ECLI:NL:CBB:2016:291
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 14/432
17000
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 september 2016 op het hoger beroep van:
[naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 maart 2014, kenmerk ROT 12/3686, in het geding tussen
appellant
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(minister), verweerder
(gemachtigde: mr. P.P. Huurnink).
Procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 6 maart 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:1372, de aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 juni 2016. Appellant is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.L. Batting, bijgestaan door [naam 2] en [naam 3] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Bij besluit van 17 februari 2012 (boetebesluit) heeft de minister aan appellant een boete van € 525,- opgelegd wegens een op 18 november 2011 geconstateerde overtreding van artikel 2 in verbinding met artikel 3, eerste lid, van het Warenwetbesluit tatoeëren en piercen (Warenwetbesluit).
1.3
Bij zijn besluit van 18 juli 2012 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellant tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2.1
De rechtbank heeft het beroep van appellant ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
2.2
De rechtbank stelt voorop dat appellant niet betwist dat de boete overeenkomstig de regelgeving is vastgesteld: de beroepsgronden zien op de rechtmatigheid van de regelgeving zelf. De rechtmatigheid van algemeen verbindende voorschriften zoals hier aan de orde, kan bij wege van exceptieve toetsing worden beoordeeld in het kader van een beroep. Aan een algemeen verbindend voorschrift kan volgens vaste jurisprudentie slechts verbindende kracht worden ontzegd, wanneer het in strijd is met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel wanneer met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve terughoudend toetsend, geoordeeld moet worden dat het voorschrift de toetsing aan de algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Aan de hand van deze toetsingsmaatstaven komt de rechtbank tot het oordeel dat het vergunningstelsel, waaronder begrepen het in rekening brengen van kosten bij de vergunningaanvraag, zoals neergelegd in het Warenwetbesluit en de Warenwetregeling tatoeëren en piercen (Warenwetregeling), niet in strijd is met de Warenwet of met een eenieder verbindende verdragsbepaling of een rechtstreeks werkende bepaling van of krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en dat dit stelsel de terughoudende toetsing aan geschreven en ongeschreven rechtsbeginselen kan doorstaan.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.
Appellant stelt in zijn hogerberoepschrift voorop dat hij niet opkomt tegen de opgelegde boete of de hoogte daarvan. Hij wil een advies van de rechter aan de minister over de averechtse werking van het vergunningstelsel dat is neergelegd in het Warenwetbesluit en de Warenwetregeling, waardoor een schijnveiligheid voor de consument bestaat. Appellant is van mening dat de hygiëne in tattoostudio’s beter is gewaarborgd indien er onaangekondigd controles plaatsvinden.
Ter zitting heeft appellant betoogd dat de boete onterecht aan hem is opgelegd. Ook al beschikt hij niet over een vergunning, hij houdt zich in zijn tattoostudio aan de hygiënerichtlijnen en hij gebruikt de juiste materialen en producten. Er is geen sprake geweest van een gevaar voor de volksgezondheid. Appellant verzoekt om kwijtschelding van de boete.
4. De minister neemt primair het standpunt in dat op grond van artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep open staat tegen de aan de boete ten grondslag liggende regelgeving. Een exceptieve toetsing kan evenmin aan de orde zijn, nu die toetsing moet zijn gericht op het beoordelen van de rechtmatigheid van een appellabel besluit. Appellant komt echter niet op tegen het (appellabele) boetebesluit. Het College dient zich volgens de minister daarom onbevoegd te verklaren. Subsidiair stelt de minister dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat de regelgeving met betrekking tot het vergunningstelsel niet in strijd is met de algemene rechtsbeginselen, zoals de rechtbank ook reeds heeft geoordeeld in de uitspraak van 28 juli 2011 (niet gepubliceerd) waarnaar appellant heeft verwezen. In zoverre is het hoger beroep tevens ongegrond.
5. Naar aanleiding van het door de minister primair ingenomen standpunt overweegt het College allereerst het volgende. Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak. Ingevolge artikel 8:104, eerste lid, onder a, van de Awb in samenhang met artikel 8:105, eerste lid, van de Awb en artikel 11 van de bij de Awb behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, is het College bevoegd dit hoger beroep te behandelen. Voorts overweegt het College dat op basis van de stukken en hetgeen ter zitting is verhandeld voldoende duidelijk is geworden dat appellant met zijn hoger beroep (mede) beoogt de rechtmatigheid van het boetebesluit ter discussie te stellen. Het primair door de minister ingenomen standpunt faalt derhalve.
6. Vast staat dat appellant ten tijde hier van belang werkzaamheden verrichtte als tatoeëerder zonder over de in artikel 2 in verbinding met artikel 3, eerste lid, van het Warenwetbesluit vereiste vergunning te beschikken, hetgeen een beboetbare overtreding is.
7.1
Het College begrijpt dat de kern van het betoog van appellant erin is gelegen dat het vergunningenstelsel niet effectief is en een schijnveiligheid creëert voor de consument. Aangezien appellant beoogt daarmee de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift ter discussie te stellen, geldt het volgende. Volgens vaste rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 juni 2015, ECLI:NL:CBB:2015:235) kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere - algemeen verbindende - regeling dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve met terughoudendheid toetsend, geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan de algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Het is aan de betrokken regelgever om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.
7.2
Het betoog van appellant biedt geen aanleiding om te onderschrijven dat de rechtmatigheid en/of doelmatigheid van de hier ter discussie staande regelgeving de hiervoor onder 5.3 weergegeven, terughoudende toets niet kan doorstaan. In hetgeen appellant heeft aangevoerd vindt het College geen aanknopingspunt dat het Warenwetbesluit en de Warenwetregeling in strijd zijn met algemene rechtsbeginselen of een hogere regeling. De stelling van appellant dat een effectiever stelsel van regulering mogelijk is, maakt dat niet anders. Het College ziet ook geen grond om in een procedure als de onderhavige advies uit te brengen aan de wetgever omtrent de wijze waarop de uitoefening van het vak van tatoeëerder gereguleerd dient te worden.
8.1
Tot slot gaat het College in op de ter zitting door appellant naar voren gebrachte stelling dat bij de behandeling van de onderhavige procedure de redelijke termijn is overschreden. Het College stelt voorop dat deze procedure over het besluit van de minister om aan appellant ter zake van overtreding van de Warenwet een boete op te leggen, is begrepen onder de werkingssfeer valt van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Deze procedure dient dan ook binnen een redelijke termijn te zijn voltooid.
8.2
De redelijke termijn is aangevangen op het moment dat door de minister jegens appellant een handeling is verricht waaraan appellant in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en ook in redelijkheid de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat hem wegens overtreding van de Warenwet een boete zal kunnen worden opgelegd. In beginsel zal in zaken als deze de redelijke termijn aanvangen bij het bekendmaken van het voornemen tot boeteoplegging - in deze zaak bij brief van 19 januari 2012 - zonder dat is uit te sluiten dat specifieke omstandigheden kunnen meebrengen dat de aanvang eerder moet worden gesitueerd. In het voorliggende geval ziet het College geen aanwijzingen dat een ander aanvangsmoment gehanteerd dient te worden.
8.3
De vraag of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de appellant gedurende de hele procesgang en het belang van de appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens naar voren komt. Daarbij komt dat alleen vertragingen die moeten worden toegerekend aan het bestuursorgaan of in voorkomend geval aan rechterlijke instanties, bepalend kunnen zijn voor de motivering van het oordeel dat de redelijke termijn is overschreden.
8.4
In zaken als de voorliggende wordt als algemeen uitgangspunt gehanteerd - en het College ziet geen reden daarvan in dit geval af te wijken - dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan. Voor de behandeling van het hoger beroep wordt daarnaast in beginsel een termijn van twee jaar gehanteerd. Eén en ander met dien verstande dat vertraging bij één van de behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere.
8.5
Gelet hierop was, gerekend vanaf de bekendmaking aan appellant van het voornemen hem een boete op te leggen bij brief van 19 januari 2012, de termijn van twee jaar ten tijde van de uitspraak van de rechtbank op 6 maart 2014 met anderhalve maand overschreden, zo heeft de rechtbank ook ambtshalve vastgesteld. Het hoger beroepschrift is door de rechtbank op 9 april 2014 ontvangen en op 7 juli 2014 aan het College doorgezonden. Het College heeft daarop heden beslist.
8.6
Het voorgaande rechtvaardigt de conclusie dat de redelijke termijn, in totaliteit bezien, met ruim acht maanden is overschreden. Mede onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BD0191) ziet het College hierin aanleiding om het bedrag van de boete te verlagen met 10%.
9. Het hoger beroep is gegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen en, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep bij de rechtbank gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen voor zover het betreft de hoogte van de boete en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal vervolgens zelf het boetebedrag vaststellen op € 472,50.
10. Niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
11. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb te bepalen dat het door appellant in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van het College aan hem wordt terugbetaald. Aangezien het beroep bij de rechtbank alsnog gegrond wordt verklaard, zal het College de minister opdragen het door appellant betaalde griffierecht aan hem te vergoeden.
Beslissing
Het College:
vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep bij de rechtbank gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover de hoogte van de opgelegde boete is bepaald op € 525,00;
herroept het boetebesluit in zoverre, en bepaalt de hoogte van de boete op € 472,50;
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
draagt de griffier op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 246,00 aan appellant terug te betalen
draagt de minister op het door appellant in beroep betaalde griffierecht van € 156,00 aan hem te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. W.E. Doolaard en mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. J.J. de Jong, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 september 2016.
w.g. J.L.W. Aerts
de griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen