ECLI:NL:RVS:2016:1523
Raad van State — Uitspraak 


201504503/1/A1.
Datum uitspraak: 1 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Maastricht (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 mei 2015 in zaak nr. 14/3158 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders.
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2012 heeft het college [appellant sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast om de bouwwerken op het perceel [locatie] te Valkenburg aan de Geul waarin de appartementen 1, 3 en 4 volgens de bij het besluit behorende bijlagen zijn gerealiseerd te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 26 augustus 2014 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 6 november 2012 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college en [appellant sub 2] hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.F. Snoeijer, mr. C. Bronzwaer en B. Heugen, allen werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.H.P. Hardy, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 9 november 2011 heeft een gemeentelijke toezichthouder geconstateerd dat het vergunde bijgebouw op het perceel is uitgebreid met een aanbouw en een opbouw, waarin de appartementen 1, 3 en 4 (hierna onderscheidenlijk: de bouwwerken en de appartementen) zijn gerealiseerd. De appartementen waren ingericht om in te wonen en bedoeld voor de verhuur.
Vast staat dat de bouwwerken zijn gerealiseerd zonder de daarvoor vereiste vergunning en aanwezig waren toen [appellant sub 2] op 30 september 2004 het perceel kocht. Bij brief van 13 december 2011 heeft het college aangekondigd dat het voornemens is [appellant sub 2] een last onder dwangsom op te leggen, indien hij niet binnen twee maanden het strijdige gebruik van de appartementen zou beëindigen door de bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden. Tijdens een hercontrole van een gemeentelijke toezichthouder op 8 augustus 2012 is gebleken dat de appartementen niet meer worden verhuurd en gebruikt voor wonen, maar dat de bouwwerken niet zijn verwijderd.
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bouwwerken in strijd zijn met het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank was het college echter niet bevoegd [appellant sub 2] onder oplegging van een last onder dwangsom te gelasten de bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden omdat [appellant sub 2] niet als overtreder van het bouwen van de bouwwerken kan worden aangemerkt.
[appellant sub 2] is het niet eens met de uitspraak, omdat de rechtbank volgens hem niet heeft onderkend dat het college reeds niet bevoegd was tegen de bouwwerken handhavend op te treden omdat deze in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. Het college is het niet eens met de uitspraak omdat de rechtbank volgens hem ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bevoegdheid bestaat jegens [appellant sub 2] met een last onder dwangsom handhavend op te treden omdat [appellant sub 2] niet als overtreder kan worden aangemerkt.
Het hoger beroep van [appellant sub 2]
3. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouwwerken niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat uit het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum Valkenburg" (hierna: het bestemmingsplan) volgt dat de bouwwerken positief zijn bestemd. Daarbij is van belang dat de bouwwerken geen nieuwbouw zijn in de zin van artikel 4.1, aanhef en onder d, aanhef en onder 2, van de planregels, nu zij reeds bestonden op het moment dat het ontwerp bestemmingsplan ter inzage werd gelegd, aldus [appellant sub 2].
3.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Centrum".
Ingevolge artikel 1.16 van de planregels wordt onder het begrip "bestaand" verstaan bebouwing zoals aanwezig op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan.
Ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder d, aanhef en onder 2, zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden bestemd voor wonen, met dien verstande dat nieuwbouw en splitsing van bestaande woningen niet is toegestaan.
Het ontwerp bestemmingsplan is op 24 juni 2010 ter inzage gelegd.
Ingevolge artikel 40.1, onder a, en onder 1, mag een bouwwerk, dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, danwel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning, en afwijkt van het plan, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd.
Ingevolge het bepaalde onder c, is het bepaalde onder a, niet van toepassing op bouwwerken, die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
3.2. De rechtbank heeft het standpunt van het college gevolgd dat het begrip "bestaande" woningen, alhoewel dat niet met zoveel woorden in de begripsbepaling is opgenomen, moet worden uitgelegd als de legaal op het moment van de terinzagelegging van het ontwerp bestemmingsplan aanwezige woningen. De rechtbank heeft hierbij aansluiting gezocht bij artikel 40.1 van de planregels, dat overgangsrecht creëert voor voorafgaand aan het bestemmingsplan zonder (bouw)vergunning gerealiseerde bouwwerken. Het positief op grond van artikel 4.1 van de planregels bestemmen van illegaal gerealiseerde bouwwerken zou het opnemen van overgangsrecht in het bestemmingsplan op dit punt overbodig maken, aldus de rechtbank. Voorts heeft de rechtbank de door het college geschetste consequentie, dat de door [appellant sub 2] voorgestane feitelijke uitleg van het begrip "bestaande" woningen ertoe zou leiden dat bestaande woningen nimmer in strijd zijn met het bestemmingsplan, in aanmerking genomen. Nu strijdigheid met artikel 4.1 van de planregels kan worden aangenomen, kan volgens de rechtbank de vraag of de gerealiseerde appartementen onder het begrip "nieuwbouw" zijn te scharen, buiten beoordeling blijven.
3.3. De rechtbank heeft aldus ten onrechte het standpunt van het college gevolgd dat onder "bestaand" dient te worden verstaan "legaal bestaand". In artikel 1.16 is het begrip "bestaand" gedefinieerd. Deze definitie biedt voor de uitleg die het college daaraan geeft geen aanknopingspunten. Dat het niet uitleggen van het begrip "bestaand" als "legaal bestaand" tot gevolg zou hebben dat bestaande woningen nimmer in strijd zijn met artikel 4.1, aanhef en onder d, aanhef en onder 2, van de planregels en dat het in het bestemmingsplan neergelegde overgangsrecht op dit punt overbodig is, kan, wat daarvan zij, niet leiden tot een uitleg van het begrip "bestaand", die zich niet verhoudt tot de definitie daarvan, die duidelijk is. Nu de bouwwerken reeds bestonden op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp bestemmingsplan dienen zij ingevolge artikel 1.16 van de planregels te worden aangemerkt als bestaande bebouwing. Het standpunt van het college in zijn verweerschrift in hoger beroep, dat de uitleg van het begrip "bestaand" voor deze zaak niet van belang is, nu dat begrip in artikel 4.1, aanhef en onder d, aanhef en onder 2, van de planregels is gekoppeld aan splitsing van woningen, hetgeen hier niet aan de orde is, wordt niet gevolgd. De uitleg van het begrip "bestaand" is immers van belang voor het antwoord op de vraag wat onder het begrip "nieuwbouw" in deze bepaling moet worden verstaan. Daarbij is van belang dat beide begrippen tegengesteld en complementair zijn en het begrip nieuwbouw niet in de planregels is gedefinieerd. Dat de bouwwerken vallen onder het begrip "bestaande bebouwing", betekent derhalve dat zij niet vallen onder het begrip "nieuwbouw". Hieruit volgt dat de bouwwerken niet in strijd zijn met artikel 4.1, aanhef en onder d, aanhef en onder 2, van de planregels.
Het college was derhalve niet bevoegd tegen de bouwwerken handhavend op te treden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4.1, aanhef en onder d, aanhef en onder 2, van de planregels.
Nu dit betoog slaagt, behoeft hetgeen [appellant sub 2] voor het overige heeft aangevoerd geen bespreking meer.
Het hoger beroep van het college
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet bevoegd was [appellant sub 2] te gelasten de bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank haar oordeel ten onrechte heeft gebaseerd op de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2812. De thans aan de orde zijnde zaak is volgens het college niet vergelijkbaar met die zaak, nu in die zaak aan de overtreding artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en/of artikel 2.3a van de Wabo ten grondslag was gelegd. In de thans aan de orde zijnde zaak is aan de overtreding artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ten grondslag gelegd, aldus het college.
4.1. Het college stelt terecht dat, anders dan hier het geval is, voormelde uitspraak van 18 juli 2014 geen betrekking heeft op een last onder dwangsom waaraan overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ten grondslag is gelegd. Dit neemt echter niet weg dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college niet bevoegd is met een last onder dwangsom handhavend op te treden tegen de bouwwerken. Daarbij is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in bijvoorbeeld de uitspraak van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2659, de omstandigheid dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, waarbij gebruiken in de zin van bouwen in strijd met regels van een bestemmingsplan verboden is geworden, eerst op 1 oktober 2010 in werking is getreden, maakt dat bij de bouwwerken die voor die datum zijn gebouwd, geen sprake is van een overtreding van deze bepaling.
Nu de bouwwerken voor 1 oktober 2010 zijn gebouwd, kan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ook om die reden niet als grondslag voor handhavend optreden daartegen dienen.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond en het hoger beroep van het college is ongegrond.
6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van het college ongegrond;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en
[appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.544,70 (zegge: vijftienhonderdvierenveertig euro en zeventig cent), waarvan € 1.488,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul aan [appellant sub 2] en [appellant sub 2B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Van der Spoel
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
270-757.