ECLI:NL:RVS:2016:2630
Raad van State — Uitspraak 


201507759/1/A2.
Datum uitspraak: 5 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 juli 2015 in zaak nr. 15/16 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 18 juli 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten kinderopvangtoeslag van [appellant] voor de jaren 2008, 2009 en 2010 herzien naar nihil.
Bij onderscheiden besluiten van 3 juli 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant] voor de jaren 2009 en 2010 definitief vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 24 november 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellant] tegen de besluiten van 18 juli 2012 en 3 juli 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Nieuwstraten, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, aldaar werkzaam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] heeft in 2008, 2009 en 2010 voor haar zoon gebruik gemaakt van gastouderopvang via de gastouderbureaus [bureau A], [bureau B] en [bureau C]. Daarvoor heeft zij kinderopvangtoeslag aangevraagd en die toeslag in de vorm van voorschotten ontvangen. Na controle zijn de voorschotten kinderopvangtoeslag van [appellant] bij de besluiten van 18 juli 2012 herzien naar nihil. Bij de besluiten van 3 juli 2013 is de kinderopvangtoeslag van [appellant] voor de jaren 2009 en 2010 definitief berekend en vastgesteld op nihil.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan het besluit van 24 november 2014 ten grondslag gelegd dat de overgelegde overeenkomsten met de gastouderbureaus [bureau A], [bureau B] en [bureau C] niet alle gegevens als bedoeld in artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling Wet kinderopvang, vanaf 28 augustus 2010 de Regeling wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Regeling) bevatten. Verder heeft [appellant] de kosten van gastouderopvang over de jaren 2008, 2009 en 2010 niet volledig betaald, aldus de dienst.
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld, dat [appellant] over 2008, 2009 en 2010 geen recht heeft op kinderopvangtoeslag. De gastouderopvang door tussenkomst van gastouderbureau [bureau B] heeft niet op grond van een overeenkomst plaatsgevonden en de overeenkomsten met de gastouderbureaus [bureau A] en [bureau C] zijn onvolledig waardoor voor die opvang niet aan de wettelijke eisen is voldaan. Voor de jaren 2008 en 2009 bestaat evenmin recht op kinderopvangtoeslag omdat [appellant] niet een deel van de kosten van gastouderopvang zelf heeft betaald. Voorts heeft overschrijding van de termijn van artikel 19 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) geen gevolgen. Verder heeft de Belastingdienst/Toeslagen niet in strijd met het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel gehandeld. Dat [appellant] niet bekend was met de uit de wet voortvloeiende voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te komen komt voor haar risico en rekening. Dat de Belastingdienst/Toeslagen pas in 2012 om gegevens zou hebben gevraagd is niet van belang, omdat de wettelijke verplichting vanaf het begin gold. Voorts kunnen aan de brochure van de Belastingdienst/Toeslagen geen rechtens te honoreren verwachtingen worden ontleend. Aan de verlening van een voorschot kan evenmin het gerechtvaardigde vertrouwen worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat. De herziening naar nihil is niet disproportioneel is. Als de ouder kan aantonen dat hij een deel van de kosten van kinderopvang heeft voldaan, betekent dat niet dat hij aanspraak kan maken op een evenredig lager voorschot. Het beroep op artikel 3:4 van de Awb faalt, omdat artikel 26 van de Awir dwingend voorschrijft dat als een herziening tot een terug te vorderen bedrag leidt, de belanghebbende het gehele bedrag van de terugvordering is verschuldigd. Het beroep op artikel 4:84 van de Awb faalt eveneens, omdat herzieningen en vaststellingen op nihil niet zijn gebaseerd op een beleidsregel. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het bij haar beroep op het gelijkheidsbeginsel gaat om gelijke gevallen. Tenslotte heeft de Belastingdienst/Toeslagen kunnen afzien van het horen van [appellant] in bezwaar, aldus de rechtbank.
Artikel 19 van de Awir
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten kinderopvangtoeslag over 2008, 2009 en 2010 niet meer mocht herzien en de kinderopvangtoeslag over 2009 en 2010 niet meer definitief mocht vaststellen op een lager bedrag dan het verleende voorschot, omdat de termijn als bedoeld in artikel 19 van de Awir was verstreken. Door de termijnoverschrijding zijn die bevoegdheden verjaard. Daarbij is van belang dat de dienst artikel 19, vierde lid (de Afdeling begrijpt: derde lid), van de Awir niet heeft toegepast. Het is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel om jaren na het toeslagjaar het niet volledig betalen van de kosten van gastouderopvang nog tegen te werpen.
Voorts is te laat op het bezwaarschrift beslist, aldus [appellant].
3.1. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Awir, zoals deze luidde ten tijde van belang, kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen dertien weken nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dit eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Voor de toepassing van de eerste volzin wordt een aangifte inkomstenbelasting die is ingediend vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar geacht te zijn ingediend op 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
Ingevolge het tweede lid kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien voor geen van de in het eerste lid bedoelde personen over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting of een beschikking ter zake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe vóór 1 december van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
Ingevolge het derde lid stelt de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming niet binnen de in de vorige leden genoemde termijn kan worden toegekend, de belanghebbende hiervan schriftelijk in kennis onder het noemen van een redelijke termijn waarbinnen toekenning zal plaatsvinden.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1484), volgt uit de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir, neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vijfde lid, van de Awir te herzien, of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 van de Awir, definitief vast te stellen. Dit betekent evenwel niet dat die bevoegdheid niet in de tijd is begrensd. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager, vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft de aan [appellant] over 2008, 2009 en 2010 toegekende voorschotten kinderopvang op 18 juli 2012 herzien en de kinderopvangtoeslag over 2009 en 2010 op 3 juli 2013 definitief vastgesteld. Hoewel op dat tijdstip de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde termijnen waren verstreken, was de dienst tot deze herziening bevoegd, nu de herziening binnen vijf jaar na de laatste dag van de toeslagjaren 2008, 2009 en 2010 heeft plaatsgevonden. De herziening is niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
3.3. Voor zover [appellant] betoogt dat niet tijdig op het bezwaarschrift is beslist, heeft zij deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
3.4. Het betoog faalt.
Overeenkomst
4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat uit de Wet kinderopvang (hierna: de Wko) noch uit de geschiedenis van de totstandkoming bij deze wet volgt dat alleen recht op kinderopvangtoeslag bestaat indien de overeenkomst alle gegevens van artikel 11 van de Regeling bevat. Dit blijkt niet uit de door haar geraadpleegde informatie van de dienst. Verder is zij ervan uitgegaan dat de overeenkomsten voldeden om voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te komen, omdat de overeenkomsten waren gesloten met geregistreerde gastouderbureaus, aldus [appellant].
4.1. Ingevolge artikel 52, (vanaf 1 januari 2010: eerste lid) van de Wko, geschiedt kinderopvang op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder en de ouder.
Bij wet van 7 juli 2010 tot wijziging van de Wet kinderopvang, de Wet op het onderwijstoezicht, de Wet op het primair onderwijs en enkele andere wetten in verband met wijzigingen in het onderwijsachterstandenbeleid (Stb. 2010, 296) is de citeertitel van de Wet kinderopvang met ingang van 1 augustus 2010 gewijzigd in Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) en zijn de artikelen 1 tot en met 89 vernummerd tot 1.1 tot en met 1.89.
Ingevolge artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling, bevat de administratie van een gastouderbureau tevens de volgende gegevens: afschriften van alle met vraagouders overeengekomen schriftelijke overeenkomsten, vermeldende per overeenkomst: de voor de gastouderopvang te betalen prijs per uur en […] de bemiddelingskosten, naam, geboortedatum, adres, postcode en woonplaats van het kind, het aantal uren gastouderopvang per kind per jaar, evenals de duur van de overeenkomst.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:154), valt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling af te leiden dat bedoeld is dat onderzocht kan worden of de aanspraak van de ouder op en de hoogte van de overheidsbijdrage overeenkomt met de overeenkomst die de ouder heeft gesloten (Stcrt. 6 oktober 2004, 192). Dit betekent dat de ouder, om aanspraak op kinderopvangtoeslag te kunnen maken, inzicht dient te geven in de met het gastouderbureau gemaakte afspraken over de kinderopvang door een akte van een overeenkomst over te leggen, waaruit die afspraken blijken. Dat in de aanhef van de Regeling niet naar artikel 52 van de Wko en artikel 1.52 van de Wkkp is verwezen, doet hieraan, mede gezien de hiervoor weergegeven bedoeling van die bepaling, niet af. Dat uit de informatie van de Belastingdienst/Toeslagen niet blijkt welke gegevens een overeenkomst dient te bevatten, wat daar ook van zij, laat onverlet dat dit uit artikel 52 (vanaf 1 januari 2010: eerste lid) en artikel 1.52, eerste lid, van de Wkkp, gelezen in verbinding met artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling volgt. Dat [appellant] daarbij heeft vertrouwd op de gastouderbureaus komt voor haar rekening en risico.
4.3. Het betoog faalt.
Kosten en proportionaliteit
5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij kosten van gastouderopvang heeft betaald. Uit de Wko en de Awir noch uit de memorie van toelichting blijkt dat alleen aanspraak op kinderopvangtoeslag bestaat indien de vraagouder alle kosten van kinderopvang heeft betaald. Voorts was bij aanvang van de gastouderopvang geen informatie van de Belastingdienst/Toeslagen beschikbaar waaruit dit bleek.
Ook heeft de rechtbank miskend dat, mede gelet op de lange afhandelingsduur van de definitieve vaststellingen kinderopvangtoeslag, het in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel om de kinderopvangtoeslag op nihil te stellen, als het bedrag van het ontvangen voorschot is aangewend voor de bestrijding van de kosten van kinderopvang, aldus [appellant].
5.1. De Afdeling stelt vast dat de Belastingdienst/Toeslagen wat het toeslagjaar 2010 betreft [appellant] niet meer tegenwerpt dat de kosten van gastouderopvang niet volledig zijn betaald. Gelet hierop liggen alleen de toeslagjaren 2008 en 2009 ter beoordeling voor.
5.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, van de Wko, zoals deze luidde ten tijde van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder kinderopvangtoeslag een tegemoetkoming van het Rijk in de kosten van kinderopvang verstaan.
Ingevolge artikel 1a, eerste lid, is op deze wet de Awir, met uitzondering van artikel 49, vanaf 1 januari 2009 artikel 5, van toepassing.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, heeft een ouder aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten jegens het Rijk, indien het betreft gastouderopvang die plaatsvindt door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3º. de soort kinderopvang.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Awir verstrekt een belanghebbende de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
5.3. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1496) volgt uit artikel 5, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, van de Wko dat onder kinderopvangtoeslag wordt verstaan een tegemoetkoming van het Rijk in de kosten van kinderopvang. Uit artikel 5 van de Wko, gelezen in verbinding met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, van de Wko, blijkt genoegzaam dat een aanvrager van kinderopvangtoeslag een gedeelte van de kosten zelf dient te dragen, wil hij recht op kinderopvangtoeslag hebben. Verder volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wko dat de wetgever heeft gekozen voor financiering door al de betrokkenen van de kinderopvang, waarbij dat deel van de kosten dat resteert nadat de overheid en de werkgever hun aandeel hebben geleverd, voor rekening van de ouders komt (Kamerstukken II 2001/02, 28 447, nr. 3, blz. 20-21).
5.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 30 juli 2014 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2014:2829), volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in verbinding met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wko dat degene die voor kinderopvangtoeslag in aanmerking wil komen, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor zulke opvang heeft gemaakt en wat de hoogte ervan is.
5.5. Dat [appellant] kan aantonen dat zij een deel van de kosten van kinderopvang over 2008 en 2009 heeft voldaan, wat daar ook van zij, betekent, anders dan zij stelt, niet dat zij aanspraak kan maken op een evenredig lager voorschot. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1114), baseert de Belastingdienst/Toeslagen zich bij de vaststelling van de tegemoetkoming op de tussen partijen gemaakte afspraken, die, gelet op artikel 52 van de Wko vastgelegd dienen te zijn in een schriftelijke overeenkomst. Daarbij heeft de Belastingdienst/Toeslagen te kennen gegeven dat hij, gelet op het feit dat zich gedurende het toeslagjaar omstandigheden kunnen voordoen waardoor behoefte bestaat om van de in de schriftelijke overeenkomst vastgelegde afspraken af te wijken, bereid is de kinderopvangtoeslag te berekenen aan de hand van de aan hem doorgegeven gewijzigde afspraken. Een dergelijke wijziging van afspraken kan ook uit de jaaropgave blijken.
5.6. [appellant] heeft voor de jaren 2008 en 2009 jaaropgaven van de gastouderbureaus [bureau A], [bureau B] en [bureau C] overgelegd, waaruit de door haar gemaakte afspraken over gastouderopvang blijken. Nu het bedrag aan kosten dat [appellant] blijkens deze jaaropgaven over 2008 en 2009 verschuldigd is niet overeenkomt met het bedrag van de daadwerkelijk betaalde kosten over die jaren, moet worden aangenomen dat de gastouderopvang niet op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko heeft plaatsgevonden.
5.7. Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 31 juli 2014 in zaak nr. 13/6125, die haar zus betrof, geen hoger beroep in te stellen.
6.1. Niet is gebleken dat de Belastingdienst/Toeslagen op inhoudelijke gronden niet tegen die uitspraak van de rechtbank Rotterdam in hoger beroep is gegaan. Reeds hierom komt [appellant] geen geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel toe.
Horen
7. [appellant] betoogt tenslotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft kunnen afzien van horen.
7.1. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, kan van het horen van belanghebbenden worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
7.2. Het betoog faalt. Nu de Belastingdienst/Toeslagen zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat het bezwaar [appellant] kennelijk ongegrond is, mocht de dienst van het horen van [appellant] in de bezwaarfase met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb afzien.
Slotsom
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Van Dokkum
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2016
480-809.