ECLI:NL:RBLIM:2015:3750
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14 / 3158
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 mei 2015 in de zaak tussen
[naam eiser]
, eiser, en
[naam eiseres]
, eiseres, te Maastricht, tezamen te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. J.H.P. Hardy),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenburg aan de Geul
, verweerder
(gemachtigden: mr. J.F. Snoeijer, mr. C. Bronzwaer en B. Heugen).
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2012, verzonden op 12 november 2012 (het primaire besluit), heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), artikel 4.1, onder d, sub 2 en artikel 34.1, onder a en c, van het bestemmingsplan “Centrum Valkenburg” (hierna: het bestemmingsplan).
Bij besluit van 26 augustus 2014, verzonden op 3 september 2014 (het bestreden besluit), heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eisers zijn eigenaar van het perceel [adres perceel eigenaars] te Valkenburg aan de Geul.
Op 30 september 2004 hebben zij het perceel gekocht. Uit het primaire besluit blijkt dat het geschil zich beperkt tot drie van het perceel deel uitmakende appartementen, genummerd 1, 3 en 4 (hierna: de appartementen). Appartement 1 is gelegen op de begane grond aan de achterzijde van het hoofdgebouw voor de binnenplaats. Appartement 3 bevindt zich op de begane grond achter de binnenplaats. Appartement 4 is achter de binnenplaats gelegen op de eerste verdieping. Deze appartementen waren reeds gerealiseerd ten tijde van de aankoop. Op zitting heeft verweerder in aanvulling hierop aangegeven dat de betreffende appartementen al zijn te zien op luchtfoto’s uit 1993.
Bij een controle op 9 november 2011 is geconstateerd dat voor de appartementen geen omgevingsvergunning is afgegeven. Omdat eisers zonder omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan gronden in gebruik hebben, wordt volgens het primaire besluit in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo gehandeld. Voorts is sprake van strijd met artikel 4.1, onder d, sub 2 van het bestemmingsplan, nu nieuwbouw en splitsing van bestaande woningen niet is toegestaan. Daarbij wordt volgens verweerder niet voldaan aan de minimaal vereiste oppervlakte en inhoud van artikel 4.2.1 van het bestemmingsplan en de in artikel 4.2.2, onder b, van het bestemmingsplan neergelegde bouwregels. Vanwege voormelde overtredingen is, aldus verweerder, tevens sprake van verboden gebruik als bedoeld in artikel 34.1, onder a en c, van het bestemmingsplan. Vanwege deze overtredingen is aan eisers een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat zij, indien zij de bouwwerken, waarin de appartementen zijn gerealiseerd, niet verwijderen en verwijderd houden, een dwangsom van € 2.000,= per week met een maximum van € 20.000,= verbeuren. Verweerder heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie en van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden kan worden afgezien.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder met een nadere motivering het primaire besluit gehandhaafd.
2. Eisers hebben in beroep de rechtmatigheid van de last bestreden. Hiertoe hebben zij de genoemde overtredingen weersproken, onder andere door te stellen dat de appartementen niet in strijd met het (overgangsrecht gebruik) bestemmingsplan worden gebruikt en hebben zij gesteld dat zij niet als overtreder kunnen worden aangemerkt en de onderhavige last derhalve ten onrechte is opgelegd. Bovendien zijn, aldus eisers, wel bijzondere omstandigheden aan de orde die aanleiding geven om van handhavend optreden af te zien. Zo bestaat er een concreet zicht op legalisatie en is handhavend optreden in hun geval onevenredig. Eisers achten het beroep gegrond en hebben de rechtbank verzocht verweerder te veroordelen tot de in beroep gemaakte proceskosten.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
5.1.
Ingevolge artikel 34.1 van het bestemmingsplan is het verboden gronden en bouwwerken begrepen in dit plan te gebruiken, te doen of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemmingen.
5.2.
Onder de Wabo moet het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan in ruime zin worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip gebruiken als daar bedoeld, niet alleen betrekking heeft op het feitelijk gebruik van gronden en reeds gerealiseerde bouwwerken, maar ook op het bouwen en slopen van bouwwerken in strijd met planologische regelgeving, in het bijzonder het bestemmingsplan. Steun daarvoor kan worden gevonden in onder meer de geschiedenis van de totstandkoming van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, blz. 46-47).
6. Ten eerste dient de rechtbank te beoordelen of er sprake is van overtreding van het bestemmingsplan.
7. Het perceel van eisers is in het bestemmingsplan bestemd als “Centrum”. De voor “Centrum” aangewezen gronden zijn, voor zover relevant, bestemd voor wonen, met dien verstande dat artikel 4.1 voorschrijft dat nieuwbouw en splitsing van bestaande woningen niet is toegestaan.
7.1.
Onder het begrip “woning” wordt op grond van artikel 1.77 van het bestemmingsplan verstaan een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden. Het begrip “bestaand” wordt in artikel 1.16 bij bebouwing gedefinieerd als bebouwing zoals aanwezig op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, dan wel mag worden gebouwd krachtens een voor dat tijdstip aangevraagde vergunning. Bij gebruik is de definitie “gebruik zoals aanwezig op het tijdstip dat het plan rechtskracht heeft verkregen”. Van het begrip “nieuwbouw” is geen definitie in het bestemmingsplan opgenomen.
7.2.
Op grond van paragraaf 4.2 van het bestemmingsplan mogen op de tot “Centrum” bestemde gronden uitsluitend gebouwen en andere bouwwerken worden gebouwd die qua aard en afmetingen bij deze bestemming passen.
7.2.1.
De inhoud van een gestapelde woning moet op grond van artikel 4.2.1, onder e, minimaal 175m³ en mag maximaal 600m³ bedragen, met dien verstande dat de gebruiksoppervlakte van een gestapelde woning minimaal 83 m² moet bedragen.
7.2.2.
De oppervlakte van bijbehorende bouwwerken per grondgebonden woning of bij grondgebonden hoofdgebouwen anders dan een woonfunctie mag ingevolge artikel 4.2.2, onder b, maximaal 60m² bedragen met een goothoogte van maximaal 3 meter, met dien verstande dat maximaal 40% van de achter het hoofdgebouw gelegen gronden mag worden bebouwd.
7.3.
Een gestapelde woning is op grond van artikel 1.40 van het bestemmingsplan een woning in een woongebouw dat twee of meer geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen bevat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm niet kan worden beschouwd als een grondgebonden woning, zijnde een gebouw dat uitsluitend één woning omvat dan wel ten hoogste twee geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen bevat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een grondgebonden woning kan worden beschouwd. Artikel 1.19 van het bestemmingsplan definieert een bijbehorend bouwwerk als een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
7.4.
Op grond van artikel 40.1 (Overgangsrecht bouwwerken) mag een bouwwerk, dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is en afwijkt van het plan, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd. Dit is niet van toepassing op bouwwerken, die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
8.	Eisers hebben zich, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, op het standpunt gesteld dat van overtreding van het bestemmingsplan geen sprake is. Ten eerste hebben eisers in dit verband gesteld dat, nu de appartementen niet meer worden verhuurd, in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo geen grondslag meer kan worden gevonden voor handhavend optreden. Daarbij is van belang dat niet zij, maar degene van wie zij de appartementen hebben gekocht, de betreffende appartementen (illegaal) heeft gebouwd. Voorts verbiedt het bestemmingsplan in artikel 4.1 het splitsen van
bestaande
woningen bezien vanaf het in artikel 1.16 genoemde peilmoment, zijnde het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan (juni 2010). Nu op het peilmoment de (gesplitste) appartementen reeds bestonden en mitsdien als “bestaand” in de zin van artikel 1.16 aan zijn te merken, is artikel 4.1 niet geschonden. De definitie maakt geen onderscheid tussen bestaande illegale en legale bouw. Eisers zijn van mening dat in lijn met het begrip “bestaand”, het begrip “nieuwbouw” moet worden uitgelegd als bouw na de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, waarvan geen sprake is.
8.1.
De rechtbank stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de appartementen zijn gerealiseerd zonder de daartoe destijds vereiste bouwvergunning op basis van de Woningwet. In dit verband merkt de rechtbank op dat verweerder niet handhavend heeft opgetreden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo in samenhang met artikel 2.3a van de Wabo. Gesteld nog gebleken is dat eisers ten tijde van de verkrijging van het perceel concrete aanwijzingen hadden dat de appartementen waren gebouwd zonder de vereiste bouwvergunning. Voorts is de rechtbank niet gebleken van gronden gericht tegen de oppervlakte- en inhoudseisen, alsmede de bouwregels van het bestemmingsplan.
8.2.
Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat artikel 4.1 van het bestemmingsplan is geschonden. Verweerder gaat daarbij uit van een van eisers en de bezwaarschriftencommissie afwijkende interpretatie van artikel 4.1 van het bestemmingsplan. Indien, aldus verweerder, hun visie dat de datum van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan leidend is, moet worden gevolgd, zou dat betekenen dat bij voor die datum zonder vergunning gerealiseerde woningen nimmer strijdigheid met het bestemmingsplan kan worden aangenomen. Volgens verweerder is daarom met “bestaande woningen” bedoeld de vergunde (legaal aanwezige) woningen. De begripsbepaling dient slechts als een handreiking voor de toets aan het overgangsrecht te worden gezien en niet als toetsingskader voor artikel 4.1 van het bestemmingsplan. Bovendien is sprake van “nieuwbouw”, waarvan geen definitie is opgenomen en waarvoor derhalve sowieso niet de datum van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan relevant is, in de zin van artikel 4.1 van het bestemmingsplan. Het woord “bestaand” in artikel 4.1 van het bestemmingsplan heeft geen betrekking op het begrip “nieuwbouw”.
8.2.1.
De rechtbank is van oordeel dat het begrip “bestaande” woningen, alhoewel dat niet met zoveel woorden in de begripsbepaling is opgenomen, moet worden uitgelegd als de legaal op het moment van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan aanwezige woningen. De rechtbank zoekt hiertoe aansluiting bij voormeld artikel 40.1 van het bestemmingsplan, dat overgangsrecht creëert voor voorafgaande aan het huidige bestemmingsplan zonder (bouw)vergunning gerealiseerde bouwwerken. Het positief op grond van artikel 4.1 bestemmen van illegaal voor het huidige bestemmingsplan reeds gerealiseerde bouwwerken, zou het opnemen van overgangsrecht op dit punt in het bestemmingsplan immers overbodig maken. Ook in de door verweerder genoemde consequentie van de uitleg van eisers dat voor bestaande bouw nimmer strijdigheid met het bestemmingsplan zou kunnen worden aangenomen, ziet de rechtbank een aanknopingspunt om de door verweerder gegeven uitleg van het begrip “bestaande” woningen wat betreft de toepassing van artikel 4.1 te volgen. Nu reeds op grond van het vorenstaande strijdigheid met artikel 4.1 van het bestemmingsplan kan worden aangenomen, kan de vraag of de gerealiseerde appartementen onder het begrip “nieuwbouw” zijn te scharen, buiten beoordeling blijven. De beroepsgrond van eisers slaagt niet.
8.3.
Gelet op het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel dat sprake is van overtreding van het bestemmingsplan. Deze beroepsgrond slaagt derhalve niet.
9.	Het vorenstaande betekent echter nog niet dat de last in zoverre ook stand kan houden. Eisers hebben immers gesteld dat zij wat de appartementen betreft met vrucht een beroep kunnen doen op het overgangsrecht van het geldende en de eerdere bestemmingsplannen. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
9.1.
Verweerder heeft met toepassing van artikel 40.1 getoetst aan het voorafgaande bestemmingsplan “Kern Valkenburg, herziening 1999” en het daarin in artikel 24 neergelegde overgangsrecht voor bouwen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de appartementen niet voldoen aan de in artikel 7, derde lid, onder c, van dit bestemmingsplan opgenomen minimaal vereiste inhoud en oppervlakte en bovendien niet wordt voldaan aan de bouwregels van artikel 7, derde lid. Eisers hebben dit onbestreden gelaten.
9.2.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van het bestemmingsplan “Kern Valkenburg, herziening 1999” mogen bouwwerken die vóór het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan met inachtneming van het bij of krachtens de Woningwet (Stb. 1991, 439) bepaalde zijn opgericht, hetzij reeds rechtens bestonden voor de inwerkingtreding van de Woningwet 1901, dan wel in aanbouw zijn of kunnen worden opgericht op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan krachtens een eerder aangevraagde bouwvergunning, welke in strijd zijn met dit bestemmingsplan, gedeeltelijk worden vernieuwd of gedeeltelijk worden veranderd, mits de afwijkingen van het plan, zowel naar de aard als naar de omvang, niet worden vergroot en behoudens onteigening krachtens de wet.
9.3.
Eisers hebben als zodanig niet bestreden dat zij niet voldoen aan de voorwaarden van het overgangsrecht van artikel 24, eerste lid, van het bestemmingsplan “Kern Valkenburg, herziening 1999”. Anders dan eisers stellen, heeft dat niet tot gevolg dat dan, omdat de appartementen nog eerder in de tijd zijn gebouwd, zoals eisers betogen onder verwijzing naar een verklaring van de heer [naam huurder pand] en verweerder niet heeft weersproken, aan het voorafgaande planologisch regime (in casu het bestemmingsplan “Kern Valkenburg”) moet worden getoetst. Het overgangsrecht van artikel 24, eerste lid, van het bestemmingsplan “Kern Valkenburg, herziening 1999” biedt daarvoor geen grondslag.
9.4.
Gelet op het vorenstaande ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat eisers zich kunnen beroepen op het (eerdere) overgangsrecht voor bouwen en om die reden geen sprake is van overtreding van het bestemmingsplan. Deze beroepsgrond faalt derhalve.
10.	Eisers hebben gesteld dat zij niet als overtreder kunnen worden gezien en dat derhalve ten onrechte onderhavige last onder dwangsom tot verwijdering van de appartementen is opgelegd.
10.1
Onder verwijzing naar rechtsoverweging 8.1 van de onderhavige uitspraak
en jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), zoals de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 18 juli 2014 (ECLINL:RVS:2014:2812), is de rechtbank van oordeel dat in een situatie als de onderhavige waarbij vaststaat dat niet eisers als overtreder kunnen worden aangemerkt van het bouwen zonder bouwvergunning en aan hen niet een
last onder dwangsom kan worden opgelegd die strekt tot verwijdering van illegale bouwwerken
wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, in combinatie met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, een dergelijke ver strekkende last ook niet via de weg van strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo aan eisers kan worden opgelegd. De rechtbank vindt daarvoor steun in het feit dat in de aan die uitspraak van de voorzitter van de Afdeling ten grondslag liggende uitspraak van deze rechtbank van 25 april 2014 (nrs 14/812 en 13/3365) en het daarin aan de orde zijnde bestreden besluit - het betreft een zaak met een vergelijkbaar feitencomplex - is uitgegaan van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Deze beroepsgrond slaagt derhalve.
10.2
In dat licht komt de rechtbank, onder verwijzing naar rechtsoverweging 5.2 van de onderhavige uitspraak, niet meer toe aan de (verdere) beantwoording van de vraag of de ruime uitleg van het begrip “gebruiken” van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, gezien het tijdstip van realisering van de appartementen, al dan niet van toepassing is op het op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening tot stand gekomen bestemmingsplan “Kern Valkenburg, herziening 1999” en sec strijdigheid met bouwregels al dan niet strijdig gebruik oplevert. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ9624).
11.	Gelet op het vorenstaande is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. In lijn met de in rechtsoverweging 10.1 vermelde uitspraak van de voorzitter van de Afdeling zal de rechtbank, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. Verweerder was immers niet bevoegd dat primaire besluit te nemen.
11.1.
Aan een beoordeling van de vraag of verweerder op grond van het bestaan van een concreet zicht op legalisatie had moeten afzien van handhavend optreden wordt niet toegekomen. Datzelfde geldt voor de beroepsgrond van eisers dat in casu handhavend optreden voor onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen moet worden gehouden.
11.2
Ter voorlichting van eisers merkt de rechtbank op dat de gegrondverklaring van het beroep en de vernietiging van het bestreden besluit niet betekent dat eisers op alle onderdelen van het beroep gelijk hebben gekregen. Uit het voorgaande blijkt dat de rechtbank enkele beroepsgronden ondubbelzinnig heeft verworpen. Indien eisers zich niet kunnen verenigen met de verwerping van deze beroepsgronden en willen voorkomen dat dit oordeel van de rechtbank in rechte komt vast te staan zullen zij, ondanks de gegrondverklaring van het beroep, tegen deze uitspraak tijdig hoger beroep moeten instellen.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 980,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,= en wegingsfactor 1) en voor de reiskosten van eiser voor het bijwonen van de zitting op € 17,=. Eisers hebben in beroep niet verzocht om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,= aan eisers te 	vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van 	€ 997,=.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van                     mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
1 mei 2015.
w.g. D. Lechanteur,
griffier
w.g. Seerden,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 1 mei 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.