij] in zaak nr. 201603751/1/A3 was gericht, op die zitting te kennen gegeven dat hij bij de opzet van het onderzoek en het opstellen van het verzoek, zonder er zelf aan te schrijven, betrokken is geweest. [wederpartij] en [gemachtigde] hebben daar voorts verklaard dat [wederpartij] [gemachtigde] voor diens rechtsbijstand in verband met het onderzoek niet betaalt, dat inkomsten uit proceskostenvergoedingen naar [gemachtigde] gaan en dat [gemachtigde] ook wordt betaald uit eventuele uit het onderzoek voortvloeiende inkomsten. Hieruit leidt de Afdeling af dat [gemachtigde] direct financieel belang heeft bij het procederen over in het kader van het onderzoek gedane Wob-verzoeken. Voormelde feiten en omstandigheden vormen aanwijzingen voor misbruik van recht.
4.5.    De rechtbank Gelderland heeft [wederpartij] tijdens het vooronderzoek in voormelde zaak nr. 15/6478 bij brief van 11 maart 2016 verzocht om toezending van de op het journalistieke onderzoek betrekking hebbende stukken die in de loop der tijd zijn opgesteld. Bij op 29 maart 2016, de dag van de zitting en buiten de door de rechtbank Gelderland gestelde termijn van twee weken, verzonden faxbrief van dezelfde datum heeft [gemachtigde] hierop gereageerd. Deze brief luidt als volgt: "Ten behoeve van de behandeling in opgemelde zaak verzocht u om toezending van de onderliggende stukken van het onderzoek van eiser. Telefonische navraag leverde op dat het niet om -alle- stukken zou gaan, nu dat de 10.000 pagina's ruim zoud overtreffen inclusief alle openbaar gemaakte stukken, ook zouden bijvoorbeeld artikelen, bezwaren, beroepen en dergelijke correspondentie niet relevant zijn maar voornamelijk wat er over de andere gezonden verzoeken geregistreerd is. Aangezien e-mail geen mogelijkheid is voor uw rechtbank en ook duizend pagina's nog te veel is om over de fax te sturen zend ik u hierbij twee separate downloadlinks om een gezipt bestand te downloaden. Het betreft in beide gevallen hetzelfde bestand maar om te voorkomen dat een van beide diensten onverhoopt niet werkt wanneer u het bestand oproept twee opties: [twee internetadressen.] Op geen van beide zit een wachtwoord, noch op de file zelf. Voor overleg kan uw griffie mij bereiken via [telefoonnummer] of via email [e-mailadres]." Op de zitting van de rechtbank Gelderland heeft [gemachtigde] volgens het proces-verbaal van deze zitting te kennen gegeven dat hij de administratie van de rechtbank heeft gebeld om te vragen welke stukken de rechtbank precies bedoelt. De behandelend rechter heeft op deze zitting toegelicht dat het de rechtbank te doen is om schriftelijke stukken over het onderzoeksplan, een inventarisatie van benodigde stukken, concept-artikelen, e-mailverkeer met een uitgever en dergelijke, waarover [gemachtigde] de ochtend van de zittingsdag nog is gebeld. Vervolgens heeft [gemachtigde] eerst te kennen gegeven dat er geen onderzoeksplan is en kort daarop dat er stukken zijn waaruit de rechtbank kan afleiden dat er een onderzoeksplan is. [wederpartij] heeft daarop verklaard dat er wel stukken zijn, maar dat er geen stukken zijn die inzicht geven in hetgeen hij wilde gaan publiceren. Tijdens het vooronderzoek in zaak nr. 201603751/1/A3 heeft de Afdeling geprobeerd het in de brief van 29 maart 2016 bedoelde bestand te downloaden. Via vermelde internetadressen was echter geen bestand beschikbaar. [wederpartij] heeft in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland niet de door die rechtbank bedoelde stukken overgelegd. [wederpartij] is evenmin, hoewel daartoe opgeroepen, verschenen op de zitting van de Afdeling. Het voorgaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat [wederpartij] niet over de door de rechtbank Gelderland bedoelde stukken beschikt.
[wederpartij] heeft op de zitting van de rechtbank Gelderland over het doel van zijn onderzoek verklaard dat gemeenten commissies aan bijzondere opsporingsambtenaren geven en dat hij dat graag wil weten en onderzoeken. Daarna heeft hij verklaard dat hij nog steeds bezig is met een verhaal en dat hij wil weten wat er is gebeurd met de vergoedingen voor bijzondere opsporingsambtenaren. Vervolgens heeft hij verklaard dat hij op grond van het feit dat gemeenten tot 2015 een vergoeding voor door bijzondere opsporingsambtenaren uitgeschreven processen-verbaal kregen, verwachtte dat die ambtenaren voor elk proces-verbaal commissie kregen, dat hij heeft ontdekt dat dit grotendeels niet het geval is en dat hij hierover een verhaal kan schrijven. Even later heeft [wederpartij] verklaard dat hij parttime journalist is, dat hij geen journalistieke opleiding heeft gevolgd, dat hij publicaties op zijn naam heeft, waarvan de nodige op het internet zijn te vinden, en dat hij zijn onderzoek uitvoert om een artikel te schrijven en dit te verkopen. Voorts heeft hij verklaard over publicatie contact te hebben gehad met mediapartners, dat hij daarvan e-mails kan overleggen en dat hij nog niets heeft gepubliceerd omdat het college geen informatie wil geven. [wederpartij] heeft bedoelde e-mails in beroep bij de rechtbank Gelderland noch in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland overgelegd. Volgens [wederpartij] op de zitting van de rechtbank Gelderland is de informatie die hij niet van het in zaak nr. 15/6478 betrokken college van Berg en Dal heeft gekregen van belang omdat hij alle kanten van het verhaal wil laten zien. Naar aanleiding van vragen van de rechter over het belang van de niet door het college van Berg en Dal verstrekte informatie voor zijn onderzoek heeft [wederpartij] verklaringen afgelegd met de strekking dat hij recht heeft op verstrekking van die informatie en dat hij door het college wordt tegengewerkt.
Nu het Wob-verzoek en de wijze van procederen in deze zaak vergelijkbaar zijn met het Wob-verzoek en de wijze van procederen in zaak nr. 15/6478, is naar het oordeel van de Afdeling op grond van het voorgaande niet aannemelijk dat [wederpartij] het Wob-verzoek heeft ingediend teneinde met de te verkrijgen informatie een artikel te schrijven en te verkopen. Dat die informatie mogelijk geschikt is om een artikel over te schrijven en dat [wederpartij] daartoe, als parttime journalist met publicaties op zijn naam, in staat kan worden geacht, doet hieraan, bij gebreke van stukken ter staving van het doel en de staat van het onderzoek en de op de zitting van de rechtbank Gelderland afgelegde zeer algemene en daardoor niet overtuigende verklaringen daarover, niet af.
4.6.    Gelet op de hiervoor weergegeven wijze van procederen door [wederpartij] en [gemachtigde] en nu het gestelde doel van het Wob-verzoek niet aannemelijk is, is de Afdeling van oordeel dat zij de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen hebben gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep bij de rechtbank in te stellen, nu dat beroep niet kan worden losgezien van het doel waarmee zij de Wob hebben gebruikt. De rechtbank had het beroep daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen het college voor het overige aanvoert, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep niet-ontvankelijk verklaren.
6. Bij het besluit van 22 maart 2016 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, is door de vernietiging van deze uitspraak de grondslag aan dit besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 december 2015 in zaak nr. 15/2917;
III.    verklaart het beroep in die zaak niet-ontvankelijk;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Aalburg van 22 maart 2016.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Borman    w.g. Hartsuiker
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2017
620.