ECLI:NL:RVS:2016:1121
Raad van State — Uitspraak 


201409239/3/R2.
Datum uitspraak: 26 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1A] en [appellante sub 1B] en [appellant sub 1C] en [appellante sub 1D] (hierna: [appellante sub 1] en anderen), gevestigd onderscheidenlijk wonend te [plaats],
2. de stichting Gelderse Natuur- en Milieufederatie en de vereniging Waardevol Tiel, werkgroep voor cultuurhistorie en leefomgeving (hierna tezamen en in enkelvoud: GMF), onderscheidenlijk gevestigd te Arnhem en te Tiel,
3. [appellant sub 3A], wonend te [woonplaats], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C], beiden wonend te [woonplaats] (hierna: [appellant sub 3] en anderen),
en
provinciale staten van Gelderland,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2014 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Uitbreiding bedrijventerrein Medel (fase 1)", het exploitatieplan "Uitbreiding bedrijventerrein Medel" en het inpassingsplan "Zonering industrielawaai bedrijventerrein Medel" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en anderen, GMF en [appellant sub 3] en anderen beroep ingesteld.
Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 3] en anderen en provinciale staten hebben nadere stukken ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2015, waar GMF, vertegenwoordigd door drs. J.W.M. Reijnen, [appellant sub 3] en anderen, vertegenwoordigd door mr. D.H. Nas, advocaat [NAAM], en provinciale staten, vertegenwoordigd door A.H. Burgers MSc, ing. O.J. Reyntjes, drs. M. van der Meulen, drs. L.M. de Ruijter, drs. M.C. Spijker-Vries, H.W.M. Ploem MSc, bijgestaan door mr. L. van der Meulen en mr. D.S.P. Roelands-Fransen, beiden advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen. Tevens zijn het Industrieschap Medel en de raad van de gemeente Tiel gehoord, beide vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat [NAAM].
Bij tussenuitspraak van 28 oktober 2015, in zaak nr. 201409239/1/R2, heeft de Afdeling provinciale staten opgedragen om binnen zestien weken na verzending van deze tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 24 september 2014 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 29 januari 2016 hebben provinciale staten medegedeeld dat zij op 27 januari 2016 een nieuw besluit hebben genomen naar aanleiding van de tussenuitspraak.
GMF en [appellant sub 3] en anderen hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, hun zienswijzen over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren gebracht.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 10.4 overwogen dat in het bij het bestreden besluit van 24 september 2014 vastgestelde inpassingsplan ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting was opgenomen. Die voorwaardelijke verplichting had ertoe moeten strekken dat de volgens provinciale staten voor de ruimtelijke inpassing van de uitbreiding van het bedrijventerrein Medel noodzakelijke groenstroken worden gerealiseerd en in stand worden gehouden, nu dat zonder een dergelijke voorwaardelijke verplichting in het plan onvoldoende was verzekerd. Naar het oordeel van de Afdeling was dat in het bij het besluit van 24 september 2014 vastgestelde inpassingsplan onvoldoende verzekerd.
2. Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak zijn de beroepen van [appellante sub 1] en anderen, GMF en [appellant sub 3] en anderen tegen het besluit van 24 september 2014 gegrond. Het besluit van die datum dient te worden vernietigd, voor zover dat niet voorziet in een voorwaardelijke verplichting als hiervoor omschreven.
3. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling provinciale staten opgedragen voornoemd gebrek in het besluit van 24 september 2014 binnen zestien weken na verzending van de tussenuitspraak te herstellen door een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak onder 10.4 is overwogen.
4. Naar aanleiding van de tussenuitspraak hebben provinciale staten bij besluit van 27 januari 2016 het inpassingsplan met enige wijzigingen opnieuw vastgesteld.
Het besluit van 27 januari 2016 is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) mede onderwerp van het geding. Dit brengt in dit geval met zich dat de door appellanten tegen het besluit van 24 september 2014 ingediende gronden ook zijn gericht tegen het besluit van 27 januari 2016. Die beroepsgronden zijn in de tussenuitspraak reeds besproken. De Afdeling ziet ten aanzien van die beroepsgronden met betrekking tot het herstelbesluit geen aanleiding voor een ander oordeel.
Het beroep van [appellante sub 1] en anderen
5. [appellante sub 1] en anderen hebben naar aanleiding van het nieuwe besluit van 27 januari 2016 geen zienswijze ingediend. De Afdeling leidt hieruit af dat zij geen bezwaren hebben tegen het besluit van 27 januari 2016. Het van rechtswege ontstane beroep van [appellante sub 1] en anderen is ongegrond.
De beroepen van GMF en [appellant sub 3] en anderen
6. GMF en [appellant sub 3] en anderen hebben naar aanleiding van het nieuwe besluit van 27 januari 2016 zienswijzen ingediend. In die zienswijzen geven zij te kennen zich niet te kunnen verenigen met het besluit van 27 januari 2016, omdat zij menen dat met het besluit van 27 januari 2016 niet aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht is voldaan en het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek met dat besluit niet is hersteld. Daartoe betogen GMF en [appellant sub 3] en anderen dat de bij het besluit van 27 januari 2016 in het plan opgenomen voorwaardelijke verplichting om verschillende redenen niet voldoet.
6.1. Met het besluit van 27 januari 2016 is een aanvullend voorschrift opgenomen bij de bestemming "Bedrijventerrein".
Ingevolge artikel 4, lid 4.4.2, onder a, van de planregels is het gebruik van een bedrijfskavel overeenkomstig deze bestemming uitsluitend toegestaan onder de voorwaarde dat de groenvoorzieningen als bedoeld in artikel 5 van deze planregels ter plaatse van het bedrijfskavel zijn gerealiseerd en in stand worden gelaten met inachtneming van Bijlage 2 omtrent de landschappelijke inpassing die onderdeel uitmaakt van deze planregels.
Ingevolge lid 4.4.2, onder b, wordt omwille van het tijdig kunnen realiseren van de groenvoorzieningen als bedoeld in lid a, het in gebruik nemen van een bedrijfskavel uiterlijk na verlening van de omgevingsvergunning voor de inrichting van het bedrijfskavel gemeld bij het Industrieschap Medel of diens rechtsopvolger.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, voor zover van belang, zijn de voor de bestemming "Groen" aangewezen gronden onder meer bestemd voor groenvoorzieningen, waterhuishoudkundige doeleinden en ter plaatse van de aanduiding "geluidswal" tevens voor de realisatie en instandhouding van een grondwal met een hoogte van ten minste 7,5 meter.
Moment realisering groenvoorzieningen
7. GMF en [appellant sub 3] en anderen betogen dat de voorwaardelijke verplichting zoals die met het besluit van 27 januari 2016 in de planregels is opgenomen, ten onrechte mogelijk maakt dat tot het oprichten van een gebouw kan worden overgegaan zonder dat de voor een goede ruimtelijke inpassing noodzakelijke groenvoorzieningen zijn gerealiseerd. In dit verband wijzen zij erop dat in artikel 4, lid 4.4.2, onder a, van de planregels het realiseren van die groenvoorzieningen wordt gekoppeld aan het gebruik van een bedrijfskavel en niet aan het bouwen van een gebouw.
7.1. In de toelichting op het inpassingsplan wordt over voornoemd artikeldeel opgemerkt dat het uitgangspunt is dat de aanleg van de groenvoorzieningen gereed is op het moment van ingebruikname van de kavel en dat de aanleg van de groenvoorzieningen plaats kan vinden parallel aan de inrichting van de kavel, hetgeen logischerwijs altijd gebeurt na oplevering van de bouwwerkzaamheden.
GMF en [appellant sub 3] en anderen hebben betoogd dat voornoemde planregeling het mogelijk maakt dat al een gebouw kan worden gebouwd zonder dat de landschappelijke inpassing is gerealiseerd. Gezien hetgeen in de toelichting over deze regeling wordt opgemerkt, is deze lezing van GMF en [appellant sub 3] en anderen juist. Zoals blijkt uit hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, moeten de groenvoorzieningen functioneren als landschappelijke inpassing van de uitbreiding van het bedrijventerrein Medel. Weliswaar is met de naar aanleiding van de tussenuitspraak in het plan opgenomen regeling mogelijk dat eerst met de bouwwerkzaamheden worden begonnen voordat de groenvoorzieningen worden gerealiseerd, maar van een gebouw en van de kavel waarop dat gebouw staat kan geen gebruik worden gemaakt voor bedrijfsactiviteiten voordat de groenvoorzieningen zijn gerealiseerd. De Afdeling acht het in navolging van provinciale staten niet aannemelijk dat bedrijven ervoor zullen kiezen te investeren in de bouw van een bedrijfsgebouw om het gebouw en de desbetreffende kavel vervolgens niet in gebruik te nemen voor bedrijfsactiviteiten. Gelet op het voorgaande hebben provinciale staten naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen stellen dat met de voorwaardelijke verplichting in zoverre is verzekerd dat de groenvoorzieningen binnen afzienbare tijd na de uitbreiding van een deel van het bedrijventerrein zullen worden gerealiseerd, zodat die uitbreiding landschappelijk wordt ingepast. Zij hebben er dan ook in redelijkheid voor kunnen kiezen het realiseren van de groenvoorzieningen te koppelen aan het moment van ingebruikname van de bedrijfskavel.
De betogen falen.
Instandhouding groenvoorzieningen
8. GMF en [appellant sub 3] en anderen betogen dat de in artikel 4, lid 4.4.2, van de planregels opgenomen voorwaardelijke verplichting niet goed is geformuleerd. Zij voeren in dit verband aan dat die bepaling ten onrechte geen onderhoudsplicht voor de groenstroken bevat en dat de blijvende instandhouding van de groenstroken daarom niet is verzekerd.
8.1. Zoals hiervoor is overwogen heeft de Afdeling in haar tussenuitspraak geoordeeld dat in het inpassingsplan ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting was opgenomen die ertoe strekt dat de voor een goede ruimtelijke inpassing noodzakelijke groenstroken worden gerealiseerd en in stand worden gehouden. Naar aanleiding daarvan hebben provinciale staten in de planregels een voorwaardelijke verplichting opgenomen die er onder meer toe strekt dat de groenstroken in stand moeten worden gelaten. Niet valt in te zien dat "in stand laten" een andere betekenis heeft dan "in stand houden". Dat in het plan niet is voorzien in een expliciete verplichting regelmatig onderhoud te verrichten aan die groenstroken, doet daar niet aan af.
De betogen falen.
Melding aan Industrieschap Medel
9. GMF en [appellant sub 3] en anderen betogen dat de in artikel 4, lid 4.4.2 onder b, van de planregels opgenomen verplichting het Industrieschap Medel op de hoogte te stellen van het in gebruik nemen van een bedrijfskavel niet deugdelijk is. Daartoe voeren zij aan dat met deze bepaling niet is verzekerd dat de vereiste maatregelen voor landschappelijke inpassing worden gerealiseerd en in stand worden gelaten. Volgens GMF en [appellant sub 3] en anderen hoort deze bepaling daarom niet in het inpassingsplan thuis.
9.1. Naast de regel dat de groenvoorzieningen bij het in gebruik nemen van een bedrijfskavel moeten zijn gerealiseerd en in stand moeten worden gelaten, bevat artikel 4, lid 4.4.2, van de planregels de verplichting het in gebruik nemen van een bedrijfskavel uiterlijk na verlening van de omgevingsvergunning voor de inrichting van het bedrijfskavel te melden bij het Industrieschap Medel of diens rechtsopvolger. Het Industrieschap Medel is belast met de uitgifte van gronden op het bedrijventerrein Medel en is eigenaar van de gronden waarop de groenvoorzieningen moeten worden gerealiseerd. GMF en [appellant sub 3] en anderen hebben aangevoerd dat hiermee onvoldoende is verzekerd dat de groenvoorzieningen worden gerealiseerd en in stand worden gelaten. Uit lid 4.4.2, onder b, van de planregels blijkt echter dat dit voorschrift in de planregels is opgenomen om het mogelijk te maken dat de groenvoorzieningen tijdig kunnen worden gerealiseerd. De verplichting de groenstroken te realiseren en in stand te laten, is opgenomen in lid 4.4.2, onder a, van de planregels. Hetgeen onder b is opgenomen doet daaraan niet af, maar vormt juist een aanvulling op het bepaalde onder a in die zin dat het tijdig realiseren van de groenvoorzieningen ermee wordt vergemakkelijkt doordat het Industrieschap Medel tijdig op de hoogte wordt gesteld van het voornemen een bedrijfskavel in gebruik te nemen. Voor het oordeel dat artikel 4, lid 4.4.2, onder b, niet in de planregels had mogen worden opgenomen omdat hiermee niet is verzekerd dat de groenvoorzieningen worden gerealiseerd en in stand worden gelaten, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding.
De betogen falen.
Verwijzing naar bijlage
10. [appellant sub 3] en anderen voeren aan dat in voornoemde planregel ten onrechte wordt verwezen naar Bijlage 2 bij de planregels, terwijl daarin wordt afgeweken van de aan het inpassingsplan ten grondslag gelegde studie "Uitbreiding bedrijvenpark Medel - stedenbouwkundige studie" van Rho Adviseurs van 19 juli 2013 (hierna: de stedenbouwkundige studie). Zij wijzen er in dit verband op dat in Bijlage 2 wordt uitgegaan van lagere bosplantsoenen en smallere groenstroken dan in de stedenbouwkundige studie. Volgens hen zijn de in Bijlage 2 opgenomen landschappelijke inpassingsmaatregelen onvoldoende om tot een goede landschappelijke inpassing van het bedrijventerrein te komen, gezien de grote bebouwingsmogelijkheden waarin het inpassingsplan voorziet.
10.1. In artikel 4, lid 4.4.2, onder a, van de planregels wordt verwezen naar Bijlage 2. In Bijlage 2 zijn specifieke maatregelen opgenomen die moeten worden genomen om tot een landschappelijke inpassing van de uitbreiding van het bedrijventerrein te komen. Ten behoeve daarvan zijn in Bijlage 2 onder meer dwarsprofielen van de afscheidingen van het bedrijventerrein opgenomen en wordt in Bijlage 2 ingegaan op de aan te planten struiken en bomen en de locatie daarvan om tot een optimale afscherming van het bedrijventerrein te komen.
Zoals de Afdeling reeds in de tussenuitspraak heeft overwogen, is de stedenbouwkundige studie slechts een beleidsstuk dat een aanzet geeft voor de vormgeving van het bedrijventerrein. In de bij de planregels behorende Bijlage 2 is een deel van de vormgeving van het bedrijventerrein veel specifieker uitgewerkt, namelijk de vormgeving en inrichting van de groenstroken en de wallen die nodig zijn voor de landschappelijke inpassing van de uitbreiding van het bedrijventerrein. Dat in de uiteindelijke concrete uitwerking van de vormgeving van de groenstroken en de wallen op onderdelen wordt afgeweken van de stedenbouwkundige studie, acht de Afdeling gelet op het algemenere beleidskarakter van laatstgenoemd stuk niet onredelijk. Voorts merkt de Afdeling op dat in de stedenbouwkundige studie net zomin als in Bijlage 2 bij de planregels wordt uitgegaan van een volledige afscherming van de bedrijfsbebouwing door wallen of beplanting, hetgeen gelet op de toegestane bouwhoogte op het bedrijventerrein moeilijk te verwezenlijken zou zijn. GMF en [appellant sub 3] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de vormgeving waarin in Bijlage 2 wordt voorzien zodanig is dat die niet voldoende is om tot een ruimtelijk aanvaardbare landschappelijke inpassing van de voorziene uitbreiding van het bedrijventerrein te komen. Provinciale staten hebben in artikel 4, lid 4.4.2, van de planregels voor de vormgeving van de groenstroken dan ook in redelijkheid kunnen verwijzen naar Bijlage 2.
Het betoog faalt.
Geluidwal en grondwallen
11. GMF en [appellant sub 3] en anderen betogen dat de voorwaardelijke verplichting ten onrechte niet ziet op de geluid- en grondwallen die rond het bedrijventerrein moeten worden gerealiseerd. In dit verband voeren zij aan dat met artikel 4, lid 4.4.2, van de planregels niet is verzekerd dat de geluidwal in het zuidelijk deel van het plangebied wordt gerealiseerd en ook niet dat de lagere grondwallen die onderdeel van de landschappelijke inpassing moeten uitmaken, worden gerealiseerd. Hierbij wijzen zij erop dat genoemd artikeldeel alleen ziet op groenvoorzieningen en niet op wallen.
11.1. Voor zover GMF en [appellant sub 3] en anderen hebben aangevoerd dat in het plan onvoldoende is verzekerd dat de geluidwal in het zuidelijk deel van het plangebied wordt gerealiseerd, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgronden de reikwijdte van het door de Afdeling geconstateerde gebrek en de naar aanleiding daarvan geboden herstelmogelijkheid te buiten gaan. Het gebrek en de geboden herstelmogelijkheid hadden immers alleen betrekking op de landschappelijke inpassing in de vorm van groenstroken, niet op de geluidwal die primair dient om nabijgelegen woningen te beschermen tegen geluidhinder. Met deze betogen hebben GMF en [appellant sub 3] en anderen hun beroepsgronden uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat hetgeen GMF en [appellant sub 3] en anderen in dit opzicht aanvoeren, buiten inhoudelijke bespreking blijft.
11.2. Ten aanzien van de grondwallen hebben GMF en [appellant sub 3] en anderen aangevoerd dat artikel 4, lid 4.4.2, onder a, van de planregels ten onrechte niet op deze wallen ziet, terwijl die wallen als onlosmakelijk onderdeel van de landschappelijke inpassing moeten worden beschouwd. In genoemd artikeldeel staat dat de groenvoorzieningen moeten worden gerealiseerd met inachtneming van Bijlage 2. In Bijlage 2 zijn, zoals hiervoor reeds is overwogen, ook dwarsprofielen van de afscheidende groenstroken opgenomen. Daar maken wallen van verschillende hoogten deel van uit. De betogen dat artikel 4, lid 4.4.2, onder a, van de planregels alleen betrekking heeft op groenvoorzieningen in de vorm van beplanting en niet op wallen met een afscheidende werking missen dan ook feitelijke grondslag.
Conclusie
12. De beroepen van GMF en [appellant sub 3] en anderen tegen het besluit van 27 januari 2016 zijn ongegrond.
13. Provinciale staten dienen op na te melden wijze in de proceskosten van [appellant sub 3] en anderen te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellante sub 1] en anderen en GMF is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen tegen het besluit van provinciale staten van Gelderland van 24 september 2014, waarbij het inpassingsplan "Uitbreiding bedrijventerrein Medel (fase 1)" is vastgesteld, gegrond;
II. vernietigt het besluit van provinciale staten van 24 september 2014, waarbij het inpassingsplan "Uitbreiding bedrijventerrein Medel (fase 1)" is vastgesteld, voor zover daarin geen voorwaardelijke verplichting was opgenomen, strekkend tot het realiseren en in stand houden van de groenstroken die noodzakelijk zijn voor de landschappelijke inpassing;
III. verklaart de beroepen tegen het besluit van provinciale staten van Gelderland van 27 januari 2016, waarbij het inpassingsplan "Uitbreiding bedrijventerrein Medel (fase 1)" gewijzigd is vastgesteld, ongegrond;
IV. veroordeelt provinciale staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1240,00 (zegge: twaalfhonderdveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V. gelast dat provinciale staten van Gelderland:
a. aan [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] en [appellant sub 1C] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoeden, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
b. aan de stichting Gelderse Natuur- en Milieufederatie en de vereniging Waardevol Tiel het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoeden, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
c. aan [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoeden, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. G. Klapwijk, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Klapwijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2016
726.