ECLI:NL:RVS:2016:2694
Raad van State — Uitspraak 


201603637/1/R6.
Datum uitspraak: 12 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Nijmegen,
2. [appellant sub 2], gevestigd te Nijmegen,
en
de raad van de gemeente Nijmegen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West 2015" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2016, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. Y. Eryilmaz, advocaat [NAAM], en door [eigenaar en directeur], en de raad, vertegenwoordigd door ir. M. Muntjewerff, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Op verzoek van de Afdeling heeft de raad na de zitting nadere stukken ingediend met betrekking tot het beroep van [appellant sub 2]. [appellant sub 2] heeft daarop schriftelijk gereageerd. Met toestemming van [appellant sub 2] en de raad is afgezien van verdere behandeling van de zaak ter zitting.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West 2015" biedt een juridisch-planologisch kader voor een gedeelte van Nijmegen dat ten westen van het centrum is gesitueerd. Het betreft delen van de wijken Biezen, Wolfskuil en Hees. Het plan dient ter vervanging van het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West", dat is vastgesteld op 11 oktober 2006 en op 13 maart 2007 is goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Gelderland.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellant sub 1]
3. [appellant sub 1] is eigenaar van het perceel [locatie 1] en [locatie 2] te Nijmegen. Dit perceel maakt deel uit van het plangebied. Op het adres [locatie 1] bevindt zich een woning die door [appellant sub 1] wordt verhuurd, terwijl [appellant sub 1] op het adres [locatie 2] een garagebedrijf exploiteert. Hij heeft te kennen gegeven de exploitatie van het garagebedrijf te willen staken en op de locatie van het bedrijf een aantal nieuwe woningen te willen realiseren. Daarbij gaan zijn gedachten uit naar woningen voor ouderen die geschikt zijn voor gebruik van rolstoelen of rollators. [appellant sub 1] is gekant tegen het plan omdat dit er niet in voorziet de desbetreffende woningen te verwezenlijken.
[appellant sub 1] heeft in dit verband aangevoerd dat het vervangen van het garagebedrijf door de woningen een verbetering zou vormen van de situatie ter plaatse. Volgens hem wordt dit van de kant van de gemeente ook erkend, zoals onder meer blijkt uit uitlatingen van een wethouder. [appellant sub 1] acht het in het licht daarvan niet begrijpelijk dat de raad het plan niet zodanig heeft vastgesteld dat de bouw van de woningen wordt toegestaan. Hij zou het mede om financiële redenen bezwaarlijk vinden als het verwezenlijken van de woningen pas zou worden mogelijk gemaakt in een later vast te stellen bestemmingsplan dat specifiek op dit perceel ziet.
3.1. De raad betwist dat de betrokken wethouder heeft opgemerkt dat het realiseren van de woningen een verbetering van de plaatselijke situatie zou opleveren of dat die indruk anderszins door de gemeente is gewekt. De raad heeft opgemerkt dat de door [appellant sub 1] beoogde locatie voor de woningen betrekkelijk geïsoleerd ligt en ver verwijderd is van voorzieningen. Om die reden acht de raad de locatie niet geschikt voor woningen met zorg voor ouderen. Verder biedt het voorstel van [appellant sub 1] volgens de raad in stedenbouwkundig opzicht onvoldoende verbetering, mede doordat alle beschikbare buitenruimte zou worden gebruikt voor parkeerdoeleinden.
3.2. De Afdeling stelt vast dat de betrokken wethouder in de zogenoemde technische toelichting van 16 maart 2016 weliswaar heeft vermeld dat bij het staken van het garagebedrijf herontwikkeling mogelijk is, maar dat hij bij de vraag of dit de vorm kan aannemen als door [appellant sub 1] beoogd, in verschillende opzichten een voorbehoud heeft gemaakt. Niet gebleken is dat de wethouder bij andere gelegenheden zonder voorbehoud heeft verklaard dat aan de wensen van [appellant sub 1] tegemoet kan worden gekomen dan wel dat van de kant van de gemeente anderszins die suggestie is gewekt.
De Afdeling is verder van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in planologisch opzicht niet wenselijk is om tegemoet te komen aan de wensen van [appellant sub 1] zoals die thans naar voren zijn gebracht. Daarbij is in aanmerking genomen dat in de toelichting bij het plan is vermeld dat scherper dan voorheen wordt beoordeeld wat de toegevoegde waarde is van een project aan de hand van de criteria die de raad daarvoor heeft vastgesteld. Het gaat daarbij om strategische maatschappelijke relevantie, versterking van voorzieningen, leefbaarheid, verbetering in de differentiatie van het woningaanbod, doelgroepenbeleid, het stadium van de ontwikkeling en financiële aspecten. Waar het specifiek gaat om het woonbeleid is in de toelichting gewezen op het rapport "De Nijmeegse Woningmarkt 2013-2020" van 14 februari 2014. Daaruit komt naar voren dat in het plangebied in beginsel geen behoefte bestaat aan het toevoegen van woningen. In principe worden hiervoor dan ook geen mogelijkheden gecreëerd. Gelet op de verwachte bevolkingssamenstelling in de toekomst wordt daarop een uitzondering gemaakt waar het gaat om wonen met zorg. Verder wordt een uitzondering gemaakt voor gevallen waarin een ontwikkeling in ruimtelijk opzicht een duidelijke meerwaarde heeft. De raad heeft zich, gelet op de hiervoor weergegeven motivering, evenwel op het standpunt mogen stellen dat de locatie [locatie 2] niet geëigend is voor het realiseren van woningen voor ouderen. Voorts heeft de raad mogen concluderen dat de ontwikkeling zoals [appellant sub 1] die thans heeft voorgesteld, geen duidelijke meerwaarde voor de omgeving oplevert.
Uit het voorgaande volgt dat de raad, zoals ter zitting is bevestigd, ook niet bereid zou zijn aan de wensen van [appellant sub 1] tegemoet te komen in een nog vast te stellen plan dat specifiek op het perceel ziet. Gelet daarop behoeft het betoog dat de raad deze ontwikkeling al in het voorliggende plan mogelijk had moeten maken en dit niet had mogen uitstellen totdat een specifiek plan wordt vastgesteld, geen verdere bespreking.
De betogen van [appellant sub 1] falen.
Het beroep van [appellant sub 2]
4. [appellant sub 2] exploiteert een groothandel en een supermarkt op het perceel [locatie 3] te Nijmegen. Ook dit perceel maakt deel uit van het plangebied. [appellant sub 2] kan zich niet met het bestemmingsplan verenigen omdat dat zich verzet tegen de aanwezigheid van de supermarkt in de door haar gewenste omvang van 185 m2.
Volgens [appellant sub 2] had de raad de supermarkt in deze omvang moeten toestaan gelet op het vermelde in het zogenoemde Raamwerk Nijmegen Oud West. Voorts bestond hiertoe volgens haar aanleiding nu de supermarkt al sinds lange tijd ter plaatse aanwezig is en op grond van overgangsrecht ook aanwezig mocht zijn. [appellant sub 2] heeft in dat verband een verklaring in het geding gebracht van de eigenaar van [bedrijf] In die verklaring stelt betrokkene dat zijn vennootschap op het perceel [locatie 3] tot de overname door [appellant sub 2] op 1 september 2011 naast een groothandel een supermarkt met een omvang van 185 m2 exploiteerde. Het is [appellant sub 2] niet duidelijk waarop de raad het uitgangspunt baseert dat de oppervlakte van de supermarkt slechts 100 m2 zou mogen bedragen. Voor zover de raad de desbetreffende keuze motiveert door te verwijzen naar de Structuurvisie Nijmegen 2013, vormt dit naar de mening van [appellant sub 2] geen deugdelijke grondslag. In dat verband heeft zij aangevoerd dat bij gesprekken met vertegenwoordigers van de gemeente de indruk is gewekt dat de structuurvisie juist als basis zou kunnen dienen om wel een supermarkt van 185 m2 toe te staan.
4.1. De raad heeft opgemerkt dat het Raamwerk Nijmegen Oud West deel uitmaakte van de toelichting bij het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West". De toelichting is echter niet bepalend voor de uit het plan voortvloeiende rechten, aldus de raad. Het perceel had ingevolge het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West" de bestemming "Gemengde doeleinden" met de aanduiding "GD-2". Die bestemming liet detailhandel in de vorm als door [appellant sub 2] gewenst volgens de raad niet toe. Naar de mening van de raad was dit onder vigeur van het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West" ook niet toegestaan op grond van overgangsrecht. Daarbij heeft de raad erop gewezen dat [bedrijf] zich volgens gegevens uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel uitsluitend bezig hield met groothandel in levensmiddelen en aardappelen, groente en fruit en derhalve niet met detailhandel. Voor zover bij hem bekend, was ten tijde van het in werking treden van het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West" op 17 mei 2007 op het adres [locatie 3] geen supermarkt gevestigd. De raad heeft ter zitting verder betoogd dat als dit uitgangspunt al onjuist is, betwijfeld moet worden of voor de supermarkt een oppervlakte beschikbaar was van meer dan 100 m2 en of het desbetreffende gebruik in de periode daarna ononderbroken is voortgezet. Ter zitting zijn van de zijde van de raad foto's overgelegd die dat volgens hem bevestigen. Verder heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de keuze om ter plaatse geen detailhandel toe te staan in de door [appellant sub 2] gewenste zin, in overeenstemming is met de Structuurvisie Nijmegen 2013. Naar zijn mening zou het ten koste gaan van de ruimtelijke uitstraling van de omgeving indien dergelijke detailhandel wel zou worden gefaciliteerd.
4.2. De raad heeft terecht betoogd dat de toelichting bij een bestemmingsplan niet bepalend is voor de uit het plan voortvloeiende rechten. In zoverre kan in hetgeen is vermeld in het Raamwerk Nijmegen Oud West geen grond worden gevonden voor de conclusie dat het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West" detailhandel in de door [appellant sub 2] gewenste zin toeliet. Verder heeft de raad met juistheid gesteld dat de bestemming "Gemengde doeleinden" met de aanduiding "GD-2" als opgenomen in het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West" zich verzette tegen detailhandel in de door [appellant sub 2] gewenste vorm, dit gezien de artikelen 6 en 9 van de planregels.
Ingevolge artikel 29, lid 29.3, van de planregels bij het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West" mocht het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het plan, en dat in enigerlei opzicht daarvan afweek, worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemming in het plan, naar de aard en omvang niet werd vergroot. Deze bepaling was ingevolge artikel 29, lid 29.4.2, niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
Voorafgaand aan het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West" gold het bestemmingsplan "Nijmegen West II", dat is vastgesteld op 27 april 1978. In dat plan is aan het betrokken perceelsgedeelte de bestemming "AR Actieve recreatieve doeleinden" toegekend. Die bestemming liet gelet op het bepaalde in categorie 9, onder 2, gelezen in verbinding met artikel 1 van hoofdstuk VI van de planregels geen detailhandel toe. Ingevolge artikel 2 van hoofdstuk VI was het desbetreffende verbod echter niet van toepassing op een gebruik dat bestond ten tijde van het rechtskracht verkrijgen van het plan, zolang in de aard van dat gebruik geen wijziging werd gebracht dan wel de met het bestemmingsplan bestaande strijdigheid werd verminderd.
4.3. De Afdeling stelt vast dat voor zover ten tijde van het in werking treden van het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West" op 17 mei 2007 op het perceel een supermarkt met een omvang van 185 m2 was gevestigd, het overgangsrecht van dat plan gelet op artikel 29, lid 29.4.2, van de planregels in ieder geval geen voortzetting van dat gebruik toeliet indien het gebruik niet was toegestaan onder de werking van het bestemmingsplan "Nijmegen West II".
Vast staat dat ter plaatse op 5 december 1973 een supermarkt was gevestigd van een grote landelijke keten. De Afdeling acht het aannemelijk dat die supermarkt een omvang had van minimaal 185 m2 en dat de supermarkt in deze vorm nog aanwezig was ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Nijmegen West II". Of het gebruik als supermarkt in deze omvang was toegestaan op grond van het plan dat vóór het bestemmingsplan "Nijmegen West II" vigeerde, is gelet op de overgangsbepalingen van dat laatste plan niet relevant. Wel relevant is dat het pand blijkens de overgelegde stukken op 1 juli 1986 een andere functie heeft gekregen in de vorm van een houtzagerij annex houthandel. Daarmee is in de aard van het gebruik wijziging gebracht als bedoeld in artikel 2 van hoofdstuk VI van de planregels van het bestemmingsplan "Nijmegen West II". Deze wijziging kan niet worden geacht een vermindering van de strijdigheid met het plan op te leveren. Onder die omstandigheid moet worden geoordeeld dat de aanwezigheid van een supermarkt van 185 m2 onder de werking van het bestemmingsplan "Nijmegen West II", daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan, onmiddellijk voorafgaand aan het in werking treden van het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West" niet meer was toegestaan. Reeds om die reden liet ook het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West", daaronder begrepen de overgangsbepalingen van het plan, geen supermarkt van die omvang toe. Dit betekent dat de vraag of op 17 mei 2007 ter plaatse een supermarkt met een omvang van 185 m2 was gevestigd en of dit gebruik in de jaren daarna is voortgezet, geen beantwoording meer behoeft.
4.4. In de structuurvisie Nijmegen 2013 is vermeld dat waar mogelijk wordt gekozen voor concentratie van functies als detailhandel, maatschappelijke voorzieningen en horeca. Het vestigen van een winkel buiten bestaande winkelcentra wordt evenwel niet uitgesloten. Indien een ondernemer een dergelijke winkel wenst te starten, wordt van geval tot geval bezien of aan die wens kan worden tegemoet gekomen.
Vast staat dat het perceel [locatie 3] geen deel uitmaakt van een bestaand winkelcentrum. Naar de mening van de raad ontmoet het geen overwegende bezwaren indien op deze locatie detailhandel van ondergeschikte aard plaatsvindt met een omvang tot 100 m2. Daarin voorziet het bestemmingsplan "Nijmegen Oud West 2015" ook doordat aan het perceel de bestemming "Gemengd" is toegekend en gelet op de artikelen 1, leden 1.18 en 1.81, 7, lid 7.1, en 23, lid 23.6, aanhef en onder c, van de planregels. Detailhandel met een grotere omvang wordt echter niet wenselijk geacht. De raad heeft in dat verband toegelicht dat de in artikel 23, lid 23.6, aanhef en onder c, vervatte beperking tot 100 m2 is gebaseerd op beleid dat hij op 22 oktober 2008 heeft vastgesteld. Dit beleid heeft als strekking dat detailhandel bij productie-, reparatie- en (groot)handelsbedrijven mogelijk dient te zijn, maar dat hierbij wel beperkende voorwaarden moeten worden gesteld. Tot die voorwaarden behoort een maximale oppervlakte van 100 m2. Het beleid heeft tot doel om te bevorderen dat detailhandel wordt geconcentreerd in winkelcentra en leegstand aldaar wordt voorkomen. Voorts wordt met het beleid beoogd te stimuleren dat bedrijventerreinen zo veel mogelijk daadwerkelijk worden gebruikt voor productie-, reparatie- en (groot)handelsbedrijven. De Afdeling acht het beleid, gelet op de motivering daarvan, niet onredelijk.
De raad heeft geen aanleiding gezien om in dit geval van het beleid af te wijken. In dat verband heeft de raad opgemerkt dat hij eraan hecht voldoende economisch draagvlak te handhaven voor de beide bestaande winkelcentra in het plangebied, te weten Molenweg Noord en Fenikshof. Om die reden wordt zeer terughoudend omgegaan met het toestaan van nieuwe winkels buiten deze centra. Dit geldt temeer waar het gaat om supermarkten, dit gelet op de spilfunctie die dergelijke winkels vaak binnen een winkelcentrum hebben. De raad is verder bevreesd dat ter hoogte van het perceel [locatie 3] verkeersoverlast ontstaat door bevoorradingsverkeer ten behoeve van de supermarkt en door het aan- en afrijden van klanten. De Afdeling is van oordeel dat deze vrees niet op voorhand zonder grond is en dat de raad dit aspect bij zijn besluitvorming heeft mogen betrekken. De omstandigheid dat, zoals [appellant sub 2] heeft benadrukt, zij beschikt over een eigen parkeerterrein met ongeveer 50 plaatsen, maakt dit niet anders. In dat verband wordt opgemerkt dat juist het aan- en afrijden naar dit parkeerterrein, gelet op de situering daarvan, volgens de raad aanleiding zou kunnen geven tot verkeersonveilige situaties.
Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten om niet tegemoet te komen aan de wens van [appellant sub 2] om op het perceel [locatie 3] detailhandel met een grotere oppervlakte dan 100 m2 te mogen realiseren.
De betogen van [appellant sub 2] falen.
Conclusie
5. De beroepen zijn ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Koeman w.g. Sparreboom
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2016
195.