ECLI:NL:RBMNE:2016:2756
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/4539
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 mei 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A. van den Berg),
en
Achmea Zorgkantoor, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Gezer).
Procesverloop
Op 21 augustus 2014 heeft verweerder een zogenoemde verantwoordingsbeschikking genomen over de periode van 19 mei 2014 tot en met 30 juni 2014 waarbij verweerder heeft vastgesteld dat eiseres over die periode geen zorg heeft verantwoord.
Op 17 februari 2015 heeft verweerder een verantwoordingsbeschikking genomen over de periode van 17 maart 2014 tot en met 13 april 2014, waarbij een door eiseres verantwoord bedrag van € 2.819,92 is afgekeurd.
Over de periode van 14 april 2014 tot en met 18 mei 2014 heeft verweerder op 17 februari 2015 een afzonderlijke verantwoordingsbeschikking genomen, waarbij verweerder een door eiseres verantwoord bedrag van € 4.030,66 heeft afgekeurd.
Eiseres heeft tegen deze verantwoordingsbeschikkingen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 22 juli 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 april 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2015 is de Algemene wet bijzondere ziektekosten (Awbz) en de daarop gebaseerde regelgeving komen te vervallen. Op grond van het van toepassing zijnde overgangsrecht is op dit geschil het recht van toepassing zoals dat voor 1 januari 2015 en ten tijde van belang gold.
2. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Aan eiseres is bij drie afzonderlijke besluiten van 10, 11 en 18 juli 2014 over de periode van 17 maart 2014 tot en met 31 december 2014 een persoonsgebonden budget (pgb) toegekend van (netto) € 33.127,25.
In een verantwoordingsformulier, gedateerd 22 juli 2014 en voorzien van een stempel van [A] , is over de periode van 14 april 2014 tot en met 18 mei 2014 een bedrag van € 4.030,66 aan zorg verantwoord, verleend door Stichting de [naam] .
In een  verantwoordingsformulier, gedateerd 22 juli 2014 en voorzien van een stempel van [A] , is over de periode van 19 mei 2014 tot en met 30 juni 2014 geen zorg verantwoord.
In een verantwoordingsformulier, ondertekend door de bewindvoerder [X] van [A] op 24 juli 2014, is over de periode van 17 maart 2014 tot en met 13 april 2014 een bedrag van € 2.819,92 aan zorg verantwoord, verleend door Stichting de [naam] .
Verweerder heeft vervolgens de onder ‘procesverloop’ genoemde verantwoordingsbeschikkingen genomen.
3. Ter zitting heeft de rechtbank aan de orde gesteld of de zogenoemde verantwoordingsbeschikkingen als besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten worden aangemerkt en hoe deze besluiten zich verhouden tot  vaststellingsbesluiten. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de verantwoordingsbeschikkingen niet als vaststellingsbesluiten moeten worden aangemerkt. De verantwoordingsbeschikkingen zijn volgens verweerder gericht op rechtsgevolg omdat verweerder hierin aan de betrokkene meedeelt of de verantwoorde zorg uit het pgb kan worden betaald.
4. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
5. De rechtbank is van oordeel dat de zogenoemde verantwoordingsbesluiten, voor zover daarbij verantwoorde bedragen worden afgekeurd, zoals in het geval van eiseres, als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb moeten worden aangemerkt. Indien verweerder op basis van een verantwoording als bedoeld in artikel 2.6.9. eerste lid aanhef en onder e, van de Regeling subsidies AWBZ (Rsa) van mening is dat een voorschot is gebruikt voor andere betalingen dan betalingen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, van laatstgenoemd artikel, is het zorgkantoor ingevolge artikel 2.6.13, eerste lid, van de Rsa gehouden dit binnen zes weken na ontvangst van de desbetreffende verantwoording aan de verzekerde mee te delen. Een dergelijke mededeling bevat een rechtsoordeel dat de betrokkene de verplichting als bedoeld in artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rsa heeft geschonden. De rechtbank heeft bij zijn oordeel, dat een mededeling als de onderhavige als een besluit moet worden aangemerkt, van belang geacht dat het onevenredig bezwarend voor een betrokkene is om de na afloop van het kalenderjaar volgende subsidievaststelling te moeten afwachten om in rechte beoordeeld te krijgen of de door hem ingekochte zorg in het kader van de Rsa als subsidiabele zorg moet worden aangemerkt. Dit zou immers impliceren dat hij ofwel de door hem ingekochte zorg zou moeten staken met de kans dat hij ten onrechte verstoken is gebleven van de beoogde zorg ofwel dat hij deze voortzet en na afloop van het kalenderjaar bij de vaststelling van het pgb het risico loopt van een terugvordering van de betaalde voorschotten. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de CRvB van 24 november 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BK4988). In deze uitspraak wordt verwezen naar bepalingen in de per 1 januari 2006 vervallen Regeling subsidies AWBZ en Ziekenfondswet. De rechtbank ziet evenwel geen aanleiding om thans tot een ander oordeel te komen nu de bepalingen waarop een verantwoordingsbeschikking op grond van de Rsa wordt genomen naar hun aard en strekking gelijk zijn aan de door de CRvB genoemde bepalingen. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat verweerder naar aanleiding van voornoemde uitspraak van de CRvB de redactie van artikel 2.6.13, eerste lid, van de Rsa heeft gewijzigd waarmee is vastgelegd dat het oordeel over de tussentijdse verantwoording een beschikking is in de zin van de Awb (Staatscourant 2010, 21164, onder onderdeel R).
6. De rechtbank laat in het midden of een verantwoordingsbeschikking voor zover dit een goedkeuring van door de budgethouder verantwoorde bedragen behelst, ook als besluit in de zin van de Awb moet worden aangemerkt, nu dit in deze zaak niet aan de orde is.
Ten overvloede wijst de rechtbank erop dat in de verantwoordingsbeschikkingen veelal het voorbehoud wordt gemaakt dat er een administratief vooronderzoek kan plaatsvinden op de uitgaven voor zorg die al akkoord zijn bevonden wat kan leiden tot een wijziging in de geaccordeerde bedragen. De vraag is of gezien dit voorbehoud, de mededeling dat de verantwoorde bedragen zijn goedgekeurd eveneens een rechtsoordeel van verweerder bevat. De handelwijze dat eerst bedragen worden goedgekeurd waarna deze na een intensieve controle weer kunnen worden afgekeurd is bovendien weinig inzichtelijk en kan leiden tot misverstanden bij de budgethouders over de status van de door hen afgelegde verantwoording.
De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de CRvB van 9 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1374). Bovendien kan deze werkwijze leiden tot verwarring indien het bestuursorgaan ondanks goedkeuring overgaat tot intrekking of vermindering van de subsidie met toepassing van artikel 4:48 van de Awb dan wel (aan het eind van het subsidiejaar) lager vaststelt met toepassing van artikel 4:46 tweede lid van de Awb.
7. De rechtbank zal het beroep van eiseres inhoudelijk beoordelen.
8. De rechtbank stelt vast dat de drie verantwoordingsformulieren zijn ondertekend door de bewindvoerder van eiseres terwijl bij beschikking van de kantonrechter van 17 juli 2014 het bewind over de goederen van eiseres al was opgeheven. Eiseres is door verweerder in bezwaar alsnog in de gelegenheid gesteld om de afgewezen bedragen over de periode van 17 maart 2014 tot en met 18 mei 2014 en de nul-verantwoording over de periode van 19 mei 2014 tot en met 30 juni 2014 te onderbouwen. Gelet hierop zijn de onbevoegd door de bewindvoerder ondertekende verantwoordingsformulieren niet  meer  van invloed op de onderhavige procedure en is eiseres door deze handelwijze in het kader van deze procedure in elk geval niet in haar belangen geschaad.
9. Verweerder heeft naar aanleiding van hetgeen in bezwaar naar voren is gekomen de eerder afgekeurde zorgkosten voor een bedrag van € 6.850,- niet alsnog goedgekeurd omdat eiseres heeft verklaard dat zij in de periode van 17 maart 2014 tot en met 18 mei 2014 geen zorg heeft ontvangen van de [naam] . De zorgkosten voor de zorg die [K] aan eiseres heeft verleend in de periode van 19 mei 2014 tot en met 30 juni 2014, heeft verweerder afgewezen omdat eiseres [K] contant heeft betaald.
10. De rechtbank stelt voorop dat op grond van de pgb-regelgeving verweerder vooraf pgb-voorschotten dient te betalen en eerst achteraf beoordeelt of het pgb op juiste wijze is besteed.
De keuze voor een pgb brengt voorts verplichtingen met zich. Voor zover van belang wordt ingevolge artikel 2.6.9 van de Rsa bij de verlening van een pgb aan de verzekerde de verplichting opgelegd om het budget te besteden aan AWBZ-zorg zoals in de Rsa omschreven, en het desgevraagd overleggen van een zorgovereenkomst, declaraties en rekeningafschriften. Ook dient er uiteindelijk een verantwoording te worden afgelegd over de besteding van het verleende pgb. Verder is in artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder j, van de Rsa, voor zover van belang, bepaald dat de verzekerde uitsluitende girale betalingen aan de zorgverlener verricht. Eiseres is op voormelde verplichtingen gewezen middels de bijlage bij het aanvraagformulier voor het pgb. Door dit aanvraagformulier te tekenen geeft eiseres (of haar bewindvoerder) aan kennis te hebben genomen van de verplichtingen voor de budgethouder. Daarnaast is eiseres ook bij de toekenning van het pgb, bijvoorbeeld in de ‘toekenningsbeschikking PGB’ van 10 juli 2014, gewezen op haar verplichtingen.
11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de verantwoorde kosten voor de [naam] van € 6.850,58 terecht heeft afgekeurd omdat eiseres, zoals zij ter zitting desgevraagd heeft bevestigd, in de periode van 17 maart 2014 tot en met 18 mei 2014 geen zorg heeft ontvangen van de [naam] (eiseres heeft in die periode uitsluitend het genot van woonruimte gehad, maar voor verblijf had zij geen indicatie verkregen). Eiseres heeft wel facturen van de [naam] overgelegd, waaronder een factuur gedateerd 21 mei 2014 waaruit blijkt dat over de periode van 1 mei 2014 tot en met 18 mei 2014 een bedrag van € 5.569,40 in rekening is gebracht voor geboden zorg. Nu eiseres heeft verklaard dat zij geen zorg heeft ontvangen van de [naam] kan aan deze factuur echter geen waarde worden toegekend. De kosten van de door [K] verleende zorg over de periode van 19 mei 2014 tot en met 30 juni 2014, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht afgekeurd omdat niet is voldaan aan het vereiste van girale betaling neergelegd in artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder j van de Rsa.
12. Gelet op wat hiervoor is vastgesteld en overwogen is eiseres de bij de verlening van het pgb opgelegde verplichtingen niet nagekomen. De stelling van eiseres dat verweerder haar niet kan tegenwerpen dat zij haar verplichtingen niet is nagekomen omdat haar geen verwijt treft, kan eiseres niet baten. In het kader van de verantwoording van de besteding van het ontvangen pgb (hetgeen te onderscheiden is van de vaststelling en eventueel terugvordering van het pgb, zoals hierna in overweging 13. is toegelicht) is immers in beginsel uitsluitend van belang of aan de door of krachtens de wet gestelde verplichtingen is voldaan, ongeacht de vraag of de schending van die verplichting aan de budgethouder kan worden verweten. Daarnaast moet het handelen van een (wettelijk) vertegenwoordiger en daarmee ook van de bewindvoerder van de budgethouder aan de budgethouder worden toegerekend. Het uitgangspunt dat de verantwoording van de besteding van het pgb de eigen verantwoordelijkheid is van de budgethouder blijft immers overeind indien het beheer van het pgb aan een derde - bijvoorbeeld een bewindvoerder - is uitbesteed. Ook als daardoor de besteding van het pgb niet kan worden verantwoord, komt dit voor rekening en risico van eiseres. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de CRvB van 3 december 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:4035). Hoewel de rechtbank zich goed in de positie van eiseres als kwetsbare en zorgafhankelijke burger kan verplaatsen, zal eiseres bij de huidige regeling van de pgb-verstrekking zijn aangewezen op het langs civielrechtelijke weg aanspreken van haar bewindvoerder of zorgverlener indien zij van mening is dat zij hun taak niet goed hebben uitgevoerd.
13. Ook de stelling van eiseres ter zitting dat buiten haar medeweten is betaald aan de [naam] voor zorg die niet is geleverd, is een omstandigheid die de rechtbank niet kan betrekken bij de beoordeling van dit geding. In deze procedure staat slechts ter toetsing of eiseres de aan het pgb verbonden verplichtingen niet is nagekomen. Pas bij het lager vaststellen van het pgb op grond van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb is verweerder gehouden om een belangenafweging te maken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 3 december 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:4035) waarbij verweerder de door eiseres in dat kader aangevoerde feiten en omstandigheden dient te betrekken.
14. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Slootweg, rechter, in aanwezigheid van mr. N.R. Hoogenberk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
12 mei 2016.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.