ECLI:NL:RVS:2016:2614
Raad van State — Uitspraak 


201505145/1/A1.
Datum uitspraak: 5 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats], [gemeente],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 mei 2015 in zaak nr. 14/2250 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht.
Procesverloop
Bij besluit van 5 maart 2014 heeft het college het verzoek van [partij A] om handhavend op te treden tegen de verhuur van drie appartementen in het pand op het perceel [locatie] te Maastricht (hierna: het perceel) afgewezen.
Bij besluit van 16 juni 2014 heeft het college de daartegen door [partij A] en [partij B] en [partij C] gemaakte bezwaren gegrond verklaard, het besluit van 5 maart 2014 herroepen, en [appellant] onder oplegging van een dwangsom ter hoogte van € 750,00 per appartement per maand, met een maximum van € 6.750,00, gelast om binnen vier maanden na de datum van verzending van het besluit, het pand op het perceel in de oude toestand te herstellen, zijnde een eengezinswoning, dan wel het pand in overeenstemming met de op 13 november 2013 verleende omgevingsvergunning te verbouwen tot 4 onzelfstandige kamers, en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand voor de verhuur van drie zelfstandige appartementen te beëindigen.
Bij uitspraak van 20 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluiten van 19 mei 2015, 13 juli 2015 en 24 augustus 2015 heeft het college besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen ter hoogte van telkens € 1.500,00 over te gaan, nu het heeft geconstateerd dat niet aan de last is voldaan.
Het college heeft de door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren aan de Afdeling doorgezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2016, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.E.J.M. Vorstermans-Rompelberg, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] is eigenaar van het pand op het perceel. Aan hem is bij besluit van 13 november 2013 een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan, ten behoeve van de realisering van een splitsing van het pand in vier kamers met gedeelde voorzieningen, bedoeld voor kamerverhuur. Bij uitspraak van 21 augustus 2014 heeft de rechtbank de door [partij A] en [partij B] en [partij C] ingestelde beroepen tegen dit besluit gegrond verklaard, de besluiten op bezwaar vernietigd, het besluit van 13 november 2013 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld, zodat deze in rechte vaststaat.
In het hoger beroep ter zake van de last onder dwangsom staat ter beoordeling de situatie ten tijde van het besluit op bezwaar, 16 juni 2014, op welk tijdstip de omgevingsvergunning van 13 november 2013 nog gelding had. Ten tijde van de invorderingsbesluiten van 19 mei 2015, 13 juli 2015 en 24 augustus 2015 was het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning reeds door de rechtbank herroepen. Bij deze besluiten heeft het college zich op het standpunt gesteld dat dwangsommen zijn verbeurd omdat het pand op het perceel nog altijd in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt.
2. Het college heeft aan het besluit van 16 juni 2014, waarbij het in bezwaar heeft besloten om alsnog handhavend op te treden tegen het in strijd met de vergunning verbouwen van het pand, alsmede het met de omgevingsvergunning en het bestemmingsplan strijdige gebruik daarvan, ten grondslag gelegd dat het heeft geconstateerd dat in afwijking van de verleende omgevingsvergunning drie zelfstandige appartementen in de woning zijn gerealiseerd, in plaats van vier onzelfstandige kamers met gedeelde voorzieningen zoals vergund. De aldus aangetroffen situatie heeft het college verder tot het standpunt geleid dat het gebruik van het pand zowel in strijd is met de omgevingsvergunning, als met het bestemmingsplan, nu het pand volgens het bestemmingsplan "Maastricht Zuid-West" verhuurd mag worden als eengezinswoning en volgens de omgevingsvergunning als vier onzelfstandige kamers, maar in elk geval niet als drie zelfstandige appartementen.
Het college heeft [appellant] in verband met het voorgaande gelast om "binnen vier maanden na datum van verzending van het besluit het pand [locatie] in de oude toestand te herstellen (zijnde een eengezinswoning) dan wel te verbouwen tot de bij besluit van 13 november 2013 vergunde toestand (zijnde vier kamers). Het met het bestemmingsplan strijdige gebruik dient binnen vier maanden te worden beëindigd".
3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Maastricht Zuid-West" rust op het perceel de bestemming "Wonen".
Ingevolge artikel 15, lid 15.1, aanhef en onder a, van de planregels, zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor wonen in de vorm van woningen.
Ingevolge artikel 1.52 wordt onder kamerverhuur verstaan het bedrijfsmatig (nacht)verblijf aanbieden waarbij het kenmerk is dat de kamerverhuurder ter plaatse het hoofdverblijf heeft.
Ingevolge artikel 1.76 wordt onder woning verstaan een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden.
Ingevolge artikel 15.5.9 gelden ten aanzien van kamerverhuur de volgende bepalingen:
a. kamerverhuur is niet toegestaan indien de kamerverhuurder niet ter plaatse het hoofdverblijf heeft;
b. kamerverhuur is toegestaan indien de kamerverhuurder ter plaatse het hoofdverblijf heeft en aan de volgende bepalingen wordt voldaan:
1. per woning mogen maximaal twee kamers voor kamerverhuur worden gebruikt;
2. de minimale oppervlakte per kamer dient 20 m² te bedragen.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat sprake is van een overtreding, doordat in afwijking van de inmiddels herroepen omgevingsvergunning drie appartementen in de woning zijn gerealiseerd en deze in strijd met de geldende bestemmingsplanvoorschriften worden gebruikt. Hij bestrijdt dit wel. In dit licht voert hij aan dat de rechtbank een onjuiste betekenis heeft gegeven aan de term ‘appartement’. Een appartement is ‘een zelfstandige woonruimte welke kadastraal is gesplitst’ en dat is in dit geval niet aan de orde, volgens [appellant].
De verbouwing en het gebruik van het pand voldoen volgens hem verder aan het gemeentelijke ruimtelijk beleid dat ten tijde van belang gold voor woningsplitsingen ten behoeve van studentenkamers, nu daarin werd vermeld dat de functies wonen en slapen ook over twee kamers verdeeld kunnen zijn. De wijze waarop hij de woning heeft verhuurd voldoet dan ook geheel aan de daarvoor geldende regels, aldus [appellant], hetgeen hem op zijn verzoeken daartoe ook uitdrukkelijk door ambtenaren van de gemeente is bevestigd.
4.1. [appellant] heeft in beroep nadrukkelijk betwist dat hij met de verbouwing van het pand op het perceel, alsmede met de wijze van verhuur daarvan overtredingen begaat. Hij betoogt dan ook terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat dit niet in geschil is. Dit betoog kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellant] zoals hij stelt geen overtredingen heeft begaan en het college derhalve niet bevoegd was om handhavend op te treden. Het college heeft bij een controle ter plaatse op 16 april 2014 geconstateerd dat [appellant] het pand in afwijking van de tekeningen behorend bij de op 13 november 2013 verleende omgevingsvergunning heeft verbouwd, onder meer door daarin meer keukenblokken en toiletten te plaatsen dan vergund en het pand gedeeltelijk anders in te delen dan vergund, door middel van het plaatsen van een wand en een deur op de eerste verdieping, welke deur toegang gaf tot één grote ruimte, terwijl er op de betreffende tekening bij de vergunning twee deuren staan die toegang geven tot twee aparte kamers. Door deze afwijkingen van de vergunning zijn drie zelfstandige woonruimten, in plaats van vier onzelfstandige kamers in het pand gerealiseerd.
De rechtbank heeft eveneens terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van het pand ten tijde van het besluit van 16 juni 2014 in strijd was met de verleende vergunning, nu met de vergunning was beoogd gebruik voor de verhuur van vier onzelfstandige kamers toe te staan. Dat in plaats daarvan drie zelfstandige appartementen ter verhuur werden aangeboden, dan wel werden verhuurd, wordt bevestigd door aldus luidende advertenties van een plaatselijke makelaar op internet, die zich onder de gedingstukken bevinden.
Het bouwen en het gebruik zoals hiervoor omschreven, waren derhalve ten tijde van belang in strijd met de verleende omgevingsvergunning. Dat de vergunning op een later tijdstip door de rechtbank is herroepen maakt dit niet anders, nu deze ten tijde van het besluit van 16 juni 2014 nog gold. Overigens heeft het college zich ook terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van de woning voor drie zelfstandige appartementen in strijd is met het bestemmingsplan, nu dat evenmin een zodanig gebruik toestaat. Het bestemmingsplan laat onder de in het plan genoemde voorwaarden wel kamerverhuur toe. Daarvan was in de onderhavige situatie echter geen sprake, nu [appellant] drie zelfstandige appartementen verhuurde.
Het betoog van [appellant] dat de rechtbank een onjuiste betekenis heeft gegeven aan het begrip ‘appartement’ slaagt niet. De exacte invulling van dat begrip is niet van doorslaggevend belang bij de beoordeling van de vraag of al dan niet in strijd met de vergunning of het bestemmingsplan is gebouwd en gebruikt. De rechtbank heeft met deze term slechts aangeduid dat niet is gebouwd en niet wordt gebruikt conform hetgeen is vergund, te weten onzelfstandige kamers.
Dat, zoals [appellant] verder heeft betoogd, de verbouwing en het gebruik van het pand aan het gemeentelijke ruimtelijke beleid voor woningsplitsingen ten behoeve van studentenkamers voldoet, baat hem evenmin. Zoals hiervoor is vastgesteld, is geen sprake van toegelaten kamerverhuur en is het desbetreffende gebruik daarom in strijd met de verleende omgevingsvergunning en het bestemmingsplan. Dat de situatie naar gesteld wel aan het gemeentelijk ruimtelijk beleid zou voldoen, kan daarom niet aan de bevoegdheid tot handhaving in de weg staan.
Het betoog faalt.
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die het college noopten om van de handhavende maatregelen af te zien. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Hem zijn door bevoegde planjuristen van de gemeente schriftelijke toezeggingen gedaan dat niet zal worden gehandhaafd, in het geval hij het pand zou verhuren op de wijze zoals hij heeft gedaan, aldus [appellant]. Verder heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat aan het besluit geen deugdelijke belangenafweging ten grondslag ligt. Hij wijst daarbij op de aanzienlijke financiële schade die hij daardoor lijdt in de vorm van huurderving, juridische kosten en extra bouwkosten. Daarnaast lijdt hij mentale schade. De rechtbank heeft verder ten onrechte overwogen dat om aan de last te voldoen, slechts enkele aanpassingen nodig zijn.
Daarvoor zijn grote aanpassingen nodig, waarbij bovendien problemen met de huurders kunnen ontstaan over de reeds met hen gesloten contracten, aldus [appellant].
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2422) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
De Afdeling is van oordeel dat dergelijke toezeggingen in dit geval niet zijn gedaan. [appellant] beroept zich op emailberichten van gemeenteambtenaren waarin op zijn verzoek is ingegaan op alternatieve mogelijkheden voor exploitatie van het pand, nu bezwaar en beroep was ingesteld tegen de aan hem verleende omgevingsvergunning. De betreffende ambtenaren hebben daarin het voorlopige standpunt ingenomen dat kamerverhuur volgens het zogenoemde ‘hospitaprincipe’ in het bestemmingsplan, in afwachting van verdere procedures, niet op bezwaren zou stuiten. Uit deze berichten blijkt duidelijk dat dit een voorlopig standpunt is en daarnaast is daarin tevens opgemerkt dat verhuur van appartementen in strijd is met het bestemmingsplan en een provinciale verordening.
Daargelaten of aan de inhoud van deze berichten het gerechtvaardigd vertrouwen kon worden ontleend dat niet handhavend zou worden opgetreden, heeft te gelden dat hiermee geen aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, nu de betrokken ambtenaren niet bevoegd zijn dergelijke toezeggingen te doen. Dat gedeelten van deze berichten zijn overgenomen in het besluit van 5 maart 2014 waarbij het college aanvankelijk heeft geweigerd handhavend op te treden, maakt dit niet anders. De rechtbank heeft daarover terecht geoordeeld dat de aard en het karakter van de bezwaarprocedure met zich brengen dat het bestuursorgaan, mits goed gemotiveerd, kan terugkomen van het eerder in het primaire besluit ingenomen standpunt.
De conclusie is dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. Zij heeft eveneens terecht geoordeeld dat overige bijzondere omstandigheden evenmin aan het handhavend optreden in de weg staan. Dat [appellant] daardoor schade lijdt is geen bijzondere omstandigheid die de handhaving zodanig onevenredig maakt dat daarvan moest worden afgezien.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Bij besluiten van 19 mei, 13 juli en 24 augustus 2015 heeft het college besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 1.500,00. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb maken deze besluiten onderdeel uit van het geding.
9. Het college heeft zich bij het besluit van 19 mei 2015 op het standpunt gesteld dat na afloop van de begunstigingstermijn op 1 januari 2015 dwangsommen ter hoogte van tweemaal een bedrag van € 750,00 zijn verbeurd en worden ingevorderd, omdat op 23 februari 2015 is geconstateerd dat het pand niet wordt gebruikt overeenkomstig de voorschriften in het bestemmingsplan, zijnde een eengezinswoning. In de bijbehorende rapportage is vermeld dat op de verdiepingen deuren zijn teruggeplaatst en dat ‘het gebruik wederom per verdieping is geregeld’.
In de besluiten van 13 juli en 24 augustus 2015 heeft het college vermeld dat op 13 april en 15 juni 2015 wederom is geconstateerd dat dwangsommen ter hoogte van tweemaal een bedrag van € 750,00 zijn verbeurd en worden ingevorderd, omdat het pand niet wordt gebruikt overeenkomstig de voorschriften in het bestemmingsplan.
10. [appellant] betoogt dat het college niet bevoegd was om tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan, omdat volgens hem geen appartementen, maar, in overeenstemming met het bestemmingsplan, kamers worden verhuurd. Verder heeft het college volgens hem toegezegd dat hij het pand op deze wijze mag verhuren en daartegen niet handhavend zal worden opgetreden.
[appellant] betoogt verder dat het bedrag van de opgelegde dwangsom te hoog is in relatie tot de ernst van de overtreding. De hoogte van de bedragen verdraagt zich evenmin met de bij het college bekende huuropbrengsten van de verhuurde kamers, aldus [appellant]. Hij voert verder aan dat hij de rapporten van de controles die aan de invordering ten grondslag zijn gelegd, ten onrechte niet toegestuurd heeft gekregen.
10.1. De Afdeling stelt vast dat de invorderingsbesluiten zijn gebaseerd op de constateringen dat het pand na het verstrijken van de begunstigingstermijn nog altijd in strijd met de bestemmingsplanregels werd gebruikt, te weten voor de verhuur van drie zelfstandige appartementen.
De betogen van [appellant] dat hij ten tijde van belang geen zelfstandige appartementen, maar in overeenstemming met het bestemmingsplan kamers verhuurde, en dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat dit hem was toegestaan, zijn hiervoor onder onderscheidenlijk 4.1 en 6.1 reeds verworpen.
De Afdeling overweegt dat uit de aan het besluit van 19 mei 2015 ten grondslag gelegde rapportage volgt dat op 23 februari 2015 bij een controle ter plaatse is vastgesteld dat in het pand zowel op de eerste, als op de tweede verdieping eerder verwijderde deuren tussen de hal en het trappenhuis waren teruggeplaatst, waarmee de afzonderlijke verdiepingen konden worden afgesloten en ook waren afgesloten. Het college heeft op grond van die constatering naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk mogen achten dat, evenals ten tijde van het opleggen van de last, nog steeds drie afzonderlijke zelfstandige appartementen in het pand aanwezig en in gebruik waren, waarmee strijd bestond met de bestemmingsplan-regels. Het college heeft zich in dit besluit dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dwangsommen ter hoogte van € 1.500,00 waren verbeurd en konden worden ingevorderd.
Het betoog van [appellant] dat de hoogte van de ingevorderde dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding wordt niet gevolgd. De hoogte van de dwangsom is onderdeel van het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom. Bezwaren die tegen dat besluit zijn gericht, kunnen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking niet meer aan de orde komen. [appellant] heeft dit punt in het beroep tegen de last niet aangevoerd, en heeft evenmin aangevoerd waarom het vastgestelde bedrag toch niet volledig mocht worden ingevorderd.
De omstandigheid dat [appellant] naar gesteld de aan de besluiten ten grondslag liggende constateringsrapporten niet toegestuurd heeft gekregen, maakt de besluiten evenmin onrechtmatig.
Wat betreft het invorderingsbesluit van 13 juli 2015 vermeldt de rapportage van 13 april 2015 dat die dag werd geconstateerd dat de op de eerste en de tweede verdieping eerder nog aanwezige deuren tussen de hal en het trappenhuis waren verwijderd, zodat niet meer kon worden vastgesteld dat nog altijd drie zelfstandige appartementen in het pand aanwezig waren. Ten aanzien van het invorderingsbesluit van 24 augustus 2015 bevindt zich geen onderliggend constateringsrapport onder de gedingstukken, maar het college heeft ter zitting verklaard dat het ook bij die derde controle niet heeft vastgesteld dat nog altijd drie zelfstandige appartementen aanwezig en in gebruik waren in het pand.
Aangezien het college steeds aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik erin bestaat dat drie zelfstandige appartementen in het pand aanwezig en in gebruik zijn, en dit niet is vastgesteld bij de controles die hebben geleid tot de invorderingsbesluiten van 13 juli en 24 augustus 2015, ziet de Afdeling aanleiding om het beroep van [appellant] tegen die besluiten gegrond te verklaren en die besluiten te vernietigen.
Het betoog slaagt.
11. Het beroep tegen het besluit van 19 mei 2015 is ongegrond. Het beroep tegen de besluiten van 13 juli 2015 en 24 augustus 2015 is gegrond. Deze besluiten dienen gelet op het voorgaande te worden vernietigd.
12. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I bevestigt de aangevallen uitspraak;
II verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht van 19 mei 2015, kenmerk 14-0049BZ, ongegrond;
III verklaart het beroep tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht van 13 juli 2015, kenmerk 14-0049BZ en 24 augustus 2015, kenmerk 14-0049BZ, gegrond;
IV vernietigt de onder III genoemde besluiten.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Bolleboom
Voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2016
641.