ECLI:NL:RVS:2016:1141
Raad van State — Uitspraak 


201502279/1/A3.
Datum uitspraak: 26 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Economische Zaken,
2.    [ appellanten sub 2], allen vennoten van de [firma] (hierna gezamenlijk: de vennoten), allen wonend te Urk, en
3.    [ appellant sub 3], wonend te Urk,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 9 februari 2015 in zaak nrs. 14/6755, 14/6756, 15/543 en 15/544 in het geding tussen:
de vennoten en [appellant sub 3]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 27 juni 2014 is aan [vennoot 1] en vennoot 2] vergunning verleend voor het gebruik van de zegen op het IJsselmeer voor de periode 1 juli 2014 tot 31 mei 2015.
Bij onderscheiden besluiten van 27 juni 2014 heeft de staatssecretaris aan [vennoot 3], [vennoot 4], [vennoot 5] en [appellant sub 3] vergunning verleend voor het gebruik van staande netten op het IJsselmeer voor de periode 1 juli 2014 tot 31 mei 2015.
Bij besluit van 30 oktober 2014 heeft de staatssecretaris het door de vennoten en [appellant sub 3] tegen de onderscheiden besluiten van 27 juni 2014 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover dit betrekking heeft op het gebruik van de zegen en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 februari 2015 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep, voor zover betrekking hebbend op het gebruik van de zegen, ongegrond verklaard en het beroep voor het overige gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 30 oktober 2014, voor zover geen betrekking hebbend op het gebruik van de zegen, vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de staatssecretaris en de vennoten hoger beroep ingesteld.
Voorts hebben de vennoten en [appellant sub 3] voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris, de vennoten en [appellant sub 3] hebben een verweerschrift ingediend.
De staatssecretaris, de vennoten en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2016, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. P. Kooiman en ir. D. van der Stelt, beiden werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, en de vennoten en [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. J.G.J. van den Bergh, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
De zaak is gelijktijdig behandeld met zaak nr. 201502376/1/A3.
Overwegingen
1. Het Ministerie van Economische Zaken heeft het Institute for Marine Resources & Ecosystem Studies (hierna: Imares) opdracht gegeven adviezen te geven over de vangst van schubvis op het IJsselmeer. Mede op basis van de door Imares gegeven adviezen van 12 september 2013 en 10 december 2013 heeft de staatssecretaris bij de onderscheiden besluiten van 27 juni 2014 op grond van artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling visserij vergunningen verleend voor het gebruik van staande netten voor de periode van 1 juni 2014 tot en met 31 mei 2015. In deze vergunningen is het voorschrift opgenomen dat maximaal 15% van het aantal in bezit zijnde staande netten mag worden gebruikt hetgeen een reductie van 85% inhoudt. Aan deze beperking heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat uit het vangstadvies van Imares van 12 september 2013 volgt dat de visstand in het IJsselmeer ernstig is verslechterd en een beperkte hoeveelheid vis voor visserij beschikbaar is. Daarom is het volgens de staatssecretaris met het oog op een duurzame toekomst voor de visserijondernemers noodzakelijk de bevissing van schubvis te beperken.
2. De vennoten en [appellant sub 3] hebben in bezwaar aangevoerd dat zij met staande netten niet op schubvis, maar alleen op wolhandkrab vissen. De netten worden op zodanige wijze aangepast en gebruikt, dat bijvangst van schubvis zoveel mogelijk wordt beperkt. Nu zij nog maar 15% van hun staande netten mogen gebruiken kan minder wolhandkrab worden gevangen en leiden zij aanzienlijke inkomstenderving. Voorts hebben zij bezwaar gemaakt tegen de in de besluiten van 27 juni 2014 ter bescherming van de blankvoorn en brasem genoemde maatregelen met betrekking tot het gebruik van de zegen.
3. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 30 oktober 2014 op het standpunt gesteld dat staande netten zijn bedoeld om schubvis te vangen. Dit maakt dat bijvangst van schubvis bij wolhandkrabvisserij niet is uitgesloten. Bovendien is in het kader van toezicht en controle niet of nauwelijks vast te stellen op welke wijze staande netten worden gebruikt. Voorts is in aanmerking genomen dat de reductie van 85% ziet op alle vistuigen waarmee schubvis kan worden gevangen. Het daaruit voorvloeiende nadeel is gelijkelijk over alle schubvissers verdeeld, zodat er geen grond is voor het toekennen van nadeelcompensatie. Evenwel is hij voornemens een tegemoetkoming te verstrekken om een gedeelte van het inkomensverlies op te vangen. Die tegemoetkoming zal via een nog op te richten Transitiefonds worden verdeeld over de getroffen schubvissers, aldus de staatssecretaris.
De staatssecretaris heeft in het besluit van 30 oktober 2014 voorts gesteld dat met het oog op de slechte visstand het vissen met de zegen door wijziging van de Uitvoeringsregeling visserij wordt beperkt. Dit zijn algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, onder a, en artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geen bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld. Het is mogelijk om ontheffing te vragen van de in het Uitvoeringsbesluit visserij opgenomen verboden. Tegen de afwijzing van een aanvraag om ontheffing kan bezwaar worden gemaakt en beroep worden ingesteld, aldus de staatssecretaris.
Het hoger beroep van de staatssecretaris
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris bevoegd was om in het kader van doelmatige bevissing de vergunningen met de daarin opgenomen reductie van staande netten te verlenen, maar in zijn besluitvorming de belangen van de wolhandkrabvissers onvoldoende heeft geïnventariseerd. In de aan de besluitvorming ten grondslag gelegde vangstadviezen van Imares is er onvoldoende rekening mee gehouden dat met aangepaste staande netten ook op andere vissoorten wordt gevist. Dit betekent dat de motivering van het besluit van 30 oktober 2014, dat alle schubvissers gelijkelijk worden getroffen door de reductie en geen ruimte is voor nadeelcompensatie, geen stand kan houden. De staatssecretaris heeft onvoldoende kennis vergaard over de relevante feiten en de af te wegen belangen hetgeen in strijd is met artikel 3:2 gelezen in verbinding met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, aldus de rechtbank.
5. De staatssecretaris bestrijdt dit oordeel van de rechtbank.
Hij voert daartoe aan dat het besluit om het aantal te gebruiken vistuigen te verminderen, niet ziet op het vangen van wolhandkrab maar op het vangen van schubvis. Dat deze vistuigen ook gebruikt kunnen worden voor de vangst van andere vissoorten maakt dat niet anders. Daarbij is van belang dat voor het vangen van wolhandkrab ook andere vistuigen geschikt zijn. Daar komt bij dat de vangst van wolhandkrab niet is gereguleerd en eenieder die gerechtigd is te vissen met een toegestaan vistuig, zonder beperkingen wolhandkrab mag vangen. De staatssecretaris voert daartoe voorts aan dat voldoende aanleiding bestond om het gebruik van vistuigen waarmee schubvis kan worden gevangen, te beperken. In een soortgelijk geschil heeft de rechtbank Noord-Holland het desbetreffende besluit alleen vernietigd voor zover dat betrekking had op de weigering om nadeelcompensatie toe te kennen (uitspraak van 24 februari 2015, ECLI:NL:RBNHO:2015:1300, www.rechtspraak.nl), aldus de staatssecretaris.
6. In hoger beroep is onbestreden dat de staatssecretaris in beginsel bevoegd is om in het kader van doelmatige bevissing van het IJsselmeer de schubvisvangst te beperken. Het geschil beperkt zich tot de vraag, of de staatssecretaris voorafgaande aan de besluitvorming de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen heeft vergaard en of het toekennen van nadeelcompensatie was geboden.
6.1.    Gegeven de door de staatssecretaris gestelde noodzaak van de toegepaste reductie van staande netten om de schubvisstand in het IJsselmeer te herstellen, lag het op de weg van de staatssecretaris de nodige kennis over de gevolgen van die reductie te vergaren. De staatssecretaris heeft ter zitting van de Afdeling verklaard dat hij er bij het nemen van de besluiten van 27 juni 2014 niet mee bekend was dat met aangepaste staande netten alleen op wolhandkrab wordt gevist. De vennoten en [appellant sub 3] hebben dit in bezwaar naar voren gebracht. De staatssecretaris heeft hierin ten onrechte geen aanleiding gezien voor nader onderzoek naar de gevolgen van de reductie van het recht op het gebruik van staande netten voor wolhandkrabvissers als de vennoten en [appellant sub 3]. In dit verband heeft de staatssecretaris bij brief van 8 januari 2016 aan de Afdeling meegedeeld dat eerst in december 2015 op zijn initiatief aan Imares ontheffing is verleend voor een pilot selectieve vangtuigen wolhandkrab, die op 1 januari 2016 van kracht is geworden. Als uit dat onderzoek blijkt dat het vissen op wolhandkrab met aangepaste staande netten geen bijvangst van schubvis met zich brengt, zal de reductie op aangepaste staande netten worden geschrapt, aldus de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling.
Nu de staatssecretaris voorafgaand aan de besluitvorming niet heeft onderzocht, of de toegepaste reductie van 85% ook moet worden toegepast op aangepaste staande netten waarmee alleen op wolhandkrab wordt gevist zonder dat daardoor het schubvisbestand in het IJsselmeer wordt geschaad, is het besluit van 30 oktober 2014 genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
Voorts is tussen partijen niet in geschil dat de vennoten en [appellant sub 3] door de reductie nadeel ondervinden. Nu echter niet vaststaat dat de reductie in hun geval noodzakelijk is ter bescherming van het schubvisbestand, is het besluit van 30 oktober 2014 tevens genomen in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Gelet hierop wordt niet toegekomen aan de vraag, of de staatssecretaris nadeelcompensatie moet toekennen omdat hij in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade heeft veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die de vennoten en [appellant sub 3] in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft.
7. Het hoger beroep van de staatssecretaris is ongegrond.
Het hoger beroep van de vennoten
8. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de bezwaren van de vennoten met betrekking tot het gebruik van de zegen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Ter zitting bij de rechtbank hebben de vennoten desgevraagd toegelicht dat zij vooruitlopend op de te verlenen vergunningen en de inwerkingtreding van de aangekondigde maatregelen met betrekking tot het gebruik van de zegen, bezwaar hebben gemaakt. Dit betekent volgens de rechtbank dat de vennoten niet redelijkerwijs konden menen dat al een besluit met betrekking tot het gebruik van de zegen was genomen en zij te vroeg bezwaar hebben gemaakt.
9. De vennoten bestrijden dit oordeel van de rechtbank.
Daartoe voeren zij aan dat in de besluiten van 27 juni 2014 is vermeld dat ter bescherming van de blankvoorn en brasem zegenvisserij in de havenkommen in de winterperiode wordt verboden. Voorts wordt het aan elkaar knopen van zegennetten verboden en wordt de periode waarmee met de zegen mag worden gevist op open water beperkt tot één week. Zij hebben bezwaar gemaakt omdat zij voor het jaar 2013-2014 ook een vergunning hadden voor zegenvisserij en door de besluiten van 27 juni 2014 deze vorm van visserij niet meer kon worden uitgeoefend zoals in voorgaande jaren. Dat ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder g, van de Uitvoeringsregeling visserij de zegenvisserij pas is toegestaan vanaf 1 november en de in de besluiten van 27 juni 2014 vermelde maatregelen vanaf die maand gelden, laat onverlet dat zij in het verleden altijd in juni een vergunning hebben gekregen voor zegenvisserij, aldus de vennoten.
9.1.    In de desbetreffende besluiten van 27 juni 2014 is opgenomen dat bijgaand de vergunning wordt aangetroffen voor zegenvisserij op het IJsselmeer. De maatregelen die van toepassing zullen worden op de zegenvisserij zullen in de Uitvoeringsregeling visserij worden geëffectueerd, zo wordt vermeld in de besluiten. In de verleende vergunningen voor het gebruik van de zegen van 27 juni 2014 zijn de in de Uitvoeringsregeling visserij te effectueren maatregelen niet opgenomen als bindende verplichting. Deze maatregelen vormen derhalve geen onderdeel van de besluiten van 27 juni 2014. De rechtbank heeft het tegen deze maatregelen gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Het betoog faalt.
10. De vennoten betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld, dat de staatssecretaris niet verplicht is tot het verstrekken van de toegezegde tegemoetkoming uit het Transitiefonds noch tot het toekennen van nadeelcompensatie.
10.1.    Dit betoog berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de vraag, of en op welke termijn de staatssecretaris gehouden is om wegens gederfde inkomsten uit de schubvisvangst een vergoeding uit het Transitiefonds aan de vennoten te verstrekken, buiten de omvang van dit geding valt. Voorts is in rechtsoverweging 6.1 van deze uitspraak overwogen dat aan de vraag, of de staatssecretaris nadeelcompensatie moet toekennen, niet wordt toegekomen.
Het betoog faalt.
11. Het hoger beroep van de vennoten is ongegrond.
Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vennoten en [appellant sub 3]
12. Voor de gronden van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is verwezen naar de gronden van het hoger beroep van de vennoten, die als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd, ook ten aanzien van [appellant sub 3]. Het hoger beroep van de vennoten is ongegrond verklaard. Nu niet valt in te zien wat de vennoten en [appellant sub 3] met het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep kunnen bereiken, hebben zij hierbij geen belang.
13. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is niet-ontvankelijk.
14. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
15. De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [vennoten] en [appellant sub 3] niet-ontvankelijk;
II.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
III.    veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van de bij [vennoten] in verband met de behandeling van het hoger beroep van de staatssecretaris van Economische Zaken opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 496,00 (zegge: vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV.    bepaalt dat van de staatssecretaris van Economische Zaken een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Beerse
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2016
382.