ECLI:NL:RVS:2016:2120
Raad van State — Uitspraak 


201505446/1/V2.
Datum uitspraak: 20 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 11 juni 2015 in zaak nr. 15/3074 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2014 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.
Bij besluit van 20 januari 2015 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 11 juni 2015 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door [gemachtigde], heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. De vreemdeling heeft de Marokkaanse nationaliteit. Haar echtgenoot (hierna: referent), met wie zij op 20 januari 2014 in het huwelijk is getreden, heeft de Britse nationaliteit en komt van oorsprong uit Libië. De vreemdeling stelt dat zij volgens Richtlijn 2004/38/EG (PB L 158; hierna: de Verblijfsrichtlijn) wegens haar huwelijk met referent rechtmatig verblijf heeft als familielid van een burger van de Unie. In het besluit van 17 september 2014, waarnaar in het besluit van 20 januari 2015 is verwezen, heeft de staatssecretaris, mede aan de hand van paragraaf 4.2 van de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 2 juli 2009 betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van de Verblijfsrichtlijn (COM(2009) 313 definitief; hierna: de richtsnoeren), onderzocht of een schijnhuwelijk bestond tussen de vreemdeling en referent en heeft hij deze vraag bevestigend beantwoord. Het hoger beroep van de staatssecretaris in deze zaak gaat over de vraag of er voldoende aanwijzingen waren die een onderzoek naar het al dan niet bestaan van een schijnrelatie tussen de vreemdeling en referent rechtvaardigden.
3. In de grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat er aanleiding was voor een nader onderzoek naar mogelijk misbruik door de vreemdeling en referent van de in de Verblijfsrichtlijn neergelegde rechten. De staatssecretaris betoogt onder verwijzing naar paragraaf 4.2. van de richtsnoeren dat er in dit geval voldoende concrete aanwijzingen waren om misbruik te vermoeden, zodat het horen van de vreemdeling en referent gerechtvaardigd was.
3.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 18 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3232) bieden de richtsnoeren een handvat voor de interpretatie van de Verblijfsrichtlijn. Deze zijn aldus op zichzelf niet bindend. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2006, leidt zij uit de brief van de staatssecretaris van 20 juni 2016 in die zaak af dat de staatssecretaris in gevallen als deze paragraaf 4.2 van de richtsnoeren niet toepast als beleid in de zin van een vaste gedragslijn, zodat hij ook niet langs die weg aan de inhoud ervan is gebonden. Dit neemt niet weg dat, nu de staatssecretaris voormelde paragraaf in de besluitvorming in dit geval heeft betrokken, de Afdeling dit onderdeel van de richtsnoeren bij de beoordeling van het hoger beroep ook betrekt.
3.2. Artikel 35 van de Verblijfsrichtlijn geeft de lidstaten de bevoegdheid om de nodige maatregelen te nemen om een in die richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Dit artikel biedt een grondslag voor het maken van een uitzondering op het beginsel van vrij verkeer en verblijf voor burgers van de Unie en hun familieleden. De bewijslast dat rechtsmisbruik of fraude is gepleegd rust op de staatssecretaris. Deze moet maatregelen als hiervoor bedoeld baseren op een individueel onderzoek van het concrete geval, waarbij geldt dat systematische en willekeurige controles niet zijn toegestaan (zie punten 52 en 55 t/m 57 van het arrest van het Hof van Justitie van 18 december 2014, McCarthy; ECLI:EU:C:2014:2450). Het voorgaande is eveneens het uitgangspunt in paragraaf 4.2 van de richtsnoeren waarin de bevoegdheid voor de lidstaten om in individuele gevallen een onderzoek in te stellen, welk onderzoek een afzonderlijk onderhoud met elk van de partners kan omvatten, afhankelijk is gesteld van een gegrond vermoeden van misbruik.
3.3. Bij het antwoord op de vraag wanneer een vermoeden van misbruik mag worden aangenomen heeft de staatssecretaris beoordelingsruimte. De in de richtsnoeren opgenomen lijst met concrete aanwijzingen die kunnen leiden tot het instellen van een onderzoek naar eventueel misbruik heeft een niet-limitatief karakter. Het staat de staatssecretaris dan ook vrij andere omstandigheden in de beoordeling te betrekken. Het vorenstaande laat onverlet dat de bestuursrechter kan toetsen of de door de staatssecretaris daartoe in aanmerking genomen concrete aanwijzingen het instellen van een onderzoek rechtvaardigen.
De vreemdeling heeft niet betwist dat zij het gezinsleven met referent is aangegaan nadat verschillende terugkeerbesluiten waren genomen en tegen haar een inreisverbod was uitgevaardigd die alle in rechte onaantastbaar waren geworden. De staatssecretaris betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij deze omstandigheid als een aanwijzing in de hiervoor bedoelde zin mocht aanmerken (zie ook de richtsnoeren). De staatssecretaris heeft bij zijn standpunt dat een nader onderzoek gerechtvaardigd was voorts niet ten onrechte betrokken dat de vreemdeling in het verleden meermaals zonder resultaat een verblijfsprocedure heeft doorlopen. Zo heeft zij in 2010 tevergeefs geprobeerd op reguliere gronden voor verblijf in aanmerking te komen. Daarnaast heeft de vreemdeling in 2009 een aanvraag om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9 van de Vw 2000 ingediend. Dat deze aanvraag op formele gronden buiten behandeling is gesteld brengt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet met zich dat hieraan geen betekenis toekomt, nu de aanvraag is ingediend op grond van een gestelde relatie met een andere burger van de Unie. In combinatie met de hiervoor vermelde omstandigheden mocht de staatssecretaris voorts betekenis toekennen aan het illegaal verblijf van de vreemdeling in Nederland en het feit dat zij en referent niet bekend zijn bij de Belgische immigratiediensten en in het Belgische Rijksregister, terwijl zij hebben verklaard elkaar tijdens hun verblijf in België te hebben ontmoet.
De rechtbank heeft niet onderkend dat, wat er ook zij van de overige door de staatssecretaris bij de besluitvorming in aanmerking genomen factoren, hij zich reeds gelet op de hiervoor vermelde omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een nader onderzoek in dit geval gerechtvaardigd was.
De grief slaagt.
4. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 20 januari 2015 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
4.1. De vreemdeling betoogt dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat, nu zij en referent de staatssecretaris niet in de gelegenheid hebben gesteld onderzoek te doen naar de aard van hun huwelijk, dit voor hun risico komt. Daartoe voert zij aan dat het houden van een gehoor een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op haar persoonlijke levenssfeer en die van referent. Zij wijst erop dat zij de staatssecretaris hebben aangeboden op een andere manier onderzoek te doen naar hun huwelijksrelatie, bijvoorbeeld door middel van een huisbezoek of een onderzoek door de Vreemdelingenpolitie. Voorts is het houden van een gehoor overbodig, omdat er geen enkele reden is om te veronderstellen dat zij met referent een schijnhuwelijk is aangegaan, aldus de vreemdeling.
4.2. Bij aangetekend verzonden brief van 21 augustus 2014 zijn de vreemdeling en referent uitgenodigd voor een hoorzitting op 17 september 2014. In die brief is hun meegedeeld dat niet verschijnen gevolgen kan hebben voor het vaststellen van het gevraagde verblijfsrecht. Betrokkenen hebben aan deze uitnodiging geen gehoor gegeven. Tijdens de hoorzitting in bezwaar, op 7 januari 2015, hebben de vreemdeling en referent te kennen gegeven geen vragen te willen beantwoorden en zich op hun zwijgrecht te beroepen.
4.3. Voor zover de vreemdeling beoogt te betogen dat horen geen passend middel is om misbruik vast te stellen, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat het onderzoek een afzonderlijk onderhoud met elk van de partners kan omvatten (zie ook de richtsnoeren).
Uit 3.3. volgt dat de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in dit geval een gegrond vermoeden bestond dat de in de Verblijfsrichtlijn neergelegde rechten zijn misbruikt. Door de weigering van de vreemdeling en referent om mee te werken aan een gehoor, heeft de staatssecretaris geen duidelijkheid kunnen verkrijgen over de aard van hun huwelijksrelatie. Dit dient geheel aan de vreemdeling en referent te worden toegerekend. Onder de gegeven omstandigheden was de staatssecretaris dan ook niet gehouden de vreemdeling het gevraagde document te verstrekken.
De beroepsgrond faalt.
5. Het inleidende beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 11 juni 2015 in zaak nr. 15/3074;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W. Prins, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Prins
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2016
363.
BIJLAGE
Richtlijn 2004/38/EG (PB L 158)
Considerans
(6) Teneinde de eenheid van het gezin in een verruimde betekenis te handhaven en onverminderd het verbod van discriminatie om reden van nationaliteit, dient het gastland de positie te onderzoeken van personen die niet onder de in de richtlijn gehanteerde definitie van „familieleden" vallen en die derhalve niet automatisch een recht van inreis en verblijf in het gastland genieten op grond van hun nationale wetgeving, om na te gaan of inreis en verblijf desondanks niet aan deze personen kan worden toegekend, rekening houdend met hun relatie met de burger van de Unie of andere omstandigheden, zoals het feit dat zij van deze financieel of lichamelijk afhankelijk zijn.
(28) Om misbruik en fraude tegen te gaan, met name schijnhuwelijken of elke andere vorm van verwantschap aangegaan met als enig doel het recht van vrij verkeer en verblijf te kunnen genieten, dienen de lidstaten de noodzakelijke maatregelen te kunnen treffen.
Artikel 35
De lidstaten kunnen de nodige maatregelen nemen om een in de richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude, zoals schijnhuwelijk, te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Deze maatregelen moeten evenredig zijn en zijn onderworpen aan de procedurele waarborgen van de artikelen 30 en 31.
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 2 juli 2009 betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van de Verblijfsrichtlijn (COM(2009) 313 definitief)
Paragraaf 4.2
In overweging 28 van de richtlijn worden schijnhuwelijken omschreven als huwelijken die zijn aangegaan met als enig doel het in de richtlijn neergelegde recht van vrij verkeer en verblijf te kunnen genieten, waarop anders geen aanspraak zou kunnen worden gemaakt. Een huwelijk kan niet als een schijnhuwelijk worden beschouwd louter omdat het een immigratievoordeel of enig ander voordeel oplevert. De kwaliteit van de relatie is irrelevant voor de toepassing van artikel 35.
De definitie van schijnhuwelijken kan naar analogie worden uitgebreid tot andere vormen van relaties met als enig doel het recht van vrij verkeer en verblijf te kunnen genieten, zoals (geregistreerde) schijnpartnerschappen (…).
De maatregelen van de lidstaten ter bestrijding van schijnhuwelijken mogen EU-burgers en hun familieleden niet ontmoedigen hun recht van vrij verkeer uit te oefenen en mogen geen onrechtmatige inbreuk vormen op hun legitieme rechten. Zij mogen de doeltreffendheid van het Gemeenschapsrecht niet in gevaar brengen en mogen niet discrimineren op grond van nationaliteit.
Bij de uitlegging van het begrip misbruik in het kader van de richtlijn moet de nodige aandacht worden besteed aan de status van de EU-burger. Conform het beginsel van voorrang van het Gemeenschapsrecht, moet de vraag of er misbruik is gemaakt van het Gemeenschapsrecht worden onderzocht in het kader van het Gemeenschapsrecht zelf, en niet in het kader van het nationale migratierecht. De richtlijn belet niet dat de lidstaten individuele gevallen onderzoeken wanneer er een gegrond vermoeden van misbruik bestaat. Krachtens het gemeenschapsrecht zijn systematische controles echter verboden. De lidstaten kunnen zich baseren op eerdere analyses en ervaring die aantonen dat er een duidelijk verband bestaat tussen gevallen waarin misbruik is bewezen en bepaalde kenmerken van deze gevallen.
(…)
De lidstaten kunnen een reeks indicatieve criteria vaststellen die doen vermoeden dat de door de richtlijn verleende rechten waarschijnlijk zijn misbruikt met als enig doel inbreuk te maken op de nationale immigratiewetgeving. De nationale autoriteiten kunnen met name rekening houden met de volgende factoren:
- de echtgenoten hebben elkaar vóór hun huwelijk nooit ontmoet;
- de echtgenoten geven elkaars personalia, de omstandigheden waarin zij
elkaar hebben leren kennen of andere belangrijke persoonlijke gegevens die
henzelf betreffen, verkeerd weer;
- de echtgenoten spreken geen taal die beiden verstaan;
- er is bewijs dat er met het oog op de sluiting van het huwelijk geld is
betaald of giften zijn gedaan (met uitzondering van geldbedragen of giften
die bij wijze van bruidsschat zijn betaald/gedaan in culturen waar dat de
normale gang van zaken is);
- uit de levensloop van een van de echtgenoten of van beide echtgenoten
komen bewijzen naar voren betreffende eerdere schijnhuwelijken of andere
misbruiken en fraude ter verkrijging van een verblijfsrecht;
- het gezinsleven wordt pas ontwikkeld nadat het verwijderingsbesluit is
genomen;
- er volgt een echtscheiding kort nadat de betrokken onderdaan van een
derde land een verblijfsrecht heeft verkregen.
Bovenvermelde criteria kunnen eventueel leiden tot het instellen van een onderzoek, zonder dat er automatisch conclusies moeten worden getrokken uit de resultaten of uit verder onderzoek. De lidstaten mogen zich niet baseren op een enkel element; er moet de nodige aandacht worden besteed aan alle omstandigheden van het individuele geval. Dit onderzoek kan een afzonderlijk onderhoud met elk van de echtgenoten omvatten.
(…)
De bewijslast rust op de autoriteiten van de lidstaten die de uit de richtlijn voortvloeiende rechten willen beperken. De autoriteiten moeten een overtuigend dossier kunnen samenstellen, en moeten daarbij alle in de vorige afdeling beschreven materiële waarborgen in acht nemen. In het geval van beroep, moet de nationale rechter nagaan of in individuele gevallen het bewijs van misbruik is geleverd, volgens de bewijsregels van het nationale recht, voor zover deze geen afbreuk doen aan de doeltreffendheid van het Gemeenschapsrecht.
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 8:25
Onze minister kan het rechtmatig verblijf geweigerd (lees: weigeren), dan wel beëindigen, indien de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden terwijl die gegevens zouden hebben geleid tot weigering van toegang of verblijf.
Vreemdelingencirculaire 2000
Paragraaf B10/2.3
Op grond van artikel 8.25 Vb ontzegt of beëindigt de IND het rechtmatig verblijf van de vreemdeling als:
- de burger van de Unie of diens familielid onjuiste gegevens heeft
verstrekt of gegevens heeft achtergehouden terwijl die zouden leiden of
hebben geleid tot weigering van toegang of verblijf;
(…)
Op grond van artikel 8.25 van het Vb ontzegt of beëindigt de IND het rechtmatig verblijf van de vreemdeling tevens als sprake is van kunstmatig gedrag dat als enig doel heeft het door het EU-recht gewaarborgde recht van vrij verkeer en verblijf te krijgen en dat, hoewel het formeel voldoet aan de voorwaarden die het EU-recht stelt, in strijd is met doel van het EU-recht.
(…)