ECLI:NL:RBAMS:2016:3038
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/269
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 mei 2016 in de zaak tussen
[de vrouw] , te Amstelveen, eiseres
(gemachtigde: S.A.J.T. Hoogendoorn),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. J.B. van Doorn).
Procesverloop
Bij besluit van 19 maart 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om door te stromen naar de functie van [naam functie] (GGP) afgewezen.
Bij besluit van 3 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Op 15 mei 2003 is eiseres aangesteld als [naam functie] bij de voormalige politieregio Amsterdam-Amstelland, thans Eenheid Amsterdam.
1.2
Als uitwerking van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector politie 2005-2007 hebben de minister van Veiligheid en Justitie en de politievakorganisaties op 9 september 2010 overeenstemming bereikt over de tweede tranche van de landelijk te harmoniseren arbeidsvoorwaarden politie (HAP II). Deze afspraken zijn vastgelegd in de op 1 november 2010 ondertekende en op 8 december 2010 in werking getreden circulaire Harmonisatie arbeidsvoorwaarden politie tweede tranche (Stcrt. 2010, 19782, Circulaire HAP II).
1.3
Een onderdeel van de harmonisatieafspraken is het in bijlage 6 van de Circulaire HAP II opgenomen Loopbaanbeleid voor executieven in de basispolitiezorg (van assistent A tot en met senior in de GGP). De ingangsdatum van dit loopbaanbeleid is 1 november 2010 en de einddatum is 31 december 2012. In de Circulaire HAP II staat onder meer het volgende:
“Voor de vervulling van de functie [naam functie] is een afgeronde aangewezen functiegerichte opleiding op niveau 4 vereist. Bevoegd gezag bepaalt aan de hand van (…) vakmanschap, blijkend uit een recente beoordeling boven de norm (…) of de medewerker geplaatst kan worden als [naam functie] .
(…)
In het navolgende worden de verschillende loopbaanstappen en de daarbij behorende eisen en voorwaarden nader beschreven. (…)
Van [naam functie] naar [naam functie] :
(…)
- vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor [naam functie] ;
(…)
Voor de beoordeling geldt dat deze recent is vastgesteld in de huidige functie, met een eindscore die tenminste voldoende is. Dit geldt niet voor de stap van [naam functie] naar [naam functie] . Hiervoor geldt een (recente) beoordeling boven de norm. De beoordelingsnormering is nu nog verschillend per korps. De korpsen gebruiken op dit moment nog uiteenlopende beoordelingssystemen en –normen. De verschillen zijn echter geen beletsel om te kunnen vaststellen of een medewerker tenminste voldoende functioneert. Elk huidig gebruikt beoordelingssysteem kan hierin voorzien. Gelijktijdig met de oplevering van het landelijk beoordelingssysteem zal één beoordelingsnormering worden vastgesteld.”
1.4
De Eenheid Amsterdam heeft aanvankelijk om financiële redenen geen uitvoering gegeven aan het landelijke loopbaanbeleid voor doorstroming naar [naam functie] . De eenheid heeft haar bestaande, lokale beleid, zoals neergelegd in de nota Binding en Behoud en het daarop gebaseerde uitvoeringsdocument, gecontinueerd.
1.5
In februari 2013 is besloten dat de Eenheid Amsterdam alsnog en met terugwerkende kracht uitvoering zal geven aan het landelijke loopbaanbeleid en nadien is afgesproken dat aanvragen tot bevordering tot 1 februari 2014 kunnen worden ingediend.
1.6
Bij brief van 25 april 2013 heeft eiseres verzocht om bevordering van [naam functie] naar [naam functie] op grond van het landelijke loopbaanbeleid.
1.7
Bij brief van 8 mei 2013 heeft verweerder eiseres geïnformeerd dat haar verzoek wordt aangehouden in afwachting van besluitvorming tussen de minister en de vakbonden.
1.8
In een beleidsdocument, dat is vastgesteld in een overlegvergadering van de politiechef van de Eenheid Amsterdam en de Ondernemingsraad van 26 november 2013, is een nadere uitwerking gegeven van de Circulaire HAP II. In een brief van 26 november 2013, ondertekend door de politiechef van de Eenheid Amsterdam en de voorzitter van de Ondernemingsraad van de Eenheid Amsterdam, zijn medewerkers van de Eenheid Amsterdam geïnformeerd over de mogelijkheid om voor bevordering op grond van het loopbaanbeleid in aanmerking te komen. In de brief staat onder meer het volgende:
“De Politiechef en de OR hebben (…) overeenstemming bereikt over de navolgende uitwerking van de criteria uit HAP II. Indien u in aanmerking wenst te komen voor doorstroom in het kader van dit loopbaanbeleid, dient u te voldoen aan de navolgende voorwaarden:
(…)
3.
U moet uw vakmanschap kunnen aantonen door middel van een recente beoordeling boven de norm. Een dergelijke beoordeling mag geen A en/of B-score bevatten en moet ten minste 5 D-scores laten zien waarvan 2 D-scores in de kolom Professionaliteit, 2 D-scores in de kolom Persoonlijke omgang en Sensitiviteit en 1 D-score in de kolom Resultaten. De beoordeling gaat over de GGP ervaring en heeft plaatsgevonden in het tijdvak 1-11-2010 tot en met 31-12-2012 (einde regeling). Een beoordeling mag niet ouder zijn dan 2 jaar voorafgaand aan de datum van inwerkingtreding van de regeling (1-11-2010).
(…)
In dit verzoek moet u aangeven op welk moment u, naar uw opvatting, voldeed aan alle eisen. Daarnaast dient u een beoordeling mee te sturen uit de bewuste periode (1 november 2010 tot en met 31 december 2012) of maximaal 2 jaar daaraan voorafgaand (van 1 november 2008 tot 1 november 2010) die voldoet aan de hierboven omschreven criteria.”
1.9
Verweerder beoordeelt het functioneren van een medewerker op te beoordelen onderdelen met een A-, B-, C- of D-score. Een A-score staat voor onvoldoende, een B-score voor matig, een C-score voor voldoende en een D-score voor goed.
1.10
Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiseres om door te stromen naar de functie van [naam functie] afgewezen op de grond dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarde van vakmanschap, blijkend uit een recente beoordeling boven de norm. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.11
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat aan het bevoegd gezag van de voormalige politieregio’s de bevoegdheid toekomt om in overleg met de ondernemingsraad een nadere uitleg en invulling te geven aan het begrip ‘boven de norm’. Bij de invulling van deze norm is tevens rekening gehouden met de uitkomst van een steekproef, waaruit blijkt dat het gemiddelde aantal D-scores 10,36 bedraagt. Gezien dit gemiddelde aan D-scores is de gegeven invulling aan het criterium ‘boven de norm’ redelijk. De beoordeling van eiseres van 23 december 2010/5 januari 2011 voldoet niet aan de gestelde eis, omdat er één D-score mist in de kolom persoonlijke omgang en sensitiviteit. Nu in de regeling de termijn, zowel voor het opmaken van de beoordeling als voor het tijdvak van de beoordeling, is gesteld op uiterlijk 31 december 2012, kan de beoordeling van eiseres van 10 april 2013 niet in de beoordeling worden betrokken. Er is geen sprake van rechtsongelijkheid of strijd met het gelijkheidsbeginsel.
1.12
Eiseres heeft – samengevat – aangevoerd dat de invulling die verweerder aan het criterium ‘boven de norm’ heeft gegeven onredelijk is en dat verweerder de beoordeling van 26 april 2013 ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Ter zitting heeft eiseres de beroepsgronden, dat verweerder niet bevoegd was aan het criterium ‘boven de norm’ een nadere invulling te geven en dat verweerder niet in redelijkheid het loopbaanbeleid heeft kunnen beëindigen, ingetrokken.
2.	De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
2.1
De rechtbank stelt voorop dat het al dan niet bevorderen van personeel wettelijk gezien een zogeheten discretionaire bevoegdheid is van verweerder. Dat betekent dat de wet niet precies voorschrijft in welke gevallen wel en in welke gevallen niet moet worden bevorderd. Verweerder heeft op dat vlak als werkgever in beginsel de vrijheid om zelf te beoordelen en te bepalen wie wel en wie niet wordt bevorderd. De Circulaire HAP II is geschreven in dit juridische kader en brengt daarin geen verandering.
2.2
In de Circulaire HAP II geldt voor de bevordering van [naam functie] naar [naam functie] de eis van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm’.
Die omschrijving is niet heel specifiek of gedetailleerd. De meningen kunnen verschillen over wat wel en wat niet als een beoordeling boven de norm heeft te gelden. Dat blijkt ook in dit geding het geval te zijn, waar de invulling van eiseres op dat punt anders is dan die van verweerder.
2.3
Waar verweerder wettelijk als werkgever in beginsel de vrijheid heeft om zelf te beoordelen en te bepalen wie wel en wie niet wordt bevorderd, kan verweerder ook niet de bevoegdheid worden ontzegd om een nadere invulling te geven aan termen in de circulaire. Verweerder heeft de eis van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm’ zo ingevuld dat een recente beoordeling boven de norm geen A en/of B-score mag bevatten en dat die beoordeling ten minste vijf D-scores moet laten zien waarvan twee D-scores in de kolom Professionaliteit, twee D-scores in de kolom Persoonlijke omgang en Sensitiviteit en één D-score in de kolom Resultaten. Verder geldt dat de beoordeling gaat over de GGP ervaring en heeft plaatsgevonden in het tijdvak 1 november 2008 tot en met 31 december 2012.
2.4
Aan eiseres kan worden toegegeven dat een andere invulling van deze eis ook denkbaar was geweest. Maar dat is niet voldoende. Gegeven de vrijheid van de werkgever is het niet de taak van de rechtbank om te oordelen of de door verweerder gegeven invulling optimaal recht doet aan de belangen van het personeel. De verhouding tussen de belangen van het personeel en de werkgever is met name aan de orde in het georganiseerd overleg tussen verweerder en de vakorganisaties van het personeel. Daarin dient de rechtbank niet te treden. De rechtbank dient de door verweerder als bevoegd gezag gegeven invulling van de bevorderingscriteria te respecteren, behalve indien deze strijden met de wet of wanneer verweerder daartoe in redelijkheid niet heeft kunnen komen.
2.5
Dat sprake is van strijd met de wet, is niet gesteld en ook niet gebleken.
2.6
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder verder ook in redelijkheid kunnen komen tot de door hem gegeven invulling. Voor de beoordeling of iemand boven de norm heeft gefunctioneerd, is het niet onredelijk om te eisen dat vijf van de totaal 27 kwaliteiten meer dan voldoende zijn beoordeeld. Met deze eis blijft verweerder immers nog ruim beneden het gemiddelde aantal D-scores van 10,36 zoals dat uit de steekproef naar voren is gekomen. Het is evenmin onredelijk om te eisen dat in ieder geval in elk van de drie deelgebieden tenminste één kwaliteit meer dan voldoende is beoordeeld. De drie deelgebieden samen vormen immers het functioneren. Ook de eis dat van de twee deelgebieden die elk tien kwaliteiten bevatten, tenminste twee kwaliteiten per deelgebied meer dan voldoende zijn beoordeeld om te spreken van functioneren ‘boven de norm’, komt de rechtbank niet onredelijk voor. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 30 juli 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:2551), waarin is geoordeeld dat de keuze om het begrip ‘boven de norm’ zo in te vullen dat alleen diegenen met het beoordelingsresultaat ‘uitstekend’ dan wel ‘tegen uitstekend aan’ voor bevordering in aanmerking komen - én over een positief advies over hun verwachte geschiktheid beschikken - binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling blijft.
2.7
Niet in geschil is dat de door eiseres overgelegde beoordeling van 5 januari 2011, gelet op de daarin opgenomen scores, niet voldoet aan het criterium ‘boven de norm’, zoals door verweerder gehanteerd.
2.8
Over de door eiseres overgelegde beoordeling van 26 april 2013 overweegt de rechtbank het volgende.
2.9
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat deze beoordeling te laat is opgemaakt, omdat deze is opgemaakt na 31 december 2012. Volgens verweerder volgt uit de  brief van 26 november 2013 dat de beoordeling moet zien op GGP-ervaring die heeft plaatsgevonden in een bepaald tijdvak en dat de beoordeling ook binnen het genoemde tijdvak van 1 november 2008 tot 31 december 2012 moet zijn opgemaakt. Dit betekent dat, ook als een beoordeling wel ziet op het relevante tijdvak, deze beoordeling vanwege de datum waarop deze is opgemaakt, buiten beschouwing moet worden gelaten. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het weliswaar gebruikelijk is om vooral te kijken naar het tijdvak waarop de beoordeling ziet. Er is evenwel voor gekozen de eis te stellen dat de beoordeling voor 1 januari 2013 moet zijn opgemaakt om hiermee te voorkomen dat er tot in lengte van dagen beoordelingen, betrekking hebbende op het relevante tijdvak, zouden kunnen worden overgelegd die dan in de besluitvorming zouden moeten worden betrokken. Daar komt volgens verweerder bij dat het goed mogelijk is dat de betrokkene pas op de datum waarop de beoordeling is opgemaakt het in de beoordeling vermelde niveau heeft behaald.
2.10
De rechtbank stelt vast dat de beoordeling van 26 april 2013 betrekking heeft op het beoordelingstijdvak 23 december 2010 tot en met 10 april 2013. Verweerder heeft deze beoordeling niet betrokken bij het bestreden besluit. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 14 januari 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:276) overweegt de rechtbank dat uit artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als hoofdregel voortvloeit dat op het bezwaar wordt beslist met inachtneming van alle feiten en omstandigheden die bekend zijn op het tijdstip van de heroverweging. Deze regel lijdt slechts uitzondering als de toepasselijke regelgeving zich daartegen verzet. Wederom in navolging van de Raad stelt de rechtbank vast dat het loopbaanbeleid geen peilmoment kende voor de beoordeling van daarop gebaseerde verzoeken. Dat beleid is bovendien met ingang van 1 januari 2013 vervallen. De toepasselijke regelgeving verzet zich dan ook niet tegen het in de heroverweging in bezwaar meenemen van de beoordeling uit 2013.
2.11
Het voorgaande betekent dat verweerder gehouden was de beoordeling van 26 april 2013 bij zijn besluitvorming te betrekken. De omstandigheid dat de beoordeling is opgemaakt en vastgesteld na 1 januari 2013, maakt dat niet anders. Weliswaar is in de door verweerder gegeven uitwerking van het loopbaanbeleid neergelegd dat de beoordeling moet zijn vastgesteld vóór 1 januari 2013, maar niet duidelijk is wat doel en strekking is van die voorwaarde. Ook ter zitting is daarover geen helderheid geboden.
2.12
De vraag naar doel en strekking van die extra door verweerder genoemde voorwaarde met betrekking tot het moment van opmaken van de beoordeling, dringt zich eens te meer op, waar een dergelijke voorwaarde niet wordt genoemd in de zaak die werd berecht in de zojuist aangehaalde uitspraak van de Raad. Daarbij wil de rechtbank met verweerder aannemen dat in die zaak een ander loopbaanbeleid dan het Amsterdamse aan de orde was. De betrokken agent in die zaak was immers werkzaam in Gelderse politieregio’s. Indien dat moet worden aangenomen, en indien daaraan de aanname dient te worden gekoppeld dat in die zaak geen extra voorwaarde met betrekking tot het tijdstip van opmaken van de beoordeling speelde, blijft niettemin onduidelijk waarom Amsterdam die voorwaarde dan wel stelt. Dat die voorwaarde dienstig kan zijn aan een snellere c.q. meer eenvoudige afweging bij de beslissing tot het al dan niet bevorderen, wil de rechtbank nog wel aannemen, maar dat maakt die (extra) voorwaarde nog niet redelijk. Daarbij wijst de rechtbank er in het bijzonder op dat het hiervóór weergegeven kader onder de Awb ook duidelijk een begrenzing kent in de tijd en dat het beleid daarnaast inhoudelijk de eis kent dat het dient te gaan om het functioneren tot 1 januari 2013. Ook daarmee is al een begrenzing in de tijd gegeven. Tegen deze achtergrond is eens te minder duidelijk waarom nog een extra eis met betrekking tot het tijdstip van opmaken van de beoordeling gesteld en gehandhaafd zou moeten worden. De rechtbank ziet in dit opzicht dan ook geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen dan de Raad in de eerdergenoemde uitspraak heeft gedaan.
2.13
Nu de beoordeling van 26 april 2013 voor een groot deel (meer dan twee jaren) op de periode vóór 1 januari 2013 ziet, is die beoordeling inhoudelijk van wezenlijk belang en had verweerder die beoordeling in de heroverweging moeten betrekken. In zoverre is het bestreden besluit dus genomen in strijd met het bepaalde in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. De beroepsgrond slaagt.
2.14
Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
2.15
In het kader van de finale geschillenbeslechting overweegt de rechtbank dat de beoordeling van eiseres van 26 april 2013 zeven D-scores in de kolom Professionaliteit, vijf D-scores in de kolom Persoonlijke omgang en Sensitiviteit en drie D-scores in de kolom Resultaten bevat. De beoordeling voldoet daarmee zonder meer aan het gehanteerde criterium ‘boven de norm’. Gelet op de inhoud van de beoordeling en het feit dat de beoordeling voor het overgrote deel betrekking heeft op het refertetijdvak, is er geen reden om aan te nemen dat eiseres in de beoordelingsperiode een zodanige ontwikkeling heeft doorgemaakt dat zij eerst ten tijde van het opmaken van de beoordeling aan het criterium voldeed. Nu verweerder ter zitting heeft verklaard dat alleen het destijds doormaken van een groeiproces aanleiding zou kunnen zijn deze beoordeling alsnog buiten beschouwing te laten en de rechtbank daarvan niet is gebleken, is de rechtbank dan ook van oordeel dat deze beoordeling voldoet aan het criterium ‘boven de norm’.
2.16
De voorgaande overweging biedt de rechtbank evenwel nog onvoldoende mogelijkheden het geschil finaal te beslechten. Op grond van het loopbaanbeleid is eveneens vereist dat sprake is van verwachte geschiktheid voor de functie van [naam functie] , welke geschiktheid moet blijken uit een positief advies in de beoordeling. De beoordeling van 26 april 2013 bevat niet een dergelijk advies, omdat de leidinggevende van eiseres zich daarover niet heeft uitgelaten. Partijen hebben ter zitting te kennen gegeven dat de leidinggevende van eiseres hierover alsnog zal moeten worden bevraagd. De rechtbank acht het, gezien de datum waarop de beoordeling is opgemaakt, aannemelijk dat de leidinggevende van eiseres in staat zal zijn alsnog een advies over haar verwachte geschiktheid voor [naam functie] te geven.
2.17
Gezien het voorgaande zal de rechtbank volstaan met een vernietiging van het bestreden besluit en de opdracht aan verweerder een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
2.18
Eiseres heeft tot slot ter zitting aanspraak gemaakt op schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke fase.
2.19
De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepsprocedure sprake is, mag maximaal twee jaar in beslag nemen. Uitgangspunt daarbij is maximaal zes maanden voor het bestuursorgaan voor de behandeling van het bezwaar en maximaal achttien maanden voor de rechtbank voor de behandeling van het beroep. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelduur te rechtvaardigen.
2.20
De rechtbank stelt vast dat er vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van eiseres op 29 april 2014 ten tijde van deze uitspraak twee jaar en 25 dagen zijn verstreken. Er is geen aanleiding om deze lange behandelduur gerechtvaardigd te achten. Dit betekent dat de procedure 25 dagen te lang heeft geduurd. Niet in geschil is dat deze overschrijding geheel moet worden toegerekend aan de bestuurlijke fase, omdat alleen sprake is geweest van een te lange behandelingsduur bij verweerder.
2.21
Uitgaande van een overschrijding van de redelijke termijn met 25 dagen, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, heeft eiseres recht op € 500,- schadevergoeding. Bijzondere omstandigheden die een verhoging of verlaging van de standaardvergoeding rechtvaardigen, zijn gesteld noch gebleken. Verweerder zal tot betaling van dit bedrag aan eiseres worden veroordeeld.
2.22
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
2.23.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseres tot een bedrag van € 500,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. Bongers-Scheijde, voorzitter, en mrs. H.J. Tijselink en J.T. Kruis, leden, in aanwezigheid van mr. C. Pol, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2016.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.