ECLI:NL:RVS:2016:2815
Raad van State — Uitspraak 


201503935/1/A2.
Datum uitspraak: 26 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 april 2015 in zaak nr. 14/3340 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluiten van 30 augustus 2013, 15 oktober 2013 en 15 november 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellante] toegekende voorschotten kinderopvangtoeslag over 2011, 2010 en 2009 herzien en vastgesteld op nihil. Voorts heeft de dienst bepaald dat zij de te veel ontvangen voorschotten dient terug te betalen.
Bij besluit van 7 april 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op berekeningsjaar 2009, het besluit van 7 april 2014 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op dat jaar, het bezwaar tegen het besluit van
15 november 2013 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van
7 april 2014. Voorts heeft de rechtbank het beroep eveneens gegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op de berekeningsjaren 2010 en 2011, het besluit van 7 april 2014 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op die jaren en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in zoverre in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door
drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij de dienst, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1. [appellante] heeft over 2009, 2010 en 2011 voorschotten kinderopvangtoeslag voor de kosten van kinderopvang van haar vier kinderen ontvangen van onderscheidenlijk € 39.593,00, € 29.245,00 en € 25.789,00.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft deze voorschotten herzien en op nihil gesteld en bepaald dat [appellante] de te veel ontvangen voorschotten dient terug te betalen. Volgens de dienst heeft [appellante] geen recht op kinderopvangtoeslag over die jaren, omdat de overeenkomst tussen haar en het gastouderbureau niet voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Ook heeft zij niet aangetoond kosten te hebben gemaakt voor de opvang in die jaren.
2. De rechtbank heeft ambtshalve geoordeeld dat het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 15 november 2013 over het voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 te laat is ingediend en dat er geen grond is de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Gelet hierop had de Belastingdienst/Toeslagen naar het oordeel van de rechtbank dat bezwaar niet-ontvankelijk dienen te verklaren. De rechtbank heeft om die reden het besluit van 7 april 2014, voor zover dat ziet op het berekeningsjaar 2009, vernietigd en aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien door dat bezwaar alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
De rechtbank heeft met betrekking tot de berekeningsjaren 2010 en 2011 geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte [appellante] niet heeft gehoord over haar bezwaren. Voorts heeft de dienst naar het oordeel van de rechtbank naar aanleiding van hetgeen [appellante] in bezwaar heeft aangevoerd niet dan wel onvoldoende gemotiveerd waarom dat aan de besluiten van 30 augustus 2013 en 15 oktober 2013 niet afdoet. De rechtbank heeft daarom het besluit van 7 april 2014, voor zover dat betrekking heeft op 2010 en 2011, vernietigd wegens strijd met de artikelen 7:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft echter aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van dat besluit in zoverre in stand te laten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de kinderopvang in 2010 en 2011 niet plaatsgevonden op basis van een overeenkomst, als bedoeld in artikel 52 van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko) en, vanaf 1 juli 2010, artikel 1.52 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp). Voorts is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat [appellante] in 2010 en 2011 kosten heeft gemaakt voor kinderopvang. Gelet hierop heeft de Belastingdienst/Toeslagen naar het oordeel van de rechtbank de voorschotten kinderopvangtoeslag over die jaren terecht herzien en op nihil gesteld.
Het hoger beroep
-Bevoegdheid Afdeling
3. [appellante] betoogt dat de Afdeling niet kan worden aangemerkt als onafhankelijk en onpartijdig gerecht, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Volgens [appellante] volgt uit de uitspraken van de Afdeling in zaken over kinderopvangtoeslag dat de Afdeling vooringenomen is en dat burgers geen gelijkwaardige positie ten opzichte van de Belastingdienst/Toeslagen innemen.
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:574), bestaat geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellante] zich niet kan vinden in de jurisprudentie van de Afdeling in vergelijkbare zaken is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken.
Het betoog faalt.
-Niet-ontvankelijkverklaring bezwaar toeslagjaar 2009
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank het bezwaar tegen het besluit van 15 november 2013 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn. [appellante] stelt dat zij dat besluit niet heeft ontvangen en dat de Belastingdienst/Toeslagen de verzending ervan niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt. Zij wijst voorts op artikel 64.8.4 van de Instructie Invordering en Belastingdeurwaarders. Volgens [appellante] volgt daaruit dat wanneer een bezwaar te laat is ingediend, toch een inhoudelijke toets dient plaats te vinden en ambtshalve kan worden tegemoetgekomen aan het bezwaar.
4.1. Omdat het besluit van 15 november 2013 niet aangetekend is verzonden en [appellante] heeft gesteld dat niet te hebben ontvangen, heeft de rechtbank de Belastingdienst/Toeslagen in de gelegenheid gesteld aannemelijk te maken dat dat besluit is verzonden. De dienst heeft de verzending toegelicht aan de hand van overgelegde printafdrukken uit het systeem Centrale Ontvangers Administratie (hierna: DACAS/COA-systeem), het Digitaal Archief Systeem (hierna: DAS-systeem) en het systeem Beheer van Relaties (hierna: BvR-systeem).
De rechtbank heeft bij de beoordeling van die stukken terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV9486), waarin de door de dienst op basis van dergelijke stukken beschreven wijze van verzending aannemelijk is geacht. Die verzendingswijze houdt in dat het besluit eerst wordt ingelezen in het DACAS/COA-systeem en vervolgens zo spoedig mogelijk maar in elk geval voor of op de datum van de dagtekening wordt verzonden. Zodra het besluit wordt uitgeprint en aan de postbezorger wordt aangeboden, wordt een kopie ervan opgeslagen in het DAS-systeem. Blijkens de in dit geval overgelegde printafdrukken uit het DACAS/COA-systeem en het DAS-systeem is het besluit van 15 november 2013 al op 8 november 2013 ingelezen en op die dag aan de postbezorger aangeboden. Voorts blijkt uit de printafdruk uit het BvR-systeem dat het besluit op die dag naar het juiste adres van [appellante] is verzonden. Gelet op het hiervoor overwogene heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen met die stukken en zijn toelichting daarop de verzending van het besluit van 15 november 2013 aannemelijk heeft gemaakt.
4.2. Gelet op het voorgaande is de bezwaartermijn begonnen op 16 november 2013 en geëindigd op 27 december 2013. [appellante] heeft bij brief van 15 januari 2014 bezwaar aangetekend tegen het besluit van 15 november 2013. Daarmee is de bezwaartermijn overschreden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] geen omstandigheden naar voren heeft gebracht die de termijnoverschrijding verschoonbaar maken. Dit betekent dat de rechtbank het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 15 november 2013 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn. Het door [appellante] aangehaalde artikel 64.8.4 van de Instructie Invordering en Belastingdeurwaarders leidt niet tot een ander oordeel over de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar.
Het betoog faalt.
-Bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om voorschotten te herzien
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen ook na het verstrijken van de termijn als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) de voorschotten mag herzien. Zij stelt dat staatsraad mr. L.A.D. Keus (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) in de conclusie van 27 januari 2016 over de termijn waarbinnen de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd is om voorschotten op de kinderopvangtoeslag te herzien of de toeslag definitief vast te stellen, in paragraaf 8 tot de slotsom is gekomen dat de termijnen in artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. Volgens [appellante] betekent dit dat de bevoegdheid van de dienst om haar voorschotten over 2010 en 2011 ten nadele van haar te herzien al ten tijde van de besluitvorming was vervallen.
5.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Awir verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vierde (thans vijfde) lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen dertien weken nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dit eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Voor de toepassing van de eerste volzin wordt een aangifte inkomstenbelasting die is ingediend vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar geacht te zijn ingediend op 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
Ingevolge het tweede lid kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien voor geen van de in het eerste lid bedoelde personen over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting of een beschikking terzake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe vóór 1 december van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 1 juni 2016; ECLI:NL:RVS:2016:1484), volgt uit de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vijfde lid, van de Awir, te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 van de Awir, definitief vast te stellen. Dit betekent echter niet dat die bevoegdheid niet in tijd is begrensd. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Anders dan [appellante] stelt, is in paragraaf 8 van voormelde conclusie van de staatsraad advocaat-generaal niet geconcludeerd dat de termijnen van artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. De staatsraad advocaat-generaal heeft daarin een aantal oplossingsrichtingen uiteengezet en op basis daarvan is de Afdeling in voormelde uitspraak van 1 juni 2016 gemotiveerd tot het hiervoor weergegeven oordeel gekomen. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft de aan [appellante] toegekende voorschotten kinderopvangtoeslag over de toeslagjaren 2010 en 2011 op 15 oktober 2013 en 30 augustus 2013 herzien. Hoewel op dat moment de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde termijnen waren verstreken, was de dienst tot deze herziening bevoegd, omdat deze wel binnen vijf jaar na de laatste dag van voormelde toeslagjaren heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
-Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
6. [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen niet in strijd heeft gehandeld met het verbod van détournement de pouvoir. De bevoegdheid van de dienst om op grond van artikel 16, vierde (thans vijfde) lid, van de Awir een voorschot te herzien is, anders dan [appellante] betoogt, niet beperkt tot de situatie waarin na afloop van het toeslagjaar is gebleken dat het verzamelinkomen van de aanvrager is gewijzigd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4179), kan daarvoor in artikel 16, vierde (thans: vijfde) lid, van de Awir, noch in enige andere bepaling van de Awir steun worden gevonden. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 16, vierde (thans: vijfde) lid, van de Awir (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, pag. 49) volgt dat de hoogte van een voorschot ook kan worden herzien in situaties waarin na de verlening van het voorschot blijkt, bijvoorbeeld uit door de belanghebbende verstrekte gegevens, dat dit tot een hoger of lager bedrag is toegekend dan het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld.
7. Anders dan [appellante] stelt, heeft zij aan de ontvangen voorschotten niet het vertrouwen mogen ontlenen dat de bij de aanvraag overgelegde gegevens aan de gestelde eisen voldeden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9242), vloeit uit artikel 16, eerste lid, gelezen in samenhang met het vierde (thans vijfde) lid, van de Awir, voort dat aan het verlenen van een voorschot niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat.
8. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld, faalt evenzeer. Dat de dienst haar niet in de toelichtingsbrochure en ook niet op andere wijze heeft geïnformeerd aan welke voorwaarden zij moest voldoen om aanspraak op kinderopvangtoeslag te maken leidt niet tot dat oordeel, reeds omdat deze voorwaarden uit de Wko (vanaf 1 augustus 2010 de Wkkp) volgen.
-Kosten kinderopvang
9. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is gebleken dat [appellante] over 2010 en 2011 kosten heeft gemaakt voor kinderopvang en de Belastingdienst/Toeslagen daarom de voorschotten kinderopvangtoeslag over die jaren terecht heeft herzien en op nihil gesteld. [appellante] voert aan dat de dienst haar niet heeft geïnformeerd over de wijze waarop de betalingen dienen te geschieden en op welke wijze de dienst de kosten aangetoond wilde hebben. Volgens [appellante] heeft de dienst steeds strengere eisen aan de betalingen gesteld waardoor haar met terugwerkende kracht strengere eisen worden tegengeworpen waaraan zij nu niet meer kan voldoen.
9.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wko (vanaf 1 augustus 2010 artikel 1.7, eerste lid, van de Wkkp) is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1o. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2o. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3o. de soort kinderopvang.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Awir verstrekt een belanghebbende de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
9.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2829), volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in verbinding met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wko (vanaf 1 augustus 2010: artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wkkp), dat degene die voor kinderopvangtoeslag in aanmerking wil komen, moet kunnen aantonen dat hij voor die opvang kosten heeft gemaakt en wat de hoogte daarvan is. Dit betekent dat het aan [appellante] is om stukken over te leggen waaruit blijkt wat de hoogte van de gemaakte kosten voor kinderopvang in 2010 en 2011 is en dat zij die kosten daadwerkelijk heeft voldaan. Nu voormelde bepalingen al in 2010 en 2011 golden, wordt [appellante] niet gevolgd in haar betoog dat de Belastingdienst/Toeslagen steeds strengere eisen aan de betaling stelt.
9.3. [appellante] heeft geen jaaropgave 2010 overgelegd, maar wel een factuur en aanmaningen van het gastouderbureau die betrekking hebben op de opvang- en bemiddelingskosten in de maanden januari 2010 tot en met december 2010. Volgens deze stukken bedragen de totale kosten voor kinderopvang in dat jaar € 34.807,00. De overgelegde bankafschriften tonen geen betalingen aan de gastouder en of het gastouderbureau. [appellante] heeft voorts gesteld dat zij de gastouder contant heeft betaald. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2635), dienen contante betalingen gestaafd te worden met kwitanties en daarmee corresponderende bewijzen van geldopnames. [appellante] heeft dergelijke bewijsstukken niet overgelegd. Nu [appellante] de betaling van de gestelde kosten niet heeft aangetoond, heeft de rechtbank terecht de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd in zijn standpunt dat [appellante] geen recht heeft op een voorschot kinderopvangtoeslag over 2010.
9.4. [appellante] heeft geen jaaropgave 2011 dan wel facturen van dat jaar overgelegd, maar heeft wel op het antwoordformulier kinderopvangtoeslag 2011 vermeld dat de totale kosten € 23.233,00 bedragen. Zij heeft echter geen bewijsstukken van betaling van die kosten overgelegd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd in zijn standpunt dat [appellante] ook over 2011 geen recht heeft op een voorschot kinderopvangtoeslag.
9.5. Gelet op het voorgaande heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellante] toegekende voorschotten over 2010 en 2011 terecht herzien en op nihil gesteld. Dit betekent dat de hogerberoepsgronden van [appellante] die betrekking hebben op het oordeel van de rechtbank over de overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko en artikel 1.52 van de Wkkp geen bespreking meer behoeven.
9.6. Het betoog faalt.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
w.g. Verheij w.g. Jansen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2016
609.