ECLI:NL:RVS:2016:2190
Raad van State — Uitspraak 


201509253/1/A2.
Datum uitspraak: 10 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Zorgloket Dag & Nacht Internationaal (hierna: de stichting), gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 augustus 2015 heeft de minister de stichting gelast te voldoen aan de verplichting tot het aanleveren van de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2014 onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 met een maximum van € 10.000,00.
Bij besluit van 13 november 2015 heeft de minister het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het gaat om de hoogte van de dwangsom van € 1.000,00 en in plaats daarvan € 500,00 opgelegd met een maximum van € 5.000,00.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 19 januari 2016 heeft de minister de op grond van het besluit van 28 augustus 2015 verbeurde dwangsom van € 500,00 ingevorderd.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door [bestuurder], en de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Costa Canas, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij het besluit van 28 augustus 2015 heeft de minister de stichting een last onder dwangsom opgelegd. Aan dit besluit heeft de minister ten grondslag gelegd dat op grond van de artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: WTZi) en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaglegging WTZi (hierna: de Regeling) op haar de verplichting rust om vóór 1 juni 2015 aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (hierna: CIBG) een Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2014 te verstrekken. Bij brief van 12 juni 2015, waarin de minister zijn voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom bekendmaakte, is de stichting in de gelegenheid gesteld om uiterlijk 13 juli 2015 een zienswijze in te dienen. Van deze gelegenheid heeft de stichting geen gebruik gemaakt. Op 26 augustus 2015 is gebleken dat de Jaarverantwoording Zorg nog niet was aangeleverd. De minister heeft de stichting gelast binnen een begunstigingstermijn van vier weken alsnog volledig te voldoen aan de verplichting tot het aanleveren aan het CIBG van de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2014, onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 voor iedere volledige week waarin niet volledig aan voornoemde last wordt voldaan, met een maximum van € 10.000,00. Bij het besluit van 13 november 2015 heeft de minister de hoogte van de dwangsom verlaagd van € 1.000,00 tot € 500,00 voor iedere volledige week waarin niet volledig aan de last wordt voldaan, met een maximum van € 5.000,00. Aan dit besluit heeft de minister ten grondslag gelegd dat de stichting in 2014 geen zorg in natura heeft geleverd en daarom kan volstaan met een beperkte verantwoording. Volgens het door de minister gevoerde beleid wordt dan een lagere dwangsom opgelegd.
2. Ingevolge artikel 15 van de WTZi stelt het bestuur van een instelling overeenkomstig door Onze Minister, voor zoveel nodig in overeenstemming met Onze Ministers die het mede aangaat, te stellen regelen de begroting, de balans en de resultatenrekening alsmede de daarbij behorende toelichting met betrekking tot de instelling vast en legt het bestuur volledige afschriften daarvan ter inzage voor een ieder ter plaatse, door Onze Minister te bepalen. Ingevolge artikel 16 verstrekt het bestuur van een instelling, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, aan Onze Minister of aan een bij die maatregel aangewezen bestuursorgaan de bij of krachtens die maatregel omschreven gegevens betreffende de exploitatie van de instelling. Ingevolge artikel 37 is, voor zover hier van belang, Onze Minister bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de artikelen 15 en 16.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Regeling worden bij het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg vóór 1 juni van het jaar volgend op het verslagjaar ingediend: a. de jaarverslaggeving in elektronische vorm; b. het jaardocument in elektronische vorm.
Last onder dwangsom
3. De stichting heeft vóór 1 juni 2015 de geen documenten als bedoeld in artikel 9 van de Regeling over 2014 ingediend bij het CIBG. De minister was daarom bevoegd om ter zake handhavend op te treden.
Voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom
4. De stichting betoogt dat de minister niet op goede gronden tot het besluit is gekomen en niet zorgvuldig heeft beslist en verwijst daartoe onder meer naar de reeds in bezwaar aangevoerde gronden. De stichting voert aan dat zij de brief van 12 juni 2015, waarin de minister het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom bekend heeft gemaakt en de stichting in de gelegenheid heeft gesteld om haar zienswijze te geven, niet heeft ontvangen.
4.1. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt een bestuursorgaan voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
Ingevolge het tweede lid geldt het eerste lid niet indien de belanghebbende niet heeft voldaan aan een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken.
4.2. Bij brief van 12 juni 2015 heeft de minister de stichting in de gelegenheid gesteld om uiterlijk 13 juli 2015 een zienswijze in te dienen tegen het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom. De brief is verzonden naar het adres Achterom 1 te Houten. Ter zitting heeft de minister verklaard dat deze adresgegevens afkomstig zijn van het CIBG. Namens de stichting is bevestigd dat haar kantoor gedurende ongeveer anderhalf jaar vanaf de zomer van 2014 op dit adres was gehuisvest. Op grond hiervan is aannemelijk dat de brief naar het juiste adres is gestuurd. De enkele stelling van de stichting dat zij de brief niet heeft ontvangen, is onvoldoende om hieraan te twijfelen.
Het betoog faalt.
Hoorplicht
5. De stichting betoogt voorts dat zij ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarprocedure waardoor zij is benadeeld, nu het houden van een hoorzitting onder meer tot een andersluidend besluit had kunnen leiden.
5.1. In beginsel dient een belanghebbende krachtens artikel 7:2, eerste lid, van de Awb te worden gehoord alvorens op het bezwaar wordt beslist. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister bevestigd dat dit in het onderhavige geval niet is gebeurd. De minister achtte dat niet nodig, omdat de stichting op 15 juli 2015 in de procedure over de verantwoording over 2013 is gehoord en daar alle bezwaren naar voren heeft kunnen brengen en voor het jaar 2014 geen andere gronden zijn aangevoerd. Nu de stichting niet in de gelegenheid is gesteld haar standpunt naar voren te brengen, heeft zij evenwel niet kunnen toelichten dat zij van het besluit nadelige financiële gevolgen zou kunnen ondervinden. Gelet hierop is aannemelijk dat zij door het afzien van het horen in de bezwaarprocedure is benadeeld. De omstandigheid dat de stichting eerder is gehoord over de verantwoording over 2013 maakt dat niet anders. In die procedure was niet een last onder dwangsom aan de orde, maar alleen de invordering ervan. Het betoog slaagt.
6. Het beroep is gegrond. Het besluit van 13 november 2015 dient wegens strijd met artikel 7:2 van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling zal evenwel met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen ervan geheel in stand blijven en overweegt daartoe het volgende.
Verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn
7. De stichting heeft aangevoerd dat de minister niet heeft gereageerd op haar verzoek om drie weken uitstel te verlenen om de Jaarverantwoording Zorg aan te leveren.
7.1. In het voorlopige bezwaarschrift van 26 september 2015 heeft de stichting verzocht om drie weken uitstel voor het aanvullen van de gronden van het bezwaar en voor het indienen van de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2014. De stichting is bij brief van 2 oktober 2015 uitstel verleend voor de duur van drie weken voor het aanvullen van nadere gronden. De minister heeft evenwel geen beslissing genomen op haar verzoek om de Jaarverantwoording Zorg later in te dienen. De minister had dit verzoek niet moeten aanmerken als een verzoek om de Jaarverantwoording Zorg later dan 1 juni 2015 te mogen indienen. Zoals de minister terecht heeft gesteld, had een dergelijk verzoek uiterlijk acht weken vóór het verstrijken van de wettelijke termijn van 1 juni 2015 moeten worden gedaan, derhalve voordat sprake kon zijn van een overtreding. Het verzoek dient daarom te worden aangemerkt als een verzoek om verlenging van de in het besluit van 20 augustus 2015 gegeven begunstigingstermijn. De stichting heeft dit verzoek echter pas gedaan na het verstrijken van die begunstigingstermijn, die eindigde op 25 september 2015. Voorts is niet gebleken dat de begunstigingstermijn te kort was om aan de last te voldoen. De stichting heeft op 26 september 2015 een inlogcode gevraagd aan het CIBG en vervolgens op 7 oktober 2015 de vereiste verantwoording afgelegd. De minister behoefde de begunstigingstermijn daarom niet te verlengen. Dat de stichting pas na de begunstigingstermijn actie heeft ondernomen om aan de last te voldoen dient daarom voor haar risico te blijven. Het betoog faalt.
Bijzondere omstandigheden
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. In geschil is of er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan de minister van het opleggen van een last onder dwangsom had moeten afzien.
8.1. Het betoog van de stichting dat zij zonder e-herkenningsmiddel elektronisch geen verantwoording af kan leggen zodat het niet aan haar is te wijten dat zij niet vóór de wettelijke datum van 1 juni de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2014 heeft ingediend en dat zij niet goed is geïnformeerd over de overige mogelijkheden tot verantwoording, kan niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid. Het besluit van 28 augustus 2015 houdende de oplegging van de last onder dwangsom bevat een bijsluiter waarin staat vermeld wat de last onder dwangsom inhoudt en wat de procedure is indien niet tijdig en op correcte wijze aan de last wordt voldaan. Tevens staat erin vermeld dat in geval van problemen met betrekking tot het aanleveren van de Jaarverantwoording Zorg contact kan worden opgenomen met het CIBG. Aldus is de stichting voldoende geïnformeerd over de wijze waarop zij aan de last kon voldoen. Daar komt bij dat de stichting met betrekking tot het verslagjaar 2013 eveneens zonder e-erkenningsmiddel beperkt verantwoording heeft afgelegd, zodat deze mogelijkheid haar niet onbekend kon zijn. Dat de stichting, naar zij stelt, onevenredig wordt benadeeld en dat een invordering van eventueel nog te verbeuren dwangsommen mogelijk resulteert in een persoonlijk faillissement van haar bestuurder, kan haar evenmin baten. De stichting is bij besluit van 28 augustus 2015 in de gelegenheid gesteld om gedurende een begunstigingstermijn van vier weken aan de last te voldoen zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Het betoog faalt.
Invorderingsbesluit
9. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Bij besluit van 19 januari 2016 heeft de minister op grond van het besluit van 28 augustus 2015 de verbeurde dwangsom van € 500,00 bij de stichting ingevorderd. Dit besluit dient, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Het betoog van de stichting dat zij de benodigde inloggegevens pas op 7 oktober 2015 heeft ontvangen en dat zij de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2014 dientengevolge te laat heeft ingediend kan niet tot het oordeel leiden dat de stichting zodanig onevenredig wordt benadeeld dat van invordering dient te worden afgezien. Vast staat dat de stichting pas na het verstrijken van de begunstigingstermijn, te weten op 26 september 2015, het CIBG heeft verzocht om de benodigde inloggegevens te verstrekken. Het betoog faalt.
10. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
11. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van 13 november 2015 gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 13 november 2015, kenmerk DWJZ-2015000714;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. verklaart het beroep tegen het invorderingsbesluit van 19 januari 2016 ongegrond;
V. gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de stichting Stichting Zorgloket Dag & Nacht Internationaal het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Lodder
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2016
17-834.