ECLI:NL:RVS:2016:1425
Raad van State — Uitspraak 


201505577/1/A3.
Datum uitspraak: 25 mei 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Ermelo,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 juni 2015 in zaak nr. 14/8833 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2014 heeft het college een verzoek van [wederpartij] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) buiten behandeling gelaten.
Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 23 juni 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 december 2014 vernietigd, het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen, het college veroordeeld in de bij [wederpartij] in beroep opgekomen proceskosten en het college gelast het door [wederpartij] betaalde griffierecht te vergoeden. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 17 augustus 2015 heeft het college, gevolggevend aan de uitspraak van de rechtbank, het door [wederpartij] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 31 juli 2014 herroepen en besloten de door [wederpartij] verzochte informatie na weglakken van persoonlijke gegevens openbaar te maken.
Bij uitspraak van 31 juli 2015 in zaak nr. 201505577/3/A3 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat, voordat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist, het college niet hoeft over te gaan tot feitelijke openbaarmaking van de door [wederpartij] verzochte informatie.
[wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.A. Oosterveer, advocaat [NAAM], en mr. L.M. Jonker-van den Brink, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
Overwegingen
1. Bij brief van 28 mei 2014 heeft [wederpartij] het college op grond van de Wob verzocht om stukken over de aanstelling of benoeming van de burgemeester en de gemeentesecretaris of de algemeen directeur alsmede eventuele wijzigingsbesluiten. Voorts heeft zij verzocht om de akten of besluiten van aanstelling of benoeming van alle opsporingsambtenaren, met een maximum van drie, die aan de gemeente zijn verbonden of ten behoeve van de gemeente werken, hun actuele akten van opsporingsbevoegdheid en hun akten of besluiten van beëdiging.
Bij besluit van 31 juli 2014 heeft het college dit verzoek buiten behandeling gelaten, omdat het verzoek niet is ingediend via een door het college vastgesteld formulier.
Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college het door [wederpartij] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat [wederpartij] misbruik van recht maakt. Volgens het college is het doel van [wederpartij] niet om informatie te verkrijgen.
2. De rechtbank heeft overwogen dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn om te oordelen dat [wederpartij] het verzoek enkel heeft ingediend met het oog op het verkrijgen van een proceskostenvergoeding. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat [wederpartij] misbruik van recht maakt. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het door [wederpartij] gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij heeft het besluit van 16 december 2014 vernietigd en zij heeft het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
3. De rechtbank heeft voorts het college veroordeeld in de proceskosten van [wederpartij] en het college opgedragen het door [wederpartij] betaalde griffierecht te vergoeden. Dit betreft tezamen een bedrag van € 655,00. Bij brief van 26 februari 2016 heeft [wederpartij] medegedeeld dat zij van die vergoeding afziet en dat zij het bedrag daarom aan het college heeft terugbetaald. Voorts trekt zij het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 17 augustus 2015 in. Volgens [wederpartij] is daarmee het belang van het college bij het hoger beroep komen te vervallen.
3.1. Een oordeel van de Afdeling over het door het college ingestelde hoger beroep kan leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het besluit van 16 december 2014 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het hoger beroep kan er derhalve toe leiden dat de grondslag aan het besluit van 17 augustus 2015, dat het college, gevolggevend aan de aangevallen uitspraak heeft genomen, komt te ontvallen. Voorts heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bij uitspraak van 31 juli 2015 in zaak nr. 201505577/3/A3 bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat, voordat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist, het college niet hoeft over te gaan tot feitelijke openbaarmaking van de door [wederpartij] gevraagde documenten. De uitspraak op het hoger beroep kan er derhalve toe leiden dat die documenten niet naar aanleiding van het verzoek van [wederpartij] openbaar worden. Het college heeft derhalve belang bij het ingestelde hoger beroep.
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [wederpartij] geen misbruik van recht maakt. Daartoe voert het aan dat [wederpartij] en [persoon] gezamenlijk een huishouding voeren en zij een constructie hebben opgezet om via [naam rechtspraktijk] (hierna: de Rechtspraktijk) over door [wederpartij] ingediende Wob-verzoeken te procederen en daarmee inkomsten te genereren.
4.1. In de uitspraken van 17 februari 2016 in zaken nrs. 201503326/1/A3, 201504941/1/A3 en 201505036/1/A3 heeft de Afdeling geoordeeld dat [wederpartij] en [persoon] misbruik van recht maken.
Bij aangetekend verzonden brieven van 1 april 2016 heeft de Afdeling aan het college, aan de gemachtigde van [wederpartij], [gemachtigde] en aan [persoon] medegedeeld dat zij bij de behandeling ter zitting van deze zaak haar uitspraken van 17 februari 2016 aan de orde zal stellen en dat daarbij de overeenkomsten en de verschillen tussen die zaken en deze zaak aan de orde zullen komen.
Bij fax van 4 april 2016 heeft [persoon] de Afdeling medegedeeld dat hem niet duidelijk is wat de Afdeling met de brief wil zeggen of wat van hem wordt verlangd.
Namens de Afdeling is [persoon] op 5 april 2016 telefonisch medegedeeld dat de brief van 1 april 2016 voldoende duidelijk is, zodat geen toelichting wordt gegeven.
4.2. Aan de zaken nrs. 201503326/1/A3, 201504941/1/A3 en 201505036/1/A3 lagen door [wederpartij] bij brieven van 28 mei 2014 bij besturen van gemeenten ingediende Wob-verzoeken ten grondslag, die gelijkluidend zijn aan het in deze zaak door [wederpartij] bij brief van 28 mei 2014 ingediende Wob-verzoek. Evenals in de voormelde zaken is het in deze zaak voor [wederpartij] ingediende bezwaarschrift en beroepschrift namens de Rechtspraktijk ondertekend door de bij de Rechtspraktijk werkzame jurist [gemachtigde]. Voorts was in de zaken nrs. 201503326/1/A3, 201504941/1/A3 en 201505036/1/A3 dezelfde machtiging van [wederpartij] als in deze zaak overgelegd.
Ter zitting van de Afdeling is namens het college toegelicht dat volgens hem de voormelde zaken vergelijkbaar zijn met deze zaak, nu [wederpartij] en [persoon] dezelfde werkwijze hebben gehanteerd, hetzelfde Wob-verzoek is gedaan en dezelfde machtiging is overgelegd. Volgens het college is het enige verschil dat in deze zaak, anders dan in de voormelde zaken, reeds het bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard wegens misbruik van recht. Naar het oordeel van de Afdeling is dit geen relevant verschil, nu het niet ziet op de feiten en omstandigheden die in de zaken nrs. 201503326/1/A3, 201504941/1/A3 en 201505036/1/A3 ten grondslag zijn gelegd aan het oordeel dat [wederpartij] en [persoon] misbruik van recht maken.
De Afdeling acht de door haar op 1 april 2016 verzonden brieven voldoende duidelijk. [wederpartij], noch [gemachtigde], noch [persoon] heeft, buiten de fax van 4 april 2016, op die brief gereageerd en zij zijn evenmin ter zitting van de Afdeling verschenen.
Gelet op de voormelde overeenkomsten en de omstandigheid dat [wederpartij] noch [gemachtigde], noch [persoon] heeft aangevoerd dat er verschillen zijn, acht de Afdeling deze zaak vergelijkbaar met de zaken nrs. 201503326/1/A3, 201504941/1/A3 en 201505036/1/A3. Van de aan die zaken ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden en de in die zaken door [persoon] afgelegde verklaringen gaat de Afdeling daarom ook in deze zaak uit.
4.3. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW), kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge artikel 15 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
4.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (de uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. 201311752/1/A3 en 201400648/1/A3), vindt de in artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het BW neergelegde regel dat een bevoegdheid niet kan worden ingeroepen voor zover deze wordt misbruikt, ingevolge artikel 15 van Boek 3 van het BW ook toepassing buiten het vermogensrecht, tenzij de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen verzet. De bestuursrechtelijke aard van een rechtsbetrekking verzet zich niet tegen toepassing van deze regel. Gelet hierop, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij een bestuursorgaan bezwaar te maken niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bezwaar dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig bezwaar. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015 in zaken nrs. 201309592/1/A3 en 201309596/1/A3), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
4.5. In de voormelde uitspraken van 17 februari 2016 is de Afdeling uitgegaan van de volgende feiten en omstandigheden, waarvan de Afdeling, gelet op het onder 4.2 overwogene, ook in deze zaak uitgaat.
[persoon] is directeur van de Rechtspraktijk. De Rechtspraktijk maakt deel uit van de [vennootschap], waarvan [persoon] enig aandeelhouder is. [persoon] heeft bij de behandeling ter zitting van de Afdeling van de hiervoor genoemde zaken nrs. 201503326/1/A3, 201504941/1/A3 en 201505036/1/A3 verklaard dat hij en [wederpartij] partners zijn en een gezamenlijke huishouding voeren en dat [wederpartij], voordat zij kinderen met hem kreeg, als jurist bij de Rechtspraktijk heeft gewerkt. Voorts heeft hij verklaard dat zij Wob-verzoeken, alle luidend zoals onder 1 weergegeven, heeft ingediend bij de besturen van alle gemeenten in Nederland, behalve bij die van de gemeenten in Limburg, en dat hij haar met de Wob-verzoeken heeft geholpen en haar heeft geadviseerd.
In de Wob-verzoeken worden stukken over de aanstelling of benoeming van de burgemeester en de gemeentesecretaris gevraagd. [persoon] heeft ter zitting van de Afdeling van de hiervoor genoemde zaken nrs. 201503326/1/A3, 201504941/1/A3 en 201505036/1/A3 verklaard dat hij niet weet waarom om deze stukken is gevraagd. In het in deze zaak ingediende nadere stuk van 26 januari 2016 heeft [wederpartij] toegelicht dat zij de informatie over de opsporingsambtenaren wil gebruiken voor het opzetten van een eigen rechtspraktijk op het gebied van gemeentelijke boetes.
[wederpartij] heeft de Rechtspraktijk en haar medewerkers bij schriftelijke machtiging van 4 juni 2014 gemachtigd om haar te vertegenwoordigen en alle handelingen te verrichten om besluiten op haar Wob-verzoeken in rechte te bestrijden, waartoe volgens deze machtiging behoort het aanwenden van rechtsmiddelen, het opkomen tegen het uitblijven van besluiten en het bestrijden van onjuiste of uitgebleven besluiten op bezwaar, onjuiste of uitgebleven beslissingen over proceskostenvergoedingen en onjuiste of uitgebleven dwangsombesluiten. Tevens strekt deze machtiging tot het voor haar aannemen van bedragen zoals vergoedingen voor proceskosten, griffierechten en dwangsommen. In de zaken nrs. 201503326/1/A3, 201504941/1/A3 en 201505036/1/A3 was dezelfde machtiging overgelegd. In die zaken heeft [wederpartij] in een nader stuk te kennen gegeven dat zij met de Rechtspraktijk heeft afgesproken dat de hoogte van de kosten van de haar verleende rechtsbijstand op hetzelfde bedrag wordt gesteld als dat van eventuele proceskostenvergoedingen die het college haar is verschuldigd. [persoon] heeft bij de behandeling ter zitting van de Afdeling van die zaken ten aanzien van de door [wederpartij] verschuldigde griffierechten verklaard dat deze door de Rechtspraktijk worden voorgeschoten, dat hij niet weet wat de Rechtspraktijk zou doen bij verlies van een zaak en dat daarover geen afspraak is gemaakt.
4.6. Evenals in de voormelde uitspraken van 17 februari 2016 is de Afdeling in deze zaak van oordeel dat het geheel aan feiten en omstandigheden de conclusie rechtvaardigt dat het door het college gestelde misbruik van recht zich voordoet.
Uit hetgeen in 4.5 is weergegeven, leidt de Afdeling af dat in het onderhavige geval de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen is gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren. Voor zover het gaat om proceskosten, geschiedt dit doordat over de besluiten naar aanleiding van de Wob-verzoeken via de rechtspraktijk van [persoon], de partner van [wederpartij], wordt geprocedeerd, waarbij weliswaar een derde namens de rechtspraktijk processtukken tekent, maar de stukken zelf worden opgesteld met inhoudelijke betrokkenheid van [persoon].
Bij de waardering van de in 4.5 weergegeven feiten en omstandigheden acht de Afdeling in het bijzonder van belang dat [persoon] heeft verklaard dat hij niet weet waarom om de stukken met betrekking tot de burgemeester en de gemeentesecretaris is gevraagd. Ten aanzien van de stukken over opsporingsambtenaren acht de Afdeling niet aannemelijk dat juist de door [wederpartij] gevraagde gegevens benodigd zouden zijn voor een rechtspraktijk van [wederpartij] die nog niet bestaat.
Verder valt op dat geen verzoeken zijn ingediend bij gemeentebesturen in de provincie Limburg, terwijl [wederpartij] en [persoon] in deze provincie wonen en Rechtspraktijk hier is gevestigd. [persoon] heeft hiervoor geen bevredigende verklaring gegeven.
Ook is van belang dat de formulering van de Wob-verzoeken vaag is. Onduidelijk is bijvoorbeeld wat wordt bedoeld met "stukken over de aanstelling of benoeming van de burgemeester" en "stukken over de aanstelling of benoeming van de gemeentesecretaris". De vaagheid van de verzoeken doet afbreuk aan het gestelde doel ervan en maakt de op de verzoeken te nemen besluiten onnodig extra vatbaar voor discussie in bezwaar- en beroepsprocedures.
Ten slotte is van belang dat bij het indienen van en procederen over Wob-verzoeken op de hier aan de orde zijnde manier, de financiële belangen van [wederpartij], [persoon] en de Rechtspraktijk niet zijn te onderscheiden. Deze samenloop van financiële belangen blijkt uit de door [wederpartij] gegeven machtiging, de gemaakte afspraak over de kosten van rechtsbijstand, het ontbreken van een afspraak over betaling van griffierechten en de omstandigheid dat [wederpartij] en [persoon] samenwonende partners zijn.
4.7. Uit het voorgaande volgt dat [wederpartij] en [persoon] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen hebben gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om bij het college bezwaar te maken tegen het besluit van 31 juli 2014, nu dat bezwaar niet kan worden losgezien van het doel waarmee zij de Wob hebben gebruikt. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat het college het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 december 2014 van het college alsnog ongegrond verklaren.
6. Bij besluit van 17 augustus 2015 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dit besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd. Het college hoeft de in overweging 3.1 bedoelde documenten dus niet openbaar te maken.
7. Het college heeft verzocht om [wederpartij] in zijn proceskosten te veroordelen. Dat verzoek wordt niet ingewilligd, reeds omdat van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen aan de zijde van het college niet is gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 juni 2015 in zaak nr. 14/8833;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 17 augustus 2015, kenmerk 15029448.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Polak w.g. Neuwahl
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2016
280-819.