ECLI:NL:RVS:2016:1039
Raad van State — Uitspraak 


201504790/1/R1.
Datum uitspraak: 20 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hornbach Bouwmarkt Nederland B.V. en anderen (hierna tezamen in enkelvoud: Hornbach), alle gevestigd te Nieuwegein,
en
de raad van de gemeente Sittard-Geleen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 april 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Huis- en tuinboulevard" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en Hornbach beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 1] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2016, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hardy, advocaat [NAAM], Hornbach, vertegenwoordigd door [manager], en mr. G.H.J. Heutink, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. R.P.A.M. Friesen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens zijn daar [belanghebbende A] en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door [directeur], als partij gehoord.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Geschil
3. Hornbach heeft bezwaar tegen de voorwaardelijke verplichting om een calamiteitenweg in stand te houden. Het beroep van [appellante sub 1] richt zich tegen de bestemming "Agrarisch" voor haar percelen en de inhoud van de wijzigingsbevoegdheid. Zij wenst op haar percelen bij recht horeca te kunnen uitoefenen.
Het beroep van Hornbach
4. Hornbach richt zich tegen het plan wat betreft artikel 4, lid 4.4, onder a, van de planregels. Zij betoogt dat deze planregel ten onrechte tevens voor haar perceel geldt. Uit het projectbesluit van 26 maart 2013 volgt volgens haar dat de ontsluiting van haar perceel zonder de calamiteitenweg reeds voldoende is. Tevens wijst zij erop dat de gronden voor de calamiteitenweg niet in haar bezit zijn, zodat zij geen invloed op het in stand houden van de calamiteitenweg heeft terwijl zij wel het risico loopt geen detailhandel meer te mogen uitvoeren als de calamiteitenweg niet in stand wordt gelaten. Voorts betoogt zij dat deze planregel rechtsonzeker is en niet uitvoerbaar, omdat het begrip calamiteitenweg niet in het plan is gedefinieerd en derhalve onduidelijk is aan welke eisen de calamiteitenweg moet voldoen.
4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de calamiteitenweg noodzakelijk is voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan, zodat het opnemen van artikel 4, lid 4.4, onder a, van de planregels noodzakelijk is. Volgens hem volgt deze noodzaak uit het rapport "Verantwoording groepsrisico Tuinboulevard" door Royal Haskoning DHV in opdracht van de gemeente Sittard-Geleen uit juni 2012 (hierna: het externe veiligheidsrapport) alsmede het advies van de brandweer Limburg-Zuid van 17 augustus 2010. In het externe veiligheidsrapport staat beschreven waar de calamiteitenweg aan moet voldoen, terwijl duidelijk in de planregels staat waar de calamiteitenweg moet worden aangelegd. De raad meent dat de planregel niet rechtsonzeker is.
4.2.    Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder d en e, van de planregels zijn de voor "Detailhandel" aangewezen gronden bestemd voor ontsluitingswegen, paden, in- en uitritten en verhardingen.
Ingevolge lid 4.4, onder a, is detailhandel  uitsluitend toegestaan indien een calamiteitenweg in stand wordt gelaten, die het plangebied ontsluit op de Urmonderbaan.
4.3.    Het begrip calamiteitenweg is niet in de planregels gedefinieerd. In het externe veiligheidsrapport staat dat in het kader van het totale plan Tuinboulevard in een extra ontvluchtingsweg zal moeten worden voorzien, waarmee het totale plan aan de eisen van een goede ontsluiting zal voldoen, te weten tweezijdige ontvluchting.
4.4.     De Afdeling overweegt dat de enkele omstandigheid dat  de ontsluiting van het perceel van Hornbach op de Mauritsweg volgens het projectbesluit van 26 maart 2013 voldoende zou zijn, niet wegneemt dat voor het gehele gebied van de Huis- en Tuinboulevard, in het bijzonder uit een oogpunt van veiligheid, een ontsluiting op de Urmonderbaan nodig kan zijn. Hornbach heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
Ter zitting heeft de raad toegelicht dat met de calamiteitenweg een ontsluiting op de Urmonderbaan is bedoeld die ligt ter hoogte van het perceel Egelantier 7. Dit volgt echter niet uit de planregels of de andere tot het bestemmingsplan behorende stukken. De Afdeling acht het met Hornbach derhalve onvoldoende duidelijk dat met de calamiteitenweg deze ontsluiting wordt bedoeld.
Hornbach is bovendien geen eigenaar van de gronden voor de calamiteitenweg en heeft het derhalve niet in haar macht om de calamiteitenweg in stand te laten. Dat de ondernemersvereniging van de boulevard, waar Hornbach lid van is, de eigenaar van de gronden kan aanspreken op het in stand laten van de calamiteitenweg, zoals de raad stelt, maakt dit niet anders. De invloed die Hornbach mogelijkerwijs op deze wijze zou kunnen uitoefenen is ontoereikend om aan te nemen dat Hornbach het in stand laten van de calamiteitenweg in haar macht heeft, terwijl wanneer de eigenaar van de gronden de calamiteitenweg niet in stand laat, de gevolgen daarvan Hornbach echter wel volledig treffen doordat zij in dat geval volgens de planregels geen detailhandel meer mag uitoefenen. Dit leidt de Afdeling tot de conclusie dat de raad niet in redelijkheid artikel 4, lid 4.4, onder a, van de planregels heeft kunnen vaststellen.
Het betoog slaagt.
4.5.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op te dragen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
De raad dient daartoe in overeenstemming met rechtsoverweging 4.4 het bestemmingsplan aan te passen. De raad kan dat doen door de planregels zodanig aan te passen dat duidelijk is waar de calamiteitenweg ligt en aan welke eisen deze moet voldoen, alsmede een regeling omtrent de calamiteitenweg op te nemen die slechts gevolgen heeft voor degene die zeggenschap daarover heeft.
Het beroep van [appellante sub 1]
Het niet bij recht toestaan van horeca
5. Het beroep van [appellante sub 1] richt zich tegen het plan voor zover op haar percelen, kadastraal bekend gemeente Geleen, sectie I, nrs. 598 en 643 niet bij recht horeca is toegestaan. Zij wenst de bestemming "Detailhandel" voor haar percelen of een bestemming die horeca bij recht mogelijk maakt. In dit kader voert zij aan dat zij tijdig haar concrete plannen voor een horecavestiging op haar percelen aan de raad bekend heeft gemaakt. Ten onrechte wijst de raad volgens [appellante sub 1] haar verzoek af terwijl hij op andere zichtlocaties wel fastfoodrestaurants toestaat.
5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het toekennen van de bestemming "Detailhandel" aan de percelen van [appellante sub 1] niet passend is. De raad wenst op de Huis- en tuinboulevard slechts horeca die gedurende de tijden dat de winkels op die boulevard zijn geopend, het verblijfsklimaat daar versterkt. Daarom heeft de raad alleen winkelgebonden horeca toegestaan, dus alleen horeca van categorie 1. Ook vindt de raad de door [appellante sub 1] gewenste stedenbouwkundige massa te groot en het gewenste vloeroppervlak voor horeca te omvangrijk ten opzichte van de winkelvloeroppervlakte in het plangebied.
5.2.    Aan de percelen van [appellante sub 1] is de bestemming "Agrarisch" toegekend, met de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - bouwvlak na wijziging".
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor agrarisch grondgebruik en water en voorzieningen ten behoeven van de waterhuishouding.
Ingevolge lid 3.3 kan het college van burgemeester en wethouders de bestemming "Agrarisch" wijzigen in de bestemming "Horeca", mits aan de in dat lid genoemde voorwaarden is voldaan, waaronder:
- dat horeca-activiteiten van maximaal categorie 1 van de Staat van Horeca-activiteiten, opgenomen in bijlage 1 van de planregels, zijn toegestaan;
- de maximale oppervlakte aan winkelgebonden horeca maximaal 0,75% van het in de plangebied gerealiseerde winkelvloeroppervlakte mag bedragen.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, onder b, c en n, zijn de voor "Detailhandel" aangewezen gronden bestemd voor horeca en ondergeschikte horeca in categorie 1 van de Staat van Horeca-activiteiten, opgenomen in bijlage 1 van de planregels, met dien verstande dat ondergeschikte dienstverlening welke een direct verband heeft met de winkelbranche en daaraan ondersteunend is en waarvan de oppervlakte is beperkt tot maximaal 10% van het winkelvloeroppervlak, niet over een afzonderlijke ingang beschikt en de parkeerbalans niet wordt verstoord.
In bijlage 1 van de Staat van Horeca-activiteiten wordt onder horeca van categorie 1 verstaan horeca in de fastservicesector-winkelgebonden. Dit houdt in een horecabedrijf, dat qua exploitatievorm aansluit bij de openingstijden van de winkelvoorzieningen en waar, naast overwegend niet ter plaatse bereide kleinere etenswaren, in hoofdzaak alcoholvrije drank wordt verstrekt.
In bijlage 1 van de Staat van Horeca-activiteiten wordt onder horeca van categorie 2 verstaan horeca in de fastservicesector-avondgebonden. Als voorbeelden daarvan worden genoemd cafetaria, snackbars, shoarmazaken en fastfoodrestaurants.
5.3.     Het verweer van de raad dat het beroep van [appellante sub 1] wat betreft de beroepsgrond dat aan het perceel van [appellante sub 1] de bestemming "Detailhandel" had moeten worden toegekend niet steunt op een door haar ingediende zienswijze, treft geen doel. [appellante sub 1] heeft in haar zienswijze immers verzocht om aan haar perceel een bestemming toe te kennen die horeca toestaat. Nu de bestemming "Detailhandel" eveneens horeca toestaat mist dit verweer van de raad feitelijke grondslag.
5.4.    [appellante sub 1] wenst primair op haar perceel een foodcourt te realiseren. In het stuk "Foodcourt Garden Sittard Publiektrekker ‘Huis en Tuinboulevard’" noemt [appellante sub 1] een aantal bekende aanbieders van horecaformules in foodcourts, waarvan het merendeel aanbieders in de fastfoodsector is. Het realiseren van dergelijke horeca, die in bijlage 1 van de Staat van Horeca-activiteiten in de planregels is gedefinieerd als horeca van categorie 2, is op het perceel van [appellante sub 1] niet toegestaan, ook niet na het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid.
5.4.1.    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de raad in redelijkheid geen horeca van categorie 2 ter plaatse heeft kunnen toestaan. Daartoe overweegt zij als volgt.
De raad hanteert als uitgangspunt dat bij bedrijfseconomische ontwikkelingen zoals bedrijventerreinen, een ziekenhuis of een sportzone ruimte is voor ondersteunende horeca, die niet concurrerend is met de horeca in de centra van Sittard en Geleen. Deze horeca dient enkel gericht te zijn op de doelgroepen van de hoofdactiviteit. Dit staat in de "Integrale horecanota Sittard-Geleen", die op 15 december 2010 door de raad is vastgesteld. De Afdeling acht dit uitgangspunt niet onredelijk. De wens van [appellante sub 1] om op haar perceel horeca van categorie 2 te realiseren is in strijd met dit uitgangspunt. Dergelijke horeca is immers bedoeld om ook buiten de openingstijden van de winkels binnen het plangebied geopend te zijn, en reeds daarom concurrerend met de horeca in de centra. [appellante sub 1] heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de raad dit uitgangspunt redelijkerwijs niet heeft kunnen hanteren.
Met het betoog dat de raad op andere zichtlocaties wel fastfoodrestaurants toestaat, doelt [appellante sub 1] op een fastfoodrestaurant bij een bioscoop. De raad stelt zich op het standpunt dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat een bioscoop tevens in de avonduren geopend is, hetgeen niet het geval is met de winkels binnen het plangebied. In hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld.
Het primaire betoog van [appellante sub 1] faalt.
5.5.    [appellante sub 1] betoogt subsidiair dat het plan ten onrechte niet de mogelijkheid biedt om op haar perceel bij recht winkelgebonden horeca, dus horeca van categorie 1, te realiseren. Daarbij wijst zij erop dat het plan gewijzigd is vastgesteld in die zin dat binnen de bestemming "Detailhandel" alsnog bij recht winkelgebonden horeca is toegestaan.
Niet in geschil is dat het perceel van [appellante sub 1] thans agrarisch wordt gebruikt. Het door [appellante sub 1] aan de raad voorgelegde plan, zoals neergelegd in het stuk "Foodcourt Garden Sittard Publiektrekker ‘Huis en Tuinboulevard’", ziet niet op het realiseren van winkelgebonden horeca. Er is voorts niet gebleken van concrete plannen van [appellante sub 1] om haar perceel voor winkelgebonden horeca te gebruiken. De raad heeft dan ook in redelijkheid kunnen besluiten om aan het perceel van [appellante sub 1] geen bestemming toe te kennen die gebruik voor winkelgebonden horeca bij recht toestaat.
Het subsidiaire betoog van [appellante sub 1] faalt.
De wijzigingsbevoegdheid
6.    [ appellante sub 1] betoogt dat de aan haar perceel toegekende wijzigingsbevoegdheid illusoir is, omdat de maximale oppervlakte aan winkelgebonden horeca binnen het plangebied ook voor de gronden met de bestemming "Detailhandel" geldt en dus volledig door andere partijen benut kan worden.
De Afdeling stelt vast dat in het plangebied op dit moment geen winkelgebonden horeca aanwezig is, zodat ook [appellante sub 1] van de maximale oppervlakte voor winkelgebonden horeca binnen het plangebied gebruik kan maken. Voor het oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid illusoir is ziet de Afdeling geen aanleiding.
Het betoog faalt.
7.    [ appellante sub 1] betoogt dat aan de beperking van het maximumoppervlak aan winkelgebonden horeca geen goed onderzoek ten grondslag ligt, omdat dit onderzoek ten onrechte artikel 3.1.6 van het Bro als basis neemt. Volgens [appellante sub 1] is de door haar gewenste horeca weliswaar geen stedelijke ontwikkeling maar is niet naar de regionale behoefte gekeken. Ook is volgens haar alleen naar de kwantitatieve behoefte gekeken en niet tevens naar de kwalitatieve behoefte.
Ook richt [appellante sub 1] zich tegen de beperking van de omvang van het bouwvlak, omdat in haar plan van een groter oppervlak werd uitgegaan en het college van burgemeester en wethouders te kennen heeft gegeven zich in dat plan te kunnen vinden.
7.1.    De raad heeft uitsluitend onderzoek gedaan naar een passende maximale omvang van winkelgebonden horeca op deze perifere detailhandelslocatie. Daarbij is als referentie gekeken naar een maximumpercentage dat ook elders bij vergelijkbare ontwikkelingen wordt gehanteerd. Op basis daarvan is het maximumpercentage op 0,75% gesteld.
7.2.    De Afdeling stelt vast dat de raad het maximumpercentage winkelgebonden horeca heeft vastgesteld op basis van het rapport "Huis- en Tuinboulevard Geleen, Toets aan de Ladder voor Duurzame verstedelijking Actualisatie en verdieping 2014" van augustus 2014 door Royal Haskoning DHV en Oosterman Vrijetijdszaken (hierna: het rapport van DHV). In het rapport van DHV wordt geconcludeerd dat de vraag naar winkelgebonden horeca maximaal 0,75% van de winkelvloeroppervlakte bedraagt, hetgeen resulteert in een maximumoppervlakte van 260 m². [appellante sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het rapport van DHV dusdanige onjuistheden of leemtes in kennis bevat dat de raad niet in redelijkheid daarvan heeft mogen uitgaan. Dat daarin geen onderscheid is gemaakt tussen de kwantitatieve en kwalitatieve behoefte maakt dat niet anders, nu [appellante sub 1] niet heeft onderbouwd waarom dat tot een hogere vraag naar winkelgebonden horeca zou leiden. Het betoog van [appellante sub 1] dat het rapport van DHV ten onrechte artikel 3.1.6 van het Bro als uitgangspunt neemt slaagt niet, nu dit rapport artikel 3.1.6 van het Bro niet heeft gehanteerd ter bepaling van het maximumpercentage winkelgebonden horeca.
[appellante sub 1] heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat haar van de zijde van de raad de toezegging is gedaan dat zij een bouwplan mocht ontwikkelen met de door haar gewenste oppervlakte.
Het betoog van [appellante sub 1] faalt.
De parkeernorm
8.    [ appellante sub 1] betoogt voorts dat het plan voor haar perceel na wijziging ten onrechte een andere parkeernorm kent dan voor de horeca die binnen de bestemming "Detailhandel" is toegestaan. Zij wijst erop dat het plan voor haar perceel een parkeernorm van 5 parkeerplaatsen per 100 m² bruto vloeroppervlakte voorschrijft en voor de horeca die binnen de bestemming "Detailhandel" wordt toegestaan slechts een norm van 2,5 parkeerplaatsen per 100 m² bruto vloeroppervlakte. Dit verschil is volgens [appellante sub 1] niet onderbouwd, omdat het plan ter plaatse hetzelfde toestaat.
8.1.    De raad heeft erkend dat in artikel 4, lid 4.4, onder c, van de planregels ten onrechte een parkeernorm van 2,5 parkeerplaatsen per 100 m² bruto vloeroppervlak is opgenomen, omdat dit volgens de gemeentelijke parkeernormsystematiek ook 5 parkeerplaatsen per 100 m² bruto vloeroppervlakte moet zijn.
De raad heeft ter zitting gesteld dat hij de parkeernorm voor horeca binnen de bestemming "Detailhandel" zal wijzigen naar 5 parkeerplaatsen per 100 m². Dit maakt echter niet dat voor het perceel van [appellante sub 1] na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid tevens een parkeernorm moet gelden die in strijd is met de gemeentelijke parkeernormsystematiek.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid als voorwaarde bij de wijzigingsbevoegdheid een parkeernorm van 5 parkeerplaatsen per 100 m² bruto vloeroppervlak heeft kunnen vaststellen voor het perceel van [appellante sub 1].
Het betoog faalt.
Proceskosten
9. In de einduitspraak zal wat betreft Hornbach worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht. Wat betreft het beroep van [appellante sub 1] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep van [appellante sub 1] ongegrond.
II.    draagt in het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hornbach Bouwmarkt Nederland B.V. en anderen de raad van de gemeente Sittard-Geleen op om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak:
- met inachtneming van overweging 4.5 de daar omschreven gebreken te herstellen, en;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Verhage, griffier.
w.g. Van Diepenbeek    w.g. Verhage
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2016
655.