ECLI:NL:RVS:2016:1059
Raad van State — Uitspraak 


201500861/1/A1.
Datum uitspraak: 20 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Heimrijck B.V. en [supermarkt], beide gevestigd te Loosdrecht, gemeente Wijdemeren,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 18 december 2014 in zaak nr. 13/6786 in het geding tussen:
Heimrijck en [supermarkt]
en
het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2013 heeft het college aan Boni Beheer B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van commerciële ruimten op het perceel Rading 146 te Loosdrecht (hierna: het perceel).
Bij besluit van 14 november 2013 heeft het college het door Heimrijck daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, het door [supermarkt] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 18 december 2014 heeft de rechtbank het door Heimrijck en [supermarkt] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 november 2013 vernietigd voor zover daarbij het bezwaar van Heimrijck niet-ontvankelijk is verklaard, dat bezwaar ongegrond verklaard, en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 14 november 2013. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Heimrijck en [supermarkt] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Heimrijck en [supermarkt] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2015, waar Heimrijck en [supermarkt], vertegenwoordigd door mr. A. Kamphuis, advocaat [NAAM], en [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door drs. D.W.L.J. Cramers, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Boni Beheer, vertegenwoordigd door drs. M. Arling, mr. P. Schilder Spel en mr. R.J.T. Vos, gehoord.
Overwegingen
1. Het bouwplan betreft de realisering van twee gebouwen met een parkeerkelder, een begane grond en eerste verdieping. Het voorziet in een vernieuwing en uitbreiding van de bestaande winkels ter plaatse en extra vloeroppervlak voor detailhandel.
Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kernen Ankeveen, Kortenhoef en Nieuw-Loosdrecht", voor zover de voorziene detailhandel is gelegen op de eerste verdieping. Om het bouwplan mogelijk te maken, heeft het college een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in verbinding gelezen met artikel 5.4.2 van de Regels van het bestemmingsplan Kernen Ankeveen, Kortenhoef en Nieuw-Loosdrecht (hierna: de planregels).
2. Ingevolge het bestemmingsplan "Kernen Ankeveen, Kortenhoef en Nieuw-Loosdrecht" heeft het perceel, voor zover hier van belang, de bestemming "Detailhandel".
Ingevolge artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Detailhandel" aangewezen gronden bestemd voor detailhandel en dienstverlening.
Ingevolge artikel 5.2.1, onder d, bedraagt de bouwhoogte, indien daarvoor geen maatvoering is aangegeven, ten hoogste 9 m.
Ingevolge artikel 5.3.1, aanhef en onder d, zijn activiteiten ten behoeve van detailhandel uitsluitend op de begane grond toegestaan.
Ingevolge artikel 5.4.2 kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 5.3.1, onder d, teneinde detailhandel op de verdiepingen toe te laten, indien is aangetoond dat voor uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak op de begane grond geen mogelijkheden aanwezig zijn.
3. Heimrijck en [supermarkt] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd is af te wijken van het bepaalde in artikel 5.3.1, onder d, van de planregels. De rechtbank heeft aan artikel 5.4.2, dat die afwijking mogelijk maakt, een onjuiste uitleg gegeven. Eerst indien is aangetoond dat uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak noodzakelijk is, kan aan die bepaling toepassing worden gegeven. De uitbreiding is in dit geval ingegeven door financiële belangen van Boni Beheer. Verder heeft de rechtbank een alternatief bouwplan ten onrechte niet betrokken bij de vraag of er mogelijkheden zijn voor uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak op de begane grond. Dit alternatief voorziet in de aanleg van parkeerplaatsen op het dak, waardoor een ruimer deel van het bouwvlak voor detailhandel kan worden gebruikt, aldus Heijmrijck en [supermarkt].
3.1. Artikel 5.4.2 van de planregels biedt de bevoegdheid voor het college om van het bepaalde in artikel 5.3.1, onder d, af te wijken teneinde detailhandel op de verdiepingen toe te staan. Daarvoor geldt als voorwaarde dat is aangetoond dat voor uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak op de begane grond geen mogelijkheden aanwezig zijn. Het aantonen van een behoefte of noodzaak om uitbreiding is geen voorwaarde voor het ontstaan van die bevoegdheid. Ook de motieven voor uitbreiding spelen in dit verband geen rol. Ten slotte is het bestaan van een alternatief bouwplan evenmin relevant voor de vraag of het college bevoegd is om af te wijken van het bepaalde in artikel 5.3.1, onder d. Die vraag moet immers worden beantwoord op grondslag van de vergunningaanvraag, zoals deze is ingediend.
Niet is bestreden dat voldoende is aangetoond dat voor uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak ten behoeve van activiteiten op het gebied van detailhandel op de begane grond geen mogelijkheden aanwezig zijn.
Gelet op het vorenstaande heeft rechtbank terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 5.4.2 een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bepaalde in artikel 5.3.1, onder d.
Het betoog faalt.
4. Heimrijck en [supermarkt] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid af te wijken van het bestemmingsplan. Daartoe voeren zij - kort samengevat - het volgende aan. Het bouwplan is in strijd met de Detailhandelsstructuurvisie van de gemeente Wijdemeren van 4 mei 2007 (hierna: de structuurvisie), zijnde een beleidsregel of vaste gedragslijn waaraan het college is gebonden. Het besluit tot vergunningverlening is niet gebaseerd op een zorgvuldige belangenafweging. Er is geen aantoonbare behoefte aan uitbreiding van ruimte voor detailhandel (de thans aanwezige supermarkt uitgezonderd), waardoor de detailhandelstructuur ernstig wordt verstoord en leegstand zal ontstaan. Voor zover het gaat om het financieel belang van Boni Beheer wijzen Heimrijck en [supermarkt] op het onder 3 bedoelde alternatieve bouwplan, waarmee een dure parkeerkelder wordt vermeden.
4.1. De structuurvisie is bij besluit van de raad van de gemeente Wijdemeren van 18 oktober 2007 vastgesteld. In de structuurvisie (p. 45) is vermeld dat wordt gekozen voor concentratie van het winkelaanbod in twee grotere dorpscentra in Kortenhoef en Loosdrecht en een kleiner dorpscentrum in Nederhorst den Berg. Nieuwe winkelontwikkelingen worden zoveel mogelijk ingepast in of aan deze winkelcentra. Uitbreiding van winkelmeters daarbuiten wordt zoveel mogelijk voorkomen. Geadviseerd wordt het accent te leggen op de aangewezen centrumgebieden en daarbuiten alleen vrijstelling te verlenen voor detailhandel uit het tradionele PDV-beleid, aldus de structuurvisie.
Met Heijmrijck en [supermarkt] kan worden geoordeeld dat de uitbreiding van het winkeloppervlak in zoverre niet past binnen de hiervoor beschreven uitgangspunten van de structuurvisie. De vraag is vervolgens welk gewicht daaraan moet worden toegekend. Heimrijck en [supermarkt] stellen in dit verband dat het besluit tot vergunningverlening reeds hierom geen stand kan houden.
4.2. In de structuurvisie is het volgende vermeld (p. 45): "Gemeenten dienen een eigen ruimtelijk detailshandelsbeleid te formuleren. Deze visie beoogt hierin te voorzien. Op basis van deze visie kunnen initiatieven worden getoetst en kan vertaling plaatsvinden naar toekomstige structuurvisies en bestemmingsplannen. Het bestemmingsplan en de handhaving hiervan zijn voor gemeente de krachtigste instrumenten voor een succesvol ruimtelijk detailhandelsbeleid. Hiermee wordt structureel bepaald waar wel en waar geen detailhandel is toegestaan." Bij het besluit tot vaststelling van de structuurvisie heeft de raad tevens besloten de structuurvisie te laten doorwerken in het ruimtelijke beleid.
Gelet op het vorenstaande is de structuurvisie primair bedoeld als een beleidsvisie waarmee bij het opstellen van toekomstige structuurvisies en bestemmingsplannen rekening wordt gehouden. Het bestemmingsplan "Kernen Ankeveen, Kortenhoef en Nieuw-Loosdrecht" is op 27 september 2012 vastgesteld. Zoals uit de toelichting op het bestemmingsplan blijkt is de structuurvisie betrokken bij het opstellen van het plan. In het bestemmingsplan is de planologische status van het perceel gedetailleerd uitgewerkt. Daarbij is, gelet op de toegestane bouwhoogte van 9 m, de mogelijkheid opengelaten voor een binnenplanse afwijking ten behoeve van detailhandel op één verdieping boven de begane grond. Een separate toetsing aan de structuurvisie bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een binnenplanse afwijking is, gelet hierop, niet aangewezen.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan bij de toepassing van artikel 5.4.2 van de planvoorschriften aan de structuurvisie niet het door Heimrijck en [supermarkt] gewenste belang worden toegekend. Voor zover de vergunningverlening niet past binnen de structuurvisie, behoefde het college daaraan geen doorslaggevende betekenis toe te kennen.
4.3. Het college heeft er op gewezen dat op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Kern Nieuw-Loosdrecht" de vestiging of uitbreiding van detailhandel op het perceel was toegestaan, ook op de verdieping boven de begane grond. Het bestemmingsplan "Kernen Ankeveen, Kortenhoef en Nieuw-Loosdrecht" is opgesteld in het kader van de landelijk voorgeschreven digitale raadpleegbaarheid; met dit plan is niet beoogd op dit punt nieuwe planologische ontwikkelingen in gang te zetten. Het opnemen van artikel 5.3.1, onder d, in de planregels houdt verband met de samenvoeging van de bestemmingen "Wonen" en "Detailhandel". De gronden met de bestemming "Detailhandel" zijn ter plaatse van de aanduiding "Wonen" tevens bestemd voor wonen. De gronden met de bestemming "Wonen" zijn ter plaatse van de aanduiding "Detailhandel" tevens bestemd voor detailhandel en dienstverlening. Om te voorkomen dat winkels boven woningen worden gevestigd, is in deze planregel bepaald dat detailhandel uitsluitend op de begane grond is toegestaan, aldus het college.
In dit geval geldt de bestemming "Detailhandel" en wordt de uitbreiding van het bouwwerk uitsluitend voor detailhandel gebruikt; een andere invulling is in feite niet mogelijk. Aan de ratio van de artikelen 5.3.1, onder d, van de planregels, zoals deze door het college onweersproken is uiteengezet, wordt dan ook geen afbreuk gedaan. Verder wordt - zoals onder 3.1 is overwogen - aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 5.4.2 voldaan. Het college heeft bij de toepassing van dit artikel rekening gehouden met het winkelaanbod in de omgeving. In hetgeen Heimrijck en [supermarkt] hebben aangevoerd kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen doorslaggevende betekenis behoefde toe te kennen aan de vrees voor leegstand. Voor zover Heimrijck en [supermarkt] in dit verband hebben verwezen naar het rapport van adviesbureau BRO "Retailvisie Gooi en Vechtstreek" van 19 november 2012, overweegt de Afdeling dat het college eerst op 26 november 2013, dus na het nemen van het besluit op bezwaar daarmee heeft ingestemd, waarna het rapport door de raad op 30 januari 2014 is vastgesteld. Het college behoefde derhalve daarmee bij het nemen van het thans bestreden besluit geen rekening te houden. Verder kan met de rechtbank worden geoordeeld, dat in hetgeen Heimrijck en [supermarkt] hebben aangevoerd geen aanleiding bestaat voor het oordeel, dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet tot onevenredige aantasting van het ondernemersklimaat zal leiden en evenmin tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau.
Ten aanzien van het alternatieve bouwplan dat voorziet in het parkeren op het dak, waardoor het financiële belang bij uitbreiding van het winkeloppervlak wordt verminderd, overweegt de Afdeling het volgende. Het bestaan van alternatieven kan slechts tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door gebruikmaking van deze alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. (Zie onder meer de uitspraak van 7 november 2012 in zaak nr. 201202476/1/A1) Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is niet aannemelijk gemaakt dat die situatie zich hier voordoet. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat - zoals door het college onweersproken is gesteld - het bouwplan op advies van de welstandscommissie is aangepast en sindsdien bestaat uit twee afzonderlijke gebouwen, waardoor het realiseren van parkeerplaatsen op het dak gecompliceerd is.
4.4. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 5.4.2 van de planregels de gevraagde omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog dienaangaande faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover deze is aangevallen.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze is aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Wijgerde
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2016
672