ECLI:NL:RVS:2016:2810
Raad van State — Uitspraak 


201503505/1/A2.
Datum uitspraak: 26 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 maart 2015 in zaak nr. 14/5132 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2011 herzien en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 7 juli 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst-Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij de dienst, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] een voorschot kinderopvangtoeslag over 2011 toegekend voor de kosten van kinderopvang van drie kinderen via gastouderbureau [gastouderbureau].
Bij besluit van 4 maart 2011 heeft de dienst dat voorschot herzien en lager vastgesteld op € 730,00. Het voorschot heeft betrekking op de periode januari 2011 en februari 2011.
Bij besluit van 11 september 2012, gehandhaafd bij besluit van 7 juli 2014, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot opnieuw herzien en vastgesteld op nihil. Volgens de dienst heeft [appellante] geen recht op kinderopvangtoeslag over voormelde periode, omdat de overeenkomst tussen haar en [gastouderbureau] niet voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Voorts heeft zij niet aangetoond kosten te hebben gemaakt voor kinderopvang in die periode, aldus de dienst.
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] over de periode januari 2011 en februari 2011 terecht heeft herzien en op nihil gesteld.
Het hoger beroep
-Bevoegdheid van de Afdeling
3. [appellante] betoogt dat de Afdeling niet kan worden aangemerkt als onafhankelijk en onpartijdig gerecht, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Volgens [appellante] volgt uit de uitspraken van de Afdeling in zaken over kinderopvangtoeslag dat de Afdeling vooringenomen is en dat burgers geen gelijkwaardige positie ten opzichte van de Belastingdienst/Toeslagen innemen.
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:574), bestaat geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellante] zich niet kan vinden in de jurisprudentie van de Afdeling in vergelijkbare zaken is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken.
Het betoog faalt.
-Bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om voorschot te herzien
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen ook na het verstrijken van de termijn als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) de voorschotten mag herzien. [appellante] stelt dat staatsraad mr. L.A.D. Keus (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) in de conclusie van 27 januari 2016 over de termijn waarbinnen de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd is om voorschotten op de kinderopvangtoeslag te herzien of de toeslag definitief vast te stellen, in paragraaf 8 tot de slotsom is gekomen dat de termijnen in artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. Volgens [appellante] betekent dit dat de bevoegdheid van de dienst om haar voorschot over 2011 ten nadele van haar te herzien al ten tijde van de besluitvorming was vervallen.
4.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Awir verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vierde (thans vijfde) lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen dertien weken nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dit eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Voor de toepassing van de eerste volzin wordt een aangifte inkomstenbelasting die is ingediend vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar geacht te zijn ingediend op 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
Ingevolge het tweede lid kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien voor geen van de in het eerste lid bedoelde personen over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting of een beschikking terzake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe vóór
1 december van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 1 juni 2016; ECLI:NL:RVS:2016:1484), volgt uit de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vijfde lid, van de Awir, te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 van de Awir, definitief vast te stellen. Dit betekent echter niet dat die bevoegdheid niet in tijd is begrensd. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Anders dan [appellante] stelt, is in paragraaf 8 van voormelde conclusie van de staatsraad advocaat-generaal niet geconcludeerd dat de termijnen van artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. De staatsraad advocaat-generaal heeft daarin een aantal oplossingsrichtingen uiteengezet en op basis daarvan is de Afdeling in onder meer voormelde uitspraak van 1 juni 2016 gemotiveerd tot het hiervoor weergegeven oordeel gekomen. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
Gelet op het voorgaande en nu de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over de periode januari 2011 en februari 2011 op 11 september 2012 heeft herzien, was de dienst ten tijde van het nemen van dat besluit tot deze herziening bevoegd.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op de Belastingdienst/Toeslagen niet de verplichting rust om een aanvraag om kinderopvangtoeslag vooraf te toetsen. Volgens [appellante] volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 16 van de Awir dat op de dienst een onderzoeksplicht vooraf rust. Alleen indien uit gegevens die uitsluitend na afloop van een toeslagjaar kunnen worden vastgesteld, zoals de hoogte van het verzamelinkomen, blijkt dat de hoogte van het toegekende voorschot onjuist was, is de dienst bevoegd het voorschot te herzien. Omdat die situatie in dit geval niet aan de orde is, heeft de dienst, door het voorschot over 2011 te herzien, gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, aldus [appellante].
5.1. Uit artikel 16, vierde (thans vijfde) lid, van de Awir volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen de hoogte van het voorschot mag herzien, zolang hij de tegemoetkoming nog niet heeft toegekend. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, pag. 49) volgt dat van deze mogelijkheid gebruik kan worden gemaakt in situaties waarin na de verlening van het voorschot blijkt, bijvoorbeeld uit door de belanghebbende verstrekte gegevens, dat dit tot een hoger of lager bedrag is toegekend dan het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld. Dat dit beperkt zou zijn tot gegevens die pas na afloop van het toeslagjaar bekend zouden zijn, kan hieruit, anders dan [appellante] stelt, niet worden afgeleid. Uit het voorgaande volgt dat er evenmin grond is voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen door de herziening van het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2011 heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
5.2. Het betoog faalt.
-Vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel
6. Anders dan [appellante] stelt, heeft zij aan het ontvangen voorschot niet het vertrouwen mogen ontlenen dat de bij de aanvraag overgelegde gegevens aan de gestelde eisen voldeden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9242), vloeit uit artikel 16, eerste lid, gelezen in samenhang met het vierde (thans vijfde) lid, van de Awir, voort dat aan het verlenen van een voorschot niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat.
7. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat uit de toelichtingsbrochure van de dienst niet kon worden afgeleid aan welke voorwaarden zij moest voldoen om aanspraak op kinderopvangtoeslag te maken en de dienst haar niet op andere wijze daarover heeft geïnformeerd, faalt evenzeer, reeds omdat deze voorwaarden uit de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) volgen.
-Motivering en zorgvuldigheid besluitvorming
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen niet duidelijk heeft gemaakt wat haar wordt tegengeworpen. [appellante] voert aan dat de dienst haar in algemene bewoordingen om informatie heeft gevraagd zonder toe te lichten wat hij wenst te toetsen. De dienst heeft pas in het besluit op bezwaar uiteengezet aan welke in de Wkkp gestelde voorwaarden om aanspraak te maken op kinderopvangtoeslag niet is voldaan, aldus [appellante].
8.1. Dit betoog faalt. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij brief van 22 oktober 2011 [appellante] gevraagd om kopieën van contracten die zij met [gastouderbureau] heeft gesloten en bankafschriften waaruit blijkt dat zij in 2011 kosten heeft gemaakt voor kinderopvang. Voorts heeft de dienst bij brief van 28 augustus 2012, voorafgaand aan het besluit van 11 september 2012, [appellante] meegedeeld dat de door haar overgelegde overeenkomst met [gastouderbureau] niet voldoet aan de daaraan in de Wkkp gestelde eisen. Daarbij zijn die eisen vermeld. Tevens is haar meegedeeld dat van haar geen bankafschriften zijn ontvangen waaruit blijkt dat zij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt. De dienst heeft in die brief geconcludeerd dat [appellante] aldus niet voldoet aan de voorwaarden voor kinderopvangtoeslag. Gelet hierop was het voor [appellante] duidelijk waarom bij besluit van 11 september 2012 het aan haar toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2011 is herzien en vastgesteld op nihil.
9. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het op de weg van de Belastingdienst/Toeslagen lag om na de hoorzitting aanvullende stukken bij haar op te vragen. In het verslag van de hoorzitting is vermeld dat de voorzitter heeft gezegd dat indien de dienst nog stukken nodig heeft, hij deze zal opvragen bij [appellante]. Hieruit volgt niet dat, zoals [appellante] stelt, de dienst nadere stukken van haar zal vragen indien de al overgelegde stukken niet voldoen. Overigens was ten tijde van de hoorzitting al bekend dat de overgelegde stukken niet voldeden. Zoals hiervoor onder 8.1 is overwogen, heeft de Belastingdienst/Toeslagen haar al vóór het besluit van 11 september 2012 bericht dat de overgelegde stukken niet voldoen en welke stukken zij dient over te leggen. Verder heeft de dienst ook in de bezwaarfase voorafgaand aan de hoorzitting bij brief van 26 februari 2014 [appellante] geïnformeerd welke stukken de dienst wenst te ontvangen. Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit op bezwaar onzorgvuldigheid heeft voorbereid.
-Kosten kinderopvang
10. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij kosten voor kinderopvang over de periode januari 2011 en februari 2011 heeft gemaakt en om die reden geen aanspraak op kinderopvangtoeslag heeft. Volgens [appellante] heeft de rechtbank miskend dat de dienst haar niet heeft geïnformeerd over de wijze waarop de betalingen dienden te gebeuren en op welke wijze de dienst de kosten aangetoond wilde hebben. Zij voert aan dat de dienst steeds strengere eisen aan de betalingen heeft gesteld en haar niet met terugwerkende kracht strengere eisen kunnen worden tegengeworpen, waaraan zij nu niet meer kan voldoen. Het dient daarom voor rekening van de dienst te blijven dat zij in bewijsproblemen is geraakt, aldus [appellante].
10.1. Ingevolge artikel 1.7, eerste lid, van de Wkkp is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1o. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2o. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3o. de soort kinderopvang.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Awir verstrekt een belanghebbende de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
10.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2829), volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in verbinding met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet kinderopvang (vanaf 1 augustus 2010: artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wkkp), dat degene die aanspraak op kinderopvangtoeslag maakt, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gehad en wat de hoogte van die kosten is. Hieruit volgt dat het aan [appellante], als degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag, is om documenten over te leggen waaruit kan worden afgeleid dat zij aanspraak op kinderopvangtoeslag heeft en wat de hoogte van die aanspraak is. Voor het bewijs dat [appellante] daadwerkelijk de kosten voor kinderopvang heeft voldaan, geldt dat niet van belang is op welke wijze de kosten zijn betaald, maar dat aan de hand van objectieve gegevens, zoals bankafschriften, aangetoond wordt dat er is betaald. Dat [appellante] die stukken, naar zij stelt, niet over kan leggen, dient voor haar rekening te blijven.
Nu artikel 18, eerste lid, van de Awir en artikel 1.7 van de Wkkp al in 2011 golden, kan voorts de stelling van [appellante] dat haar met terugwerkende kracht strengere eisen ten aanzien van het bewijs van betalingen worden tegengeworpen, niet worden gevolgd.
10.3. Voor zover [appellante] betoogt dat uit een brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 18 februari 2014 volgt dat geen verplichting bestaat dat de eigen bijdrage in geldelijke betalingen moet zijn voldaan, berust dit op een onjuiste lezing van die brief. De minister heeft in die brief namelijk uiteengezet dat ouders juridisch verantwoordelijk zijn voor de betaling van alle kosten van kinderopvang.
10.4. [appellante] heeft geen jaaropgave over 2011 overgelegd en geen facturen van de periode januari 2011 en februari 2011. Zij heeft evenmin op andere wijze duidelijkheid gegeven over de hoogte van de gemaakte kosten over die periode. Dit betekent dat niet kan worden beoordeeld of [appellante] de totale kosten over 2011 volledig heeft betaald. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellante] over de periode januari 2011 en februari 2011 geen aanspraak op kinderopvangtoeslag heeft.
10.5. Gelet op het voorgaande heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot over 2011 terecht herzien en op nihil gesteld. Dit betekent dat de hogerberoepsgronden van [appellante] die betrekking hebben op het oordeel van de rechtbank over de overeenkomst als bedoeld in artikel 1.52 van de Wkkp geen bespreking meer behoeven.
10.6. Het betoog faalt.
-Bespreking gronden door de rechtbank
11. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan is aan haar stelling dat de Belastingdienst/Toeslagen winst maakt door enerzijds inkomstenbelasting te innen van de gastouder en anderzijds kinderopvangtoeslag terug te vorderen, kan niet tot het door haar beoogde doel leiden. Dat de gastouder in 2011 inkomsten uit kinderopvang heeft gehad en daarover inkomstenbelasting heeft betaald, naar [appellante] stelt, betekent immers niet dat [appellante] over dat jaar recht op kinderopvangtoeslag heeft.
12. Tot slot kan het betoog van [appellante] dat de rechtbank onvoldoende is ingegaan op de door haar aangehaalde jurisprudentie en wetsgeschiedenis, evenmin tot het door haar beoogde doel leiden. Dat de rechtbank haar gronden heeft samengevat, als gevolg waarvan bepaalde argumenten van [appellante] in de aangevallen uitspraak niet zijn weergegeven, betekent niet dat de rechtbank daarvan geen kennis heeft genomen of deze niet heeft betrokken bij haar oordeel.
Conclusie
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
w.g. Verheij w.g. Jansen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2016
609.