ECLI:NL:RVS:2016:2748
Raad van State — Uitspraak 


201600083/1/A1.
Datum uitspraak: 19 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Schoorl, gemeente Bergen,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 25 november 2015 in zaken nrs. 15/3691 en 15/3692 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH).
Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast vóór 22 mei 2015 de bewoning van de loods op het perceel [locatie 1] in Schoorl te staken en gestaakt te houden en de loods in zijn vergunde staat terug te brengen, waarbij hij minimaal één van de aangebrachte voorzieningen, zoals de douche, het toilet of de keuken inclusief bijbehorend leidingwerk, en alle slaapgelegenheden moet verwijderen en verwijderd houden.
Bij besluit van 14 juli 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 november 2015 heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2016, waar [appellant], in persoon, bijgestaan door mr. A.A. Aartse Tuyn, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Hink, werkzaam bij de gemeente Alkmaar, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op het perceel [locatie 2] was een agrarisch bedrijf gelegen. De agrarische bedrijfsvoering is gestaakt en het perceel is kadastraal gesplitst in de percelen [locatie 2], [locatie 3], [locatie 1], [locatie 4] en [locatie 5]. [appellant] woont sinds 2010 met zijn gezin in de loods op het perceel [locatie 1]. [persoon] woont in een voormalige boerderij op het perceel [locatie 2] en heeft het handhavingsverzoek gedaan dat ten grondslag ligt aan het besluit van 7 januari 2015. Het college heeft zich bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 januari 2015 op het standpunt gesteld dat het gebruik als woning van de loods in strijd is met het bestemmingsplan en dat bijzondere omstandigheden die nopen tot het afzien van handhaving, zich niet voordoen. Bij besluiten, verzonden op 13 maart 2015 en 25 augustus 2015, heeft het college de begunstigingstermijn verlengd.
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
3. In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Noord" is het perceel bestemd tot "Wonen-2 (W-2)" met de aanduiding "voormalig agrarisch bedrijf" door middel van een sterretje op de planverbeelding.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de planregels zijn de op de planverbeelding voor Wonen-2 (W-2) aangewezen gronden bestemd voor het wonen en in samenhang daarmee voor de uitoefening van aan-huis-gebonden-beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten.
Ingevolge artikel 20, derde lid, mogen op deze gronden ten behoeve van de bestemming uitsluitend worden gebouwd:
a. hoofdgebouwen en aan- en uitbouwen;
b. bijgebouwen;
c. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met uitzondering van paardenbakken, bouwwerken voor mestopslag, tredmolens en lichtmasten.
Ingevolge artikel 20, twaalfde lid, aanhef en onder c, is het niet toegestaan om bijgebouwen, niet zijnde recreatiewoningen, te gebruiken voor bewoning.
Ingevolge artikel 1, onder 27, is een bouwperceel een aaneengesloten stuk grond met inbegrip van gronden met de bestemming Tuin (T), waarop krachtens het plan zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten dan wel een op de plankaart als zodanig aangegeven stuk grond.
Ingevolge artikel 1, onder 24, is een bijgebouw een op zichzelf staand, al dan niet vrijstaand, gebouw dat ten dienste staat van het hoofdgebouw en dat niet in directe verbinding staat met het hoofdgebouw en dat door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.
Ingevolge artikel 1, onder 48, is een hoofdgebouw een gebouw dat op een bouwperceel door zijn aard, functie, constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming als belangrijkste gebouw valt aan te merken.
4. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter door te overwegen dat niet in geschil is dat het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, heeft miskend dat hij de strijdigheid van het woongebruik met het bestemmingsplan in beroep heeft betwist.
4.1. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat de bewoning van de loods in strijd is met het bestemmingsplan. In beroep heeft [appellant] echter naar voren gebracht dat het woongebruik van de loods niet in strijd is met de bestemming "Wonen-2 (W-2)". [appellant] heeft thans dan ook terecht betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij deze grond naar voren heeft gebracht. Dit leidt echter, gezien hetgeen hierna wordt overwogen, niet tot het daarmee beoogde doel.
5. Volgens [appellant] is het gebruik van de loods in overeenstemming met de bestemming, nu aan het perceel een woonbestemming is toegekend. Daarbij wijst hij op een uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 1 maart 2012 in zaak nr. 11/3294. [appellant] betoogt dat het perceel [locatie 1] als zelfstandig bouwperceel en de loods als hoofdgebouw moeten worden aangemerkt. Hij wijst erop dat het perceel kadastraal gesplitst is van het perceel [locatie 2] en dat aan het perceel een eigen huisnummer is toegekend. Verder wijst [appellant] erop dat de loods legaal is opgericht, zodat bewoning daarvan is toegestaan.
5.1. De percelen [locatie 2], [locatie 3], [locatie 1], [locatie 4] en [locatie 5] betreffen een aaneengesloten stuk grond, waarop krachtens het plan zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten. Derhalve vormen de percelen samen een bouwperceel in de zin van artikel 1, onder 27, van de planregels van het bestemmingsplan. De omstandigheid dat op de verbeelding de aanduiding "één bouwperceel" ontbreekt, maakt dit, gelet op de definitie van bouwperceel in artikel 1, onder 27, niet anders. De omstandigheden dat het desbetreffende bestemmingsvlak afzonderlijke kadastrale percelen betreft en dat aan de loods een huisnummer is toegekend, doen hieraan niet af. Deze omstandigheden zijn immers niet relevant voor de vraag welk gebruik ingevolge een bestemmingsplan is toegestaan.
Gelet op artikel 1, onder 24, waarin is bepaald dat een hoofdgebouw het belangrijkste gebouw op een bouwperceel is, kan slechts één gebouw het hoofdgebouw zijn. De voormalige boerderij op het perceel [locatie 2], waarin [persoon] woont, is door zijn constructie en afmetingen als belangrijkste gebouw en daarmee als hoofdgebouw aan te merken. In 1965 is een bouwvergunning ingevolge de Woningwet verleend voor een kippenschuur. [appellant] en het college hebben ter zitting bevestigd dat deze bouwvergunning de loods betreft. Een kippenschuur staat naar zijn aard ten dienste van een bijbehorende boerderij. De loods is derhalve opgericht als gebouw dat ten dienste staat van het hoofdgebouw en is, nu niet in geschil is dat aan de overige vereisten van artikel 1, onder 24, wordt voldaan, te beschouwen als bijgebouw. De omstandigheid dat nadien het gebruik van de loods is gewijzigd, maakt niet dat de loods planologisch niet langer als bijgebouw moet worden aangemerkt. De omstandigheid dat aan de loods een huisnummer is toegekend, doet aan het zijn van een bijgebouw evenmin af.
Aangezien het ingevolge artikel 20, twaalfde lid, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan niet is toegestaan een bijgebouw te gebruiken voor bewoning, is het gebruik van de loods in strijd met de bestemming. De uitspraak van de rechtbank Alkmaar, waarnaar [appellant] heeft verwezen, vormt geen aanleiding voor een ander oordeel.
Voor zover [appellant] erop heeft gewezen dat de loods legaal is opgericht, overweegt de Afdeling dat een bouwwerk waarvoor een bouwvergunning is verleend, mag worden gebruikt voor het doel waarvoor de bouwvergunning is verleend. Vaststaat dat de in 1965 verleende bouwvergunning voor de kippenschuur het gebruik als woning van het gebouw niet toestaat. Geen grond bestaat dan ook voor het oordeel dat met de voor de kippenschuur verleende bouwvergunning impliciet vergunning is verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van de loods als woning.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter door te overwegen dat het gebruik niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt, heeft miskend dat de loods onder het bouwovergangsrecht valt. Daarbij wijst hij erop dat zijn vader de loods in 1989 in eigendom heeft verkregen en deze in 1991 als woning in gebruik heeft genomen en dat het gebruik en het gebouw in overeenstemming zijn met voorgaande bestemmingsplannen.
6.1. Anders dan waarvan [appellant] uitgaat, is het bouwovergangsrecht niet relevant voor de vraag of het woongebruik van de loods onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. De gestelde omstandigheid dat de tot woning verbouwde loods als zodanig onder het bouwovergangsrecht valt, wat daar overigens van zij, maakt niet dat het gebruik van de loods als woning daarmee is toegestaan. Daarvoor is immers het gebruiksovergangsrecht bepalend.
Voor zover [appellant] heeft beoogd te betogen dat het gebruik onder het gebruiksovergangsrecht valt, overweegt de Afdeling als volgt.
6.2. Ingevolge artikel 39 (overgangsrecht gebruik) van de regels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Noord", luidt het overgangsrecht voor gebruik als volgt:
a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet; [..]
d. dit lid onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregeling van dat plan.
6.3. Niet in geschil is dat het woongebruik van de loods reeds bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Noord". Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Aagtdorp 1979", door de raad vastgesteld op 3 oktober 1977, was het perceel bestemd tot "Agrarisch gebied met bebouwing". De gronden met deze bestemming mochten worden gebruikt voor de exploitatie van een agrarisch bedrijf, waarbij één dienstwoning ten dienste daarvan mocht worden gebouwd. Niet in geschil is dat de boerderij op het perceel destijds als dienstwoning was aan te merken. Gelet hierop heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat, nu een tweede woning niet was toegestaan, het woongebruik van de loods in strijd met de bestemming was.
Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat het gebruik als woning van de loods onder het gebruiksovergangsrecht valt, omdat daarvoor vrijstelling is of moet worden geacht te zijn verleend, nu op 16 september 2003 aan de loods een huisnummer is toegekend in combinatie met de gelijktijdige inschrijving van zijn ouders op het adres in de gemeentelijke basisadministratie personen, overweegt de Afdeling dat in die omstandigheden geen aanleiding wordt gevonden voor het oordeel dat vrijstelling is dan wel moet worden geacht te zijn verleend. Vrijstelling wordt slechts uitdrukkelijk verleend bij een besluit, waarbij het wordt toegestaan af te wijken van het bestemmingsplan. Voorts kan alleen bij een besluit tot verlening van vergunning voor het bouwen impliciet vrijstelling van het bestemmingsplan zijn verleend. De door [appellant] genoemde omstandigheden betreffen niet dergelijke besluiten.
Geen aanleiding bestaat dan ook voor het oordeel dat het woongebruik van de loods op grond van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Aagtdorp 1979" was toegestaan.
De voorzieningenrechter heeft gezien het vorenstaande terecht overwogen dat het woongebruik van de loods niet onder het in artikel 39, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Noord" opgenomen overgangsrecht valt.
Het betoog faalt.
7. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met het bestemmingsplan, terwijl voor het woongebruik van de loods geen omgevingsvergunning is verleend, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college vanwege het bestaan van bijzondere omstandigheden niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot handhaving. Zijns inziens was het college op de hoogte van de bewoning van de loods en heeft het deze jarenlang toegestaan. Daarbij wijst [appellant] erop dat de loods al meer dan 24 jaar als woning wordt gebruikt, er in 1991 riolering is aangelegd, hij post van de gemeente ontvangt op het adres [locatie 1], de loods als woning is gekarakteriseerd in het kader van de Wet Basisregistratie adressen en gebouwen alsmede voor de toepassing van de Wet waardering onroerende zaken en dat in de loods voorzieningen zijn aangebracht in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning.
8.1. De voorzieningenrechter heeft terecht in de gestelde omstandigheden geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot handhaving. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het vertrouwensbeginsel in dit geval niet geschonden is. Als het college al op de hoogte was van het woongebruik van de loods, dan is van belang, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2010:BN1883), dat de omstandigheid dat het bestuursorgaan, hoewel bekend met de illegale situatie, gedurende lange tijd daartegen geen handhavingsmaatregelen heeft getroffen, niet met zich brengt dat hij reeds daarom niet meer handhavend mag optreden. Uit de door [appellant] genoemde omstandigheden, afzonderlijk en in onderling verband beschouwd, volgt dit evenmin. Voor de toepassing van de door [appellant] genoemde wettelijke regelingen gelden andere toetsingskaders dan thans aan de orde. De vraag of het gebruik van de loods als woning in overeenstemming is met het bestemmingsplan is bij de toepassing van die toetsingskaders niet van belang. De overige door [appellant] genoemde omstandigheden leiden evenmin tot het oordeel dat het college niet meer mocht optreden. Die omstandigheden brengen niet met zich dat het college bij [appellant] het in rechte te honoreren vertrouwen heeft gewekt dat ook in de toekomst niet handhavend zal worden opgetreden. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat het college terzake concrete en ondubbelzinnige mededelingen heeft gedaan waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college op enig moment te kennen heeft gegeven dat hij zonder omgevingsvergunning voor het met het bestemmingsplan strijdig gebruik de loods mocht bewonen en dat van handhavend optreden zou worden afgezien.
Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat geen grond bestaat voor de opgelegde last tot verwijdering van één van de aangebrachte voorzieningen en alle slaapgelegenheden. Hij wijst erop dat de in 1991 in de loods aangebrachte sanitaire voorzieningen in overeenstemming waren met het destijds geldende bestemmingsplan en voorts overeenkomstig het toen geldende Bouwbesluit waren. Voor zover nodig bestaat volgens [appellant] zicht op legalisering. Hij acht voorts de aanwezigheid van een slaapgelegenheid in de loods niet onrechtmatig. Verder acht hij onduidelijk wat wordt bedoeld met slaapgelegenheid.
9.1. [appellant] heeft genoemde grond eerst in hoger beroep naar voren gebracht. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom [appellant] genoemde grond niet reeds bij de rechtbank naar voren heeft gebracht en hij dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partij omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient dit betoog van [appellant] buiten beschouwing te blijven.
10. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
10.1. De voorzieningenrechter heeft op grond van de beschikbare stukken en het verhandelde ter zitting van oordeel kunnen zijn dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de voorzieningenrechter niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om met toepassing van artikel 8:86 van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Het betoog faalt.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen wat betreft de termijn waarbinnen de opgelegde lasten moeten worden uitgevoerd. Het college heeft bij besluit, verzonden op 13 maart 2015, de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het besluit op bezwaar. Bij besluit, verzonden op 25 augustus 2015, heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft bij uitspraak van 29 januari 2016 de besluiten van 14 juli 2015 en 7 januari 2015 geschorst. Bij uitspraak in het bodemgeding vervalt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling en verbeurt [appellant], indien het woongebruik niet is gestaakt, dwangsommen. De begunstigingstermijn wordt daarom verlengd met zes weken, welke termijn begint te lopen op de dag na de dag van verzending van deze uitspraak. Dat betekent dat de begunstigingstermijn loopt tot en met woensdag 30 november 2016.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn wordt verlengd met zes weken met ingang van de dag na de dag van verzending van deze uitspraak;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Heusden
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2016
163.