ECLI:NL:RVS:2016:2085
Raad van State — Uitspraak 


201601030/1/R1.
Datum uitspraak: 27 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Hengelo,
en
de raad van de gemeente Hengelo,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Huttenveldsweg nabij 14" vastgesteld
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door D.J. Beltman, en de raad, vertegenwoordigd door M. Brummelhuis en B. Scholten, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [belanghebbende], bijgestaan door mr. J.W. van Zundert.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1. Het geschil tussen partijen speelt al sinds enige jaren en gaat over een recreatiewoning op het perceel van [belanghebbende]. [belanghebbende] is eigenaar van het perceel waarop het plan ziet en [appellante] is eigenaar van het naastgelegen perceel [locatie].
2. In 2010 heeft [belanghebbende] bij de gemeente toestemming verzocht de oude recreatiewoning op zijn perceel te vervangen door een nieuwe recreatiewoning op een andere locatie op zijn perceel. Naar aanleiding van dit verzoek is in het plan "Buitengebied" van 21 september 2010 aan de beoogde locatie van de nieuwe recreatiewoning de aanduiding "recreatiewoning" toegekend. Na de vaststelling van dat plan kwam naar voren dat voor de oude recreatiewoning nooit een bouwvergunning dan wel een omgevingsvergunning voor bouwen is verleend. De raad heeft toen in het bestemmingsplan "Buitengebied, wijziging Huttenveldsweg nabij 14" van 6 november 2012 de aanduiding "recreatiewoning" weggehaald van het perceel van [belanghebbende], omdat een nieuwe recreatiewoning volgens hem in strijd was met het gemeentelijke en provinciale beleid. [belanghebbende] heeft beroep ingesteld tegen dat plan en de Afdeling heeft dat plan vernietigd bij uitspraak van 3 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:157). Als gevolg van deze vernietiging ging het bestemmingsplan "Buitengebied" weer gelden. [belanghebbende] is toen begonnen met de bouw van de nieuwe recreatiewoning op het perceel. De bouw van de recreatiewoning was ten tijde van de vaststelling van het plan voltooid.
3. De raad heeft het plan vastgesteld omdat de recreatiewoning aan één zijde 12 cm buiten het aanduidingsvlak in het bestemmingsplan "Buitengebied" is opgericht. Hierdoor kon de recreatiewoning niet zonder een omgevingsvergunning via een binnenplanse afwijking worden gebouwd. Deze vergunning was niet verleend. De overschrijding van 12 cm is volgens de raad zo minimaal dat deze ruimtelijk aanvaardbaar is. In het plan is het aanduidingsvlak nu strak om de bestaande recreatiewoning gelegd. Volgens [appellante] is de recreatiewoning ten onrechte in het plan als zodanig bestemd, omdat deze als een nieuwe recreatiewoning moet worden aangemerkt en illegaal is opgericht.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Procedureel bezwaar
5. [appellante] betoogt dat vragen die zij aan het gemeentebestuur over het plan heeft gesteld ten onrechte niet zijn beantwoord. Volgens haar heeft de raad daarom de belangen niet zorgvuldig afgewogen.
6. De Afdeling overweegt dat het ontwerp in overeenstemming met de wettelijke vereisten ter inzage heeft gelegen en eenieder daarop zijn zienswijzen naar voren heeft kunnen brengen. [appellante] heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. De raad heeft gereageerd op de zienswijze van [appellante] in de nota van zienswijzen. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten in haar zienswijze niet in de besluitvorming zijn betrokken. De vragen die [appellante] aan het gemeentebestuur heeft gesteld zijn niet in het kader van de zienswijzenprocedure naar voren gebracht. Er bestaat geen wettelijk vereiste voor de raad om opmerkingen die buiten het kader van de zienswijzenprocedure naar voren zijn gebracht mee te nemen in de besluitvorming.
Het betoog faalt.
Status recreatiewoning
7. [appellante] betoogt dat het als zodanig bestemmen van de recreatiewoning tot ernstige nadelige ruimtelijke gevolgen zal leiden. De recreatiewoning kan volgens haar planologisch niet als vervanging van een bestaande recreatiewoning worden gezien. Bij het opnemen van de aanduiding "recreatiewoning" in het voorheen geldende plan is de raad ten onrechte ervan uitgegaan dat de oude recreatiewoning legaal was opgericht en heeft de raad geen ruimtelijke afweging gemaakt over het toevoegen van een nieuwe recreatiewoning. Ook de huidige recreatiewoning is volgens haar illegaal opgericht, omdat de fundering van de recreatiewoning 12 cm buiten het aanduidingsvlak "recreatiewoning" in het voorheen geldende plan lag. [appellante] wijst er daarbij op dat het college van burgemeester en wethouders geweigerd heeft voor deze afwijking een omgevingsvergunning via een binnenplanse afwijking te verlenen.
7.1. De Afdeling is van oordeel dat het plan niet de toevoeging van een nieuwe recreatiewoning mogelijk maakt, aangezien al onder het voorheen geldende plan de recreatiewoning mogelijk was gemaakt. Dat de raad bij de vaststelling van het voorheen geldende plan ten onrechte ervan is uitgegaan dat de oude recreatiewoning legaal was opgericht doet daaraan niet af. Het voorheen geldende plan is onherroepelijk, zodat de rechtmatigheid van de aanduiding "recreatiewoning" in het voorheen geldende plan in deze procedure niet ter discussie kan worden gesteld. Niet in geschil is dat de recreatiewoning zonder de benodigde omgevingsvergunning is opgericht. Dit betekent evenwel niet dat de recreatiewoning niet als zodanig kan worden bestemd. De raad mag een illegale situatie als zodanig bestemmen indien de raad die situatie in redelijkheid ruimtelijk aanvaardbaar heeft kunnen achten. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de overschrijding van 12 cm van de recreatiewoning van het aanduidingsvlak in het voorheen geldende plan zo klein is dat deze in dit geval ruimtelijk aanvaardbaar is. Dat het college geweigerd heeft een omgevingsvergunning voor een binnenplanse afwijking te verlenen doet daaraan niet af. Niet het college maar de raad is bevoegd om bestemmingsplannen vast te stellen en de raad is daarbij niet gebonden aan het oordeel van het college.
Het betoog faalt.
Omgevingsverordening Overijssel
8. [appellante] betoogt dat het toestaan van de recreatiewoning in strijd is met artikel 2.12.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Overijssel (hierna: Omgevingsverordening), omdat deze als nieuwe recreatiewoning moet worden aangemerkt.
8.1. Ingevolge artikel 2.12.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Overijssel, zoals die gold ten tijde van belang, voorzien bestemmingsplannen uitsluitend in de bouw van nieuwe recreatiewoningen indien en voor zover het betreft:
a. de nieuwbouw van een complex van recreatiewoningen waarvan het recreatieve gebruik door middel van een op verhuur gerichte bedrijfsmatige exploitatie is verzekerd en tevens sprake is van een innovatief concept dan wel een kwaliteitsimpuls van bestaande recreatieterreinen waarvan de bouw van nieuwe recreatiewoningen onderdeel uitmaakt;
b. de locaties voor verblijfsrecreatie die als zodanig zijn aangegeven op kaart Recreatie nr. 09295051, waarbij geldt dat op locaties aangeduid met * alleen kleinschalige complexen zijn toegestaan, mits door middel van een op verhuur gerichte bedrijfsmatige exploitatie verzekerd is dat er sprake zal zijn van recreatief gebruik.
8.2. De Afdeling is van oordeel dat onder nieuwe recreatiewoningen als bedoeld in artikel 2.12.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening moeten worden verstaan recreatiewoningen die nog niet in een voorheen geldend bestemmingsplan mogelijk werden gemaakt. In het voorheen geldende plan werd al een recreatiewoning mogelijk gemaakt. De recreatiewoning in dit plan is dus geen nieuwe recreatiewoning als bedoeld in artikel 2.12.2, eerste lid. Om die reden is deze bepaling niet op deze situatie van toepassing.
Het betoog faalt.
9. [appellante] betoogt dat het toestaan van een recreatiewoning in strijd is met artikel 2.12.3, eerste lid, van de Omgevingsverordening.
9.1. Ingevolge artikel 2.12.3, eerste lid, van de Omgevingsverordening sluiten de regels van bestemmingsplannen permanente bewoning van recreatiewoningen en recreatieverblijven uit.
9.2. In het plan is geen definitie van recreatiewoning of recreatieverblijf opgenomen. De raad heeft toegelicht dat met het begrip "recreatiewoning" hetzelfde is bedoeld als met het begrip "recreatiewoning" in het voorheen geldende plan. Daarin was opgenomen dat een recreatiewoning uitsluitend is bestemd voor bewoning voor recreatieve doeleinden door personen met het hoofdverblijf elders en dat permanente bewoning niet is toegestaan. De betekenis van dit begrip komt overeen met het gangbare spraakgebruik waarbij een recreatiewoning of recreatieverblijf een woning of verblijf voor niet-permanente bewoning is. Permanente bewoning is gelet op de aanduiding "recreatiewoning" dus niet toegestaan. De raad heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met artikel 2.12.3, eerste lid, van de Omgevingsverordening.
Het betoog faalt.
10. [appellante] betoogt dat het toestaan van een recreatiewoning in strijd is met artikel 2.8.2, eerste en tweede lid, van de Omgevingsverordening. Zij voert daartoe aan dat het legaliseren van de recreatiewoning de omliggende natuurwaarden zal aantasten.
10.1. Ingevolge artikel 2.8.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening voorzien bestemmingsplannen die betrekking hebben op bestaande natuur in een specifieke, daarop toegesneden bestemming die gericht is op het behoud, herstel en ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden.
Ingevolge het tweede lid voorzien bestemmingsplannen als bedoeld in het eerste lid niet in ontwikkelingen waardoor de aanwezige en te ontwikkelen natuur- en landschapswaarden worden aangetast.
10.2. De Afdeling overweegt dat artikel 2.8.2, eerste en tweede lid, van de Omgevingsverordening betrekking heeft op bestaande natuur. Ter plaatse van de recreatiewoning is geen sprake van bestaande natuur, nu de recreatiewoning reeds is opgericht.
Het betoog faalt.
Geur
11. [appellante] betoogt dat ter plaatse van de recreatiewoning geurhinder is te verwachten van een nabijgelegen veehouderij.
11.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
11.2. De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond betrekking heeft op het woon- en leefklimaat ter plaatse van de recreatiewoning enerzijds en het waarborgen van de belangen van de veehouderij anderzijds. Niet is gebleken dat [appellante] rechten heeft met betrekking tot de recreatiewoning en de veehouderij. De normen die er toe strekken om het woon- en leefklimaat ter plaatse van de recreatiewoning en de belangen van de veehouderij te waarborgen strekken derhalve niet tot bescherming van de belangen van [appellante]. Gelet op artikel 8:69a van de Awb kan het slagen van deze beroepsgrond er niet toe leiden dat het bestreden besluit wordt vernietigd. De Afdeling zal daarom deze beroepsgrond niet inhoudelijk bespreken.
Het betoog faalt.
Wijze van meten
12. [appellante] betoogt dat onduidelijk is hoe de recreatiewoning bij de vaststelling van het plan is opgemeten. Volgens haar ligt de fundering van de recreatiewoning nog steeds buiten het aanduidingsvlak.
12.1. De Afdeling overweegt dat de raad heeft toegelicht dat de opgenomen maatvoeringen in het plan zijn gebaseerd op een GPS-meting door een gemeenteambtenaar en op een meting door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak in een handhavingsprocedure die door [appellante] is aangespannen. Het is derhalve duidelijk hoe de recreatiewoning bij de vaststelling van het plan is opgemeten.
In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor oordeel dat de recreatiewoning bij de vaststelling van het plan niet zorgvuldig is opgemeten.
Het betoog faalt.
13. [appellante] betoogt dat in de planregels ten onrechte geen maximale bouw- en goothoogte en inhoud zijn opgenomen. Ook is de wijze van meten die in de planregels wordt voorgeschreven onjuist omdat die afwijkt van andere plannen, aldus [appellante]. Volgens haar is de omschrijving van het begrip "peil" ten onrechte gewijzigd waardoor nu 40 cm hoger mag worden gebouwd.
13.1. Ingevolge artikel 2, lid 2.2, van de planregels wordt de bouwhoogte gemeten vanaf peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van kleine bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.
Ingevolge lid 2.6 wordt onder het peil verstaan:
a. voor een gebouw, waarvan de hoofdtoegang grenst aan de weg: de hoogte van de kruin van de weg;
b. voor gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde: de gemiddelde hoogte van het afgewerkte terrein ter plaatse van de bouw.
Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, onder a, van de planregels geldt ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning' dat:
1. de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan 5 m, dan wel de bestaande bouwhoogte indien deze meer bedraagt;
2. de goothoogte mag niet meer bedragen dan 3 m, dan wel de bestaande goothoogte indien deze meer bedraagt;
3. de inhoud mag niet meer bedragen dan 200 m3, dan wel de bestaande inhoud indien deze meer bedraagt.
13.2. In artikel 2, lid 2.10, van de regels van het voorheen geldende plan werd onder het peil verstaan:
a. voor een gebouw, waarvan de hoofdtoegang grenst aan de weg: de hoogte van de kruin van de weg;
b. voor gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde: de gemiddelde hoogte van het afgewerkte terrein ter plaatse van de bouw.
13.3. De recreatiewoning mag uitsluitend worden gebouwd ter plaatse van het plandeel met de aanduiding "recreatiewoning". In artikel 3, lid 3.2.1, onder a, van de planregels zijn de maximale bouw- en goothoogte en inhoud opgenomen. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat daarmee de toegestane afmetingen van de recreatiewoning voldoende zijn begrensd. In artikel 2 is de wijze van meten opgenomen. Niet is gebleken dat deze bepalingen onduidelijk zijn. Dat in andere plannen een andere wijze van meten is voorgeschreven, brengt niet met zich dat de wijze van meten die artikel 2 voorschrijft niet had mogen worden opgenomen. Voor zover [appellante] stelt dat de omschrijving van het begrip "peil" is gewijzigd, stelt de Afdeling vast dat deze omschrijving niet is gewijzigd ten opzichte van het voorheen geldende plan.
Het betoog faalt.
Begrippen
14. [appellante] betoogt dat een aantal begrippen ten onrechte niet is gedefinieerd in de planregels. Hierbij wijst hij op de begrippen: recreatiewoning, recreatief medegebruik, permanente bewoning, hoofdgebouw, dak en standplaats.
14.1. De Afdeling overweegt dat het begrip "permanente bewoning" in de planregels niet wordt gebruikt. Het is daarom onnodig om van dit begrip een definitie in het plan op te nemen. Over het begrip "recreatiewoning" is in 9.2 reeds overwogen dat voor de betekenis van dit begrip aangesloten kan worden bij het normale spraakgebruik. De begrippen "recreatief medegebruik", "hoofdgebouw", "dak" en "standplaats" zijn niet in het plan gedefinieerd. Voor de betekenis daarvan kan eveneens worden aangesloten bij het normale spraakgebruik. Niet is gebleken dat het gebruik van deze begrippen in de planregels tot onduidelijkheid en daarmee rechtsonzekerheid leidt.
Het betoog faalt.
Artikel 3, lid 3.3, van de planregels
15. [appellante] betoogt dat het gebruik van de recreatiewoning op grond van artikel 3, lid 3.3, van de planregels niet is toegestaan.
15.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.3, van de planregels wordt onder strijdig gebruik in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in ieder geval begrepen het gebruik van de in de bestemming aangegeven gronden en de daarop voorkomende bouwwerken en gebouwen of delen daarvan ten behoeve van opslag van goederen.
15.2. De Afdeling overweegt dat in artikel 3, lid 3.3, van de planregels uitsluitend een verbod is opgenomen voor het gebruik van de gronden voor de opslag van goederen. Dit betekent niet dat het gebruik van de recreatiewoning niet is toegestaan. Het betoog mist derhalve feitelijke grondslag.
Conclusie
16. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellante] ongegrond.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
w.g. Van den Broek w.g. Van Driel Kluit
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2016
703.