ECLI:NL:CBB:2016:87
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 13/576, 13/578, 13/579, 13/580, 13/581, 13/582 en 13/583
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 april 2016 in de zaken tussen
[naam 1] B.V., te [plaats 1] , appellante sub 1,
[naam 2] B.V.
, te [plaats 2] , appellante sub 2,
[naam 3] B.V.
, te [plaats 3] , appellante sub 3,
[naam 4] B.V.
, te [plaats 4] , appellante sub 4,
[naam 5]
, te [plaats 5] , appellant sub 5,
De vennootschap onder firma [naam 6]
, te [plaats 4] , appellante sub 6,
De rechtspersoon naar buitenlands recht [naam 7] BVBA
, te [plaats 6] , appellante sub 7,
(gemachtigde: mr.ir. J.L. Mieras),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie).
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2012 heeft verweerder de aanvraag van appellante sub 6 om vaststelling van bedrijfstoeslag voor het jaar 2012 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna ook: de Regeling) afgewezen.
Met afzonderlijke Overzichten Geregistreerde toeslagrechten van 24 december 2012 (hierna ook: de Overzichten) heeft verweerder aan ieder van appellanten sub 1 tot en met 5 en appellante sub 7 kenbaar gemaakt dat de waarde van hun toeslagrechten per 15 mei 2012 is vastgesteld op grond van de Regeling in verband met de toevoeging van de steun voor de verwerking van vezelvlas en de steun voor zaaizaad aan de bedrijfstoeslag.
Bij besluit van 18 januari 2013 heeft verweerder tevens de bedrijfstoeslag van appellante
sub 7 voor het jaar 2012 op grond van de Regeling vastgesteld.
Appellanten hebben tegen deze (primaire) besluiten ieder afzonderlijk bezwaar gemaakt.
Bij afzonderlijke besluiten van 19 juli 2013 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten ieder afzonderlijk beroep ingesteld. Het beroep van appellante sub 1 is geregistreerd onder zaaknummer 13/576, het beroep van appellante sub 2 onder zaaknummer 13/578, het beroep van appellante sub 3 onder zaaknummer 13/580, het beroep van appellante sub 4 onder zaaknummer 13/581, het beroep van appellant sub 5 onder zaaknummer 13/583, het beroep van appellante sub 6 onder zaaknummer 13/579 en het beroep van appellante sub 7 onder zaaknummer 13/582.
Verweerder heeft in alle zaken een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 19 mei 2015 hebben appellanten en verweerder nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2015. De beroepen zijn gevoegd behandeld met de beroepen van andere appellanten tegen besluiten van verweerder, geregistreerd onder zaaknummers 13/577, 13/584 en 13/585. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Voorts waren aanwezig: voor appellante sub 1 [naam 8] ; voor appellante sub 2 [naam 9] ; voor appellante sub 3 [naam 10] ; appellant sub 5 en voor appellante sub 6 [naam 11] en [naam 12] . Namens verweerder is tevens [naam 13] verschenen. Na de zitting heeft het College de behandeling van enerzijds de zaken 13/576, 13/578, 13/579, 13/580, 13/581, 13/582 en 13/583, en anderzijds de daarvan te onderscheiden zaken 13/577, 13/584 en 13/585 gesplitst en bepaald dat daarin afzonderlijk uitspraak wordt gedaan.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
Regelgeving van de Europese Unie
Verordening 1308/70
1.1
Bij Verordening (EEG) nr. 1308/70 van de Raad van 29 juni 1970 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector vlas en hennep (Verordening 1308/70) is steun ingevoerd voor de teelt van vlas dat voor de productie van vezels is bestemd. In de considerans van deze verordening staat het volgende:
“(…)
Overwegende dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid ten doel heeft de in artikel 39 van het Verdrag gestelde doeleinden te bereiken; dat de toestand op de markt voor vlas wordt gekenmerkt door het feit dat de totale produktie hoger is dan het communautair verbruik, terwijl die op de markt voor hennep wordt gekenmerkt door het feit dat de totale produktie lager is dan dit verbruik; dat het noodzakelijk is om voor deze beide markten prijzen te handhaven, die met de wereldmarktprijzen van deze produkten en van de concurrerende natuurlijke textielprodukten kunnen concurreren; dat derhalve maatregelen dienen te worden genomen om de markt blijvend te stabiliseren en de betrokken producenten een redelijk inkomen te verzekeren, alsook, wat vlas betreft, om een rationele afzet van de produktie te bevorderen;
Overwegende dat het te dien einde noodzakelijk is, maatregelen te treffen ter vergemakkelijking van de aanpassing van het aanbod aan de eisen van de markt en steun toe te kennen ter vervanging van
alle nationale regelingen inzake steun bij de produktie; dat deze steun, gezien de kenmerken van
de vlas- en hennepproduktie, in de vorm van een stelsel van forfaitaire vaststelling per hectare dient te worden verleend;
(…)”.
Verordening 619/71
In de considerans van Verordening (EEG) nr. 619/71 van de Raad van 22 maart 1971 houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor het verlenen van steun voor vlas en hennep (Verordening 619/71) staat het volgende:
“(…)
Overwegende dat het voor de goede werking van de steunregeling dienstig is te bepalen dat de steun aan de teler wordt toegekend; dat echter bij vlas dat is bestemd voor de produktie van vezels de eerste koper een aandeel in de produktie kan hebben en dat hem derhalve een deel van de steun dient te worden toegekend;
(…)”.
In artikel 3, tweede lid, van Verordening 619/71, zoals (nader) gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 154/97 van de Raad van 20 januari 1997, wordt de steun voor vlas dat voornamelijk bestemd is voor de productie van vezels, in beginsel voor een kwart toegekend aan de teler en voor driekwart aan de eerste verwerker die is erkend door de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat waar zijn bedrijf zich bevindt, met de teler vóór een nader te bepalen datum een contract heeft gesloten waarbij hij het strovlas in eigendom verwerft, en zich ertoe verbindt het strovlas te verwerken.
Verordening 2358/71
1.2
Bij Verordening (EEG) nr. 2358/71 van de Raad van 26 oktober 1971 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector zaaizaad, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 3997/87 van de Commissie van 23 december 1987 (Verordening 2358/71), is steun ingevoerd voor de productie van lijnzaad. Bij Verordening (EEG) nr. 1674/72 van de Raad van 2 augustus 1972 tot vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning en de financiering van de steun in de sector zaaizaad (Verordening 1674/72) zijn daartoe algemene voorschriften vastgesteld. Bij Verordening (EG) nr. 1947/2005 van de Raad van 23 november 2005 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector zaaizaad zijn Verordening 2358/71 en Verordening 1674/72 ingetrokken.
Verordening 1765/92
1.3
Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (Verordening 1765/92) is ingesteld om tot een beter marktevenwicht te komen. Volgens de considerans van die verordening kan dit doel het beste worden bereikt als de prijzen in de Gemeenschap van bepaalde akkerbouwgewassen worden gelijkgetrokken met die op de wereldmarkt en het inkomensverlies dat het gevolg is van de verlaging van de regelingsprijzen wordt gecompenseerd door middel van een compensatiebedrag voor de producenten die de betrokken gewassen inzaaien en dat het voor compensatie in aanmerking komende gebied derhalve dient te worden beperkt tot het gebied dat in het verleden met akkerbouwgewassen was ingezaaid of dat in het kader van een door de overheid gesubsidieerde regeling was braak  gelegd.
Verordening 1251/1999
Bij Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (Verordening 1251/1999) is bepaald dat de steunverlening op basis van de in 1992 ingestelde regeling moet worden voortgezet en is Verordening 1765/92 ingetrokken. Lijnzaad werd daarbij als akkerbouwgewas aangemerkt. Bij Verordening (EG) nr. 1672/2000 van de Raad van 27 juli 2000 houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 1251/1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, met het oog op uitbreiding van de werkingssfeer tot vezelvlas en -hennep, is de sector vlas en hennep opgenomen in de bij Verordening 1251/1999 ingestelde steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen.
Verordening 1673/2000
1.4
Bij Verordening (EG) nr. 1673/2000 van de Raad van 27 juli 2000 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector vezelvlas en -hennep (Verordening 1673/2000) is steun ingevoerd voor de verwerking van voor de vezelproductie bestemd vlas- en hennepstro en zijn Verordening 1308/70 en Verordening 619/71 ingetrokken. In punt 2 van de considerans van Verordening 1673/2000 staat het volgende:
“(2) Het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft ten doel de in het Verdrag vermelde doeleinden te bereiken. In de sector vezelvlas en -hennep dienen, naast de bepalingen betreffende de areaalbetalingen zoals vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, maatregelen te worden vastgesteld met betrekking tot de interne markt, waaronder steun voor de eerste verwerkers van vlas- en hennepstro of voor de landbouwers die het stro voor eigen rekening laten verwerken.”
Ingevolge artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1673/2000, zoals gewijzigd bij de hierna te noemen Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van
29 september 2003, wordt in deze verordening onder ‘landbouwer’ verstaan de landbouwer als gedefinieerd in artikel 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 1782/2003. In dat artikel staat dat onder ‘landbouwer’ wordt verstaan:
“een natuurlijke of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, waarvan het bedrijf zich bevindt op het grondgebied van de Gemeenschap als bedoeld in artikel 299 van het Verdrag en die een landbouwactiviteit uitoefent.”
Ingevolge artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van Verordening 1673/2000 wordt in deze verordening onder ‘erkende eerste verwerker’ verstaan:
“de natuurlijke persoon of rechtspersoon dan wel de groepering van natuurlijke of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groepering of haar leden volgens het nationale recht, die is erkend door de bevoegde autoriteit van de lidstaat op het grondgebied waarvan de inrichtingen voor de productie van vlas- en hennepvezels zich bevinden.”
Verordening 1782/2003
1.5
Bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 1782/2003) is een systeem ingevoerd met van de productie ontkoppelde inkomenssteun voor producenten in de vorm van aan subsidiabele hectaren gekoppelde toeslagrechten voor elk bedrijf en is Verordening 1251/1999 ingetrokken. In de considerans van deze Verordening staat het volgende:
“(…)
(24) Het concurrerender maken van de communautaire landbouw en het bevorderen van de toepassing van voedselkwaliteit- en milieunormen gaan noodzakelijkerwijs gepaard met een verlaging van de institutionele prijzen voor landbouwproducten en een stijging van de productiekosten voor de communautaire landbouwbedrijven. Voor het bereiken van deze doelstellingen en het bevorderen van een marktgerichtere en duurzame landbouw moet de verschuiving van productiesteun naar steun aan de producent worden voltooid door de invoering van een systeem met ontkoppelde inkomenssteun voor elk bedrijf. Terwijl de ontkoppeling de feitelijk aan de landbouwers betaalde bedragen ongewijzigd zal laten, zal dankzij de ontkoppeling sprake zijn van een veel doeltreffender inkomenssteun. Het is daarom dienstig de ene bedrijfstoeslag afhankelijk te stellen van de naleving van randvoorwaarden op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn, alsmede de handhaving van het landbouwbedrijf in goede landbouw- en milieuconditie.
(25) Bij een dergelijk systeem moet een aantal bestaande rechtstreekse betalingen die een landbouwer op grond van diverse regelingen ontvangt, worden gecombineerd tot één toeslag, welke laatste wordt bepaald op basis van eerdere rechten in een referentieperiode, aangepast om rekening te houden met de volledige uitvoering van de in het kader van Agenda 2000 ingevoerde maatregelen en met de bij deze verordening doorgevoerde wijzigingen van de steunbedragen.
(…)
(30) Het totaalbedrag waarop een landbouwbedrijf recht heeft, dient in delen (toeslagrechten) te worden gesplitst en aan een vast te stellen aantal subsidiabele hectaren te worden gekoppeld om overdracht van de premierechten te vergemakkelijken. Ter voorkoming van speculatieve overdrachten die leiden tot een cumulatie van toeslagrechten zonder overeenkomstige agrarische basis, dient voor het verlenen van de steun te worden gewerkt met een koppeling tussen toeslagrechten en een bepaald aantal subsidiabele hectaren en dient ook te worden voorzien in de mogelijkheid om de overdracht van toeslagrechten tot een bepaalde regio te beperken.
(…)
(43) De opneming van akkerbouwgewassen, rundvlees en schapenvlees in de bedrijfstoeslagregeling maakt het noodzakelijk in die regeling ook de premies op te nemen die in de ultraperifere regio’s en op de eilanden in de Egeïsche Zee worden betaald, zulks met het oog op verdere vereenvoudiging en om te voorkomen dat er een juridisch en administratief kader in stand moet blijven voor een beperkt aantal landbouwers in de genoemde gebieden. Teneinde de rol die een bepaald type productie in deze regio’s van de Gemeenschap speelt te bestendigen, is het echter dienstig te bepalen dat de lidstaten kunnen beslissen dat deze betalingen niet in de bedrijfstoeslagregeling behoeven te worden opgenomen. Diezelfde mogelijkheid dient te gelden voor de aanvullende betalingen in bepaalde regio’s van Zweden en Finland, alsmede voor steun voor zaaizaad. In die gevallen vergt de continuïteit van de bestaande regelingen dat er, volgens door de Commissie vast te stellen uitvoeringsbepalingen, bepaalde voorwaarden aan het recht op steun worden verbonden.
(…)”.
Artikel 2 van Verordening 1782/2003 luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende begripsomschrijvingen:
a) onder „landbouwer” wordt verstaan: een natuurlijke of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, waarvan het bedrijf zich bevindt op het grondgebied van de Gemeenschap als bedoeld in artikel 299 van het Verdrag en die een landbouwactiviteit uitoefent;
b) onder „bedrijf” wordt verstaan: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
(…)”.
Artikel 38 van Verordening 1782/2003 luidt als volgt:
“Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.”
In artikel 44 van Verordening 1782/2003 staat het volgende:
“Gebruik van de toeslagrechten
1. Elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare geeft recht op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Onder ,,subsidiabele hectare” wordt verstaan om het even welke landbouwgrond van het bedrijf met uitzondering van de grond die als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik was.
(…)”.
Artikel 70 uit hoofdstuk 5, getiteld ‘Regionale en facultatieve uitvoering’ van titel III (Bedrijfstoeslagregeling) van Verordening 1782/2003, luidt voor zover van belang als volgt:
“Facultatieve uitsluiting van een aantal rechtstreekse betalingen
1. Een lidstaat kan tot uiterlijk 1 augustus 2004 besluiten van de bedrijfstoeslagregeling uit te sluiten:
a. een of meer van de rechtstreekse betalingen die in de referentieperiode zijn verleend krachtens:
- artikel 4, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1251/99,
- artikel 3 van Verordening (EG) nr. 2358/71.
(…)”.
Artikel 99 uit hoofdstuk 9, getiteld ‘Steun voor zaaizaad’, van titel IV (Andere steunregelingen) van Verordening 1782/2003, luidt voor zover van belang als volgt:
“Steun
1. In geval van toepassing van artikel 70 verlenen de lidstaten jaarlijks de in bijlage XI vastgestelde steun voor de productie van basiszaad of gecertificeerd zaad van een of meer van de in bijlage XI genoemde soorten.
2. Indien het voor certificering aanvaarde areaal waarvoor de steun voor zaad wordt aangevraagd, ook wordt gebruikt voor het aanvragen van steun uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling, wordt het bedrag van de steun voor zaad, behalve in het geval van zaad van de in bijlage XI, punten 1 en 2 bedoelde soorten, verlaagd, evenwel niet tot onder de 0, met het bedrag van de steun die uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling in een bepaald jaar voor het betrokken areaal wordt verleend.
(…)”.
Bijlage XI bij Verordening 1782/2003 bevat een lijst van de in artikel 99 bedoelde zaadsoorten. Hiertoe behoort onder meer “Linum usitatissimum L. (vezelvlas)”, vermeld onder punt 2.
Verordening 796/2004
1.6
Bij Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 zijn uitvoeringsbepalingen vastgesteld inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening 1782/2003. Van belang zijn hier de volgende voorschriften uit deze verordening:
“Artikel 11
Uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag
1. Een landbouwer die steun aanvraagt in het kader van welke van de oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook, mag slechts één verzamelaanvraag per jaar indienen.
Een landbouwer die geen steun aanvraagt in het kader van welke van de oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook, maar steun aanvraagt in het kader van een andere in bijlage I bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 genoemde steunregeling (toevoeging van het College: hiertoe behoort de steunregeling voor de productie van zaaizaad als bedoeld in Titel IV, hoofdstuk 9, van deze verordening), moet in het geval dat hij beschikt over landbouwgrond zoals gedefinieerd in artikel 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 796/2004 , een verzamelaanvraag indienen en de betrokken oppervlakten daarin opgeven overeenkomstig artikel 14 (…)
Artikel 12
Inhoud van de verzamelaanvraag
1. De verzamelaanvraag moet alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op de steun kan worden gemaakt, en met name:
a) de identiteit van de landbouwer;
b) de betrokken steunregeling of –regelingen;
c) (…);
d) de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, uitgedrukt in hectaren tot twee cijfers achter de komma, de ligging ervan en, voorzover relevant, het grondgebruik op die percelen en het feit dat het al dan niet om een geïrrigeerd perceel gaat;
(…)
3. Ten behoeve van de identificatie van alle percelen landbouwgrond op het bedrijf als bedoeld in lid 1, onder d), van het onderhavige artikel wordt op de overeenkomstig artikel 22, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren melding gemaakt van de oppervlakte per referentieperceel die maximaal voor steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in aanmerking komt (…).
Artikel 13
Specifieke voorwaarden met betrekking tot de verzamelaanvraag
(…)
8. In het geval van een aanvraag om de steun voor zaaizaad als bedoeld in titel IV, hoofdstuk 9, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bevat de verzamelaanvraag:
a) een kopie van het vermeerderingscontract of de vermeerderingsaangifte; de lidstaten kunnen evenwel voor de indiening van deze kopie een latere uiterste datum, die niet later dan 15 september mag zijn, bepalen;
b) een opgave van de op elk perceel ingezaaide zaadsoort;
c) een opgave van de door vermeerdering geproduceerde hoeveelheden goedgekeurd zaaizaad, aangegeven in kwintalen (100 kg) tot één cijfer achter de komma; de lidstaten kunnen evenwel voor de verstrekking van deze informatie een latere uiterste datum, die niet later dan 15 juni van het jaar volgende op de oogst mag zijn, bepalen;
d) een kopie van de bewijsstukken waaruit blijkt dat de bedoelde hoeveelheden zaaizaad officieel zijn goedgekeurd; de lidstaten kunnen evenwel voor de indiening van deze informatie een latere uiterste datum, die niet later dan 31 mei van het jaar volgende op de oogst mag zijn, bepalen.
(…)
Artikel 14
Algemene voorschriften met betrekking tot de verzamelaanvraag en aangiften van bijzondere vormen van grondgebruik
1. De in artikel 5, lid 2, en artikel 51 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde vormen van grondgebruik en de in bijlage V bij die verordening bedoelde vormen van grondgebruik evenals de voor de productie van vezelvlas gebruikte oppervlakten in het geval dat die oppervlakten niet op grond van artikel 13 van de onderhavige verordening hoeven te worden aangegeven, moeten in afzonderlijke rubrieken op het verzamelaanvraagformulier worden aangegeven.
(…)”.
Verordening 1234/2007
1.7
Bij Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (Integrale-GMO-verordening, Verordening 1234/2007) is Verordening 1673/2000 met ingang van 1 juli 2008 ingetrokken.
Verordening 72/2009
Ingevolge artikel 91, eerste lid, van Verordening 1234/2007, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 72/2009 van de Raad van 19 januari 2009 houdende wijzigingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 72/2009), wordt de steun voor de verwerking van stro van lang vezelvlas en het stro van kort vezelvlas en vezelhennep voor de verkoopseizoenen 2009/2010 tot en met 2011/2012 aan de erkende eerste verwerker toegekend op basis van de hoeveelheid vezels die daadwerkelĳk is verkregen uit het stro waarvoor met een landbouwer een aankoop-verkoopcontract is gesloten.
In de considerans van Verordening 72/2009 staat het volgende:
“(…)
(12) Net zoals in het kader van de GLB-hervorming van 2003 moet, in het belang van het concurrentievermogen, de marktgerichtheid en de duurzaamheid van de landbouw in de Gemeenschap, de overschakeling van productiesteun naar producentensteun worden voortgezet door de steun die in de Integrale-GMO-verordening is vastgesteld voor (…) vlas, (…) af te schaffen, en door de steun voor deze producten te integreren in de regeling inzake ontkoppelde inkomenssteun voor elk bedrijf. De ontkoppeling van de aan de landbouwers te betalen steun zal, net als in het kader van de GLB-hervorming van 2003, de daadwerkelijk betaalde bedragen onverlet laten, maar wel de doeltreffendheid van de inkomenssteun aanzienlijk verbeteren.
(13) De steun voor vlas- en hennepvezels dient nu te worden ontkoppeld. Om de sector de kans te bieden zich aan te passen dient voor de integratie van de steun in de bedrijfstoeslagregeling evenwel in een overgangsperiode te worden voorzien. Derhalve dient er voor lange en korte vlasvezels alsook voor hennepvezels tot 1 juli 2012 steun te worden verleend. Omdat de steun voor korte vlasvezels en hennepvezels gehandhaafd blijft, moet de steun voor lange vlasvezels worden verminderd, ten einde het evenwicht van de steun in de sector te bewaren. Om tegemoet te komen aan de gerechtvaardigde verwachtingen van de telers dient deze vermindering evenwel pas plaats te vinden met ingang van het verkoopseizoen 2010/2011.
(…)”.
Verordening 73/2009
1.8
Bij Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 73/2009) is voorzien in integratie in de bedrijfstoeslagregeling van de gekoppelde steun voor de verwerking van vezelvlas en -hennep en voor zaaizaad en is Verordening 1782/2003 ingetrokken met ingang van 1 januari 2009. In de considerans van deze verordening staat het volgende:
“(…)
(33) De lidstaten konden in het kader van de bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 ingevoerde bedrijfstoeslagregeling bepaalde betalingen geheel of gedeeltelijk van de toepassing van die regeling uitsluiten. (…) Om de landbouwers in de sectoren (…) zaaizaad in de gelegenheid te stellen zich aan de nieuwe steunbepalingen aan te passen, dienen de betalingen voor (…) de steun voor zaaizaad uiterlijk in 2012 geïntegreerd te zijn. (…)
(40) De ontkoppeling van de rechtstreekse steun en de invoering van de bedrijfstoeslagregeling waren hoekstenen in de hervorming van het GLB. In 2003 bestond echter een aantal redenen om specifieke steun voor een aantal gewassen te behouden. De ervaring die is opgedaan bij de toepassing van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en de ontwikkeling van de marktsituatie wijzen erop dat regelingen die in 2003 van de toepassing van de bedrijfstoeslagregeling werden uitgesloten, inmiddels met het oog op een meer marktgerichte en duurzame landbouw in de regeling kunnen worden opgenomen. (…) Met betrekking tot vlas en hennep (…) moet de verwerkingssteun (…) worden ontkoppeld en moeten de betrokken bedragen in de bedrijfstoeslagregeling worden geïntegreerd. Met betrekking tot (…) vlas en hennep, is het passend de steun voor die sectoren vanaf 2012 in de bedrijfstoeslagregeling op te nemen, en de lidstaten tegelijkertijd toe te staan te besluiten om deze steun, met uitzondering van de verwerkingssteun bedoeld in Verordening (EG) nr. 1234/2007, vroeger op te nemen. (…)
(41) Als gevolg van de integratie van nieuwe sectoren in de bedrijfstoeslagregeling moet worden voorzien in de berekening van het nieuwe niveau van individuele inkomenssteun in het kader van die regeling. Met betrekking tot (…) vlas en hennep (…) moet deze stijging worden toegekend op basis van de steun die de landbouwers gedurende de laatste jaren hebben ontvangen. Wat de integratie van betalingen betreft die gedeeltelijk van de toepassing van de bedrijfstoeslagregeling waren uitgesloten, moeten de lidstaten echter de mogelijkheid krijgen de oorspronkelijke referentieperioden te gebruiken.
(…)”.
In artikel 2 van Verordening 73/2009 staat het volgende:
“Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
a) „landbouwer”: een natuurlijke of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, waarvan het bedrijf zich bevindt op het grondgebied van de Gemeenschap als bedoeld in artikel 299 van het Verdrag en die een landbouwactiviteit uitoefent;
b) „bedrijf”: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, fokken of telen met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden;
d) „rechtstreekse betaling”: een betaling die rechtstreeks aan landbouwers wordt toegekend op grond van een in bijlage I genoemde steunregeling;
e) „betalingen in een bepaald kalenderjaar” of „betalingen tijdens de referentieperiode”: de voor het betrokken jaar/de betrokken jaren toegekende of toe te kennen betalingen met inbegrip van alle betalingen voor andere perioden die in dat kalenderjaar/die kalenderjaren beginnen;
f) „landbouwproducten”: de in bijlage I van het Verdrag genoemde producten, exclusief visserijproducten, alsmede katoen;
(…)”.
Artikel 34 van Verordening 73/2009 luidt als volgt:
“Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
“1. De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan de landbouwers toegekend
na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Voor de toepassing van deze titel wordt onder ,,subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit (…)”.
In hoofdstuk 4, getiteld ‘Integratie van gekoppelde steun in de bedrijfstoeslagregeling’, van titel III (Bedrijfstoeslagregeling) van Verordening 73/2009 staat het volgende:
“
Artikel 63
Integratie van gekoppelde steun in de bedrijfstoeslagregeling
1. Met ingang van 2010 integreren de lidstaten de steun die beschikbaar is in het kader van de in bijlage XI opgenomen regelingen voor gekoppelde steun overeenkomstig de in de artikelen 64, 65 (…) vastgestelde voorschriften in de bedrijfstoeslagregeling.
(…)
Artikel 64
Integratie van gekoppelde steun die is uitgesloten uit de bedrijfstoeslagregeling
1. De in bijlage XII vermelde bedragen die beschikbaar waren voor gekoppelde steun in het kader van de in bijlage XI, punt (…) 2, vermelde steunregelingen, worden door de lidstaten op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria verdeeld over de landbouwers in de betrokken sectoren met inachtneming van, met name, de steun die deze landbouwers direct of indirect in het kader van de betrokken steunregelingen hebben ontvangen gedurende een of meer jaren van de periode 2005-2008. (…)
Artikel 65
Integratie van gekoppelde steun die gedeeltelijk is uitgesloten van de bedrijfstoeslagregeling
De bedragen die beschikbaar waren voor gekoppelde steun in het kader van de in bijlage XI, punt 3, vermelde steunregelingen, worden door de lidstaten over de landbouwers in de betrokken sectoren verdeeld naar evenredigheid van de steun die deze landbouwers in het kader van de betrokken steunregelingen hebben ontvangen gedurende de toepasselijke in Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde referentieperioden.
(…)”
Het in titel IV (Andere steunregelingen), hoofdstuk 1 (Communautaire steunregelingen), afdeling 5 (Steun voor zaaizaad) opgenomen artikel 87 luidt als volgt:
“Steun
1.   Voor 2009, 20101 (toevoeging College: bedoeld is 2010) en 2011 verlenen de lidstaten die artikel 70 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 hebben toegepast en geen gebruik maken van de in artikel 67 bedoelde optie, jaarlijks, onder de in deze afdeling neergelegde voorwaarden, de in bijlage XIII vastgestelde steun voor de productie van basiszaad of gecertificeerd zaad van een of meer van de in bijlage XIII (hierna „steun voor zaaizaad”) genoemde soorten.
2.   Indien het voor certificering aanvaarde areaal waarvoor de steun voor zaaizaad wordt aangevraagd, ook wordt gebruikt voor het aanvragen van steun uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling, wordt het bedrag van de steun voor zaaizaad, behalve in het geval van zaad van de in bijlage XIII, punt (…) 2, bedoelde soorten, verlaagd, evenwel niet tot onder de 0, met het bedrag van de steun die uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling in een bepaald jaar voor het betrokken areaal wordt verleend.
(…)”.
In bijlage XI bij Verordening 73/2009 staat het volgende:
“
Integratie van gekoppelde steun in de bedrijfstoeslagregeling als bedoeld in artikel 63
(…)
2.
(…)
b) met ingang van 2012, de in deel II, titel I, hoofdstuk 4, afdeling I, onderafdeling II, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 bedoelde steun voor de verwerking van vezelvlas en -hennep;
(…)
3.
(…)
Uiterlijk met ingang van 2012, indien de lidstaat is overgegaan tot toekenning van:
a) de in titel IV, hoofdstuk 1, afdeling 5, van deze verordening bedoelde steun voor zaaizaad;
(…)”.
Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de sector vlas en hennep van 20 mei 2008
1.8.1
In het Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de sector vlas en hennep van 20 mei 2008 (COM (2008) 307 def) staat het volgende:
“(…)
RECAPITULATIE VOORNAAMSTE PROBLEMEN
Bij de hervorming van 2003 is de verschuiving van steun voor producten naar steun voor producenten voortgezet met de introductie van een ontkoppelde bedrijfstoeslagregeling. Dit is gedaan om het concurrentievermogen, de marktgerichtheid en de efficiëntie van de overdracht van de inkomenssteun te vergroten. Nu wordt bij gelegenheid van de "gezondheidscontrole" de vraag gesteld of gekoppelde steun, ondanks de algemene tendens in de richting van volledige ontkoppeling, nog enige relevantie heeft.
De aanvullende verwerkingssteun voor verwerkers van in traditionele gebieden geteeld vlas is door de Raad ingevoerd als overgangsmaatregel, en het plan is deze af te schaffen. De steunverlening heeft het concurrentievermogen van de vlasteelt in deze gebieden (met name in België en in Nederland) versterkt, maar wordt in principe met ingang van het verkoopseizoen 2009/2010 niet langer voortgezet, aangezien het een overgangsmaatregel betreft (zodat de sector zich geleidelijk kan aanpassen) die slechts voor drie lidstaten geldt.
De doelstelling van de tijdelijke verwerkingssteun voor korte vlas- en hennepvezels is de ontwikkeling van nieuwe (industriële) producten en potentiële afzetmogelijkheden te stimuleren. In het licht van bovenstaande analyse moet men zich afvragen of de jarenlange steunverlening voor korte vezels de meest effectieve methode is geweest om die ontwikkeling te stimuleren. De Raad heeft in 2000 besloten geleidelijk een einde te maken aan de steun voor korte vezels. Die steun is vervolgens met drie jaar verlengd, uitsluitend om ervoor te zorgen dat die kon worden meegenomen in de algemene "gezondheidscontrole" van het GLB. Projectsteun via plattelandsontwikkeling of onderzoeksprogramma's zou wel eens een kostenefficiëntere manier kunnen zijn om de ontwikkeling van concurrerende hernieuwbare producten te stimuleren. Op basis van deze ontwikkelingen en overwegingen moet de specifieke verwerkingssteun voor korte vezels met ingang van het verkoopseizoen 2009/2010 worden stopgezet.
Voortzetting van de verwerkingssteun voor lange vlasvezels zou kunnen bijdragen tot het behoud van de werkgelegenheid en de economische activiteit in de productiegebieden. Niettemin is verwerkingssteun niet in overeenstemming met de beginselen van de hervorming van het GLB van 2003. Bovendien zorgen de blijvend hoge graanprijzen er hoogstwaarschijnlijk voor dat de productie daalt, waardoor de milieuvoordelen en werkgelegenheid ondanks deze specifieke steun alsnog verloren dreigen te gaan, hetgeen twijfel zaait omtrent de effectiviteit van die steun.
De volledige ontkoppeling en de integratie van de steun in de bedrijfstoeslagregeling lijkt derhalve de beste oplossing[5]. Net zoals eerder is gebeurd met de integratie van de steun voor de hennep- en vlastelers in de bedrijfstoeslagregeling, betekent ontkoppeling dat de middelen voor de verwerkingssteun ook in deze regeling worden opgenomen. Deze optie zou een aanzienlijke vereenvoudiging betekenen ten opzichte van de huidige, tamelijk ingewikkelde regeling.
Met de ontkoppeling wordt de producenten meer keuzevrijheid geboden. Landbouwers zetten de productie voort waar dat winstgevend is, en passen hun productie aan de markt aan of schakelen over op alternatieve producten wanneer dat de betere oplossing is, terwijl ze nog steeds verplicht zijn hun land in goede landbouw- en milieuconditie te houden overeenkomstig de randvoorwaarden. Al met al gaat de producent er met de ontkoppeling niet op achteruit, en is hij hoogstwaarschijnlijk beter af, aangezien hij met zijn productie beter kan inspelen op de markt.
Met het oog op de brutomarges van alternatieve gewassen en de hogere kosten en risico's van de vlasproductie, wordt verwacht dat het vlasareaal zal afnemen. Zonder verwerkingssteun zullen met name kleinere verwerkers ernstig in de problemen geraken, met name in de traditionele productiegebieden. Om die reden lijkt de geleidelijke afschaffing van de verwerkingssteun voor lange vlasvezels, in samenhang met de mogelijkheid artikel 69 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 toe te passen, de juiste manier om de industrie in de gelegenheid te stellen zich te herstructureren en te moderniseren.
(…)”.
Nationale regelgeving
Regeling GLB-inkomenssteun 2006
1.9
De artikelen 13 en 14 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, zoals gewijzigd bij Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 4 februari 2011, nr. 181279 (Stcrt. 2011, nr. 2085, 8 februari 2011), luidden, als volgt:
“Artikel 13
Ter zake van de integratie van de gekoppelde steun voor de productie van zaaizaad van vezelvlas, verhoogt de minister overeenkomstig artikel 65 van verordening 73/2009 de waarde van toeslagrechten die landbouwers op 15 mei 2012 in eigendom hebben, of wijst de minister nieuwe toeslagrechten aan landbouwers toe, volgens de berekening, opgenomen in bijlage 9, punt 2.
Artikel 14
Ter zake van de integratie van de gekoppelde steun voor de verwerking van vezelvlas of hennep, verhoogt de minister overeenkomstig artikel 64 van verordening 73/2009 de waarde van toeslagrechten die landbouwers op 15 mei 2012 in eigendom hebben, of wijst de minister nieuwe toeslagrechten aan landbouwers toe, volgens de berekening, opgenomen in bijlage 9, punt 3.”
In de punten 2 en 3 van bijlage 9 bij de Regeling staat het volgende:
“Punt 2
De berekening, bedoeld in artikel 13 luidt als volgt:
A = B × € 0,4167
waarin:
A: de omvang vertegenwoordigt van de aanspraak van een landbouwer op verhoging van de waarde van toeslagrechten in eigendom, of op toedeling van nieuwe toeslagrechten.
en
B: de totale hoeveelheid in 2008 in Nederland geproduceerd zaaizaad van vezelvlas waarvoor de landbouwer een directe steunbetaling heeft ontvangen van het HPA, uitgedrukt in kilogram.
Punt 3
De berekening, bedoeld in artikel 14 luidt als volgt:
A = B × € 440,55
waarin
A: de omvang vertegenwoordigt van de aanspraak van een landbouwer op verhoging van de waarde van toeslagrechten in eigendom, of op toedeling van nieuwe toeslagrechten.
en
B: de oppervlakte van de percelen in Nederland, uitgedrukt in hectaren, die de landbouwer heeft ingezaaid in 2008 met vezelvlas of hennep waarvoor op grond van een aan- en verkoopcontract of een verwerkingsverbintenis een verwerker van vezelvlas en hennep een directe steunbetaling heeft ontvangen van het HPA. Indien de op grond van de vorige zin bepaalde oppervlakte afwijkt van de relevante oppervlakte die de landbouwer op grond van de Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2008 heeft aangegeven, geldt de kleinste oppervlakte als variabele voor deze berekening.”
In de toelichting op de wijziging staat het volgende:
“(…)
Door deze regeling wordt een aantal wijzigingen doorgevoerd in de Regeling GLB-inkomenssteun 2006. Met deze wijzigingen wordt gevolg gegeven aan enkele keuzes die de Raad van de Europese Unie heeft gemaakt bij de zogenoemde Health Check van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Het betreft hier de afschaffing van de gekoppelde betalingen voor (…) zaaizaad van vezelvlas, de verwerking van vezelvlas en hennep (…). Deze betalingen worden vanaf 2012 geïntegreerd in de bedrijfstoeslag. (…)
1. Ontkoppeling directe betalingen
Landbouwers ontvangen voor de oogst van 2011 voor de laatste keer directe steun voor de productie van aardappelzetmeel en de productie van zaaizaad van vezelvlas. Verwerkers ontvangen voor de oogst van 2011 voor de laatste keer steun (…) voor de verwerking van vezelvlas (…). Vanaf 1 januari 2012 worden de directe steun aan de landbouwers en de steun voor de verwerkers vervangen door een bedrijfstoeslag aan de landbouwers. Door de bedrijfstoeslag blijft de Europese inkomensvoorziening voor de betrokken landbouwers in beginsel behouden.
Toedeling
De bepaling van de aanspraak op bedrijfstoeslag van de in de vorige alinea omschreven landbouwers geschiedt met name op grond van de artikelen 64 en 65 van verordening 73/2009. De artikelen 12 tot en met 15 van deze regeling bepalen daarom dat landbouwers vanaf 2012 een aanvullende bedrijfstoeslag ontvangen (Artikel I, onderdeel C). De omvang van deze aanvulling hangt samen met de ontvangen directe steun voor de productie of verwerking in bepaalde referentiejaren. De referentieperiode voor de onderscheiden sectoren is na overleg met de landbouwsector vastgesteld. Ter realisering van deze aanspraken verhoogt de minister ambtshalve de waarde van toeslagrechten die landbouwers op 15 mei 2012 in bezit hebben. Landbouwers die niet op dit tijdstip in het bezit zijn van toeslagrechten, maar wel aanspraak maken op verhoging van hun bedrijfstoeslag, verzoeken door indiening van de verzamelaanvraag om toewijzing van nieuwe toeslagrechten.
(…)”.
Standpunten van partijen
1.10
Appellanten sub 1 tot en met 5 hebben in de gecombineerde opgave 2008 vermeld steun voor zaaizaad van vezelvlas te willen aanvragen en opgave gedaan van de beteelde oppervlakte van de percelen die in gebruik waren voor de productie van zaaizaad en/of vezelvlas. Op basis van deze gegevens heeft verweerder bij de ten aanzien van appellanten sub 1 tot en met 5 vastgestelde Overzichten de waarde van de toeslagrechten van ieder van hen vastgesteld op grond van de artikelen 13 en 14 van de Regeling in verband met de toevoeging van de steun voor de verwerking van vezelvlas en de steun voor zaaizaad aan de bedrijfstoeslag.
1.11
Bij besluit van 12 december 2012 heeft verweerder de aanvraag van appellante sub 6 om de vaststelling van bedrijfstoeslag voor 2012 op grond van de Regeling afgewezen, omdat zij op de peildatum 15 mei 2012 geen toeslagrechten in gebruik had.
1.12
De rechtsvoorganger van appellante sub 7, [naam 14] v.o.f., heeft in de gecombineerde opgave 2008 vermeld steun voor zaaizaad van vezelvlas te willen aanvragen en opgave gedaan van percelen die in gebruik waren voor de productie van zaaizaad en/of vezelvlas. Op basis van deze gegevens heeft verweerder bij het desbetreffende Overzicht de waarde van de toeslagrechten van appellante sub 7 vastgesteld op grond van de Regeling in verband met de toevoeging van de steun voor de verwerking van vezelvlas en de steun van zaaizaad aan de bedrijfstoeslag. Bij het primaire besluit van 18 januari 2013 heeft verweerder voorts de bedrijfstoeslag van appellante sub 7 voor het jaar 2012 vastgesteld. Verweerder is hierbij ervan uitgegaan dat appellante sub 7 beschikt over het aantal toeslagrechten, zoals vastgesteld in het Overzicht.
1.13
In bezwaar hebben appellanten sub 1 tot en met 5, en appellante sub 7 – kort gezegd – aangevoerd dat zij in 2008 meer vlas hebben geproduceerd (geteeld) dan waarvan verweerder in de primaire besluiten is uitgegaan en dat zij daarnaast in 2008 steun voor zaaizaad hebben ontvangen. Meer in het bijzonder hebben appellanten gesteld dat zij in 2008 als landbouwer van vlas voor meer hectares in aanmerking dienen te worden gebracht dan de hectares waarvan verweerder is uitgegaan en dat zij in 2008 meer zaaizaad hebben geproduceerd dan waarvan verweerder is uitgegaan.
1.14
Appellante sub 6 heeft in bezwaar gesteld dat haar ten onrechte met ingang van 2012 geen toeslagrechten zijn toegekend. Hiertoe heeft zij – kort gezegd – aangevoerd dat zij in 2008 op 117.75 hectare grond wel degelijk vlas heeft geproduceerd (geteeld) en hiervoor ook steun heeft ontvangen. Appellante sub 6 is van mening dat een referentie over meerdere jaren een eerlijker beeld geeft van de oogst en heeft verweerder daarom verzocht ook de oogst uit 2005 in aanmerking te nemen.
2.	Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen.
2.1
Er bestaat geen reden om terug te komen van eerdere besluiten waarbij de steun voor de verwerking van vezelvlas, de zaaizaadsteun en de bedrijfstoeslag zijn vastgesteld op basis van de in 2008 door appellanten en landbouwers met wie appellanten in 2008 een vlaskoopcontract hebben gesloten, verstrekte gegevens. Verweerder is van mening dat hij bij de vaststelling van de referentiegegevens van appellanten terecht is uitgegaan van deze gegevens, zoals vermeld in de gecombineerde opgave 2008.
2.2
In artikel 14 en bijlage 9, punt 3, bij de Regeling is volgens verweerder op correcte wijze uitvoering gegeven aan artikel 64 van Verordening 73/2009. Hiertoe is van belang dat de gekoppelde steun voor de verwerking van vezelvlas het mogelijk maakte dat appellanten als verwerkers van vezelvlas een prijs per hectare dan wel per kilogram met de landbouwer (teler van vlas) konden bedingen, die concurreerde met de op de markt gebruikelijke grondprijs voor de teelt van andere gewassen. Zonder de steun voor de verwerking van vezelvlas hadden appellanten tegen een hoger kostenniveau de grondprijs moeten opbrengen, of tegen een lagere prijs het bedrag per hectare of kilogram moeten bedingen. Tegen een lager bedrag per hectare of kilogram zou de landbouwer echter zijn grond niet ter beschikking hebben gesteld en de teelt van vlas niet in zijn bouwplan hebben opgenomen. De landbouwer zou dus geen contract met appellanten zijn aangegaan, omdat andere gewassen een hoger bedrag per hectare zouden hebben opgeleverd. Dit betekent dat in 2008 het landbouwareaal dat in Nederland voor de productie van vezelvlas heeft gediend, (mede) tot stand is gekomen door financiering van de grondhuur met de gekoppelde steun voor de verwerking van vezelvlas en dat de landbouwer (teler van vlas) de verwerkingssteun langs indirecte weg heeft ontvangen. Verweerder volgt dan ook niet het standpunt van appellanten dat het referentiebedrag op basis van de gekoppelde verwerkingssteun alleen aan de verwerker zou mogen toekomen. Uit de artikelen 64 en 65 van Verordening 73/2009 volgt dat het is toegestaan om 2008 als referentiejaar te hanteren voor vezelvlas en zaaizaadsteun, aldus verweerder.
2.3
Over de omstandigheid dat in België de referentie op basis van de verwerkingssteun voor vezelvlas wordt toegekend aan de vlasverwerker en in Nederland niet, waarop appellanten in bezwaar hebben gewezen, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat van ongeoorloofde concurrentievervalsing geen sprake is. De uitvoeringsmodaliteiten voor het indalen van de gekoppelde steun voor de verwerking van vezelvlas in de bedrijfstoeslag waaraan Nederland gevolg heeft gegeven, hebben hun grondslag in Verordening 73/2009 en de verschillende wijzen waarop de gekoppelde steun voor de verwerking van vezelvlas in de diverse lidstaten indaalt, is daarmee een door de Europese Unie aanvaarde consequentie. Bovendien betekent de omstandigheid dat België een van Nederland afwijkende uitvoeringsmodaliteit hanteert niet dat de Nederlandse uitvoeringsmodaliteit leidt tot ongeoorloofde concurrentievervalsing.
2.4
De toepasselijke regelgeving biedt volgens verweerder in het kader van het vaststellen van de verhoging van de waarde van de bedrijfstoeslag op basis van de referentie die verband houdt met de gekoppelde steun voor de verwerking van vezelvlas en voor zaaizaad, geen ruimte om rekening te houden met de door appellanten gestelde effecten op biodiversiteit.
2.5
Tot slot heeft verweerder uiteengezet dat hij zich ervan bewust is dat de uitwerking van de voorschriften rond het indalen van de referentie van vezelvlas en zaaizaadsteun voor de bedrijfsvoering van appellanten betekent dat zij op minder inkomensondersteuning kunnen rekenen, maar dat de toepasselijke regelgeving niet toestaat daarmee rekening te houden.
2.6
Met betrekking tot het bezwaar van appellante sub 7 tegen het primaire besluit van
18 januari 2013 heeft verweerder in het bestreden besluit specifiek nog overwogen dat dit primaire besluit geen betrekking heeft op de vaststelling van toeslagrechten. Dit besluit houdt de vaststelling in van de bedrijfstoeslag van appellante sub 7 voor 2012, op basis van de in het Overzicht vastgestelde waarde van haar toeslagrechten. Verweerder stelt dat hij hierbij is uitgegaan van de juiste waarde van deze toeslagrechten, gelet op hetgeen hij naar aanleiding van het bezwaar van appellante sub 7 tegen het Overzicht heeft overwogen (zoals hiervoor weergeven in 2.1 tot en met 2.5).
3.	Appellanten hebben de volgende beroepsgronden aangevoerd tegen de bestreden besluiten.
3.1
De artikelen 13 en 14 van de Regeling zijn in strijd met de artikelen 64 en 65 van Verordening 73/2009. Als gevolg van de toepassing van deze bepalingen komt de ontkoppelde verwerkings- en zaaizaadsteun terecht bij – in feite – de beleggers/verhuurders van de landbouwgrond en niet bij de feitelijke landbouwers in de zin van artikel 2 van Verordening 73/2009. Uit punt 41 van de considerans van Verordening 73/2009 volgt dat het de bedoeling is dat die steun terecht komt bij degenen die de steun daadwerkelijk hebben ontvangen. Appellanten hebben hierbij gewezen op de volgende passage:
“Als gevolg van de integratie van nieuwe sectoren in de bedrijfstoeslagregeling moet worden voorzien in de berekening van het nieuwe niveau van individuele inkomenssteun in het kader van de regeling. Met betrekking tot noten, aardappelzetmeel, vlas en hennep en gedroogde voedergewassen, moet deze stijging worden toegekend op basis van de steun die de landbouwers gedurende de laatste jaren hebben ontvangen.”
Appellanten hebben er verder op gewezen dat zij al vele jaren het door hen verwerkte vlas voor eigen rekening en risico telen en alle beslissingen omtrent de teelhandelingen namen. Zij huurden daartoe wisselende percelen grond van verschillende bedrijven. Elk jaar werd een ander perceel gehuurd vanwege de vruchtwisseling. Door gewijzigde regelgeving op het gebied van mest, gewasbeschermingsmiddelen en braaklegging was het voor appellanten niet meer mogelijk om op papier vlas te telen. Het Hoofdproductschap Akkerbouw heeft de sector vlas geadviseerd om geen grond meer te huren, maar het gewas te velde te kopen. De grondeigenaar werd daardoor “teler”. Het vlas werd gekocht volgens een zogenaamde koopovereenkomst, maar in de praktijk veranderde er niets. De grondeigenaar wilde geen risico nemen en dus werd zoals voorheen vóór de teelt een bedrag per hectare afgesproken. Alleen de naam wijzigde, niet de feiten en omstandigheden. Het gevolg was wel dat de grondeigenaar op papier teler werd. Daardoor is het te verklaren dat de grondeigenaar in 2008 opgave heeft gedaan van de teelt van vlas, terwijl die grondeigenaar feitelijk geen teler was. Vaak was het ook zo dat de grondeigenaar over toeslagrechten beschikte die hij wilde verzilveren. De vlasverwerker mocht de grond wel huren, mits de grondeigenaar het land kon opgeven bij de gecombineerde opgave, zodat hij ook nog de toeslagrechten kon verzilveren. Verweerder was van de hiervoor geschetste feitelijke gang van zaken op de hoogte.
Aan de redenering van verweerder dat de Regeling niet in strijd is met artikel 64 van Verordening 73/2009, omdat de landbouwers de steun indirect hebben ontvangen via een hogere grondprijs die de vlasverwerkers hebben kunnen geven, kleven twee onjuistheden. In de eerste plaats verliest verweerder uit het oog dat de grondeigenaren geen landbouwers zijn, dat zijn de vlasverwerkers. In de tweede plaats is de verwerkings- en zaaizaadsteun die de vlasverwerkers ontvingen nimmer onderdeel geweest van besprekingen over de hoogte van de grondprijs. Overigens erkent verweerder met deze redenering wel dat de vlasverwerkers ook de telers zijn en dus landbouwers.
Appellanten verzoeken het College hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof).
3.2
Voorts hebben appellanten aangevoerd dat de Regeling concurrentievervalsend is en verstoring van de interne markt in de hand werkt, omdat vlasverwerkers in België door de Belgische autoriteiten wel als landbouwers zijn aangemerkt en de verhoging/toekenning van het referentiebedrag ontvangen. Ook dat is in strijd met het Europees recht.
3.3
Tevens hebben appellanten aangevoerd dat verweerder het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden door niet goed uit te zoeken wat de gevolgen van de Regeling zijn voor vlasverwerkers. Het areaal is gedecimeerd en de maatregel is funest voor de biodiversiteit. Appellanten hebben in dit verband gewezen op de brief van verweerder aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 7 september 2012 (DGA-ELV/12307212), waarin verweerder heeft bericht éénmalig voor alleen het jaar 2013 op grond van artikel 68 van Verordening 73/2009 een steunregeling in het leven te roepen gericht op de verwerkers van vezelgewassen. In deze brief merkt verweerder op dat verwerkers van vezelvlas kunnen worden aangemerkt als landbouwer. Meer in het bijzonder hebben appellanten aangevoerd dat zij hun bedrijven aanzienlijk hebben moeten inkrimpen of hebben moeten sluiten en als gevolg daarvan schade ondervinden.
3.4
Overigens staat, aldus appellanten, niet ter discussie dat de besluiten over 2008 inzake de toekenning van steun voor de verwerking van vezelvlas en zaaizaad in rechte vast staan en niet meer kunnen worden bestreden.
3.5
Appellanten verzoeken het College om hun beroepen gegrond te verklaren en dit  daarheen te leiden dat zij alsnog met ingang van 2012 een verhoging van het referentiebedrag krijgen toegekend op basis van het door hen geteelde en verwerkte vlas in 2008, uitgaande van hierbij door hen genoemde hectares vlas en kilogrammen zaaizaad, en met vergoeding van de wettelijke rente.
Beoordeling
4.1
Het College stelt vast dat de rechtstreekse inkomenssteun in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) vooral tot doel heeft de landbouwgemeenschap een redelijke levensstandaard te verzekeren. Met de invoering van Verordening 1782/2003 is in 2003 een bedrijfstoeslagregeling geïntroduceerd, waarin de steun is gekoppeld aan subsidiabele percelen. De ontkoppeling van de rechtstreekse steun van de productie en de invoering van de bedrijfstoeslagregeling waren hoekstenen in de hervorming van het GLB, met als doel het bevorderen van een marktgerichtere en duurzame landbouw. De bedoeling was om geleidelijk nieuwe sectoren in de bedrijfstoeslagregeling onder te brengen, ook niet oppervlakte-gebonden steunregelingen. In 2003 bestond aanleiding om specifieke steun voor een aantal gewassen, waaronder vlas en hennep, te behouden (zie het hiervoor in 1.8 geciteerde punt 40 van de considerans van Verordening 73/2009) en om de steun voor zaaizaad gedeeltelijk te behouden (zie het eveneens in 1.8 geciteerde punt 41 van Verordening 73/2009 in samenhang met het in 1.5 weergegeven punt 43 van de considerans van Verordening 1782/2003).
4.2
In het in 1.7 geciteerde punt 13 van de considerans van Verordening 72/2009 is vermeld dat de steun voor vlasvezels “nu” dient te worden ontkoppeld met inachtneming van een overgangsperiode tot 1 juli 2012 die de sector in staat moet stellen zich aan te passen. In hoofdstuk 4 van Verordening 73/2009 is in artikel 64 (zie 1.8) voorzien in een regeling voor de integratie van gekoppelde steun die is uitgesloten van de bedrijfstoeslag, zoals de steun voor vezelvlas als bedoeld in Verordening 1234/2007. Voorts is in punt 33 van de considerans van Verordening 73/2009 (zie punt 1.8) vermeld dat de steun voor zaaizaad uiterlijk in 2012 geïntegreerd dient te zijn, eveneens onder de aantekening dat de landbouwers in deze sector in de gelegenheid moeten worden gesteld zich aan te passen aan de nieuwe steunbepalingen. Met het oog hierop is in artikel 65 van Verordening 73/2009 (zie 1.8) een regeling opgenomen voor de integratie van gekoppelde steun die gedeeltelijk is uitgesloten van de bedrijfstoeslagregeling, zoals de in artikel 87 van deze verordening (zie 1.8) bedoelde steun voor zaaizaad.
4.3.1
Ter uitvoering van het bepaalde in de artikelen 64 en 65 van Verordening 73/2009 dienen de in 1.9 weergegeven artikelen 13 en 14 van de Regeling en de punten 2 en 3 van bijlage 9 bij de Regeling. Op grond van deze nationale bepalingen heeft verweerder bij de ten aanzien van appellanten sub 1 tot en met 5 en appellante sub 7 vastgestelde Overzichten de waarde van de toeslagrechten die deze appellanten op 15 mei 2012 in eigendom hadden verhoogd volgens de daartoe in de punten 2 en 3 van bijlage 9 bij de Regeling gegeven berekeningswijze.
4.3.2
Voorts heeft verweerder bij het primaire besluit van 18 januari 2013 de bedrijfstoeslag van appellante sub 7 voor het jaar 2012 op grond van de Regeling vastgesteld. Verweerder is hierbij uitgegaan van het aantal toeslagrechten, zoals vastgesteld bij het appellante sub 7 betreffende Overzicht.
4.3.3
Ten aanzien van appellante sub 6 heeft verweerder bij het primaire besluit van 12 december 2012 haar aanvraag om vaststelling van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2012 op grond van de Regeling afgewezen, omdat zij niet beschikte over toeslagrechten op de peildatum 15 mei 2012.
4.4
De beroepen van appellanten sub 1 tot en met 5 en appellante sub 7 hebben betrekking op de vaststelling van de waarde van hun toeslagrechten per 15 mei 2012 naar aanleiding van de integratie van de gekoppelde steun voor vezelvlas en zaaizaad in de bedrijfstoeslag bij de in bezwaar gehandhaafde Overzichten. In deze beroepen staat centraal de door deze appellanten ontkennend beantwoorde vraag of verweerder deze waarde rechtens juist heeft vastgesteld. In haar beroep met betrekking tot de afwijzing van haar aanvraag om vaststelling van bedrijfstoeslag voor 2012 op grond van de Regeling betoogt appellante sub 6 in wezen dat verweerder hierbij ten onrechte heeft aangenomen dat zij per 15 mei 2012 niet beschikte over toeslagrechten, omdat verweerder haar ten onrechte geen toeslagrechten heeft toegekend in verband met genoemde integratie. Voorts betoogt appellante sub 7 in haar beroep, voor zover dit betrekking heeft op de vaststelling van haar bedrijfstoeslag voor 2012 op grond van de Regeling, dat verweerder hierbij ten onrechte is uitgegaan van een onjuiste waarde van haar toeslagrechten, zoals vastgesteld bij het ten aanzien van haar vastgestelde en door haar eveneens bestreden Overzicht. Aldus spitsen ook deze beroepen zich, zij het indirect via de aldus door deze twee appellanten betwiste grondslag van de desbetreffende besluiten, toe op de aanspraak op toeslagrechten in verband met genoemde integratie. Appellanten sub 6 en 7 hebben daartoe dezelfde beroepsgronden van principiële aard aangevoerd als appellanten sub 1 tot en met 5 en appellante sub 7 in het kader van hun beroepen met betrekking tot de Overzichten. In deze context zal het College deze beroepsgronden hierna gezamenlijk bespreken.
4.5.1
Het College stelt op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat appellanten weliswaar betogen dat het bepaalde in de artikelen 13 en 14 van de Regeling (zie 1.9) in strijd is met de artikelen 64 en 65 van Verordening 73/2009 (zie 1.8), maar dat zij dit betoog uitsluitend hebben uitgewerkt en feitelijk hebben onderbouwd ten aanzien van de steun voor vezelvlas (artikel 14 van de Regeling en artikel 64 van Verordening 73/2009). Mede in aanmerking genomen dat appellanten als indieners van het beroepschrift gehouden zijn hun betoog van enige onderbouwing te voorzien, zeker als het de verbindendheid van een nationale regeling aan de orde stelt, en zij dat hier ten aanzien van de steun voor zaaizaad onvoldoende hebben gedaan, zal het College hierna alleen ingaan op het betoog over de steun voor vezelvlas dat het bepaalde in artikel 14 van de Regeling in strijd is met artikel 64 van Verordening 73/2009.
4.5.2
Het College ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het bepaalde in artikel 14 van de Regeling in strijd is met artikel 64 van Verordening 73/2009. Daartoe wordt als volgt overwogen.
4.5.3
De tekst van artikel 64 uit hoofdstuk 4, getiteld “Integratie van gekoppelde steun in de bedrijfstoeslagregeling”, van titel III van Verordening 73/2009 stelt buiten redelijke twijfel dat de Uniewetgever de steun voor de verwerking van vezelvlas heeft willen integreren in de bedrijfstoeslagregeling en zodoende deze steun heeft willen ontkoppelen van de productie, door onder de in deze bepalingen gestelde voorwaarden de voor deze gekoppelde steun beschikbare bedragen te verdelen over de landbouwers als bedoeld in deze bepalingen. In de punten 13 van de considerans van Verordening 72/2009 en 40 en 41 van de considerans van Verordening 73/2009 (zie 1.7 en 1.8) is (de motivering van) de keuze van de Uniewetgever voor deze ontkoppeling en integratie ook duidelijk tot uitdrukking gebracht.
4.5.4
Essentieel in de bedrijfstoeslagregeling, zoals geregeld in Verordening 73/2009, alsmede in haar voorganger Verordening 1782/2003, is dat steun wordt toegekend aan landbouwers voor subsidiabele hectaren die gepaard gaan met toeslagrechten. Onder ‘subsidiabele hectaren’ wordt volgens artikel 34, eerste en tweede lid, van Verordening 73/2009 en artikel 44, eerste en tweede lid, van Verordening 1782/2003 – kort gezegd – verstaan landbouwgrond van het bedrijf van de landbouwer. Gelet op de identieke definities van het begrip ‘bedrijf’ in artikel 2, aanhef en onder b, van Verordening 73/2009 en artikel 2, aanhef en onder b, van Verordening 1782/2003 moet het daarbij gaan om grond die door de landbouwer wordt beheerd. Het begrip ‘landbouwer’ is op identieke wijze gedefinieerd in artikel 2, aanhef en onder a, van respectievelijk Verordening 73/2009 en artikel 2, aanhef en onder a, van Verordening 1782/2003 (zie 1.5 en 1.8 voor alle in deze overweging vermelde wettelijke bepalingen).
4.5.5
Gelet op de duidelijke bedoeling van de Uniewetgever om de steun voor de verwerking van vezelvlas te integreren in de bedrijfstoeslagregeling en het feit dat de kern van de bedrijfstoeslagregeling inhoudt dat steun wordt toegekend aan landbouwers voor subsidiabele hectaren landbouwgrond die door hen worden beheerd en gepaard gaan met toeslagrechten, zoals hiervoor in 4.5.3 en 4.5.4 is overwogen, staat naar het oordeel van het College eveneens buiten redelijke twijfel dat artikel 64, eerste lid, van Verordening 73/2009 ertoe strekt om de voorheen voor de gekoppelde steun voor vezelvlas beschikbare bedragen door de lidstaten te laten verdelen over de categorie landbouwers in deze sector, met inachtneming van met name de steun die deze landbouwers direct of indirect in het kader van de betrokken steunregelingen hebben ontvangen gedurende een of meer jaren in de periode 2005-2008. Hieruit volgt dat de in artikel 14 van de Regeling in verbinding met punt 3 van bijlage 9 bij de Regeling gegeven uitwerking van artikel 64 van Verordening 73/2009, die erop neerkomt dat de omvang van de aanvullende aanspraak op bedrijfstoeslag afhangt van de oppervlakte met vezelvlas beteelde grond van het bedrijf van de betrokken landbouwer, zoals deze oppervlakte in het referentiejaar 2008 is opgegeven in de verzamelaanvraag als bedoeld in artikel 14 van de toen geldende Verordening 796/2004 (zie 1.6), niet in strijd is met artikel 64 van Verordening 73/2009. Van belang hierbij is nog dat ingevolge artikel 64, eerste lid, van Verordening 73/2009 toelaatbaar is dat deze bedragen worden verdeeld over de in deze bepaling bedoelde landbouwers, met inachtneming van de steun die deze landbouwers indirect in het kader van die steunregeling hebben ontvangen. Met verweerder is het College van oordeel dat het bepaalde in artikel 14 in verbinding met punt 3 van bijlage 9 bij de Regeling hiermee in overeenstemming is. Het College volgt daartoe verweerder in diens redenering dat de aan de verwerkers van vezelvlas toegekende gekoppelde steun voor vezelvlas het in het referentiejaar 2008 mogelijk maakte dat zij met de landbouwers die de grond beheerden waarop het vezelvlas werd geteeld, een prijs per hectare of per kilogram vezelvlas overeenkwamen, die kon concurreren met de op de markt gebruikelijke grondprijs voor de teelt van andere gewassen. Appellanten hebben deze redenering niet met overtuigende argumenten ondergraven.
4.5.6
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ziet het College in het beroep van appellanten op de hiervoor in 3.1 weergegeven passage in punt 41 van de considerans van Verordening 73/2009 geen aanleiding voor twijfel aan het oordeel dat het bepaalde in artikel 14 van de Regeling in verbinding met punt 3 van bijlage 9 bij de Regeling niet onverenigbaar is met artikel 64 van Verordening 73/2009. De rechtstreekse inkomenssteun in het kader van het GLB heeft vooral tot doel de landbouwgemeenschap een redelijke levensstandaard te verzekeren, zoals hiervoor in 4.1 reeds is overwogen en zoals specifiek met betrekking tot de gekoppelde steun voor de verwerking van vezelvlas ook op diverse plaatsen blijkt uit het hiervoor gegeven overzicht van relevante regelgeving van de Unie dienaangaande (zie met name 1.1, 1.3, 1.5). Dit neemt naar het oordeel van het College niet weg dat de Uniewetgever de gekoppelde steun, gelet op Verordening 73/2009, ter bevordering van een marktgerichtere en duurzame landbouw bewust heeft willen beëindigen en integreren in de bedrijfstoeslagregeling en dit heeft willen bewerkstelligen langs de weg van de in artikel 64 van deze verordening gegeven regelingen, zoals hiervoor besproken. De Uniewetgever heeft hierbij van meet af aan aangestuurd op een overgangstermijn van drie jaar, zoals onder meer blijkt uit punt 13 van de considerans van Verordening 72/2009 (zie hiervoor 1.7) en de punten 33 en 40 van de considerans van Verordening 73/2009 (zie hiervoor 1.8) en deze termijn is ook gerealiseerd. De conclusie moet dan ook zijn dat de Uniewetgever met genoemde integratie het oogmerk heeft gehad om de steun voor de verwerkers van vezelvlas en in het verlengde hiervan voor zaaizaad van vezelvlas af te schaffen. Hierop wijst ook het aan de vaststelling van Verordening 73/2009 voorafgaande Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de sector vlas en hennep van 20 mei 2008, zoals hiervoor weergeven in 1.8.1.
4.5.7
Ter ondersteuning van hun stelling dat zij landbouwers zijn in de zin van artikel 2, aanhef en onder a, en artikel 64 van Verordening 73/2009 (en in de zin van artikel 14 van de Regeling in verbinding met punt 3 van bijlage 9 bij die Regeling) hebben appellanten een beroep gedaan op de hiervoor in 3.3 vermelde brief van verweerder aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 7 september 2012. In deze brief heeft verweerder meegedeeld dat hij heeft besloten om éénmalig voor alleen het jaar 2013 een steunregeling in het leven te roepen voor de verwerkers van vezelgewassen op grond van artikel 68 van Verordening 73/2009 en daarin in dit verband het volgende opgemerkt (zie bladzijde 3):
“Ook wil ik opmerken dat in de Europese regelgeving verwerkers van vezelvlas (…) beschouwd kunnen worden als “landbouwer” en daarmee in aanmerking kunnen komen voor steun via artikel 68”.
Het College is van oordeel dat aan deze passage niet de door appellanten gewenste betekenis kan worden gehecht, mede gelet ook op de brief van de Europese Commissie van 14 januari 2013 (D.1/RF/mh D(2012)1771513 naar aanleiding van de melding van Nederland over de in vermelde brief van 7 september 2012 genoemde tenuitvoerlegging van specifieke steunmaatregelen in het kader van artikel 68 van Verordening 73/2009. In deze brief van de Commissie staat, voor zover van belang, het volgende:
“(…)
onder de geldende subsidiabiliteitsvoorwaarden wordt vermeld dat
verwerkers
voor de steun in aanmerking komen. Voorts wordt in de melding bevestigd dat 5 à 7 verwerkers een steunaanvraag zullen indienen. Bij het feit dat producenten niet voor deze rechtstreekse steun in aanmerking komen, kunnen evenwel vraagtekens worden geplaatst.
Deze voorwaarde moet worden bezien in het licht van de definitie van landbouwer in artikel 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 én in het kader van gekoppelde steun zoals hier het geval is. Uit die definitie kan worden afgeleid dat een verwerker als landbouwer kan worden beschouwd zolang deze een landbouwactiviteit uitoefent. Bij “landbouwactiviteit” blijkt uit het gebruik van het woord “produceren” naast “fokken” en “telen” dat alleen de primaire productie bedoeld is, en niet de verwerking. Niets wijst er in deze definitie dus op dat iemand die uitsluitend verderop in de productieketen actief is, als landbouwer kan worden aangemerkt.
De diensten van DG AGRI komen derhalve op basis van deze bepaling tot de conclusie dat alleen verwerkers die zich geheel of gedeeltelijk bezighouden met de primaire productie van vlas en hennep, als landbouwer kunnen worden beschouwd bij de toekenning van de specifieke gekoppelde steun in kwestie. Al met al moeten de subsidiabiliteitsvoorwaarden in die zin worden aangepast dat alleen aanvragers die zich bezighouden met de primaire productie, voor de steun in aanmerking komen.
(…)”
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat dit oordeel van de Commissie ertoe heeft geleid dat verweerder het hiervoor vermelde standpunt in de brief van 7 september 2012 heeft herzien in overeenstemming met het oordeel van de Commissie. Verweerder heeft dat standpunt derhalve verlaten, zodat dit geen steun (meer) biedt aan de stelling van appellanten dat zij landbouwer zijn in de zin van artikel 2, aanhef en onder a, en artikel 64 van Verordening 73/2009.
4.5.8
Het College ziet geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof zoals appellanten hebben verzocht, nu gelet op al het hiervoor overwogene geen sprake is van tot het stellen van prejudiciële vragen nopende twijfel omtrent de juiste uitlegging van het relevante Unierecht.
4.6
De aldus door het College begrepen stelling van appellanten dat de steunverlening op grond van de artikelen 13 en 14 van de Regeling verboden staatssteun vormt in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en dat de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 108 van dit Verdrag, in verband met de wijze waarop in Belgische nationale regelgeving uitvoering zou zijn gegeven aan de artikelen 64 en 65 van Verordening 73/2009, treft naar het oordeel van het College geen doel, reeds omdat appellanten deze stelling niet inzichtelijk nader hebben onderbouwd.
4.7
Gelet op het vorenstaande komt het College tot de slotsom dat de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond zijn en dat de door het College aldus opgevatte verzoeken om vergoeding van geleden schade in de vorm van gederfde wettelijke rente in zoverre moeten worden afgewezen.
4.8.1
Het College stelt vervolgens – ambtshalve – vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 10 februari 2010, ECLI:RVS:2010:BL3354 en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, r.o. 3.13.2). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt vóór 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI: NL:RVS:2014:188) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan drie jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. Dit, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. De bezwaarschriften van appellanten dateren van december 2012 dan wel januari 2013. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 22 april 2016 de hiervoor bedoelde termijn van drie jaar in iedere zaak met ten hoogste vijf maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.
4.8.2
Uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat iedere appellant recht heeft op € 500,00 schadevergoeding.
4.8.3
Het College stelt tot slot vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar minder dan een jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan twee jaar heeft geduurd.
4.8.4
Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (zie genoemd arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, r.o. 3.12) de minister van Veiligheid en Justitie veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan iedere appellant.
4.9
Het College ziet hierin tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:75 van de Awb de minister van Veiligheid en Justitie te veroordelen in de door appellanten in beroep gemaakte proceskosten (vergelijk genoemd arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016,  r.o. 3.14.2). Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 496,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,00 en een wegingsfactor 0.5). Het College vindt evenals de Hoge Raad aanleiding om een wegingsfactor voor het gewicht van de zaak – als bedoeld in onderdeel C1 van de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht – te hanteren van 0,5 (licht) (zie het arrest van de Hoge Raad van 20 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:660).
4.10
Tot slot zal het College de minister van Veiligheid en Justitie opdragen het door appellanten betaalde griffierecht aan appellanten te vergoeden (appellanten sub 1 tot en met sub 4 en appellanten sub 6 en 7 elk € 318,00 en appellant sub 5 € 160,00).
Beslissing
Het College:
- 	verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond;
- veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie om aan appellante sub 1 een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 te betalen;
- veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie om aan appellante sub 2 een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 te betalen;
- veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie om aan appellante sub 3 een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 te betalen;
- veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie om aan appellante sub 4 een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 te betalen;
- veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie om aan appellant sub 5 een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 te betalen;
- veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie om aan appellante sub 6 een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 te betalen;
- veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie om aan appellante sub 7 een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 te betalen;
- veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 496,00;
draagt de minister van Veiligheid en Justitie op het betaalde griffierecht aan appellanten te vergoeden (appellanten sub 1 tot en met sub 4, appellanten sub 6 en 7 elk € 318,00 en appellant sub 5 € 160,00);
wijst af hetgeen appellanten meer of anders hebben verzocht.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. A. Venekamp en
mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 april 2016.
w.g. S.C. Stuldreher				w.g. C.M. Leliveld