ECLI:NL:RVS:2016:2476
Raad van State — Uitspraak 


201507116/1/A1.
Datum uitspraak: 14 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Epe,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 augustus 2015 in zaak nr. 15/2115 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Epe.
Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van het bestemmingsplan "Wissel en Schaveren" te beëindigen en beëindigd te houden door de recreatiewoning op het perceel [locatie 1] te Epe niet langer te gebruiken als hoofdverblijf.
Bij besluit van 12 maart 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, onder wijziging van de motivering, ongegrond verklaard.
Bij afzonderlijke besluiten van 2 april 2015 en 17 april 2015 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen met beide een hoogte van € 5.000,00.
Bij uitspraak van 18 augustus 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 12 maart 2015 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.A. Robbers, en het college, vertegenwoordigd door A. Oostwoud en H.M. Groen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is eigenaar van een recreatiewoning op het perceel [locatie 1] te Epe. Volgens het college gebruikt [appellant] de recreatiewoning in strijd met de ingevolge het bestemmingsplan "Wissel en Schaveren" op het perceel rustende bestemming "Recreatie-Recreatiewoning". [appellant] bestrijdt dit standpunt van het college.
Toepasselijke regelgeving
2. Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Wissel en Schaveren" de bestemming "Recreatie-Recreatiewoning".
Ingevolge artikel 10.1 van de planregels zijn de voor als zodanig aangewezen gronden bestemd voor:
a. het recreatief verblijf in één recreatiewoning;
met de daarbijbehorende:
b. gebouwen;
c. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
d. andere werken en erven.
Ingevolge artikel 10.3.1 is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de bepalingen uit dit bestemmingsplan. Tot strijdig gebruik wordt nadrukkelijk ook bedoeld het gebruik of laten gebruiken van de in 10.2.1 genoemde recreatiewoning voor bewoning anders dan ten dienste van het recreatief verblijf.
De last onder dwangsom
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in het besluit op bezwaar de last niet wezenlijk heeft gewijzigd en het de grondslag van de last aldus niet heeft verlaten.
3.1. Dit betoog faalt. Hoewel het college, zoals het ter zitting van de Afdeling ook heeft bevestigd, in het besluit op bezwaar van 12 maart 2015 voor het begrip 'hoofdverblijf', anders dan in het besluit van 14 oktober 2014, niet langer aansluit bij het in artikel 1.1, aanhef en onder o, van de Wet basisregistratie personen opgenomen begrip 'woonadres', berusten beide besluiten op het standpunt van het college dat [appellant] in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan de recreatiewoning permanent bewoont. Beide besluiten zijn gebaseerd op de artikelen 10.1 en 10.3.1 van de planregels. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, nu de aan [appellant] verweten overtreding dezelfde blijft en de last onder dwangsom als zodanig niet wezenlijk anders wordt, het college in het besluit van 12 maart 2015 de grondslag van de last niet heeft verlaten.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij handelt in strijd met het bestemmingsplan. Hij voert daartoe aan dat het door het college gehanteerde begrip 'bewoonde indruk' onvoldoende is om aan te nemen dat de recreatiewoning wordt gebruikt voor permanente bewoning. Hij wijst erop dat bij zes controles op het desbetreffende controleformulier is vermeld dat de recreatiewoning een 'bewoonde indruk' maakte, terwijl hij toen die controles plaatsvonden aantoonbaar elders verbleef. Hij wijst er verder op dat de aanwezigheid van een persoon al kan leiden tot de conclusie dat de recreatiewoning een 'bewoonde indruk' maakt en dat het aantreffen van zijn auto, de aanwezigheid van honden in de tuin en het buitenstaan van de afvalcontainers ook past binnen recreatief gebruik. Volgens [appellant] houdt hij de recreatiewoning en de tuin in zeer goede staat en besteedt hij daar veel tijd aan. [appellant] voert voorts aan dat het college zich niet heeft kunnen baseren op de verkregen informatie over het energie- en waterverbruik in de recreatiewoning en het feit dat de recreatiewoning door hem in aanmerking is gebracht voor hypotheekrenteaftrek. [appellant] voert verder aan dat hij op de [locatie 2] te Epe woont, op welk adres hij ook staat ingeschreven in de Basis registratie personen (hierna: Brp), alwaar hij beschikt over zelfstandige woonruimte van 32 m² en alleen de keuken en badkamer deelt met de overige bewoners. Hij wijst erop dat hij de door het college nader gevraagde stukken om dit aan te tonen, heeft overgelegd, en het college, als ook de rechtbank, deze stukken vervolgens onvoldoende zwaarwegend hebben geacht. Volgens [appellant] heeft het college bij de vraag of hij al dan niet permanent woont op het adres [locatie 1] ten onrechte het hoofdverblijf aan de [locatie 2] niet dan wel onvoldoende beoordeeld.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 23 september 2015; ECLI:NL:RVS:2015:2994) ligt het op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan de voor het vermoeden dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond vereiste feiten vast te stellen. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om dit vermoeden, indien daartoe aanleiding bestaat, te ontkrachten. Bij het ontbreken daarvan dient de rechter in beginsel van de juistheid van het vermoeden uit te gaan. Indien de betrokkene blijkens de Brp, op een ander adres dan de recreatiewoning is ingeschreven, is het aan het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat de betrokkene niettemin hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft. Het feit dat betrokkene op een ander adres dan dat van de recreatiewoning staat ingeschreven en op het adres waar hij staat ingeschreven niet over zelfstandige woonruimte beschikt, is een aanwijzing dat hij zijn recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt.
Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 juni 2016; ECLI:NL:RVS:2011:1711) draagt het feit dat een recreatiewoning in aanmerking is gebracht voor hypotheekrenteaftrek, bij aan het vermoeden dat de recreatiewoning als hoofdverblijf wordt gebruikt.
4.2. Het college heeft zijn standpunt dat [appellant] de recreatiewoning permanent bewoont, gebaseerd op controlebezoeken aan het perceel, het gemiddelde water- en energieverbruik die volgens hem, gelet op de gemiddelden die het Nibud hanteert, beide duiden op gebruik van de recreatiewoning door een eenpersoonshuishouden en het feit dat [appellant] de recreatiewoning in 2012 en 2013 in aanmerking heeft gebracht voor hypotheekrenteaftrek. Het college heeft verder in aanmerking genomen dat niet voldoende is aangetoond dat [appellant] woont op het perceel [locatie 2]. Het wijst er in dit verband op dat uit een op 12 februari 2015 uitgevoerde controle op dat perceel niet bleek dat [appellant] daar woont, nu hij daar de badkamer en keuken moet delen met de overige bewoners en er geen huurovereenkomst en bewijzen dat er huur wordt betaald, zijn overgelegd.
4.3. In de periode van 14 maart 2013 tot aan het besluit op bezwaar zijn meer dan 40 controles uitgevoerd op het perceel. De toezichthouder heeft naar aanleiding van die controles controleformulieren ingevuld. Op deze formulieren is aangevinkt wat er op het perceel werd geconstateerd, bijvoorbeeld of de recreatiewoning een bewoonde indruk maakte, de gordijnen open waren, de binnen- of buitenverlichting aan was, huisdieren aanwezig waren, of er verse bandensporen te zien waren, of er een auto geparkeerd stond en of er personen aanwezig waren.
4.4. Het ligt op de weg van het college om de voor het vermoeden dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond vereiste feiten vast te stellen. Niet in geschil is dat [appellant] de recreatiewoning in aanmerking heeft gebracht voor hypotheekrenteaftrek. Evenmin is in geschil dat hij op het perceel [locatie 2], waar hij staat ingeschreven in de Brp, een eigen woon- en slaapkamer heeft, maar de keuken en badkamer deelt met de overige bewoners. Anders dan [appellant] stelt, beschikt hij daar dus niet over zelfstandige woonruimte. Deze omstandigheden vormen weliswaar aanwijzingen voor een gebruik van de recreatiewoning als permanent woonverblijf, maar zijn op zichzelf niet voldoende om het vermoeden dat daar sprake van is te rechtvaardigen.
De door het college overgelegde controleformulieren met de resultaten van de bij de recreatiewoning van [appellant] verrichte onderzoeken naar de feitelijke situatie aldaar, schieten te kort om te oordelen dat het college daarmee, tezamen genomen met voormelde aanwijzingen, heeft voldaan aan zijn verplichting de voor het vermoeden van permanente bewoning vereiste feiten vast te stellen. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende. De op het perceel uitgevoerde controles vonden, behalve in de periode direct voorafgaand aan het besluit op bezwaar, slechts ongeveer één keer in de twee weken plaats. Er is niet gecontroleerd in de nachtelijke uren. De constatering op de meeste controleformulieren dat de recreatiewoning een bewoonde indruk maakt, zegt niets over het feitelijk verblijf van [appellant] in de recreatiewoning. De controleformulieren en de ter zitting gegeven toelichting van het college maken niet duidelijk wat feitelijk onder een 'bewoonde indruk' moet worden verstaan. Uit de controleformulieren blijkt dat [appellant] in de periode van twee jaar waarin is gecontroleerd slechts vijf keer bij de recreatiewoning is aangetroffen en dat zijn vriendin, met wie hij stelt in de recreatiewoning te recreëren, nooit is aangetroffen. Voorts was [appellant] ten tijde van in ieder geval vijf controles op vakantie in Turkije onderscheidenlijk op Texel, terwijl op de controleformulieren is vermeld dat de recreatiewoning op dat moment een bewoonde indruk maakte. Aan de omstandigheid dat op sommige controleformulieren is vermeld dat er verse bandensporen zijn aangetroffen op de weg bij de recreatiewoning komt weinig betekenis toe, temeer nu deze bandensporen ook zijn aangetroffen toen [appellant] elders op vakantie was.
Ook het door het college vermelde energie- en waterverbruik is, in het licht van de verklaring van [appellant] dat hij meestentijds met zijn vriendin in de recreatiewoning recreëert en aldus geen sprake is van een eenpersoonshuishouden, onvoldoende substantieel om daar betekenis aan toe te kennen.
Voor zover het college in het besluit op bezwaar zijn vermoeden van permanente bewoning van de recreatiewoning mede baseert op de omstandigheid dat [appellant] niet met het overleggen van onder meer een huurovereenkomst aannemelijk heeft gemaakt dat hij op het perceel [locatie 2] woont, kon die omstandigheid [appellant] niet worden aangerekend nu het college heeft nagelaten hem voorafgaand aan het nemen van het besluit op bezwaar in de gelegenheid te stellen de van hem verlangde stukken over te leggen.
4.5. Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de Afdeling dat het college onvoldoende feiten heeft gesteld die het vermoeden dat ten tijde van belang sprake was van permanente bewoning van de recreatiewoning als bedoeld in de planregels, rechtvaardigen. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
5. Gelet op de door het college na het besluit op bezwaar overgelegde stukken zal de Afdeling hierna bezien of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
5.1. Op 11 juni 2015 hebben toezichthouders van de gemeente zowel het perceel [locatie 1] en de [locatie 2] bezocht. Het college heeft bij zijn verweerschrift in hoger beroep de verslagen van het binnentreden en de daarbij behorende foto's overgelegd. Volgens het college volgt uit de foto's die zijn gemaakt in de woning op het perceel [locatie 2] dat [appellant] daar geen zelfstandige woonruimte heeft. Volgens het college is in de onderzochte kamer, anders dan [appellant] stelde, zijn administratie niet aangetroffen. Deze werd aangetroffen in de recreatiewoning. De onderzochte kamer ziet er volgens het college uit alsof deze wordt gehuurd door een vrouw, nu er onder meer dameskleding en aan een vrouw geadresseerde poststukken werden aangetroffen. Er zijn geen spullen aangetroffen die zijn te relateren aan [appellant], aldus het college.
5.2. De door het college overgelegde stukken zien op twee controles, verricht in juni 2015. Met deze stukken heeft het college niet alsnog voldoende feiten gesteld die het vermoeden rechtvaardigen dat ten tijde van het besluit van 14 oktober 2014 dan wel het besluit op bezwaar van 12 maart 2015 sprake was van permanente bewoning van de recreatiewoning als bedoeld in de planregels. Reeds hierom kunnen de rechtsgevolgen van het besluit van 12 maart 2015 niet in stand worden gelaten.
6. De Afdeling overweegt met betrekking tot het verslag van binnentreden in de woning op het perceel [locatie 2] en de daarbij behorende foto's nog het volgende. Ter zitting heeft het college verklaard dat het, gelet op de door [appellant] overgelegde plattegrond en foto's van de kamer die hij stelt te huren, waarschijnlijk is dat de toezichthouders niet de juiste kamer hebben bezocht. Gelet op deze verklaring van het college kan aan het verslag van binnentreden van de woning op het perceel [locatie 2] en de daarbij behorende foto's geen betekenis worden toegekend.
Met betrekking tot het verslag van binnentreden in de recreatiewoning en de bij dat verslag behorende foto's overweegt de Afdeling dat daaruit blijkt dat in de recreatiewoning zaken zijn aangetroffen die, mede gelet op de tijd van het jaar waarin het bezoek aan de woning plaatsvond, ook passen bij het recreatief gebruik van de recreatiewoning. Ook het verslag van binnentreden van de woning aan de [locatie 3] en de daarbij behorende foto's kunnen derhalve niet dienen ter ondersteuning van een vermoeden van permanente bewoning.
De invorderingsbesluiten van 2 april 2015 en 17 april 2015
7. In de afzonderlijke besluiten van 2 en 17 april 2015 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat tijdens een door de toezichthouder uitgevoerde controle is geconstateerd dat [appellant] het strijdige gebruik, dat wil zeggen de permanente bewoning, niet heeft beëindigd. Volgens het college is van rechtswege een dwangsom van € 5.000,00 verbeurd.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte deze besluiten niet overeenkomstig artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bij de beoordeling heeft betrokken. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank, door te overwegen dat hij de invorderingsbesluiten niet als zodanig heeft betwist, voorbij is gegaan aan zijn betoog dat indien het besluit van 12 maart 2015, waarbij het besluit van 14 oktober 2014 is gehandhaafd, in rechte niet in stand kan blijven, de dwangsommen niet mogen worden ingevorderd.
8.1. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte de besluiten overeenkomstig artikel 5:39 van de Awb niet bij de beoordeling heeft betrokken. [appellant] is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom en heeft aangegeven dat invordering in het geheel niet zal kunnen plaatsvinden in geval zijn beroep tegen de last gegrond wordt verklaard. Dat [appellant] geen specifiek op de invorderingsbesluiten zelf gerichte gronden heeft aangevoerd, doet daar niet aan af. Het betoog slaagt. Aan een inhoudelijke behandeling van het beroep tegen die besluiten komt de Afdeling evenwel niet toe, nu, gelet op hetgeen hiervoor over de aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom is overwogen, de grondslag aan de besluiten van 2 en 17 april 2015 is komen te ontvallen.
Conclusie
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 12 maart 2015 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De uitspraak van de rechtbank dient voorts te worden vernietigd, voor zover daarbij niet op het van rechtswege tegen de besluiten van 2 en 17 april 2015 ontstane beroep is beslist. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op hetgeen onder 8.1 is overwogen, dat beroep gegrond verklaren en die besluiten vernietigen.
10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 augustus 2015 in zaak nr. 15/2115;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Epe van 12 maart 2015, kenmerk nr. 2015-07505 gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. verklaart de van rechtswege ontstane beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Epe van 2 april 2015, kenmerk nr. 2015-12421, en van 17 april 2015, kenmerk nr. 2015-14397, gegrond;
VI. vernietigt die besluiten;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Epe tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.299,56 (zegge: tweeduizend tweehonderdnegenennegentig euro en zesenvijftig cent), waarvan € 2.232,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Epe aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 415,00 (zegge: vierhonderdvijftien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Pieters
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2016
473.