ECLI:NL:RBNHO:2016:7206
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 16/1097
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 augustus 2016  in de zaak tussen
Stichting Herstel Inheems Duin, te Amstelveen, eiseres
(gemachtigde: mr. J.E. Dijk),
en
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland
, verweerder
(gemachtigde: mr. H.A. Schoordijk ).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland
, te Haarlem.
Procesverloop
Bij besluit van 9 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de derde-partij een ontheffing verleend op grond van artikel 68 van de Flora- en faunawet (Ffw) en artikel 4 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Bbsd) voor – kort gezegd – het doden van damherten in de Amsterdamse Waterleidingduinen (AWD) en het Nationaal Park Zuid-Kennemerland (NPZK).
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juli 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2] . Namens de terreinbeheerders zijn verschenen mevrouw [naam 3] , mevrouw [naam 4] , de heer [naam 5] , de heer [naam 6] , allen werkzaam bij Waternet, en mevrouw [naam 7] , werkzaam bij de N.V. PWN Waterleidingbedrijf Noord-Holland (PWN). De derde-partij is vertegenwoordigd door
[naam 8] .
Het beroep is ter zitting gezamenlijk behandeld met de beroepen met zaaknummers HAA 16/558 en HAA 16/1089.
Overwegingen
1
De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten.
1.1.
Het bestuur van de Faunabeheereenheid Noord-Holland en het bestuur van de Faunabeheereenheid Zuid-Holland hebben gezamenlijk het Faunabeheerplan damherten in het Noord- en Zuid-Hollandse Duingebied 2016-2020 (hierna: het FBP) vastgesteld en ter goedkeuring aan verweerder voorgelegd. Verweerder heeft daarop het Faunafonds om advies verzocht. Op 30 oktober 2015 heeft het Faunafonds een positief advies uitgebracht. Verweerder heeft het FBP op 17 november 2015 goedgekeurd.
1.2.
Bij brief van 2 november 2015, ingekomen op 6 november 2015, heeft de derde-partij verweerder verzocht om ontheffing van een aantal verboden in de Ffw en het Bbsd teneinde het middels afschot bereiken van een beperktere omvang van de populatie damherten binnen het voor hen in het FBP gedefinieerde leefgebied. De ontheffing wordt gevraagd in het belang van de verkeersveiligheid, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, ter voorkoming van schade aan flora en fauna, ter voorkoming en bestrijding van onnodig lijden van ziekte of gebrekkige damherten en ter regulering van de populatieomvang. Aan het verzoek om ontheffing is voornoemd FBP ten grondslag gelegd. Volgens het FBP was het aantal damherten in het deelgebied NPZK (binnen en buiten leefgebied) in 2015 minimaal 734 stuks, in het deelgebied de AWD betrof dit minimaal 3031. De streefstand in de deelgebieden is 200 respectievelijk 800 damherten.
1.3.
Op 25 november 2015 heeft verweerder een ontwerpbesluit genomen waarin het ontheffingsverzoek onder voorwaarden is ingewilligd op grond van artikel 68, eerste lid, onder a, d en e, Ffw, bezien in samenhang met artikel 4, onder e, Bbsd. Tegen dit besluit heeft onder meer eiseres een zienswijze ingediend. In de nota van beantwoording zienswijzen ontwerp besluit en beheer damherten in leefgebied Noord-Holland
nr. 717840/758237 (nota van beantwoording) heeft verweerder op de zienswijzen gereageerd en daarin aanleiding gezien het ontwerpbesluit op enkele punten te wijzigen.
1.4.	In het bestreden besluit heeft verweerder ontheffing verleend voor het doden van damherten met gebruikmaking van geweren met geluiddempers en de inzet van honden, niet zijnde lange honden, in de AWD en het NPZK. De ontheffing, die is verleend voor de periode vanaf de inwerkingtreding van het besluit tot het einde van de duur van het FBP, geldt tot de verzochte ondergrens is bereikt van 800 damherten in de AWD en 200 damherten in het NPZK. Aan dit besluit heeft verweerder - onder verwijzing naar het FBP - ten grondslag gelegd dat als gevolg van de groeiende populatie damherten in de AWD en het NPZK aanzienlijke schade is en zal ontstaan aan de flora en fauna ter plaatse en dat vanwege aanrijdingen met damherten de openbare veiligheid, te weten de verkeersveiligheid, in geding is. Daarom is volgens verweerder beheer van de populatie damherten noodzakelijk. Nu is aangetoond dat sprake is van een schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied, kan ook ontheffing worden verleend met het oog op het reguleren van de populatieomvang. Uit het FBP en de reeds uitgevoerde maatregelen blijkt dat er geen andere bevredigende oplossingen voorhanden zijn om de schade aan flora en fauna te beperken en de verkeersveiligheid te vergroten. Voorts zal de gunstige staat van instandhouding van het damhert door de verlening van de ontheffing niet in gevaar komen.
2. Op grond van artikel 68, eerste lid, Ffw kunnen gedeputeerde staten, voor zover hier relevant, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74:
(a) in het belang van de openbare veiligheid; (…)
(d) ter voorkoming van schade aan flora en fauna; of
(e) met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
Op grond van het vierde lid wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
Als andere belangen in de zin van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder e, Ffw, voor zover hier relevant, zijn krachtens artikel 4, eerste lid, onder e, Bbsd aangewezen het reguleren van de populatieomvang van dieren, behorende tot de diersoorten edelhert, ree, damhert of wild zwijn, met dien verstande dat vanwege dit belang slechts ontheffing kan worden verleend indien de aanleiding is gelegen in de schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied of de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden.
3.
Eiseres stelt dat in het bestreden besluit ten onrechte een ondergrens van 800 damherten in de AWD en 200 damherten in het NPZK is opgenomen.
3.1.
Daartoe voert eiseres allereerst - samengevat - aan dat in de aanvraag niet is verzocht om ontheffing te verlenen tot voornoemde aantallen. Ook het FBP noemt het aantal van 1000 dieren niet als absolute ondergrens. In de tabel op pagina 53 van het FBP wordt een streefstand van 600-800 dieren in de AWD genoemd, aldus een lagere stand dan het aantal van 1000 waarop de ontheffing ziet. De aantallen worden als streefcijfer genoemd, wat betekent dat ruimte bestaat om een lagere ondergrens op te nemen.
3.2.
Verweerder stelt zich - samengevat - op het standpunt dat niet meer ontheven kan worden dan is aangevraagd. In de aanvraag wordt een streefstand van 800 damherten voor de AWD en 200 damherten voor het NPZK genoemd. In het ontwerpbesluit werd nog de gewenste streefstand overgenomen zoals die in het FBP staat vermeld, namelijk 800 tot 1000 damherten in het totale leefgebied. Omdat dit onduidelijkheid schiep, is verweerder in het bestreden besluit - conform de aanvraag - uitgegaan van een streefstand van 1000 damherten in het totale leefgebied. Verweerder heeft beoordeeld of voor dat aantal een voldoende onderbouwing is gegeven, wat het geval is. Daarbij is van belang dat het niet aan verweerder zelf is om een gewenste streefstand te bepalen.
3.3.
De rechtbank overweegt dat de door de derde-partij ingediende aanvraag uitgangspunt is in de beoordeling van verweerder of, en zo ja, voor welk aantal damherten een ontheffing kan worden verleend. Het is derhalve niet, zoals eiseres meent, aan verweerder om eigenstandig een streefstand vast te stellen. Vast staat dat in de aanvraag een streefstand van 800 damherten voor de AWD en 200 damherten voor het NPZK staat vermeld, aldus 1000 damherten voor het totale leefgebied. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat beoordeeld dient te worden of voor dat aantal een genoegzame onderbouwing is gegeven. Dat het hier om een streefstand gaat en niet om een  absolute ondergrens, leidt niet tot een ander oordeel. Uit het FBP volgt immers dat beoogd wordt met het voorgestelde beheer die eindstand in 2021 te behalen. De beroepsgrond faalt.
3.4.
Verder voert eiseres daartoe - samengevat en zoals ter zitting toegelicht - aan dat de streefstand van 1000 damherten in totaal onvoldoende is gemotiveerd, omdat daarmee het belang van het voorkomen van schade aan flora en fauna niet wordt gediend. Verweerder heeft bij het verlenen van de ontheffing geen objectieve keuze gemaakt, maar allerlei belangen afgewogen en ten onrechte veel waarde gehecht aan de maatschappelijke onrust die bestaat. Met de voorgestane streefstand wordt de draagkracht van het gebied immers overschreden wat ertoe leidt dat - als gevolg van de te grote begrazingsdruk door damherten - essentiële soorten in het gebied verdwijnen. Dat heeft een direct negatief effect op de kwaliteit en kwantiteit van in het gebied voorkomende habitattypen. Zo komen bijvoorbeeld veel plantensoorten niet meer tot bloei en verdwijnen uit het gebied, wat leidt tot een afname van kleine zoogdieren en soorten die van nectar afhankelijk zijn. Ook zijn negatieve gevolgen op onder meer kruid en bostypen waarneembaar. Verdergaande reductie is volgens eiseres nodig, want zelfs toen een minder grote populatie dieren in het gebied aanwezig was vond al een onacceptabele aantasting van natuurwaarden plaats, zo blijkt uit het rapport “Damherten in de Amsterdamse Waterleidingduinen” van het OBN-Deskundigenteam Duin- en Kustlandschap uit mei 2013 -. Voor een natuurlijk, goed functionerend ecosysteem dient sprake te zijn van een zeer lage dichtheid damherten, te weten een populatie van 78 damherten in de AWD en 88 exemplaren in NPZK. Eerst dan is volgens eiseres sprake van een levensvatbare populatie damherten die ook de gunstige staat van instandhouding van soorten en habitattypen verzekert. Dit volgt volgens eiseres uit het geheel van de volgende stukken in onderlinge samenhang bezien:
- de literatuurstudie van W.J. Ripple en R.L. Beschta, “Large predators limit herbivore densities in northern forest ecosystems”, waarbij is verwezen naar de website http://ir.library.oegonstate.edu/xmlui/bitstream/handle/1957/28411/Large%20Predators%202-12%20firgures%20interleaved.pdf., van 2012;
- de Ecosysteemvisie Bos, “Natuur in bossen”, met name paragraaf 4.6.2., gepubliceerd in het rapport IKC Natuurbeheer nr. 14;
- de bijdrage van P. Jansen en M. van Benthum, “Natuurbehoud, Biodiversiteit als beheerdoel, Praktisch bosbeheer”, p. 163-165, vermeld in het boek Bosbeheer en biodiversiteit;
- het artikel van J. Leidekker, “Laten we ophouden met te praten over zelfregulerende systemen”, gepubliceerd in het tijdschrift De Nederlandse Jager, nr. 9/2013;
- het artikel van R.M.A. Gill en G. Morgan, “The effects of varying deer density on natural regeneration in woodlands in lowland Britain”, te vinden op http://forestry.oxfordjournals. Org/by guest on December 6, 2015;
- het beleidsdocument Vereniging Het Edelhert, “Standpunt van de Vereniging Het Edelhert ten aanzien van beheer van edel- en damherten in Nederland”, p. 6, van februari 2010; en
- het artikel dr. J. Mourik, “Bloemplanten en dagvlinders in de verdrukking door toename van Damherten in de Amsterdamse Waterleidingduinen”, in tijdschrift De Levende Natuur, juli 2015.
3.5.
Verweerder stelt zich op het standpunt - samengevat en zoals ter zitting toegelicht - dat de streefstand van 1000 dieren voor het gehele leefgebied in Zuid-Kennemerland door de faunabeheereenheden beredeneerd is gekozen op grond van de daarvoor benodigde kennis van de ecologie en de flora en fauna op de terreinen. De aantallen die worden genoemd in de literatuur, studies en door eiseres overgelegde stukken moeten volgens verweerder in perspectief en als uitersten worden gezien, waarbij onderscheid moet worden gemaakt naar onder meer het soort gebied en de voedselrijkheid daarvan. Een exact aantal damherten dat gegeven de huidige beheervisie gewenst is, valt uit de stukken niet op te maken en vereist het maken van afwegingen. Daarbij is de maatschappelijke onrust die rondom dit onderwerp bestaat wel in acht genomen, maar deze is niet bij de afweging van belangen betrokken en heeft niet aan het verlenen van de gevraagde ontheffing in de weg gestaan. Gekeken is naar de situatie waarin herstel en behoud van flora en fauna kan plaatsvinden, waarbij is meegewogen dat damherten door hun specifieke begrazingsgedrag ook een positief effect hebben op de ontwikkeling van vegetatietypen en bijbehorende typische fauna. In dit geval is gebruik gemaakt van de best beschikbare informatie over terreingebruik en verspreiding van damherten bij verschillende vegetatiesystemen, waaronder klassieke Duitse literatuur, een Duitse studie en een rapport van Alterra. Daarbij is gekeken naar een stand waarbij geen concurrentie om voedsel zal zijn en dieren veel minder geneigd zullen zijn naar de omgeving te trekken. Daarnaast is een parallel getrokken met de stand van de populatie waarbij nog geen meetbare schade optrad. Voor deelgebied NPZK ligt de streefstand op 200 dieren, wat de stand rond het jaar 2010 was. Toen verliet een beperkt aantal damherten het leefgebied waardoor slechts enkele aanrijdingen plaatsvonden, geen zichtbare negatieve effecten op de ecologie ontstonden en de bezoeker de mogelijkheid had om een damhert te ontmoeten. Deze streefstand ligt lager dan die binnen de AWD vanwege het beleid van het NPZK om geen rasters te plaatsen. Voor de AWD ligt de streefstand op een totaal van 800 dieren, de stand rond de jaren 2006-2008, waarbij de schade en overlast acceptabel was (binnen en buiten het leefgebied) en een evenwicht bestond tussen de recreatieve waarde genieten van wild en de biodiversiteit. Deze factoren in onderlinge samenhang bezien hebben geleid tot een minimumpopulatie waarbij én het duurzaam voortbestaan van de damhertenpopulatie niet in gevaar komt en tevens sprake kan zijn van herstel van de flora en fauna in het gebied. Het terugbrengen van het aantal damherten naar de door eiseres voorgestane stand is - ook met het oog op de Natura 2000 instandhoudingsdoelstellingen - onnodig en ongewenst.
3.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij de vaststelling van de streefstanden als uitgangspunten mogen hanteren de schadehistorie in samenhang met de populatieontwikkeling en - onder verwijzing naar de genoemde stukken - (een inschatting van) de maximale draagkracht van het gebied, waarbij voor de in de ontheffing opgenomen aantallen damherten in beide natuurgebieden voldoende voedsel is te vinden zonder dat schade aan flora en fauna ontstaat en zonder dat de dieren hoeven uit te wijken naar andere gebieden. Op basis van die historische gegevens en de stukken die in het FBP worden genoemd, heeft verweerder - mede gelet op de toelichting ter zitting dat de verschillende studies, literatuur en onderzoeken diverse aspecten belichten die voor het bepalen van de standen relevant zijn, dat het vaststellen van die standen het maken van afwegingen vereist en dat de uitersten in ogenschouw zijn genomen en het midden is gezocht, voldoende aannemelijk gemaakt en genoegzaam gemotiveerd dat het noodzakelijk is om het aantal damherten terug te brengen tot de in de ontheffing opgenomen streefstanden, en dat  verdergaand ingrijpen niet nodig en gewenst is. Eiseres baseert haar standpunt dat aanzienlijk lagere streefstanden hadden moeten worden gehanteerd voornamelijk op een Amerikaanse literatuurstudie van Ripple en Beschta die niet is overgelegd en die niet middels de verwijzing te vinden is. Ook voor de overige door eiseres overgelegde stukken geldt - bezien in het licht van het voorgaande en gegeven de summiere toelichting daarop van eiseres ter zitting - dat daaruit niet volgt dat verweerder niet in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen voor het doden van damherten tot de gewenste streefstand van 1000 dieren voor het gehele leefgebied in Zuid-Kennemerland. De beroepsgrond faalt eveneens.
4.	Gelet op al het voorgaande is het beroep ongegrond.
5
Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, mr. E.G. van Roest en mr. M.M. Vollebregt-Kuipers, leden, in aanwezigheid van mr. R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 augustus 2016.
griffier							rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.