ECLI:NL:RVS:2016:1388
Raad van State — Uitspraak 


201504743/1/A3.
Datum uitspraak: 25 mei 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 4 juni 2015 in zaak nr. 14/1225 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2014 heeft de minister [appellante] een boete van € 36.000,00 opgelegd.
Bij besluit van 11 juni 2014 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 juni 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2016, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. F.D.R. van Motman, werkzaam bij het ministerie, is verschenen.
Overwegingen
1. Op 18 april 2013 heeft op de openbare weg tegenover Dorpsstraat 143 te Oostknollendam een arbeidsongeval plaatsgevonden. Twee werknemers van [appellante], [werknemer A] en [werknemer B], waren daar bij een vrachtauto containers aan het wisselen. Op de vrachtauto stond een lege container met een inhoud van 6 m3 (hierna: de maxicontainer). [werknemer A] en [werknemer B] haalden een container met een inhoud van 3 m3 (hierna: de midicontainer) op. Die container werd met hijskettingen in de maxicontainer geplaatst. Vervolgens werden de hijskettingen van de midicontainer omgehangen naar de maxicontainer om deze op de grond te plaatsen. [werknemer B] kon niet goed bij de kettingen en klom op de midicontainer. Op hetzelfde moment had [werknemer A] zijn rechterhand op de rand van de maxicontainer geplaatst. De midicontainer zakte vervolgens verder weg in de maxicontainer. De rechterhand van [werknemer A] raakte bekneld tussen de maxicontainer en de midicontainer. Als gevolg daarvan moest de helft van vier vingers van zijn rechterhand worden geamputeerd.
2. De minister heeft [appellante] een boete opgelegd, omdat zij het gevaar om te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, niet heeft voorkomen of indien dat niet mogelijk was zoveel mogelijk beperkt. Dat is een overtreding van artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit, gelezen in verbinding met artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet. De minister heeft het boetenormbedrag van € 9.000,00 verviervoudigd omdat er een ziekenhuisopname was en blijvend letsel is.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister ten onrechte geen reden heeft gezien de boete te matigen. [werknemer A] was mentorchauffeur en had volgens de bijbehorende werkinstructie alleen toezicht moeten houden op de werkzaamheden van [werknemer B], de chauffeur. Die instructie was duidelijk en voldoende om het gevaar van beknelling te voorkomen en was ook opgesteld vanuit de gedachte dat anders risico’s ontstaan en onvoldoende toezicht is op de chauffeur. De gevaarzetting en het ongeval hebben zich alleen voorgedaan omdat [werknemer A] zich niet aan de werkinstructie heeft gehouden. Dat was niet voorzienbaar. Van haar kon niet worden verwacht dat zij concreter in de werkinstructies had moeten wijzen op het gevaar van beknelling, aldus [appellante]. De rechtbank heeft om dezelfde reden miskend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de instructie dat collega’s contact met elkaar moeten zoeken alvorens de installatie te bedienen, onvoldoende is voor matiging van de boete.
Verder betoogt [appellante] dat zij heeft voldaan aan de overige matigingsgronden. [werknemer A] was een ervaren chauffeur die bij zijn vorige werkgever veiligheidsinstructies heeft ontvangen. [appellante] heeft hem met [werknemer B] meegestuurd om toezicht te houden en heeft daarmee maatregelen getroffen ter bescherming van de chauffeur. Laatstgenoemde was ook niet het slachtoffer. Het kan niet zo zijn dat zij toezichthouders met de toezichthouders moet meesturen, omdat daarmee een oneindige reeks toezichthouders nodig is.
De rechtbank heeft verder miskend dat de minister vanwege het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aanleiding had moeten zien de boete te matigen. De rechtbank heeft louter de financiële gevolgen bij haar oordeel betrokken en niet de overige omstandigheden van het geval, die in de voorgaande twee alinea’s zijn uiteengezet. Een mentor wordt juist ingezet om ongevallen te voorkomen, maar het ongeval heeft plaatsgevonden omdat die zich niet aan zijn werkinstructies heeft gehouden.
3.1. Volgens artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de beleidsregel), zoals die luidde ten tijde van de overtreding, kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
1°. indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving, deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en de verdere nodige maatregelen heeft getroffen wordt de bestuurlijke boete gematigd met een derde;
2°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete gematigd met nog een derde; en
3°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2136, artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel buiten beschouwing gelaten, omdat deze niet was aangepast aan de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1421. De voorwaarden voor matiging van de boete waren cumulatief, hetgeen betekende dat ook indien een werkgever had voldaan aan de tweede en derde matigingsgrond, de boete niet gematigd werd indien niet was voldaan aan de eerste matigingsgrond. Gelet op de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 zal ook thans artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel, zoals die luidde ten tijde van de overtreding, buiten beschouwing worden gelaten.
3.2. Met ingang van 18 december 2015 heeft de minister de beleidsregel aangepast en een nieuw elfde lid aan artikel 1 toegevoegd, ter uitvoering van voormelde uitspraken van de Afdeling.
Volgens dat lid kan, indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
In dit lid is een extra matigingsgrond opgenomen ten opzichte van het lid zoals dat luidde ten tijde van de overtreding en wordt de boete bovendien telkens met 25% gematigd in plaats van met een derde. Gelet op hetgeen hierna onder 3.3 en 3.4 is overwogen, zal toepassing van artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel zoals dat thans luidt niet leiden tot een andere uitkomst dan toepassing van artikel 1, elfde lid zoals dat luidde ten tijde van de overtreding. De Afdeling zal daarom toepassing geven aan artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel zoals dat luidde ten tijde van de overtreding, doch zonder de gronden voor matiging als cumulatief te behandelen.
3.3. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat een werkinstructie bestond waaruit volgt dat een mentorchauffeur alleen toezicht diende te houden op de werkzaamheden van de chauffeur die hij begeleidde. Een werkinstructie waaruit dat volgt heeft [appellante] niet overgelegd. Bovendien heeft [werknemer A] op 13 mei 2013 tegenover een inspecteur verklaard dat hij als mentorchauffeur de autopapieren en benodigdheden naloopt, de bandenspanning controleert, schade inventariseert, het rijgedrag observeert en instructies geeft over het rijden, de boordcomputer uitlegt en leert bedienen en helpt containers los en vast te maken.
Nu [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat een werkinstructie bestond waaruit volgt dat een mentorchauffeur alleen toezicht diende te houden op de werkzaamheden van de chauffeur die hij begeleidde, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat [werknemer A] zijn werkinstructie niet heeft overtreden. Het ongeval was daarom voorzienbaar en van [appellante] kon worden verlangd dat zij dit risico inventariseerde voor het ongeval.
De rechtbank heeft verder terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de minister ten onrechte geen aanleiding heeft gezien de boete te matigen omdat in de werkinstructie was opgenomen dat contact moest worden gezocht met collega’s alvorens de belading te bedienen. Die instructie is zeer algemeen en ziet voorts niet op beknellingsgevaar.
De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de minister zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat niet is voldaan aan het eerste criterium van artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel.
3.4. Niet van belang is of [werknemer A] bij zijn vorige werkgever instructies heeft ontvangen. Voor een geslaagd beroep op de tweede matigingsgrond die is vervat in artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel is van belang dat de werkgever van de werknemer die het ongeval heeft gehad voldoende instructies heeft gegeven. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij dat heeft gedaan.
Tevens bestaat geen aanleiding voor matiging van de boete omdat van [appellante] niet kon worden verlangd dat zij op [werknemer A] toezicht hield. Zoals de minister ter zitting van de Afdeling heeft verklaard, wordt in een geval als dit niet verlangd dat de werkgever permanent toezicht houdt op de mentor, maar dat die bij tijd en wijle toezicht op hem houdt. [appellante] heeft niet gesteld dat zij dat heeft gedaan.
3.5. Nu geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de boete had moeten matigen vanwege de omstandigheden die [appellante] heeft aangevoerd in overweging 3, heeft de rechtbank terecht ook geen grond gezien de boete te matigen met toepassing van artikel 3:4, tweede lid, of artikel 5:46, tweede lid, van de Awb vanwege diezelfde omstandigheden.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Reuveny
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2016
622.