ECLI:NL:RVS:2016:2312
Raad van State — Uitspraak 


201505617/1/A3.
Datum uitspraak: 24 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 4 juni 2015 in zaak nr. 14/4609 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij brief van 1 oktober 2014, gericht aan de minister, heeft [appellant] verzocht om krachtens de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) alle documenten die betrekking hebben op de zaak met kenmerk cvom/bv/wob/2014/61 openbaar te maken (hierna: het Wob-verzoek).
Op 29 december 2014 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek.
Bij uitspraak van 4 juni 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2016, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. H.O. Nieuwpoort, werkzaam bij de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, is verschenen.
Overwegingen
1. Bij tien nagenoeg identieke brieven van 1 oktober 2014, waaronder het Wob-verzoek, heeft [appellant] de minister om openbaarmaking van documenten verzocht (hierna samen: het informatieverzoek). Deze brieven verschillen van elkaar doordat [appellant] daarin steeds een ander kenmerk heeft vermeld van de zaak waarop ze zien.
Bij brief van 21 oktober 2014 heeft de minister [appellant] bevestigd dat hij tien brieven van 1 oktober 2014 op 3 oktober 2014 heeft ontvangen. De minister heeft daarbij negen kenmerken vermeld van zaken waarover [appellant] blijkens zijn brieven van 1 oktober 2014 informatie wenst te ontvangen en [appellant] verzocht om binnen vier weken na 21 oktober 2014 kenbaar te maken op welke bestuurlijke aangelegenheid deze verzoeken zien. Het kenmerk van de zaak waarop het Wob-verzoek ziet is daarbij niet vermeld.
In reactie op deze brief van 21 oktober 2014 heeft [appellant] zich bij brief, door de minister ontvangen op 23 oktober 2014, op het standpunt gesteld dat de duiding van de gevraagde documenten voldoende is om tot openbaarmaking daarvan te kunnen overgaan.
Bij brief van 7 november 2014 heeft [appellant] de minister te kennen gegeven dat hij nog geen besluit op het Wob-verzoek heeft ontvangen.
Bij brief van 20 november 2014 heeft de minister [appellant] verzocht om binnen twee weken na dagtekening van deze brief een afschrift van het Wob-verzoek over te leggen en aannemelijk te maken dat verzending van het Wob-verzoek omstreeks 1 oktober 2014 heeft plaatsgevonden.
Bij brief van 1 december 2014 heeft [appellant] het Wob-verzoek aan de minister overgelegd en gesteld dat hij ter staving van verzending op 1 oktober 2014 van het Wob-verzoek een filmopname en een getuigenverklaring kan overleggen. De filmopname heeft [appellant] als productie bij zijn beroepschrift van 29 december 2014 aan de rechtbank overgelegd.
Bij brief van 30 december 2014 heeft de minister [appellant] bevestigd dat hij het Wob-verzoek op 2 december 2014 heeft ontvangen. Tevens heeft de minister [appellant] daarbij verzocht binnen vier weken na dagtekening van deze brief kenbaar te maken op welke bestuurlijke aangelegenheid het Wob-verzoek ziet en [appellant] nogmaals verzocht aannemelijk te maken dat hij het Wob-verzoek omstreeks 1 oktober 2014 heeft verzonden.
[appellant] heeft naar aanleiding van de brief van 30 december 2014 geen schriftelijke reactie naar de minister verstuurd. Wél heeft [appellant] bij brief van 11 februari 2015 aan de rechtbank een getuigenverklaring van dezelfde datum ter staving van verzending op 1 oktober 2014 van het Wob-verzoek overgelegd.
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank het door hem ingestelde beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op grond van haar oordeel dat het instellen van dit beroep misbruik van recht inhoudt. Aan dit oordeel heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat [appellant] het informatieverzoek over tien nagenoeg identieke brieven van dezelfde datum heeft verspreid, dat hij niet of zeer beperkt heeft gereageerd op gerechtvaardigde vragen van de minister over de verzenddatum van het Wob-verzoek, dat hij de verzending van deze brieven op uitzonderlijke wijze heeft vastgelegd en vervolgens heeft nagelaten de bewijzen van verzending aan de minister te verstrekken, dat hij niet tijdig heeft geantwoord op de vraag welke bestuursrechtelijke aangelegenheid het Wob-verzoek betreft en dat hij documenten heeft opgevraagd terwijl hij geen idee heeft welke informatie daarin is vervat. Deze gedragingen roepen ieder voor zich het beeld op dat [appellant] een vlotte afdoening van het informatieverzoek, waaronder het Wob-verzoek, heeft willen frustreren, terwijl de verklaring voor deze gedragingen, wanneer zij in onderlinge samenhang worden bezien, geen andere kan zijn dan dat [appellant] heeft beoogd ten laste van de overheid dwangsommen te incasseren wegens niet tijdig besluiten, aldus de rechtbank. [appellant] voert tegen het aangevallen oordeel van de rechtbank aan dat de omstandigheid dat hij het informatieverzoek over tien brieven heeft verspreid niet duidt op misbruik van recht. Daartoe verwijst hij naar een uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1635, en naar een brief van de minister van 22 juli 2014. [appellant] stelt dat de minister in deze brief aan hem kenbaar heeft gemaakt er de voorkeur aan te geven dat elk afzonderlijk Wob-verzoek in een afzonderlijke brief wordt vervat. De wijze waarop hij het bewijs van verzending van het Wob-verzoek heeft vastgelegd noch de omstandigheid dat hij dit bewijs niet terstond heeft overgelegd, duidt op misbruik van recht, omdat hij, door aldus te handelen, de besluitvorming niet heeft belemmerd, aldus [appellant]. Verder voldoet het Wob-verzoek aan artikel 3, tweede lid, van de Wob, omdat door vermelding van het kenmerk cvom/bv/wob/2014/61, welk kenmerk door de minister is toegekend aan een dossier over een ander Wob-verzoek, duidelijk is op welke documenten het Wob-verzoek ziet. Gelet hierop heeft het de minister niet aan gegevens ontbroken om het Wob-verzoek te kunnen afhandelen. Voorts komt aan voormelde brief van de minister van 30 december 2014 geen betekenis toe. Daartoe stelt [appellant] dat deze brief van later datum is dan het beroepschrift van 29 december 2014. Bovendien mocht hij ervan uitgaan dat voormelde brief van de minister van 21 oktober 2014, nu daarin de ontvangst van tien brieven wordt bevestigd, tevens betrekking had op het Wob-verzoek, zodat zijn schriftelijke reactie daarop moet worden geacht óók op het Wob-verzoek te zien. De omstandigheid dat hij op 1 oktober 2014 niet bekend was met de inhoud van de met het informatieverzoek opgevraagde documenten duidt ten slotte evenmin op misbruik van recht. Het informatieverzoek ziet immers op een willekeurige selectie van kenmerken om inzicht te krijgen in de werkwijze van de minister, welk inzicht relevant is voor zijn juridische praktijk, aldus [appellant].
2.1. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
Ingevolge artikel 15 van Boek 3 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
2.2. De Afdeling heeft in haar uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135, overwogen dat ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
2.3. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3118, onder verwijzing naar voormelde uitspraken van 19 november 2014, overwogen dat met openbaarmaking op grond van de Wob wordt beoogd dat een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. De omstandigheid dat artikel 3, derde lid, van de Wob bepaalt dat de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, laat echter onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met dit oogmerk is toegekend. Misbruik van recht kan zich derhalve voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven. Derhalve kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn voor de beoordeling of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
2.4. Het Wob-verzoek is ingediend door [appellant]. [appellant] heeft op eigen naam, dan wel als gemachtigd rechtsbijstandverlener, vele Wob-procedures gevoerd. [appellant] kan daarom geacht worden weloverwogen keuzes te maken in de wijze waarop hij verzoeken op grond van de Wob indient en daarover procedeert.
[appellant] heeft met het informatieverzoek tien willekeurige kenmerken van zaken genoemd en gevraagd om openbaarmaking van alle documenten die op deze zaken betrekking hebben. Naar [appellant] stelt, zien al deze door hem genoemde kenmerken op voor hem onbekende Wob-zaken en beoogt hij met het informatieverzoek, ten behoeve van zijn juridische praktijk, inzicht te krijgen in de werkwijze van de minister. Niet valt in te zien dat, en [appellant] heeft niet toegelicht hoe, de met het informatieverzoek willekeurig opgevraagde selectie van documenten hem een voor zijn praktijk bruikbaar inzicht in de werkwijze van de minister zou kunnen verschaffen. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling onaannemelijk dat [appellant] het informatieverzoek heeft gedaan in verband met het door de Wob beoogde doel zoals hiervoor omschreven onder 2.3.
[appellant] had voorts moeten begrijpen dat het over tien afzonderlijke brieven spreiden van de wens om de door hem, ten behoeve van het door hem gestelde doel, gemaakte selectie van documenten te ontvangen, welke selectie eenvoudig in één brief had kunnen worden vermeld, een tijdige besluitvorming kan bemoeilijken. De verwijzing door [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1635, kan hem niet baten, juist omdat uit deze uitspraak volgt dat het spreiden van een informatieverzoek over meer dan één Wob-verzoek dat op dezelfde datum bij hetzelfde bestuursorgaan wordt ingediend, kan duiden op misbruik van een wettelijke bevoegdheid. Hetzelfde volgt uit uitspraken van de Afdeling 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, hiervoor vermeld, en 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1623. De verwijzing door [appellant] naar een brief van de minister van 22 juli 2014 kan hem evenmin baten. Bij deze brief heeft de minister [appellant] in een andere zaak te kennen gegeven dat hij een door [appellant] aan hem verzonden poststuk van 6,9 kilo, dat circa 1.500 dubbelzijdig bedrukte vellen papier bevat die op verschillende procedures zien, niet in behandeling neemt en [appellant] verzocht om zijn correspondentie op een overzichtelijke wijze aan te leveren. Uit deze brief kan niet worden afgeleid dat de minister [appellant] heeft verzocht om een informatieverzoek over afzonderlijke brieven te spreiden.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant] het Wob-verzoek, als onderdeel van het informatieverzoek, heeft ingediend met kennelijk geen ander doel dan ten laste van de overheid één of meer dwangsommen te incasseren en dat [appellant] derhalve misbruik van recht heeft gemaakt.
Het betoog faalt.
3. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank hem, door niet-ontvankelijkverklaring van het door hem ingestelde beroep, ten onrechte de toegang tot de rechter heeft ontnomen. [appellant] beroept zich daarbij op de artikelen 6 en 10, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) en artikel 19, tweede lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR).
3.1. Ingevolge artikel 10, eerste lid van het EVRM heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van het IVBPR heeft een ieder het recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat mede de vrijheid inlichtingen en denkbeelden van welke aard ook te garen, te ontvangen en door te geven, ongeacht grenzen, hetzij mondeling, hetzij in geschreven of gedrukte vorm, in de vorm van kunst, of met behulp van andere media naar zijn keuze.
3.2. Voor zover [appellant] zich beroept op artikel 6 van het EVRM en artikel 47 van het Handvest, wordt overwogen dat de Afdeling de in dit kader opgeworpen rechtsvraag reeds heeft beantwoord in voormelde uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, en dat uit de overwegingen van die uitspraak voortvloeit dat het betoog in zoverre faalt. Voor zover [appellant] zich op artikel 10, eerste lid, van het EVRM en artikel 19, tweede lid, van het IVBPR beroept, faalt het betoog eveneens, omdat deze bepalingen niet op het recht op toegang tot de rechter zien.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Steendijk w.g. Robben
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2016
610.