ECLI:NL:CBB:2016:125
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/311 en 16/312
11351
uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 mei 2016 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Holland Pets B.V., te Hapert, verzoekster
(gemachtigde: mr. [NAAM]. N. Wouters),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. W.L.C. Rijk).
Procesverloop
Bij besluit van 21 april 2016 (besluit 1) heeft verweerder de beslissing tot toepassing van spoedbestuursdwang op 11 april 2016 wegens overtreding van artikel 2.32 van de Regeling handel levende dieren en levende producten (Regeling handel) door verzoekster, op schrift gesteld.
Bij besluit van 22 april 2016 (besluit 2) heeft verweerder een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwd) en de Wet dieren en aan verzoekster een aantal maatregelen opgelegd.
Verzoekster heeft tegen beide (primaire) besluiten bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verzoekster is verschenen [naam 1] . Namens verweerder is voorts verschenen [naam 2] , [naam 3] , inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), [naam 4] , dierenarts en [naam 5] , dierenarts.
Overwegingen
1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van de primaire besluiten, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
2. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten.
2.1
Verzoekster importeert, fokt en houdt honden op twee bedrijfslocaties, aan de [adres 1] te [plaats 2] en de [adres 2] te [plaats 1] . Op 11 april 2016 zijn 88 pups afkomstig uit Hongarije aangekomen op de bedrijfslocatie in [plaats 2] . Voor het transport van deze dieren is door de Hongaarse autoriteiten een gezondheidscertificaat verstrekt als bedoeld in artikel 10, tweede lid van Richtlijn 92/65/EEG (de Richtlijn). Voor zover relevant is in het gezondheidscertificaat het volgende verklaard:
“Ondergetekende, officieel dierenarts verklaart hetgeen volgt:
De in vak I.31 omschreven dieren voldoen aan de voorwaarden van artikel 4 van de Richtlijn 92/65/EEG van de Raad en waren op het tijdstip van inspectie geschikt om voor de geplande reis te worden vervoerd overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad.
(…)
De honden
a. a) vertoonden ten tijde van het onderzoek door een daartoe door de bevoegde autoriteit gemachtigde dierenarts binnen 48 uur vóór het tijdstip van verzending geen tekenen van ziekten,
(…)
c) waren ten tijde van de rabiësvaccinatie ten minste 12 weken oud en zijn ten minste 21 dagen verstreken sinds de voltooiing van de primaire vaccinatie tegen rabiës, die is uitgevoerd overeenkomstig de geldigheidsvoorschriften van bijlage II bij Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad en eventuele latere herhalingsvaccinatie zijn uitgevoerd binnen de geldigheidstermijn van de vorige vaccinatie,
d) gaan vergezeld van een paspoort dat is opgesteld overeenkomstig Uitvoeringsverordening (EU) nr. 577/2013 van de Commissie”
2.2
Op 11 april 2016 hebben toezichthouders van de NVWA, een controle uitgevoerd op de bedrijfslocaties van verzoekster en voorts op de adressen [adres 3] en 48A te [plaats 2] . De controle op de bedrijfslocatie van verzoekster te [plaats 2] , is vastgelegd in het rapport van bevindingen met nummer […] . De toezichthouders hebben onder meer het volgende geconstateerd:
“In het kantoor, de quarantaine afdeling en de afdeling gelegen aan het kantoor (afdeling A) zijn onder andere 90 honden, zijnde pups, aangetroffen welke uit het buitenland afkomstig bleken te zijn (…).
(…)
Op maandag 11 april 2016, omstreeks 15.00 uur, is gebleken dat 90 honden afkomstig uit Hongarije binnen Nederland zijn gebracht en aangevoerd zijn op het bedrijf gevestigd (…) te [plaats 2] , welke geen geldige rabiësvaccinatie hebben ontvangen. Pups die de leeftijd van 15 weken nog niet hebben en mogelijk te vroeg een rabiësvaccinatie hebben ontvangen, voldoen niet aan de wettelijke bepalingen inzake de invoer van jonge honden.”
2.3
De toezichthoudend dierenartsen [naam 4] ( [naam 4] ) en [naam 6] hebben voor de controle op deze locatie een veterinaire verklaring opgesteld, waarin voor zover relevant wordt vermeld:
“Vraag 2	In welke lichamelijke toestand werden de dieren aangetroffen?
(…)
Geïmporteerde pups (Dobermann en Franse Bulldog) werden ook gecontroleerd op het wisselen van de tanden. Wij zagen dat beide pups nog een volledig melkgebit hadden.
(…)
Vraag 5a Is de gezondheid en/of het welzijn van de dieren naar uw mening benadeeld?  Toelichting
(…)
Leeftijdsinschatting en Rabiës vaccinatie
Bij de tandontwikkeling van pups zijn alle melktanden (snij- en hoektanden en premolaren) doorgebroken vóór 8 weken, en het wisselen van de snijtanden vindt plaats tussen 3 en 5 maanden. In een populatie honden van vergelijkbare leeftijd is er een variatie wanneer het wisselen van de snijtanden plaatsvindt. Sommige honden zullen de tanden vroeg wisselen, sommigen later. Volgens de aanwezige paspoorten zijn de pups, die in de nacht van 10 naar 11 april 2106 zijn aangekomen op het bedrijf, tussen de 15 weken en 2 dagen en 17 weken en een dag oud. In onze expertise als dierenartsen verwachten wij dat deze populatie van 15 tot 17 weken oude pups, zoals aanwezig op afdeling A van dit bedrijf ongeveer 40 tot 50 procent van de honden ten minste één snijtand gewisseld zou hebben. Wij hebben vastgesteld dat ten minste 80 honden zeker
niet
begonnen waren met wisselen. Onze conclusie is dat wij met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kunnen stellen dat deze pups jonger zijn dan hun op de paspoorten vermelde leeftijd, dus jonger dan 15 weken. Dit leidt tot de conclusie dat de paspoorten van de pups niet naar waarheid zijn opgesteld. Wij worden versterkt in dit vermoeden door de aanwezigheid in de quarantaineafdeling van twee pups uit Hongarije die al op een eerdere datum op het bedrijf aangevoerd waren, volgens hun paspoorten 19 weken oud waren, en die beiden nog steeds niet begonnen waren met wisselen. Wij concluderen dat gegevens in de paspoorten van de honden niet betrouwbaar zijn, en dat als de honden inderdaad drie weken voor vertrek ingeënt zijn tegen Rabiës de honden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid nog niet de leeftijd van 12 weken hadden bereikt.
Overige vaccinaties
(…)
Het feit dat de gegevens in de paspoorten niet betrouwbaar zijn maakt het moeilijk een goed beeld te krijgen van de vaccinatie status van de dieren.
(…)
Vraag 10	Acht u het noodzakelijk dat er dieren worden meegevoerd en opgeslagen in het belang van de gezondheid/ het welzijn van de dieren? Zo ja, toelichten.
Ja, aangezien de honden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet of niet correct gevaccineerd zijn tegen Rabiës zijn de honden meegevoerd en opgeslagen.”
2.4
Verweerder heeft de 89 honden, de 88 pups die op 11 april 2016 zijn gearriveerd en een andere pup eveneens uit Hongarije afkomstig, diezelfde dag meegevoerd en opgeslagen en daarvan proces-verbaal opgemaakt met nummer 92557.
2.5
De toezichthoudende dierenartsen [naam 4] en [naam 5] ( [naam 5] ) hebben eveneens op 11 april 2016 de administratieve gegevens, zoals paspoorten en de identificatie- en registratiegegevens van de aanwezige honden gecontroleerd op 4 verschillende locaties: [adres 5] te [plaats 2] , [adres 2] te [plaats 1] , [adres 3] en [adres 4] te [plaats 2] . Zij hebben een veterinaire verklaring opgesteld die betrekking heeft op alle onderzochte locaties en daarin kort gezegd verklaard dat de administratie betreffende identificatie en registratie van dieren niet op orde was en ernstige gebreken vertoont, de dierenpaspoorten van de honden onvolledig zijn ingevuld en veelvuldige mankementen vertonen, de leeftijd van diverse pups zoals aangegeven in de dierenpaspoorten en gezondheidscertificaten afwijkt van de door de dierenartsen vastgestelde leeftijd en dat een deel van de honden ouder dan 7 weken geen identificatie had (microchip) waardoor geen vaccinatieverklaring of dierenpaspoort aan deze honden gerelateerd kan worden. De dierenartsen concluderen het volgende:
“Gezien deze geconstateerde overtredingen achten wij het risico voor de volksgezondheid, en de diergezondheid voor de aanwezige dieren en de hondenpopulatie van Nederland en dermate groot dat wij een zo spoedig mogelijke plaatsing van al de bovengenoemde locaties onder quarantaine dringendst noodzakelijk achten.
Wij achten het ook noodzakelijk dat bij alle aanwezige honden een grondimmunisering tegen parvovirose, HCC en hondenziekte (ziekte van Carré) en een vaccinatie tegen Rabiës uitgevoerd wordt onder toezicht van de NVWA en alle niet geïdentificeerde honden middels het inbrengen van een identificatiechip  (microchip) geïdentificeerd worden.”
2.6
Bij besluit 1 heeft verweerder de beslissing tot toepassing van spoedbestuursdwang voor het meevoeren van de 89 pups op 11 april 2016 op schrift gesteld. Volgens verweerder is uit het onderzoek op 11 april 2016 gebleken dat de regels inzake het in handelsverkeer brengen van jonge honden niet zijn nageleefd. Er zijn 89 pups aangetroffen, afkomstig uit Hongarije, die zeer waarschijnlijk op een leeftijd jonger dan 15 weken op Nederlands grondgebied zijn gebracht. Pups die de leeftijd van 15 weken nog niet hebben en mogelijk te vroeg een rabiësvaccinatie hebben ontvangen, voldoen niet aan de geldigheidscriteria. Hierdoor bestaat ernstige twijfel over de gezondheidstoestand van de geïmporteerde pups en bestaat een groot risico op de insleep van rabiës in Nederland. Rabiës is een zoönose waardoor tevens een ernstig risico bestaat ten aanzien van de volksgezondheid. Op grond van artikel 2.32 van de Regeling handel en artikel 106 van de Gwd heeft verweerder besloten 89 pups van Hongaarse herkomst in tijdelijke afzondering (quarantaine) te plaatsen door deze mee te voeren en op te slaan. Het besluit werkt terug tot 11 april 2016. In verband met de risico’s op rabiësbesmetting heeft verweerder ervan afgezien om verzoekster voorafgaand aan het nemen van het besluit haar zienswijze daarover kenbaar te maken. Vanwege de spoedeisendheid heeft verweerder bestuursdwang toegepast zonder voorafgaande last.
2.7
Bij besluit 2 heeft verweerder een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van bepalingen van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwd) en de Wet dieren. Verzoekster dient voor 2 mei 2016 een aantal veterinaire maatregelen te treffen in verband met de besmettelijke dierziekte rabiës, preventieve gezondheidsmaatregelen te treffen voor andere ziekten dan rabiës en te voldoen aan het Besluit identificatie en registratie van dieren. Het gaat voor zover relevant om de volgende maatregelen: de aanwezige circa 500 honden onder toezicht van de NVWA te laten vaccineren tegen onder meer rabiës, van deze vaccinaties een aantekening te laten maken in het dierenpaspoort, geen honden toe te laten op de bedrijfslocaties en geen uitwisseling van honden tussen de bedrijfslocaties. Ter motivering van het besluit wordt verwezen naar de veterinaire verklaring van dierenartsen [naam 4] en [naam 5] . Verder wordt voor zover van belang vermeld dat de 89 pups uit Hongarije, in contact zijn geweest met andere honden van Nederlandse origine die verzoekster houdt en fokt. Deze dieren vormen een ernstig risico op besmetting met rabiës door andere honden die in de bedrijfslocaties verblijven.
3.1
Verzoekster voert ten aanzien van besluit 1 aan dat de inbeslagname en maatregelen tegen de 89 honden onrechtmatig zijn omdat geen sprake is van schending van veterinaire regelgeving. De motivering van verweerder berust slechts op een onderzoeksrapport van twee niet-deskundige dierenartsen. Zij hebben gekeken naar de tandgegevens van de honden en menen dat op basis daarvan te kunnen concluderen dat de honden op te jonge leeftijd naar Nederland zijn geëxporteerd. Verzoekster meent dat op basis van tandkundige gegevens de leeftijd van pups niet met zekerheid kan worden vastgesteld. Dit blijkt uit het feit dat de Universiteit Utrecht nu bezig is met een grootschalig onderzoek om te kijken of tanddetectie een middel kan zijn voor leeftijdsidentificatie. Thans is het in ieder geval een discutabele onderzoeksmethode. Verzoeker meent dat uitgegaan moet worden van de officiële documenten (veterinair gezondheidscertificaat een dierenpaspoort). Deze zijn opgesteld door de bevoegde instanties (dierenarts en Hongaarse veterinaire dienst). Er mag uitgegaan worden van de leeftijden die genoemd staan op deze documenten. Aan alle veterinaire en overige voorschriften is voldaan: verzoekster moet de honden terug krijgen.
3.2
Ten aanzien van besluit 2 voert verzoekster aan dat de maatregelen niet opgelegd mogen worden omdat geen sprake is van schending van veterinaire regelgeving. Daarnaast is door verweerster geen onderscheid gemaakt tussen de bedrijven van enerzijds verzoeker en anderzijds een andere hondenhandelaar die ook in [plaats 2] actief is en waarbij op dezelfde dag een inval en onderzoek is gedaan. Er is volgens verzoekster geen enkele vorm van samenwerking met dat andere bedrijf. Verweerder gooit de twee bedrijven en de verschillende bedrijfslocaties in besluit 2 en in de onderliggende veterinaire verklaring op een hoop. Verweerder maakt geen onderscheid in bedrijfslocaties en ook is niet gespecificeerd waar welke constateringen zijn gedaan. Reeds om die redenen is de besluitvorming ondeugdelijk. Subsidiair meent verzoekster dat de maatregelen die haar zijn opgelegd disproportioneel zijn, omdat het feitelijk neerkomt op een quarantaine. Verzoekster is onder deze omstandigheden niet in staat om haar bedrijf voort te zetten.
4. De Regeling handel luidt voor zover van belang als volgt:
Artikel 2.1
(…)
2 Het brengen in Nederland van:
- vee, pluimvee, apen, hoefdieren, bijen, honden, katten, fretten en lagomorfen met gezondheidscertificaat en van producten, verzonden vanuit een lidstaat of een andere staat die partij is bij het EER-Verdrag dan wel vanuit een derde land en via het grondgebied van een lidstaat in Nederland worden gebracht;
(…) is verboden.
Artikel 2.22
1. Het verbod, bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, eerste gedachtenstreepje, geldt niet ter zake van het brengen in Nederland van dieren en producten die zijn verzonden vanuit een lid-staat (…) mits voldaan wordt aan, voor zover van toepassing, het tweede tot en met het vierde lid, en de artikelen 2.23 tot en met 2.31.
Artikel 2.32
1. Indien wordt vermoed of geconstateerd dat er verwekkers van ziekten, zoönosen, of andere aandoeningen, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, van richtlijn 90/425/EEG, aanwezig zijn of dat de dieren of producten afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied, worden, zonder vergoeding van Staatswege en voor rekening van de verzender, diens gemachtigde of degene die met de zorg van de dieren of de producten is belast, al naar gelang de minister daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen:
a. de dieren, met inachtneming van artikel 6, van richtlijn 90/425/EEG, in tijdelijke afzondering geplaatst, of
b. de dieren of producten gedood of vernietigd.
(…)
Artikel 8.4
1. Indien een partij is verzonden vanuit een lid-staat en bestemd is voor Nederland of een lid-staat, gaat zij vergezeld van:
(…)
e. het gezondheidscertificaat dat op grond van artikel 10, tweede lid, van richtlijn 92/65/EEG is voorgeschreven, indien het honden, katten of fretten betreft.
2 Indien het honden, katten of fretten betreft, voldoet de partij aan artikel 10, tweede lid, van richtlijn 92/65/EEG.”
5.1
Ten aanzien van besluit 1 overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5.1.1
Naar oordeel van de voorzieningenrechter staat niet vast dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, tweede lid, eerste gedachtenstreepje, van de Regeling handel. Verweerders standpunt berust op de bevindingen van de toezichthouders en de veterinaire verklaring. Deze waarnemingen van de toezichthouders en dierenartsen zijn onvoldoende om vast te stellen dat sprake is van genoemde overtreding, zeker nu het in de kern gaat om een vermoeden dat de pups te jong waren om te mogen worden ingevoerd.
5.1.2
De voorzieningenrechter constateert dat voor het transport van de pups door de Hongaarse autoriteiten een gezondheidsverklaring is verstrekt als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Richtlijn. Door de bevoegde autoriteiten is verklaard dat de dieren geschikt waren voor transport en in het bijzonder dat de dieren ten tijde van de rabiësvaccinatie 12 weken en ten tijde van het transport in ieder geval 15 weken oud waren. Voorts is niet in geschil dat de pups waren voorzien van identificatiechips en beschikten over een dierenpaspoort waaruit blijkt dat de pups ten tijde van het transport in ieder geval 15 weken oud waren. Aan de voorschriften van de Europese regelgeving voor de import van de pups is voldaan. In het handelsverkeer tussen de lidstaten dient te worden uitgegaan van de verklaringen en documenten van de bevoegde autoriteiten. Verweerder heeft niet gesteld dat de Hongaarse exportdocumenten vervalst zijn. De overgelegde verklaring waaruit blijkt dat naar het oordeel van een medewerker van de marechaussee vaccinatiestickers in enkele Hongaarse dierenpaspoorten (mogelijk) vervalsingen zijn betreft niet de paspoorten van de in geding zijnde pups.
Verweerder kan de exportdocumenten niet terzijde stellen omdat de bevindingen van de toezichthouders aanleiding gaven om te twijfelen aan de leeftijd van de honden en daarmee aan de juistheid van de verstrekte gezondheidsverklaring en de gegevens in paspoorten. Verweerder had, gelet op het door hem veronderstelde gezondheidsrisico, op de kortst mogelijke termijn navraag moeten doen bij de Hongaarse autoriteiten, maar dat is blijkens het verhandelde ter zitting niet gebeurd, althans van een onderzoek in Hongarije is niet gebleken. Dat, naar is meegedeeld, de chief veterinarian officer een melding heeft gedaan maakt dit niet anders.
De voorzieningenrechter merkt op dat de verklaringen van de dierenarts die de pups heeft onderzocht niet geheel consistent zijn wat betreft het bepalen van de leeftijd van de pups aan de hand van het gebit. Dierenarts [naam 4] heeft ter zitting verklaard dat uit de literatuur blijkt dat het wisselen van de melktanden bij pups ook tussen de 4 en 5 maanden kan plaatsvinden. Deze toelichting verdraagt zich niet zonder meer met de stelling in de veterinaire verklaring dat aan de hand van het melkgebit van de pups ‘met een aan de zekerheid grenzende waarschijnlijk’ kan worden vastgesteld dat de pups jonger zijn dan de op de paspoorten vermelde leeftijd, dus jonger dan 15 weken.
5.1.3
Bij deze stand van zaken kan niet worden gezegd dat sprake is van overtreding van de Regeling handel. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was verweerder gelet op het voorgaande niet bevoegd om (spoed)bestuursdwang toe te passen.
5.2
Ten aanzien van besluit 2 overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5.2.1
De voorzieningenrechter stelt vast dat besluit 2 samenhangt met en voortborduurt op besluit 1. Volgens verweerder zijn de 89 inbeslaggenomen pups in contact geweest met de andere honden die verzoekster houdt waardoor een ernstig risico bestaat op besmetting met rabiës, hetgeen aanleiding vormde voor het opleggen de last tot het vaccineren en identificeren en registreren van alle aanwezige honden. Nu hiervoor is geconcludeerd dat ten aanzien van de pups geen overtreding vaststaat, is het onduidelijk of besluit 2 nog zelfstandige betekenis heeft.
5.2.2
De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat besluit 2 betrekking heeft op vier bedrijfslocaties terwijl vaststaat dat verzoeksters bedrijf uitsluitend is gevestigd op twee bedrijfslocaties, op de adressen [adres 1] te [plaats 2] en de [adres 2] te [plaats 1] . Niet in geschil is dat de andere in het besluit genoemde bedrijfslocaties geëxploiteerd worden door een andere ondernemer waar verzoekster niet mee samenwerkt. Verweerder heeft ter zitting in dit verband bovendien verklaard dat beide ondernemingen op dezelfde dag door de NVWA zijn gecontroleerd en aan beide ondernemingen maatregelen zijn opgelegd. Uit besluit 2 en uit de veterinaire verklaring van dierenartsen [naam 4] en [naam 5] kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet met zekerheid worden afgeleid welke bevindingen en overtredingen betrekking hebben op verzoekster en welke op de andere onderneming, omdat geen onderscheid wordt gemaakt naar locatie. Niet uitgesloten is dat onregelmatigheden die bij de andere onderneming zijn geconstateerd ten grondslag liggen aan de maatregelen die verzoekster zijn opgedragen. Gelet hierop bestaat geen deugdelijke feitelijke grondslag voor verweerders standpunt dat sprake is van overtredingen. Verweerder was derhalve niet bevoegd om op deze basis handhavend op te treden.
6. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat  besluit 1 en besluit 2 worden geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
7. Verweerder wordt in de door verzoekster gemaakte proceskosten veroordeeld. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 992,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
schorst besluit 1 en besluit 2 tot 6 weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van
€ 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2016.
w.g. E.R. Eggeraat	w.g. M.S. van den Berg