ECLI:NL:RVS:2016:2517
Raad van State — Uitspraak 


201505080/1/A1.
Datum uitspraak: 21 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zeewolde,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 mei 2015 in zaak nr. 14/7750 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde.
Procesverloop
Bij besluit van 25 maart 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per maand met een maximum van € 25.000,00 gelast om vóór 1 oktober 2014 de permanente bewoning van de woning aan de [locatie 1] te Zeewolde (hierna: de woning) te doen (of te laten) beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 12 november 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 29 mei 2015 heeft het college besloten tot invordering van dwangsommen ter hoogte van € 25.000,00.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2016, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. S. van Sintmaartensdijk-Patijn en mr. T. van Zoonen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De woning is een recreatiewoning op het recreatiepark Flevo-Natuur. De woning is in eigendom van een familielid van [appellant]. [appellant] is het er niet mee eens dat het college hem heeft gelast om de permanente bewoning van de woning te beëindigen. Volgens [appellant] is hij door toedoen van het college aangewezen op de bewoning van een recreatiewoning.
2. Vast staat dat [appellant] de woning in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" gebruikt voor permanente bewoning, zodat het college bevoegd was ter zake handhavend op te treden.
3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van die bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Volgens [appellant] heeft het college misbruik gemaakt van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden, althans moet handhavend optreden in dit geval onevenredig worden geacht. Hij voert in dat verband aan dat het college er, door hem in de periode van 2000 tot 2002 ten onrechte verschillende keren een bijstandsuitkering te onthouden, voor verantwoordelijk is dat hij destijds een huurachterstand heeft opgelopen, waarna zijn huurwoning aan de [locatie 2] te Zeewolde op 14 februari 2001 is ontruimd en hij dakloos is geworden. Volgens [appellant] heeft het college met een tijdens een mediation-gesprek op 21 juni 2002 aan hem gedaan aanbod om zijn bijstandsuitkering vanaf augustus 2000 betaalbaar te stellen, ook erkend verantwoordelijk te zijn voor zijn financiële situatie en woonsituatie. Dit staat er aan in de weg dat nu tot handhavend optreden wegens het permanent bewonen van de woning wordt overgegaan, aldus [appellant]. [appellant] stelt verder dat hij door het handhavend optreden opnieuw dakloos zal worden. Ook voert hij aan dat hij voor een persoonlijke gedoogverklaring in aanmerking hoort te komen, zo nodig in afwijking van hetgeen hierover is geregeld in de door het college vastgestelde "Regeling Flevonatuur, beëindiging permanente bewoning van recreatieverblijven" (hierna: de Regeling).
4.1. Het college heeft zijn bevoegdheid tot handhavend optreden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woning niet misbruikt, nu het die bevoegdheid voor geen ander doel heeft aangewend dan voor het beëindigen van dat gebruik. De door [appellant] gestelde omstandigheden in de periode van 2000 tot en met 2002 leiden evenmin tot het oordeel dat handhavend optreden onevenredig moet worden geacht. Deze omstandigheden hebben zich dermate lang geleden voorgedaan dat ze reeds daarom voor het college geen reden hoefden te zijn om van handhavend optreden tegen de illegale bewoning van de woning door [appellant] op te treden. Overigens houdt, anders dan [appellant] veronderstelt, het door het college tijdens het mediation-gesprek op 21 juni 2002 gedane aanbod geen erkenning van het college in dat het verantwoordelijk is voor zijn financiële situatie en woonsituatie.
4.2. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het voor hem onmogelijk is elders woonruimte te vinden. Reeds hierom leidt zijn stelling dat hij opnieuw dakloos zal worden niet tot het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
4.3. In de Regeling is uiteengezet wanneer een persoonlijke gedoogverklaring voor het permanent bewonen van een recreatiewoning op het recreatiepark Flevo-Natuur wordt afgegeven. Het moet gaan om bewoners die voor 26 augustus 2003 (en na 1 januari 1988) op het park zijn gaan wonen. Vast staat dat [appellant] niet aan deze voorwaarde voldoet, omdat hij pas later naar recreatiepark Flevo-Natuur is verhuisd. Zijn betoog komt erop neer dat, omdat hij op 26 augustus 2003 wel reeds een recreatieverblijf bewoonde, zij het op een andere locatie binnen Zeewolde, te weten camping De Distel, en het college verhuizing van mensen met een persoonlijke gedoogverklaring binnen recreatiepark Flevo-Natuur toestaat, hij ook in aanmerking hoort te komen voor een persoonlijke gedoogverklaring voor het permanent bewonen van een recreatiewoning op het park. Dit betoog gaat echter voorbij aan het bijzondere karakter van de Regeling, waaraan het college in redelijkheid heeft kunnen vasthouden. Zoals blijkt uit de Regeling is in 2003 voor recreatiepark Flevo-Natuur een speciale regeling getroffen, omdat op dit park toen reeds lange tijd sprake was van permanente bewoning waartegen het college niet had opgetreden. Daarbij is er uitdrukkelijk voor gekozen alleen personen die reeds voor 26 augustus 2003 op het park waren komen wonen in aanmerking te laten komen voor een persoonlijke gedoogverklaring, omdat vanaf die datum, met de publicatie van het nieuwe gemeentelijke handhavingsbeleid met betrekking tot permanente bewoning van recreatiewoningen, voor iedereen duidelijk was dat voortaan tegen die permanente bewoning zou worden opgetreden. Personen die na 26 augustus 2013 op het park zijn komen wonen, mochten er derhalve niet van uitgaan dat tegen die bewoning niet zou worden opgetreden.
4.4. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank in hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bij het besluit van 25 maart 2014 gestelde begunstigingstermijn tot 1 oktober 2014 te kort is. Volgens hem volgt uit het "Gemeenschappelijk Kader Flevoland 2013" (hierna: het Gemeenschappelijk Kader), dat in de gemeente Zeewolde in handhavingszaken als uitgangspunt geldt, dat bij een overtreding bestaande uit het permanent bewonen van een recreatieverblijf een begunstigingstermijn van 24 maanden moet worden geboden. De bij het besluit van 25 maart 2014 geboden begunstigingstermijn is volgens [appellant] bovendien niet in overeenstemming met de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2492, waarin een begunstigingstermijn van 1 jaar redelijk is geacht.
5.1. Hetgeen [appellant] aanvoert over het Gemeenschappelijk Kader leidt niet tot het oordeel dat de gestelde begunstigingstermijn te kort is. Op pagina 24 van het Gemeenschappelijk Kader is vermeld dat waar het lokale bevoegde gezag eigen beleid heeft vastgesteld, dit prevaleert. In de gemeente Zeewolde geldt met betrekking tot permanente bewoning van recreatieverblijven eigen handhavingsbeleid, neergelegd in de "Notitie permanente bewoning van recreatieverblijven". Daaruit volgt dat vanaf het moment van het opleggen van een last tot beëindiging van de permanente bewoning een begunstigingstermijn van een half jaar wordt geboden. De bij het besluit van 25 maart 2014 gestelde begunstigingstermijn is hiermee in overeenstemming.
De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2015 kan [appellant] evenmin baten. De Afdeling heeft in die uitspraak, over de permanente bewoning van recreatiewoningen op het recreatiepark "Parc Patersven" te Zundert, geoordeeld dat de rechtbank ten onrechte zelf voorziend een begunstigingstermijn van 6 maanden in plaats van 1 jaar had gesteld. De in die uitspraak aan de orde zijnde lasten onder dwangsom waren echter opgelegd in het kader van een grootschalige handhavingsactie op het recreatiepark en aan het oordeel dat een begunstigingstermijn van 1 jaar redelijk was, heeft de Afdeling ten grondslag gelegd dat het er voor moest worden gehouden dat ten tijde van de uitspraak van de rechtbank nog altijd zeer veel bewoners, bij een ongunstige woningmarkt, gelijktijdig moesten voorzien in vervangende woonruimte. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij in een vergelijkbare situatie verkeert.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
De invorderingsbeschikking van 29 mei 2015
7. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
8. [appellant] betoogt dat het college hem ten onrechte niet voorafgaand aan het nemen van de invorderingsbeschikking in de gelegenheid heeft gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. Volgens hem heeft het college daarvan niet op grond van artikel 4:12, eerste lid, van de Awb kunnen afzien, omdat een invorderingsbeschikking geen zuiver financiële beschikking is. Daarbij is volgens [appellant] van belang dat een invorderingsbeschikking ook feiten en bewijs dient te vermelden waaruit blijkt dat de overtreding niet ongedaan is gemaakt en dient te vermelden of er op grond van bijzondere omstandigheden aanleiding bestaat om van invordering af te zien.
8.1. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen, indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
Ingevolge artikel 4:12, eerste lid, kan het bestuursorgaan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak indien:
a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld, en
b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
8.2. Zoals de Afdeling eerder, bijvoorbeeld in de uitspraak van 11 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP4726, heeft overwogen, is een invorderingsbeschikking een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting als bedoeld in artikel 4:12, eerste lid, van de Awb. Hetgeen [appellant] aanvoert geeft geen reden hier thans anders over te oordelen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college toepassing van artikel 4:8 van de Awb niet achterwege heeft kunnen laten.
Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt dat aan de invorderingsbeschikking geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt als bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8183, aangezien van de controlebezoeken waarvan in de invorderingsbeschikking melding wordt gemaakt geen rapporten zijn overgelegd.
9.1. In de invorderingsbeschikking is vermeld dat op grond van administratief onderzoek, 15 feitelijke controles die zijn gehouden bij de recreatiewoning in de periode tussen 1 december 2014 en april 2015 en het feit dat [appellant] nog steeds op het adres van de recreatiewoning ingeschreven staat in de Basisregistratie personen is geconstateerd dat [appellant] in de maanden december 2014 tot en met april 2015 de last heeft overtreden, zodat dwangsommen zijn verbeurd tot een bedrag van € 25.000,00.
Dat van de in de invorderingsbeschikking genoemde controles geen rapporten zijn overgelegd, leidt niet tot het oordeel dat de invorderingsbeschikking niet in stand kan blijven. Ook zonder die rapporten staat vast dat [appellant] de last heeft overtreden en ten tijde van het nemen van de invorderingsbeschikking het maximale bedrag van € 25.000,00 had verbeurd. [appellant] heeft namelijk niet bestreden dat hij de permanente bewoning van de recreatiewoning niet heeft beëindigd. Ter zitting heeft hij bevestigd dat hij nog steeds in de woning woont.
Het betoog faalt.
10. Het beroep tegen het besluit van 29 mei 2015 is ongegrond.
Proceskosten
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 29 mei 2015 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Grinsven
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2016
462-757.