ECLI:NL:RBLIM:2016:4082
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 13 / 2187
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 mei 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te Beek, eiser
(gemachtigde: mr. M.H. Welter),
en
de Korpschef van politie, verweerder
(gemachtigden: mr. A.P.C.W. Tummers en F.J.H. Gunther).
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder, naar aanleiding van het verzoek van eiser om functieonderhoud, de functie(beschrijving) van eiser aangepast aan de hem feitelijk opgedragen werkzaamheden. Hiertoe heeft verweerder voor eiser per 18 december 2012 de mensfunctiebeschrijving Medewerker Beleid/Secretariaat vastgesteld.
Bij besluit van 7 juni 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser, voor zover gericht tegen de niveaubepalende elementen uit de functiebeschrijving van 18 december 2012, niet-ontvankelijk verklaard. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dit besluit, met aanvulling van de motivering, gehandhaafd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Bij brief van 12 februari 2015 heeft de rechtbank het onderzoek in de zaak heropend in verband met het voornemen een deskundige te benoemen. Hierbij heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld (gezamenlijk) een deskundige voor te dragen.
Bij brieven van 10 maart 2015 en 12 maart 2015 hebben verweerder en eiser respectievelijk deskundigen voorgedragen.
Bij brief van 17 maart 2015 heeft de rechtbank partijen verzocht kenbaar te maken of er overwegende bezwaren bestaan tegen de benoeming van een van de door de wederpartij voorgedragen deskundigen. Bij brief van 23 maart 2015 gaf verweerder aan geen overwegende bezwaren te hebben tegen de door eiser genoemde deskundige. Bij brief van 24 maart 2015 gaf eiser aan wel bezwaren te hebben tegen de door verweerder genoemde deskundigen.
De rechtbank heeft vervolgens besloten de door eiser genoemde deskundige, de heer P. Gallas, als deskundige aan te wijzen. Aangezien de heer Gallas in eerste instantie verhinderd was, is hiertoe in augustus overgegaan. Bij brief van 13 augustus 2015 heeft de rechtbank partijen de voorgenomen onderzoeksopdracht voorgelegd en verzocht hierop te reageren. De rechtbank heeft in de reacties van partijen geen aanleiding gezien de vraagstelling te wijzigen.
Bij brief van 23 september 2015 heeft de rechtbank de heer Gallas als deskundige benoemd en hem de onderzoeksopdracht doen toekomen.
Op 4 november 2015 heeft de rechtbank het deskundigenrapport (gedateerd 2 november 2015) van de heer Gallas ontvangen. Bij brief van 16 november 2015 zijn partijen in de gelegenheid gesteld op het deskundigenrapport te reageren. Verweerder en eiser hebben bij brieven van 11 december 2015 respectievelijk 14 december 2015 van bovengenoemde mogelijkheid gebruik gemaakt.
Partijen hebben de rechtbank vervolgens schriftelijke toestemming gegeven om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de behandeling ter zitting achterwege te laten, waarna de rechtbank het onderzoek in de zaak heeft gesloten.
Overwegingen
1. Op 25 november 2009 heeft eiser verweerder verzocht zijn functie in overeenstemming te brengen met zijn feitelijke werkzaamheden. Hierbij heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat hij vanaf 1 juli 2008 is belast met de werkzaamheden die bijeen gebracht zijn in de nieuwe functie van Coördinator/adviseur Besluitvorming, met de referentiefunctiebeschrijving Adviseur C.
2. Bij opeenvolgende besluiten van 17 maart 2010 en 19 oktober 2010 heeft verweerder het bovenstaande verzoek om functieonderhoud afgewezen. Eiser heeft vervolgens tegen het besluit van 19 oktober 2010 beroep aangetekend. Een overleg ter zitting bij de bestuursrechter leidde ertoe dat de genoemde besluiten en het ingediende beroep werden ingetrokken.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder wederom op het verzoek om functieonderhoud van eiser beslist. Hierbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat een groot deel van de door eiser verrichte werkzaamheden qua aard en inhoud overeenkomen met de voor hem geldende referentiefunctiebeschrijving, Beleidsmedewerker B. Volgens verweerder is er echter wel sprake van afwijkende werkzaamheden met betrekking tot de taken die eiser inzake het secretariaat uitvoert. Hierin ziet verweerder aanleiding de werkzaamheden van eiser op te nemen in een afzonderlijke mensfunctiebeschrijving met als functienaam Medewerker Beleid/Secretariaat. Per 18 december 2012 heeft verweerder deze mensfunctiebeschrijving vastgesteld.
4. Eiser heeft bij brief van 28 januari 2013 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en zich op het standpunt gesteld dat de opgemaakte mensfunctiebeschrijving Medewerker Beleid / Secretariaat niet overeenkomt met de aan hem opgedragen en feitelijk uitgevoerde werkzaamheden. Kort gezegd heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat de door hem verrichte werkzaamheden niet als zodanig worden weergegeven in het bijdragegebied 5.1.1. van de mensfunctiebeschrijving en dat de onder 5.1.2. genoemde ‘Spelregels en speelruimte’ geen correct beeld van de werkelijkheid geven. Hierbij merkt eiser op dat de in de mensfunctiebeschrijving opgenomen werkzaamheden evenmin overeenkomen met hetgeen blijkt uit zijn op 2 juni 2010 opgemaakte beoordeling. Ten slotte stelt eiser zich op het standpunt dat hem sinds juli 2008 toezeggingen zijn gedaan door de plaatsvervangend korpschef en het hoofd stafafdeling bedrijfsvoering en dat de wijze waarop thans wordt beslist onrecht doet aan het vertrouwensbeginsel en het beginsel van rechtszekerheid.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser, voor zover gericht tegen de onder 5.1.2. van de mensfunctiebeschrijving genoemde niveaubepalende elementen, niet-ontvankelijk verklaard. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dit besluit, met aanvulling van de motivering, gehandhaafd. Onder meer stelt verweerder zich op het standpunt dat het bijdragegebied 5.1.1. van de mensfunctiebeschrijving een voldoende weergave geeft van de feitelijk door eiser verrichtte werkzaamheden. Daarbij merkt verweerder op dat eiser de werkzaamheden die hij stelt uit te oefenen heeft overgenomen uit een andere referentiefunctiebeschrijving en dat niet uit de door hem verstrekte documenten blijkt dat hij deze taken daadwerkelijk, structureel en/of substantieel heeft verricht.
6. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en betoogt daartoe – samengevat weergegeven – het volgende.
Eiser stelt zich allereerst op het standpunt dat verweerder zijn bezwaar ten onrechte deels niet-ontvankelijk heeft verklaard. Door te stellen dat het niet mogelijk is bezwaar te maken tegen de in een functiebeschrijving opgenomen niveaubepalende elementen, legt verweerder een onjuiste maatstaf aan. Verweerder had moeten beoordelen in hoeverre de werkzaamheden van eiser de vastgestelde speelruimte en spelregels overstijgen.
Eiser heeft met verwijzing naar stukken, waaronder de voor hem opgemaakte beoordeling, aannemelijk gemaakt dat zijn speelruimte groter was dan verweerder heeft beschreven in de mensfunctiebeschrijving. Eiser verzoekt de rechtbank dan ook te bepalen dat de speelruimte groter was, in die zin dat deze zich uitstrekte tot complexe materie, zeer zelfstandig diepgaand onderzoek en vrijheid bood in de wijze van uitvoeren van alle werkzaamheden.
Voorts is eiser van mening dat hij zijn verzoek om functieonderhoud voldoende heeft onderbouwd met verwijzingen naar de inhoud van een groot aantal documenten. Verweerder gaat niet in op deze onderbouwing en volstaat met de opmerking dat eiser uitsluitend formuleringen heeft overgenomen uit andere (hoger gewaardeerde) functiebeschrijvingen en geen nadere onderbouwing heeft gegeven. Verweerder kan niet volstaan met de eenvoudige ontkenning van eisers onderbouwing.
Daarnaast gaat verweerder ten onrechte voorbij aan de expliciete opdracht tot functie overstijgende werkzaamheden, zoals die blijkt uit de overgelegde beoordeling. Het enkele feit dat deze beoordeling niet door de korpschef is vastgesteld en bekrachtigd, betekent niet dat eiser hieraan geen rechten kan ontlenen. Immers, hiermee staat nog steeds vast dat zijn leidinggevende hem opdracht heeft gegeven tot deze werkzaamheden. De korpschef heeft deze opdracht niet ontkend. Het standpunt van verweerder is al eerder, tijdens de zitting bij de rechtbank van 20 oktober 2011, onhoudbaar gebleken.
Vervolgens neemt verweerder ten onrechte een aantal overgelegde documenten niet in behandeling, omdat zij zouden dateren van 15 juni 2010 en daarmee van na het verzoek om functieonderhoud. Eiser bestrijdt dat deze documenten van latere datum zijn. De datum van 15 juni 2010 is de afdrukdatum, terwijl de documentdatum blijkt uit de bestandsnamen die zijn vermeld in de aanbiedingsmail. Verweerder heeft onzorgvuldig gehandeld.
Eiser heeft zijn werkzaamheden sinds 2008 in overleg met en in opdracht van zijn leidinggevende uitgebreid ten opzichte van zijn formele functie. In 2009 bleek reeds dat herinrichting van de organisatie nodig was, welke voor eiser een promotie moest inhouden. Om onduidelijke redenen is hiervan afgezien. Dit heeft bij eiser de verwachting gewekt dat op termijn zijn extra inspanningen gewaardeerd zouden worden. Eiser meent dat deze gang van zaken ertoe leidt dat er extra zware eisen moeten worden gesteld aan de afwijzing van zijn verzoek om functieonderhoud.
7. De rechtbank overweegt als volgt.
8. Ingevolge artikel 6, achtste lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp), voor zover van belang en zoals dat gold ten tijde van het verzoek om functieonderhoud, kan de ambtenaar bij het bevoegd gezag een aanvraag indienen om, indien de feitelijk opgedragen werkzaamheden ten minste een jaar wezenlijk afwijken van zijn functie, de werkzaamheden en de functie met elkaar in overeenstemming te brengen.
9. Ingevolge artikel 2 van de Regeling functieonderhoud politie (Rfp) maakt de ambtenaar in de aanvraag tot functieonderhoud, bedoeld in het bovengenoemde artikel, aannemelijk dat hij gedurende ten minste een jaar voorafgaand aan de aanvraag feitelijk opgedragen werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van de voor hem geldende functie.
Ingevolge artikel 3 van de Rfp wijst het bevoegd gezag de aanvraag om functieonderhoud af indien de feitelijke werkzaamheden:
a. 	niet zijn opgedragen;
b. 	niet gedurende ten minste een jaar voorafgaand aan de aanvraag zijn verricht, of
c.	niet wezenlijk afwijken van de functie van de ambtenaar.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Rfp draagt het bevoegd gezag, indien het besluit de functie van de ambtenaar vanwege het functieonderhoud aan te passen aan de feitelijk opgedragen werkzaamheden, zorg voor het vaststellen van een aangepaste functie.
10. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (Raad) gaat het bij (een verzoek om) functieonderhoud om de vraag of de feitelijk opgedragen werkzaamheden gedurende langere tijd wezenlijk afwijken van de functiebeschrijving. De beantwoording van deze vraag moet zich richten op de vaststelling van feiten, waardoor een slechts terughoudende toetsing door de rechter niet op zijn plaats is. Daarbij komt dat dit functieonderhoud in het bestreden besluit heeft geresulteerd in een mensfunctiebeschrijving. Bij de toetsing van een mensfunctiebeschrijving gaat het eveneens om een beschrijving van de feitelijke uitgevoerde of feitelijk opgedragen werkzaamheden en de rechter dient ook deze ‘vol’ te toetsen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Raad van 25 februari 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BL6876) en 3 januari 2008 (ECLI:NL:CRVB: 2008:BC1682).
11. De rechtbank is allereerst van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bezwaar, gericht tegen de niveaubepalende elementen vervat onder 5.1.2. van de mensfunctiebeschrijving, niet-ontvankelijk is. De rechtspositie van een ambtenaar wordt over het algemeen niet bepaald door het geven van een niveau-indicatie zoals hier in geding. In zoverre is er geen sprake van een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Hetgeen eiser heeft aangevoerd doet hier niet aan af. In het kader van de beoordeling van de gestelde uitgevoerde werkzaamheden zal aandacht besteed kunnen worden aan de vraag of eiser deze uitoefent op een dermate hoog niveau dat deze wezenlijk afwijken van hetgeen is omschreven in de mensfunctiebeschrijving Medewerker Beleid / Secretariaat. Daarbij komt dat, mocht het betoog van eiser slagen dat hij – kort gezegd – werkzaamheden op hoger niveau uitvoert dan dat blijkt uit zijn mensfunctiebeschrijving, het in de rede ligt dat verweerder bij de aanpassing van de mensfunctiefunctiebeschrijving zo nodig ook de ‘spelregels en speelruimte’ aanpast. Ten slotte merkt de rechtbank in dit verband op dat de spelregels en speelruimte onder 5.1.2. van de mensfunctiebeschrijving van eiser voor een groot deel overeenkomen met de spelregels en speelruimte, vermeld in de referentiefunctiebeschrijving Adviseur C. Hoewel de mensfunctiebeschrijving enkele extra bullets bevat is niet evident dat de spelregels en speelruimte, behorende bij de functie van Adviseur C, van veel hoger niveau zijn. In de referentiefunctiebeschrijving Adviseur C wordt bij de spelregels en speelruimte evenmin melding gemaakt van complexe materie of van zeer zelfstandig diepgaand onderzoek.
12. Voorts is de rechtbank van oordeel dat, voor zover eiser heeft beoogd een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel, dit niet kan slagen. De rechtbank is niet gebleken van een aan verweerder toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging, gedaan door een daartoe bevoegd persoon, inhoudende dat eiser formeel in de referentiefunctie Adviseur C benoemd zou worden. Hoewel de rechtbank begrijpt dat bij eiser de indruk is ontstaan dat hij in deze functie geplaatst zou worden, heeft hij een toezegging als bovenbedoeld niet onderbouwd. Ook kunnen enige bij eiser gewekte verwachtingen niet leiden tot het aannemen van een ander toetsingskader inzake het functieonderhoud.
13. De rechtbank constateert vervolgens dat verweerder voor eiser een aangepaste mensfunctiebeschrijving heeft vastgesteld. Deze functiebeschrijving is geënt op de referentiefunctiebeschrijving Beleidsmedewerker B, aangevuld met het bijdragegebied ”Secretariaat” uit de referentiefunctiebeschrijving Adviseur C, en waarbij enige aanpassingen (toevoegingen en weglatingen) hebben plaatsgevonden met betrekking tot de onderdelen 5.1.1. en 5.1.2. Eiser is echter van mening dat hem nog andere wezenlijk afwijkende werkzaamheden zijn opgedragen. Partijen zijn zodoende verdeeld over de vraag of de werkzaamheden van eiser wezenlijk afwijken van de functie Medewerker Beleid / Secretariaat.
14. De rechtbank stelt vast dat eiser zijn betoog dat sprake is van werkzaamheden die wezenlijk afwijken van de mensfunctiebeschrijving Medewerker Beleid/Secretariaat, heeft onderbouwd met een verwijzing naar een groot aantal documenten (hoofdzakelijk te vinden in het dossier behorende bij de zaak met zaaknummer AWB 10/1860). Uit deze documenten blijkt volgens eiser dat zijn werkzaamheden de mensfunctie(beschrijving) overstijgen. Eiser zoekt in dit verband aansluiting bij de werkzaamheden zoals vermeld onder 6.1.1. van de referentiefunctiebeschrijving Adviseur C. Hoewel voor de onderhavige procedure niet van doorslaggevend belang is of bepaalde werkzaamheden (tevens) kunnen worden gerangschikt onder een andere (organieke) functie, in dit geval de voornoemde functie Adviseur C, constateert de rechtbank dat het verschil tussen de functie van eiser en de voornoemde functie met name zit in de zwaarte, het niveau en de diepgang van de uitgevoerde werkzaamheden en niet zozeer in de aard van deze. De rechtbank begrijpt het betoog van eiser dan ook aldus dat hij niet betoogt dat zijn werkzaamheden van een andere aard zijn dan vermeld in zijn mensfunctie, maar dat de zwaarte, het niveau en de diepgang van zijn werkzaamheden zijn mensfunctie zozeer overstijgen dat ze als wezenlijk afwijkend moeten worden beschouwd en dat de mensfunctiebeschrijving daarmee niet passend is te achten.
15. Eiser heeft met de door hem overgelegde documenten gepoogd bewijs te leveren dat zijn werkzaamheden zijn mensfunctie overstijgen. Kort gezegd heeft verweerder zich ten aanzien van de overgelegde documenten op het standpunt gesteld dat deze allemaal geschaard kunnen worden onder en passen bij de werkzaamheden van een medewerker Beleid/Secretariaat. Hoewel verweerder (met name in het primaire besluit) ingaat op (het merendeel van) de overgelegde documenten, deze bij naam noemt en relateert aan specifieke bijdragegebieden van de mensfunctiebeschrijving, motiveert verweerder niet of nauwelijks waarom de werkzaamheden die uit deze documenten blijken de mensfunctiebeschrijving niet qua niveau en diepgang overstijgen. Feitelijk bezigt verweerder aldus de (kale) stelling dat eiser niet heeft onderbouwd dat hij functie overstijgende taken heeft, terwijl hij op zijn beurt niet (voldoende) onderbouwt waarom uit de overgelegde documenten geen functie overstijgende werkzaamheden blijken. Naar het oordeel van de rechtbank moeten de door eiser overgelegde documenten gezien worden als een begin van bewijs en gaat het hier om gegevens van feitelijke aard, waarvan niet op voorhand vaststaat dat zij niet van belang (kunnen) zijn voor de beoordeling van de aanspraken van eiser en de deugdelijkheid van de motivering van het bestreden besluit. Aangezien de werkzaamheden van eiser mogelijk qua zwaarte, niveau en diepgang als wezenlijk afwijkend kunnen worden gekwalificeerd, heeft de rechtbank aanleiding gezien een deskundige te benoemen om op dit punt duidelijkheid te verschaffen.
16. De rechtbank heeft hiertoe de heer P. Gallas als deskundige benoemd. De rechtbank heeft de deskundige verzocht de dossiers met de zaaknummers AWB 13/2187 en AWB 10/1860 in het geheel te bestuderen en aan de hand van zijn bevindingen gemotiveerd aan te geven of eiser gedurende ten minste een jaar feitelijke werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van de voor hem opgestelde mensfunctiebeschrijving (vraag 1a). Daarbij heeft de rechtbank de deskundige verzocht om bij de beantwoording van voornoemde vraag in ieder geval aandacht te besteden aan de stukken waarmee de feitelijke werkzaamheden worden gestaafd, waaronder de stukken die als productie 12 zijn opgenomen in het dossier met zaaknummer AWB 10/1860 en het overgelegde Formulier Beoordelingsgesprek. Voorts heeft de rechtbank de deskundige verzocht aan te geven, indien er sprake is van wezenlijk afwijkende werkzaamheden, welke stukken tot die conclusie aanleiding geven (vraag 1b) en op welke onderdelen van de mensfunctiebeschrijving deze werkzaamheden betrekking hebben, voor zover de werkzaamheden naar hun aard passen binnen de mensfunctiebeschrijving (vraag 1c). Indien er sprake zou zijn van werkzaamheden die in het geheel niet terugkomen in de mensfunctiebeschrijving diende de deskundige dit eveneens te vermelden (vraag 1d).
17. In het rapport van 2 november 2015 overweegt deskundige P. Gallas onder meer het volgende.
In het kader van vraag 1b:
“Onderzoeker constateert dat uit productie 12A en A13 (dossier 10/1860) kan worden geconcludeerd dat sprake is van wezenlijk afwijkende werkzaamheden.
Onderzoeker constateert dat uit productie 12A (en de daaraan gerelateerde stukken) kan worden gesteld dat de door eiser feitelijk verrichte en de door de direct leidinggevende geaccordeerde opgedragen werkzaamheden (zie deel 1. Beoordeling functievervulling) tenminste een jaar werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van de opgestelde mensfunctie (het tijdsvak waarover de beoordeling gaat betreft de periode april 2007 — april 2010).
Het vorenstaande wordt gestaafd met de inhoud van de mail van 28 januari 2010 (A13) waarin melding wordt gemaakt van de omstandigheid dat in opdracht van de direct leidinggevende en met toestemming van de toenmalige korpschef, door eiser werkzaamheden zijn verricht ten behoeve van de verbetering en borging van de strategische besluitvorming op regioniveau en die als afwijkend van zijn functiebeschrijving kunnen worden bestempeld.”
In het kader van vraag 1c:
“Uit de stukken constateert onderzoeker dat de door eiser verrichte werkzaamheden onder bijdragegebied 5.1., weliswaar passen binnen de aard (advies en beleidsontwikkeling) van de mensfunctiebeschrijving, echter niet qua inhoud voor wat betreft diepgang.
De werkzaamheden binnen het bijdragegebied beperken zich niet door het verrichten van (deel)onderzoek in het kader van
beleidsondersteuning of bedrijfsvoering
.
Veeleer is hier sprake van het verrichten van diepgaand onderzoek ten behoeve van de
strategische besluitvorming
op regionaal niveau (zie ook het zogenaamde huisvestingsonderzoek dat enkele maanden besloeg waarin verschillende stukken over een periode van 7 jaar moesten worden onderzocht om een besluitvormingstraject over een miljoeneninvestering zowel intern als extern rond te krijgen).
Hetzelfde geldt ook voor het verzamelen en analyseren van informatie en het adviseren en informeren hierover.
Deze werkzaamheden beperken zich niet uitsluitend tot het verzamelen van informatie, het analyseren van die informatie en het rapporteren hierover maar stijgen qua diepgang hierboven uit doordat sprake is van het bijeenbrengen van allerlei ingewikkelde en samengestelde informatie uit een groot aantal verschillende bronnen, data en gegevens ten behoeve van het
adviseren van knelpunten en oplossingsrichtingen en de strategische besluitvorming op regionaal niveau
.”
In het kader van vraag 1d:
“Onderzoeker constateert dat de volgende in de beoordeling vervatte en geaccordeerde
werkzaamheden niet terugkomen in de mensfunctie Medewerker Beleid/Secretariaat:
• het aandragen van informatie ten behoeve van de besluitvorming en/of de beleidsontwikkeling (door eiser geformuleerd als het aanreiken van ingewikkelde en samengestelde informatie om de besluitvorming/beleidsontwikkeling te realiseren, productie 6, pagina 3, onder B, uit dossier 13/2187);
• het signaleren van trends en complexe ontwikkelingen (door eiser geformuleerd als het volgen en signaleren van alle trends en ontwikkelingen, productie 6, pagina 5, onder D, uit dossier 13/2187);
• het verrichten van diepgaand onderzoek ten behoeve van de besluitvorming (door eiser geformuleerd als het stelselmatig zelfstandig doen van grondig en intensief onderzoek ten aanzien van alles wat zich binnen de organisatie voordoet c.q. enige relatie heeft met de Wet op de Ondernemingsraden, productie 6, pagina 2, onder A, uit dossier 13/2187);
• het opstellen van adviezen, notities en dergelijke (door eiser geformuleerd als het adviseren over knelpunten en oplossingsrichtingen, productie 6, pagina 5, 3cie alinea, uit dossier 13/2187).”
18. Verweerder heeft zich in zijn reactie op het deskundigenrapport – samengevat weergegeven – op het standpunt gesteld dat de deskundige zich ten onrechte heeft gebaseerd op de beoordeling van juni 2010 en de e-mail van de direct leidinggevende van eiser van 28 januari 2010. Volgens verweerder voldoet de beoordeling niet aan de eisen van het Reglement Beoordeling van 15 december 2009, waarin wordt bepaald dat de beoordeling aan de hand van de functiebeschrijving dient te geschieden en dat de beoordelingsperiode wordt voorafgegaan door tenminste één ontwikkelgesprek. Hoewel in de beoordeling als functie “Beleidsmedewerker B” wordt genoemd, wordt bij de beoordeling van de functievervulling uitgegaan van de referentiefunctiebeschrijving Adviseur C. Door de bijdragegebieden van een verkeerde functiebeschrijving als uitgangspunt te nemen is het resultaat van de beoordeling niet bruikbaar. Ook zijn er geen ontwikkelgesprekken geweest. Voorts dient de beoordeling te worden vastgesteld door de tot vaststelling bevoegde leidinggevende, zijnde de korpschef G.J. [naam 3] . Deze leidinggevende dient de kwaliteit van de beoordeling te toetsen. Bij brief van 27 augustus 2010 heeft de korpschef echter het beoordelingsformulier teruggezonden aan de beoordelaar. Dit betekent dat het bevoegd gezag niet met de beoordeling heeft ingestemd. Daarmee kan aan dit document niet de waarde worden gehecht die eiser er aan wil hechten en kan niet van de juistheid hiervan worden uitgegaan. Verweerder bestrijdt ook dat de in de beoordeling opgenomen werkzaamheden daadwerkelijk door eiser zijn verricht, althans, dit blijkt niet uit de overgelegde documenten. Daarnaast betoogt verweerder dat de beoordeling betrekking heeft op de periode van april 2007 tot en met april 2010 en dat, blijkens het verzoek om functieonderhoud van 25 november 2009, de door eiser gestelde afwijkende werkzaamheden eerst op of omstreeks juli 2008 plaatsvonden. Nu de beoordeling op dit punt geen onderscheid maakt, kan deze niet integraal dienen als onderbouwing voor het verzoek tot functieonderhoud. Voorts kan aan de e-mail van de direct leidinggevende geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. Nog los van het feit dat de inhoud van de e‑mail niet overeenstemt met de beoordeling, dient niet de leidinggevende te beoordelen of de uitgevoerde werkzaamheden een wezenlijke afwijking vormen van de geldende functiebeschrijving, maar een functiedeskundige. De gangbare wijze bij een dergelijk onderzoek bestaat erin dat de functiedeskundige onderzoek doet naar de gestelde verrichte werkzaamheden en dat ter staving daarvan verzocht wordt om schriftelijke stukken aan te reiken waaruit het gestelde blijkt.
Voorts betoogt verweerder dat aan de deskundige expliciet de opdracht was gegeven om specifieke stukken te benoemen die de feitelijke werkzaamheden van eiser staven. Nu de deskundige volstaat met een verwijzing naar de beoordeling, volgt hier volgens verweerder uit dat er geen andere specifieke stukken zijn aan te wijzen die eisers standpunt onderbouwen. Ten opzichte van de enkele verwijzing naar het zogenaamde huisvestingsonderzoek (productie 12f) stelt verweerder zich op het standpunt dat dit een coproductie is tussen eiser en de heer [naam 1] , waarbij de heer [naam 1] nadrukkelijk heeft meegeschreven. De bijdrage van eiser is daarmee een uiterst beperkte. Het document bevat bovendien enkel een opsomming van feiten die zich hebben voorgedaan, en is daarmee geen diepgaand en complex onderzoek te noemen. Ook kent het document een open eind. Van strategische besluitvorming en/of het adviseren over knelpunten en oplossingsrichtingen is geen sprake. Deze verrichte werkzaamheden zijn afdoende beschreven in de mensfunctiebeschrijving. Verweerder verzoekt dan ook de rechtbank om het oordeel van de deskundige niet te volgen.
19. Volgens vaste jurisprudentie dient de rechtbank het oordeel van een onafhankelijke door de bestuursrechter ingeschakelde deskundige te volgen. Afwijking van dit uitgangspunt is mogelijk, maar de rechtbank ziet in het onderhavige geval onvoldoende aanleiding om van die mogelijkheid gebruik te maken, gelet op het volgende.
20. Hoewel verweerder terecht stelt dat aan de deskundige expliciet de opdracht was gegeven om specifieke stukken te benoemen welke de feitelijke werkzaamheden van eiser staven, en de deskundige zijn oordeel hoofdzakelijk motiveert op basis van de beoordeling van juni 2010 en de e-mail van de feitelijk leidinggevende van eiser van 28 januari 2010, ziet de rechtbank hierin geen aanleiding om de conclusie van de deskundige, dat er sprake is van wezenlijk afwijkende werkzaamheden, onjuist te achten.
21. De rechtbank maakt uit het deskundigenbericht allereerst op dat de deskundige het gehele dossier bij zijn oordeelsvorming heeft betrokken. Zo overweegt de deskundige ten aanzien van de werkzaamheden van eiser zoals die blijken uit de producties 12b tot en met 12ff dat eiser de stukken geheel zelfstandig heeft geschreven en (geheel zelfstandig) onderzoek heeft verricht, dan wel dat onder auspiciën van een leidinggevende door eiser bijdragen zijn geleverd aan de totstandkoming van deze documenten. Verweerder stelt vervolgens weliswaar terecht dat de beoordeling niet geheel voldoet aan de criteria, vermeld in het Reglement Beoordeling, maar dit is naar het oordeel van de rechtbank voor de onderhavige procedure niet van doorslaggevend belang. Niet de rechtmatigheid van de beoordeling ligt immers ter beoordeling voor, maar hetgeen uit de beoordeling blijkt over de werkzaamheden van eiser. Het gaat enkel om het feitelijk vaststellen van de werkzaamheden, de vraag of deze werkzaamheden eiser ook zijn opgedragen, of deze tenminste een jaar voorafgaand aan de aanvraag zijn verricht en of deze als ‘wezenlijk afwijkend’ zijn te kwalificeren. De enkele omstandigheid dat er tussen de direct leidinggevende en de (toenmalige) korpschef een verschil van inzicht bestond ten aanzien van de beoordeling, betekent op zichzelf nog niet dat aan deze beoordeling in het geheel geen conclusies meer kunnen worden verbonden voor wat betreft de verrichte werkzaamheden. Daartoe zal dit verschil van inzicht eerst nader bezien moeten worden.
22. In zijn brief van 27 augustus 2010 heeft de toenmalige korpschef zich ten aanzien van de inhoud van de beoordeling op het standpunt gesteld dat deze over het geheel genomen te positief is en dat de in deel 1 van de beoordeling gegeven toelichting/voorbeelden in een aantal gevallen niet overeenstemmen met de opgedragen werkzaamheden. Verweerder heeft zich, zoals reeds overwogen, in de onderhavige procedure daarnaast op het standpunt gesteld dat ten onrechte bij de beoordeling van de functievervulling uit wordt gegaan van de bijdragegebieden van de referentiefunctiebeschrijving Adviseur C. Ook betwist verweerder thans dat de in de beoordeling onder het kopje ‘toelichting/voorbeelden’ genoemde werkzaamheden feitelijk zijn verricht. In de brief van de toenmalige korpschef wordt een dergelijke kritiek echter niet geuit. Naar het oordeel van de rechtbank is de kwestie of de beoordeling te positief is voor de onderhavige procedure in ieder geval niet relevant.
23. Wanneer vervolgens de in de beoordeling onder het kopje ‘toelichting/voorbeelden’ genoemde werkzaamheden worden vergeleken met de documenten bij productie 12 dient geconcludeerd te worden dat (het merendeel van) deze werkzaamheden ook feitelijk door (of samen met) eiser zijn verricht. Onder meer de werkzaamheden op het gebied van kwaliteit besluitvorming, gedifferentieerd belonen, formatie en bezuinigingen, toepassing arbeidstijdenwet, regionale planningsafspraken, versterking blauw en onderwerpen die de Wet op de Ondernemingsraden (WOR) raken, worden door de overgelegde documenten bevestigd. Het betoog van verweerder dat de in de beoordeling opgenomen werkzaamheden niet door eiser zijn verricht, volgt de rechtbank dan ook niet. De deskundige komt tot een vergelijkbare conclusie, nu hij de kritiek van de korpschef in de brief van 27 augustus 2010 onderkent, maar ook tot de conclusie komt dat (destijds) niet is betwist dat de genoemde werkzaamheden daadwerkelijk door eiser waren verricht. Ten slotte kan het betoog van verweerder dat voor een groot aantal documenten geldt dat deze onder de naam en verantwoordelijkheid van de heren [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] of [naam 1] zijn opgesteld, niet tot een ander oordeel leiden. Immers, dit doet er niet aan af dat de feitelijke werkzaamheden door eiser (of door eiser en de heer [naam 1] gezamenlijk in enkele gevallen) zijn verricht. Zowel voor de mensfunctie van eiser als voor de functie Adviseur C geldt dat het gaat om werkzaamheden die de beleidsontwikkeling respectievelijk besluitvorming ondersteunen. Het wekt dan geen verbazing dat niet eisers eigen naam onder het document wordt vermeld. Bovendien wordt eiser in vele documenten in de kop wel als behandelaar genoemd.
24. Vervolgens specificeert de brief van de toenmalige korpschef van 27 augustus 2010 niet welke onder het kopje ‘toelichting/voorbeelden’ vermelde werkzaamheden eiser niet zouden zijn opgedragen. Ook in de onderhavige procedure heeft verweerder dit niet (voldoende) geduid. Uit de met pen gemaakte aantekeningen op de beoordeling (die als bijlage bij de brief van 27 augustus 2010 is gevoegd) kan de rechtbank evenmin opmaken welke werkzaamheden niet zouden zijn opgedragen. Op basis van de beoordeling en de e‑mail van 28 januari 2010 (productie A13 van het dossier met zaaknummer AWB 10 / 1860) stelt de rechtbank vast dat de direct leidinggevende van eiser, de heer [naam 1] , in ieder geval gemeend heeft eiser de in de beoordeling genoemde werkzaamheden op te moeten dragen. Voorts overweegt de rechtbank dat in de beoordeling onder het kopje ‘Opgedragen werkzaamheden’, anders dan verweerder stelt, niet de bijdragegebieden van de referentiefunctiebeschrijving Adviseur C zijn opgenomen, maar dat blijkens de toelichting onder de kop ‘(Privé-)omstandigheden die het werk en/of het voeren van het beoordelingsgesprek beïnvloeden’ kennelijk is bedoeld een combinatie op te nemen van de werkzaamheden behorende bij de functie Beleidsmedewerker B (naar de rechtbank begrijpt: ‘Verrichten (deel)onderzoek’, ‘Verzamelen, analyseren informatie’ en ‘Adviseren/ informeren’) en de taken die volgens de direct leidinggevende als Coördinator/adviseur besluitvorming werden verricht (‘Het aandragen van informatie ten behoeve van besluitvorming en/of beleidsontwikkeling’, ‘Signaleren trends en complexe ontwikkelingen’, ‘Opstellen adviezen, notities e.d.’, en ‘Verrichten diepgaand onderzoek t.b.v. besluitvorming’). Gelet op de formulering van de opgedragen werkzaamheden was de direct leidinggevende kennelijk van oordeel dat de taken van een Coördinator/adviseur besluitvorming overeenkomen met die van een Adviseur C. Verweerder stelt overigens terecht dat het niet aan een leidinggevende is om te beoordelen welke werkzaamheden gekwalificeerd worden als een wezenlijke afwijking van de toepasselijke functiebeschrijving (zie in dezen  de uitspraak van de Raad van 30 oktober 2014; ECLI:NL:CRVB:2014:3524). In zoverre kan geen doorslaggevende betekenis worden gehecht aan de kwalificatie van de direct leidinggevende van de in de beoordeling opgenomen ‘Opgedragen werkzaamheden’. Echter, de direct leidinggevende zal over het algemeen wel een goed beeld hebben van welke werkzaamheden een medewerker zijn opgedragen. Nu, zoals overwogen, verweerder niet specifiek heeft geduid welke werkzaamheden niet zijn opgedragen en nu verweerder niet (afdoende gemotiveerd) heeft betwist dat eiser vanaf 1 juli 2008 in opdracht van de plaatsvervangend korpschef en het hoofd Bedrijfsvoering werkzaamheden is gaan verrichten onder de noemer ‘Coördinator/adviseur besluitvorming’ in het kader van de verbetering (en borging) van de (interne) besluitvorming (daargelaten de kwalificatie van deze werkzaamheden), ziet de rechtbankgeen aanleiding voor het oordeel dat de uit de beoordeling, de e‑mail van 28 januari 2010 en de documenten bij productie 12(b e.v.) blijkende werkzaamheden niet zijn opgedragen.
25. Het betoog van verweerder dat de werkzaamheden buiten de referteperiode zijn verricht en dat de beoordeling niet (integraal) als onderbouwing van eisers standpunt kan dienen, nu deze ziet op de periode tot april 2010, leidt niet tot een ander oordeel. De werkzaamheden worden immers gespecificeerd door middel van de documenten bij productie 12. Een goede lezing brengt met zich dat slechts de memo ‘Uitsluiten verdere budgetoverschrijding MCC’ van 21 december 2009, de memo ‘Koers/uitgangspunten proces Formatieaanpassing 2010’ van 22 februari 2010 en het besluitdocument ‘Formaliseren overgang medewerkers MZL-beheer’ van 11 februari 2010 van na de aanvraag om functieonderhoud dateren. Dit levert geen wezenlijk ander beeld op over de werkzaamheden van eiser.
26. Voorts ligt de vraag voor of de werkzaamheden van eiser vallen te kwalificeren als ‘wezenlijk afwijkend’ bij vergelijking met zijn mensfunctie. Juist met betrekking tot deze vraag heeft de rechtbank aanleiding gezien de deskundige te raadplegen. Hierboven is gebleken dat verweerder niet (afdoende gemotiveerd) heeft betwist dat eiser vanaf 1 juli 2008 in opdracht van de plaatsvervangend korpschef en het hoofd Bedrijfsvoering werkzaamheden is gaan verrichten onder de noemer ‘Coördinator/adviseur besluitvorming’, en dat eiser, zo blijkt uit de documenten bij productie 12(b e.v), dergelijke werkzaamheden daadwerkelijk heeft uitgevoerd. Ook heeft de rechtbank reeds onder 15 overwogen dat eiser door overlegging van voornoemde documenten een begin van bewijs heeft geleverd dat er sprake is van ‘wezenlijk afwijkende’ werkzaamheden en dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd waarom uit deze documenten geen functie overstijgende of afwijkende werkzaamheden blijken. Het rapport van de deskundige heeft de rechtbank in dit oordeel gesterkt. Hoewel de deskundige zich met name baseert op de beoordeling, kan het rapport niet anders worden begrepen dan dat de deskundige ook de documenten bij productie 12(b e.v.) via de weg van de in de beoordeling onder het kopje toelichting / voorbeelden genoemde werkzaamheden in zijn oordeel heeft betrokken (vergelijk overweging 23). Zo verwijst de deskundige onderaan pagina 3 van het rapport immers naar productie 12a “en de daaraan gerelateerde stukken” voor zijn oordeel dat eiser tenminste één jaar werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van de opgestelde mensfunctie. De deskundige concludeert vervolgens dat een deel van de werkzaamheden van eiser weliswaar passen binnen de aard van de mensfunctiebeschrijving maar niet qua diepgang. Er is volgens de deskundige niet zozeer sprake van (deel)onderzoek in het kader van beleidsondersteuning of bedrijfsvoering, of van het verzamelen en analyseren van informatie en het rapporteren hierover, maar van diepgaand onderzoek ten behoeve van strategische besluitvorming op regionaal niveau en van het bijeenbrengen van ingewikkelde en samengestelde informatie uit verschillende bronnen ten behoeve van het adviseren van knelpunten en oplossingsrichtingen en de strategische besluitvorming op regionaal niveau. De rechtbank ziet in het betoog van verweerder geen aanleiding om deze conclusie onjuist te achten. Zo kan de stelling van verweerder dat het door eiser verrichte huisvestingsonderzoek niet diepgaand is te achten (het enige inhoudelijke argument dat verweerder naar voren brengt), naar het oordeel van de rechtbank niet afdoen aan het expliciete standpunt van de deskundige hierover. Voor het overige heeft verweerder nog altijd niet deugdelijk gemotiveerd waarom de uit de beoordeling (onder het kopje toelichting/voorbeelden) en de documenten bij productie 12 blijkende werkzaamheden de mensfunctie van eiser niet overstijgen, dan wel van deze afwijken. Met name de (door middel van diepgaand onderzoek en advisering) ondersteunde rol van eiser bij besluitvorming, zijn bijdrage aan het proces van de verbetering van de kwaliteit van de besluitvorming en zijn omvangrijke adviserende, onderzoekende en anderszins ondersteunde werkzaamheden op het gebied van onderwerpen die de WOR raken, volgen naar het oordeel van de rechtbank evident uit de beoordeling en worden bevestigd in de documenten bij productie 12(b ev.). Met de deskundige dient geconcludeerd te worden dat de werkzaamheden van eiser (de meerderheid van) de taken, vermeld onder bijdragegebied 5.1.1. van de mensfunctiebeschrijving, qua niveau en diepgang overstijgen. Daarnaast zijn er werkzaamheden die qua aard wezenlijk afwijken van de mensfunctiebeschrijving, aangezien  uit het bovenstaande volgt dat eiser zich bezig houdt met de ondersteuning van besluitvorming, hetgeen iets anders is dan de beleidsondersteuning die uit de mensfunctiebeschrijving volgt. Zodoende komen eisers werkzaamheden zowel qua niveau en diepgang als qua aard en strekking thans ten onrechte niet terug in zijn mensfunctiebeschrijving.
27. Gelet op het bovenstaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb. Aangezien (een deel van) de onjuistheden in de besluitvorming enkel vallen te kwalificeren als een motiveringsgebrek, ziet de rechtbank, anders dan door eiser wordt verzocht in zijn brief van 14 december 2015, geen mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat eisers nieuwe functie zodanig op die van de referentiefunctie Adviseur C moet aansluiten dat inpassing binnen schaal 11 plaats moet vinden. Bovendien valt het proces van functiewaardering buiten de omvang van de onderhavige procedure en heeft de rechtbank geen inzage gehad in de functiewaarderingssystematiek. De rechtbank ziet in het voorgaande aanleiding op te merken dat de procedure van eiser al sinds 2009 loopt en dat verweerder er nog steeds niet in is geslaagd een deugdelijke (inhoudelijke) inventarisatie te maken van eisers feitelijke werkzaamheden en het bijbehorende niveau.
28. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
29. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.240,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na het verslag van het deskundigenonderzoek, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1240,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Bruijnzeels (voorzitter), en mr. T.G. Klein en mr. R.A.M.M. Gijselaers, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Diem, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 mei 2016.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 17 mei 2016
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.