ECLI:NL:RVS:2016:1878
Raad van State — Uitspraak 


201505069/1/A2.
Datum uitspraak: 6 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Doesburg,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 mei 2015 in zaak nr. 12/5855 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Doesburg.
Procesverloop
Bij besluit van 22 mei 2012 heeft het college het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaken nrs. 201505039/1/A2, 201505092/1/A2, 201505094/1/A2 en 201505125/1/A2, op de zitting van 29 februari 2016 behandeld, waar [appellant A], bijgestaan door mr. L.M.A. Schrieder, rechtsbijstandverlener bij DAS Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.M. van der Pool, werkzaam bij de gemeente, bijstaan door mr. T.A.P. Langhout, zijn verschenen.
Na de zitting heeft de Afdeling de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant A] en [appellant B] zijn sinds 23 september 1997 eigenaren van een woning aan [locatie] in Doesburg. [appellant A] en [appellant B] stellen dat hun woning aanzienlijk in waarde is gedaald door de realisatie van het woningbouwproject Beinum West fase 1a. Dit project maakt de oprichting van 105 woningen mogelijk in een aan de zuid- en westzijde van hun woning gelegen gebied met een omvang van 10 hectare. Om de uitvoering van dit project mogelijk te maken, heeft het college bij besluit van 19 mei 2009 vrijstelling verleend van het bestemmingsplan Uitbreidingsplan Angerlo 1963. Het vrijstellingsbesluit is volgens [appellant A] en [appellant B] de oorzaak van de waardevermindering van hun woning.
2. Op 12 mei 2011 hebben [appellant A] en [appellant B] een verzoek om een tegemoetkoming in planschade ingediend. De planschade heeft volgens [appellant A] en [appellant B] een omvang van 20% van de zogenoemde WOZ-waarde van hun woning in 2010.
Besluitvorming
3. Voor het nemen van een besluit op het verzoek van [appellant A] en [appellant B] heeft het college mr. T.A.P. Langhout als adviseur ingeschakeld. Langhout heeft het college bij advies van 10 april 2012 geadviseerd om het verzoek af te wijzen. Dit advies heeft het college in het besluit van 22 mei 2012 overgenomen. Het college neemt het standpunt in dat de planschade voor [appellant A] en [appellant B] voorzienbaar was. Dit volgt, zo stelt het college, uit het structuurplan van de gemeente Doesburg dat de gemeenteraad in een openbare vergadering van 25 maart 1976 heeft vastgesteld (hierna: het structuurplan 1976).
Hoger beroep [appellant A] en [appellant B]
4. Het hoger beroep komt erop neer dat [appellant A] en [appellant B] - in tegenstelling tot de rechtbank - van mening zijn dat het woningbouwproject Beinum West fase 1a niet was te voorzien en daarom niet kan worden gezegd dat zij de planologische ontwikkeling bij hun beslissing om het perceel aan te kopen hebben kunnen betrekken en hebben aanvaard. In het hogerberoepschrift gaan [appellant A] en [appellant B] in op een aantal onderdelen van de uitspraak van de rechtbank.
5. De uitspraak heeft de volgende opzet. Onder punt I zal de Afdeling toetsen of het structuurplan 1976 grond biedt voor het oordeel dat de planologische ontwikkeling in het plangebied voor [appellant A] en [appellant B] was te voorzien. Onder punt II zal de Afdeling toetsen of andere ontwikkelingen die van na het structuurplan 1976 dateren tot het oordeel moeten leiden dat die ontwikkeling niet langer was te voorzien. De Afdeling zal onder punt III afsluiten met een conclusie.
I. Voorzienbaarheid: structuurplan 1976
6. De rechtbank heeft overwogen dat uit de kaart die bij het structuurplan 1976 is gevoegd, blijkt dat het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft door de gemeenteraad is aangewezen als woongebied. Omdat uit deze aanduiding volgens de rechtbank volgt dat het gemeentelijke beleid voorzag in woningbouw in dat gebied, moest een redelijk denkend en handelend koper er vanaf 1976 rekening mee houden dat in het gebied woningen konden worden geprojecteerd. Een eventuele herziening van het structuurplan 1976 acht de rechtbank niet van belang, omdat alleen de situatie ten tijde van aankoop van het perceel van belang is.
Gronden
7. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de aanduiding van het plangebied als woongebied op de kaart bij het structuurplan 1976 volgt dat het gemeentelijk beleid voorzag in de bouw van woningen.
Beoordeling
8. [appellant A] en [appellant B] stellen in wezen de vraag aan de orde of op het moment van aankoop van het perceel op 23 september 1997 voorzienbaar was dat er woningbouw aan de zuid- en westzijde van hun woning zou kunnen komen. Het college is ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) verplicht om de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak bij de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade te betrekken. Daarvoor geldt de volgende maatstaf.
Indien op het moment van aankoop van een onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen, is de planschade voorzienbaar en moet deze voor rekening van de koper worden gelaten, omdat hij in dat geval geacht wordt de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling te hebben betrokken bij het overeenkomen van de koopprijs. Om voorzienbaarheid te kunnen aannemen, is voldoende dat er een concreet beleidsvoornemen is dat openbaar is gemaakt. Niet is vereist dat zodanig beleidsvoornemen een formele status heeft.
9. Niet ter discussie staat dat op de kaart bij het structuurplan 1976 is te zien dat het plangebied is aangemerkt als een locatie voor woningbouw. Destijds heeft, zoals Langhout in het advies van 10 april 2012 heeft uiteengezet, het ontwerp voor het structuurplan 1976 met ingang van 1 september 1975 een maand op de gemeentesecretarie ter inzage gelegen. Dat dit plan door de gemeenteraad is vastgesteld en voor een ieder vanaf 3 mei 1976 ter inzage is gelegd, is op 28 april 1976 in de Nederlandse Staatscourant, De Gelderlander, De Graafschapbode en het Doesburgs Streekblad gepubliceerd.
Gelet op het voorgaande is voldaan aan het vereiste dat er een kenbaar concreet beleidsvoornemen van een bestuursorgaan moet zijn, waaruit een burger of instantie had kunnen afleiden dat de planologische situatie in ongunstige zin kan veranderen.
10. Tussen partijen staat evenmin ter discussie dat het structuurplan 1976 een uitvloeisel is van het toen geldende streekplan Rijn en IJssel. De gemeente Doesburg kreeg daarbij de taak toebedeeld om een deel van de verwachte groei van Arnhem of de zuidelijke Veluwezoom op te vangen en zou, zo was de verwachting, moeten groeien naar 25.000 inwoners. Uit het structuurplan 1976 en de correspondentie over dat plan met het college van gedeputeerde staten, zoals volgt uit een brief van 29 augustus 1977, blijkt dat het streekplan Rijn en IJssel op onjuiste aannames was gebaseerd en dat zowel de gemeente als de provincie het structuurplan 1976 daarom als een overgangsplan zag. Inmiddels zou er, zo staat in de correspondentie, een streekplan Midden-Gelderland in voorbereiding zijn en het structuurplan 1976 bevond zich in een tussenfase. In verband met het mogelijk op handen zijnde streekplan Midden-Gelderland heeft het college in een brief van 20 september 1977 desalniettemin opgemerkt: "Dit betekent echter niet een herziening (van het structuurplan 1976, toevoeging door de Afdeling) die automatisch zal resulteren in een volledige aanpassing aan voornoemd plan. Na vaststelling van het streekplan zullen wij ons erover gaan beraden in welke mate herziening nodig is." Uit die opmerking van het college volgt dat de gemeenteraad niet bij voorbaat het voornemen heeft gehad om afstand te nemen van de planologische visie over de toekomstige ontwikkeling van de gemeente Doesburg, zoals vervat in het structuurplan 1976.
11. Uit de dossierstukken en de toelichting die op de zitting bij de Afdeling is gegeven, is daarnaast niet naar voren gekomen of en, zo ja, op welk moment het bewuste streekplan Midden-Gelderland is vastgesteld, wat voor andere beleidsmatige keuzes daarin zouden zijn gemaakt en wat voor gevolgen dat zou kunnen hebben gehad voor het structuurplan 1976. Daarentegen staat wel vast dat de gemeenteraad het structuurplan 1976 tot op het moment van aankoop van het perceel door [appellant A] en [appellant B] niet heeft herzien of gewijzigd. Het college heeft in dit verband op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de gemeente Doesburg sinds 1971 eigenaar is van de gronden in het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft en dat door verschillende ontwikkelingen in de bevolkingsgroei een temporisering in de op die locatie voorziene woningbouw is aangebracht.
12. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat het structuurplan 1976, met de daarin voorziene woningbouw in het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft, op het moment van aankoop van het perceel door [appellant A] en [appellant B] op 23 september 1997 nog steeds gold.
13. Het betoog faalt.
II. Doorbreken voorzienbaarheid structuurplan 1976
14. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant A] en [appellant B] aan het bestemmingsplan Beinum 2/Plan Campstede en de toelichting niet de verwachting konden ontlenen dat in het plangebied geen woningbouw zou komen. Evenmin valt volgens de rechtbank uit het streekplan Gelderland 1996, het Landschapsbeleidsplan en de betaalde liggingstoeslag af te leiden dat het plangebied niet langer in beeld was als toekomstige locatie voor woningbouw. De uitlatingen van de wethouder J.W. Bouman en de brief van het college van 25 juni 2002 zijn niet relevant omdat beide dateren van na de aankoop van het perceel. Verder is het ontwerp van de structuurvisie 1998 in november 1997 en dus na de datum van aankoop van het perceel ter inzage gelegd. Ten slotte blijkt volgens de rechtbank uit de samenvatting die het college van het Regionaal Structuurplan Knooppunt Arnhem Nijmegen 1995-2015 (RSP-KAN) heeft gegeven niet dat het plangebied niet meer in beeld was als toekomstige locatie voor woningbouw.
Gronden
15. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het oordeel van de rechtbank van een te beperkte kijk op de zaak getuigt. In de toelichting op hun betoog wijzen [appellant A] en [appellant B] met name op het bestemmingsplan Beinum 2/Plan Campstede, waaruit volgens hen duidelijk blijkt dat de in dit plan voorziene woningbouw de afronding van de wijk Beinum moest zijn. Het afronden van een wijk in een bestemmingsplan heeft volgens [appellant A] en [appellant B] logischerwijs gevolgen voor het aansluitende gebied. Ook verwijzen zij naar het streekplan Gelderland 1996 waarin het plangebied als "landelijk gebied categorie D" is aangemerkt. Verder verwijzen [appellant A] en [appellant B] naar de structuurvisie 1998, waaruit zij citeren: "Campstede wordt uitgebreid met een volgende fase die het resterende gebied tussen de IJsseldijk en Rivierweg verder aanspreekt maw geen woningbouw in het plangebied", en het Landschapsbeleidsplan. Daarin is vermeld dat de landbouw in Beinum leidend zal blijven en dat in verband met een bufferzone voor Bingerden verdere woningbouw na Campstede in westelijke richting ongewenst is.
16. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat de rechtbank de verschillende beleidsstukken in samenhang had moeten bezien en niet had moeten volstaan met het per beleidsstuk beoordelen of hieruit valt af te leiden dat het plangebied niet meer in aanmerking kwam voor woningbouw.
In dat verband voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat zij niet voor niets liggingstoeslag hebben betaald. Bij de bouw van hun woning heeft de gemeente Doesburg architectonische randvoorwaarden gesteld, juist omdat zij aan de rand van Doesburg gingen wonen. Volgens [appellant A] en [appellant B] valt niet met elkaar te rijmen dat de gemeente Doesburg liggingstoeslag vraagt en architectonische randvoorwaarden stelt omdat de woningen het aanzien van Doesburg zullen vormen, terwijl zij tevens stelt dat op grond van het structuurplan 1976 woningbouw in het plangebied voorzienbaar was. Volgens [appellant A] en [appellant B] bevestigt de brief van het college van 25 juni 2002 het standpunt van het college op het moment van aankoop van het perceel dat er geen woningbouw in het plangebied zou komen. In dit verband wijzen zij ook nog op de openbare raadsvergadering van mei 2006 waarin wethouder Bouman heeft erkend dat aan de bewoners aan de rand van de wijk is beloofd dat de weilanden niet bebouwd zouden worden en zij citeren daarbij zijn opmerking: "Zij betaalden daar extra voor. Hier moeten wij zeker rekening mee houden". Die opmerking bevestigt volgens [appellant A] en [appellant B] dat het college destijds in het openbaar het standpunt uitsprak dat er geen woningbouw in het plangebied zou komen.
17. Daarnaast wijzen [appellant A] en [appellant B] op de realisatieovereenkomst waarin een voorziening voor planschade is getroffen. Ook voeren zij aan dat Langhout ten onrechte aandacht heeft besteed aan het normaal maatschappelijk risico. [appellant A] en [appellant B] merken op dat op zijn minst vraagtekens kunnen worden gezet bij de onafhankelijkheid van Langhout, nu deze inzet om koste wat het kost zijn gelijk te halen.
18. Ten slotte betogen [appellant A] en [appellant B] dat de rechtbank ten onrechte zich alleen heeft gebaseerd op een door de gemeente gegeven samenvatting van het RSP-KAN en het bijbehorende uitvoeringsprogramma. In dat verband wijzen zij erop dat W.H. Gerressen jarenlang hoofd van de afdeling Ruimtelijke Ordening is geweest en uit dien hoofde betrokken is geweest bij de bespreking over het RSP-KAN. Met de toestemming in 2004 om onder voorwaarden in het groen te gaan bouwen, week de gemeente af van de afspraak om daar niet te bouwen. Gerressen en [persoon], die naar gesteld als aannemer bij veel projecten in Doesburg betrokken is geweest, zouden nooit hun woningen hier hebben laten bouwen als zij van de voornemens van de gemeente om in het plangebied te gaan bouwen op de hoogte waren geweest, aldus [appellant A] en [appellant B].
Beoordeling
19. De gedeelten uit de toelichting op het bestemmingsplan Beinum 2/Plan Campstede, vastgesteld door de gemeenteraad op 25 februari 1993, waarnaar [appellant A] en [appellant B] in hun hogerberoepschrift hebben verwezen, zijn niet van betekenis voor de vraag of op het moment van aankoop van het perceel voorzienbaar was dat er in het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft woningbouw zou komen. Voor dat gebied beoogt het bestemmingsplan Beinum 2/Plan Campstede immers niets te regelen of bepaalde voorwaarden te scheppen, omdat dat plan uitsluitend regels bevat voor onder meer de straat waar [appellant A] en [appellant B] een perceel hebben aangekocht. Voor het plangebied gold daarentegen op het moment van aankoop van het perceel het bestemmingsplan Uitbreidingsplan Angerlo 1963. Overigens vormen de door [appellant A] en [appellant B] aangehaalde gedeelten geen volledige weergave van de visie van de gemeenteraad. Zo is op pagina 21 van de toelichting vermeld dat "Beinum na het Molenveld en De Ooi de derde en voorlopig laatste uitbreiding van het oude Doesburg (vormt)". Voor zover dit, gelet op het voorgaande, relevant zou kunnen zijn, blijkt uit de toelichting op het bestemmingsplan Beinum 2/Plan Campstede in ieder geval niet dat de gemeenteraad afstand heeft genomen van het in het structuurplan 1976 vervatte concrete beleidsvoornemen om woningbouw te realiseren in het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft.
20. Het Landschapsbeleidsplan is, zoals het college op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, een visie van de gemeenteraad vanuit een landschappelijk oogpunt en als facetplan ondergeschikt aan en in het kader van een bredere belangenafweging meegenomen bij het opstellen van de Structuurvisie 1998. De enkele opmerking in het Landschapsbeleidsplan dat "in verband met het behoud van een bufferzone voor Bingerden verdere woningbouw na Campstede in westelijke richting ongewenst (is)" moet als een landschappelijke visie worden gezien en is dus onvoldoende om aan te nemen dat de gemeenteraad het concrete beleidsvoornemen om woningbouw te realiseren op de gronden waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft, had verlaten. Uit het feit dat het plangebied in het streekplan Gelderland 1996 als landelijk gebied categorie D is aangemerkt en verschillende kopers een liggingstoeslag hebben betaald en architectonische randvoorwaarden bij de bouw van de woningen zijn gesteld, kan dit evenmin worden afgeleid. De reden waarom [appellant A] en [appellant B] liggingstoeslag hebben betaald en er architectonische randvoorwaarden zijn gesteld, is voornamelijk gelegen in de situering van de verschillende percelen in Beinum (middenin of anderszins een bijzondere ligging). Liggingstoeslag is, naar het college op de zitting terecht heeft opgemerkt, daarnaast ook toe te schrijven aan marktwerking. Verder heeft de rechtbank in verband met de brief van het college van 25 juni 2002 alsmede de uitlatingen van wethouder Bouman op een openbare raadsvergadering van mei 2006 terecht overwogen dat deze in dit geval niet van belang kunnen zijn, omdat deze dateren van na de aankoop van het perceel op 23 september 1997. Dat laatste geldt ook voor de structuurvisie 1998, aangezien een ontwerp hiervan, zoals de rechtbank heeft overwogen en [appellant A] en [appellant B] niet hebben bestreden, in november 1997 ter inzage is gelegd.
21. Daarnaast legt het feit dat in de realisatieovereenkomst een voorziening is getroffen voor planschade in dit kader geen gewicht in de schaal, omdat een dergelijke voorziening niets zegt over de vraag of een planologische ontwikkeling voorzienbaar is. Dat Langhout in het advies van 10 april 2012 aandacht heeft besteed aan het normaal maatschappelijk risico als zelfstandig criterium voor het afwijzen van het verzoek om een tegemoetkoming in planschade, is onderdeel van de adviestaak die Langhout heeft aanvaard en biedt geen aanknopingspunt om aan diens onafhankelijkheid te twijfelen.
22. Ten slotte brengen [appellant A] en [appellant B] voor hun betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het RSP-KAN niet zonder meer valt af te leiden dat het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft niet langer in beeld was als toekomstige locatie voor woningbouw, naar voren dat het in 2004 mogelijk is gemaakt om te gaan bouwen en het voorheen niet was toegestaan om te bouwen. Dat betoog hebben [appellant A] en [appellant B] niet nader onderbouwd met stukken waaruit kan worden afgeleid dat de gemeenteraad niet langer het voornemen had om in het plangebied woningen te bouwen. Ook hebben [appellant A] en [appellant B] het standpunt van het college dat het RSP-KAN geen uitspraken doet over de locaties van het toegekende woningbouwprogramma, onvoldoende weerlegd. Hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, tast voormelde overweging van de rechtbank dan ook niet aan.
23. De ontwikkelingen die zich tussen 1976 en 23 september 1997 hebben voorgedaan, leiden, gezien het vorenstaande, niet tot het oordeel dat de bouw van woningen in het plangebied niet langer was te voorzien.
24. Het betoog faalt.
III. Conclusie
25. De Afdeling komt, evenals de rechtbank, tot de conclusie dat de door het vrijstellingsbesluit van 19 mei 2009 mogelijk gemaakte realisatie van 105 woningen in het plangebied voor [appellant A] en [appellant B] op het moment van aankoop van het perceel op 23 september 1997 voorzienbaar was. Het college heeft de door hen gestelde planschade, gelet op artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro, terecht voor hun rekening gelaten. Dit betekent dat het college het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om een tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen.
26. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.
27. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. de Heer, griffier.
w.g. Hagen w.g. De Heer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2016
636.