ECLI:NL:CBB:2016:247
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 14/644
5101
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 augustus 2016 in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: mr. R. Scholten),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries en A. Aalmers).
Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellanten voor het jaar 2013 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).
Bij besluit van 18 augustus 2014 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard en de bedrijfstoeslag van appellanten voor het jaar 2013 opnieuw vastgesteld.
Appellanten hebben tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
Bij besluit van 10 februari 2015 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I vervangen, het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard en de bedrijfstoeslag van appellanten voor het jaar 2013 opnieuw vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 januari 2016. Appellant [naam 2] is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellanten
.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Het College heeft het onderzoek in deze zaak ter zitting gesloten.
Op 24 mei 2016 heeft het College van verweerder ontvangen een besluit van verweerder van 20 mei 2016 (het bestreden besluit III). Bij dit besluit heeft verweerder het bestreden besluit II vervangen, het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard en de bedrijfstoeslag van appellanten voor het jaar 2013 opnieuw vastgesteld.
Het College heeft bij beschikking van 1 juni 2016 het onderzoek heropend.
Bij brief van 28 juni 2016 hebben appellanten het College bericht dat zij geen belang meer hebben bij een beoordeling van het beroep gericht tegen de bestreden besluiten I en II, dat aan hun bezwaren ten aanzien van perceel 12 is tegemoetgekomen en dat het beroep zich specifiek richt tegen de vaststelling van perceel 10.
Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven. Het College heeft het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1
Appellanten zijn landbouwers en hebben met de Gecombineerde opgave 2013 om uitbetaling van hun toeslagrechten verzocht. Hiervoor hebben appellanten 14 percelen met een totale oppervlakte van 27.09 ha opgegeven. Bij het primaire besluit heeft verweerder de goedgekeurde oppervlakte vastgesteld op 25.31 ha. Dit resulteert, gelet op de afgekeurde en gesanctioneerde oppervlakte van 5.07 ha, in een kortingsbedrag van € 3.511,23. Verweerder heeft de bedrijfstoeslag 2013 van appellanten vastgesteld op € 13.733,60.
1.2
Bij het bestreden besluit I heeft verweerder de bezwaren van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard en de goedgekeurde oppervlakte vastgesteld op 25.60 ha. Dit resulteert, gelet op de totale afgekeurde en gesanctioneerde oppervlakte van 4.20 ha, in een kortingsbedrag van € 2.908,69. Verweerder heeft de bedrijfstoeslag 2013 van appellanten opnieuw vastgesteld op € 14.254,47. Dit heeft geleid tot een nabetaling van € 520,87 aan appellanten en een vergoeding van de kosten van het meetrapport aan appellanten van
€ 176,25.
1.3
Op 10 oktober 2014 heeft er een controle plaatsgevonden door een inspecteur van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) op het bedrijf van appellanten. Van deze controle is een zogenoemd “Rapport fysieke controles” (het rapport) opgemaakt, gedateerd
14 oktober 2014. De inspecteur heeft in het rapport onder andere het volgende vermeld:
“(…)
P10 is grasland. Het perceel is geheel omheind. Er is een drinkvoorziening aangelegd, waardoor het perceel is ingericht voor het houden van vee. Op het moment van controle wordt dit perceel begraasd door 9 runderen (incl. jongvee). Het betreft een hollebollig perceel, met enkele diepe delen, die ten tijde van de controle droog staan. Aan de noordoostelijke kant van het perceel ligt langs de [adres] een laaggelegen deel. Op dit deel staan op de drassige grond hogere planten als bies en rus. Het onderscheid is duidelijk vanaf de dijk aan het kleurverschil in vegetatie te zien (zie foto 1). Dit laaggelegen deel is natuurlijk grasland, maar dit vormt gezien de omheining één geheel met het blijvend grasland op de rest van perceel 10. Hoewel er hoefsporen van het rundvee in dit deel zijn te zien, worden planten als rus en bies gezien de lengte ervan door het rundvee veelal ontzien. De oorzaak hiervan ligt ook in het voorradig zijn van goed gras op het overige deel van perceel 10. Toch wordt er ook gegraasd op dit noordoostelijk laaggelegen deel (zie foto 2). In het noordoostelijk laaggelegen deel komen hogere planten als bies en (pit)rus voor, maar grassen (zie foto 8, 9, 10) en kruidachtige planten (foto 11) groeien hier overal tussen. Er is één gedeelte waar bies en rus het gras duidelijk overheersen. Dat betreft een zeer laag deel dat zuidoostelijk van de poel ligt (zie foto 6). Dichter naar de [adres] groeit overwegend riet (zie foto 4). Tussen het riet langs de omheining (zie foto 5) zijn open plekken met een beginnende verruiging (zie foto 3). Met een meting heb ik zo goed mogelijk getracht een grens vast te stellen van het begraasde deel van perceel 10, waarbij op het noordoostelijk laaggelegen deel de zichtbaar kort begraasde delen tussen bies (zie foto 7) zijn meegenomen in de meting. Perceel 10 is gemeten met een GPS Satcon met een oppervlakte van 3,7181 ha, afgerond 3,72 ha en een omtrek van 2092 meter. Tevens heb ik nog een lijnmeting in perceel 10 gedaan van de grens waar oostelijk hoofdzakelijk riet groeit. Op de bijlage plattegrond ligt oostelijk van deze lijnmeting de rietkraag met de open verruigde plekken. Als bijlage zijn enkele foto’s (zie foto’s 1 tot en met 11) van de vegetatie op perceel 10 gevoegd.
(…)”
1.4
Bij het bestreden besluit II heeft verweerder de goedgekeurde oppervlakte van de percelen vastgesteld op 25.91 ha. Dit resulteert, gelet op de totale afgekeurde en gesanctioneerde oppervlakte van 3.27 ha, in een kortingsbedrag van € 2.264,60. Verweerder heeft de bedrijfstoeslag 2013 van appellanten vastgesteld op € 14.811,27. Dit heeft geleid tot een nabetaling aan appellanten van € 556,80 en tevens de betaling van € 10,11 aan wettelijke rente.
2.	Bij het bestreden besluit III heeft verweerder de goedgekeurde oppervlakte van de percelen vastgesteld op 25.98 ha. Dit resulteert, gelet op de totale afgekeurde en gesanctioneerde oppervlakte van 3.06 ha in een kortingsbedrag van € 2.119,16. Verweerder heeft de bedrijfstoeslag 2013 van appellanten vastgesteld op € 14.936,99. Dit heeft geleid tot een nabetaling aan appellanten van € 125,72. Ten aanzien van perceel 10 heeft verweerder van de door appellanten opgegeven oppervlakte van 4.50 ha een oppervlakte van 3.72 ha goedgekeurd. Verweerder heeft daartoe uiteengezet dat hij moet uitgaan van de subsidiabele oppervlakte. Omdat de kadastrale oppervlakte ook niet subsidiabele elementen bevat, kan verweerder deze kadastrale maten niet overnemen. Wat betreft de subsidie in het kader van het Subsidiestelsel Natuur en Landschap (SNL-subsidie) heeft verweerder erop gewezen dat de wijziging van het referentieperceel heeft plaatsgevonden na de beoordeling in het kader van die subsidie. Het drassige deel bestaat uit pitrus en is daarom niet meegenomen als subsidiabele oppervlakte. Tijdens de fysieke controle is voor perceel 10 geconstateerd dat aan de oostzijde van dit perceel voornamelijk riet ligt. Riet is niet subsidiabel.
3.1
Ingevolge artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van
19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 73/2009), zoals deze ten tijde en voor zover hier van belang gold, wordt de steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Onder subsidiabele hectare wordt ingevolge het tweede lid van dat artikel verstaan: om het even welke landbouwgrond van het bedrijf (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit (…). De betrokken hectaren moeten op om het even welk moment in een kalenderjaar aan de subsidiabiliteitsvoorwaarde voldoen.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder h, van deze verordening is landbouwgrond grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.
3.2
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van
29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 1120/2009) worden de begrippen “bouwland”, “blijvende teelten”, “blijvend grasland” en “grasland” gedefinieerd.
In artikel 2, aanhef en onder 1, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (Verordening 1122/2009) is bepaald dat onder perceel landbouwgrond moet worden verstaan een aaneengesloten stuk grond dat door één landbouwer is aangegeven en dat niet meer dan één enkele gewasgroep omvat; in het geval echter dat in het kader van de onderhavige verordening een afzonderlijke aangifte van het gebruik van een oppervlakte binnen een gewasgroep nodig is, wordt het perceel landbouwgrond, indien noodzakelijk, verder begrensd door dat specifieke gebruik; de lidstaten mogen aanvullende criteria vaststellen voor een verdere afbakening van een perceel landbouwgrond.
3.3
Ingevolge artikel 21a, eerste lid, van de Regeling worden heide en natuurlijk grasland als subsidiabele hectare als bedoeld in artikel 34, tweede lid, van Verordening 73/2009 in aanmerking genomen indien deze percelen gedurende het betreffende premiejaar door gemiddeld minimaal 0,15 GVE per hectare worden begraasd door schapen, geiten of runderen.
Ingevolge artikel 21a, vierde lid, van de Regeling komt, indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van Verordening 73/2009.
4. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op de bestreden besluit II en III. Bij brief van
28 juni 2016 hebben appellanten verklaard geen belang meer te hebben bij de beoordeling van hun beroep tegen de bestreden besluiten I en II, zodat het beroep van appellanten gericht tegen deze besluiten niet-ontvankelijk is. Aan hetgeen appellanten in de brief van 28 juli 2016 ten aanzien van de zorgvuldigheid van die besluiten hebben opgemerkt, komt het College dus niet meer toe.
5. Appellanten voeren aan dat verweerder de oppervlakte van perceel 10 ten onrechte kleiner heeft vastgesteld dan zij hebben opgegeven. Appellanten wijzen erop dat het moment van de controle van perceel 10 niet representatief is, omdat de controle heeft plaatsgevonden aan het einde van het weideseizoen. Het perceel begint in deze tijd van het jaar te vernatten en hierdoor is niet het juiste beeld van de vegetatie zichtbaar. Appellanten wijzen voorts erop dat de inspecteur ondanks deze beperkingen heeft vastgesteld dat het gehele perceel geschikt is om te beweiden gezien de afrastering. De hoefafdrukken die door de inspecteur zijn waargenomen, wijzen er ook op dat het gehele perceel daadwerkelijk beweid is. Daarbij betogen appellanten dat er gekeken dient te worden naar de hoofdaanwending/vegetatie van het perceel en dat is in dit geval gras. Appellanten verwijzen hierbij naar artikel 34 van Verordening 73/2009, artikel 2 van Verordening 1122/2009 en artikel 21a, vierde lid van de Regeling. Appellanten stellen dat de uitgesloten stukken ook behoren tot perceel 10 en dat het riet, als het jong is kan worden beweid, en dat het riet, wanneer het verhardt, wordt gemaaid/geklepeld zodat de grasvegetatie weer meer kans krijgt. Datzelfde geldt voor pitrus.
Appellanten wijzen ten slotte erop dat hun opvatting wordt gedeeld door Dienst Landelijk Gebied en door Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland, die een gedeelte van perceel 10 ter grootte van 3.90 ha als botanisch grasland in het kader van de aanvraag voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer – onderdeel van het SNL – aanmerken. De definitie botanisch grasland geeft al voldoende aan dat er sprake is van een gevarieerde vegetatie. Appellanten stellen dat de totale oppervlakte van perceel 10 – het SNL-perceel in combinatie met het gedeelte van 0.41 ha wat enkel voor de bedrijfstoeslag in aanmerking komt – op 4.31 ha uitkomt. Dit komt ook overeen met de 4.29 ha uit het meetrapport dat appellanten zelf hebben laten doen. Ter zitting van het College hebben appellanten nog erop gewezen dat verweerder maar liefst drie maal een andere oppervlakte voor perceel 10 heeft vastgesteld. Dat geeft volgens appellanten geen blijk van een zorgvuldige besluitvorming.
6.1
Het College stelt vast dat appellanten perceel 10 bij de Gecombineerde opgave hebben opgegeven met een oppervlakte van 4.50 ha en dat verweerder bij het bestreden besluit III een subsidiabele oppervlakte van 3.72 ha heeft goedgekeurd. De controleur heeft bij de controle op 10 oktober 2014 geconstateerd dat bies en rus het gras duidelijk overheersen op een zeer laag deel dat zuidoostelijk van de poel ligt, dat dichter naar de [adres] overwegend riet groeit en dat tussen het riet langs de omheining open plekken zijn met een beginnende verruiging. De controleur heeft een en ander geadstrueerd aan de hand van de bij het rapport gevoegde foto’s 6, 4, 5 en 3, alsmede aan de hand van de overzichtsfoto 10. De door verweerder van perceel 10 overgelegde luchtfoto 2013 en de winterfoto 2013 stemmen daarmee overeen, nu daarop is te zien dat de door de controleur buiten de meting gehouden perceelsgedeelten in kleur en structuur zichtbaar afwijken van de overige perceelsgedeelten die door de controleur zijn meegenomen in de meting en die vervolgens door verweerder als grasland zijn aangemerkt en subsidiabel zijn geacht. In dit licht bezien ziet het College in hetgeen appellanten hebben aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het moment van de controle van perceel 10 niet representatief is. Appellanten hebben voorts niet specifiek en onderbouwd aangegeven ten aanzien van welke perceelsgedeelten de riet- en rusbegroeiing dermate bescheiden is dat niet kan worden staande gehouden dat die gedeelten in 2013 grotendeels uit rus en riet bestonden (vergelijk de uitspraak van het College van 20 mei 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BQ5723).
6.2
Op basis van de bevindingen van de controleur en op basis van de door verweerder overgelegde luchtfoto 2013 en de winterfoto 2013 foto’s, is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de afgewezen delen van perceel 10 in 2013 grotendeels uit rus en riet bestonden. Rus en riet vallen niet onder de definitie van blijvend grasland of (natuurlijk) grasland als bedoeld in artikel 2 van Verordening 1120/2009. Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat ten aanzien van die delen van het perceel geen sprake is van blijvend grasland of (natuurlijk) grasland in evenbedoelde zin, zodat die delen niet kunnen worden aangemerkt als landbouwgrond als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder h, van Verordening 73/2009 en om die reden niet subsidiabel zijn. Het College deelt dan ook niet het standpunt van appellanten dat perceel 10 alleen uit landbouwgrond bestaat. Dat het gehele perceel is omheind en dat de runderen over het gehele perceel kunnen lopen en grazen en dat aan appellanten een SNL-subsidie is verleend waarbij de nu afgewezen delen van perceel 10 zijn aangemerkt als botanisch grasland, is niet van doorslaggevend belang voor het antwoord op de vraag of deze delen van perceel 10 voor de bedrijfstoeslag 2013 als blijvend of natuurlijk grasland moeten worden aangemerkt en in die zin subsidiabel zijn.
6.3
Tot slot betekent het feit dat verweerder drie maal een andere oppervlakte voor perceel 10 heeft vastgesteld niet dat de door verweerder op basis van de bevindingen van de controleur bij het bestreden besluit III vastgestelde oppervlakte van perceel 10 onjuist is.
7. Het beroep gericht tegen het bestreden besluit III is dus ongegrond.
8. Aangezien het instellen van beroep heeft geleid tot een nieuw, voor appellanten gunstig besluit, waarmee gedeeltelijk aan het beroep is tegemoetgekomen, acht het College termen aanwezig om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de kosten die appellanten in verband met de beroepsprocedure hebben moeten maken. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 496,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). Appellanten en niet hun gemachtigde heeft het beroep ingesteld, zodat voor het indienen van het beroepschrift geen punt wordt toegekend.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gericht tegen de bestreden besluiten I en II niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit III ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan appellanten te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van
€ 496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 augustus 2016.
w.g. A. Venekamp	w.g. W.M.J.A. Duret