ECLI:NL:RVS:2016:918
Raad van State — Uitspraak 


201504243/1/A2.
Datum uitspraak: 6 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (hierna: de NVAO),
verweerster.
Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2014 heeft de NVAO de door [appellante] gedane aanvraag toets nieuwe opleiding voor een eerste opleiding, te weten de Hbo-bachelor Financial Professional, afgewezen.
Bij besluit van 15 april 2015 heeft de NVAO het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De NVAO heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. W.E. Pors en mr. P. van Gemert, beiden advocaat [NAAM]n Haag, en de NVAO, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma en mr. G.A. Dictus, beiden advocaat [NAAM]n Haag, vergezeld van mr. M.G. Tuinhout en drs. H.H.A. Ponds, beiden werkzaam bij de NVAO, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellante] is een opleidingsinstituut dat opleidingen op het gebied van financiële dienstverlening aanbiedt aan medewerkers van banken, verzekeraars en pensioenfondsen. Geen van de door haar aangeboden opleidingen is geaccrediteerd. [appellante] is voornemens een hbo-bachelor opleiding in deeltijd te gaan aanbieden, de opleiding Financial Professional. Zij heeft in dat kader bij brief van 13 juni 2014 een aanvraag toets nieuwe opleiding voor een eerste Hbo-opleiding ingediend.
2. De NVAO heeft de aanvraag bij besluit van 28 oktober 2014, gehandhaafd bij besluit van 15 april 2015, afgewezen. Volgens de NVAO vloeit uit artikel 5a.10a, vijfde lid, gelezen in samenhang met artikel 5a.8, eerste en tweede lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) voort dat een rechtspersoon die nog geen geaccrediteerde opleidingen aanbiedt, maar dat wil gaan doen, zoals [appellante], een zogenoemde verzwaarde toets nieuwe opleiding moet doorlopen. Dit betekent dat de kwaliteit van de opleiding waar de aanvraag toets nieuwe opleiding op ziet moet worden bewezen aan de hand van de zogenoemde ‘volkomen cyclus-eis’. Deze ‘volkomen cyclus-eis’ houdt in dat de opleiding voorafgaand aan de aanvraag feitelijk zonder formele erkenning al een keer volledig moet zijn verzorgd. Nu, hetgeen door [appellante] ook is bevestigd, de opleiding Financial Professional nog niet eerder is verzorgd, is niet voldaan aan de ‘volkomen cyclus-eis’ en dient de aanvraag te worden afgewezen, aldus de NVAO.
3. [appellante] betoogt dat de NVAO zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de ‘volkomen cyclus-eis’ uit de WHW voortvloeit. Uit artikel 5a.10a, vijfde lid, van de WHW vloeit voort dat op de toets nieuwe opleiding voor een rechtspersoon die geaccrediteerde opleidingen wil verzorgen naast artikel 5a.10a, tweede lid, van de WHW, ook artikel 5a.8, eerste lid, van de WHW van overeenkomstige toepassing is. Nu artikel 5a.10a, vijfde lid, van de WHW niet verwijst naar artikel 5a.8, tweede lid, van de WHW, maar juist naar artikel 5a.10a, tweede lid, van de WHW, hoeft, anders dan de NVAO stelt, het gerealiseerde eindniveau van de opleiding niet getoetst te worden. Voor de door de NVAO toegepaste ‘volkomen cyclus-eis’ bestaat daarom geen wettelijke grondslag, aldus [appellante].
3.1. Niet in geschil is dat de WHW voorziet in twee keurmerken voor opleidingen; de accreditatie voor bestaande opleidingen en de toets nieuwe opleiding voor nieuwe opleidingen. De beoordelingscriteria voor het verlenen van accreditatie zijn neergelegd in artikel 5a.8 van de WHW en die voor het verlenen van een toets nieuwe opleiding in artikel 5a.10a van de WHW.
3.2. Ingevolge artikel 5a.10a, tweede lid, van de WHW wordt bij de beoordeling van de aanvraag om een toets nieuwe opleiding aandacht geschonken aan de aspecten van kwaliteit die betrekking hebben op de voorgenomen opleiding waarbij ten minste worden beoordeeld:
a. het beoogde eindniveau van de opleiding, gelet op hetgeen internationaal gewenst en gangbaar is,
b. de inhoud en opzet van het onderwijsprogramma,
c. de wijze van beoordeling, toetsing en examinering van de studenten,
d. de kwaliteit en kwantiteit van het ingezette personeel alsmede het personeelsbeleid dat van invloed is op de kwaliteit van de opleiding,
e. de opleidingsspecifieke voorzieningen alsmede de instellingsbrede voorzieningen die van invloed zijn op de kwaliteit van de opleiding daaronder mede begrepen voldoende studiebegeleiding en voorzieningen die de toegankelijkheid en studeerbaarheid voor studenten met een functiebeperking bevorderen, en
f. de opzet en organisatie van de interne kwaliteitszorg gericht op de systematische verbetering van de opleiding.
Ingevolge het derde lid worden, indien de toets nieuwe opleiding is aangevraagd voor een opleiding waaraan op het moment van de aanvraag al feitelijk onderwijs wordt verzorgd, in plaats van de in het tweede lid onder a en c genoemde aspecten beoordeeld:
a. het gerealiseerde niveau, gelet op hetgeen internationaal gewenst en gangbaar is, en
b. de deugdelijkheid van de beoordeling, toetsing en examinering van de studenten.
Ingevolge het vierde lid worden, indien de toets nieuwe opleiding is aangevraagd voor een opleiding waaraan op het moment van de aanvraag nog geen feitelijk onderwijs wordt verzorgd en de opleiding wordt verzorgd door een instelling die niet beschikt over een instellingstoets kwaliteitszorg of een instellingstoets kwaliteitszorg onder voorwaarden, drie jaar nadat de toets nieuwe opleiding is verleend, de volgende aspecten van kwaliteit beoordeeld:
a. het gerealiseerde niveau, gelet op hetgeen internationaal gewenst en gangbaar is, en
b. de deugdelijkheid van de beoordeling, toetsing en examinering van de studenten.
Ingevolge het vijfde lid legt het accreditatieorgaan, onverminderd het tweede lid, zijn werkwijze vast voor de toets nieuwe opleiding van de eerste opleiding die wordt verzorgd door een rechtspersoon die geaccrediteerde opleidingen wil verzorgen overeenkomstig de kaders, bedoeld in artikel 5a.8, eerste lid.
Ingevolge artikel 5a.8, eerste lid, worden in het accreditatiekader, bedoeld in artikel 5a.2a, voor het verlenen van accreditatie op grond van dit artikel door het accreditatieorgaan vastgelegd:
a. de gegevens die het instellingsbestuur meezendt bij een aanvraag om accreditatie,
b. de wijze waarop de onafhankelijkheid van de beoordeling wordt gewaarborgd,
c. de procedure voor het instemmen met een commissie van deskundigen, bedoeld in artikel 5a.2, tweede lid, en
d. de voorwaarden voor het verlenen van de oordelen onvoldoende, voldoende, goed en excellent aan de onderdelen, bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge het tweede lid wordt bij de beoordeling van de aanvraag om accreditatie aandacht geschonken aan de aspecten van kwaliteit die betrekking hebben op de opleiding, waarbij ten minste worden beoordeeld:
a. het beoogde eindniveau van de opleiding, gelet op hetgeen internationaal gewenst en gangbaar is,
b. de inhoud en opzet van het onderwijsprogramma,
c. het gerealiseerde eindniveau, gelet op hetgeen internationaal gewenst en gangbaar is,
d. de deugdelijkheid van beoordeling, toetsing en examinering van de studenten,
e. de kwaliteit en kwantiteit van het ingezette personeel alsmede het personeelsbeleid dat van invloed is op de kwaliteit van de opleiding,
f. de opleidingsspecifieke voorzieningen alsmede de instellingsbrede voorzieningen die van invloed zijn op de kwaliteit van de opleiding daaronder mede begrepen voldoende studiebegeleiding en voorzieningen die de toegankelijkheid en studeerbaarheid voor studenten met een functiebeperking bevorderen, en
g. de opzet en organisatie van de interne kwaliteitszorg gericht op de systematische verbetering van de opleiding.
3.3. De NVAO heeft ter zitting toegelicht dat onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds een aanvraag toets nieuwe opleiding van een instelling of rechtspersoon die tevens opleidingen verzorgt die reeds geaccrediteerd zijn en anderzijds een aanvraag toets nieuwe opleiding van een rechtspersoon die (nog) geen opleidingen verzorgt die geaccrediteerd zijn. Op het eerste geval is artikel 5a.10a, tweede lid, van de WHW van toepassing en geldt de zogenoemde ‘papieren toets’, inhoudende dat de nieuwe opleiding alleen op papier wordt beoordeeld. Op het tweede geval is artikel 5a.10a, vijfde lid, van de WHW, van toepassing en geldt de ‘papieren toets’ niet. Volgens de NVAO volgt dit uit de bewoordingen van artikel 5a.10a, vijfde lid, van de WHW zelf: nu voor de gevallen waarop die bepaling van toepassing is artikel 5a.8, eerste lid, van de WHW van overeenkomstige toepassing is verklaard en in artikel 5a.8, eerste lid, aanhef en onder d, is verwezen naar de in artikel 5a.8, tweede lid, van de WHW genoemde criteria, vloeit hieruit voort dat indien het een nieuwe opleiding betreft van een rechtspersoon die (nog) geen geaccrediteerde opleidingen verzorgt, zoals bij [appellante] het geval is, de aanvraag moet worden beoordeeld aan de hand van de in artikel 5a.8, tweede lid, van de WHW neergelegde criteria. Dit betekent dat ook het gerealiseerde eindniveau van de opleiding moet worden beoordeeld, zodat de opleiding feitelijk al een keer volledig moet zijn verzorgd, aldus de NVAO.
3.4. De Afdeling volgt deze uitleg van de NVAO niet. Weliswaar legt de verwijzing in artikel 5a.10a, vijfde lid, van de WHW naar de kaders, bedoeld in artikel 5a.8, eerste lid, van de WHW, een verbinding met het accreditatiekader, maar dit betekent niet dat de aanvraag toets nieuwe opleiding door een rechtspersoon die nog geen geaccrediteerde opleidingen verzorgt, moet worden beoordeeld aan de hand van de in artikel 5a.8, tweede lid, van de WHW neergelegde criteria voor het verkrijgen van een accreditatie.
In dit verband is allereerst van belang dat de lezing van artikel 5a.10a, vijfde lid, van de WHW door de NVAO niet valt te rijmen met het bepaalde in het vierde lid van dit artikel. Laatstgenoemde bepaling voorziet in een tussentijdse beoordeling van de kwaliteit van de opleiding waarvoor de toets nieuwe opleiding is verleend, indien, zoals bij [appellante] het geval is, aan de opleiding op het moment van de aanvraag toets nieuwe opleiding feitelijk nog geen onderwijs werd verzorgd en de instelling niet beschikt over een instellingstoets kwaliteitszorg. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling volgt dat "(D)e toets nieuwe opleiding (voortaan: tno) […] zoveel mogelijk [wordt] geüniformeerd met de reguliere accreditatie. Standaard 3 van de tno luidt: De opleiding beschikt over een adequaat systeem van toetsing. Hiermee vormen gerealiseerd (eind)niveau en examinering, beoordeeld aan de hand van feitelijk gegeven onderwijs, echter thans geen onderdeel van de tno, omdat daarvoor noodzakelijk is dat de opleiding gedurende enkele jaren is verzorgd. Gezien het belang van deze onderwerpen wordt in dit wetsvoorstel geregeld dat deze onderwerpen wel onderdeel gaan uitmaken van de beoordeling van een nieuwe opleiding op grond van feitelijk gegeven onderwijs. (…) Voor nieuwe opleidingen die dan feitelijk nog geen onderwijs verzorgen (het merendeel) worden deze twee criteria na drie jaar beoordeeld aan de hand van feitelijk gegeven onderwijs." (Tweede Kamer, 2012-2013, 33 472, nr. 3, pag. 8). De achtergrond van deze bepaling is "(…) dat zes jaar vertrouwen een te lange periode is als er alleen nog maar plannen op papier bestaan en er onvoldoende zicht is op hoe het onderwijs daadwerkelijk vorm wordt gegeven, hoe de toetsing is geregeld en welke resultaten de studenten behalen. Voorkomen moet worden dat een lacune in het stelsel leidt tot negatieve gevolgen voor het vertrouwen in diploma’s en in het Nederlandse hoger onderwijs." (Tweede Kamer, 2012-2013, 33 472, nr. 3, pag. 8). Hieruit blijkt dat de wetgever heeft beoogd de mogelijke nadelige gevolgen van het enkel op papier beoordelen van de kwaliteit van een nieuwe opleiding te ondervangen door een tussentijdse beoordeling van het vervolgens feitelijk gegeven onderwijs in te bouwen. Het ter zitting door de NVAO ingenomen standpunt dat artikel 5a.10a, vierde lid, van de WHW, net als artikel 5a.10a, tweede lid, alleen van toepassing zou zijn op de gevallen waarin een toets nieuwe opleiding is verleend aan een instelling of rechtspersoon die wel al geaccrediteerde opleidingen verzorgt, blijkt noch uit het vierde of het vijfde lid van artikel 5a.10a van de WHW, noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepalingen. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat het vierde lid ook van toepassing is op rechtspersonen die een aanvraag toets nieuwe opleiding hebben ingediend en (nog) geen geaccrediteerde opleidingen verzorgen. Dat in die gevallen een ‘volkomen cyclus-eis’ zou gelden, valt hiermee niet te verenigen.
Voorts is van belang dat de woorden ‘onverminderd het tweede lid’ in artikel 5a.10a, vijfde lid, van de WHW verwijzen naar het tweede lid van artikel 5a.10a. Hieruit moet worden afgeleid dat de in dit lid neergelegde criteria voor de beoordeling van een toets nieuwe opleiding onverkort van toepassing zijn. Dat, naar de NVAO ter zitting heeft gesteld, daarnaast de in artikel 5a.8, tweede lid, van de WHW neergelegde criteria voor de beoordeling van een accreditatie op een dergelijke aanvraag van toepassing zouden zijn, blijkt niet uit artikel 5a.10a, vijfde lid, van de WHW. Niet alleen verklaart deze bepaling alleen artikel 5a.8, eerste lid, van de WHW van overeenkomstige toepassing en niet tevens artikel 5a.8, tweede lid, maar voorts zou de overeenkomstige toepassing van artikel 5a.8, tweede lid, van de WHW op een dergelijke aanvraag de uitdrukkelijke verwijzing van artikel 5a.10a, vijfde lid, naar het tweede lid van artikel 5a.10a teniet doen. De aspecten die worden beoordeeld in het kader van een aanvraag voor accreditatie zijn immers, op de beoordeling van het gerealiseerde eindniveau en de deugdelijkheid van de toetsing van studenten na, identiek aan de aspecten die worden beoordeeld in het kader van een aanvraag voor een toets nieuwe opleiding. Indien de lezing van de NVAO wordt gevolgd, zou de uitdrukkelijke verwijzing in artikel 5a.10a, vijfde lid, naar artikel 5a.10a, tweede lid, niets toevoegen en dus zonder betekenis zijn.
Ten slotte kan de stelling van de NVAO dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5a.10a, vijfde lid, van de WHW (ten tijde van de inwerkingtreding: artikel 5a.8, achtste lid) blijkt dat de wetgever uitdrukkelijk de ‘volkomen cyclus-eis’ heeft willen stellen voor de gevallen waarin een rechtspersoon die (nog) geen geaccrediteerde opleidingen aanbiedt een aanvraag toets nieuwe opleiding doet, evenmin worden gevolgd. Niet alleen is de geschiedenis van de totstandkoming van het toenmalige artikel 5a.8, achtste lid, van de WHW niet duidelijk op dit punt, maar voorts luidde artikel 5a.8, eerste lid, van de WHW, dat in het toenmalige artikel 5a.8, achtste lid ook al van overeenkomstige toepassing werd verklaard, ten tijde van de inwerkingtreding van laatstgenoemde bepaling anders en bevatte dit eerste lid toen nog geen verwijzing naar de voorwaarden, bedoeld in artikel 5a.8, tweede lid, van de WHW.
3.5. Gelet op het voorgaande heeft de NVAO zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat uit de WHW voortvloeit dat [appellante] de opleiding waarop de aanvraag toets nieuwe opleiding ziet feitelijk al een keer volledig moet hebben verzorgd. Het betoog van [appellante] slaagt.
4. Het beroep is gegrond. De overige door [appellante] aangevoerde beroepsgronden behoeven geen bespreking. Het besluit van 15 april 2015 dient wegens strijd met artikel 5a.10a, vijfde lid, van de WHW te worden vernietigd. Dit betekent dat de NVAO de aanvraag van [appellante] alsnog - inhoudelijk - dient te beoordelen.
5. De NVAO dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie van 15 april 2015 met kenmerk NVAO/20151146/ND;
III. veroordeelt de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Borman w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2016
752.