ECLI:NL:RVS:2017:428
Raad van State — Uitspraak 


201507674/1/A2.
Datum uitspraak: 15 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 augustus 2015 in zaak nr. 15/1448 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juli 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellant] over het jaar 2013 toegekende voorschot kinderopvangtoeslag herzien en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 25 februari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 augustus 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 februari 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2016, waar [appellant], vergezeld van [gastouder], bijgestaan door mr. B.J.P. Komen, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. E.J.E. Groothuis, werkzaam bij die dienst, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In geschil is de aanspraak van [appellant] op kinderopvangtoeslag voor de kosten van opvang van zijn twee kinderen, [kind A] en [kind B], door [gastouder] over het berekeningsjaar 2013. Deze opvang heeft plaatsgevonden in de periode van 1 januari 2013 tot en met 19 september 2013 door tussenkomst van [gastouderbureau]. [appellant] heeft op 10 oktober 2013 de verlening van voorschotten kinderopvangtoeslag stopgezet per 19 september 2013.
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen
3. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bepaald dat [appellant] geen recht heeft op voorschotten kinderopvangtoeslag. In het besluit van 25 februari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen - met verwijzing naar artikel 11f van de Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Regeling Wko) - het standpunt ingenomen dat [appellant] de kosten van gastouderopvang over de maanden april tot en met september van 2013 niet tijdig heeft betaald. Deze niet tijdige betalingen kunnen volgens de dienst niet worden aangemerkt als gemaakte kosten voor kinderopvang in 2013. Verder stelt de dienst dat de totale kosten van kinderopvang over 2013, zoals deze volgen uit de maandelijkse facturen van het gastouderbureau, niet overeenkomen met de totale kosten van kinderopvang volgens de door het gastouderbureau verstrekte jaaropgave. De Belastingdienst/Toeslagen komt tot de slotsom dat [appellant] aldus niet heeft aangetoond dat hij alle kosten van kinderopvang over 2013 heeft voldaan.
Oordeel van de rechtbank
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen [appellant] ten onrechte niet heeft gehoord in de bezwaarprocedure. Om die reden heeft zij het beroep gegrond verklaard en het besluit van 25 februari 2015 vernietigd. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] de facturen van het gastouderbureau over de maanden april tot en met september 2013 te laat heeft betaald en de betalingen daarom niet kunnen worden toegerekend aan deze maanden. Zodanig late transacties passen niet binnen het karakter van inkomensafhankelijke regelingen, zoals de kinderopvangtoeslag, aldus de rechtbank. Zij heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat over het jaar 2013 geen recht op kinderopvangtoeslag bestaat. Gelet hierop heeft de rechtbank bepaald dat de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 25 februari 2015 geheel in stand blijven.
Beoordeling van het hoger beroep door de Afdeling
5. De rechtbank is uitsluitend ingegaan op het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen dat een aantal betalingen van [appellant] niet binnen de termijn van artikel 11f van de Regeling Wko is gedaan. Alvorens toe te komen aan het oordeel van de rechtbank over dit standpunt, ziet de Afdeling zich eerst voor de vraag gesteld wat de hoogte van de door [appellant] verschuldigde kosten van kinderopvang over 2013 is en vervolgens voor de vraag óf [appellant] dit bedrag aan kosten over 2013 heeft betaald. Eerst als deze vraag positief wordt beantwoord, wordt toegekomen aan de vraag of de betalingen door [appellant] niet zodanig laat zijn verricht dat deze betalingen niet kunnen worden toegerekend aan het berekeningsjaar 2013.
Verschuldigde kosten
6. [appellant] betoogt dat, uitgaande van de op de facturen vermelde kosten van kinderopvang van in totaal € 9.625,30, hij slechts een klein gedeelte van de totale kosten niet heeft betaald. Hij heeft een bedrag van in totaal € 9.589,17 aantoonbaar betaald voor kinderopvang in 2013. Het verschil bedraagt € 36,13. Over de maanden juli, augustus en september is minder betaald dan het gefactureerde bedrag, omdat, zo stelt [appellant], hij niet had onderkend dat het door [gastouderbureau] gehanteerde uurtarief per 1 juli 2013 was geïndexeerd en [gastouderbureau] een hoger bedrag in rekening had gebracht.
6.1. Naar aanleiding van het verzoek van de Belastingdienst/Toeslagen om bewijsstukken van gemaakte kosten van kinderopvang in 2013 over te leggen, heeft [appellant] kopieën van de maandelijkse facturen van [gastouderbureau] overgelegd. De optelsom van deze facturen bedraagt € 9.625,30. Eerst tijdens de bezwaarprocedure heeft [appellant] de jaaropgave over 2013 overgelegd, in reactie op het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen in de brief van 22 april 2014 dat [appellant] niet heeft bewezen dat "de betalingen conform de facturen zijn voldaan". Volgens de jaaropgave zijn de totale kosten van kinderopvang over 2013 € 9.693,70.
Zoals de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting bij de Afdeling heeft bevestigd, heeft [appellant] de op de facturen vermelde kosten aan de dienst opgegeven. Bovendien zijn deze kosten bij [appellant] in rekening gebracht door [gastouderbureau], zodat in dit geval moet worden aangenomen dat de kosten op de jaaropgave abusievelijk optellen tot een ander bedrag. Gelet hierop neemt de Afdeling als uitgangspunt dat de optelsom van de facturen, zijnde € 9.625,30, het totale bedrag van bij [appellant] opgekomen kosten van kinderopvang over 2013 is. Dat uit de jaaropgave een ander totaalbedrag voortvloeit, vormt - anders dan de Belastingdienst/Toeslagen stelt - dan ook geen reden om niet van het door [appellant] opgegeven bedrag aan kosten van kinderopvang uit te gaan.
6.2. Niet in geschil is dat [appellant] heeft aangetoond dat hij een bedrag van € 9.589,17 aan [gastouderbureau] heeft betaald. Dit bedrag is een optelsom van girale betalingen. Zoals [appellant] stelt, kan uit het kenmerk van deze betalingen worden afgeleid dat ze betrekking hebben op gastouderopvang in 2013. De door hem betaalde bedragen voor gastouderopvang in de maanden juli, augustus en september van 2013 zijn gebaseerd op het vóór 1 juli 2013 door [gastouderbureau] gehanteerde uurtarief.
Het verschil tussen de bij [appellant] opgekomen kosten van kinderopvang over 2013 en door hem aantoonbaar betaalde kosten bedraagt (9.625,30 - 9.589,17 =) € 36,13. De Belastingdienst/Toeslagen heeft ter zitting desgevraagd gesteld dat in dit geval een dergelijk - relatief - gering verschil door hem wordt beschouwd als een afrondingsverschil. Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610. De Afdeling stelt aldus vast dat alle kosten van kinderopvang over 2013 zijn voldaan.
7. Nu er vanuit moet worden gegaan dat alle kosten van kinderopvang over 2013 zijn voldaan, komt de Afdeling toe aan de vraag of alle door [appellant] verrichte betalingen voor de beoordeling van het recht op kinderopvangtoeslag kunnen worden toegerekend aan het berekeningsjaar 2013.
Betalingstermijn voor de vraagouder
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de betalingen aan het gastouderbureau voor de opvang in de maanden april tot en met september van 2013 buiten beschouwing heeft gelaten, omdat deze betalingen te laat zouden zijn gedaan.
8.1. Met ingang van 1 januari 2012 is artikel 11f van de Regeling Wko in werking getreden. Dit artikel luidt: "De vraagouder betaalt periodiek de kosten voor gastouderopvang uiterlijk binnen twee kalendermaanden na afloop van het tijdvak waarover de kosten op grond van de overeenkomst worden berekend."
8.2. Volgens de toelichting op de wijziging van de Regeling Wko waarbij artikel 11f is ingevoegd (Stcrt. 2011, nr. 22774, blz. 31) is gebleken dat ouders soms kinderopvangtoeslag aanvragen en ontvangen voor gastouderopvang die feitelijk helemaal niet heeft plaatsgevonden en waarvoor zij dan ook niet betalen. In dergelijke gevallen wordt, wanneer controle plaatsvindt, vaak achteraf alsnog een groot bedrag aan het gastouderbureau betaald voor gastouderopvang die feitelijk niet of in beperktere omvang heeft plaatsgevonden. Om te voorkomen dat achteraf een betalingsstroom wordt geconstrueerd, heeft het regelgevend bevoegd gezag wenselijk geacht dat periodiek betalingen worden verricht aan het gastouderbureau.
8.3. De aanspraak op kinderopvangtoeslag, zo volgt uit de artikelen 1.6 en 1.7 van de Wko, is een aanspraak van een ouder voor een berekeningsjaar. Na afloop van het berekeningsjaar vindt de controle op het recht op kinderopvangtoeslag plaats en volgt een besluit over de toekenning van de toeslag. In de systematiek van de Wko worden de factoren die de hoogte van de aanspraak op kinderopvangtoeslag bepalen - de kosten van kinderopvang alsmede het inkomen van de ouder en zijn eventuele partner - op jaarbasis bezien. Gelet op de wetssystematiek dient de door artikel 11f van de Regeling Wko voorgeschreven betalingstermijn niet te worden opgevat als een fatale termijn. De Afdeling acht hiertoe van belang dat ingeval een ouder een keer niet tijdig heeft betaald, de dienst niet reeds om deze reden aanneemt dat het voorschot kinderopvangtoeslag niet juist is besteed.
8.4. Gelet op de achtergrond van de Wko en het met het voorschrift van artikel 11f van de Regeling Wko beoogde doel dienen de kosten van kinderopvang over het gehele berekeningsjaar in beginsel periodiek en wel in totaal binnen twee maanden na afloop van dat jaar te zijn voldaan. Betalingen voor gastouderopvang in het berekeningsjaar X die onregelmatig, maar wel voor het verstrijken van de termijn van twee maanden na afloop van het berekeningsjaar X zijn verricht, mogen door de Belastingdienst/Toeslagen dus niet zonder meer buiten beschouwing worden gelaten. Als de dienst in een dergelijke situatie, naar aanleiding van een controle, het vermoeden heeft dat achteraf een betalingsstroom is geconstrueerd, dient hij dit aan de hand van een onderzoek naar de feiten en omstandigheden aannemelijk te maken. Alleen als door de dienst aannemelijk is gemaakt dat de kinderopvang feitelijk niet of in beperktere omvang heeft plaatsgevonden - en aldus achteraf een betalingsstroom is gecreëerd - bestaat aanleiding om betalingen, verricht binnen twee maanden na afloop van het berekeningsjaar, buiten beschouwing te laten bij de beoordeling van het recht op kinderopvangtoeslag. Een andere opvatting over de toepassing van artikel 11f, zoals de Belastingdienst/Toeslagen kennelijk voorstaat, zou ertoe leiden dat het te laat betalen van één maandfactuur zou leiden tot verlies van de kinderopvangtoeslag voor het gehele berekeningsjaar. Dat zou een onevenredig gevolg zijn.
8.5. Zoals hiervoor is overwogen heeft [appellant] de facturen van [gastouderbureau] over de maanden april, mei, juni, juli, augustus en september van 2013 betaald. De laatstelijk betaalde factuur is die over de maand september. Deze is betaald op 26 februari 2014. Dit betekent dat [appellant] de bij hem opgekomen kosten van kinderopvang binnen twee maanden na afloop van het berekeningsjaar 2013 heeft betaald. Voor de toepassing van artikel 11f van Regeling Wko was het aan de Belastingdienst/Toeslagen om te stellen en aannemelijk te maken dat er omstandigheden aanwezig zijn om de door [appellant] verrichte betalingen voor gastouderopvang buiten beschouwing te laten. In het besluit van 25 februari 2015 zijn dergelijke omstandigheden niet vermeld. De enkele ter zitting bij de Afdeling naar voren gebrachte stellingen dat het opgegeven aantal opvanguren voor de kinderen van [appellant], gezien hun leeftijd in 2013, erg hoog is en dat het hier gaat om opvang in de familiesfeer, zijn daartoe onvoldoende. De Belastingdienst/Toeslagen heeft niet aannemelijk gemaakt dat [gastouder] niet aan de vereisten om te mogen werken als gastouder voldoet en evenmin dat de kinderen van [appellant] niet zijn opgevangen tijdens de opgegeven uren. Derhalve is de rechtbank ten onrechte de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd in zijn standpunt dat niet alle door [appellant] verrichte betalingen kunnen worden toegerekend aan het berekeningsjaar 2013. De rechtbank heeft op onjuiste gronden aanleiding gezien te bepalen dat de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 25 februari 2015 in stand blijven.
8.6. De conclusie van het voorgaande is dat het betoog slaagt.
Overeenkomst
9. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in hoger beroep in zijn verweerschrift subsidiair het standpunt ingenomen dat de gastouderopvang niet op basis van de met [gastouderbureau] gesloten overeenkomst heeft plaatsgevonden. Hiertoe stelt de dienst dat het in de overeenkomst vermelde uurtarief niet overeenkomt met het volgens de facturen in rekening gebrachte tarief.
9.1. In de overeenkomsten die [appellant] met [gastouderbureau] had gesloten voor 2012 en 2013 is de voor de gastouderopvang te betalen prijs per uur vermeld. [gastouderbureau] heeft, blijkens de facturen, over de periode van 1 januari tot en met 30 juni 2013 het uurtarief gehanteerd dat is vermeld in de overeenkomst tussen partijen voor 2012. Het afgesproken uurtarief voor 2013 is ten opzichte van dat voor 2012 geïndexeerd. Partijen hebben eerst per 1 juli 2013 uitvoering gegeven aan de overeenkomst voor 2013. Onder deze omstandigheden is er geen reden om aan te nemen dat aan de gastouderopvang geen overeenkomst, als bedoeld in artikel 1.56, vierde lid, van de Wko, ten grondslag heeft gelegen. De Afdeling volgt het subsidiaire standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen dan ook niet.
Slotoverwegingen
10. Het hoger beroep is gegrond. De rechtbank heeft het besluit van 25 februari 2015 reeds vernietigd op gronden die in hoger beroep niet in geschil zijn. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit geheel in stand blijven.
11. De vaststelling op nihil van het voorschot kinderopvangtoeslag over het berekeningsjaar 2013 berust niet op een deugdelijke motivering. Gelet op het vorenoverwogene acht de Afdeling aangetoond dat [appellant] de door hem opgegeven kosten van kinderopvang over 2013 heeft betaald. Met inachtneming hiervan dient de Belastingdienst/Toeslagen de aanspraak van [appellant] op kinderopvangtoeslag over 2013 opnieuw te berekenen. De dienst moet daartoe een nieuw besluit nemen.
11.1. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
12. De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 augustus 2015 in zaak nr. 15/1448, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 25 februari 2015, kenmerk BOB KO, geheel in stand blijven;
III. bepaalt dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
IV. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Koster
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
710.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Artikel 1.1, eerste lid, van de Wko luidt: "In dit hoofdstuk en de op dit hoofdstuk berustende bepalingen wordt verstaan onder: […]
kinderopvangtoeslag: een tegemoetkoming van het Rijk als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder h, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen [hierna: de Awir] in de kosten van kinderopvang; […]."
Artikel 1.3, eerste lid, luidt: "De uitvoering van het toekennen, uitbetalen en terugvorderen van de kinderopvangtoeslag is opgedragen aan de Belastingdienst/Toeslagen."
Het tweede lid luidt: "Op deze wet is [de Awir] van toepassing met uitzondering van artikel 5 van die wet op wijzigingen in de kosten van kinderopvang per kind, bedoeld in artikel 1.7, eerste lid, onderdeel b, [...]."
Artikel 1.5, eerste lid, luidt: "Een ouder heeft aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten, indien het betreft: […]
b. gastouderopvang in een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau."
Artikel 1.6, eerste lid, luidt: "Een ouder heeft voor een berekeningsjaar aanspraak op een kinderopvangtoeslag […]."
Artikel 1.7, eerste lid, luidt: "De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3º. de soort kinderopvang."
Artikel 1.56, vierde lid, luidt: "Gastouderopvang geschiedt op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder van het gastouderbureau en de ouder. Bij regeling van [de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid] kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de inhoud van de overeenkomst."
Het zesde lid luidt: "Bij regeling van [de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid] kunnen ten behoeve van een goede uitvoering van deze wet regels worden gesteld omtrent:
a. de administratie van gegevens bij gastouderbureaus;
b. het betalingsverkeer tussen gastouders, het gastouderbureau en vraagouders."
Artikel 2, eerste lid, van de Awir luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, wordt verstaan onder: […]
b. berekeningsjaar: het kalenderjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft; […]"
Artikel 18, eerste lid, luidt: "Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn."
Artikel 11f van de Regeling Wko luidt: "De vraagouder betaalt periodiek de kosten voor gastouderopvang uiterlijk binnen twee kalendermaanden na afloop van het tijdvak waarover de kosten op grond van de overeenkomst worden berekend."