ECLI:NL:RBAMS:2016:3699
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/115
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juni 2016 in de zaak tussen
[de vrouw] , h.o.d.n. [naam bedrijf] ., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. M.H.J. van Riessen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. M. van der Hijden).
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd en ingevorderd van in totaal € 48.000,- (vier maal € 12.000,-).
Bij besluit van 29 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
1.1.
[bedrijf] is sinds 15 mei 2008 eigenaar van het pand op het adres [straatnaam] te Amsterdam. Eiseres en de heer [naam] hebben het gehele pand vanaf 1 mei 2011 gehuurd. Blijkens de huurovereenkomst is het gehuurde uitsluitend bestemd om te worden gebruikt als woonruimte. Het is de huurders op grond van artikel 10 van de huurovereenkomst toegestaan een deel van het gehuurde als “bed & breakfast” dan wel als “short-stay woonruimte” te gebruiken. Het verkrijgen van eventueel noodzakelijke vergunningen komt geheel voor rekening en risico van de huurder.
1.2.
Bij besluit van 9 september 2011 is een omgevingsvergunning verleend voor het maken van vijf woningen in het gebouw [straatnaam] . Verder is op 27 september 2011 een nummerbeschikking afgegeven, waarbij de [huisnummers] zijn ingetrokken en de [huisnummers] tot en met [huisnummers] zijn toegekend.
1.3.
Op 14 en 24 januari 2013 heeft verweerder een melding ontvangen van buurtbewoners dat het pand zou worden verhuurd aan toeristen die voor overlast zorgen. De melder had waargenomen dat op alle etages dezelfde meubels en bedden naar binnen werden getakeld en dat de toeristen een papiertje met een cijfercode bij zich hadden om de deur te openen. Op 3 februari 2013 heeft verweerder wederom een melding ontvangen. Dit vormde voor verweerder aanleiding om een onderzoek te starten. Verweerder heeft van
7 februari 2013 tot en met 14 februari 2013 het pand geobserveerd, de bevindingen daarvan zijn neergelegd in een memo van 14 februari 2013. Ook heeft verweerder een administratief onderzoek gestart waaruit is gebleken dat sinds 27 september 2011 niemand in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA), thans Basisregistratie Personen (BRP), staat ingeschreven in de woningen aan de [straatnaam] tot en met [huisnummers] , terwijl blijkens het systeem Atlas Amsterdam op alle percelen de bestemming wonen rust. Verder heeft verweerder geconstateerd dat op de website www.amsterdam-info.com zeven kamers onder de naam [bedrijf] zijn aangeboden.
1.4.
Op 8 en 15 februari 2013 hebben de toezichthouders van de Dienst Wonen, Zorg en Samenleven van de gemeente Amsterdam het pand bezocht. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in de op ambtseed/belofte opgemaakte rapporten van bevindingen van 11 februari 2013, 15 februari 2013, 18 februari 2013 en 25 februari 2013.
2.1.
Op basis van de onderzoeksbevindingen heeft verweerder op 23 april 2013 eiseres bericht voornemens zijn haar een bestuurlijke boete op te leggen wegens het, zonder een vergunning daartoe, onttrekken van de woonruimten. De woningen gelegen aan de [straatnaam] met [huisnummers] en [huisnummers] worden volgens verweerder gebruikt voor hoteldoeleinden, terwijl deze woningen de bestemming wonen hebben. Eiseres heeft op 6 mei 2013 haar zienswijze ingediend.
2.2.
Verweerder heeft bij het primaire besluit eiseres op grond van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de destijds geldende Huisvestingswet in samenhang met artikel 59, eerste lid, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Huisvestingsverordening) een bestuurlijke boete opgelegd van vier maal € 12.000,- (totaal € 48.000,-) en deze boete ingevorderd, wegens het onttrekken van woonruimten aan de woonruimtevoorraad zonder vergunning.
2.3.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij allereerst gesteld dat niet ter discussie staat dat de in het geding zijnde woningen, zonder dat vergunningen daartoe zijn verstrekt, zijn onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Voor wat betreft de hoogte van de boete heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de feitelijke situatie het uitgangspunt is en dat daarom sprake is van vier overtredingen, omdat er vier woningen zijn onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Gelet op de feitelijke situatie dient iedere overtreding apart te worden beboet en kan verweerder de stelling van eiseres dat sprake zou zijn van een voortgezette handeling daarom niet volgen. Volgens verweerder zijn er ten slotte geen bijzondere omstandigheden door eiseres aangevoerd die aanleiding geven tot matiging van de boete.
3.1.
Hoewel de Huisvestingswet op 1 januari 2015 in werking is getreden, gaat de rechtbank bij de beoordeling van het beroep uit van de Huisvestingswet zoals die gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.
3.2.
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet – ten tijde van belang – wordt onder woonruimte verstaan: de besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
3.3.
Op grond van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet
– zoals dit artikel ten tijde van belang luidde – is het verboden woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de Huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
3.4.
Op grond van artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet – voor zover hier van belang en ten tijde van belang – kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid van de Huisvestingswet. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Het tweede lid, aanhef en onder c bepaalt – voor zover van belang – dat de bestuurlijke boete niet hoger kan zijn dan € 18.500,- voor overtreding van artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet. In het derde lid is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening het bedrag vaststelt van de bestuurlijke boete die voor verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
3.5.
Op grond van artikel 26, derde lid, van de Huisvestingsverordening wordt, met uitzondering van hier niet aan de orde zijnde situaties, alle woonruimte in de gemeente Amsterdam, ongeacht huur- of koopprijs, aangewezen als woonruimte als bedoeld in
artikel 30 van de Huisvestingswet.
3.6.
Op grond van artikel 27 van de Huisvestingsverordening is het – voor zover hier van belang – verboden om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde lid zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
3.7.
Op grond van artikel 59, eerste lid, van de Huisvestingsverordening – voor zover van belang – kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet. Op grond van het tweede lid leggen burgemeester en wethouders een boete op overeenkomstig de in Bijlage 5 van de Huisvestingsverordening opgenomen tabel. Volgens de tabel van Bijlage 5 bedraagt de boete voor onttrekken zonder vergunning € 12.000,- per eerste overtreding.
4.1.
In beroep heeft eiseres onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 30 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:4034) aangevoerd dat geen sprake is van onttrekking van woonruimten, omdat daarvoor is vereist dat de woonruimten op enig moment voor permanente bewoning bestemd zijn geweest en daar is in dit geval geen sprake van. De betreffende woningen zijn immers direct na de verbouwing en het huisnummerbesluit (en dus op het moment dat er inmiddels sprake was van vier zelfstandige woonruimten) op hotelmatige wijze geëxploiteerd.
4.2.
De rechtbank overweegt dat onttrekking in de zin van de Huisvestingswet slechts kan plaatsvinden, indien het desbetreffende gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:627). De rechtbank stelt vast dat de woningen, die voorafgaand aan de verbouwing en afgifte van het nummerbesluit twee woningen waren [huisnummers] en waaruit de in het geding zijnde woningen zijn gevormd, ook bestemd waren voor permanente bewoning. In dat kader heeft eiseres ter zitting bevestigd dat de woningen voor de verbouwing ook als zodanig werden bewoond. Het enkele feit dat de woningen zijn verbouwd, waardoor er vier woningen zijn gevormd, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat deze woningen de bestemming permanente bewoning hebben verloren. Daartoe is van belang dat een verbouwing van feitelijke aard is. De uitspraak van de Afdeling waar eiseres zich op beroept betrof een kantoorpand dat niet eerder tot de woonruimtevoorraad had behoord en vervolgens werd verbouwd. Dat is hier niet aan de orde. Nu in beroep eveneens niet in geschil is dat de in het geding zijnde woningen zijn onttrokken aan de woonruimtevoorraad door deze op hotelmatige wijze te exploiteren, en uit het voorgaande volgt dat deze woningen behoren tot de woonruimtevoorraad, is daarmee artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet overtreden. De beroepsgrond faalt.
5.1.
Verder heeft eiseres aangevoerd dat de overtredingen haar niet zijn te verwijten, althans dat verwijtbaarheid alleen ten aanzien van twee woningen is aan te nemen. Eiseres had alle redenen om aan te nemen dat er formeel sprake was twee woningen die ze aan toeristen verhuurde, terwijl verweerder op geen enkele wijze heeft aangetoond dat de wil van eiseres gericht was op het onttrekken van vier woningen. Nu het om een punitieve sanctie gaat is er volgens eiseres uitsluitend verwijtbaarheid in de zin van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten aanzien van maximaal twee woningen aan te nemen.
5.2.
De rechtbank stelt allereerst vast dat verwijtbaarheid geen bestanddeel is van                   artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Dit betekent dat het bestuursorgaan de verwijtbaarheid niet behoeft te bewijzen, maar deze mag veronderstellen als het daderschap vaststaat. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 15 oktober 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BF8999), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Nu de bevindingen van het onderzoek van 8 en 15 februari 2013, zoals neergelegd in de betreffende rapporten van bevindingen, niet ter discussie staan en daar onder andere uit blijkt dat eiseres de woningen verhuurde aan toeristen en ook optrad als contactpersoon, is daarmee het daderschap naar het oordeel van de rechtbank gegeven. De omstandigheid dat eiseres in de veronderstelling verkeerde dat sprake was van twee woningen, maakt dit niet anders. Het lag op de weg van eiseres, te meer nu zij gelet op haar onderneming bedrijfsmatig woningen verhuurde, om zich over de geldende wet- en regelgeving te (laten) informeren. Eiseres heeft de woningen met [huisnummers] en [huisnummers] ook afzonderlijk verhuurd. Voor zover eiseres heeft betwist dat de vier in geding zijnde woningen zelfstandige woonruimten betreffen, overweegt de rechtbank het volgende. Uit de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2325) volgt dat voor de vraag of een ruimte als woonruimte, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet, aangemerkt moet worden, de feitelijke situatie bepalend is. De rechtbank stelt vast dat op 16 september 2011 aan de eigenaar een omgevingsvergunning is verleend voor het maken van vijf woningen in het gebouw aan de [straatnaam] . Uit de eerder genoemde rapporten van bevindingen blijkt dat de woningen beschikken over een zelfstandige toegangsdeur voorzien van een code. De woningen hebben allemaal een eigen wc, toilet en keuken en zijn zodanig ingericht dat ze zelfstandig kunnen worden bewoond door één huishouden. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de in het geding zijnde woningen ieder afzonderlijk aangemerkt moeten worden als woonruimte in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet. De beroepsgrond slaagt niet.
6.	Gelet op het voorgaande was verweerder op grond van artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet, gelezen in samenhang met artikel 59, eerste lid, van de Huisvestingsverordening bevoegd een bestuurlijke boete voor het onttrekken van vier woningen aan eiseres op te leggen.
7.1.
Ten slotte heeft eiseres aangevoerd dat de boete, gelet op haar inkomen en vermogen, onevenredig hoog is. Eiseres procedeert op basis van toevoeging en wist bovendien niet dat ze in overtreding was. Dit blijkt ook wel uit het feit dat zij haar onderneming heeft ingeschreven in de Kamer van Koophandel en direct na de constatering van de overtredingen de exploitatie heeft gestaakt.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de hoogte van de boete, in overeenstemming met Bijlage 5 bij de Huisvestingsverordening, heeft vastgesteld op € 12.000,- per overtreding. Het betreft een gefixeerd boetestelsel, zodat de evenredigheidsnormen reeds zijn verdisconteerd in de regeling. Zoals ook volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 29 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2996), is Bijlage 5 van de Huisvestingsverordening immers met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen. Artikel 5:46, derde lid, van de Awb bepaalt dat in het geval dat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er geen bijzondere feiten en omstandigheden genoemd die aanleiding geven de boete te matigen of in te trekken. Dat eiseres de overtredingen niet bewust zou hebben gepleegd, is gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 is overwogen geen bijzondere omstandigheid. Verder heeft eiseres geen inzicht gegeven in haar financiële situatie en kan zij zich tot verweerder wenden om een afbetalingsregeling te treffen. De beroepsgrond faalt.
8. 	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.G. Schoots, voorzitter, en mr. J.C. Boeree en mr. P. Sloot en , leden,in aanwezigheid van H. Akbuz, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juni 2016.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.