ECLI:NL:RBNHO:2016:6635
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/212
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 11 augustus 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.I. Robichon-Lindenkamp),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigden: P.A.J.M. Kreuwel en G.A.M. Pieters).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (de Wob) om openbaarmaking van documenten met betrekking tot het project Hoogwaardig Openbaar Vervoer ’t Gooi deels ingewilligd en deels geweigerd.
Bij besluit van 2 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen gerichte bezwaar deels gegrond verklaard, (de motivering van) het primaire besluit deels gewijzigd, alsnog een deel van de documenten waarop het verzoek betrekking heeft openbaar gemaakt en de weigering de overige documenten openbaar te maken gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 17 februari 2016 heeft de rechtbank aan eiseres meegedeeld dat zij, op grond van artikel 13, tweede lid, van de Procesregeling bestuursrecht 2010, handelt alsof het verzoek van verweerder om beperking van de kennisneming van de bij brief van 15 februari 2016 door verweerder toegezonden stukken is ingewilligd, voor zover deze stukken betrekking hebben op de Wob.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam] en [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door haar gemachtigden.
Overwegingen
1. Bij brief van 24 april 2015 hebben [naam] en [naam 2] , die werkzaam zijn als verslaggever voor eiseres, verzocht om openbaarmaking van alle documenten met betrekking tot het project Hoogwaardig openbaar vervoer in ’t Gooi (HOV Gooi) , meer specifiek documenten met betrekking tot het tracé dat in en door Hilversum loopt. In het bijzonder hebben zij verzocht om bekendmaking van rapporten inclusief eerdere (concept)versies, contracten, verslagen en notulen, interne en externe correspondentie, ontwerpen, plannen en aanbestedingen, rekeningen, overzichten van gemaakte kosten en betalingen, en alle overige documenten die te maken hebben met de aanleg van de HOV Gooi-verbinding in en door Hilversum . Nadien hebben zij hun verzoek nader gespecificeerd en aangegeven de documenten met betrekking tot de locaties [weg] en de geplande tunnel in Hilversum te willen ontvangen.
2. Verweerder heeft naar aanleiding van het verzoek een ‘Inventarisatie lijst documenten WOB verzoek [eiseres] project HOV in’t Gooi ’ (inventarisatielijst) opgesteld. Een aantal van de op deze inventarisatielijst genoemde documenten was reeds openbaar gemaakt. Verweerder heeft met beroep op artikel 10, tweede lid onder b en g, en artikel 11, eerste lid van de Wob, geweigerd verscheidene documenten openbaar te maken. Bij het primaire besluit heeft verweerder een deel van de nog niet openbaar gemaakte documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, heeft verweerder een aantal documenten alsnog openbaar gemaakt en is de motivering van de weigering tot openbaarmaking aangevuld.
3.1.
De rechtbank stelt vast dat het beroep ziet op de volgende documenten die door verweerder niet (volledig) openbaar zijn gemaakt. De rechtbank heeft hierbij de door verweerder in de inventarisatielijst opgenomen weergave en nummering aangehouden.
1:	Nota GS van 29 mei 2012;
Juridische bijlage van 29 mei 2012;
Financiële bijlage van 29 mei 2012;
Communicatieve bijlage van 29 mei 2012;
2:	Nota GS van 17 december 2013;
Financiële bijlage van 17 december 2013;
Juridische bijlage van 17 december 2013
Communicatieve bijlage van 17 december 2013;
3a:	Nota GS van 15 mei 2012;
3b:	Nota GS van 12 juni 2012;
Juridische bijlage van 12 juni 2012;
4:	Nota GS van 5 maart 2013;
6:	Nota GS van 19 augustus 2014;
7:	Nota GS van 24 maart 2015;
18:	Verslag Stuurgroep voorkeursvariant en keuze van 28 juni 2013;
19:	Verslag overleg Venetapark d.d. 26 maart 2015 van 26 maart 2015;
Verslag overleg Venetapark d.d. 15 januari 2014 van 22 januari 2014;
Verslag overleg Venetapark d.d. 18 juni 2014van 9 juli 2014;
Verslag overleg Venetapark van 16 december 2014;
Verslag overleg Venetapark d.d. 24 september 2014 van 1 oktober 2014;
29:	Verzameld ambtelijk commentaar concept onderzoeken ontwerp PIP van. 27 januari 2015;
30.	Notitie Watertoets, PIP notitie van 27 januari 2015.
3.2.
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de definitieve versie van document 30 Watertoets HOV ’t Gooi van 27 januari 2014 inmiddels openbaar is gemaakt. Op verzoek van eiseres heeft verweerder toegezegd ook de conceptversie van dit document openbaar te zullen maken, zodat hetgeen eiseres met betrekking tot dit document heeft aangevoerd geen nadere bespreking behoeft.
Nota’s GS en de daarbij behorende juridische, financiële en communicatieve bijlagen (nummers 1, 2, 3a, 3b, 4, 6 en 7 van de inventarisatielijst)
4.1.
Eiseres voert aan dat de nota’s GS niet kunnen worden gekwalificeerd als stukken ten behoeve van intern beraad. De nota’s GS vormen eerder beleidsstukken, als uitvloeisel van intern beraad, of bevatten veeleer feitelijke informatie. De stukken geven inzage in de invloed van de voorgenomen maatregelen op het milieu en de omgeving. Daarnaast laten de nota’s zien hoe de betrokken ambtenaren hun ambt vervullen en het beleid uitvoeren. Voor zover deze nota’s als stukken van intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen zijn te kwalificeren, heeft verweerder in redelijkheid niet mogen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid om (delen van) deze documenten in een niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken. Bovendien is de weigering tot openbaarmaking onvoldoende zorgvuldig gemotiveerd.
Ook de juridische en communicatieve bijlagen zijn niet aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. De stukken zien op de juridische aspecten van een bestuurlijke aangelegenheid. Een juridische analyse ziet op de juridische facetten van de uitvoering van beleid. Daarnaast is een deel van die stukken mogelijk aan te merken als milieu-informatie, hetgeen verweerder heeft miskend. De bijlagen zijn essentiële stukken die de onderbouwing van het voorgenomen besluit vormen.
Met betrekking tot de financiële bijlagen voert eiseres aan dat deze feitelijk van aard zijn, omdat het in die bijlagen uitsluitend om cijfers gaat. Niet is gebleken dat de bijlagen zodanig zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet openbaar kunnen worden gemaakt. De documenten zijn door verweerder juist al als separate onderdelen aangemerkt. Gelet op het belang van de openbaarheid bij financiële kwesties en de noodzaak tot verantwoording van uitgaven van belastinggelden, dienen de financiële bijlagen openbaar gemaakt te worden. De financiële bijlagen zijn essentiële stukken die de onderbouwing van het voorgenomen besluit vormen. Daarin worden de ingecalculeerde risico’s aangegeven, zodat deze bijlagen niet louter uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaan. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5117) heeft eiseres ter zitting aangevoerd dat, voorzover de conceptbesluiten in de nota’s overeenkomen met het definitieve besluit, deze openbaar moeten worden gemaakt.
4.2.
Verweerder heeft geweigerd de nota’s GS en de daarbij behorende juridische, financiële en communicatieve bijlagen openbaar te maken, omdat het volgens hem gaat om interne, ambtelijke voorstellen en adviezen. Op grond van het bepaalde in artikel 11, eerste lid, van de Wob worden dergelijke interne stukken met persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar gemaakt. Verweerder heeft geen aanleiding gezien gebruik te maken van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid om de documenten in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken, omdat in dit geval bekend is, althans gemakkelijk valt te herleiden, welke ambtenaren bij het project zijn betrokken. De nota’s GS bevatten concept-besluiten met een toelichting daarop en een inschatting van de risico’s van het voorstel. De juridische, communicatieve en financiële bijlagen bevatten adviezen van interne adviseurs die vanuit hun specifieke deskundigheid over het voorstel hebben geadviseerd. Deze stukken hebben naar hun aard een persoonlijk karakter. Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen enkel document milieu-informatie bevat.
4.3.
De rechtbank stelt voorop dat artikel 11, eerste lid, van de Wob imperatief is geformuleerd. Voor zover sprake is van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, dient er derhalve in beginsel geen informatie te worden verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Daaraan doet niet af dat ingevolge het tweede lid van voormeld artikel aan het bestuursorgaan, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, een discretionaire bevoegdheid is toegekend om informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot de persoon herleidbare vorm of, in het geval degene die deze opvattingen heeft geuit zich erachter heeft gesteld, in tot de persoon herleidbare vorm.
4.4.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II, 1986-1987, 19 859, nr. 3 blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Uit de wetsgeschiedenis blijkt voorts dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is, de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 14 en 38). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN5699).
4.5.
De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat de nota’s GS zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Het betreffen immers voorstellen tot besluiten opgesteld door een ambtenaar ten behoeve van verweerder. Met het voorgestelde besluit geeft een ambtenaar zijn persoonlijke beleidsopvatting weer. Een en ander geldt ook voor de bijlagen behorende bij de nota’s GS. Ook deze juridische, financiële en communicatieve bijlagen zijn bestemd voor intern beraad, omdat zij zijn opgesteld met het oog op een door het college te nemen besluit. Verder bevatten zij persoonlijke beleidsopvattingen van de door verweerder ingeschakelde adviseurs. De rechtbank heeft geen milieu-informatie aangetroffen in de juridische bijlagen, zodat verweerder niet gehouden was de in artikel 11, vierde lid, van de Wob, opgenomen afweging te maken. Hoewel de documenten ook feitelijke informatie bevatten zoals door eiseres terecht is betoogd, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat deze feitelijke informatie zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen is verweven, dat verweerder openbaarmaking van deze stukken met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob in beginsel kon weigeren.
4.6.
De Afdeling heeft in de door eiseres aangehaalde uitspraak van 5 december 2012
echter overwogen dat voor zover concept besluiten overeenkomen met de definitieve besluiten, deze geen persoonlijke beleidsopvattingen (meer) bevatten, zodat openbaarmaking niet mag worden geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Zoals de rechtbank Midden-Nederland in de uitspraak van 3 juni 2016 (ECLI:NL:RBMNE:2016:3018) heeft overwogen is daarnaast de weigering passages openbaar te maken zonder nadere motivering niet begrijpelijk, indien dezelfde passages in eenzelfde of identiek document wel openbaar zijn gemaakt.
4.7.
De rechtbank stelt na bestudering van de documenten vast dat deze op sommige onderdelen (in hoofdlijnen) overeenkomen met reeds openbaar gemaakte stukken. Zo komt het in de nota GS d.d. 29 mei 2012 voorgestelde besluit nagenoeg volledig overeen met het definitieve en openbaar gemaakte besluit en komt (een deel van) de tekst in paragraaf 2 ‘Toelichting op het voorstel’ in grote lijnen overeen met de tekst onder het kopje ‘Inleiding’ in het openbaar gemaakte document ‘Voordracht van de HOV in het Gooi, TWIN-H projectomschrijving van 29 mei 2012’ (vindplaats Website besluiten PS Noord-Holland*: zoek op vergaderdatum PS 9 juli 2012, agendapunt 8,
http://ibabsonline.eu/Agenda.aspx?site=noordholland&agendaid=576&FoundIDs=&year=2012).
4.8.
Uit de besluitvorming van verweerder blijkt niet dat per document is afgewogen of een deel van de inhoud van dit document reeds openbaar is gemaakt en indien dat het geval is, zoals bij de onder 4.7 beschreven voorbeelden, om welke redenen desondanks openbaarmaking van (de passage in) dit document wordt geweigerd. Nu deze afweging en nadere motivering ontbreekt, is het bestreden besluit in zoverre onvoldoende gemotiveerd.
4.9.
Uit het voorgaande vloeit voort dat verweerder ten aanzien van de documenten
1, 2, 3a, 3b, 4, 6 en 7 van de inventarisatielijst
per passage zal moeten beoordelen of (een deel van de) inhoud reeds openbaar is gemaakt. Ten aanzien van de passages in de documenten die overeenkomen met openbaar gemaakte informatie zal verweerder de weigering tot openbaarmaking nader dienen te motiveren. Voor het geval dit leidt tot verdere openbaarmaking van documenten zal verweerder tevens dienen in te gaan op de gevolgen van deze openbaarmaking op de weigering gebruik te maken van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid om informatie in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken.
Verslag stuurgroep voorkeursvariant en keuze (nummer 18)
5.1.
Eiseres voert aan dat het verslag van de stuurgroep openbaar moet worden gemaakt omdat de inhoud een feitelijke aard heeft en niet zodanig verweven is met persoonlijke beleidsopvattingen dat dit niet van elkaar kan worden gescheiden.
5.2.
Verweerder heeft openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het overleg van de stuurgroep was intern van aard, gericht op meningsvorming. Er vond geen besluitvorming plaats.
5.3.
De rechtbank is na beoordeling van het verslag van oordeel dat het verslag een intern stuk betreft en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Voor zover het feitelijke informatie bevat is dit zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat verweerder openbaarmaking op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht weigeren.
Diverse verslagen van overleggen Venetapark (nummer 19)
6.1
Eiseres voert aan dat het overleg met de bedrijven in het Venetapark ten tijde van het bestreden besluit zodanig was gevorderd, dat het overleg door openbaarmaking van de verslagen niet meer zou worden benadeeld zodat het belang van betrokkenen diende te prevaleren boven het belang bij openbaarmaking. De betrokken partijen waren immers bekend met de inhoud van de verslagen. De openbaarmaking kon daarom de onderhandelingen niet nadelig beïnvloeden. Ter zitting heeft eiseres voorts aangevoerd dat de ondernemers van het Venetapark hebben verklaard geen bezwaar te hebben tegen openbaarmaking van de stukken. De belangenafweging die door verweerder op dit punt is gemaakt is niet zorgvuldig en niet deugdelijk gemotiveerd.
6.2.
Verweerder weigert de verslagen van de overleggen over het Venetapark openbaar te maken op grond van het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef, onder b en g, van de Wob. Met de bedrijven in het Venetapark is diverse keren overlegd over kwesties als bereikbaarheid en de financiële gevolgen van de aanleg van de HOV. Openbaarmaking van de verslagen zou het verdere overleg met deze bedrijven ernstig kunnen frustreren met als mogelijk gevolg vertraging van het project. Verweerder acht het van groot belang dat de gesprekken met deze bedrijven kunnen plaatsvinden zonder beïnvloeding van buitenaf. De onderhandelingspositie van de betrokken overheden richting de bedrijven zou schade kunnen worden toegebracht bij openbaarmaking. Het staat de bedrijven vrij om te verslagen zelf openbaar te maken, maar verweerder is daar als bestuursorgaan voorzichtig mee.
6.3.
Een bestuursorgaan dat in vertrouwelijkheid met private partijen onderhandelingen voert of daarbij betrokken is, mag terughoudend zijn met het openbaar maken van de daarop betrekking hebbende informatie. Indien niet is uitgesloten dat door openbaarmaking van de betreffende stukken de positie van het bestuursorgaan zodanig zal worden beïnvloed dat haar financiële belangen in ernstige mate zullen worden geschaad, mag het bestuursorgaan de belangen waarop zij zich beroept zwaarder laten wegen dan het belang van openbaarmaking van in stukken. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 augustus 2010 (ECLI:NL:RBAMS:2010:BO1572).
6.4.
Na beoordeling van de documenten is de rechtbank van oordeel dat de vrees van verweerder dat de voortgang van de gesprekken door bekendmaking van de informatie kan worden belemmerd en tot vertraging van het project kan leiden niet ongegrond is. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder het economische en financiële belang van verweerder en het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de betrokken partijen heeft kunnen laten prevaleren boven het algemene belang van openbaarmaking, zodat verweerder het verzoek met een beroep op de uitzonderingsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob mocht weigeren. Dat de betrokken partijen de inhoud van de verslagen kennen en de niet nader onderbouwde stelling dat de bedrijven geen bezwaar zouden hebben tegen openbaarmaking van deze verslagen, maakt dit niet anders.
Verzameld ambtelijk commentaar concept onderzoeken ontwerp PIP (nummer 29)
7.1.
Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat het verzameld ambtelijk commentaar ook feitelijke informatie bevat en dat die feitelijke informatie moet worden verstrekt.
7.2.
Verweerder heeft openbaarmaking van dit document geweigerd met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het document is intern van aard en bevat persoonlijke beleidsopvattingen.
7.3.
De rechtbank heeft het document beoordeeld. Het document bevat verzamelde tekstvoorstellen, suggesties en opmerkingen van ambtenaren van betrokken overheden. Het is naar haar aard bestemd voor intern gebruik en bevat persoonlijke beleidsopvattingen.
Voor zover het document feitelijke informatie bevat, zoals door eiseres betoogd, is de rechtbank van oordeel dat deze feitelijke informatie zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen is verweven, dat verweerder openbaarmaking van het document met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht weigeren.
Conclusie
8. Uit wat is overwogen onder 4.5 tot en met 4.9 volgt dat het bestreden besluit, voor zover het de weigering tot openbaarmaking van de documenten met nummers 1, 2, 3a, 3b, 4, 6 en 7 betreft, niet berust op een deugdelijke motivering. Het besluit is in zoverre dan ook genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb. Uit wat is overwogen onder 5 tot en met 7 volgt dat de weigering van verweerder de documenten nummers 18, 19 en 29 van de inventarislijst openbaar te maken in stand zal kunnen blijven.
9. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de in 4.8 en 4.9 vastgestelde gebreken te herstellen zoals daar beschreven. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
10. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
11. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik
maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze
tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en
aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Mac Donald, voorzitter, en mr. W.J.A.M. van Brussel, en mr. E.B. de Vries - van den Heuvel, leden, in aanwezigheid van mr. M. Dittmer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2016.
griffier														voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.