ECLI:NL:RVS:2016:2307
Raad van State — Uitspraak 


201506943/1/A2, 201504485/1/A2 en 201504488/1/A2.
Datum uitspraak: 24 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
de stichting Stichting QliQ Primair Onderwijs (hierna: de stichting), gevestigd te Helmond,
appellante,
tegen de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 28 mei 2015 in zaak nrs. 15/389 en 15/392 en van 31 augustus 2015 in zaak nr. 15/1243 in de gedingen tussen:
de stichting
en
het bestuur van de stichting Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs (hierna: het bestuur).
Procesverloop
Bij besluit van 19 november 2013 heeft het bestuur het verzoek van de stichting om vergoeding van € 48.179,04 aan kosten, voor zover dat betrekking heeft op de vervanging van leerkrachten in de maanden januari tot en met april 2013, afgewezen.
Bij besluit van 14 december 2013 heeft het bestuur een verzoek van de stichting om vergoeding van € 12.299,96 aan kosten, voor zover dat betrekking heeft op de vervanging van leerkrachten in de maanden januari tot en met mei 2013, afgewezen.
Bij besluit van 22 december 2014 heeft het bestuur het door de stichting tegen het besluit van 19 november 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 22 december 2014 heeft het bestuur het door de stichting tegen het besluit van 14 december 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 22 december 2014 heeft het bestuur een verzoek van de stichting om vergoeding van € 147.220,31 aan kosten, voor zover dat betrekking heeft op de vervanging van leerkrachten in de maanden januari tot en met juli 2013, afgewezen.
Bij besluit van 20 april 2015 heeft het bestuur het door de stichting tegen het primaire besluit van 22 december 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraken van 28 mei 2015 heeft de rechtbank het door de stichting tegen de besluiten op bezwaar van 22 december 2014 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken aangehecht.
Bij uitspraak van 31 augustus 2015 heeft de rechtbank het door de stichting tegen het besluit van 20 april 2015 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen elk van deze drie uitspraken heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het bestuur heeft verweerschriften ingediend.
Het bestuur heeft nadere stukken ingediend.
De stichting heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaken op 3 maart 2016 ter zitting gevoegd behandeld met zaak nr. 201509059/1/A2, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. M.R.A.E. de Bont-Hanenkamp, werkzaam bij Verus, en het bestuur, vertegenwoordigd door mr. A.L.P.M. Konings, werkzaam bij de Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst van zaak nr. 201509059/1/A2.
Overwegingen
1. De Afdeling behandelt de hoger beroepen vanwege de onderlinge samenhang gevoegd.
2. In september 2013 heeft de stichting een verzoek bij het bestuur ingediend om vergoeding van onder meer € 48.179,04 aan kosten voor reguliere vervanging van leerkrachten in de maanden januari tot en met april 2013.
In oktober 2013 heeft de stichting een verzoek bij het bestuur ingediend om vergoeding van onder meer € 12.299.96 aan kosten voor zowel reguliere als poolvervanging van leerkrachten in de maanden januari tot en met mei 2013.
In april 2014 heeft de stichting een verzoek bij het bestuur ingediend om vergoeding van € 147.220,31 aan kosten voor poolvervanging van leerkrachten in de maanden januari tot en met juli 2013.
Deze verzoeken zijn bij de besluiten van 19 november 2013, 14 december 2013 respectievelijk 22 december 2014 afgewezen.
3. Aan de beide besluiten op bezwaar van 22 december 2014 en het besluit op bezwaar van 20 april 2015 heeft het bestuur ten grondslag gelegd dat de verzoeken zijn afgewezen, omdat de declaraties niet binnen de termijn van vier maanden na afloop van de maand waarop zij betrekking hebben, zijn ontvangen. Dat de stichting met ingang van 1 januari 2013 gebruik maakt van een ander administratiekantoor met een ander salarisverwerkingspakket, en door onvoorziene omstandigheden de declaraties tijdens de conversie niet zijn meegenomen, betekent niet dat buitengewone feiten en omstandigheden bestaan op grond waarvan de stichting alsnog aanspraak heeft op bekostiging. Het betreft een verzuim waarvoor het schoolbestuur, als gevolg van zijn keuze voor het salaris- en personeelsadministratiesysteem, volledig verantwoordelijk is, aldus het bestuur. De situatie dat het bestuur in 2009 vanwege problemen met salarisverwerkers voor een grote groep schoolbesturen eenmalig een ruimere declaratietermijn voor het indienen van declaraties heeft gehanteerd, is niet vergelijkbaar met de onderhavige situatie waarin vijf jaar later één schoolbestuur een conversieprobleem heeft, zodat een beroep op gelijke behandeling niet kan slagen. Voorts heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat voor pooldeclaraties, evenals bij reguliere declaraties tijdig een verzoek om vergoeding dient te worden ingediend. De pooltool is voor het berekenen van het inzetpercentage bepalend, maar is geen alternatief voor een verzoek om vergoeding. Voorts heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet kan slagen, omdat het Reglement Vervangingsfonds voor het Primair Onderwijs voor het schooljaar 2012-2013 (hierna: het Reglement) een algemeen verbindend voorschrift is en er derhalve geen ruimte is voor een belangenafweging. Dat de stichting een nettobetaler is, kan in dit verband dus ook niet worden meegewogen. Tot slot heeft de stichting volgens het bestuur niet aannemelijk gemaakt dat door het totaal aan niet uitbetaalde vervangingsdeclaraties onoverkomelijke financiële problemen ontstaan die moeten worden aangemerkt als zwaarwegende omstandigheden op grond waarvan van het Reglement had moeten worden afgeweken.
4. Ingevolge artikel 183, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo), zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, is het bevoegd gezag van een school onderscheidenlijk het bestuur van een centrale dienst voor zover het betreft personeel dat is benoemd op bekostiging voor zorgvoorzieningen als bedoeld in artikel 120, vierde lid, of artikel 132 aangesloten bij een door de minister van Onderwijs aan te wijzen rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten voor vervanging bij afwezigheid van personeel.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, van het Reglement zijn de bestuursvoorschriften (2004) de voorschriften en de bijlagen zoals die door het bestuur zijn vastgesteld ter bevordering van een correcte toepassing van het Reglement.
Ingevolge artikel 4J beslist het bestuur in afwijking van het bepaalde in de artikelen 4A t/m 4H indien de onverkorte toepassing van deze artikelen dan wel van enige afzonderlijke bepaling naar het oordeel van het bestuur een situatie van bijzondere hardheid oplevert voor het betreffende bevoegd gezag. Het bestuur neemt een dergelijke beslissing slechts op verzoek van het bevoegd gezag en alleen indien het bevoegd gezag ten gerieve van het bestuur kan aantonen dat de situatie van bijzondere hardheid een gevolg is van niet aan het bevoegd gezag toe te rekenen feiten en omstandigheden. Een verzoek om toepassing van de hardheidsbepaling dient het bevoegd gezag in te dienen binnen zes weken na dagtekening van de in artikel 4G bedoelde beslissing tot oplegging van de toeslag.
Ingevolge artikel 9 declareert het bevoegd gezag de kosten verbonden aan de vervanging, voor zover door dit reglement toegestaan, conform de bestuursvoorschriften die daartoe door het bestuur worden vastgesteld. Declaratie van kosten dient plaats te vinden binnen drie (vanaf 1 juni 2013: vier) maanden na afloop van de maand waarop de declaratie betrekking heeft. Na het verstrijken van deze termijn vervalt de aanspraak op bekostiging, tenzij er naar het oordeel van het bestuur sprake is van buitengewone feiten of omstandigheden.
Ingevolge artikel 12 is het bestuur bevoegd de bekostiging van de vervanging ten laste van het Vervangingsfonds geheel of gedeeltelijk te weigeren, indien het bevoegd gezag naar de mening van het bestuur niet of niet tijdig voldoet aan de verplichtingen zoals verwoord in dit reglement.
Ingevolge artikel 18, vierde lid, onder 4, dient verantwoording van de inzet van de poolers te geschieden door middel van de door het Vervangingsfonds ter beschikking gestelde pooltool, danwel een daaraan vergelijkbaar systeem dat digitale aanlevering van de gewenste verantwoordingsgegevens mogelijk maakt.
Ingevolge artikel 26 is het bestuur gerechtigd dit Reglement op ieder moment te wijzigen. Om zwaarwegende redenen kan het bestuur afwijken van hetgeen in het Reglement gesteld is.
Ingevolge paragraaf 3 van de bestuursvoorschriften zal declaratie in de regel via het CASO-systeem plaatsvinden. Het bevoegd gezag dient er voor zorg te dragen dat de noodzakelijke gegevens binnen drie (vanaf 1 juni 2013: vier) maanden na afloop van de maand waarop de declaratie betrekking heeft, in CASO verantwoord worden. Declaraties die niet op tijd worden ingediend, worden niet meer betaald of als onverschuldigd betaald teruggevorderd. Deze regeling komt de controleerbaarheid van het Vervangingsfonds ten goede en beperkt de uitvoeringskosten. Bovendien krijgt het bestuur van het Vervangingsfonds hierdoor eerder zicht op de inkomsten en uitgaven in een jaar, zodat meer informatie voorhanden is bij het vaststellen van de premies. De regeling sluit ook aan bij de bepaling met betrekking tot het vervangingsbijdrage-differentiatiesysteem. In CASO ligt geen algemene blokkade op betaling van declaraties met termijnoverschrijding. In plaats daarvan wordt gecorrespondeerd en als de termijnoverschrijding voor het bestuur van het Vervangingsfonds onacceptabel blijft, wordt de declaratie - indien al uitbetaald - teruggevorderd als onverschuldigd betaald.
Ingevolge paragraaf 3.2 dient voor een poolmedewerker in vier periodes van het schooljaar een schriftelijke verantwoording van de inzet te worden gedaan inclusief opgave van eventuele mutaties. Schoolbesturen met een vervangingspool wordt jaarlijks gevraagd of ze de pool willen continueren of uitbreiden. Voor 1 mei dient het schoolbestuur dit kenbaar te maken onder opgave van de op dat moment in de pool opgenomen personeelsleden.
5. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de in artikel 9 van het Reglement genoemde declaratietermijn ook geldt voor vervangingen door poolmedewerkers. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de declaratietermijn die is genoemd in artikel 9 van het Reglement niet van toepassing is op vervanging door poolmedewerkers. De verantwoording voor de poolvervanging is afzonderlijk geregeld in artikel 18 van het Reglement en paragraaf 3.2 van de bestuursvoorschriften, waarin geen declaratietermijn is vermeld. Een termijn voor het indienen van declaraties voor poolmedewerkers dient ook geen enkel doel, nu de afrekening plaatsvindt nadat verantwoording door middel van de pooltool, bedoeld in artikel 18, vierde lid, van het Reglement, is geschied. Dat standpunt wordt volgens de stichting ondersteund door de wijzigingen die het bestuur inmiddels in het Reglement 2014, zoals dat geldt vanaf 10 december 2014, heeft doorgevoerd. In dat Reglement is expliciet geregeld dat ook declaraties met betrekking tot de vervangingspool binnen een termijn vier maanden moeten worden ingediend. Voorts is in paragraaf 5 van de bestuursvoorschriften, die als bijlage bij het Reglement 2014 zijn opgenomen, geregeld dat met de pooltool ook de declaratie wordt ingediend. Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2015) blijkt niet dat partijen de vraag of een declaratieverplichting en indieningsverplichting geldt in geval gebruik is gemaakt van poolmedewerkers, uitdrukkelijk aan de orde hebben gesteld, aldus de stichting.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 september 2015; ECLI:NL:RVS:2015:3033), hoeft het bestuur uit de door een stichting afgelegde verantwoording van de inzet van poolleerkrachten via de pooltool niet af te leiden dat zij daarmee beoogde declaraties in te dienen. Er bestaat geen koppeling tussen de verantwoording per kwartaal via de pooltool van de poolinzet en declaraties van vervangingskosten. Door middel van de pooltool wordt weliswaar verantwoording afgelegd over hoeveel vervanging in een bepaalde periode is gebruikt, maar die verantwoording geeft in tegenstelling tot de declaraties geen inzicht in de hoogte van de gemaakte kosten. Een stichting die gebruik heeft gemaakt van poolleerkrachten is verplicht om daarover verantwoording af te leggen door middel van de pooltool, maar kan ervoor kiezen om het indienen van de declaraties achterwege te laten, bijvoorbeeld omdat dit in bepaalde gevallen financieel gunstiger is. Het voorgaande betekent dat de stichting, anders dan zij heeft gesteld, declaraties van vervangingskosten bij het bestuur zal moeten indienen, ook al heeft zij verantwoording over die kosten afgelegd door middel van de pooltool.
5.2. Het standpunt van de stichting dat voor het indienen van die declaraties geen termijn geldt, kan, gelet op de tekst en strekking van het Reglement, niet worden gevolgd. Uit de bewoordingen van artikel 9 van het Reglement volgt dat de declaratietermijn van drie (vanaf 1 juni 2013: vier) maanden van toepassing is op kosten die zijn verbonden aan vervanging die door het Reglement is toegestaan. Aangezien de kosten voor vervanging uit de pool gelet op artikel 18 van het Reglement voor vergoeding in aanmerking komen, geldt de declaratietermijn, neergelegd in artikel 9 van het Reglement, ook voor die vervanging. Er bestond voor het bestuur geen vereiste die termijn tevens op te nemen in artikel 18 van het Reglement of paragraaf 3.2 van de bestuursvoorschriften. Dat de declaratietermijn voor vervangingen uit de pool in een latere versie van het Reglement uitdrukkelijk is opgenomen, betekent, anders dan de stichting heeft betoogd, niet dat dit vereiste niet reeds uit artikel 9 van het Reglement voortvloeide. Nu het bestuur zijn financieel beleid gedurende het jaar aanpast naar aanleiding van de hoeveelheid en de hoogte van de ingediende declaraties, kan voorts de stelling van de stichting dat het hanteren van een declaratietermijn geen doel dient, niet tot het daarmee beoogde doel leiden.
5.3. Het betoog faalt.
6. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen buitengewone feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 9 van het Reglement zijn, die ertoe leiden dat de overschrijding van de indieningstermijn verschoonbaar is. Daartoe voert zij aan dat het uitzonderlijk hoge bedrag en de maluskorting op de premie in het jaar erna als bijzondere omstandigheden moeten worden aangemerkt, evenals de omstandigheid dat zij nettobetaler aan het Vervangingsfonds is, dat voor de stichting niet kenbaar was dat er niet gedeclareerd werd, dat zij, toen zij hiervan op de hoogte kwam, alsnog de declaraties heeft ingediend en dat zij niet eerder in gebreke is gebleven met betalingen en declaraties aan het Vervangingsfonds. Voorts voert de stichting aan dat de in paragraaf 3 van de bestuursvoorschriften opgenomen toetsingsmaatstaf, waarbij de vraag is of een termijnoverschrijding acceptabel is, minder zwaar is dan de maatstaf in artikel 9 van het Reglement en het bestuur derhalve een te zware maatstaf heeft aangelegd.
Voorts betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 9 een uitputtende regeling bevat voor het geval dat declaraties niet tijdig worden ingediend. Het bestuur had volgens de stichting artikel 12 moeten toepassen.
6.1. Bij toepassing van artikel 9 van het Reglement, dat specifiek betrekking heeft op overschrijding van de termijn voor het indienen van declaraties, wordt beoordeeld wat de oorzaak van die termijnoverschrijding is. Indien de overschrijding aan het bevoegd gezag kan worden toegerekend, is er in beginsel geen sprake van buitengewone feiten en omstandigheden. Problemen met een administratiesysteem zijn in beginsel geen grond voor het aannemen van buitengewone feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 9 (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2012; ECLI:NL:RVS:2012:BY7309). Dat de stichting eerder altijd tijdig heeft gedeclareerd, dit na ontdekking van de fout zo snel mogelijk alsnog heeft gedaan en de inzet van poolmedewerkers tijdig heeft verantwoord door middel van de pooltool, heeft de rechtbank terecht onvoldoende grond geacht voor een ander oordeel. De overige door de stichting in dit kader naar voren gebrachte gronden hebben geen betrekking op de oorzaak maar op de gevolgen van de te late indiening van de declaraties en kunnen evenmin tot het oordeel leiden dat sprake is van buitengewone feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 9.
Voorts heeft de Afdeling eerder (uitspraak van 30 september 2015; ECLI:NL:RVS:2015:3033) de uitleg van het bestuur dat paragraaf 3 van de bestuursvoorschriften een nadere invulling is van het bepaalde in artikel 12 van het Reglement en die bepaling niet van toepassing is - juist omdat al wordt getoetst aan de specifieke hardheidsclausule van artikel 9 en de algemene hardheidsclausule van artikel 26 - niet onjuist geacht.
Het betoog faalt.
7. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen zwaarwegende omstandigheden als bedoeld in artikel 26 van het Reglement zijn, op grond waarvan van het Reglement afgeweken had moeten worden. Daartoe voert zij aan dat het bestuur geen belangenafweging heeft gemaakt, maar uitsluitend een financiële toets heeft uitgevoerd. Het bestuur heeft daarbij ten onrechte de maatstaf als bedoeld in artikel 4J toegepast. Dit is volgens de stichting niet in overeenstemming met de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:453). Voorts voert zij aan dat bij de afweging van belangen het bestuur het financiële belang van de stichting zwaarder had moeten laten wegen. Het bedrag aan niet vergoede declaraties bedraagt voor de stichting de helft van het nettoresultaat in 2013, terwijl dit voor het bestuur slechts anderhalf procent is van het nettoresultaat. Voorts is het niet vergoed krijgen van de declaraties voor de stichting een verliespost, terwijl dit voor het bestuur op normale wijze is ingecalculeerd. Bij de afweging had het bestuur ook nog moeten betrekken dat het in eerdere gevallen waarin de overgang naar een ander administratiesysteem tot problemen leidde, wel aanleiding heeft gezien om te late declaraties te accepteren. Voor een ongelijke behandeling van de stichting bestaat geen grond.
7.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van 30 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3033), overweegt de Afdeling dat het bestuur, door bij de toepassing van artikel 26 van het Reglement dezelfde toetsingsmaatstaf te hanteren als bij toepassing van artikel 4J, een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 juli 2013; ECLI:NL:RVS:2013:453) is in artikel 26 geen uitzondering gemaakt voor artikel 4J, zodat deze hardheidsclausule ook kan worden toegepast om van die bepaling af te wijken. Dit betekent dat het bestuur voor toepassing van artikel 26 ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de toetsingsmaatstaf van artikel 4J en ten onrechte slechts heeft beoordeeld of de stichting financieel in de problemen zou komen indien de te laat ingediende declaraties niet vergoed zouden worden. Bij de vraag of sprake is van zwaarwegende omstandigheden als bedoeld in artikel 26 dient een volledige belangenafweging plaats te vinden, waarbij niet alleen het financieel belang van de stichting betrokken wordt, maar ook of het uitkeren van de te laat ingediende declaraties voor het bestuur op grote problemen stuit, bijvoorbeeld omdat de declaraties na sluiting van het boekjaar zijn ingediend of nabetalingen van andere deelnemers aan het Vervangingsfonds voor vergoeding van die declaraties noodzakelijk zijn. Voorts kan de mate van de termijnoverschrijding in dit kader een rol spelen.
Het betoog slaagt.
8. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraken dienen alle te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbanken zouden behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van 22 december 2014 en 20 april 2015 van het bestuur alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen wegens onjuiste toepassing van artikel 26 van het Reglement voor vernietiging in aanmerking.
9. In hoger beroep alsmede ter zitting heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat geen zwaarwegende belangen als bedoeld in artikel 26 van het Reglement bestaan op grond waarvan van het Reglement had moeten worden afgeweken. In dat verband heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat het totaal aan niet uitbetaalde vervangingsdeclaraties, gelet op haar financiële omstandigheden, haar voor onoverkomelijke problemen stelt. Voorts heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat haar financiële belang in het geding komt als declaraties ondanks het overschrijden van de indieningstermijn zouden moeten worden uitbetaald. De financiële dekking van het Vervangingsfonds voorziet hier niet in. Dat leidt ertoe dat andere deelnemers aan het Vervangingsfonds zouden worden geconfronteerd met nabetalingen. Op langere termijn zou dit leiden tot premieverhoging voor alle aangesloten schoolbesturen. Voorts is de indieningstermijn met enkele maanden overschreden, welke overschrijding door het bestuur als fors wordt aangemerkt, zodat het ook hierin geen aanleiding ziet om tot afwijking van het Reglement over te gaan.
10. De Afdeling ziet gelet hierop aanleiding om te onderzoeken of ingevolge artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang bezien met artikel 8:108, eerste lid, de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven.
10.1. Declaraties van kosten verbonden aan vervanging dienen ingevolge artikel 9 van het Reglement binnen drie (vanaf 1 juni 2013: vier) maanden na afloop van de maand waarop de declaraties betrekking hebben door het bestuur te zijn ontvangen. Van die termijn kan het bestuur op grond van artikel 26 slechts om zwaarwegende redenen afwijken.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 30 september 2015, dient bij de vraag of sprake is van zwaarwegende omstandigheden als bedoeld in artikel 26 een volledige belangenafweging plaats te vinden, waarbij niet alleen het financieel belang van de stichting betrokken wordt, maar ook of het uitkeren van de te laat ingediende declaraties voor het bestuur op grote problemen stuit, bijvoorbeeld omdat de declaraties na sluiting van het boekjaar zijn ingediend of nabetalingen van andere deelnemers aan het Vervangingsfonds voor vergoeding van die declaraties noodzakelijk zijn. Voorts kan de mate van de termijnoverschrijding in dit kader een rol spelen.
10.2. Het belang van het bestuur bij het hanteren van een declaratietermijn is gelegen in het financieel beheersbaar houden van het Vervangingsfonds. Het bestuur stelt ieder jaar op basis van ervaringscijfers een prognose op van het verwachte aantal vervangingsdeclaraties dat in dat jaar wordt ingediend en de kosten die daarmee zijn gemoeid. Daarbij houdt het bestuur er rekening mee dat een deel van de vervangingskosten vanwege het bonus-malussysteem ten aanzien van ziekteverzuim - het zogenoemde vervangingsbijdrage differentiatiesysteem - niet wordt ingediend en dat een ander deel van de declaraties van kosten voor vervanging buiten de indieningstermijn wordt ingediend. In de prognose wordt er dus rekenkundig rekening mee gehouden dat een deel van de declaraties te laat wordt ingediend en dat de hiermee gemoeide kosten niet behoeven te worden vergoed. Indien de kosten van de te laat ingediende declaraties alsnog zouden moeten worden vergoed, zijn deze voor het bestuur in die zin onvoorzienbaar dat zij niet in de prognose zijn betrokken. Ter zitting heeft het bestuur toegelicht dat het loslaten van de declaratietermijn in het licht van het voorgaande, niet onmiddellijk maar wel op langere termijn, op macroniveau tot premieverhoging zal leiden. Door een declaratietermijn te hanteren worden vermijdbare onvoorziene financiële uitgaven voorkomen en wordt de voorspelbaarheid van de financiële dekking van het Vervangingsfonds vergroot. Dit zorgt er enerzijds voor dat het bestuur jegens de participerende schoolbesturen aan zijn financiële verplichtingen kan voldoen en anderzijds dat de door die schoolbesturen af te dragen premies aan het Vervangingsfonds zo laag mogelijk kunnen worden gehouden. Ter zitting heeft het bestuur voorts nog toegelicht dat het er in beginsel naar streeft dat de premie-inkomsten in een jaar in balans zijn met de gedeclareerde vervangingskosten in dat jaar, maar dat een hogere premie soms noodzakelijk is om de verplicht aan te houden reserves aan te zuiveren.
Tegenover het belang van het bestuur staat het financiële belang van de stichting. Hoewel dat belang met de totaal ingediende declaraties van € 214.974,34 als substantieel moet worden aangemerkt, is - anders dan de stichting heeft aangevoerd - niet alleen het absolute bedrag maar ook de financiële positie van de stichting van belang. Het niet-vergoeden van de te laat ingediende kosten voor vervanging leidt, mede gelet op het desondanks positieve nettoresultaat over 2013, niet tot dusdanig grote financiële problemen bij de stichting dat het bestuur om die reden had moeten afwijken van het Reglement. Voorts moet in aanmerking worden genomen dat de declaratietermijn, zoals het bestuur terecht heeft gesteld, fors is overschreden. Dat de te laat ingediende declaraties - althans een deel daarvan - binnen het boekjaar zijn ingediend, is daarbij, zoals het bestuur ter zitting heeft toegelicht, niet van doorslaggevend belang.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het bestuur zich op het standpunt mocht stellen dat geen zwaarwegende redenen bestaan op grond waarvan van de in het Reglement opgenomen indieningstermijn voor declaraties had moeten worden afgeweken.
11. In hetgeen hiervoor is overwogen ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand te laten.
12. Het bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 28 mei 2015 in zaak nrs. 15/389 en 15/392 en van 31 augustus 2015 in zaak nr. 15/1243;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van het bestuur van de stichting Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs van 22 december 2014, kenmerken BZW.13.0310.10 en BZW.13.0318.10, en van 20 april 2015, kenmerk BZW.15.0018.10;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van deze besluiten geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt het bestuur van de Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs tot vergoeding van bij de Stichting QliQ Primair Onderwijs in verband met de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.960,00 (zegge: negenenveertighonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het bestuur van de Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs aan de stichting Stichting QliQ Primair Onderwijs de door haar betaalde griffierechten ten bedrage van € 2.421,00 (zegge: vierentwintighonderd eenentwintig euro) voor de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Slump w.g. Rijsdijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2016
705.