ECLI:NL:RVS:2016:2194
Raad van State — Uitspraak 


201508839/1/V6.
Datum uitspraak: 10 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 23 oktober 2015 in zaak nr. 15/2388 in het geding tussen:
[verzoeker]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2014 heeft de staatssecretaris een verzoek van [verzoeker] om hem het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek), afgewezen.
Bij besluit van 6 juli 2015 heeft de staatssecretaris het daartegen door [verzoeker] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 oktober 2015 heeft de rechtbank het daartegen door [verzoeker] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2016, waar de minister, vertegenwoordigd door S.Q. Sandifort Msc., werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst, en [verzoeker], bijgestaan door mr. R.C. van den Berg, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Onder de minister wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
3. De minister heeft in het besluit van 6 juli 2015 de afwijzing van het verzoek op grond van het in naturalisatiezaken geldende openbare orde-beleid, gehandhaafd. Niet in geschil is dat de politierechter te Breda [verzoeker] op 24 maart 2011 heeft veroordeeld tot een werkstraf van 50 uren, subsidiair 25 dagen hechtenis, wegens een door hem gepleegde mishandeling op 14 april 2010. Evenmin is in geschil dat het vonnis pas op 16 juni 2014 aan [verzoeker] is betekend, hij de volgende dag daartegen hoger beroep heeft ingesteld en ten tijde van het besluit van 6 juli 2015 nog niet op dit hoger beroep was beslist. [verzoeker] heeft het verzoek op 12 maart 2014 ingediend.
4. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ernstige vermoedens bestaan dat [verzoeker] een gevaar vormt voor de openbare orde, de goede zeden of de veiligheid van het Koninkrijk, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), en dat hij deugdelijk heeft gemotiveerd waarom geen aanleiding bestaat van het toepasselijke beleid af te wijken.
Volgens de minister is niet in geschil dat ten tijde van belang een strafzaak tegen [verzoeker] openstond, aangezien hij op 17 juni 2014 hoger beroep heeft ingesteld tegen voormeld vonnis en daarop ten tijde van het besluit van 6 juli 2015 nog geen uitspraak was gedaan. Omdat deze strafzaak nog open stond, is volgens de minister evenmin in geschil dat de zogenoemde rehabilitatietermijn nog niet was aangevangen. Gelet hierop en op het openbare orde-beleid in naturalisatiezaken, is volgens de minister in dit geval geen sprake van een begin van rehabilitatie en heeft hij de afwijzing van het verzoek terecht gehandhaafd. De rechtbank heeft miskend dat eventuele bijzondere omstandigheden op grond waarvan van het beleid kan worden afgeweken, pas relevant zijn als de rehabilitatietermijn is aangevangen, aldus de minister.
4.1. De rechtbank heeft overwogen dat de periode tussen de pleegdatum van het strafbare feit en het besluit van 6 juli 2015 als bijzonder lang moet worden aangemerkt, terwijl dit tijdsverloop grotendeels voor rekening van de justitiële autoriteiten dient te komen. Als gevolg van de gemaakte fouten bij de betekening van de dagvaarding en het vonnis van de politierechter, was [verzoeker] niet voorafgaand aan het indienen van het verzoek op de hoogte van deze strafrechtelijke veroordeling. Nu voorts niet in geschil is dat dit de enige keer is dat [verzoeker] wegens een misdrijf met justitie in aanraking is geweest, acht de rechtbank het standpunt van de minister dat deze omstandigheden niet nopen tot afwijking van het openbare orde-beleid, onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft het standpunt van de minister, dat tijdsverloop alleen een bijzondere omstandigheid kan zijn als de zogenoemde rehabilitatietermijn is aangevangen, verworpen. Daartoe is volgens de rechtbank redengevend dat deze uitleg eraan voorbij gaat dat sprake kan zijn van een zeer lang tijdsverloop dat is te wijten aan de justitiële autoriteiten, waardoor het niet redelijk is dit aan de betrokkene tegen te werpen. Dat in het beleid is vermeld dat een stelsel dat uitgaat van de pleegdatum geen recht doet aan de gedachte dat van daadwerkelijke rehabilitatie geen sprake kan zijn, zolang de vreemdeling nog strafvervolging of de tenuitvoerlegging van een straf of maatregel boven het hoofd hangt, laat onverlet dat van dit beleid op grond van bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken, aldus de rechtbank.
4.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is het volgens paragraaf 6 van de Handleiding voor de toepassing van de RWN (hierna: de Handleiding) in zeer bijzondere gevallen mogelijk dat de minister een verzoek dat op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN moet worden afgewezen, toch moet inwilligen. Bijzondere omstandigheden kunnen volgens de Handleiding hoogstens tot de conclusie leiden dat de verzoeker geen gevaar vormt voor de openbare orde. Indien de verzoeker wel een gevaar voor de openbare orde vormt, mag hij volgens de Handleiding niet worden genaturaliseerd. Daarvan kan de minister niet met toepassing van artikel 10 van de RWN afwijken.
4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK4363) dient het beleid neergelegd in de Handleiding als uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of sprake is van ernstige vermoedens dat de betrokkene gevaar oplevert voor de openbare orde. Uit dat beleid volgt dat de rehabilitatietermijn aanvangt op het moment dat de sanctionering onherroepelijk is geworden of, indien de tenuitvoerlegging daarna plaatsvindt, op het moment dat de opgelegde sanctie, in dit geval een werkstraf van 50 uren, is uitgevoerd.
4.4. Ten tijde van de indiening van het verzoek en de handhaving van de beslissing daarop stond een strafzaak tegen [verzoeker] open wegens het plegen van een misdrijf. Ter zitting van de Afdeling heeft [verzoeker] desgevraagd toegelicht dat nog niet op het door hem ingestelde hoger beroep tegen het vonnis van 24 maart 2011 is beslist.
Het dossier biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat [verzoeker], als het vonnis van 24 maart 2011 onmiddellijk op juiste wijze aan hem zou zijn betekend, geen hoger beroep daartegen zou hebben ingesteld, zodat een onherroepelijke uitspraak noodzakelijkerwijs op een later tijdstip zou zijn gedaan en ook de eventuele tenuitvoerlegging van de strafsanctie later zou hebben plaatsgevonden. Niet kan worden aangenomen dat in dat geval al voor 6 juli 2011 - het begin van de periode van vier jaar voor het besluit van 6 juli 2015 (de rehabilitatietermijn ) - een onherroepelijke uitspraak zou zijn gedaan en de eventuele tenuitvoerlegging van de strafsanctie al voltooid zou zijn geweest. Aannemelijk is dat bij een niet uitzonderlijke gang van zaken in de strafprocedure een onherroepelijke uitspraak zou zijn gedaan dan wel de eventuele tenuitvoerlegging van de strafsanctie zou zijn voltooid binnen eerder bedoelde termijn van vier jaar voorafgaand aan het besluit van 6 juli 2015. De rehabilitatietermijn zou dan wel zijn gaan lopen. Ook zou in die situatie - volgens het beleid van de minister - in beginsel betekenis kunnen worden toegekend aan bijzondere omstandigheden, zoals een uitzonderlijk lang tijdsverloop tussen de plaagdatum en het strafvonnis dan wel de tenuitvoerlegging daarvan, maar zou zodanig tijdsverloop zich ten tijde van het besluit van 6 juli 2015 niet hebben voorgedaan. Dat betekent dat de minister, toen hij het besluit van 6 juli 2015 nam, geen aanleiding heeft hoeven zien om tot een andere conclusie te komen dan dat ernstige vermoedens bestonden dat [verzoeker] een gevaar vormde voor de openbare orde en dat het standpunt van de minister dat bijzondere omstandigheden pas relevant kunnen zijn als de rehabilitatietermijn is gaan lopen thans geen bespreking behoeft.
4.5. De omstandigheid dat [verzoeker] niet eerder een dergelijk strafbaar feit heeft gepleegd is, zoals volgt uit paragraaf 6 van het onderdeel "Toelichting ad artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN" van de Handleiding, geen bijzondere omstandigheid, zodat de rechtbank dit ten onrechte bij haar oordeel heeft betrokken. Ook deze omstandigheid laat onverlet dat ten tijde van belang ernstige vermoedens bestonden dat [verzoeker] een gevaar voor de openbare orde vormde.
4.6. Het voorgaande betekent dat de minister het verzoek reeds gelet op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN terecht heeft afgewezen. Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op hetgeen onder 4.4 tot en met 4.6 is overwogen, het beroep tegen het besluit van 6 juli 2015 alsnog ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 23 oktober 2015 in zaak nr. 15/2388;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Woestenburg-Bertels, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2016
501.
BIJLAGE
Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN)
Artikel 9
1. Het verzoek van een vreemdeling die voldoet aan de artikelen 7 en 8 wordt niettemin afgewezen, indien
a. op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden of de veiligheid van het Koninkrijk.
b. (…).
Artikel 10
Wij kunnen, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, in bijzondere gevallen het Nederlanderschap verlenen met afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, en de termijn genoemd in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid.
Handleiding voor de toepassing van de RWN
Toelichting ad artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN
Paragraaf 1
Samenvatting openbare orde beleid
Hieronder wordt uiteengezet wanneer ernstige vermoedens bestaan dat de verzoeker een gevaar oplevert voor de openbare orde of de veiligheid van het Koninkrijk. (…) Samengevat komt het beleid erop neer dat het verzoek om naturalisatie wordt afgewezen indien:
1. (…);
2. (…);
3. Er op het moment van indiening van het verzoek of de beslissing daarop, serieuze verdenkingen bestaan dat de verzoeker een misdrijf heeft gepleegd waarop nog een sanctie kan volgen (…). Van een serieuze verdenking is onder meer sprake indien:
a. (…);
b. (…);
c. (…);
d. er sprake is van een nog niet onherroepelijk geworden strafvonnis;
4. In de periode van vier jaar direct voorafgaande aan het verzoek of de beslissing daarop, een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer is gelegd (…).
5. (…).
Paragraaf 5
Afwijzing indien in de periode van vier jaar direct voorafgaande aan het verzoek (of de beslissing daarop) een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer gelegd.
De verzoeker mag in de periode van vier jaar voorafgaande aan het verzoek of de beslissing daarop (de zogenaamde rehabilitatietermijn) niet onderworpen zijn geweest aan sanctionering van een misdrijf of aan de gevolgen daarvan. Daarbij geldt het volgende:
a. (…);
b. iedere taakstraf (werk- of leerstraf) leidt, ongeacht de duur daarvan en ongeacht of die straf is opgelegd in plaats van een gevangenisstraf (…), tot afwijzing van het verzoek.
c. (…).
Paragraaf 5.8
Vierjaarstermijn
Het gaat bij de beoordeling van het ernstige vermoeden van gevaar voor de openbare orde om de verwachtingen over het toekomstige gedrag van de vreemdeling. Die verwachtingen worden noodzakelijkerwijs gebaseerd op het gedrag van de vreemdeling in het heden en recente verleden. Als maatstaf voor de beoordeling van het gedrag wordt de vraag gehanteerd of het gedrag van de vreemdeling heeft geleid tot een veroordeling of andere sanctie ter zake van misdrijf of de tenuitvoerlegging daarvan. Omdat het echter blijft gaan om het toekomstige gedrag, wordt niet iedere sanctie en tenuitvoerlegging daarvan (ook niet als die sanctie zeer zwaar was) blijvend tegengeworpen. De omstandigheid dat iemand in het verleden wegens bepaalde strafbare feiten in aanraking is gekomen met Justitie is op zichzelf onvoldoende grond voor afwijzing. Aan het gedrag van de vreemdeling in het verre verleden kunnen geen conclusies worden verbonden, voor wat betreft zijn toekomstige gedrag. Voor de beoordeling van een naturalisatieverzoek of optie is als maatstaf aangelegd dat er gedurende een periode van vier jaar, direct voorafgaande aan de indiening van het naturalisatieverzoek of het afleggen van de optieverklaring of de beslissing daarop, geen sprake mag zijn geweest van een misdrijf, de sanctionering van een misdrijf of de tenuitvoerlegging van een dergelijke sanctie.
Een stelsel dat uitgaat van de datum waarop het misdrijf heeft plaatsgevonden, is niet wenselijk. Een nadelig gevolg daarvan zou zijn dat een misdrijf dat eerst geruime tijd na dato aan het licht komt, niet kan leiden tot het weigeren van de Nederlandse nationaliteit. De strafrechtelijke verjaringstermijnen zijn in het algemeen aanzienlijk langer dan vier jaar. In dat geval zou de vreemdeling moeten worden voorgedragen voor het Nederlanderschap, terwijl hij nog aan strafvervolging wegens een ernstig feit is onderworpen of de opgelegde straf nog ondergaat. Dat zou ook kunnen gebeuren als de vreemdeling is veroordeeld tot een zeer lange gevangenisstraf. Voor zover het tussen de pleegdatum en de datum van veroordeling verstreken tijdsverloop relevant is te achten, zal dat in de strafmaat tot uitdrukking worden gebracht. Voorts doet een stelsel dat uitgaat van de pleegdatum geen recht aan de gedachte dat van daadwerkelijke rehabilitatie geen sprake kan zijn, zolang de vreemdeling nog strafvervolging of de tenuitvoerlegging van een straf of maatregel boven het hoofd hangt. Een stelsel dat uitgaat van de pleegdatum in combinatie met een (aanzienlijk) langere rehabilitatietermijn dan vier jaar na die pleegdatum, zal in de praktijk onbillijk uitpakken voor die vreemdelingen die in het verleden - achteraf bezien eenmalig - een misstap hebben begaan en de daarop gestelde sanctie hebben ondergaan. Zij moeten in dat geval immers langer wachten voordat zij Nederlander kunnen worden. Het huidige stelsel gaat uit van de datum waarop de sanctiebeslissing onherroepelijk is geworden en de datum waarop de sanctie ten uitvoer is gelegd. Dit stelsel blijft gehandhaafd. Een ernstig vermoeden dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, wordt mitsdien aangenomen gedurende vier jaren, te rekenen vanaf (a) de datum waarop de beslissing tot sanctionering onherroepelijk is geworden, of (b) indien de tenuitvoerlegging daarna is voltooid, het einde van de tenuitvoerlegging. Bij vrijheidsbeneming is dat de datum van de (vervroegde) invrijheidstelling, bij geldboete, transactie of een maatregel tot betaling is dat de datum van betaling van de volledige geldsom en bij taakstraf is dat de datum waarop de taakstraf is beëindigd. De vreemdeling moet daarover gegevens en onderbouwende stukken verstrekken.
(…).
Paragraaf 6
Afwijking slechts mogelijk in geval van zeer bijzondere omstandigheden
Bovenstaande regels geven een nadere invulling van het criterium 'ernstig gevaar voor de openbare orde' (…).
Het is in zeer bijzondere gevallen dus mogelijk dat een verzoek om naturalisatie of optieverklaring dat op grond van bovenstaande regels moet worden afgewezen of geweigerd, toch moet worden ingewilligd of worden bevestigd. (..)
Een bijzondere omstandigheid kan in het algemeen worden omschreven als een omstandigheid die wel belangrijk is, maar waaraan bij het opstellen van de regels niet of onvoldoende kon worden gedacht. (…)
Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), kan echter wel worden afgeleid welke omstandigheden in het algemeen niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt. Niet bijzonder is bijvoorbeeld:
- dat de verzoeker nimmer eerder een (dergelijk) strafbaar feit heeft gepleegd;
- (…).
Die bijzondere omstandigheden kunnen hoogstens leiden tot de conclusie dat de verzoeker of optant geen gevaar vormt voor de openbare orde. Als wel sprake is van ernstige vermoedens dat de verzoeker of optant een gevaar voor de openbare orde vormt, mag hij niet worden genaturaliseerd of Nederlander worden door optie. Daarvan kan de niet met toepassing van artikel 10 van de RWN worden afgeweken.