ECLI:NL:RBMNE:2016:2456
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 16/1698
uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 april 2016 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker 1] , [verzoeker 2] en [verzoeker 3] ,
[verzoeker 4] , [verzoeker 5] ,
wonende en gevestigd te [woonplaats] , verzoekers
(gemachtigde: mr. C.E. van Staveren)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten, verweerder
(gemachtigden: mr. A.M. Hegger en ing. E. Heldoorn).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: AMH Flevoland B.V.
(gemachtigde: H.J.J. Daniels).
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan AMH Flevoland B.V. (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van logiesverblijven voor de huisvesting van maximaal 32 arbeidsmigranten in een bestaand gebouw op het perceel De Morinel 31 te Dronten.
Verzoekers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt bij verweerder. Zij hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 april 2016. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens vergunninghouder is haar gemachtigde verschenen.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor het treffen van een voorlopige voorziening is in dit stadium (tijdens de bezwaarfase) in beginsel alleen dan aanleiding wanneer het primaire besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig in stand zal kunnen blijven. Eventuele gebreken aan het bestreden besluit leiden niet automatisch tot het treffen van een voorlopige voorziening, wanneer deze gebreken in de beslissing op bezwaar kunnen worden hersteld. Verder geldt dat het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter heeft en de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure niet bindt.
2. Op 15 december 2015 heeft vergunninghouder bij verweerder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van logiesverblijven voor de huisvesting van 48 arbeidsmigranten in het bestaande pand aan De Morinel 31-33. Verweerder heeft deze aanvraag van 21 januari 2016 tot en met 3 februari 2016 ter inzage gelegd op grond van artikel 4:8 van de Awb. Gedurende deze periode zijn 200 zienswijzen ingediend. Op 7 maart 2016 heeft vergunninghouder, mede naar aanleiding van de ingediende zienswijzen, de aanvraag gewijzigd in die zin dat de bestaande bedrijfswoning (De Morinel 33) uit de aanvraag is gehaald, waardoor het maximaal aantal te huisvesten arbeidsmigranten in het pand 32 zal zijn (hierna: het bouwplan). Daarop heeft verweerder het primaire besluit genomen, zoals onder ‘Procesverloop’ vermeld.
Spoedeisend belang
3. Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat geen spoedeisend belang aanwezig is. Op dit moment worden in het pand alleen interne (bouw)activiteiten uitgevoerd die niet omgevingsvergunningplichtig zijn. Deze interne (bouw)activiteiten zijn eenvoudig te maken en leiden niet tot een onomkeerbare situatie. Het huisvesten van arbeidsmigranten in het gebouw voorafgaande aan het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning is evenmin onomkeerbaar. Mocht de vergunning onverhoopt in rechte geen stand houden, dan zal de huisvesting van de op dat moment in het gebouw woonachtige arbeidsmigranten eindigen, en daarmee tevens het door verzoekers bestreden gebruik van het gebouw, zo zegt  verweerder. Hij pleit daarom voor afwijzen van het verzoek.
4. Ter zitting is door de vergunninghouder verklaard dat de interne (bouw)activiteiten die nodig zijn om het pand in gebruik te kunnen nemen, grotendeels klaar zijn. De overige bouwactiviteiten (het wijzigen van de kozijnen en gevel) zullen pas in het najaar van 2016 worden uitgevoerd. De vergunninghouder streeft ernaar om de arbeidsmigranten met ingang van 2 mei 2016 in het pand te huisvesten. De voorzieningenrechter ziet in dit laatste voldoende spoedeisend belang om het verzoek om voorziening in behandeling te nemen.
De vergunninghouder gaat immers gebruik maken van de verleende omgevingsvergunning vóórdat de bezwaarprocedure afgerond zal zijn. Daarmee komen verzoekers voor een voldongen feit te staan. Dat, zoals verweerder betoogt, er geen onomkeerbare situatie ontstaat en de huisvesting altijd nog beëindigd kan worden, ontneemt niet het spoedeisend karakter aan het verzoek. In het kader van rechtsbescherming moet het immers voor derden mogelijk zijn om juist in dit stadium, dus voordat van een vergunning gebruik wordt gemaakt, een oordeel van de voorzieningenrechter te vragen. Voor het in behandeling nemen van een verzoek is geen onomkeerbare situatie vereist.
Toepasselijk recht
5. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen bestuursrecht (Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, (bouwen) de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c,
de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c (afwijken van het bestemmingsplan), en dat de vergunning slechts geweigerd wordt indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat voor een aanvraag die betrekking heeft op de activiteit afwijken van het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien die activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
De hier bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
6. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de voorzieningenrechter gaat er vanuit, dat het bouwplan in strijd is met het geldende bestemmingsplan “Dronten Noordoostelijk Deel”, omdat het pand is gelegen op grond met de bestemming ‘bedrijfsdoeleinden’.
7. Verweerder heeft zich bereid verklaard medewerking te verlenen aan het bouwplan door ontheffing te verlenen van de strijd met het bestemmingsplan. Hij heeft daarvoor gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor.
8. Op grond van artikel 4 van bijlage II bij het Bor, onderdeel 9, komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking:
het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
Bevoegdheid
9.	Partijen zijn het erover eens dat, en ook de voorzieningenrechter gaat daarvan uit, de gevraagde activiteit valt binnen de reikwijdte van artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II van het Bor. Het pand is gelegen binnen de bebouwde kom en er is geen sprake van uitbreiding van het bebouwd oppervlak of het bouwvolume. Verweerder is op zichzelf dan ook bevoegd om voor dit bouwplan toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor.
Toepassing bevoegdheid
10. Vervolgens is de vraag of verweerder in dit geval in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. De voorzieningenrechter merkt hierbij op dat de bevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2º, van de Wabo een zogenoemde discretionaire bevoegdheid van verweerder is, die door de wetgever aan hem is toegekend. De bestuursrechter moet de toekenning van die discretionaire bevoegdheid respecteren en  de gebruikmaking van deze bevoegdheid daarom terughoudend toetsen. Ter beoordeling is dan ook of verweerder, bij afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
11. Verzoekers voeren aan dat verweerder de omgevingsvergunning heeft verleend in strijd met het Afwijkingenbeleid dat hijzelf heeft vastgesteld. In de artikelen 8.5.1.1 en 8.5.1.2 uit dat Afwijkingenbeleid staat namelijk expliciet vermeld dat in ieder geval géén vergunning wordt verleend voor huisvesting voor arbeidsmigranten in woonwijken of op bedrijfsterreinen. Het gedeelte van De Morinel waar het hier om gaat, is zo’n bedrijfsterrein volgens verzoekers. Ook het bestemmingsplan is duidelijk over de aan De Morinel gegeven bedrijfsbestemming. Verder wijzen verzoekers erop dat niet is voldaan aan de voorwaarden die in artikel 8.5.1.1 van het Afwijkingenbeleid zijn opgenomen. Ter zitting hebben verzoekers nog aangevoerd dat verweerder niet zijn Afwijkingenbeleid heeft mogen invullen met overwegingen uit de door de raad vastgestelde Ruimtelijke beleidsnotitie Huisvesting arbeidsmigranten Gemeente Dronten (de Ruimtelijke beleidsnotitie). Dan had verweerder die overwegingen maar moeten overnemen in het Afwijkingenbeleid, zo zeggen verzoekers.
12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat De Morinel niet een bedrijfsterrein is zoals bedoeld in het Afwijkingenbeleid. Verweerder heeft voor de typering van het gebied aansluiting gezocht bij de Ruimtelijke beleidsnotitie; de daarin door de raad opgenomen uitgangspunten zijn onverkort overgenomen in het Afwijkingenbeleid, om te voorkomen dat college en raad bij het afwijken van het bestemmingsplan uiteenlopend beleid zouden hanteren. De Morinel is een gebied dat qua ruimtelijke structuur als overgangsgebied tussen wonen en werken kan worden gekwalificeerd. In zo’n gebied is inpassing van een logiesgebouw voor tijdelijke arbeidsmigranten mogelijk, mits dit zorgvuldig en via maatwerk gebeurt. Het bouwplan voldoet aan de algemene criteria die worden gesteld voor een overgangsgebied en voldoet ook aan een goede ruimtelijke ordening. Dat is gewaarborgd door de voorschriften die aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. Verweerder is daarom van mening dat hij de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen verlenen.
13. Paragraaf 8.5 van het Afwijkingenbeleid ziet op de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten.
Artikel 8.5.1.1 bevat regels voor ‘Binnen de bebouwde kom’.
Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat binnen de bebouwde kom alleen tijdelijke arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest.
Het tweede lid bepaalt dat binnen de bebouwde kom geen omgevingsvergunning wordt verleend voor huisvesting op bedrijfsterreinen.
Het derde lid bepaalt dat alleen een bestaande woning in aanmerking komt, exclusief de daarbij behorende bijbehorende bouwwerken. Vervolgens is onder a tot en met j een aantal voorwaarden opgenomen waaraan in dat geval moet worden voldaan.
Artikel 8.5.1.2 bevat regels voor ‘Logiesgebouwen binnen de bebouwde kom’.
Dit artikel bepaalt dat voor aanvragen voor logiesgebouwen binnen de bebouwde kom een maatwerkbeoordeling zal plaatsvinden. In ieder geval wordt geen omgevingsvergunning verleend voor huisvesting in woonwijken of op bedrijfsterreinen.
14. Partijen verschillen van mening over de vraag of De Morinel een bedrijfsterrein is zoals bedoeld in het Afwijkingenbeleid. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder zich op juiste gronden op het standpunt stelt dat daarvan geen sprake is en dat De Morinel in redelijkheid kan worden gezien als een overgangsgebied tussen wonen en werken.
De voorzieningenrechter komt tot dit oordeel vanwege het volgende.
Hoofdstuk 2 van het Afwijkingenbeleid verwijst voor definities van de gebruikte begrippen naar de in het bestemmingsplan opgenomen omschrijvingen. Indien het bestemmingsplan daarin niet voorziet, gelden de definities van het Afwijkingenbeleid. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat in het  bestemmingsplan “Dronten Noordoostelijk Deel” en in het Afwijkingenbeleid geen definitie van het begrip bedrijventerrein of bedrijfsterrein is opgenomen. Op de plankaart is voor De Morinel de bestemming ‘bedrijfsdoeleinden’ vermeld, met toegelaten bedrijven van categorie 1 en 2 en dienstverlening. Op de pagina’s 15 en 24 van de Toelichting op het bestemmingsplan valt wel te lezen dat in dit bestemmingsplan de woon-werklocatie ten noorden van De Morinel is opgenomen. Op deze locatie is in de loop der tijd kleinschalige bedrijvigheid in de vorm kantoren en bedrijf-aan-huis gerealiseerd. Hierdoor is een geleidelijke overgang van wonen naar werken, oftewel van de woonbuurt Morinel naar het bedrijventerrein in het noorden van Dronten gerealiseerd, aldus de Toelichting. Ook de plankaart laat naar het oordeel van de voorzieningenrechter zien dat sprake is van relatief afgezonderde strook terrein met daarop een vijftal individuele bouwvlakken met de bestemming bedrijfsdoeleinden, omgeven door forse groenvoorzieningen met de bestemming Tuin. Dit is qua omvang, karakter en uitstraling wezenlijk anders dan het bedrijventerrein in het noorden van Dronten, waar deels ook zwaardere bedrijvigheid is toegestaan dan categorie 1 en 2.
Uit dit geheel van omstandigheden maakt de voorzieningenrechter op dat de percelen aan De Morinel waar het in dit geschil om gaat, als woon-werklocatie ruimtelijk verschillen van zowel de woonbuurt Morinel als van het bedrijventerrein ten noorden ervan / aan de noordkant van Dronten. Dat, zoals verzoekers ter zitting hebben aangevoerd, op dat laatste bedrijventerrein ook een aantal bedrijfswoningen en groenvoorzieningen aanwezig zijn maakt dat niet anders. Het betoog van verzoekers slaagt niet.
15. De voorzieningenrechter volgt verzoekers evenmin in hun betoog dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het Afwijkingenbeleid.
Uit rechtsoverweging 15 volgt al dat geen sprake is van strijd met artikel 8.5.1.1, tweede lid, van dit beleid: het is geen bedrijfsterrein. De voorwaarden van het derde lid van dit artikel zijn alleen van toepassing indien een bestaande woning wordt gebruikt voor de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten; daarvan is hier geen sprake, nu het gaat om een voormalig kantoorgebouw. De Morinel is verder, gezien het hiervoor beschreven gemengde karakter en de ruimtelijke structuur, evenmin aan te merken als een woonwijk.
16. Verweerder heeft de aanvraag om een omgevingsvergunning dan ook op juiste gronden getoetst aan artikel 8.5.1.2 van het Afwijkingenbeleid. Uit dit artikel volgt dat, voor een logiesgebouw binnen de bebouwde kom, een maatwerkbeoordeling moet plaatsvinden. Hiervoor is al geoordeeld dat De Morinel 31 niet is gelegen in een woonwijk of op een bedrijfsterrein en dat in die zin niet wordt afgeweken van het beleid. Dan blijft dus over de vraag of verweerder zijn maatwerkbeoordeling heeft mogen invullen op de wijze zoals hij dat bij deze aanvraag heeft gedaan.
Deze vraag beantwoordt de voorzieningenrechter bevestigend. Verweerder heeft ter invulling van zijn toets aansluiting gezocht bij de Ruimtelijke beleidsnotitie van de raad. Gelet op pagina 29 van het Afwijkingenbeleid, waarin duidelijk wordt opgemerkt dat onder meer deze Ruimtelijke beleidsnotitie als ruimtelijke kadernota blijft fungeren voor de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten, ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder deze aansluiting niet had mogen zoeken. Op de pagina’s 15 en 16 van de Ruimtelijke beleidsnotitie is de raad ingegaan op huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten in logiesgebouwen binnen de bebouwde kom. De omschrijving die de raad geeft van “overige gebieden” sluit bijna naadloos aan op de in de toelichting op het bestemmingsplan gegeven omschrijving van de woon-werklocatie De Morinel. De voorzieningenrechter ziet niet in dat het beleid van de raad en van verweerder op dit punt uiteenloopt of verschillend kan worden opgevat. Dat verweerder bij zijn maatwerkbeoordeling (onder meer) gebruik heeft gemaakt van de door de raad op pagina 16 geformuleerde algemene criteria is verder ook begrijpelijk en redelijk.
17. Verzoekers voeren geen specifieke gronden aan tegen de door verweerder uitgevoerde maatwerkbeoordeling. Ter zitting hebben zij wel vraagtekens gezet bij (de controle van) de  tijdelijkheid van de arbeidsmigranten en hebben zij zich afgevraagd hoe verweerder en/of vergunninghouder overlast denken te voorkomen. Verder hebben zij gewezen op de vele ontwikkelingen in en rond hun wijk, zoals bewoning van eengezinswoningen door studenten.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder op de pagina’s 3 en 4 van het primaire besluit zijn maatwerkbeoordeling voldoende uiteengezet en onderbouwd waarom het bouwplan voldoet aan de gestelde criteria. Aan de omgevingsvergunning heeft verweerder het voorschrift verbonden dat er in het pand maximaal 32 arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest die overwegend lokaal werkzaam dienen te zijn. Ook is als voorschrift opgenomen dat het beheersplan en een actueel nachtregister te allen tijde overlegbaar moeten zijn in het pand. Daarnaast voldoet het plan na de interne verbouwing aan het landelijke woonkeurmerk van de Stichting Normering Flexwonen, zijn er huisregels opgesteld en is een specifieke beheerder 24/7 verantwoordelijk gesteld voor de locatie. De tijdelijkheid van de individuele arbeidsmigranten kan worden gecontroleerd aan de hand van het nachtregister, zodat verweerder in staat is erop toe te zien dat er geen individuele arbeidsmigranten permanent in het pand verblijven. En er wordt voorzien in voldoende parkeerplaatsen (27 dus ruim meer dan de benodigde 16) op eigen terrein.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder in de enkele vrees van verzoekers voor overlast of controleproblemen dan ook geen aanleiding hoeven zien geen medewerking aan het bouwplan te verlenen. Dat er verschillende ontwikkelingen in en om de wijk plaatsvinden, maakt tot slot niet dat dit bouwplan onaanvaardbaar is. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd dat dit plan inpasbaar is in deze omgeving en als zodanig niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
18. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder dan ook voldoende gemotiveerd waarom het afwijken van het bestemmingsplan niet in strijd is met het Afwijkingenbeleid en waarom geen sprake is van een onevenredige inbreuk op het woon-, werk- en leefklimaat van verzoekers. Verweerder heeft daarom het belang van het realiseren van huisvesting voor 32 arbeidsmigranten zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van verzoekers en in redelijkheid tot verlening van de omgevingsvergunning kunnen overgaan. De voorzieningenrechter ziet in wat verzoekers hebben aangevoerd geen reden om aan te nemen dat de omgevingsvergunning in heroverweging geen stand zal houden.
19. Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening wordt afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M.M. van Amstel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 april 2016.
griffier							voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.