ECLI:NL:RVS:2016:1394
Raad van State — Uitspraak 


201506145/1/A2.
Datum uitspraak: 25 mei 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
stichting Stichting wonenCentraal, gevestigd te Alphen aan den Rijn,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 juni 2015 in de in de bijlage genoemde zaaknummers in het geding tussen:
wonenCentraal
en
de minister voor Wonen en Rijksdienst.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 4 juli 2014 heeft de minister 145 aanmeldingen van wonenCentraal voor een voorgenomen investering afgewezen en geen voorlopige investeringsverklaringen afgegeven.
Bij besluit van 19 november 2014 heeft de minister het door wonenCentraal daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 juni 2015 heeft de rechtbank het door wonenCentraal daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft wonenCentraal hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2016, waar wonenCentraal, vertegenwoordigd door drs. G.J.W. de Ruiter, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman, werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1. Op 1 januari 2014 is de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II (Stb. 2013, 583; hierna: Wmw) in werking getreden. Op grond van de Wmw wordt jaarlijks aan verhuurders van sociale huurwoningen een heffing opgelegd. Verhuurders kunnen een vermindering van de verhuurderheffing krijgen voor onder meer investeringen in de verbouw van niet voor bewoning bestemde ruimten tot huurwoningen. Daartoe kan een verhuurder een voorgenomen investering aanmelden bij de minister, die daarvoor een voorlopige investeringsverklaring kan afgeven.
WonenCentraal heeft op een locatie in Alphen aan de Rijn een leegstaand hotelgebouw gesloopt en op die locatie 145 sociale huurwoningen gerealiseerd. Met het oog op heffingsvermindering van verhuurderheffing heeft wonenCentraal hiervoor 145 aanmeldingen van voorgenomen investeringen gedaan. Per aanmelding wordt een vermindering van de verhuurderheffing van € 10.000,00 gevraagd. In de aanmeldingen is vermeld dat de aanvragen de verbouw tot huurwoningen in een van de overige regio’s in Nederland betreffen.
Besluitvorming
2. De minister heeft aan de handhaving van de afwijzing ten grondslag gelegd dat de aanmeldingen van voorgenomen investeringen van wonenCentraal niet tot de categorie "verbouw van niet voor bewoning bestemde ruimten tot huurwoningen" als bedoeld in artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder b 3°, van de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II behoren, omdat er geen sprake is van "verbouw". De minister stelt zich daartoe op het standpunt dat voor de uitleg van het begrip "verbouw" aangesloten dient te worden bij wat daaronder in het normale spraakgebruik wordt verstaan, namelijk het veranderen van een bouwwerk. Nu in dit geval het hotelgebouw inclusief fundering geheel is gesloopt was er geen bouwwerk meer dat kon worden veranderd, aldus de minister.
De rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht geen voorlopige investeringsverklaring heeft afgegeven, omdat de aanvragen geen "verbouw" van niet voor bewoning bestemde ruimten tot huurwoningen betreffen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat naar algemeen aanvaard spraakgebruik "verbouw" aan de orde is als een bestaand gebouw wordt gewijzigd. Nu het hotelgebouw volledig wordt gesloopt, inclusief verwijdering van de fundering, en een ander nieuw gebouw met een eigen fundering wordt neergezet, gaat het hier niet om "verbouw", maar om "nieuwbouw". De rechtbank wijst daarbij op het onderscheid tussen "sloop", "bouw" en "verbouw" van woningen in de Wmw. De rechtbank leidt voorts uit de artikelen 1 en 2 van het Besluit vermindering verhuurderheffing 2014 (hierna: het Besluit) af dat bij "verbouw" in ieder geval de fundering van het gebouw dient te blijven staan.
Hoger beroep
4. WonenCentraal betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister ten onrechte geen voorlopige investeringsverklaringen heeft afgegeven. WonenCentraal voert daartoe aan dat voor de uitleg van het begrip "verbouw" de bedoeling van de wetgever leidend dient te zijn. Uit doel en strekking van artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder b 3°, van de Wmw volgt dat met "verbouw" wordt bedoeld "transformatie". Onder "transformatie" wordt mede verstaan sloop van niet voor bewoning bestemde ruimten en de realisering van nieuwe huurwoningen op dezelfde locatie. Daarbij past, gelet op artikel 1.11, vierde lid, van de Wmw, niet de restrictieve uitleg die de minister aan het begrip "verbouw" geeft. Voorts kan uit het onderscheid tussen "sloop", "bouw" en "verbouw" van woningen in de Wmw en de artikelen 1 en 2 van het Besluit niet worden afgeleid dat het hier geen "verbouw van niet voor bewoning bestemde ruimten" betreft. Er bestaat geen samenhang tussen die drie in de Wmw genoemde categorieën en de bepalingen in het Besluit zien op andere situaties dan hier aan de orde, aldus wonenCentraal.
4.1. Ingevolge artikel 1.2, tweede lid, van de Wmw wordt in dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen voorts verstaan onder:
a. heffingsvermindering: vermindering van de verhuurderheffing op grond van een definitieve investeringsverklaring;
b. voorgenomen investering: op of na 1 januari 2014 te verrichten activiteit die betreft:
1° bouw van huurwoningen;
2° grootschalige verbouw van huurwoningen;
3° verbouw van niet voor bewoning bestemde ruimten tot huurwoningen;
4° sloop van huurwoningen;
5° kleinschalige verbouw van huurwoningen, of
6° samenvoeging van huurwoningen teneinde een of meer huurwoningen te verkrijgen;
(…)
Ingevolge artikel 1.10, eerste lid, kan de belastingplichtige die beschikt over een op zijn naam afgegeven definitieve investeringsverklaring het bedrag van de verhuurderheffing verminderen met het in die verklaring opgenomen bedrag van de heffingsvermindering.
Ingevolge artikel 1.11, eerste lid, bedraagt de heffingsvermindering in geval van:
a. bouw van huurwoningen: € 15.000 per gebouwde huurwoning;
b. grootschalige verbouw van huurwoningen: € 15.000 per verbouwde huurwoning;
c. verbouw van niet voor bewoning bestemde ruimten tot huurwoningen: € 10.000 per gerealiseerde huurwoning;
d. sloop van huurwoningen: € 15.000 per gesloopte huurwoning;
e. kleinschalige verbouw van huurwoningen: € 10.000 per verbouwde huurwoning en
f. samenvoeging van huurwoningen teneinde een of meer huurwoningen te verkrijgen: € 15.000 per huurwoning waarmee het aantal huurwoningen door die samenvoeging is verminderd.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is de heffingsvermindering met betrekking tot gerealiseerde investeringen als bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en e, uitsluitend van toepassing in de deelgemeenten Charlois, Feijenoord en IJsselmonde van de gemeente Rotterdam.
Ingevolge het vierde lid kunnen, indien naar het oordeel van Onze Minister op enig tijdstip onvoldoende evenwicht bestaat of komt te bestaan tussen de heffingsverminderingen en het daarvoor in de rijksbegroting opgenomen bedrag, bij ministeriële regeling met ingang van 1 januari, 1 april, 1 juli of 1 oktober van enig jaar de in het eerste lid en derde lid genoemde bedragen worden verhoogd, verlaagd, dan wel op nihil worden gesteld.
4.2. Uit de tekst van artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder b 3˚, van de Wmw volgt niet dat onder "verbouw" tevens moet worden begrepen de sloop van een gebouw, waarbij de fundamenten worden verwijderd, en het daarvoor in de plaats bouwen van een geheel ander gebouw met nieuwe fundering. Uit de wetgeschiedenis bij die bepaling volgt de door wonenCentraal voorgestane ruime uitleg van het begrip "verbouw" evenmin. In de Memorie van Toelichting bij de Wmw (Kamerstukken II, 2013/2014, 33 756, nr. 3, p. 11) wordt artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder b 3˚, omschreven als de "ombouw van vastgoed met niet-woonfunctie naar zelfstandige woningen of wooneenheden met een huurprijs tot aan de liberalisatiegrens". "Ombouw van vastgoed" duidt naar het oordeel van de Afdeling niet op de sloop van een gebouw, waarbij de fundamenten worden verwijderd, nu het begrip "ombouw" erop wijst dat op zijn minst een gedeelte van het bestaande gebouw blijft bestaan. In diezelfde passage van de Memorie van Toelichting wordt eveneens gesproken over de "transformatie van leegstaand vastgoed". Met "transformatie" wordt een wijziging van gebouwen in bouwkundige zin bedoeld, en niet een wijziging in functionele zin.
Uit het vorenstaande volgt dat het hier aan de orde zijnde bouwproject van wonenCentraal niet kan worden aangemerkt als "verbouw" als bedoeld in artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder b 3°, van de Wmw. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de minister terecht aan wonenCentraal geen voorlopige investeringsverklaringen heeft afgegeven.
Conclusie
5. Het betoog van wonenCentraal faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Koeman w.g. Lodder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2016
17-809.
BIJLAGE - Zaaknummers van de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 juni 2015
14/11750 15/3489 15/3532 15/3571
15/3445 15/3490 15/3533 15/3572
15/3447 15/3491 15/3534 15/3573
15/3448 15/3492 15/3535 15/3579
15/3449 15/3493 15/3536 15/3580
15/3450 15/3494 15/3537 15/3581
15/3451 15/3495 15/3538 15/3582
15/3452 15/3496 15/3539 15/3584
15/3454 15/3498 15/3541 15/3586
15/3455 15/3499 15/3542 15/3587
15/3456 15/3501 15/3543 15/3588
15/3457 15/3502 15/3544 15/3589
15/3458 15/3504 15/3545 15/3590
15/3459 15/3505 15/3546 15/3591
15/3460 15/3506 15/3548 15/3593
15/3461 15/3507 15/3549 15/3594
15/3463 15/3509 15/3550 15/3595
15/3464 15/3510 15/3551 15/3597
15/3465 15/3512 15/3552 15/3598
15/3466 15/3514 15/3553 15/3599
15/3467 15/3515 15/3554 15/3600
15/3468 15/3516 15/3556 15/3601
15/3469 15/3518 15/3557 15/3605
15/3470 15/3519 15/3558 15/3607
15/3471 15/3520 15/3559 15/3608
15/3473 15/3521 15/3560 15/3609
15/3474 15/3522 15/3561 15/3610
15/3475 15/3523 15/3562 15/3611
15/3476 15/3524 15/3563 15/3612
15/3477 15/3525 15/3564 15/3613
15/3478 15/3526 15/3565 15/3614
15/3479 15/3527 15/3566 15/3616
15/3480 15/3528 15/3567 15/3617
15/3481 15/3529 15/3568 15/3620
15/3482 15/3530 15/3569 15/3621
15/3487 15/3531 15/3570 15/3622
15/3488