ECLI:NL:RVS:2016:1866
Raad van State — Uitspraak 


201504388/1/R2.
Datum uitspraak: 6 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Dreumel, gemeente West Maas en Waal,
en
de raad van de gemeente West Maas en Waal,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied West Maas en Waal correctie 2014" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door H.M. Auwens, bijgestaan door mr. J.P. Hoegee, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door M.G.M. Megens, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het plan voorziet in een correctie op verschillende onderdelen van het bestemmingsplan "Buitengebied West Maas en Waal" van 27 juni 2013. Voor het perceel [locatie] te Dreumel, gemeente West Maas en Waal, is in het plan een agrarisch bouwperceel opgenomen met de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten". [appellante] voert op dit perceel haar bedrijf. Bij besluit verzonden op 29 juni 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders besloten in principe gedeeltelijke medewerking te verlenen aan een wijzigingsprocedure om op het perceel een agrarisch bouwperceel toe te staan voor agrarische bedrijfsbebouwing. Voorts is door het college van burgemeester en wethouders op 12 april 2011 vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) (hierna: het vrijstellingsbesluit) verleend voor het vestigen van een fruitteeltbedrijf met een bedrijfsgebouw op het perceel [locatie].
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. [appellante] betoogt dat de op haar perceel aanwezige bedrijfsbebouwing ten onrechte niet als zodanig is bestemd, omdat de bedrijfsbebouwing gedeeltelijk buiten het bouwvlak zoals opgenomen in de verbeelding valt en ook overigens niet is bestemd wat in het vrijstellingsbesluit is neergelegd. Volgens [appellante] had ook het gehele (verharde) erf van het perceel binnen het bestemmingsvlak moeten worden opgenomen.
3.1. De raad heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de schaal van de tekening die behoort bij het vrijstellingsbesluit mogelijk door het kopiëren niet helemaal juist is. Daarnaast voert de raad aan dat het daadwerkelijk gerealiseerde gebouw niet alleen afwijkt van het agrarisch bouwperceel in de verbeelding bij het plan, maar ook van de tekening bij het vrijstellingsbesluit. Deze constatering is in de zienswijze niet naar voren gebracht, zodat de raad bij de vaststelling van het plan met een mogelijk gewijzigde vaststelling van het bouwperceel geen rekening heeft kunnen houden.
3.2. De raad komt beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Ter zitting is door de raad toegelicht dat hij heeft beoogd het agrarisch perceel te bestemmen conform het vrijstellingsbesluit, derhalve inclusief de verharding aan de oostzijde van het perceel. Zoals blijkt uit de verbeelding van het plan is het bestemmingsvlak echter beperkt tot het bouwvlak en is de gehele oostzijde van de gronden van het perceel die in het vrijstellingsbesluit wel zijn opgenomen ten onrechte buiten het plan gelaten. Hierdoor valt dit deel van de gronden van het perceel onbedoeld onder het bestemmingsplan "Buitengebied West Maas en Waal". Hieruit volgt dat de raad de plangrens anders heeft vastgesteld dan beoogd. Het besluit is dan ook niet voorbereid met de vereiste zorgvuldigheid.
Het betoog slaagt.
3.3. Voor zover ter zitting door de raad is erkend dat het bouwvlak in de verbeelding door verschaling en kopiëren is verschoven ten opzichte van het bouwvlak opgenomen in het vrijstellingsbesluit, heeft de raad niet bestemd wat hij heeft beoogd te bestemmen. Het besluit is ook op dit punt niet voorbereid met de vereiste zorgvuldigheid.
Voor zover overigens ter zitting is gebleken dat de bebouwing op het perceel [locatie] is gebouwd buiten het bouwvlak, heeft de raad ter zitting toegezegd te bezien of deze bebouwing in het bouwvlak kan worden opgenomen. Hierbij dient de raad de milieugevolgen voor de omringende burgerwoningen en de overige ruimtelijke gevolgen van een dergelijke aanpassing te onderzoeken.
Het betoog slaagt.
4. Voorts betoogt [appellante] dat in het plan ten onrechte geen uitbreidingsmogelijkheden worden geboden voor de bedrijfsbebouwing. Dit is volgens [appellante] in strijd met het gemeentelijke beleid om agrarische bedrijven uitbreidingsmogelijkheden te bieden. Hierbij verwijst [appellante] naar de Nota van uitgangspunten van de raad van 19 januari 2012, de Structuurvisie Buitengebied 2020 en het Landschapsontwikkelingsplan West Maas en Waal. Uit de nota kan volgens haar niet worden afgeleid dat alleen reeds in het vorige bestemmingsplan opgenomen bouwpercelen tot maximaal 1,5 ha mogen uitbreiden. Volgens [appellante] blijkt uit de nota dat nog voldoende ruimte voor uitbreiding aanwezig is. Verder beroept zij zich op een ongelijke behandeling van haar bedrijf ten opzichte van andere reeds bestaande agrarische bedrijven. Daarnaast heeft de raad volgens [appellante] geen rekening gehouden met de concrete bouwplannen die zij in de zienswijze heeft gepresenteerd. Op de in dit verband overgelegde tekening is de gewenste richting van de vergroting van het bouwvlak duidelijk weergegeven. De raad had hiermee bij de vaststelling van het plan rekening moeten houden, aldus [appellante].
4.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat voor alle agrarische percelen in het bestemmingsplan "Buitengebied West Maas en Waal" het uitgangspunt geldt dat bij het bepalen van het bouwvlak de bestaande rechten en de huidige omvang van het bedrijf zijn gerespecteerd. Het beleidsuitgangspunt dat aan agrarische bedrijven enige uitbreidingsmogelijkheid wordt gegeven is in het bestemmingsplan "Buitengebied West Maas en Waal" vertaald in een afwijkingsmogelijkheid voor het vergroten van een agrarisch bouwvlak tot 1,5 ha en een wijzigingsbevoegdheid voor een vergroting tot 2 ha. Volgens de raad is dit uitgangspunt niet van toepassing op het perceel [locatie] van [appellante], omdat het hier gaat om de verplaatsing van een bedrijf waarbij in het vrijstellingsbesluit conform het verplaatsingsbeleid een specifiek agrarisch bouwvlak is toegekend met een omvang van maximaal 1 ha met harde grenzen. Volgens de raad zijn geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat ten tijde van het vaststellen van het plan een concreet bouwplan bestond voor de uitbreiding van de bedrijfsbebouwing, noch is dit op andere wijze aannemelijk gemaakt. De bij de zienswijze gevoegde memo en schetssuggestie voor een uitbreiding van Buro SRO acht de raad hiervoor onvoldoende, nu een verdere studie naar de haalbaarheid van dit plan niet is overgelegd.
4.2. Ingevolge artikel 1, lid 1.2, van de planregels zijn op dit bestemmingsplan van toepassing de regels en verbeelding welke deel uitmaken van het bestemmingsplan Buitengebied West Maas en Waal (…), met dien verstande dat die regels en verbeelding als volgt worden aangepast (…).
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied West Maas en Waal" zijn de voor "Agrarisch - Oeverwal" aangewezen gronden bestemd voor agrarische doeleinden en grondgebonden en niet-grondgebonden agrarische bedrijven met bijbehorende erven.
Ingevolge lid 4.2.1, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, mogen binnen deze bestemming gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere bouwwerken ten dienste van deze bestemming worden gebouwd met inachtneming van de regel dat gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere bouwwerken binnen het 'bouwvlak' dienen te worden gebouwd.
Ingevolge lid 4.4.1 kan het college van burgemeester en wethouders het bouwvlak vergroten tot maximaal 1,5 ha onder de volgende voorwaarden:
a. De maximale toegelaten oppervlakte voor uitbreiding heeft geen betrekking op de gronden die nodig zijn voor de aanleg van de erfbeplanting ten behoeve van de landschappelijke inpassing.
b. Het bouwvlak dient zó te worden vergroot dat de afstand tot de naastgelegen bedrijven niet wordt verkleind. De bebouwing dient, mede daarom, in de lengterichting haaks op de weg te worden geplaatst (tenzij een goede stedenbouwkundige inpassing vraagt om plaatsing parallel aan de weg).
c. De belangen van in de omgeving aanwezige functies en waarden mogen niet onevenredig worden geschaad.
4.3. In de Nota van uitgangspunten bestemmingsplan Buitengebied, West Maas en Waal 2012 (hierna: de nota), vastgesteld door de raad op 19 januari 2012, zijn de beleidsuitgangspunten voor het bestemmingsplan "Buitengebied West Maas en Waal", het moederplan van de thans voorliggende correctie, opgenomen. De nota vormt als vervolg op de gemeentelijke Structuurvisie Buitengebied 2020 (hierna: de structuurvisie), vastgesteld door de raad op 25 februari 2010, de essentiële tussenstap naar het opstellen van een nieuw bestemmingsplan voor het buitengebied. Ten aanzien van de begrenzing van agrarische bouwpercelen op de oeverwallen zijn in de structuurvisie de beleidsuitspraken opgenomen dat er ruimte is voor schaalvergroting en uitbreiding van grondgebonden en niet-grondgebonden agrarische bedrijven (agrarisch bouwperceel standaard tot 1,5 ha, met inrichtingsplan tot 2 ha), maar ook dat geen nieuwvestiging van agrarische bedrijven op een geheel onbebouwde locatie mogelijk is. In de nota is vermeld dat de agrarische bouwpercelen op de oeverwallen worden begrensd op een wijze waarbij de geldende rechten en de huidige omvang van het bedrijf zoveel mogelijk worden gerespecteerd. Hierbij wordt volgens de nota in acht genomen dat de bouwpercelen uit het toen vigerende bestemmingsplan buitengebied leidend zijn. In beginsel wordt bij de begrenzing uitgegaan van de maximale grootte van 1,5 ha. De bestaande vorm en ontwikkelingsrichting uit het oude bestemmingsplan worden zoveel mogelijk gerespecteerd. Alleen voor die percelen is in het bestemmingsplan "Buitengebied West Maas en Waal" bij recht de mogelijkheid toegekend om het bouwperceel uit te breiden tot maximaal 1,5 ha. De Afdeling acht dit uitgangspunt van de raad niet onredelijk. Voor de gronden van [appellante] aan de [locatie] was in het voor het bestemmingsplan "Buitengebied West Maas en Waal" van 27 juni 2013 geldende bestemmingsplan "Buitengebied, integrale herziening" uit 1997, nog geen bouwvlak opgenomen. Dit betekent volgens de beleidsuitspraak van de structuurvisie dat het perceel [locatie] een geheel onbebouwde locatie is, waarop de nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf niet mogelijk is. Bij het vrijstellingsbesluit heeft het college van burgemeester en wethouders in afwijking van deze beleidsuitspraak conform het verplaatsingsbeleid de vestiging van een fruitteeltbedrijf met een bedrijfsgebouw op het perceel [locatie] toegestaan. De raad heeft bij het vaststellen van de omvang van het bouwvlak rekening gehouden met de uit dit besluit voortvloeiende rechten, zoals ook neergelegd in de nota. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat daarmee niet wordt voldaan aan het uitgangspunt neergelegd in de nota, nu daarin wordt uitgegaan van het respecteren van de bestaande rechten en het toekennen van een bouwperceel van maximaal 1,5 ha. Daarbij is een kleinere omvang niet uitgesloten. Voor het oordeel dat sprake is van ongelijke behandeling bestaat geen aanleiding, nu de situatie van reeds bestaande agrarische bedrijven met bestaande bouwvlakken niet vergelijkbaar is met de situatie van [appellante], aan wiens gronden eerst bij het vrijstellingsbesluit bebouwingsmogelijkheden zijn toegekend. Van gelijke gevallen is dan ook geen sprake.
Voor zover [appellante] in de zienswijze heeft aangegeven een vergroting van het bouwvlak tot 1,5 ha te willen, wordt als volgt overwogen. In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld. Ter zitting heeft de raad zich op het standpunt gesteld een concreet initiatief voor uitbreiding van het bouwvlak in overweging te willen nemen, maar dat hetgeen [appellante] thans heeft aangevoerd niet concreet genoeg is.
Door [appellante] zijn geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat ten tijde van de vaststelling van het plan reeds een concreet plan bestond voor uitbreiding van het bedrijf noch is anderszins aannemelijk gemaakt dat het voornemen zodanig concreet is dat dit zonder meer in het voorliggende plan kon worden opgenomen. Met dit voornemen hoefde de raad bij de vaststelling van het plan dan ook geen rekening te houden en geen groter bouwvlak aan het bestreden plandeel toe te kennen.
Voor het in het plan aan het perceel bij recht toestaan van een bouwvlak van 1,5 ha heeft de raad dan ook geen aanleiding hoeven zien. In dit kader wordt nog van belang geacht dat voor gronden bestemd voor agrarische doeleinden en grondgebonden en niet-grondgebonden agrarische bedrijven met bijbehorende erven, zoals de gronden op het perceel [locatie], geldt dat op grond van artikel 4, lid 4.4.1, van de planregels de mogelijkheid van vergroting van het bouwvlak bestaat via een afwijkingsbevoegdheid. Het in het plan opnemen van een dergelijke afwijkingsbevoegdheid acht de Afdeling in de gegeven situatie niet onredelijk.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt voorts dat in het plan voor haar perceel ten onrechte de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten" is opgenomen. Volgens [appellante] blijkt uit de nota dat binnen agrarische bouwvlakken bedrijfswoningen mogen worden gerealiseerd. Voor alle andere agrarische percelen is dit ook geregeld in het bestemmingsplan "Buitengebied West Maas en Waal". Voor de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor het realiseren van een bedrijfswoning die in het bestemmingsplan is opgenomen, gelden dezelfde strenge eisen die normaal voor een tweede bedrijfswoning gelden. Volgens [appellante] is dit onredelijk. Twijfel aan de noodzaak voor een bedrijfswoning is volgens haar geen goede reden voor het afwijken van het eigen beleid. Aan het noodzaakcriterium dient volgens haar eerst in het kader van de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de gewenste uitbreiding te worden getoetst.
5.1. De raad heeft in de zienswijzennota vermeld dat de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten" is opgenomen omdat dit rechtstreeks voortvloeit uit het vrijstellingsbesluit. Het oprichten van een bedrijfswoning is hierin uitdrukkelijk uitgesloten. Wel is in het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 29 juni 2007, waarin is besloten in principe medewerking te verlenen aan het toestaan van een agrarisch bouwperceel met agrarische bedrijfswoning, aangegeven dat na vijf jaar een heroverweging kan plaatsvinden. Voorwaarde voor het toestaan van een bedrijfswoning zou zijn dat het bedrijf een substantiële groei heeft doorgemaakt. Daarnaast moet worden getoetst aan het dan geldende beleid en regelgeving. Voorts is in de zienswijzennota vermeld dat met [appellante] is gesproken over het realiseren van een bedrijfswoning en hoe de substantiële groei van het bedrijf kan worden aangetoond. Volgens de raad is de groei van het bedrijf niet helder aangetoond, zodat geen toetsing kon plaatsvinden. Een goede ruimtelijke onderbouwing voor het toestaan van een bedrijfswoning ontbreekt volgens de raad.
5.2. Ingevolge artikel 2, lid 4.2.1, onder f, van de planregels geldt in afwijking van het vermelde onder a ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten" dat er geen bedrijfswoning is toegelaten.
5.3. De Afdeling overweegt dat uit de zienswijzennota blijkt dat de raad ook bij het toestaan van bedrijfswoningen is uitgegaan van bestaande rechten, zoals in de nota is neergelegd. De Afdeling stelt vast dat het vrijstellingsbesluit het realiseren van een bedrijfswoning op het perceel expliciet uitsluit. Aan de in het besluit van 29 juni 2007 gegeven mogelijkheid voor herziening na een periode van vijf jaar heeft de raad vormgegeven door in overleg te treden met [appellante]. [appellante] is daarbij in de gelegenheid gesteld aan te tonen dat het bedrijf substantieel is gegroeid. Ter onderbouwing hiervan heeft zij als bijlage bij de zienswijze een berekening overgelegd van LEI Wageningen-ur van de bedrijfsomvang en het bedrijfstype volgens NEG-typering. Hierin staat dat voor een bedrijf dat voldoet aan de NEG-typering Blijvende-teeltbedrijf en 3210 Fruitbedrijf, een totale bedrijfsomvang van 74,2 Nge (Nederlandse grootte-eenheid) is vastgesteld. Uit het stuk blijkt echter niet waarop deze cijfers zijn gebaseerd en op welk bedrijf ze betrekking hebben. Dat, zoals ter zitting door [appellante] is gesteld, de cijfers zien op haar bedrijf, is niet uit de stukken te herleiden. Nu niet is gebleken dat [appellante] andere stukken ter onderbouwing van de groei van het bedrijf heeft overgelegd, bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de groei van het bedrijf en daarmee de noodzaak voor een bedrijfswoning niet is aangetoond. Voor het in het plan bij recht toestaan van een bedrijfswoning heeft de raad dan ook geen aanleiding hoeven zien. De raad heeft zich hierbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in het belang van een goede ruimtelijke ordening nodig is dat de noodzaak voor een bedrijfswoning bij een bedrijf voldoende is aangetoond. De raad heeft in de zienswijze van [appellante] wel aanleiding gezien de mogelijkheid voor het bouwen van een bedrijfswoning door middel van een afwijkingsbevoegdheid in het plan op te nemen. De Afdeling acht het in het plan opnemen van deze afwijkingsmogelijkheid en de daaraan verbonden voorwaarden in dit geval niet onredelijk.
Het betoog faalt.
6. Het beroep is gegrond. Het besluit van 2 april 2015 dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. De raad dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
7. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente West Maas en Waal van 2 april 2015;
III. draagt de raad van de gemeente West Maas en Waal op om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente West Maas en Waal tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente West Maas en Waal aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
w.g. Pans w.g. Plambeck
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2016
159-532.