ECLI:NL:RVS:2016:920
Raad van State — Uitspraak 


201502591/1/A1.
Datum uitspraak: 6 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Putten,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 februari 2015 in zaak nr. 13/7136 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Putten.
Procesverloop
Bij besluit van 19 maart 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast: - binnen acht weken na verzenddatum van dit besluit de romneyloods (bouwwerk 1), de twee open kapschuren (bouwwerken 2 en 3), de twee vloeistoftanks en de twaalf containers op het perceel [locatie] te Putten (hierna: het perceel) blijvend van dit perceel te verwijderen;
- binnen zestien weken na verzenddatum van dit besluit het chalet (bouwwerk 4) blijvend van het perceel te verwijderen;
- binnen twaalf weken na verzenddatum van deze brief het gebruik van de gronden op het perceel met de bestemming "Bedrijfserven" voor buitenopslag en de opslag van kleding blijvend te staken, en het gebruik van de gronden en de bouwwerken op de gronden met de bestemmingen "Tuinen" en "Houtwallen" voor (buiten)opslag blijvend te staken.
Bij besluit van 24 september 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 februari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak samen met zaaknr. 201502592/1/A1 gevoegd ter zitting behandeld op 15 december 2015, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. G.J. Vooren en mr. K. Bounaanaa, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. [appellant] houdt zich op het perceel onder meer bezig met de restauratie van oude auto’s. Op het terrein van het perceel heeft hij diverse materialen opgeslagen, waaronder (militaire) voertuigen, werktuigen, machines, werktuiggereedschappen, uitlaten van vliegtuigmotoren, een container met kleding, een boot, pallets en huisraad. Voorts staan er diverse bouwwerken. Het college acht de bouwwerken en het gebruik van het perceel voor de opslag in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Kom" en heeft [appellant] gelast de bouwwerken en de opgeslagen materialen te verwijderen. [appellant] verzet zich hiertegen en stelt dat de bouwwerken en de opslag al meer dan 40 jaar aanwezig zijn.
2. De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend tegen het gebruik en de bouwwerken op te treden omdat er strijd is met het bestemmingsplan. Voorts zijn er volgens de rechtbank geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden behoorde af te zien.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden. Hij voert daartoe aan dat de open kapschuur aan de noordzijde van het perceel op de plankaart is ingetekend en reeds daarom rechtmatig aanwezig is. Voorts voert hij aan dat de overige in het procesverloop genoemde bouwwerken worden beschermd door het overgangsrecht en er derhalve geen strijd is met het bestemmingsplan. Verder wordt de buitenopslag van voertuigen, werktuigen, machines, materialen, kleding en huisraad beschermd door het gebruiksovergangsrecht, aldus [appellant]. Volgens hem vond op de peildatum reeds zodanige opslag in die omvang plaats en miskent de rechtbank dat opslag dynamisch is en onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering.
3.1. Ingevolge het bestemmingsplan rusten op de gronden waarop de last onder dwangsom ziet, de bestemmingen "Bedrijfserven", "Tuinen" en "Houtwallen", alsmede de bestemming "Handel en Bedrijf" met de nadere aanduiding "A-18 restauratie van oude auto’s".
Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart blijkens de daarop voorkomende legenda als "Handel en Bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven, met de nadere bestemming van elk der bestemmingsvlakken, die hierna zijn vermeld bij de codering waarmee het desbetreffende vlak op de plankaart is aangeduid. De bouw van bedrijfswoningen is niet toegestaan.
Ingevolge artikel 99 is het verboden de in het plan begrepen gronden en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan deze gronden gegeven bestemming en met het in deze voorschriften ten aanzien van het gebruik van deze gronden bepaalde.
Ingevolge artikel 100, is een verboden gebruik, als bedoeld in artikel 99, in ieder geval het gebruik van onbebouwde gronden:
b. voor het aanwezig of opgeslagen hebben van één of meer aan het gebruik onttrokken machines en voertuigen dan wel onderdelen daarvan;
c. voor het opgeslagen hebben van gerede en onklare machines en voertuigen;
d. als opslag-, stort- of bergplaats van andere onder c. genoemde al dan niet afgedankte voorwerpen, stoffen en producten, tenzij dit gebruik noodzakelijk is voor of verband houdt met het op de bestemming gerichte beheer van gronden.
Ingevolge artikel 112, eerste lid, mogen bouwwerken, die ten tijde van het ter inzage leggen van het ontwerp van het plan bestonden of in uitvoering waren of die na dat tijdstip zijn of mogen worden gebouwd met een bouwvergunning, waarvoor de aanvraag voor dat tijdstip is ingediend, en die afwijken van het plan, uitsluitend gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits die afwijkingen niet worden vergroot en geen nieuwe afwijkingen ontstaan.
Ingevolge artikel 113, eerste lid, mag het gebruik dat ten tijde van het onherroepelijk worden van de goedkeuring van het plan, van in het plan begrepen gronden en opstallen in afwijking van het plan werd gemaakt, worden voortgezet. De aard van dat gebruik mag niet worden veranderd en de omvang van dat gebruik mag niet worden vergroot, tenzij, voor zover de aard van het gebruik betreft, deze in overeenstemming of meer in overeenstemming met het plan wordt gebracht.
3.2. [appellant] betoogt tevergeefs dat de open kapschuur aan de noordzijde van het perceel rechtmatig aanwezig is omdat deze op de plankaart staat aangeduid. Op de plankaart staat weliswaar een bouwwerk aan de noordzijde van het perceel ingetekend, maar volgens de legenda bij de plankaart betekent deze aanduiding enkel ‘bestaande kadastrale gegevens’. [appellant] heeft niet gesteld en evenmin met stukken onderbouwd dat voor de open kapschuur aan de noordzijde een omgevingsvergunning of bouwvergunning is verleend. Niet in geschil is voorts dat voor de overige in het procesverloop genoemde bouwwerken geen omgevingsvergunningen zijn verleend.
De rechtbank heeft terecht met verwijzing naar de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 25 april 2014 in zaak nr. 201402685/1 en 201402685/2) overwogen dat het overgangsrecht geen bouwvergunning vervangende titel verschaft en het bouwwerk daardoor evenmin anderszins wordt gelegaliseerd. Zelfs wanneer zou worden aangenomen dat de bouwwerken op de peildatum van het bouwovergangsrecht op het perceel aanwezig waren of in uitvoering waren en dus een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, laat dit derhalve onverlet dat een omgevingsvergunning vereist blijft. Gelet op artikel 112, eerste lid, van de planvoorschriften, geeft het overgangsrecht slechts een titel voor gedeeltelijke vernieuwing of verandering. Het beroep op het overgangsrecht kan daarom niet leiden tot het daarmee beoogde doel.
3.3. De buitenopslag van voertuigen, werktuigen, machines, materialen, kleding en huisraad op het perceel is in strijd met de bestemmingen "Bedrijfserven", "Tuinen" en "Houtwallen" en ingevolge artikel 99 in samenhang bezien met artikel 100 van de planvoorschriften verboden. Wat betreft de toepasselijkheid van het gebruiksovergangsrecht, overweegt de Afdeling dat, zoals zij eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 10 september 2014 in zaak nr. 201307690/1/A1) in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht rust om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Om te kunnen vaststellen of de opslag door het overgangsrecht wordt beschermd, dient door [appellant] aannemelijk te zijn gemaakt dat deze uiterlijk vóór 24 juni 1983, de datum van het onherroepelijk worden van de goedkeuring van het bestemmingsplan, een aanvang heeft genomen alsmede dat de omvang van dat gebruik niet is vergroot en dat de aard van het gebruik niet is veranderd, tenzij deze in overeenstemming of meer in overeenstemming met het plan is gebracht.
3.4. Uit de door [appellant] overgelegde foto’s kan worden vastgesteld dat in de periode van 1971 tot en met 1979 op het perceel (militaire) voertuigen en een vliegtuigonderdeel werden opgeslagen. Op de ter zitting van de Afdeling door [appellant] overgelegde foto’s van begin jaren tachtig is te zien dat ook in die periode oude motorvoertuigen aanwezig waren in een behoorlijke omvang. Uit het door het college overgelegde fotomateriaal en de ter zitting overgelegde foto’s uit 2013 blijkt dat de hoeveelheid op het perceel opgeslagen (onderdelen van) verouderde motorvoertuigen is toegenomen ten opzichte van de peildatum en dat ook de aard van de opgeslagen objecten is veranderd. Behalve motorvoertuigen zijn op het perceel pallets, kleding, huisraad, werktuigen en een boot aanwezig. Dat zijn wezenlijk andere objecten dan motorvoertuigen. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van de peildatum, 23 juni 1983, het gebruik op het perceel naar zijn aard en omvang hetzelfde gebruik was als waartegen wordt opgetreden. Dat de op het perceel aanwezige hoeveelheid opgeslagen objecten in omvang fluctueren vanwege in- en verkoop van materialen, zoals [appellant] stelt, maakt niet dat hem overgangsrechtelijke bescherming toekomt, nu het college terecht heeft vastgesteld dat zowel de omvang van het gebruik is vergroot als de aard van het gebruik is veranderd. De aard van het gebruik is ook niet in overeenstemming of meer in overeenstemming met het bestemmingsplan gebracht, zoals bedoeld in artikel 113, eerste lid, van de planvoorschriften. Voor zover [appellant] ter zitting bij de Afdeling heeft gewezen op door hem overgelegde stukken met betrekking tot de grondbelasting in de jaren 1974 tot en met 1977, rekeningen van toeleveranciers met betrekking tot geleverde materialen voor de bouw van loodsen, een inboedelverzekering van een woonhuis op het perceel en verklaringen van derden inzake de bouw van de loodsen, kan hem dat niet baten voor een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht. Deze stukken hebben betrekking op het bouwen van bouwwerken en zien niet op het gebruik van de gronden.
Het betoog faalt.
4. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering van de overtredingen bestond, omdat het ontwerp van het "Veegplan stedelijk gebied" (hierna: het ontwerpveegplan) ten tijde van het besluit op bezwaar ter inzage lag waarin de bouwwerken en het gebruik planologisch geregeld zouden worden.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 28 november 2012, in zaaknr. 201203478/1/A1, is, om concreet zicht op legalisering in verband met een nieuw bestemmingsplan aan te kunnen nemen, ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het bouwen en het gebruik, waar het handhavingsverzoek op ziet, passen. In dat geval bestaat echter evenmin concreet zicht op legalisering, indien op voorhand duidelijk is dat het ontwerpplan geen rechtskracht zal verkrijgen. Dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan mogelijk kan worden vernietigd, is onvoldoende om dat aan te nemen.
5.2. Het besluit op bezwaar, waarin de lasten onder dwangsom zijn gehandhaafd, is op 24 september 2013 genomen en op 1 oktober 2013 aan [appellant] verzonden. Het ontwerpveegplan heeft van 30 september 2013 tot 12 november 2013 ter inzage gelegen. In het ontwerp was voorgesteld om het chalet als bedrijfswoning te bestemmen, maar de andere in het procesverloop genoemde bouwwerken en het gebruik niet in het bestemmingsplan op te nemen. Op 17 september 2013 heeft het college een ontwerpbesluit genomen strekkende tot het afwijzen van de aanvraag van [appellant] tot legalisering van de bouw van het chalet. Het college heeft hiertoe overwogen dat het de bedoeling is om het chalet in zijn huidige omvang in het ontwerpveegplan te bestemmen, maar dat het onzeker is of de gemeenteraad hiertoe ook daadwerkelijk zal besluiten. Het chalet is destijds op een planologisch ongewenste locatie tegen de erfgrens van een naburig woonperceel geplaatst, aldus het college. Daarnaast wordt in het ontwerpbesluit van 17 september 2013 betwijfeld of het chalet als bedrijfswoning in gebruik is geweest. Het college stelt in dat ontwerpbesluit dat deze keuzes aan de gemeenteraad zijn en dat het niet op de keuzes van de raad vooruit wil lopen door het verlenen van een legaliserende omgevingsvergunning. In het licht van het voornemen van het college op 17 september 2013 om niet positief te beslissen op de aanvraag van [appellant] tot legalisering van de bouw van zijn chalet, bestond ten tijde van de gehandhaafde last onder dwangsom geen concreet zicht op legalisering van het chalet.
5.3. Ten aanzien van de overige in het procesverloop genoemde bouwwerken en het gebruik wordt overwogen dat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Een besluit tot weigering gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing terzake zeer terughoudend is (vergelijk de Afdeling in bijvoorbeeld de uitspraak van 4 juni 2014 in zaak nr. 201307546/1/A1.
Het college is niet bereid omgevingsvergunning te verlenen voor de overige bouwwerken en het strijdig gebruik. Het verwijst daartoe naar het ontwerpveegplan waarin de bouwwerken en het gebruik niet zijn opgenomen. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het terzake door het college ingenomen standpunt rechtens onjuist is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Er bestaat dan ook geen concreet zicht op legalisering. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij hem het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat het niet handhavend zal optreden. Hij verwijst naar de handreiking van het college om in principe medewerking te verlenen aan een planologische regeling op het perceel alsmede op de omstandigheid dat partijen nog in onderhandeling waren om tot een oplossing te komen. Verder wijst hij op een brief van het college van 11 mei 2012, waarin het college hem zou hebben laten weten dat de handhaving opgeschort zou worden wanneer er overeenstemming was bereikt. Ook wijst [appellant] op het besluit van de raad van 12 januari 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kom West".
6.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 4 juni 2014 in zaak nr. 201307546/1/A1), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Dat is hier niet aan de orde. De handreiking van het college bestond er uit dat de bestemming bedrijfswoning op de voormalige melkfabriek komt te rusten en het chalet dient te worden verwijderd en dat bedrijfsbebouwing gedeeltelijk op het perceel is toegestaan. Hieruit kan geen concrete toezegging van het college worden afgeleid dat het niet handhavend zal optreden tegen de in het procesverloop genoemde bouwwerken en het strijdig gebruik. Uit het besluit van de raad van 12 januari 2012 kan een dergelijke toezegging evenmin worden afgeleid. Los van het feit dat de raad een ander bestuursorgaan is, betreft dat besluit niet meer dan dat de raad het perceel buiten de vaststelling van het bestemmingsplan "Kom West" heeft gelaten, omdat de situatie op dat perceel op dat moment niet duidelijk was. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] erkend dat in de brief van 11 mei 2012 evenmin de toezegging is gedaan dat het college niet handhavend zou optreden tegen de in het procesverloop genoemde bouwwerken en het strijdig gebruik.
Het betoog faalt.
7. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte is afgeweken van zijn op 29 maart 2012 vastgestelde "Integraal handhavingsbeleid", waarin staat dat handhaving van bouwwerken die vóór 1 januari 1993 aanwezig waren een lage prioriteit heeft, mist dat feitelijke grondslag. Uit dat beleid blijkt evenzeer dat wanneer door een derde om handhaving wordt verzocht, zoals thans aan de orde, geen sprake zal zijn van een lage prioriteit.
8. Het hoger beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Slump w.g. Van Driel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2016
414.