ECLI:NL:RVS:2016:1456
Raad van State — Uitspraak 


201506071/1/A3.
Datum uitspraak: 1 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Leiden,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 juni 2015 in zaak nr. 15/451 in het geding tussen:
[wederpartij] te Leiden
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2014 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 25 augustus 2014 heeft het college dit besluit gedeeltelijk herzien.
Bij besluit van 11 december 2014 heeft het college het door [wederpartij] gemaakte bezwaar gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 juni 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, voor zover daarbij is geweigerd documenten openbaar te maken die zien op de punten e1, e2, f, g, h, j en k als bedoeld in het Wob-verzoek, bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit voor het overige in stand blijven en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van dat besluit, voor zover vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 2 september 2015 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist.
[wederpartij] heeft een verweerschrift en gronden tegen dat besluit ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lever, advocaat [NAAM], en G.N. Wilkerson, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. H. van Drunen, werkzaam bij de stichting Stichting Argus, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij brief van 26 maart 2014 heeft [wederpartij] het college verzocht alle documenten te openbaren en naar haar toe te zenden die - voor zover thans nog van belang - gaan over of betrekking hebben op:
e1. het werken met behoud van uitkering, het leveren van een tegenprestatie voor een bijstandsuitkering, participatieplaatsen, participatiebanen en opstapbanen bij gemeentelijke instellingen;
e2. het werken met behoud van uitkering, het leveren van een tegenprestatie voor een bijstandsuitkering, participatieplaatsen, participatiebanen en opstapbanen bij particuliere ondernemingen, instellingen en organisaties;
f. overleg, onderhandeling en acquisitie met particuliere ondernemingen, instellingen en organisaties met betrekking tot de plaatsing van mensen uit het Leidse Wet werk en bijstand (hierna: Wwb) bestand in een participatieplaats, participatiebaan of opstapbaan;
g. het plaatsen van bijstandsgerechtigden in een participatiebaan, participatieplaats, opstapbaan of ander traject, of onderhandeling en acquisitie over plaatsing bij verschillende ondernemingen, organisaties en (gemeentelijke) instellingen;
j. het aantal beëindigingen van participatiebanen, participatieplaatsen en opstapbanen per jaar in de jaren 2011, 2012 en 2013, waaronder ook documenten waarin de reden van de beëindiging verder wordt gespecificeerd;
k. het aantal mensen dat na beëindiging van de participatieplaats of participatiebaan in de Wwb blijft en het aantal mensen dat na beëindiging van de opstapbaan weer in de Wwb instroomt.
Bij het besluit van 25 augustus 2014 heeft het college het besluit van 10 april 2014 op het verzoek van [wederpartij] gedeeltelijk herzien. Het college heeft gesteld dat de door [wederpartij] gevraagde informatie grotendeels openbaar is in de vorm van jaarrekeningen, programmabegrotingen en bestuursrapportages, die zijn terug te vinden op de gemeentelijke website. Voorts heeft het college per bepaalde, in het Wob-verzoek vermelde punten het volgende opgemerkt.
e1. en e2. De gemeente geeft nog geen uitvoering aan het beginsel ‘tegenprestatie’ voor een bijstandsuitkering. ‘Opstapbanen’ worden niet afzonderlijk bijgehouden, alleen als totaalcijfer. In Leiden zijn geen participatiebanen. De overige gevraagde informatie is niet neergelegd in documenten. Er bestaat geen verplichting overzichten te concipiëren.
f. De uitwerking van de opstapsubsidie is al openbaar in de vorm van de aangepaste subsidieregeling en is terug te vinden op www.overheid.nl. Openbare informatie behoeft niet nogmaals te worden verstrekt. De overige informatie kan op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob niet worden geleverd. Er kan namelijk geen informatie worden verstrekt die te relateren is aan individuen of rechtspersonen teneinde de persoonlijke levenssfeer te eerbiedigen en benadeling te voorkomen.
g. De gemeente doet inderdaad zaken met de door [wederpartij] genoemde ondernemingen, organisaties en (gemeentelijke) instellingen, maar houdt niet bij welke klant op welke plaats bij welke onderneming wordt geplaatst. Deze informatie is dus niet leverbaar. Zou de informatie wel beschikbaar zijn, dan zou deze niet kunnen worden verstrekt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. De totaalcijfers betreffende participatieplaatsen over de jaren 2011 tot en met 2013 worden wel verstrekt. Participatieplaatsen worden alleen gerealiseerd in de non-profitsector. De gemeente kent geen participatiebanen.
j. en k. Deze informatie wordt niet op klantniveau bijgehouden en kan dus niet worden verstrekt. De totaalcijfers betreffende participatieplaatsen en opstapbanen over de jaren 2011 tot en met 2013 worden wel verstrekt.
Bij e-mailbericht van 12 november 2014 heeft het college alsnog twee bijlagen vallend onder de informatie als bedoeld bij de punten f en g verstrekt.
Bij het besluit van 11 december 2014 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voldoende is gemotiveerd waarom bepaalde informatie niet wordt verstrekt. Voor het overige heeft het de gevraagde informatie waarover het beschikt openbaar gemaakt, aldus het college.
2. De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, overwogen dat het college bij de besluiten van 10 april en 25 augustus 2014 gedeeltelijk heeft voldaan aan het Wob-verzoek wat betreft het gevraagde onder de punten e1 en e2. Het college heeft verklaard dat de gevraagde informatie niet in een lijst is opgenomen, doch dat deze besloten ligt in ruim honderd individuele bijstandsdossiers en dat het hem dagen zal kosten al deze dossiers door te bladeren om de gevraagde informatie te vinden. Nu het college heeft erkend dat een gedeelte van de gevraagde informatie aanwezig is in individuele dossiers van bijstandsgerechtigden, kan het door het college in het besluit van 11 december 2014 ingenomen standpunt dat het niet over meer documenten beschikt dan die reeds openbaar zijn gemaakt, geen stand houden. Tijdsbelasting kan immers geen grond zijn om openbaarmaking van informatie te weigeren. Het beroep van het college op de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1376, kan niet slagen, nu het college heeft erkend dat de gevraagde informatie aanwezig is, zodat zijn eerdere stelling dat bij onderzoek de gevraagde informatie niet is aangetroffen, onjuist is gebleken.
Wat betreft de punten f, g, j en k als bedoeld in het Wob-verzoek heeft het college eveneens aangevoerd dat geen lijst bestaat met de gevraagde informatie, dat deze niet uit het computersysteem kan worden gegenereerd en dat van hem niet in redelijkheid kan worden gevergd ruim honderd individuele dossiers te raadplegen om daaruit de gevraagde informatie te halen. Dit standpunt houdt evenmin stand, aldus de rechtbank.
3. Het college heeft zijn betoog betreffende punt k ter zitting ingetrokken. Dit behoeft derhalve geen bespreking meer.
4. Het college betoogt dat de rechtbank wat betreft de punten e1, e2, f en j als bedoeld in het Wob-verzoek niet heeft onderkend dat niet van hem kan worden gevergd de gevraagde informatie, die niet in het computersysteem is aangetroffen, uit individuele dossiers af te leiden en in een document te plaatsen. Het in geding zijnde geval is niet anders dan het geval in de zaak die heeft geresulteerd in voormelde uitspraak van 2 oktober 2013, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de mededeling van de minister dat de verzochte documenten na onderzoek niet zijn aangetroffen en het niet mogelijk is de informatie uit het computersysteem te genereren dan wel, anders dan met grote inspanning, uit personeelsdossiers af te leiden, niet ongeloofwaardig is, aldus het college.
4.1. Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat een gedeelte van de door [wederpartij] gevraagde informatie in de individuele dossiers is te vinden. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het voorliggende geval in zoverre verschilt van het geval waarop de door het college aangehaalde uitspraak betrekking heeft. Anders dan in deze zaak en zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van 13 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:27), betrof het verzoek om informatie in die zaak gegevens waarvan niet aannemelijk werd geacht dat deze onder het desbetreffende bestuursorgaan berustten.
Zoals de Afdeling eveneens in de uitspraak van 13 januari 2016 heeft overwogen, kan de afwijzing van een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid slechts worden gebaseerd op de in artikelen 10 en 11 van de Wob neergelegde uitzonderingsgronden en beperkingen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de Wob niet voorziet in de mogelijkheid openbaarmaking van informatie te weigeren op de enkele grond dat voldoen aan het verzoek veel werk met zich brengt.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
6. Bij het besluit van 2 september 2015 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist en daarbij bepaalde informatie alsnog openbaar gemaakt. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht voorwerp te zijn van dit geding.
7. [wederpartij] heeft ter zitting het betoog betreffende punt k ingetrokken. Dit behoeft derhalve geen bespreking meer.
8. [wederpartij] betoogt dat het college wat betreft punt f als bedoeld in het Wob-verzoek weliswaar een standaard participatieovereenkomst, een standaard overeenkomst subsidieverlening Wwb voor opstapbaan 2012, een standaard toeleidingsplan en een standaardtrajectovereenkomst Leiden/Leiderdorp heeft verstrekt, maar niet heeft gemotiveerd waarom geen uitgewerkte (en geanonimiseerde) overeenkomsten en toeleidingsplannen worden verstrekt.
Voorts heeft het college volgens hem wat betreft verschillende punten als bedoeld in het Wob-verzoek ondeugdelijk gemotiveerd waarom het heeft geweigerd te openbaren bij welke gemeentelijke instellingen en particuliere ondernemingen bijstandsgerechtigden zijn geplaatst. Het heeft die informatie geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en heeft het over benadeling, zonder te motiveren waarom zich onevenredige benadeling voordoet. Niet aannemelijk is dat het openbaren van namen van organisaties per definitie leidt tot identificatie of onevenredige benadeling.
Ten slotte is het college in het besluit van 2 september 2015 teruggekomen op hetgeen het ter zitting bij de rechtbank heeft gesteld, dat er meer informatie beschikbaar is, maar uitsluitend in de individuele dossiers. Het college heeft immers alsnog gesteld dat bepaalde informatie, waaronder voorwaarden betreffende de onder de punten e1 en e2 als bedoeld in het Wob-verzoek gevraagde informatie, wellicht niet voorhanden zou zijn. Aannemelijk is bovendien dat als er voorwaarden zijn gesteld, deze ergens zijn vastgelegd, aldus [wederpartij].
8.1. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de belangen van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
8.2. In het besluit van 2 september 2015 heeft het college wat betreft de punten e1, e2, f en g als bedoeld in het Wob-verzoek gesteld dat op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob geen informatie wordt verstrekt die te relateren is aan rechtspersonen teneinde benadeling te voorkomen en dat de rechtbank in de uitspraak zijn verweer in zoverre heeft gehonoreerd. Wat betreft de onder punt f van het Wob-verzoek gevraagde informatie heeft het college onder meer een standaard participatieovereenkomst, een standaard overeenkomst subsidieverlening Wwb voor opstapbaan 2012, een standaard toeleidingsplan en een standaard trajectovereenkomst Leiden/Leiderdorp verstrekt. Daarbij heeft het college, naast een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, een beroep op onderdeel e van dit artikellid gedaan en ook in dat kader gesteld dat de rechtbank het verweer in zoverre heeft gehonoreerd.
De Afdeling begrijpt dit aldus dat het college voor de motivering van het besluit van 2 september 2015 in zoverre heeft verwezen naar hetgeen de rechtbank in de uitspraak van 15 juni 2015 heeft overwogen. In die uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college in het verweerschrift en ter zitting afdoende aannemelijk heeft gemaakt dat in dit geval het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en van het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden, zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het college heeft gesteld dat als gevolg van de wijze waarop [wederpartij] acties voert, een bedrijf zich al heeft teruggetrokken wat betreft het aanbieden van participatieplaatsen. Voorts heeft het college gesteld dat, indien openbaar zou worden gemaakt bij welk bedrijf of welke instelling bijstandsgerechtigden in een participatieplaats zijn geplaatst, de namen van deze personen gemakkelijk kunnen worden achterhaald. De rechtbank acht niet onaannemelijk dat bepaalde gegevens in onderlinge samenhang bezien tot individuele personen kunnen worden herleid. Dat op een openbare raadsvergadering van de zijde van het college informatie prijs is gegeven over een enkel geval van plaatsing van een bijstandsgerechtigde in een participatieplaats bij een bedrijf, maakt niet dat het college gehouden zou zijn om ook over alle overige gevallen dergelijke informatie aan [wederpartij] te verstrekken. Uit het vorenstaande volgt dat het standpunt van het college, voor zover dit betrekking heeft op de namen van bijstandsgerechtigden die bij specifiek genoemde bedrijven/instellingen in een participatieplaats zijn geplaatst, in rechte stand kan houden, aldus de rechtbank.
[wederpartij] heeft tegen de uitspraak van de rechtbank geen hoger beroep ingesteld. Zij kan derhalve niet alsnog, via het beroep tegen het besluit van 2 september 2015, opkomen tegen hetgeen de rechtbank in die uitspraak heeft overwogen. Het college heeft in dat besluit dan ook van voormelde overweging mogen uitgaan en aan de hand daarvan in redelijkheid openbaarmaking van informatie die te relateren is aan rechtspersonen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, kunnen weigeren. Hetgeen [wederpartij] aanvoert, biedt geen grond voor het oordeel dat het college die weigering ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Dit geldt evenzo voor de weigering op grond van onderdeel e van dit artikellid wat betreft punt f als bedoeld in het Wob-verzoek. Dat het college niet expliciet de door [wederpartij] bedoelde uitgewerkte overeenkomsten en toeleidingsplannen heeft vermeld, maakt dit niet anders.
Het betoog faalt in zoverre.
8.3. Zoals voorts onder 4.1 is overwogen, heeft het college ter zitting te kennen gegeven dat een gedeelte van de door [wederpartij] gevraagde informatie in de individuele dossiers is te vinden. Verder is overwogen dat de Wob niet voorziet in de mogelijkheid openbaarmaking van informatie te weigeren op de enkele grond dat voldoen aan het verzoek veel werk met zich brengt. Het college heeft zich in het besluit van 2 september 2015 dan ook niet op het standpunt mogen stellen dat informatie over te verrichten werkzaamheden en aan bijstandsgerechtigden/werknemers gestelde voorwaarden als gevraagd bij de punten e1 en e2 als bedoeld in het Wob-verzoek, voor zover al voorhanden, alleen met grote inspanning uit ruim honderd individuele klantdossiers is af te leiden, hetgeen niet in redelijkheid van hem kan worden gevergd. Het had op de weg van het college gelegen de individuele dossiers door te nemen teneinde te beoordelen of daarin documenten zijn vervat waarin de gevraagde informatie is neergelegd en die openbaar kunnen worden gemaakt.
In zoverre slaagt het betoog.
9. Gezien het vorenstaande is het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van 2 september 2015 gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het college daarbij heeft nagelaten te beoordelen of in de individuele dossiers documenten zijn vervat waarin onder de punten e1 en e2 als bedoeld in het Wob-verzoek gevraagde informatie is neergelegd en die openbaar kunnen worden gemaakt. Dit houdt in dat het college in zoverre een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] moet nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij haar kan worden ingesteld.
11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep ongegrond;
II. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
III. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 2 september 2015, kenmerk 209527, gegrond;
IV. vernietigt dat besluit, voor zover daarbij is nagelaten te beoordelen of in de individuele dossiers documenten zijn vervat waarin de onder de punten e1 en e2 als bedoeld in het verzoek van [wederpartij] van 26 maart 2014 gevraagde informatie is neergelegd en die openbaar kunnen worden gemaakt;
V. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Leiden te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [wederpartij] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep tegen het onder III bedoelde besluit opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.252,10 (zegge: twaalfhonderdtweeënvijftig euro en tien cent), waarvan € 1.240,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Leiden een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Mossel, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Mossel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
741.