ECLI:NL:RVS:2016:2261
Raad van State — Uitspraak 


201601420/1/R6.
Datum uitspraak: 17 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Borgmeren B.V., gevestigd te Scharmer, gemeente Slochteren,
en
provinciale staten van Groningen,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2015 hebben provinciale staten het inpassingsplan "EHS Westerbroek" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en Borgmeren B.V. beroep ingesteld.
Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
Provinciale staten hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2016, waar [appellant sub 1], in persoon, Borgmeren B.V., vertegenwoordigd door L.K. Hut en mr. A.M. Ubink, advocaat [NAAM], en provinciale staten, vertegenwoordigd door drs. J.A. Klok, M.P. Wilborts MSc, ing. H.W.G. de Jong Posthumus en ing. C.M. de Ruijter, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een inpassingsplan hebben provinciale staten beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die zij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat provinciale staten zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het inpassingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Beschrijving van het inpassingsplan
2. Het inpassingsplan voorziet in de aanleg van een robuuste ecologische verbinding als onderdeel van het landelijke natuurnetwerk de Natte As, die loopt van de Zeeuwse Delta tot aan de Waddenzee, met een aftakking via Groningen naar het Emssysteem in Noordwest-Duitsland. Het plan heeft betrekking op gronden aan de noordelijke zijde van de A7 in de omgeving van de Scharmerplas en aan de zuidzijde van de A7 in de omgeving van de Oudeweg te Westerbroek. Met het plan, dat voorziet in een natuurgebied van ongeveer 250 ha, wordt onder meer beoogd een verbindingszone te realiseren tussen het Winschoterdiep en Midden-Groningen, alsmede het bestaande natuurgebied Westerbroek af te ronden. Het inpassingsplan, waarin de gronden de bestemming "Natuur" hebben gekregen, maakt het mogelijk werkzaamheden uit te voeren ten behoeve van de EHS Westerbroek. De begrenzing van deze ecologische verbinding komt overeen met de begrenzing in de partiële herziening van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009, die provinciale staten op 24 september 2014 hebben vastgesteld.
Het beroep van [appellant sub 1]
3. [appellant sub 1] heeft bezwaren tegen het inpassingsplan, omdat gronden worden ingericht voor natuur, maar dit ten koste gaat van de landbouw. In dit verband stelt hij dat de verbindingszone langs de A7, die ter hoogte van zijn gronden in het plan 300 m breed is, moet worden versmald tot 150 m, omdat de gemeentebesturen en landbouworganisaties dit hebben afgesproken. Verder voert hij aan dat de zone zo ver mogelijk verwijderd moet liggen van de bestaande veehouderijen en dat de zone geen belemmering mag opleveren voor de bedrijfsvoering. Verder stelt hij dat bedrijven die planschade lijden, niet voldoende worden gecompenseerd en dat afspraken die in het kader van het Masterplan Meerstad en vervolgens in 2004 met de desbetreffende gedeputeerde van de provincie zijn gemaakt, niet worden nagekomen. Ook heeft hij bezwaren tegen de manier waarop met private eigendommen die vallen binnen de EHS-verbindingszone wordt omgegaan. Dit bezwaar slaat blijkens de toelichting ter zitting op de wijze waarop het provinciebestuur met hem in onderhandeling is getreden over de verwerving van zijn gronden. Ten slotte stelt hij dat provinciale staten weliswaar beweren dat het plan met instemming van landbouworganisaties en gemeentelijke overheden tot stand is gekomen, maar dat dit onjuist is en dat met hun standpunten geen rekening is gehouden.
3.1. Provinciale staten stellen dat de breedte van de zone langs de A7 onder meer is gebaseerd op een compromis tussen de belangen van de robuuste natuurzone, de landbouwers en de bewoners in het betrokken gebied. De ligging van de voorziene ecologische verbindingszone hangt samen met de op 24 september 2014 vastgestelde begrenzing van de EHS, met het destijds door provinciale staten gekozen tracé D en met de eigendomssituatie van de gronden. De gronden waaraan de bestemming "Natuur" is toegekend, zijn voor ongeveer 95% in bezit van de provincie. Het provinciebestuur gaat de overige gronden die voor de uitvoering van het plan nodig zijn, proberen op minnelijke wijze te verwerven. Het Masterplan Meerstad is een oud plan en het biedt ruimte voor een flexibele uitwerking.
3.2. Wat betreft de totstandkoming en de ligging van de EHS blijkt uit de voordracht aan provinciale staten en uit de Zienswijzennota dat voorafgaand aan de vaststelling van het plan in overleg met de gebiedscommissies voor de landinrichtingsprojecten Meerstad en Westerbroek verschillende alternatieven zijn opgesteld. Op 17 november 2010 hebben provinciale staten uit verschillende varianten gekozen voor tracé D. Voor dit tracé is ook door een meerderheid van de landbouwers gekozen. In dit tracé blijven de effecten op de landbouw als geheel beperkt. In het gebied Westerbroek volgt de robuuste verbinding de kortste afstand tussen het Winschoterdiep en de A7. Daarbij maakt de route maximaal gebruik van al bestaande natuurgebieden, waardoor het effect op de landbouw wordt beperkt. Het oostelijke deel van Westerbroek blijft vrijwel volledig beschikbaar voor de landbouw. De exacte begrenzing van de EHS is door provinciale staten op 24 september 2014 vastgelegd in de partiële herziening van de Omgevingsverordening 2009. Het inpassingsplan is vanwege het gemeente-overstijgende beleid en het provinciale belang mede op verzoek van de gemeenten Hoogezand-Sappemeer en Slochteren vastgesteld. De betogen falen.
Verder is het Masterplan Meerstad ruim tien jaar oud en intussen in veel opzichten verouderd en geeft het niet meer dan een streefbeeld van de gewenste ruimtelijke ontwikkeling. Het is een beleidsdocument met inrichtingsvoorstellen, geen blauwdruk, en biedt ruimte voor een flexibele uitwerking op basis van nieuwe ontwikkelingen en inzichten. Zo wordt er minder natuur aangelegd dan oorspronkelijk was voorzien. Vanwege deze ‘verkleining van Meerstad’ blijft er meer landbouwgrond intact, in het bijzonder aan de oostelijke zijde van Meerstad (omgeving Hamweg te Harkstede). Door het gekozen tracé voor de natte verbindingszone in het gebied tussen de A7 en het Winschoterdiep aan de zuidelijke zijde van Meerstad wordt in deze zone landbouwgrond omgezet in natuur, maar in breder verband blijven er in vergelijking met eerdere plannen in totaal meer landbouwgronden binnen het gebied van Meerstad en Westerbroek over. De betogen falen.
3.3. Uit de stukken blijkt dat over de exacte breedte van de verbindingszone geen harde, bindende afspraken zijn gemaakt. De zone in het plan is soms breder dan 150 m, bijvoorbeeld ter plaatse van de agrarische gronden van [appellant sub 1], waar de zone ongeveer 300 m breed is, soms smaller dan 150 m, zoals het gedeelte van de zone dat ligt tussen de Scharmerplas en de A7. Ter zitting is toegelicht dat in de plantoelichting weliswaar per abuis een minimum afstand van 100 m staat vermeld, maar dat provinciale staten het beleidsuitgangspunt hanteren dat voor een robuuste ecologische verbindingszone gemiddeld minimaal 150 m nodig is. In het geval de EHS zeer smal wordt, is in het plan aangrenzend aan gronden die eigendom zijn van de provincie de EHS ruimer gedimensioneerd om gemiddeld op een breedte van minimaal 150 m uit te blijven komen. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk. Provinciale staten hebben naar het oordeel van de Afdeling ter plaatse van de gronden van [appellant sub 1] in redelijkheid toepassing kunnen geven aan dit beleid. Het betoog faalt.
3.4. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de gronden van [appellant sub 1] betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat provinciale staten bij de afweging van de belangen in redelijkheid hieraan een groter gewicht hadden moeten toekennen dan zij hebben gedaan. Het betoog faalt.
3.5. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.
Het beroep van Borgmeren B.V.
4. Het beroep van Borgmeren B.V. is gericht tegen de delen van het inpassingsplan die betrekking hebben op de gronden die bij haar in eigendom zijn, in het bijzonder het recreatiepark en de golfbaan, en de gronden die hieraan grenzen.
Borgmeren B.V. voert als bezwaar aan dat nog geen duidelijkheid bestaat over de inrichting van de zone tussen de Scharmerplas en de A7 en het hierop aansluitende deel van de zone dat grenst aan de bestaande pitch en putt-baan. Zij stelt dat er alleen een inrichtingsschets bestaat die ook volgens de plantoelichting nog nader moet worden uitgewerkt, in ieder geval wat betreft de lengte van de grondwal en de eventuele kap van bomen. Verlenging van de grondwal en handhaving van de bestaande bomen zijn volgens haar van belang om te voorkomen dat het groene uitzicht vanaf het recreatiepark in zuidelijke richting wordt aangetast en in het park geluidoverlast ontstaat vanwege het verkeer op de A7. Verder stelt zij dat het plan weliswaar in parkeerplaatsen voorziet, maar dat in het plan niet is verzekerd dat deze plaatsen daadwerkelijk worden aangelegd. Voorts voert zij aan dat het de bedoeling is de locatie voor de voorziene uitzichtheuvel op haar gronden te verplaatsen naar gronden van de provincie, maar de bij het plan behorende inrichtingsschets is hiermee volgens haar niet in overeenstemming gebracht. Voorts stelt Borgmeren B.V. dat niet is na te gaan of het plan financieel-economisch uitvoerbaar is. Op geen enkele wijze is inzichtelijk gemaakt dat voldoende rekening is gehouden met onder meer planschade, die zij zal lijden, en met de kosten voor de verwerving van haar gronden die voor de ecologische verbindingszone zijn bedoeld. Tot slot stelt Borgmeren B.V. dat het plan haar plannen om de huidige pitch en putt-baan van 9 holes uit te breiden tot een volwaardige 18-holes-golfbaan doorkruist en dat provinciale staten hier ten onrechte geen rekening mee hebben gehouden.
4.1. Provinciale staten stellen dat de inrichtingsschets die voor het realiseren van de ecologische verbindingszone is opgesteld en die in het plan is opgenomen, een beeld geeft van de inrichting die wordt beoogd. Deze schets is eerder aan Borgmeren B.V. voorgelegd en besproken met het gemeentebestuur van Slochteren. Voor het verlengen van de grondwal in de zone tussen de Scharmerplas en de A7 ten noorden van de waterschapssloot is onvoldoende ruimte beschikbaar. De beplanting langs de waterzijde van deze plas blijft zo veel mogelijk onveranderd, zodat het beeld vanaf recreatiepark de Borgmeren gelijk blijft. Verder stellen provinciale staten dat ten behoeve van de recreatieve functie van de Borgmeren in het plan een mogelijkheid is opgenomen om parkeerplaatsen aan te leggen aan de zuidoostelijke zijde van de Scharmerplas. Voorts ligt volgens provinciale staten de uitzichtheuvel op de hoek aan de zuidelijke zijde van de Scharmerplas binnen de grenzen van het plan. De uitzichtheuvel bevindt zich in het ontwerp van het plan op gronden van Borgmeren B.V., maar zal, gelet op de eigendomsverhoudingen, een plek krijgen in de aangrenzende verbindingszone als de primaire natuurfunctie dit toelaat. Voorts stellen provinciale staten dat indien blijkt dat er planschade ontstaat, deze zal worden vergoed voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven. Tot slot stammen de plannen van Borgmeren B.V. om de golfbaan uit te breiden volgens provinciale staten uit de periode 2007-2010. Zij wijzen erop dat deze nog steeds niet zijn uitgevoerd. De mogelijkheden voor uitbreiding van de golfbaan in de strook tussen de Scharmerplas en de A7 zijn ruimtelijk en planologisch beperkt.
4.2. In artikel 3, lid 3.1, van de planregels staat dat de voor "Natuur" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. behoud, herstel en/of ontwikkeling van de natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarden, waaronder mede begrepen:
- aanleg en instandhouding van een aaneengesloten ecologische verbinding van het Zuidlaardermeergebied tot Midden-Groningen;
(…);
b. sloten, beken en andere waterlopen;
c. waterhuishoudkundige doeleinden;
en daaraan ondergeschikt:
d. medegebruik voor agrarische activiteiten (cultuurgrond);
(…)
g. extensieve recreatie en educatief medegebruik;
met de daarbij behorende additionele voorzieningen waaronder parkeerplaatsen.
Ingevolge lid 3.5.1 is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren, te doen en te laten uitvoeren:
a. het ontgronden, afgraven, egaliseren, diepploegen en ophogen van gronden;
b. het aanbrengen van oppervlakteverhardingen, waaronder het aanleggen van verharde wegen en paden;
c. het aanleggen van voorzieningen ten behoeve van het recreatief en educatief medegebruik;
d. het aanleggen van drainage;
e. het aanleggen van ondergrondse of bovengrondse transport-, energie- en/of communicatieleidingen.
In lid 3.5.2 is bepaald dat het verbod als bedoeld in lid 3.5.1 niet van toepassing is op werken en werkzaamheden die:
a. het normale beheer betreffen;
b. betrekking hebben op de ontwikkeling, beheer of instandhouding van de doeleinden van de natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarden zoals bedoeld in lid 3.1, onder a;
c. in overeenstemming zijn met het in bijlage 1 opgenomen document Robuuste verbinding Westerbroek, DLG, 31 maart 2014;
d. reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van het plan;
e. mogen worden uitgevoerd krachtens een ten tijde van de inwerkingtreding van het plan reeds verleende omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden.
4.3. Het behoort tot de beleidsvrijheid van provinciale staten om de mate van gedetailleerdheid van een inpassingsplan te bepalen. In een inpassingsplan kunnen globale bestemmingen worden opgenomen die niet meer behoeven te worden uitgewerkt. Of een dergelijke bestemmingsregeling uit een oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar is, dient per geval aan de hand van de zich voordoende feiten en omstandigheden te worden beoordeeld.
De door Borgmeren B.V. bedoelde gronden die haar in eigendom toebehoren, hebben een omvang van 1,7 ha. Hiervan is een oppervlakte van 1,6 ha nodig voor de aanleg van de voorziene EHS. Uit de bij het plan behorende inrichtingsschets blijkt dat het de bedoeling is ter plaatse van dit perceel van Borgmeren B.V. een doorlopende waterverbinding aan te leggen. De situering van deze natte ecologische verbinding is vanwege de benodigde flexibiliteit niet exact vastgelegd, maar de inrichtingsschets laat een beeld van de beoogde situatie zien.
Uit het verweerschrift blijkt dat de inrichting inmiddels verder is uitgewerkt. Volgens deze nieuwe schets zullen voor het realiseren van de waterverbinding op enkele plaatsen bomen moeten worden gekapt. De kap kan echter beperkt blijven, omdat de meeste bomen zich op de landtong in de Scharmerplas en langs de oever van de plas bevinden, die niet nodig zijn voor de waterverbinding. Een groot deel van de huidige groenstructuur zal dan ook in tact blijven.
Uit de bij het plan behorende inrichtingsschets blijkt dat ten zuiden van de Scharmerplas, ook op gronden van Borgmeren B.V. tussen de plas en de A7, een grondwal zal worden aangelegd. Deze grondwal kan niet worden verlengd voorbij de bestaande watergang van het waterschap halverwege de Scharmerplas zonder afbreuk te doen aan de beoogde groenstructuur en de ecologische functie. Dit deel van de zone tussen de Scharmerplas en de A7 is slechts ongeveer 90 m breed. Er is niet voldoende ruimte om ter plaatse niet alleen een ecologische verbinding en een voetpad, maar ook nog een grondwal met aan weerszijden een talud aan te leggen, ook omdat de A7 hier hoger ligt dan het omliggende landschap.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat provinciale staten het kappen van bomen op bepaalde plaatsen en het niet verlengen van de grondwal, zoals voorzien in de inrichtingsschets die deel uitmaakt van het inpassingsplan, uit ruimtelijk oogpunt in redelijkheid aanvaardbaar hebben kunnen achten. Naar het oordeel van de Afdeling hoefden provinciale staten geen doorslaggevende betekenis toe te kennen aan het belang van Borgmeren B.V. om de bestaande bomen bij de Scharmerplas te handhaven en de voorziene grondwal te verlengen om geluidoverlast voor het recreatiepark vanwege het verkeer op de A7 te voorkomen. Het betoog faalt.
4.4. Het plan biedt de mogelijkheid binnen het plandeel met de bestemming "Verkeer" dat ziet op de gronden die aan de zuidoostelijke zijde van de Scharmerplas liggen, parkeervoorzieningen aan te leggen die kunnen worden ontsloten vanaf de Hoofdweg. Deze mogelijkheid is in het plan opgenomen ten behoeve van de recreatieve functie van de Borgmeren, omdat de huidige parkeergelegenheid bij de hoofdgebouwen van het recreatiepark volgens Borgmeren B.V. onvoldoende capaciteit heeft. Naar het oordeel van de Afdeling behoefden provinciale staten in het plan geen regeling op te nemen waarin wordt zekergesteld dat bedoelde parkeerplaatsen voor de bereikbaarheid van de recreatieve voorzieningen van Borgmeren B.V. worden aangelegd. Provinciale staten hebben hierbij in aanmerking mogen nemen dat het bestemmingsplan dat betrekking heeft op de recreatieve voorzieningen van Borgmeren B.V. de mogelijkheid biedt binnen de bestemmingen "Recreatie - Dagrecreatie" en "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 2" parkeervoorzieningen te treffen. Het betoog faalt.
4.5. Op de inrichtingsschets die deel uitmaakt van het document Robuuste verbinding Westerbroek, DLG, van 31 maart 2014, waarnaar in artikel 3, lid 3.5.2, onder c, van de planregels wordt verwezen, is voorzien in een uitzichtheuvel die wordt aangelegd in de zuidoostelijke hoek van de Scharmerplas. Deze grond is eigendom van Borgmeren B.V.. Anders dan provinciale staten onder andere in hun Zienswijzennota hebben gesteld, ligt deze uitzichtheuvel niet in het plangebied van het inpassingsplan. Dit betekent dat het voorliggende plan geen uitzichtheuvel op deze locatie mogelijk maakt. De uitzichtheuvel die is opgenomen in de nieuwe, in 4.3 genoemde inrichtingsschets ligt wel in het gebied van het inpassingsplan. Een uitzichtheuvel op deze locatie op gronden van de provincie is echter niet in overeenstemming met de inrichtingsschets in het genoemde document Robuuste verbinding Westerbroek. Dit betekent dat realisering van een uitzichtheuvel op deze locatie uitsluitend mogelijk is als hiervoor een vergunning als bedoeld in artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels wordt verleend. Het aanleggen van een uitzichtheuvel op deze plaats is niet uitgezonderd van de vergunningplicht.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen Borgmeren B.V. heeft aangevoerd geen aanleiding het plan in zoverre te vernietigen. Het betoog faalt.
4.6. Uit de stukken blijkt dat Borgmeren B.V. ter plaatse een pitch en putt-baan van 9 holes exploiteert. Haar plannen om deze golfbaan uit te breiden tot een volwaardige 18-holes-golfbaan dateren uit de periode 2007-2010. Aan deze plannen is tot op heden geen uitvoering gegeven. Het perceel, dat een oppervlakte heeft van ongeveer 1,7 ha, is hiervoor ook te klein. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat - daargelaten de vraag of de plannen van Borgmeren B.V. voldoende concreet zijn en tijdig kenbaar zijn gemaakt aan het provinciebestuur - provinciale staten bij afweging van de betrokken belangen aan dit belang in redelijkheid geen overwegende betekenis hoefden toe te kennen. Het betoog faalt.
4.7. In het kader van een beroep tegen een inpassingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat provinciale staten op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. Naar het oordeel van de Afdeling heeft Borgmeren B.V. niet aannemelijk gemaakt dat het plan in financieel-economisch opzicht niet uitvoerbaar zou zijn. In dit verband is van belang dat provinciale staten bij het bepalen van de financiële uitvoerbaarheid van het inpassingsplan niet op voorhand dekking hoeven te hebben voor kosten die voortvloeien uit een onzekere uitkomst van een eventuele onteigeningsprocedure.
4.8. Gelet op het voorgaande is het beroep van Borgmeren B.V. ongegrond.
Proceskosten
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].C. van Sloten, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Kooijman
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2016
177