ECLI:NL:CBB:2016:310
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/821
11352
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 oktober 2016 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats 1] , verzoeker
(gemachtigde: J.J.J. de Rooij),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. W.L.C. Rijk).
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoeker een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2a, eerste lid, van het Varkensbesluit. Verzoeker dient de overtreding te beëindigen voor 14 juni 2013, anders wordt een dwangsom verbeurd van € 37.260,-.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt. Op 24 mei 2013 heeft de voorzieningenrechter het besluit geschorst. Bij besluit van 28 april 2014 heeft verweerder beslist op het bezwaar van verzoeker en de termijn om aan de last te voldoen verlengd tot 1 juli 2014. Bij uitspraak van 30 juni 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:247) heeft de voorzieningenrechter het besluit van 28 april 2014 geschorst. Bij uitspraak van 30 januari 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:21) heeft het College het beroep van verzoeker gegrond verklaard voor zover het betreft de termijn om aan de last te voldoen.
Bij besluit van 17 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoeker gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen voor wat betreft de begunstigingstermijn en beslist dat de begunstigingstermijn wordt vastgesteld op 10 maanden, te weten tot 18 oktober 2016.
Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft op 20 september 2016 de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 oktober 2016. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Voorts is aan de zijde van verzoeker verschenen
[naam 2] , werkzaam bij de gemeente [gemeente] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder zijn voorts verschenen [naam 3] , werkzaam bij verweerder en [naam 4] , werkzaam bij DLV Bouw, Milieu en Techniek B.V. (DLV).
Overwegingen
1.	Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
2.1
De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Verzoeker heeft een varkenshouderij aan de [adres 1] te [plaats 2] (gemeente [gemeente] ). Verweerder heeft bij het primaire besluit aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2a, eerste lid, van het Varkensbesluit (vanaf 1 juli 2014: artikel 2.13, eerste lid, van het Besluit houders van dieren), te weten het niet in groepen houden van gelten en zeugen. Verweerder heeft in het primaire besluit een begunstigingstermijn vastgesteld van 3 maanden.
2.2
Teneinde de overtreding te beëindigen, alsmede met het oog op verbetering van de situatie op de huidige locatie vanuit ruimtelijk en milieutechnisch oogpunt, beoogt verzoeker een verplaatsing van zijn varkenshouderij in de bebouwde kom naar een nieuwe locatie in het buitengebied, aan de [adres 2] te [plaats 2] . Om de verplaatsing planologisch mogelijk te maken, is een ontwerpbestemmingsplan in procedure gebracht.
2.3
Bij besluit van 28 april 2014 heeft verweerder het bezwaar van verzoeker wat betreft de begunstigingstermijn gegrond verklaard, het primaire besluit in zoverre herroepen en beslist dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 1 juli 2014. Bij uitspraak van 30 januari 2015 heeft het College het besluit van 28 april 2014 vernietigd voor zover daarbij de termijn om aan de last te voldoen is verlengd tot 1 juli 2014 en verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met in achtneming van de uitspraak.
2.4
Op 13 mei 2015 heeft naar aanleiding van voormelde uitspraak een overleg tussen partijen en DLV plaatsgevonden. Daarin is onder meer gesproken over mogelijkheden om de overtreding te beëindigen, een en ander in het licht van de door verzoeker voorgestane verplaatsing van de varkenshouderij naar de [adres 2] .
2.5
In het ‘controleverslag groepshuisvesting’ van 17 juni 2015 heeft DLV op verzoek van verweerder onder andere beschreven hoeveel tijd het kost om de twee opties zoals besproken met verzoeker in het overleg van 13 mei 2015 te realiseren en de financiële consequenties van deze opties:
“
Optie A;
Bedrijf meldt zich aan voor de stoppersregeling, kiest als (deel van de maatregel), het wegdoen van een aantal zeugen. De bestaande dek/wachtstal kan omgebouwd worden tot groepshuisvesting waarbij plaats is voor circa 80 tot 90 zeugen, de bestaande dragende zeugenstal biedt voldoende ruimte om te fungeren als guste zeugen-/dekstal. Kraamhokken blijven volledig intact. Totale bedrijfsomvang met toepassing van stoppersmaatregel en voldoen aan de groepshuisvesting circa 120 zeugen.
Optie B
; Bestaande huisvesting ombouwen naar groepshuisvesting, hiervoor is het noodzakelijk dat er een nieuw emissie arm stalsysteem aangebracht wordt ten minste voor de afdeling van 135 dragende zeugen, het is niet toegestaan om van een emissie arm stalsysteem terug te gaan naar traditionele huisvesting op basis van het besluit huisvesting. In de bijlage wordt optie B omschreven als aansluiting van één van de bestaande stallen om te voldoen aan de grenswaarden van het besluit huisvesting.
(…)
Conclusie optie A;
Het aanpassen om te voldoen aan de eis groepshuisvesting kan per direct van start gaan MITS de gemeente het bedrijf alsnog onder de stoppersmaatregel wil brengen. Er bestaat een reële kans dat de gemeente instemt als dhr. (…) dit verzoek doet (…). Het welzijnsprobleem zal circa minimaal 10 maanden in beslag nemen (…).
Conclusie optie B
; Voordat er een aanpassing aan de bestaande stal gedaan gaat worden die niet onder de stoppersmaatregel valt zal er toestemming gevraagd moeten worden. Het is reëel om te veronderstellen dat het verkrijgen van de toestemming minimaal 6 maanden kost (exclusief voorbereidingstijd) Het realiseren van de vergunning hangt volledig af van de gekozen oplossing. Welke oplossing er gekozen gaat worden, deze zal minimaal 3 maanden in beslag nemen.
(…)”
2.6
Bij e-mail van 2 juli 2015 heeft verzoeker gereageerd op het rapport van DLV van 17 juni 2015 en daarin onder meer benadrukt dat de uitvoering van de door DLV geschetste opties tot aanzienlijke kosten leidt en de voorgenomen bedrijfsverplaatsing op losse schroeven zet.
2.7
In de reactie ‘controleverslag groepshuisvesting’ van 29 oktober 2015 heeft DLV (de financiële uitvoerbaarheid van) de onder 2.4 genoemde opties nader toegelicht en gereageerd op de opmerkingen van verzoeker op het rapport van 17 juni 2015. DLV heeft vermeld dat wanneer verzoeker zijn fiscaal rapport, de winst- en verliesrekening, de toelichting op de winst- en verliesrekening en de onderliggende technische cijfers en facturen aanlevert, DLV het verlies als gevolg van de uit te voeren opties kan berekenen.
2.8
Bij brief van 11 december 2015 heeft verzoeker aan verweerder nadere financiële gegevens overgelegd en benadrukt dat deze financiële bescheiden nadere toelichting door de boekhouder behoeven.
3.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder de last onder dwangsom gehandhaafd, het bezwaar wat betreft de begunstigingstermijn gegrond verklaard en deze vastgesteld op 10 maanden, te weten tot 18 oktober 2016. Verweerder baseert zich met betrekking tot de begunstigingstermijn op de rapporten van DLV van 17 juni en 29 oktober 2015. Volgens verweerder is het mogelijk om de huidige stal aan de [adres 1] aan te passen en de noodzakelijke tijdelijke teruggang in het aantal zeugen geleidelijk over 10 maanden te laten plaatsvinden. Voor de bouwtechnische aanpassingen is volgens verweerder met ontheffing van het Besluit emissiearme huisvesting geen nieuwe omgevingsvergunning vereist. Wat de kosten betreft wordt geconcludeerd dat de tijdelijke aanpassing van het bedrijf weliswaar hoge kosten meebrengt, maar de voortgang van het bedrijf niet in gevaar brengt.
4.1
Verzoeker voert aan dat hij op 18 oktober 2016 niet aan de welzijnseisen van het Varkensbesluit kan voldoen. De beoogde verplaatsing naar de [adres 2] neemt als gevolg van bestemmingsplan- en omgevingsvergunningprocedures beduidend meer tijd in beslag, waaronder ook een door Gedeputeerde Staten in het kader van het planologische traject te verlenen ontheffing. Een en ander heeft ertoe geleid dat verzoeker noodgedwongen alsnog heeft moeten kiezen voor het in stand houden van zijn bedrijf aan de [adres 1] . Met het voldoen van de huidige locatie aan de [adres 1] aan de eisen van het Varkensbesluit is echter ook een vergunningprocedure gemoeid. Een ontwerp-omgevingsvergunning is inmiddels ter inzage gelegd maar er zijn twintig zienswijzen ingediend. Het is reeds nu duidelijk dat op 18 oktober 2016 de vergunning nog niet in werking is getreden.
Verzoeker voert voorts aan dat het bestreden besluit geen stand kan houden nu door verweerder geen correct gevolg is gegeven aan de instructie die het College heeft gegeven in de uitspraak van 30 januari 2015. De discussie die partijen verdeeld houdt is volgens verzoeker voor een belangrijk gedeelte ingegeven door de financiële gevolgen. De maatregelen die verweerder van verzoeker vergt, brengen niet alleen qua tijdsplanning, maar ook qua financiële belasting een aanzienlijke druk met zich mee. Uit de rapportages van DLV blijkt volgens verzoeker ook dat de financiële stukken van verzoeker onontbeerlijk zijn. Maar volgens verzoeker wordt in het bestreden besluit hier in uiterst summiere bewoordingen op ingegaan, ontbreekt een aanvullende DLV-rapportage naar aanleiding van de door verzoeker op 11 december 2015 overgelegde gegevens en volgt uit de zeer korte tijdsspanne tussen het aanleveren van deze gegevens en het nemen van het bestreden besluit dat hier niet voldoende zorgvuldig naar gekeken is.
Verzoeker betoogt dat uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder zich nergens de vraag heeft gesteld hoe lang de termijn van de verplaatsing redelijkerwijs nog zal gaan bedragen en hoe die zich verhoudt tot het moeten aanpassen van de bestaande inrichting. Verweerder geeft een begunstigingstermijn van 10 maanden maar laat na die te koppelen aan het beoogde verplaatsingstraject. Volgens verzoeker valt niet in te zien welk overwegend belang verweerder heeft om onverkort vast te houden aan de tienmaandentermijn, zonder enige ontsnappingsclausule, en verweerder heeft niet duidelijk stilgestaan bij de door verzoeker uitvoerig opgesomde nadelen.
4.2
Verweerder stelt dat hij conform de uitspraak van het College van 30 januari 2015 naar de begunstigingstermijn heeft gekeken en dat een overleg heeft plaatsgevonden waarbij zowel appellant als de bouwtechnisch adviseur van DLV aanwezig waren. DLV concludeert volgens verweerder dat het mogelijk is om het aanpassen van de huidige stal en de noodzakelijke tijdelijk teruggang in het aantal zeugen geleidelijk over 10 maanden te laten plaatsvinden. Wat de kosten betreft heeft DLV de gegevens van verzoeker bekeken en geoordeeld dat tijdelijke aanpassing van het bedrijf weliswaar hoge kosten meebrengt, maar de voortgang van het bedrijf niet in gevaar brengt.
Verzoeker heeft er volgens verweerder steeds voor gekozen om vast te houden aan zijn plannen om de bedrijfslocatie te verplaatsen en uit te breiden. Daarmee miskent verzoeker dat het College heeft geoordeeld dat verplaatsing niet de meest ideale optie is. De plannen van verzoeker wijzigen echter keer op keer. De huidige stand van zaken is dat verzoeker op de bestaande bedrijfslocatie wil uitbreiden, een andere en verdergaande uitbreiding dan in eerste instantie beoogd. De vraag of verzoeker de vergunning hiervoor krijgt, en binnen welke termijn, is volgens verweerder allerminst zeker gelet op bezwaren van omwonenden.
De door verzoeker opgeworpen problemen bij het verplaatsen en uitbreiden van zijn bedrijf laten onverlet dat de overtreding met het tijdelijk alternatief beëindigd kan worden. Verzoeker gaat hier ten onrechte aan voorbij.
Na een eerdere verlenging van de overgangsperiode dienen zeugen en gelten volgens verweerder per 1 januari 2013 in groepen te worden gehuisvest. Van de ondernemer mag worden verwacht dat hij tijdig inspeelt op veranderde regelgeving. Ook andere varkenshouders hebben investeringen moeten doen. De situatie van verzoeker is niet dusdanig bijzonder dat van handhaving moet worden afgezien of de begunstigingstermijn verder verlengd moet worden. Verzoeker heeft de facto een begunstigingstermijn van 3 jaar gekregen om te voldoen aan de betreffende verplichting. In het belang van het welzijn van de varkens dient de overtreding vóór 18 oktober 2016 te worden beëindigd.
5.	Vast staat dat verzoeker nog steeds artikel 2a, eerste lid, van het Varkensbesluit overtreedt. In geschil is of de begunstigingstermijn die aan verzoeker wordt gegund om de overtreding te beëindigen, toereikend is. De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt.
5.1
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder zich voor het bepalen van de begunstigingstermijn in het bestreden besluit heeft gebaseerd op de rapporten van DLV van 17 juni en 29 oktober 2015, welke rapporten reacties zijn op de e-mailberichten van verzoeker van 24 en 25 juni en 2 juli 2015. Hoewel het de leesbaarheid en overzichtelijkheid ten goede zou zijn gekomen, stelt de voorzieningenrechter vast dat DLV geen eindrapport – waarin de tussentijdse rapportages van DLV worden samengevoegd – heeft opgesteld.
Verweerder heeft ter zitting verklaard dat in het bestreden besluit uitsluitend is ingegaan op de uitvoering van optie A - te weten het op het perceel aan de [adres 1] verminderen van het aantal zeugen en de deelname aan de zogenaamde ‘stoppersregeling’ (uit het Actieplan Ammoniak en Veehouderij) - en dat de begunstigingstermijn is gebaseerd op het uitvoeren van deze optie.
Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder bij het vaststellen van de begunstigingstermijn onvoldoende rekening gehouden met de door verzoeker beoogde en in gang gezette bedrijfsverplaatsing naar de [adres 2] . De voorzieningenrechter acht daarvoor van belang dat in de bespreking tussen partijen op 13 mei 2015 en in de reacties van verzoeker op de rapportages als uitgangspunt gold dat de uit te voeren opties op de locatie aan de [adres 1] steeds moeten worden bezien in het licht van de te realiseren bedrijfsverplaatsing en de financiële consequenties hiervan. Bovendien blijkt uit het rapport van DLV van 17 juni 2015 dat voor deelname aan de ‘stoppersregeling’ de medewerking van de gemeente nodig is vanwege de vereisten op grond van de milieuregelgeving en dat de ‘stoppersregeling’ een tijdelijke maatregel is tot het tijdstip van bedrijfsverplaatsing. Optie A kan derhalve niet los worden gezien van een bedrijfsverplaatsing. Echter, in het bestreden besluit wordt alleen ingegaan op de realisatie van optie A. De verplaatsing naar de [adres 2] is door verweerder daarbij niet, althans niet voldoende betrokken.
5.2
Voorts heeft verweerder naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende rekening gehouden met de door verzoeker bij e-mailbericht van 11 december 2015 overgelegde financiële gegevens. Niet alleen zijn deze gegevens door DLV verzocht in de rapportage van 29 oktober 2015 teneinde de financiële consequenties voor verzoeker van de uit te voeren maatregelen te kunnen berekenen, ook heeft verzoeker in zijn e-mail kenbaar gemaakt dat de overgelegde gegevens nadere toelichting behoeven door een boekhouder en dat hij graag wil kunnen kennisnemen van de reactie van DLV alvorens verweerder een besluit neemt. Gelet op het belang van de gegevens en het verzoek om een nadere toelichting te verstrekken ziet de voorzieningenrechter niet in waarom verweerder verzoeker daartoe niet in de gelegenheid heeft gesteld. Verweerder heeft in het bestreden besluit evenmin gemotiveerd waarom van een dergelijke nadere toelichting kon worden afgezien. Voor zover verweerder ter zitting heeft verklaard dat de overgelegde gegevens incompleet zouden zijn, had het naar het oordeel van de voorzieningenrechter op de weg van verweerder gelegen om dat gezien het vorenstaande, kenbaar te maken aan verzoeker. Dat, zoals verweerder ter zitting heeft verklaard, onderhavige kwestie reeds geruime tijd duurt, doet aan het vorenstaande niet af. Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit met betrekking tot de door verzoeker ingediende financiële stukken slechts medegedeeld dat door de deskundige van DLV is aangegeven dat deze stukken zijn eerdere oordeel niet anders maken. Hiermee is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dan wel onvoldoende gemotiveerd waarom de financiële gegevens niet tot een ander oordeel hebben geleid.
5.3
Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder voorts onvoldoende rekening gehouden met de belangen van verzoeker bij het vaststellen van de onderhavige begunstigingstermijn van tien maanden en de nadelige gevolgen die hieruit voor verzoeker voortvloeien in verhouding tot het door verweerder in casu te handhaven belang van dierenwelzijn (groepshuisvesting). Weliswaar is inmiddels sprake van een langdurige kwestie doch niet in geschil is dat verzoeker steeds bereid is geweest om de overtreding van het Varkensbesluit te beëindigen en zich heeft ingespannen om een bedrijfsverplaatsing te realiseren. Evenmin is in geschil dat verzoeker, buiten zijn schuld, deze bedrijfsverplaatsing als gevolg van diverse - voor hem nadelige - planologische besluiten nog niet heeft kunnen realiseren. Naar voorlopig oordeel heeft verweerder bij het bestreden besluit onvoldoende rekening gehouden met de situatie van verzoeker en de problemen waarvoor verzoeker zich ziet gesteld bij het beëindigen van de overtreding door middel van aanpassingen op de huidige locatie en/of bedrijfsverplaatsing naar het buitengebied welke verplaatsing door gemeente en provincie wordt ondersteund, het verloop van de bestemmingsplan- en vergunningprocedures, en de financiële lasten die gemoeid zijn met aanpassing van het huidige bedrijf of bedrijfsverplaatsing waarbij verzoeker steeds heeft aangegeven dat hij onmogelijk beide opties kan financieren en financiële stukken heeft ingediend ter onderbouwing van zijn standpunt.
Ter zitting is voorts gebleken dat ook naar de huidige stand van zaken bedrijfsverplaatsing nog steeds een reële optie is en dat verzoeker zich hier nog steeds voor inzet. Ook de gemeente en de provincie spannen zich in om de bedrijfsverplaatsing mogelijk te maken. De gemeente heeft verzoeker zelfs dringend verzocht om de procedure voor bedrijfsverplaatsing, ondanks het moeizame verloop ervan, niet te beëindigen. Voorts is recentelijk door Gedeputeerde Staten in het kader van de bestemmingsplanprocedure een ontheffing van de Provinciale Verordening verleend ten behoeve van de verplaatsing naar de [adres 2] . Tevens heeft verzoeker – voor zover de bedrijfsverplaatsing onverhoopt toch niet door zou kunnen gaan – inmiddels ook een alternatieve oplossing voor de beëindiging van de overtreding in gang gezet, te weten een aanpassing van het varkensbedrijf op de huidige locatie. Daartoe is een omgevingsvergunning aangevraagd en een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage gelegd.
5.4
Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is het bestreden besluit gelet op het onder 5.1 tot en met 5.3 overwogene onvoldoende zorgvuldig voorbereid, onvoldoende gemotiveerd en is bij het vaststellen van de begunstigingstermijn onvoldoende rekening gehouden met de belangen van verzoeker in verhouding tot het met handhaving te dienen belang. Gelet hierop moet zeer worden betwijfeld of de in het bestreden besluit opgenomen begunstigingstermijn in de bodemprocedure stand zal kunnen houden.
6. Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit is geschorst tot zes weken na de uitspraak in de bodemprocedure.
7. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
schorst het bestreden besluit tot 6 weken na de uitspraak in de bodemprocedure;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan verzoeker te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 992,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2016.
w.g. M.M. Smorenburg	w.g. M.S. van den Berg