ECLI:NL:RVS:2017:404
Raad van State — Uitspraak 


201311125/1/A3.
Datum uitspraak: 15 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], wonend te [woonplaats],
2. Malaysia Airlines, gevestigd te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer,
3. de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 november 2013 in zaak nr. 13/153 in het geding tussen:
[appellante sub 1]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2011 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellante sub 1] om handhavend op te treden tegen Malaysia Airlines niet in behandeling genomen.
Bij besluit van 9 juni 2011 heeft de staatssecretaris het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het verzoek om handhaving afgewezen.
Bij uitspraak van 28 november 2013 heeft de rechtbank het beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van 9 juni 2011 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
Malaysia Airlines heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 1] heeft een zienswijze gegeven op de incidenteel hoger beroepen.
De Afdeling heeft de behandeling van de hoger beroepen geschorst na het stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie bij verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:697 en ECLI:NL:RVS:2015:699).
De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld om te reageren op die verwijzingsuitspraken, het arrest van het Hof van 17 maart 2016 (ECLI:EU:C:2016:187) en de einduitspraken van de Afdeling van 22 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1732 en ECLI:NL:RVS:2016:1733). [appellante sub 1] en de staatssecretaris hebben van die gelegenheid gebruikgemaakt.
[appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2017, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door drs. M.S.J. Hoorntje, rechtsbijstandverlener te Oosterhout, Malaysia Airlines, vertegenwoordigd door mr. J.J.R. Lautenbach, advocaat [NAAM]n Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S.J.D. Eillyas en mr. R.P.H. Rozenbrand, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante sub 1] heeft de staatssecretaris verzocht om handhavend op te treden tegen Malaysia Airlines, teneinde deze luchtvaartmaatschappij te bewegen de overtreding van artikel 5, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 261/2004 (PB 2004 L 46; hierna: de Verordening) ongedaan te maken en haar wegens een vertraagde vlucht alsnog compensatie in de zin van artikel 7 te betalen.
Bij het besluit van 23 februari 2011 heeft de staatssecretaris het verzoek niet in behandeling genomen omdat het meer dan een jaar na de desbetreffende vlucht is ingediend.
Bij het besluit van 9 juni 2011 heeft de staatssecretaris het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard omdat zich niet één van de in artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde situaties voordeed waarin kan worden besloten om een aanvraag niet in behandeling te nemen. De staatssecretaris heeft het verzoek alsnog afgewezen omdat het meer dan één jaar na de desbetreffende vlucht is ingediend.
2. De rechtbank heeft overwogen dat het verstrijken van de in artikel 1835 van Boek 8 van het Burgerlijk Wetboek neergelegde vervaltermijn van twee jaar niet maakt dat de staatssecretaris niet meer handhavend kan optreden tegen een luchtvaartmaatschappij die nalaat compensatie te betalen aan passagiers. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris het tijdsverloop van meer dan één jaar tussen de betrokken vlucht en de indiening van het verzoek om handhaving ten onrechte heeft aangemerkt als bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden kan worden afgezien. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris in dat verband te veel gewicht toegekend aan het belang van luchtvaartmaatschappijen. De rechtbank heeft daarom het besluit van 9 juni 2011 wegens het ontbreken van een toereikende motivering vernietigd. De rechtbank heeft echter aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Daartoe heeft zij overwogen dat [appellante sub 1] het verzoek om handhaving dermate laat na de betrokken vlucht heeft ingediend, dat de luchtvaartmaatschappij ernstig is belemmerd in de mogelijkheid om zich te verweren en het de staatssecretaris moeilijk is gemaakt om zorgvuldig onderzoek te doen. Dit is naar het oordeel van de rechtbank een bijzondere omstandigheid op grond waarvan de staatssecretaris in redelijkheid heeft kunnen afzien van handhavend optreden.
Beoordeling van het hoger beroep
Procesbelang
3. De staatssecretaris betoogt dat [appellante sub 1] geen belang meer heeft bij inhoudelijke beoordeling van haar hoger beroep, nu zij - gelet op hetgeen de Afdeling in de uitspraken van 11 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:697 en ECLI:NL:RVS:2015:699) en 22 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1732 en ECLI:NL:RVS:2016:1733) heeft geoordeeld - niet kan bereiken dat de staatssecretaris alsnog handhavend optreedt om daarmee te bewerkstelligen dat Malaysia Airlines haar compensatie als bedoeld in de Verordening betaalt.
3.1. De Afdeling volgt de staatssecretaris niet in dit betoog. De staatssecretaris is ingevolge artikel 11.15, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 1°, van de Wet luchtvaart bevoegd om handhavend op te treden bij overtreding van de Verordening. Het geschil gaat over de reikwijdte van deze bevoegdheid. Dat de Afdeling daarover in de door de staatssecretaris genoemde uitspraken ook een oordeel heeft gegeven, maakt niet dat [appellante sub 1] in dit geval geen belang heeft bij beoordeling van haar hoger beroep. Bovendien betoogt [appellante sub 1] dat de Afdeling in die uitspraken een onjuist oordeel heeft gegeven.
Bevoegdheid staatssecretaris
4. In de eerder genoemde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 heeft de Afdeling overwogen dat de staatssecretaris op de in de Wet luchtvaart voorziene grondslag niet bevoegd is om in elk individueel geval afzonderlijk op verzoek van een of meer passagiers handhavend op te treden om te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij aan ieder van hen de compensatie als bedoeld in de artikelen 5 en 7 van de Verordening betaalt. [appellante sub 1] beoogt met haar verzoek om handhaving te bewerkstelligen dat Malaysia Airlines haar alsnog compensatie in de zin van de Verordening betaalt. In het licht van voormelde uitspraken ziet de Afdeling zich dan ook gesteld voor de vraag of de staatssecretaris bevoegd was om naar aanleiding van het verzoek van [appellante sub 1] handhavend op te treden om te bewerkstelligen dat zij compensatie zou ontvangen van Malaysia Airlines.
5. De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld om een nader standpunt in te nemen naar aanleiding van de uitspraken van de Afdeling van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 en het arrest van het Hof van 17 maart 2016. De staatssecretaris heeft te kennen gegeven zich met de uitspraken van de Afdeling te kunnen verenigen. Malaysia Airlines heeft geen reactie ingediend. [appellante sub 1] heeft in haar schriftelijke reactie alsmede ter zitting bij de Afdeling betoogd dat de Afdeling thans anders moet oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016. In de overwegingen 5.1 tot en met 5.10.1 wordt ingegaan op de gronden die [appellante sub 1] in dat verband heeft aangevoerd.
5.1. [appellante sub 1] voert aan dat partijen voorafgaand aan de uitspraken van 11 maart 2015 onvoldoende in de gelegenheid zijn gesteld om hun standpunt over de bevoegdheid van de staatssecretaris kenbaar te maken.
5.1.1. In deze procedure kan niet worden ingegaan op de wijze waarop eerdere uitspraken tot stand zijn gekomen, met inbegrip van de vraag of partijen toen afdoende in de gelegenheid zijn gesteld om hun standpunt over een door de Afdeling beantwoorde rechtsvraag te geven. Bovendien was [appellante sub 1] geen partij in de zaken die tot die uitspraken hebben geleid.
5.2. [appellante sub 1] voert verder aan dat het in een bestuursrechtelijke procedure als deze niet gaat om de rechtsverhouding tussen passagier en luchtvaartmaatschappij, maar om de rechtsverhouding tussen enerzijds de passagier als belanghebbende en anderzijds het bestuursorgaan waaraan bevoegdheden zijn toegekend om handhavend op te treden ingeval een luchtvaartmaatschappij weigert compensatie te betalen. Het gaat daarom niet om een civielrechtelijke vordering, maar om een bestuursrechtelijk te herstellen overtreding, aldus [appellante sub 1].
5.2.1. [appellante sub 1] heeft de staatssecretaris verzocht om handhavend optreden jegens Malaysia Airlines wegens het niet betalen van compensatie. De vraag of er een bestuursrechtelijk te handhaven overtreding is ingeval een luchtvaartmaatschappij weigert compensatie te betalen, kan niet los worden gezien van de vraag naar het rechtskarakter van het recht op deze compensatie. De omstandigheid dat het in deze procedure - zoals [appellante sub 1] aanvoert - primair gaat om een rechtsverhouding tussen [appellante sub 1] en de staatssecretaris, laat onverlet dat zij het recht op compensatie heeft tegenover de luchtvaartmaatschappij die de vlucht heeft uitgevoerd. Die verhouding tussen de passagier en de luchtvaartmaatschappij is civielrechtelijk van aard. De Afdeling sluit zich dus aan bij overweging 8.1 van de uitspraken van 11 maart 2015.
5.3. Voorts volgt volgens [appellante sub 1] uit artikel 15 van de Verordening dat een passagier voor het verkrijgen van compensatie altijd moet kunnen kiezen tussen een procedure bij de rechtbank of een procedure bij de bevoegde instantie, zijnde in Nederland de staatssecretaris.
5.3.1. In artikel 15 van de Verordening wordt, zoals [appellante sub 1] aanvoert, gesproken over het recht van een passagier om voor het verkrijgen van een aanvullende compensatie stappen te ondernemen bij de bevoegde rechtbanken of instanties. Deze bepaling ziet op de situatie waarin de uit de Verordening voortvloeiende verplichtingen voor luchtvaartmaatschappijen zijn beperkt of tenietgedaan door een clausule in de vervoerovereenkomst. Dat daargelaten, is in dit artikel niet bepaald dat een passagier voor het verkrijgen van deze aanvullende compensatie moet kunnen kiezen uit verschillende procedures of instellingen. In dit artikel is slechts bepaald dat een passagier onder bepaalde omstandigheden bij de daartoe bevoegde instellingen terecht kan om alsnog aanvullende compensatie te verkrijgen. Anders dan [appellante sub 1] betoogt, bevat deze bepaling dus geen verplichting voor de lidstaten om verkrijging van compensatie langs bestuursrechtelijke weg mogelijk te maken.
5.4. Verder voert [appellante sub 1] aan dat een door de Afdeling in de uitspraken van 11 maart 2015 aangehaalde passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 11.15 en 11.16 van de Wet luchtvaart ziet op het verkrijgen van schadevergoeding, terwijl compensatie in de zin van de Verordening - ook volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie - geen schadevergoeding is.
5.4.1. In de uitspraken van 11 maart 2015 heeft de Afdeling deze passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11.15, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 1°, en artikel 11.16, eerste lid, aanhef en onder e, onderdeel 1°, van de Wet luchtvaart (Kamerstukken II 2005/06, 30 456, nr. 3, blz. 5) aangehaald:
"De passagier heeft op basis van de verordening een subjectief recht dat afdwingbaar is bij de civiele rechter. De luchtvaartmaatschappij heeft de plicht om de passagier te informeren over zijn rechten. Voor de overheid is er geen rol namens passagiers van een luchtvaartmaatschappij schadevergoeding te vorderen. De passagier zal zelf, via zijn rechtsbijstandsverzekering of via een consumentenorganisatie, moeten opkomen voor zijn rechten."
5.4.2. Deze passage volgt op een korte bespreking van de rechten die passagiers op grond van de Verordening hebben, te weten recht op financiële compensatie en recht op bijstand. Duidelijk is dat in deze passage naar deze rechten wordt verwezen met de woorden "subjectief recht" en "zijn rechten". Niet valt in te zien dat met het woord "schadevergoeding" iets anders wordt bedoeld dan diezelfde rechten. Daar doet niet aan af dat het Hof van Justitie in zijn rechtspraak onderscheid maakt tussen 'onmiddellijke en gestandaardiseerde compensatie' als bedoeld in de Verordening enerzijds en schadevergoeding anderzijds.
5.5. Voorts voert [appellante sub 1] aan dat de wetsgeschiedenis ook aanknopingspunten geeft voor een andersluidend oordeel dan het door de Afdeling gegeven oordeel. Zij wijst op een passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 11.15 en 11.16 van de Wet luchtvaart (Kamerstukken II 2005/06, 30 456, nr. 3, blz. 6) waarin wordt gesproken over het inzetten van handhavingsmiddelen na indiening van een klacht van een passagier.
5.5.1. De door [appellante sub 1] bedoelde passage luidt als volgt:
"Allereerst zal een klacht van een passagier worden voorgelegd aan de luchtvaartmaatschappij om deze te stimuleren tot een juiste afhandeling te komen in lijn met de verordening. Indien dit niet gebeurt, zal de inspectie bij overtreding haar handhavingsmiddelen gebruiken."
5.5.2. [appellante sub 1] gaat voorbij aan het vervolg op deze passage, dat als volgt luidt:
"Speerpunt in de handhaving is dat een luchtvaartmaatschappij in voorkomende gevallen wordt gemaand tot het treffen van structurele maatregelen ter voorkoming van overtredingen. Luchtvaartmaatschappijen dienen aldus binnen een kort tijdsbestek voorzieningen te hebben getroffen die garanderen dat overtredingen niet meer zullen voorkomen. Blijven maatregelen uit dan kan een last onder dwangsom opgelegd. In het kader van een last onder dwangsom kan juist als voorwaarde worden gesteld dat de luchtvaartmaatschappij haar verplichtingen nakomt jegens passagiers. Een dergelijke aanpak doet ook werkelijk recht aan de verordening waarvan de kern van de zaak is dat luchtvaartmaatschappijen hun verplichtingen tegenover passagiers nakomen."
5.5.3. In deze passages is weliswaar vermeld dat naar aanleiding van een klacht van een individuele passagier onder omstandigheden handhavend zal worden opgetreden jegens een luchtvaartmaatschappij, maar uit deze passages kan niet worden afgeleid dat dit handhavend optreden dient te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij aan de desbetreffende passagier alsnog de compensatie als bedoeld in de Verordening betaalt. Integendeel: in de passages wordt juist gesproken over het treffen van structurele maatregelen ter voorkoming van overtredingen, in plaats van over maatregelen om een specifieke overtreding ongedaan te maken. Daarnaast wordt met algemene bewoordingen gesproken over het nakomen door luchtvaartmaatschappijen van verplichtingen jegens passagiers en niet over het nakomen van verplichtingen jegens de passagier die een klacht heeft ingediend.
5.5.4. [appellante sub 1] wijst in dit verband verder op een passage uit een brief van de staatssecretaris van 22 september 2011 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2011/12, 31 936, nr. 86), waarin staat:
"Anders dan in het verleden, behandelt de inspectie sinds 1 juli 2009 elke individuele klacht als een verzoek tot handhaving. Na onderzoek van de klacht neemt de inspectie een besluit op de klacht en over het al dan niet toewijzen van het handhavingsverzoek. Dit besluit wordt in de vorm van een Beschikking toegestuurd aan de passagier en de luchtvaartmaatschappij. Deze Beschikking staat open voor bezwaar en beroep."
5.5.5. Deze brief van de staatssecretaris maakt geen deel uit van de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 11.15 en 11.16 van de Wet luchtvaart, maar geeft slechts weer hoe de staatssecretaris destijds de in die bepalingen neergelegde bevoegdheden tot handhaving van de Verordening gebruikte. Dit gebruik van bevoegdheden is juist beoordeeld in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016.
5.6. Voorts wijst [appellante sub 1] erop dat de staatssecretaris volgens parlementaire stukken (Kamerstukken II 2011/12, 33 229, nr. 6, blz. 5) bevoegd is tot handhaving in individuele gevallen bij passagiers die over zee of binnenwateren reizen en dat niet valt in te zien waarom ten aanzien van luchtvaartpassagiers anders zou moeten worden geoordeeld.
5.6.1. De parlementaire stukken waar [appellante sub 1] naar verwijst, maken deel uit van de geschiedenis van de totstandkoming van een wijziging van artikel 3.10, tweede lid, van de Wet handhaving consumentenbescherming. Met deze wijziging is aan de minister van Infrastructuur en Milieu de bevoegdheid toegekend om een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom op te leggen bij overtreding van een van de bepalingen van Verordening (EU) nr. 1177/2010 (PbEU 2010, L 334). Die verordening bevat rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen. De door [appellante sub 1] bedoelde passage luidt als volgt:
"De strekking van de klacht bij de ILT is van een andere aard dan de klacht bij de vervoerder. De ILT zal klachten in het algemeen pas behandelen nadat de passagier zich tot de vervoerder heeft gewend. Hiermee wordt recht gedaan aan bovengenoemd uitgangspunt dat de in de verordening opgenomen rechten en verplichtingen in beginsel tot de aangelegenheden van passagiers en de reders en terminalexploitanten behoren. De ILT behandelt de klacht als een verzoek tot handhaving en neemt naar aanleiding van de klacht een besluit dat open staat voor bezwaar en vervolgens voor beroep bij de bestuursrechter. Dit past bij de handhavende taak die de ILT ook op andere terreinen heeft. De ILT treedt hierbij dus niet op als beroepsinstantie. Deze procedure wordt momenteel, onder andere doordat van de eerdere problematiek in de luchtvaart is geleerd, ook in de luchtvaartsector en bij het spoorvervoer gevolgd."
5.6.2. In deze procedure ligt niet ter beoordeling voor of de minister dan wel de staatssecretaris bevoegd is om bij overtreding van Verordening 1177/2010 handhavend op te treden om daarmee te bewerkstelligen dat een individuele passagier schadevergoeding ontvangt van de vervoerder. Los daarvan kan uit de geciteerde passage niet worden afgeleid dat de wetgever de minister tot dergelijk handhavend optreden bevoegd achtte. In deze passage is immers slechts weergegeven welke procedure destijds op grond van vergelijkbare regelgeving in de luchtvaart- en spoorsector werd gevolgd. Daarmee is niet gezegd dat die procedure ook juist was.
Voor zover het de spoorsector betreft, is in voormelde Kamerstukken onder meer Verordening (EG) 1371/2007 (PbEU 2007 L 315) genoemd. Daarover heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven in zijn uitspraak van 15 december 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:381) geoordeeld dat de staatssecretaris niet bevoegd is om in individuele gevallen handhavend op te treden indien de in die verordening neergelegde verplichting tot schadevergoeding niet zou worden nagekomen. Er is daarom te minder reden om ervan uit te gaan dat het in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 gegeven oordeel van de Afdeling over de bevoegdheid van de staatssecretaris om in individuele gevallen handhavend op te treden bij overtreding van Verordening 261/2004, afwijkt van de bevoegdheid van de staatssecretaris om bij overtreding van vergelijkbare bepalingen uit andere verordeningen handhavend op te treden.
5.7. Verder is de Afdeling volgens [appellante sub 1] ten onrechte niet ingegaan op de beginselplicht tot handhaving.
5.7.1. De beginselplicht tot handhaving ziet op situaties waarin een bestuursorgaan bevoegd is om handhavend op te treden. In de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 heeft de Afdeling overwogen dat en waarom de staatssecretaris niet bevoegd is om handhavend op te treden om daarmee te bewerkstelligen dat één of meer individuele passagiers compensatie ontvangen van een luchtvaartmaatschappij. Indien de staatssecretaris niet bevoegd is, mist de beginselplicht tot handhaving betekenis.
5.8. [appellante sub 1] stelt voorts dat de wijze waarop het Hof in overweging 34 van het arrest van 17 maart 2016 de Verordening interpreteert in strijd is met de wijze waarop de Europese Commissie en alle nationale handhavende instanties binnen de Europese Unie de Verordening interpreteren. Zij verzoekt de Afdeling om het Hof een nadere prejudiciële vraag te stellen, zodat het Hof voormelde overweging kan verduidelijken.
5.8.1. Zoals reeds in de uitspraken van 22 juni 2016 is overwogen, dient de Afdeling van de juistheid van het arrest van het Hof uit te gaan. Ook thans is er geen aanleiding de door [appellante sub 1] voorgestelde nadere prejudiciële vraag te stellen, nu het door het Hof in het arrest gegeven antwoord duidelijk is en beantwoording van de voorgestelde vraag niet noodzakelijk is voor de beslechting van dit geschil.
5.9. Verder voert [appellante sub 1] aan dat het oordeel van de Afdeling dat de burgerlijke rechter exclusief bevoegd is als het gaat om individuele verzoeken om compensatie, in strijd is met vonnissen van kantonrechters. Zij verwijst daarbij naar een vonnis van 4 juli 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:4357.
5.9.1. In het door [appellante sub 1] aangehaalde vonnis is de kantonrechter ingegaan op de vraag of de kantonrechter een inhoudelijk oordeel zal geven indien een passagier na een beslissing van de onder de staatssecretaris vallende Inspectie Leefomgeving en Transport in beroep gaat bij de bestuursrechter. De kantonrechter heeft in het midden gelaten hoe een dergelijke beslissing bestuursrechtelijk moet worden geduid. Voorts is de kantonrechter niet ingegaan op de vraag hoever de bestuursrechtelijke bevoegdheden van de staatssecretaris tot handhaving van de Verordening reiken. Daarnaast dateert het vonnis van vóór de eerder aangehaalde uitspraken van de Afdeling, zodat op grond daarvan niet kan worden geoordeeld dat het in die uitspraken door de Afdeling gegeven oordeel in strijd is met de huidige rechtspraak in civiele zaken.
5.10. Tot slot is de kantonrechter volgens [appellante sub 1] minder goed toegerust voor het beoordelen van bijvoorbeeld incidenten tijdens een vlucht dan de staatssecretaris en de bestuursrechter.
5.10.1. In de omstandigheid dat de onder de staatssecretaris ressorterende Inspectie Luchtvaart en Transport, naar [appellante sub 1] stelt, technische experts in dienst heeft om incidenten te beoordelen die zich tijdens een vlucht hebben voorgedaan, ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat de kantonrechter onvoldoende is toegerust om uitspraak te doen in geschillen over compensatie van individuele passagiers. Ook indien dit zo zou zijn, valt niet in te zien waarom dit ertoe zou leiden dat de staatssecretaris bevoegd moet worden geacht om handhavend op te treden om daarmee te bewerkstelligen dat individuele passagiers compensatie ontvangen.
Conclusie
6. Gelet op hetgeen onder 5.1 tot en met 5.10.1 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding om thans anders te oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan zij heeft gedaan in de uitspraken van 22 juni 2016. In lijn met die uitspraken is de Afdeling daarom van oordeel dat de staatssecretaris op de in de Wet luchtvaart voorziene grondslag niet bevoegd is om in elk individueel geval afzonderlijk op verzoek van een of meer passagiers handhavend op te treden om te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij aan ieder van hen de compensatie als bedoeld in de artikelen 5 en 7 van de Verordening betaalt.
7. Zowel in de aangevallen uitspraak als in het besluit op bezwaar van 9 juni 2011 is niet onderkend dat de staatssecretaris niet bevoegd was om het verzoek van [appellante sub 1] in te willigen, nu zij heeft verzocht om handhavend op te treden tegen Malaysia Airlines wegens overtreding van de Verordening met als doel dat Malaysia Airlines haar alsnog compensatie in de zin van die Verordening betaalt.
8. Het hoger beroep is reeds daarom gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van de staatssecretaris van 9 juni 2011 gegrond verklaren. Dat besluit komt, voor zover daarbij het verzoek om handhaving is afgewezen, wegens strijd met artikel 11.15 van de Wet luchtvaart voor vernietiging in aanmerking. Nu de staatssecretaris niet bevoegd was het verzoek van [appellante sub 1] in te willigen, heeft hij op zich terecht - zij het op onjuiste gronden - dit verzoek afgewezen. De Afdeling zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit geheel in stand blijven.
Incidenteel hoger beroepen van Malaysia Airlines en de staatssecretaris
9. Malaysia Airlines heeft incidenteel hoger beroep ingesteld, onder voorwaarde dat het hoger beroep van [appellante sub 1] slaagt en de aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Aan deze voorwaarden is voldaan, zodat dient te worden ingegaan op dit incidenteel hoger beroep.
10. Malaysia Airlines en de staatssecretaris nemen in hun incidenteel hoger beroepen tot uitgangspunt dat de staatssecretaris op zichzelf bevoegd is om in elk individueel geval afzonderlijk op verzoek van een of meer passagiers - in dit geval [appellante sub 1] - handhavend op te treden om te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij aan ieder van hen de compensatie als bedoeld in de artikelen 5 en 7 van de Verordening betaalt. Zoals volgt uit hetgeen onder 6 is overwogen, is dit uitgangspunt onjuist. Deze procedure kan er, gelet op de wijze waarop het hoger beroep van [appellante sub 1] wordt afgedaan, niet toe leiden dat de staatssecretaris naar aanleiding van het verzoek van [appellante sub 1] alsnog handhavend moet optreden jegens Malaysia Airlines, in die zin dat Malaysia Airlines compensatie moet betalen aan [appellante sub 1]. Malaysia Airlines en de staatssecretaris hebben daarom geen belang bij inhoudelijke beoordeling van hun incidenteel hoger beroepen.
11. De incidenteel hoger beroepen van Malaysia Airlines en de staatssecretaris zijn niet-ontvankelijk.
Schadevergoeding
12. [appellante sub 1] verzoekt de Afdeling om, indien thans hetzelfde wordt geoordeeld over de bevoegdheid van de staatssecretaris als in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016, de staatssecretaris te veroordelen tot vergoeding van door haar geleden schade. De schade bestaat volgens [appellante sub 1] uit de compensatie die Malaysia Airlines haar had moeten betalen. Zij stelt dat deze schade het gevolg is van een onrechtmatig besluit van de staatssecretaris, aangezien deze zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden op de door haar gewenste wijze. Daardoor is het niet meer mogelijk om de compensatie op andere wijze te verkrijgen, aldus [appellante sub 1].
12.1. Artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt:
"1 De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
[…]"
12.2. Ook indien de staatssecretaris zich van meet af aan onbevoegd had geacht om het verzoek om handhaving in te willigen en dus een rechtmatig besluit had genomen, had [appellante sub 1] niet de gewenste compensatie ontvangen. De door [appellante sub 1] gestelde schade is daarom niet het gevolg van de onrechtmatigheid van een besluit van de staatssecretaris. Voorts is het een bewuste keuze van haar geweest om te trachten de compensatie langs bestuursrechtelijke weg te verkrijgen. De Afdeling zal het verzoek om schadevergoeding dan ook afwijzen.
Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
13. [appellante sub 1] verzoekt om schadevergoeding omdat zij niet binnen een redelijke termijn een definitieve rechterlijke uitspraak heeft gekregen.
13.1. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, van toepassing, omdat het primaire besluit vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde.
13.2. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, blijft de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële beslissing van het Hof buiten beschouwing, indien het afwachten van die beslissing redelijk is. Die buiten beschouwing te laten periode vangt aan op de dag dat partijen in kennis zijn gesteld van de beslissing om de behandeling van het hoger beroep aan te houden en eindigt op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof.
Indien eerst in hoger beroep wordt verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, moet dit verzoek worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak op het hoger beroep, waarbij de duur van de totale procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.
13.3. [appellante sub 1] heeft het bezwaarschrift tegen het besluit van 23 februari 2011 ingediend op 7 maart 2011. Nu zij het ook per fax heeft ingediend, heeft de staatssecretaris het diezelfde dag ontvangen. De redelijke termijn is dus aangevangen op 7 maart 2011.
Voor zover het gaat om de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof, heeft [appellante sub 1] betoogd dat deze periode niet buiten beschouwing mag worden gelaten. Daartoe voert zij aan dat zij eerder in de gelegenheid had moeten worden gesteld om te reageren op het oordeel van de Afdeling over de bevoegdheid van de staatssecretaris, dat zij dan eerder zou hebben bewerkstelligd dat dit oordeel zou worden herzien en dat het dan niet noodzakelijk zou zijn geweest om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof. De Afdeling volgt [appellante sub 1] niet in dit betoog. Zoals onder 6 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding om thans anders te oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016. De door [appellante sub 1] geschetste situatie waarin het stellen van prejudiciële vragen wegens een andersluidend oordeel over de bevoegdheid achteraf gezien niet noodzakelijk was, doet zich dus niet voor. Aangezien voorts in de voorliggende zaak dezelfde bevoegdheidstoepassing aan de orde is als in de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016, was beantwoording van de in die zaken gestelde prejudiciële vraag ook voor de beslechting van dit geschil noodzakelijk. Daarom was het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof redelijk. De daarmee gemoeide tijd wordt daarom buiten beschouwing gelaten. Deze periode is aangevangen op de dag waarop partijen in kennis zijn gesteld van de beslissing om de behandeling van het hoger beroep aan te houden, te weten op 26 maart 2015. Deze periode is geëindigd op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof, te weten op 17 maart 2016. Het betreft derhalve een periode van bijna een jaar.
Nu [appellante sub 1] eerst in hoger beroep heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, dient te worden bezien of de duur van de totale procedure voormelde termijn van vijf jaren te buiten gaat. De met het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof gemoeide tijd buiten beschouwing gelaten, bedraagt de totale duur van de procedure vier jaar en ruim elf maanden. De redelijke termijn van vijf jaren is derhalve niet overschreden. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
Proceskostenvergoeding
14. De staatssecretaris dient ten aanzien van [appellante sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij is, zoals [appellante sub 1] heeft verzocht, meegenomen dat zij een reactie op het arrest van het Hof heeft ingediend. Anders dan de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling heeft verzocht, worden de voorliggende zaak en de overige zes zaken die op dezelfde zitting zijn behandeld niet als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht aangemerkt. Hoewel de zaken op dezelfde zitting zijn behandeld en in die zaken door dezelfde persoon rechtsbijstand is verleend, is niet voldaan aan het vereiste dat diens werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn. De besluiten van de staatssecretaris en de aangevallen uitspraken in die zaken verschillen immers in betekenende mate van elkaar. Dat de zeven zaken thans op vergelijkbare wijze worden afgedaan, maakt dat niet anders.
Voor zover [appellante sub 1] heeft verzocht om vergoeding van de kosten voor de behandeling van het bezwaar, wordt overwogen dat de staatssecretaris deze kosten reeds heeft vergoed en dat [appellante sub 1] ter zitting bij de rechtbank haar beroep heeft ingetrokken voor zover dat betrekking had op de hoogte van deze proceskostenvergoeding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de incidenteel hoger beroepen van Malaysia Airlines en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu niet-ontvankelijk;
II. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 november 2013 in zaak nr. 13/153;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 9 juni 2011, kenmerk B-1-11-430.001, voor zover daarbij het verzoek van [appellante sub 1] om handhavend op te treden tegen Malaysia Airlines is afgewezen;
VI. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van dat besluit in stand blijven;
VII. wijst de verzoeken van [appellante sub 1] om schadevergoeding af;
VIII. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.227,50 (zegge: tweeduizend tweehonderdzevenentwintig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan [appellante sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Verheij w.g. Herweijer
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
640.