ECLI:NL:RVS:2016:2262
Raad van State — Uitspraak 


201601908/1/R6.
Datum uitspraak: 17 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
BP Europa SE - BP Nederland, onderdeel van de vennootschap naar buitenlands recht BP Europa SE, gevestigd te Hamburg (Duitsland), (hierna: BP)
appellante,
en
de raad van de gemeente Diemen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 januari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "CHW bestemmingsplan Bergwijkpark 2015" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft BP beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2016, waar BP, vertegenwoordigd door mr. G.F. Kwekel en A.A. Zonderop, bijgestaan door G.A.H. van Luyt, werkzaam voor Van Luyt taxateurs B.V., en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.J.L. Claassen, advocaat [NAAM], mr. D. Walraven-van Vliet, werkzaam bij de gemeente, ing. K.H. Troost en drs. R. van Veen zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan ziet op het Bergwijkpark Noord te Diemen. Dit betreft een kantorenpark, dat stamt uit de jaren '70 en '80 van de vorige eeuw. Het Bergwijkpark Noord kent een hoge leegstand als gevolg van een algehele vraaguitval op de kantorenmarkt. Mede omdat er grote alternatieve locaties voor kantoren in de nabijheid liggen, zoals de Zuidas, verwacht de raad niet dat het Bergwijkpark Noord zich als kantorenpark kan herstellen. Gelet hierop beoogt de raad met het plan de transformatie van het kantorenpark naar een woongebied. Daartoe voorziet het plan, naast de handhaving bij recht van de al aanwezige bestemmingen, in een negental wijzigingsgebieden waarvoor in de planregels wijzigingsbevoegdheden ten behoeve van woningbouw zijn opgenomen. Het is de bedoeling dat de transformatie gefaseerd wordt uitgevoerd; na de inwerkingtreding van het plan kunnen wijzigingsplannen worden vastgesteld om de huidige bestemmingen te wijzigen naar bestemmingen die een woongebied mogelijk maken.
2. Centraal in het plangebied voorziet het plan bij recht in een nieuw park. Dit park dient te gaan fungeren als de centrale ontmoetingsplaats van het nieuwe woongebied. Het park is onder meer voorzien ter plaatse van de weg Bergwijkdreef, die thans hoger is gelegen dan de gronden ten oosten ervan, waar woningen zijn beoogd. Volgens de raad is het uit een oogpunt van sociale veiligheid van belang dat de hoogteverschillen hier zo veel mogelijk verdwijnen. De Bergwijkdreef moet daarom worden verlaagd en zal ook anders worden gesitueerd. Thans is aan de Bergwijkdreef 6 een tankstation van BP gevestigd, waar de verkoop van motorbrandstoffen zonder LPG plaatsvindt.
De planregeling
3. Het plan voorziet ter plaatse van het tankstation in de bestemming "Groen".
Ingevolge artikel 9, lid 9.1, van de planregels zijn de voor "Groen" aangewezen gronden bestemd voor:
a. groenvoorzieningen;
b. park;
c. voet- en fietspaden [...].
4. De Afdeling stelt vast dat het tankstation in het plan niet als zodanig is bestemd. Het is gebracht onder het algemene overgangsrecht van artikel 24, lid 24.2, van de planregels, waarin het volgende is bepaald:
a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in lid 24.2, sub a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
c. Indien het gebruik, bedoeld in lid 24.2, sub a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
d. Lid 24.2, sub a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Het geschil
5. Het geschil ziet op de vraag of het tankstation als zodanig had moeten worden bestemd.
Juridisch kader
6. De Afdeling overweegt dat bestaand legaal gebruik in beginsel als zodanig in een bestemmingsplan dient te worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dat geval kan het bestaande legale gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht, mits de raad aannemelijk maakt dat het gebruik binnen de planperiode wordt beëindigd. Met het overgangsrecht wordt immers beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen.
De Afdeling overweegt verder, met verwijzing naar de uitspraken van 12 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC6389, en 23 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0372, dat bij de bepaling van het gewicht dat aan de gevestigde rechten en belangen moet worden toegekend in dit geval onder meer een rol speelt of het tankstation binnen de planperiode verplaatst kan worden dan wel een adequate financiële tegemoetkoming kan worden verstrekt.
Het beroep van BP
7. BP heeft betoogd dat het tankstation als zodanig had moeten worden bestemd. Door dit na te laten, heeft de raad volgens BP in strijd met de rechtszekerheid gehandeld. BP wijst hierbij erop dat het tankstation al 40 jaar legaal aanwezig is en bovendien zeer rendabel is. Volgens BP heeft de raad onvoldoende onderzocht of het tankstation zou kunnen worden ingepast in het plan. Zo zou, volgens BP, na verlaging van de gronden, visuele inpassing van het tankstation mogelijk zijn in het park, nu het desbetreffende perceel een relatief geringe oppervlakte van 1.100 m² heeft en specifieke voorzieningen kunnen worden getroffen, zoals het aanbrengen van gras op de luifel. Daarbij wijst BP erop dat de kleuren van BP - groen - passen bij een groene omgeving. Ook zou volgens BP het tankstation naar de rand van het park kunnen worden verplaatst. Ter zitting heeft BP aangevoerd dat een zogenaamde "build in"-locatie in het plangebied, waarbij het tankstation onder een woongebouw wordt gerealiseerd, een geschikt alternatief zou zijn. Volgens BP heeft de raad ten onrechte geen alternatieve locatie voor het tankstation in het plan opgenomen en voorts onvoldoende rekening gehouden met haar belangen, nu haar geen rendabele alternatieve locaties zijn aangeboden. Voorts heeft de raad in het minnelijke traject weliswaar een schadevergoeding voorgesteld, maar die is volgens BP niet voldoende.
7.1. De raad heeft toegelicht dat in dit geval een uitzondering moet worden gemaakt op de hoofdregel, die hiervoor onder 6 is weergegeven, dat bestaand legaal gebruik in beginsel als zodanig dient te worden bestemd.
De raad heeft namelijk nieuwe planologische inzichten voor de gronden waar thans het tankstation staat. De raad wenst hier ten behoeve van het nieuwe woongebied een centraal park te realiseren met groenvoorzieningen en wandel- of voetpaden. Daarbij wijst de raad erop dat in de nabijheid van het tankstation de Campus Diemen Zuid ligt, die bestaat uit 928 studentenwoningen. De raad acht het, mede gelet op de aanwezigheid van deze studentenwoningen, van belang een sociaal veilig park te creëren. Daarom wordt de hoger gelegen Bergwijkdreef verlaagd, zodat vanuit alle posities een goed zicht op het park bestaat. Ook moet de Bergwijkdreef worden verlegd, omdat die thans een doorgaande weg is die het gebied doorsnijdt. Dit brengt reeds met zich dat het hier aanwezige tankstation moet verdwijnen, aldus de raad.
Voor zover BP heeft aangevoerd dat het tankstation, na de verlaging van de Bergwijkdreef zou kunnen worden herbouwd in of aan de rand van het park en gelet op de groene kleurstelling van BP visueel inpasbaar is, heeft de raad gesteld dat het park als de centrale ontmoetingsplaats van het nieuwe woongebied dient te gaan fungeren, waarmee de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse wordt verbeterd. Het zou volgens de raad niet te verenigen zijn met het karakter van het park als ontmoetingsplaats dat het tankstation wordt herbouwd in het midden dan wel aan de rand van het park. Ook heeft de raad erop gewezen dat de beoogde sociale veiligheid dan niet kan worden bereikt. Voorts acht de raad het uit stedenbouwkundig oogpunt van belang dat het park een sterke landschappelijke component krijgt met een duidelijke begrenzing ten opzichte van de voorziene woonbebouwing eromheen. Behoud van het tankstation in of aan de rand van het park zou de gewenste duidelijke begrenzing deels teniet doen, aldus de raad. Ook wijst de raad erop dat herbouw van het tankstation ten koste zou gaan van het woon- en leefklimaat voor de bewoners van de woningen die ten oosten van het park zijn beoogd en met de voorkant aan de parkzijde zullen worden georiënteerd.
De raad heeft ook verschillende andere alternatieve locaties voor het tankstation in het plangebied bezien. Zo heeft de raad een alternatieve locatie in de zuidoostelijke hoek van het plangebied ongeschikt geacht, vanwege de eigendomssituatie aldaar. Voorts heeft de raad toegelicht dat een alternatieve locatie in de zuidwestelijke hoek van het plangebied ongeschikt is, uit oogpunt van verkeersveiligheid en vanwege de omstandigheid dat daar een busbaan is gepland. Ook heeft de raad erop gewezen dat in de besluitvorming aandacht is besteed aan een alternatieve locatie langs de Daalwijkdreef, maar dat een tankstation op die locatie verkeerskundig niet inpasbaar is.
7.2. De Afdeling stelt vast dat de raad heeft uiteengezet dat het van belang is om een sociaal veilig centraal park in het nieuwe woongebied te realiseren. Voorts heeft de raad verschillende alternatieve locaties voor het tankstation in het plangebied beoordeeld, maar geen van die locaties bleek geschikt. De Afdeling overweegt dat het standpunt van de raad dat een zwaarder gewicht toekomt aan het belang bij de realisatie van het centrale park dan aan de belangen van BP bij behoud van het tankstation op de huidige locatie dan wel elders in het plangebied, gelet op de hiervoor weergegeven door de raad gegeven toelichting en argumentatie, de toetsing in rechte kan doorstaan. De Afdeling overweegt verder ten aanzien van het eerst ter zitting door BP aangevoerde argument dat ook een alternatieve locatie voor het tankstation in het plangebied gelegen kan zijn in een zogenoemde "build in"- locatie, als volgt. De Afdeling overweegt dat niet is gebleken dat BP het alternatief van een "build in"-locatie niet in een eerder stadium naar voren had kunnen brengen. Voorts heeft de raad doordat dit eerst ter zitting naar voren is gebracht daar niet adequaat op kunnen reageren. Daarbij is ook van belang dat het geven van een adequate reactie in dit geval nadere bestudering zou vergen, gezien de omstandigheid dat een "build in"-locatie voor een tankstation in Nederland, hoewel het voorkomt, niet gebruikelijk is en voorts dat hiervoor vermoedelijk nader onderzoek noodzakelijk zal zijn. Onder deze omstandigheden treft het verwijt dat de raad dit alternatief niet heeft onderzocht geen doel.
Verder overweegt de Afdeling, met verwijzing naar de uitspraak van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:927, dat de Wet ruimtelijke ordening de raad niet verplicht om reeds in het kader van de bestemmingsplanprocedure over de mogelijkheden van een vervangende locatie volledige duidelijkheid te verschaffen. Overigens heeft de raad aan BP een alternatieve locatie voor het tankstation buiten het plangebied aangeboden, namelijk een locatie langs de Provinciale weg.
De Afdeling overweegt dat, indien het minnelijk overleg met BP over verplaatsing van het tankstation, naar bijvoorbeeld de laatstgenoemde alternatieve locatie, niet tot het gewenste resultaat leidt, de raad heeft aangegeven te zullen overgaan tot onteigening van de aan de orde zijnde gronden. De kosten die hiermee gemoeid zijn, kunnen volgens de raad worden gedekt door middel van uitgeefbare gronden die in handen zijn van de gemeente. BP wordt bij een eventuele onteigening op basis van de onteigeningswet in beginsel volledig schadeloos gesteld. Gelet op het vorenstaande gaat de Afdeling er van uit dat het tankstation binnen de planperiode verplaatst kan worden dan wel dat een adequate financiële tegemoetkoming aan BP wordt verstrekt. Derhalve heeft de raad aannemelijk gemaakt dat het tankstation binnen de planperiode wordt beëindigd.
Gelet op het vorenstaande doet zich in dit geval de uitzondering voor, die hiervoor in overweging 6 is weergegeven, op de hoofdregel dat bestaand legaal gebruik in beginsel als zodanig dient te worden bestemd. Het betoog faalt.
8. Voor zover BP in het beroepschrift voor het overige heeft verwezen naar de inhoud van haar zienswijze, overweegt de Afdeling dat in de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze.
BP heeft in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit in zoverre onjuist is. Het betoog faalt.
Conclusie
9. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Hieruit volgt dat de raad het tankstation niet als zodanig hoefde te bestemmen. Het gebruik als tankstation is op grond van het algemene overgangsrecht van artikel 24, lid 24.2, onder a, van de planregels echter feitelijk wel toegestaan, met inachtneming van hetgeen onder de leden b en c van dat artikellid is bepaald.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
w.g. Polak w.g. Van Loo
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2016
418.