ECLI:NL:RBZWB:2017:2167
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/6461 WATER
tussenuitspraak van 31 maart 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[Naam eiser] , te [Plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum,
en
het dagelijks bestuur van waterschap Brabantse Delta (waterschap), verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[Naam vereniging] ( [Naam vereniging] )
, te [Vestigingsplaats] ,
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 12 juli 2016 (bestreden besluit) van verweerder inzake de intrekking van de aan de [Naam vereniging] verleende ontheffing met kenmerk 96/160 en het aan de [Naam vereniging] verlenen van een vergunning op grond van de Keur waterschap Brabantse Delta 2015 (hierna: de Keur) voor het lozen van hemelwater afkomstig van verhard oppervlak op oppervlaktewaterlichamen in en rondom [Naam recreatieterrein] .
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 17 februari 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden mr. J.A.J.M. van Houtum en [Naar vertegenwoordiger] . Het waterschap heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Karimlou-Kranendonk, [Naam vertegenwoordiger2] , [Naam vertegenwoordiger3] en [Naam vertegenwoordiger4] . De [Naam vereniging] is vertegenwoordigd door [Naam vertegenwoordiger5] en [Naam vertegenwoordiger6] .
Overwegingen
1.
Feiten
Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres is eigenares van een perceel grenzend aan recreatieterrein [Naam recreatieterrein] aan de [Adres] te [Plaats] . Het perceel van eiseres wordt gescheiden van [Naam recreatieterrein] door een waterloop categorie B (de OWL 19717).
Op 20 november 2015 heeft het waterschap het voornemen bekend gemaakt om de aan de [Naam vereniging] verleende ontheffing met kenmerk 96/160 in te trekken en om een watervergunning te verlenen op grond van de Keur voor het lozen van hemelwater afkomstig van verhard oppervlak op oppervlaktewaterlichamen in en rondom [Naam recreatieterrein] .
Eiseres heeft op 28 december 2015, en aangevuld op 4 januari 2016, een zienswijze ingediend. Ook de [Naam vereniging] heeft een zienswijze ingediend.
Op 2 maart 2016 heeft het waterschap een nieuwe ontwerpbeschikking vastgesteld voor het intrekken van de ontheffing met kenmerk 96/160 en het aan de [Naam vereniging] verlenen van de hiervoor bedoelde vergunning.
Eiseres heeft op 11 april 2016, aangevuld op 31 mei 2016, een zienswijze ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft het waterschap de aan de [Naam vereniging] verleende ontheffing met kenmerk 96/160 ingetrokken. Tegelijkertijd is de bedoelde watervergunning verleend. In de zienswijze van eiseres heeft het waterschap aanleiding gezien tot aanpassing van de ontwerpvergunning in die zin dat voorschrift 9.18 is toegevoegd. Hierin is bepaald dat retenties ten allen tijde onbelemmerd kunnen afwateren naar het lozingspunt van de retentie. Dit betekent in ieder geval dat de dam in de B-waterloop ten zuiden van de [Adres] moet worden verwijderd.
2.
Beroepsgronden
Eiseres heeft samengevat aangevoerd dat de voorwaarden die ingevolge de ontheffing 96/160 waren gesteld zijn verlaten. In die ontheffing was geen afstroom van kavels toegestaan omdat hemelwater via grindkoffers in de bodem moest worden geïnfiltreerd. Er is geen hernieuwd onderzoek gedaan naar de infiltratiecapaciteit in tegenstelling tot de ontheffing van 1996 welke op de ondergrondconditie (veldpodzol) was gebaseerd. Het refereren aan de bestaande situatie acht eiseres onbehoorlijk. Er is volgens eiseres verder sprake van onbehoorlijk bestuur omdat er geen volledige beschouwing van het stroomgebied heeft plaatsgevonden. Eiseres is van mening dat moedwillig een verkeerde voorstelling van zaken wordt gegeven. Eiseres is het niet eens met de aanname dat op een zo’n substantieel deel van het verhard oppervlak hemelwater kan worden geborgen zonder afstroom van het park. Dit is in strijd met de Beleidsregels voor waterkeringen, waterkwaliteit en grondwater. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat onduidelijk is waar de dam in OWL 19717 komt te liggen en wat het hydrologisch beeld (daarachter) wordt. Verder is onduidelijk wat het debiet van de uitlaat komende vanaf de ingang van het park is, terwijl deze uitlaat, sinds de asfaltering van de centrale parking, de op één na grootste leverancier is van hemelwater in de OWL 19717. Evenmin is de verhouding duidelijk tussen de overstort in het noordoostelijk deel van de waterloop rondom het park en die in het zuidwestelijk deel. Tevens is niet duidelijk hoe de hemelwaterafvoer na de geplande wegverbredingen zal worden, noch is de uitbreiding van het park naar 500 kavels meegenomen. Ten onrechte wordt daarbij uitgegaan van de zogenoemde gevoeligheidsnorm 1/2. Het waterschap is niet of ontwijkend op de zienswijzen ingegaan. Niet aannemelijk is gemaakt dat er geen nadelige effecten zijn op de omgeving van het plan. Het bestreden besluit is onzorgvuldig voorbereid, onvoldoende gemotiveerd en strijdig met overige algemene beginselen van behoorlijk bestuur, aldus eiseres.
3.
Wettelijk kader
Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, van de Keur wordt een vergunning die is verleend voor de inwerkingtreding van deze Keur geacht ingevolge deze Keur te zijn verleend. Deze Keur is op 1 maart 2015 in werking getreden. De ontheffing van 6 november 1996 met kenmerk 96/160 wordt daarom geacht ingevolge deze Keur te zijn verleend.
Ingevolge artikel 3.6 van de Keur is het verboden zonder vergunning neerslag door toename van verhard oppervlak of door afkoppelen van bestaand oppervlak, tot afvoer naar een oppervlaktewaterlichaam te laten komen.
4.
Beleidsregels
In paragraaf 13 van de Beleidsregels voor waterkeringen, waterkwaliteit en grondwater (hierna: Beleidsregels) is uitgewerkt hoe het waterschap omgaat met hemelwaterlozingen bij een toename van verhard oppervlak. Verder maakt het waterschap gebruik van de beleidsuitgangspunten die zijn neergelegd in de “Hydrologische uitgangspunten bij de Keurregels voor afvoeren van hemelwater”.
In paragraaf 13 van de Beleidsregels staat onder meer het volgende vermeld:
“
13.1.1. Keur
(…)
Bij de inpassing van ontwikkelingen in het bestaande watersysteem moet daarom worden uitgegaan van de volgende principes:
- ‘
niet afwentelen
’: oplossingen op de ene plaats mogen niet leiden tot problemen elders;
-  ‘
stroomgebiedbenadering
’: kijk niet alleen naar het lokale watersysteem maar beschouw het gehele (deel)stroomgebied waar de ontwikkeling plaatsvindt;
- ‘
trits
’
vasthouden-bergen-afvoeren
: zoveel mogelijk water vasthouden, vervolgens water bergen en ten slotte pas water afvoeren.
(…)
13.2.
Doel van de beleidsregel
Het doel van deze beleidsregel is om de mogelijk versnelde afvoer van hemelwater als gevolg van de uitbreiding van het verhard oppervlak of afkoppelen van verhard oppervlak op een optimale wijze in te passen in het bestaande watersysteem waar de ontwikkeling onderdeel van uitmaakt.
13.3.
Motivering van de beleidsregel
13.3.1.
Hydrologisch neutraal ontwikkelen
(…)
Op welke wijze een ontwikkeling met een toename aan verharding wordt ingepast, is zeer sterk locatie-afhankelijk. Op grond van een integrale afweging, waarbij aspecten als oppervlak verharding, bodemgesteldheid, grondgebruik, huidig functioneren (aanliggend) watersysteem worden meegenomen, komen aanvrager en waterschap tot een optimale inpassing van de ontwikkeling in het bestaande watersysteem. Hierbij is het zaak dat het overleg hierover tussen aanvrager/initiatiefnemer en het waterschap in een zo vroeg mogelijk stadium wordt gestart als onderdeel van het watertoetsproces.
(…)
13.3.3.
Optimale inpassing/integrale afweging
Bij een uitbreiding van verhard oppervlak of het afkoppelen van bestaand verhard oppervlak geldt als uitgangspunt dat bij het bepalen van de noodzakelijke compensatieopgave gekeken moet worden naar het huidig en toekomstig functioneren van het totale (deel)stroomgebied waar de ontwikkeling onderdeel van uitmaakt. Tevens geldt dat in de afweging oog moet zijn voor andere dan kwantitatief hydrologische aspecten. Dit betekent dat met het invullen van de compensatieopgave andere doelstellingen dan hydrologie kunnen worden gerealiseerd. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de realisatie van ecologische verbindingszones of watersysteemherstelmaatregelen. Ook het toekomstig beheer van de voorziening speelt bij de afweging een belangrijk rol. Er moet zoveel mogelijk voorkomen worden dat er een versnipperd watersysteem ontstaat. (…)”
5.
Intrekken ontheffing
Tussen partijen is niet in geschil dat de [Naam vereniging] niet heeft voldaan aan alle voorschriften van de op 6 november 1996 verleende ontheffing met kenmerk 96/160. In die ontheffing stond het voorschrift (nr. 3) dat het hemelwater afkomstig van de gebouwen op het recreatiecentrum via grindkoffers geïnfiltreerd moet worden in de bodem ter plaatse. Deze grindkoffers zijn niet of nauwelijks aangelegd. Het hemelwater afkomstig van gebouwen op [Naam recreatieterrein] wordt in de praktijk geloosd op de hemelwaterafvoer, direct op een waterloop of op het maaiveld op het perceel. Verder is niet in geschil dat op last van de brandweer de wegen op het park verbreed moeten worden. De totaal uit te breiden terreinverharding bedraagt 4.600 m2 uit de verbreding van openbare wegen en 3.400 m2 voor de centrale voorziening. In vergelijking met de situatie waarvoor in 1996 een ontheffing is verleend, is er sprake van extra afvoer van hemelwater naar oppervlaktewater. Gelet op artikel 3.6 van de Keur zijn deze (extra) lozingen van hemelwater vergunningplichtig. Het waterschap heeft derhalve in redelijkheid de ontheffing met kenmerk 96/160 ingetrokken en op basis van de actuele situatie onderzocht of er op basis van artikel 3.6 van de Keur een nieuwe vergunning kon worden verleend.
6.
Standpunt waterschap
In het bestreden besluit heeft het waterschap, om maatwerk te kunnen leveren, het huidige en toekomstig functioneren van het deelstroomgebied waar [Naam recreatieterrein] onderdeel van uitmaakt getoetst. Het waterschap heeft vastgesteld dat er sinds 1996 geen knelpunten zijn in de waterhuishouding in het deelstroomgebied waarin [Naam recreatieterrein] is gelegen. Er is geen sprake van inundatie (overstroming) vanuit waterlopen op omliggende percelen. Volgens het waterschap kan daarom voor deze specifieke situatie worden volstaan met een gevoeligheidsfactor 1/2 wat neerkomt op een compensatieplicht van 300 m3 per hectare toename verhard oppervlak.
Verder heeft het waterschap, omdat het een bestaande situatie betreft en het redelijkerwijs niet meer mogelijk is om grote aanpassingen in het watersysteem te doen, ervoor gekozen om de benodigde retentieopgave zoveel mogelijk in te passen in het bestaande watersysteem in en rondom [Naam recreatieterrein] . Rekening houdend met het totaal op het park aanwezige dakoppervlak, de terreinverharding en de onbebouwde kavels, die in de toekomst nog bebouwd kunnen worden, heeft het waterschap het verhard oppervlak vastgesteld op 55.950 m2. Hiervan wordt het hemelwater afkomstig van 23.940 m2 verharding op het maaiveld geloosd. Dit wordt niet meegenomen in deze vergunning omdat dit niet verboden is volgens de Keur. Het verhard oppervlak waarvan hemelwater op het ven of via de hemelwaterafvoer op ander oppervlaktewater wordt geloosd bedraagt derhalve 32.010 m2. Het hemelwater van 13.000 m2 verharding wordt op het ven van het park geloosd. Het ven kan als natuurlijke retentie beschouwd worden. De stijging van de waterstand op het ven als gevolg van de extra lozing van hemelwater is gering, zodat het effect op de afvoer naar de A-waterloop langs het park verwaarloosbaar is. De overige 19.010 m2 verhard oppervlak loost via de hemelwaterafvoer op het oppervlaktewaterstelsel rondom [Naam recreatieterrein] . Volgens het waterschap kan met een aantal kleinere ingrepen voldaan worden aan de gestelde retentie-eis. Drie trajecten zijn (gelet op de beschikbare ruimte in waterlopen) geschikt als waterberging om het water op te vangen en vertraagd af te voeren. Het betreft de B-waterloop langs de [Adres2] , de B-waterloop langs de zuidzijde van de [Adres] en de A-waterloop aan de zuidwestkant van het park. Voor deze drie trajecten is gekozen omdat het waterlopen zijn die geheel bovenstrooms in het watersysteem liggen. Daarbij zijn zij  overgedimensioneerd voor de waterafvoer die ze moeten verwerken, waardoor er ruimte is voor waterberging. Uit berekeningen van de beschikbare waterberging in de B-waterlopen langs de Wernhoutseweg en langs de [Adres] blijkt dat binnen beide trajecten ruim voldoende waterberging beschikbaar is om hemelwater afkomstig van de (extra) verharding op te vangen. Uit berekeningen van de beschikbare waterberging in de A-waterloop aan de zuidwestkant van het park blijkt dat hierin geen ruimte is om extra water te bergen. Om het tekort aan waterberging aan de zuidwestkant van het park te compenseren moet in de aan te leggen groencompensatie aan de noordwestkant van het park extra waterberging worden aangelegd. De bestaande watergang langs de noordwestzijde van het park is ruim voldoende gedimensioneerd om de afvoer vanuit de lozingspunten naar de geplande nieuwe waterberging zonder wateroverlast te realiseren. Om de waterberging in de genoemde B-waterlopen en groencompensatie te kunnen benutten dient er in elke waterberging een knijpvoorziening te worden gerealiseerd om de waterafvoer te vertragen. De opening (gatgrootte) is zodanig gedimensioneerd dat bij een maatgevende bui van T100 (een bui die gemiddeld genomen eens in de honderd jaar voorkomt) het water van het bestaand gebied nog steeds afgevoerd kan worden. Om de retentie in het B-water langs de Kleine Heistraat te laten functioneren moeten de duikers onder de weg worden dichtgezet of verwijderd. Daarnaast moet voor de duiker aan de westkant van het betreffende B-water een stuw worden geplaatst met een hoogte van 12,1m+NAP om te voorkomen dat het water hierlangs wegstroomt. De bestaande waterscheiding in de noordelijke waterloop moet worden verhoogd tot 12,5m+NAP, aldus het waterschap.
7.
Beoordeling vergunning
7.1
Uit het bepaalde in artikel 3.6 van de Keur volgt dat de bevoegdheid van het waterschap om vergunning van de verbodsbepaling om hemelwater afkomstig van een verhard oppervlak te lozen op oppervlaktewaterlichamen te verlenen een discretionaire bevoegdheid betreft die door de bestuursrechter terughoudend dient te worden getoetst.
7.2
De rechtbank overweegt dat de Beleidsregels het waterschap de mogelijkheid geven om bij een ontwikkeling maatwerk toe te passen. Overeenkomstig de Beleidsregels heeft het waterschap een integrale afweging gemaakt, waarbij aspecten als oppervlakverharding, bodemgesteldheid, grondgebruik, huidig functioneren van het (aanliggend) watersysteem zijn meegenomen. Het gehele deelstroomgebied is nader beschouwd. Hierbij is zowel het huidige als het toekomstige functioneren van het deelstroomgebied meegenomen. In redelijkheid is het waterschap hierbij van de (mogelijke) uitbreiding van [Naam recreatieterrein] uitgegaan. Ook heeft het waterschap rekening gehouden met de verbreding van de wegen die [Naam vereniging] op last van de brandweer moet aanbrengen. De rechtbank kan het waterschap volgen dat geen rekening is gehouden met mogelijke  wegverbreding in de toekomst, alsmede dat een dergelijke nieuwe verharding een nieuwe beoordeling vraagt. Voor de rechtbank is duidelijk dat de uitgangspunten (principes) “niet afwentelen”, “stroomgebiedbenadering” en de trits “vasthouden-bergen-afvoeren” zijn gehanteerd. Het waterschap heeft voldoende uiteengezet waarom voor deze specifieke situatie kan worden uitgegaan van een gevoeligheidsfactor van 1/2, hetgeen leidt tot een compensatieplicht van 300 m3 per hectare toegenomen verhard oppervlak. De rechtbank is door de uitgebreide beschouwing van het deelstroomgebied en de aangekondigde maatregelen, zoals het plaatsen van een dam, de knijpvoorzieningen en de nieuwe waterberging, genoegzaam gebleken dat het toekomstig functioneren van het watersysteem is gewaarborgd. De door eiseres ingebrachte rapportage van Milon geeft geen reden tot twijfel aan dit oordeel.
7.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het waterschap door de uitgebreide motivering voldoende inzichtelijk gemaakt waarom onderhavige vergunning is verleend. De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar stelling dat het waterschap niet of niet afdoende is ingegaan op haar zienswijzen. Het waterschap heeft naar aanleiding van de zienswijzen 14 en 21 het ontwerpbesluit juist aangepast, hetgeen heeft geleid tot vergunningvoorschrift 9.18.
7.4
De rechtbank overweegt dat tot de vergunning de gewaarmerkte tekeningen met nummers 14.ZK09272-A en 14.ZK09272-B behoren. De dam die er voor moet zorgen dat het water niet richting de Kleine Heistraat wegstroomt, staat niet op deze tekeningen. Tijdens de zitting is verder duidelijk geworden dat het van belang is op welke plaats ten opzichte van de dam de afvoer (via uitlaat) vanuit het park geschiedt. De locatie(s) van de uitlaten staan evenmin op de tekeningen vermeld. De rechtbank komt derhalve tot het oordeel dat aan het bestreden besluit een onderzoeksgebrek en een motiveringsgebrek kleven. De rechtbank ziet om proceseconomische redenen aanleiding tot toepassing van de zogeheten ‘bestuurlijke lus’ als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb.
8. De rechtbank overweegt dat onder toepassing van een bestuurlijke lus het waterschap in de gelegenheid wordt gesteld de in rechtsoverweging 7.4 geconstateerde gebreken te herstellen. Dit kan het waterschap doen door alsnog een gewaarmerkte tekening in te brengen, waarop de locatie van de retentievoorzieningen, de dam, de knijpvoorzieningen en de uitlaten exact worden weergegeven. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het waterschap de gebreken kan herstellen op zes weken.
Als het waterschap hiervan geen gebruik wil maken, dan dient het waterschap dit zo spoedig mogelijk aan de rechtbank mee te delen. Als het waterschap wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres – gelet op artikel 8:51b van de Awb - in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het waterschap. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting einduitspraak doen.
9. De rechtbank neemt nu nog geen beslissing over de vergoeding van het betaalde
griffierecht en de gemaakte proceskosten. Zij wacht hiermee tot de einduitspraak op het beroep.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt het waterschap in de gelegenheid om de in de overweging 7.4 geconstateerde gebreken overeenkomstig overweging 8 van deze tussenuitspraak te herstellen binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak;
- draagt het waterschap op om, als geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid beide gebreken te herstellen, dat binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, voorzitter, en mr. S. Ketelaars-Mast en mr. P.J. de Putter, leden, in aanwezigheid van mr. J.H.C.W. Vonk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 maart 2017.
griffier	voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.