ECLI:NL:RVS:2016:2300
Raad van State — Uitspraak 


201507350/1/A1.
Datum uitspraak: 24 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Bodegraven,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 augustus 2015 in zaak nr. 15/104 in het geding tussen:
[appellant]
en
Omgevingsdienst Midden-Holland (lees: het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk; hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 5 juni 2014 heeft het college [appellant] gelast verschillende overtredingen op het perceel [locatie 1] te Bodegraven te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van dwangsommen.
Bij besluit van 25 november 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering van dat besluit.
Bij uitspraak van 11 augustus 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 20 augustus 2015 heeft het college besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen met een bedrag van € 16.500,00.
[appellant] heeft tegen dat besluit gronden aangevoerd.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.C. de Jong, werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Tijdens controles op 14 januari 2014 en 17 april 2014 hebben toezichthouders namens de gemeente geconstateerd dat zich op het perceel [locatie 1], door het college aangeduid als […], verschillende zonder vergunning gerealiseerde (bouw)werken bevinden. Bij het besluit van 5 juni 2014, dat het college onder aanvulling van de motivering daarvan in bezwaar heeft gehandhaafd, heeft het college [appellant] onder oplegging van afzonderlijke dwangsommen per overtreding tot een totaalbedrag van € 16.500,00 gelast de overtredingen binnen twee maanden na de verzending van dit besluit te beëindigen. Het college heeft [appellant] bij dat besluit onder meer gelast een boothuis en een perceelafscheiding te verwijderen en verwijderd te houden. Voorts heeft het [appellant] onder meer gelast een aangelegde haven met beschoeiing te dempen en gedempt te houden met schone droge grond, zodanig dat het perceel wordt hersteld in de staat die het had voordat de afgravingen plaatsvonden.
Bij het besluit van 20 augustus 2015 heeft het college besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen met een bedrag van € 16.500,00.
Tussen [appellant] en het college is in geschil of het college terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd en of het college terecht tot invordering is overgegaan.
2. Het perceel is in eigendom van [appellant]. Ingevolge de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Buitengebied" en "Reparatieherziening Buitengebied" heeft het perceel de bestemming "Natuurgebied" met de subbestemming "Buitendijkse gronden".
Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften zijn de gronden, op de kaart aangewezen voor "Natuurgebied", ter plaatse van de subbestemming "Buitendijkse gronden" bestemd voor behoud, bescherming en beheer van natuur- en landschapswaarden en van het waterbergend vermogen van buitendijkse gronden.
Het boothuis
3. Het boothuis heeft een lengte van ongeveer 6,7 m en een breedte van ongeveer 6,4 m. Het boothuis heeft, gemeten vanaf het maaiveld, op het laagste punt een hoogte van ongeveer 1,2 m en op het hoogste punt een hoogte van ongeveer 1,6 m. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 juni 2014 ten grondslag gelegd dat het boothuis is gebouwd zonder de vereiste omgevingsvergunning.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het boothuis niet zonder vergunning mocht worden opgericht. Daartoe voert hij aan dat het boothuis slechts een recreatievoorziening is.
4.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, (…).
Ingevolge artikel 1 wordt in deze bijlage verstaan onder:
- achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
- bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
- erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
- hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
4.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het boothuis niet zonder vergunning mocht worden opgericht. Daartoe heeft de rechtbank terecht overwogen dat het boothuis niet kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied dat op grond van artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor zonder omgevingsvergunning kan worden opgericht. Het deel van het perceel waarop het boothuis aanwezig is, kan immers niet worden aangemerkt als een erf omdat op het perceel geen hoofdgebouw aanwezig is, als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor.
Dat het boothuis naar [appellant] heeft gesteld kan worden aangemerkt als een recreatievoorziening brengt, wat daar ook van zij, niet mee dat voor de bouw van het boothuis geen omgevingsgunning is vereist. Aangezien die vergunning ontbreekt, is het college terecht overgegaan tot handhaving wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
Het betoog faalt.
De perceelafscheiding
5. De perceelafscheiding is gelegen aan de oostzijde van het perceel. De afscheiding bestaat uit houten palen met gevlochten wilgentakken. Volgens het college heeft de perceelafscheiding een hoogte van 2,1 m, gemeten vanaf het maaiveld. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 juni 2014 ten grondslag gelegd dat de perceelafscheiding is gebouwd zonder de vereiste omgevingsvergunning.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de perceelafscheiding niet zonder vergunning mocht worden opgericht. Volgens [appellant] is de hoogte van de afscheiding verkeerd gemeten door het college. Deze had volgens hem niet vanaf het maaiveld, maar vanaf de kruin van de openbare weg moeten worden gemeten. De perceelafscheiding is volgens [appellant] in werkelijkheid lager dan 2 m zodat voor dat bouwwerk geen omgevingsvergunning is vereist, gelet op het bepaalde in artikel 2, onderdeel 12, onder b, van bijlage II van het Bor. [appellant] betoogt tevens dat de perceelafscheiding voor de helft in eigendom is van zijn buurman, de eigenaar van [locatie 2].
6.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onderdeel 12, van bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een erf- of perceelafscheiding, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 1 m, of
b. niet hoger dan 2 m, en
1°. op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in functionele relatie staat,
2°. achter de voorgevelrooilijn, en
3°. op meer dan 1 m van openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn.
6.2. Tussen [appellant] en het college is niet in geschil dat de perceelafscheiding hoger is dan 1 m. Indien het betoog van [appellant] zou kunnen worden gevolgd dat de perceelafscheiding hoger dan 1 m, maar niet hoger dan 2 m is, leidt dat niet het oordeel dat voor het oprichten ervan geen omgevingsvergunning is vereist. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat de perceelafscheiding niet is geplaatst op een perceel waarop al een gebouw staat waarmee de afscheiding in functionele relatie staat. Derhalve is niet voldaan aan de in artikel 2, onderdeel 12, onder b, sub 1, van bijlage II van het Bor gestelde eis. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de perceelafscheiding niet kan worden aangemerkt als een bouwwerk waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist.
6.3. Als voorwaarde voor het opleggen van een last onder dwangsom geldt dat de overtreder het in zijn macht heeft om aan de illegale situatie een einde te maken. Daarvoor is niet beslissend of de overtreder eigenaar is van het gewraakte bouwwerk, maar of hij het feitelijk in zijn macht heeft aan de lastgeving te voldoen. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat [appellant] het niet in zijn macht heeft om de overtreding te beëindigen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de erfscheiding door [appellant] of in zijn opdracht is geplaatst. Voorts wordt daarbij het standpunt van het college in aanmerking genomen dat de perceelafscheiding de kadastrale erfgrens volgt en volledig op de gronden van [appellant] is gesitueerd. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Hij heeft slechts gesteld dat een deel van de perceelafscheiding in eigendom is van zijn buurman.
6.4. Hetgeen hiervoor onder 6.2 en 6.3 is overwogen, leidt tot de conclusie dat het onder 6 weergegeven betoog van [appellant] faalt.
De haven met beschoeiing
7. De haven is gelegen aan de westzijde van het perceel en heeft een lengte van ongeveer 13,3 m en een breedte van ongeveer 6,5 m. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 juni 2014 ten grondslag gelegd dat de haven met beschoeiing in strijd is met de bestemming van het perceel.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ten aanzien van de haven met beschoeiing geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht. Volgens [appellant] heeft hij een verkregen recht door een gedoogperiode.
8.1. Ingevolge artikel 43, eerste lid, van de voorschriften behorende bij het ter plaatse geldende bestemmingsplan Buitengebied, laatstelijk herzien in 2009, mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, worden voortgezet.
8.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3228) is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond, nadien ononderbroken is voortgezet en het strijdige gebruik niet is vergroot.
8.3. Niet in geschil is dat de haven in 2013 en derhalve na de ingevolge artikel 43, eerste lid, van de planvoorschriften aan te houden peildatum is aangelegd. Dat betekent dat, zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd, het gebruik van de haven niet valt onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan. Aangezien het college geen vergunning heeft verleend voor het gebruik van de haven en die wel is vereist, was het college bevoegd om handhavend op te treden tegen dit gebruik. Voor zover [appellant] in dit verband stelt dat het Hoogheemraadschap Rijnland een vergunning heeft verleend voor de haven, wordt overwogen dat die vergunning niet ziet op het gebruik van de haven in strijd met het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Daartoe voert hij aan dat zicht op legalisering aanwezig is, aangezien hij de raad in de inspraakfase van een nieuw bestemmingsplan "Buitengebied" heeft verzocht de feitelijke situatie op het perceel positief te bestemmen. Voorts voert hij aan dat het Hoogheemraadschap Rijnland een vergunning heeft verleend voor de haven en dat het college daartegen geen bezwaar heeft gemaakt. Tevens voert [appellant] aan dat hij een verkregen recht heeft door een gedoogperiode. Verder voert hij aan dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel en met het verbod van willekeur, omdat zich op meer percelen langs de Meije overtredingen voordoen waartegen volgens hem, in tegenstelling tot in zijn geval, niet wordt opgetreden.
10.1. De rechtbank heeft terecht geen concreet zicht op legalisering aanwezig geacht. De omstandigheid dat [appellant] de raad heeft verzocht de feitelijke situatie op het perceel positief te bestemmen in een nieuw bestemmingsplan "Buitengebied", maakt niet dat concreet zicht op legalisering aanwezig is. Voor zodanig zicht is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, ten minste vereist dat een ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Die situatie doet zich hier niet voor.
Voor zover [appellant] betoogt dat voor de overtredingen een omgevingsvergunning kan worden verleend door af te wijken van het bestemmingsplan, wordt als volgt overwogen. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 25 november 2014 op het standpunt gesteld dat het afwijken van het bestemmingsplan op gespannen voet staat met de ruimtelijke inpassing en met de landschappelijke waarden ter plaatse. De in geding zijnde bouwwerken en voorzieningen dienen ten behoeve van een ter plaatse niet toegestaan recreatief gebruik van het perceel, waarop de bestemming "Natuurgebied" rust. Volgens het besluit van 25 november 2014 is het ruimtelijk beleid van het college erop gericht de identiteit van de gronden met die bestemming te beschermen en om daarbij de karakteristieke omgevingskenmerken, zoals onverharde oeverzones, te behouden. Voorts dient een verdere intensivering van het grondgebruik door ligplaatsen te worden voorkomen, aldus het college.
In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is af te wijken van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat het niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
10.2. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Niet is gebleken dat aan [appellant] toezeggingen zijn gedaan waaraan [appellant] redelijkerwijs het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat in zijn geval niet tegen de in geding zijnde overtredingen van het bestemmingsplan zou worden opgetreden. De omstandigheid dat het Hoogheemraadschap Rijnland een watervergunning heeft verleend voor de haven en het college daartegen geen bezwaar heeft gemaakt, betekent niet dat [appellant] niet langer gehouden was een omgevingsvergunning aan te vragen voor het gebruik van de haven in strijd met het bestemmingsplan. Het betekent evenmin dat [appellant] erop mocht vertrouwen dat niet langer een omgevingsvergunning was vereist. Wat betreft de stelling van [appellant] dat het college de haven heeft gedoogd en hij er daarom op mocht vertrouwen dat het college niet tot handhavend optreden zou overgaan, wordt overwogen dat de haven in 2013 is gerealiseerd en dat het college [appellant] bij brief van 3 maart 2014 een voornemen tot handhaving heeft gestuurd. Gelet op de periode tussen de aanleg van de haven en de aanschrijving van het college, bestaat geen grond voor het oordeel dat [appellant] in redelijkheid niet hoefde te verwachten dat het college zou overgaan tot handhaving.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank het betoog van [appellant] dat het college bij hem de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat het niet tot handhavend optreden zou overgaan, terecht verworpen.
10.3. Het college is ingegaan op de gevallen waarnaar [appellant] in het kader van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verwezen. Wat betreft het perceel Meije nabij 61, heeft het college gesteld dat het ook daar is overgegaan tot handhavend optreden. De andere door [appellant] genoemde situaties zijn volgens het college geen gevallen die gelijk zijn te stellen aan dat van [appellant]. Het college heeft gesteld dat handhaving op het perceel van [appellant] grotere prioriteit heeft dan in die andere gevallen. In het geval van [appellant] zijn verzoeken om handhaving gedaan en bovendien is volgens het college het natuurlijke karakter van het perceel wezenlijk aangetast. Voorts is in die andere gevallen slechts sprake van een enkele overtreding terwijl zich op het perceel van [appellant], evenals op het perceel Meije nabij 61, een optelsom van overtredingen voordoet. Het college heeft in dat verband gewezen op de beleidsnota "Kaders van het handhavingsbeleid", waarin een situatie als op het perceel van [appellant] wordt aangeduid als "hoge handhavingsprioriteit". Gelet op deze motivering heeft de rechtbank het betoog van [appellant] dat sprake is van willekeur en rechtsongelijkheid, terecht verworpen.
10.4. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien.
Het betoog faalt.
Het invorderingsbesluit
11. Tijdens een controle op 12 augustus 2015 heeft een voor de gemeente werkzame toezichthouder geconstateerd dat de in het besluit van 5 juni 2014 vermelde overtredingen nog steeds bestaan. Volgens het college is derhalve niet aan de opgelegde last voldaan zodat de opgelegde dwangsommen zijn verbeurd. Bij het besluit van 20 augustus 2015 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsommen met een bedrag van in totaal € 16.500,00.
12. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte tot invordering is overgegaan van verbeurde dwangsommen met een bedrag van € 16.500,00.
12.1. Voor zover [appellant] in dit verband dezelfde bezwaren aanvoert als tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom, zijn die bezwaren hiervoor besproken onder overwegingen 3 tot en met 10.4 en kunnen deze niet meer aan de orde komen bij de toetsing van de invorderingsbeschikking.
12.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:32) dient, bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dergelijke omstandigheden zich niet voordoen. Over het betoog van [appellant], onder verwijzing naar een ander geval, dat het college de invorderingsbeschikking had dienen aan te houden tot zes weken na de uitspraak in hoger beroep, heeft het college gesteld dat in dat geval sprake was van concreet zicht op legalisering en dat het college om die reden langer heeft gewacht met het nemen van een invorderingsbesluit. In het geval van [appellant] heeft het college gewacht met het nemen van een invorderingsbesluit totdat de rechtbank uitspraak had gedaan. In het aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college het besluit van 20 augustus 2015 niet mocht nemen.
Het betoog faalt.
Conclusie en slot
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
14. Het beroep tegen het besluit van het college van 20 augustus 2015 is ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 20 augustus 2015, kenmerk 2015076134, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Wijgerde
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2016
672.