ECLI:NL:CBB:2016:176
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 14/5
10830
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juni 2016 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. J.T. Bonhof en A.P. van Houten).
Procesverloop
Bij besluit van 24 mei 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling superheffing 2008 (Regeling) aan appellant een heffing opgelegd van € 12.023,12 wegens overschrijding van zijn melkquotum voor rechtstreekse verkoop over de heffingsperiode 2011/2012.
Bij brief van 20 juni 2013 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij besluit van 26 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant en de heffing verlaagd naar € 8.628,13.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2016. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Bij griffiersbrief van 2 maart 2016 is partijen meegedeeld dat het College van oordeel is dat het onderzoek niet volledig is geweest en dat het College het onderzoek op de voet van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heropent. Hierbij is appellant in de gelegenheid gesteld een nadere onderbouwing te leveren van het precieze aantal kalveren dat in de heffingsperiode 2011/2012 op zijn bedrijf is gehouden en van het aantal dagen dat deze kalveren zijn gehouden.
Bij brief van 10 maart 2016 heeft appellant stukken aan het College toegezonden.
Bij brief van 22 maart 2016 heeft verweerder daarop gereageerd.
Bij brief van 21 april 2016 heeft appellant nog een aantal stukken aan het College toegezonden.
Bij brief van 28 april 2016 heeft verweerder daarop gereageerd.
Bij brieven van 2 juni 2016 en 6 juni 2016 hebben respectievelijk verweerder en appellant het College toestemming verleend voor het achterwege laten van een nader onderzoek ter zitting.
Bij griffiersbrief van 9 juni 2016 is partijen meegedeeld dat het College het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Wegens een aanhoudend gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod in de zuivelsector is bij Verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984, in die sector een heffing ingesteld die verschuldigd is voor de hoeveelheden melk die een vast te stellen referentiehoeveelheid (quotum) overschrijden. Die regeling is op 2 april 1984 van kracht geworden. Zij is bij herhaling verlengd, bij Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003, laatstelijk tot en met 31 maart 2015.
1.2
Voor elke lidstaat worden jaarlijks nationale quota vastgesteld (artikel 66, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 („Integrale-GMO-verordening”) (Verordening 1234/2007)). Aan de melkproducenten worden individuele quota toegewezen, waarvan de som het nationale quotum niet overschrijdt (artikel 66, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 67 van Verordening 1234/2007). Bij overschrijding van het nationale quotum moet de betrokken lidstaat aan de Europese Unie een heffing betalen (de zogenoemde superheffing), waarvan het bedrag afhangt van de omvang van de overschrijding (artikel 78 van Verordening 1234/2007). De heffing wordt daarna volledig omgeslagen over de producenten die hebben bijgedragen tot elk van de overschrijdingen van de nationale quota (artikel 79, eerste alinea, van Verordening 1234/2007). De producenten zijn de heffing verschuldigd louter wegens de overschrijding van hun beschikbare quota (artikel 79, tweede alinea, van Verordening 1234/2007). In bijlage IX bij Verordening 1234/2007 zijn in het kader van de melkquotaregeling ter beperking van de productie, de nationale melkquota vastgesteld voor de zeven tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2008. Nederland heeft onder meer in de heffingsperiode 2011/2012 het landenquotum overschreden.
1.3
De grondslag voor de berekening van de heffing in geval van rechtstreekse verkoop is de totale hoeveelheid gebruikte of overgedragen melk (artikel 83, tweede lid, van Verordening 1234/2007 in verbinding met artikel 2, tweede lid, van de Regeling). De hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 (Verordening 595/2004).
1.4
De lidstaten kunnen, indien het moeilijk blijkt om de verwerkte hoeveelheden melk te bepalen op basis van de vermarkte zuivelproducten, de hoeveelheden melkequivalent op forfaitaire basis vaststellen, rekening houdend met het aantal melkkoeien van de producent en met een gemiddelde melkgift per koe die representatief is voor de betrokken melkveestapel (artikel 12, tweede lid, van Verordening 595/2004).
1.5
De producenten die rechtstreekse verkopen verrichten houden een product-boekhouding per tijdvak van twaalf maanden ter beschikking van de bevoegde autoriteit van de lidstaat gedurende ten minste drie jaar vanaf het einde van het jaar waarin die documenten zijn opgesteld. In die boekhouding worden, per maand en per product, elke verkoop of overdracht van melk of zuivelproducten evenals (in geval van producenten van die de individuele referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop 5000 kg of meer bedraagt) de producten die zijn geproduceerd maar niet zijn verkocht of overgedragen, vermeld (artikel 24, zesde lid, van Verordening 595/2004 in verbinding met artikel 19, tweede lid, van de Regeling).
1.6
Op 15 mei 2012 heeft verweerder van appellant ontvangen de opgave rechtstreekse verkoop in de heffingsperiode 2011/2012. Hierbij heeft appellant opgegeven dat hij in de heffingsperiode 2011/2012 2.650 kg boter, 17.750 kg Boeren Leidse kaas en 400 kg 30+ kaas rechtstreeks voor consumptie heeft geleverd.
1.7
Bij beschikking van 8 juni 2012 heeft verweerder appellant meegedeeld dat op grond van zijn opgave en na correctie - in verband met de opgaaf van onttrokken melkvet bij andere verkochte of overgedragen producten en het schrikkeljaar - een hoeveelheid van 171.954 kg  melkequivalent is geregistreerd.
1.8
Op 20 augustus 2012 heeft verweerder in een Nota Superheffing Heffingsperiode 2011/2012 na verevening een inningvrije hoeveelheid van 171.954 kg melkequivalent vastgesteld en bepaald dat appellant over genoemde periode geen superheffing is verschuldigd.
1.9
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft op 17 april 2013 een verificatieverslag uitgebracht met betrekking tot de opgave van appellant over de heffingsperiode 2011/2012 (verslag). De controleur verklaart hierin dat hij de hoeveelheid geleverde Boeren Leidse 30 kaas heeft vastgesteld op 22.310 kg, een verschil van 4.560 kg ten opzichte van de door appellant opgegeven hoeveelheid van 17.750 kg. Hierover verklaart de controleur:
“(…)
Gecontroleerde heeft tekortkomingen in de administratieve sfeer.
De afleveringen die via een marktkraam gebeuren zijn niet controleerbaar. [Appellant] koopt o.a. ook Goudakaas en nootjes en dergelijke in, t.b.v. verkoop op de markt. De opbrengsten worden als één bedrag met omschrijving “kaas” in het kasboek geboekt.
Ook op facturen, die handgeschreven zijn worden niet altijd de juiste eenheden aangegeven. Zo wordt er boter afgeleverd in KG verpakkingen en kleinverpakkingen. Dit onderscheid blijkt niet uit de facturen. Deze bevindingen hebben mij doen besluiten om de melkgift af te leiden uit de melkcontrolegegevens van het CRV, en die af te zetten tegen het fabrieks- en consumentenquotum, rekening houdend met onttrekkingen voor vervoedering, eigen gebruik, karnemelkgebruik in kaas en melk in voorraadtoename.
op basis van deze handelswijze kom tot de volgende berekening:
O.b.v. twee jaaroverzichten CRV een gem. melkgift berekend van: 		6.835 kg
Gemiddeld waren er over de twee jaren 46 dieren,
46 x
Berekende melkgift: 46 x 6.835 kg=
314.410 kg
onttrekkingen:	vervoedering ca. 20 koekalfjes x 90 dgn x 6 lt			11.124 kg
eigen gebruik:	1000 liter					1.030 kg
karnemelk in kaas (volgens brief 18.270 lt):			18.270 kg
corr. melk door hogere E.V. kaas: EV 1.675 kg – BV 1.550 kg= 125 kg x 9,5
1.188 kg
beschikbaar voor aflevering binnen quota
282.799 kg
af via fabrieksquotum						67.920 kg
af via consumentenquotum
171.560 kg
Theoretische overschrijding quota in kilo’s					43.319 kg
Aangaande het niet voldoen aan de administratieve verplichtingen, heb ik gecontroleerde een schriftelijke waarschuwing gegeven. (…)”
Onderdeel D van het rapport vermeldt als verklaring van appellant:
“Ik zal de hoeveelheden afgeleverd op de markt per soort gaan registreren in kilo’s. Gecontroleerde gaf aan dat er bij het proefmelken door het CRV bedrijfsmatig is gemanipuleerd met de tijden van melken, waardoor de koeien veelal meer melk gaven dan gemiddeld. Hij zei dat zo te hebben gedaan omwille van zijn fokactiviteiten. Het sperma van de stier zou zo meer aftrek hebben.”
1.10
In het primaire besluit staat dat verweerder op basis van het verslag heeft vastgesteld dat appellant geen juiste opgave heeft gedaan van de rechtstreeks verkochte of overgedragen hoeveelheden melk en/of andere zuivelproducten in de heffingsperiode 2011/2012.
Verweerder heeft op basis van het verslag vastgesteld dat in genoemde heffingsperiode 22.310 kg boerenkaas (Leidse) rechtstreeks voor consumptie is geleverd. Dit resulteert in een geleverde hoeveelheid van 215.156 kg melkequivalent en een overschrijding van de inningvrije hoeveelheid met 43.202 kg melkequivalent. Ter zake van die overschrijding heeft verweerder appellant bij het primaire besluit een heffing opgelegd van € 12.023,12.
2.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder de hoeveelheid melk die voor de vaststelling van de superheffing in aanmerking wordt genomen verlaagd tot 202.957 kg, hetgeen resulteert in een overschrijding van het quotum met 31.003 kg. Verweerder heeft appellant ter zake van deze overschrijding een heffing opgelegd van € 8.628,13.
3.1
Appellant heeft aangevoerd dat hij zich altijd aan zijn administratieplicht heeft gehouden. Zijn administratie is helder en volledig en hierin staat alle geproduceerde kaas. Verder is alle aangekochte kaas weergegeven op facturen en zijn alle verkopen kaas en zuivelproducten verantwoord in facturen en kasboeken. Het zou de controleur wat moeite hebben gekost, maar hij had op basis van de administratie zoals appellant deze voert kunnen vaststellen dat de geproduceerde hoeveelheden en de hoeveelheden in aan- en verkoop met elkaar in overeenstemming waren en zijn. Verweerder diende dan ook uit te gaan van de administratie van appellant voor de berekening van de in de desbetreffende heffingsperiode geleverde hoeveelheid melkequivalent.
3.2
Verweerder heeft uiteengezet dat de NVWA heeft geconstateerd dat appellant geen productboekhouding heeft bijgehouden van de door hem rechtstreeks op de weekmarkt verkochte hoeveelheden kaas en boter. Appellant maakt een benadering van deze verkopen op basis van een schatting van het voorraadverloop van de betrokken producten en de opbrengst en de verkoopprijzen van de producten. In het gesprek met de NVWA-controleur over de bevindingen tijdens het onderzoek heeft appellant bevestigd dat de volumes van de op de markt afgeleverde hoeveelheden product niet werden geadministreerd. Indien appellant nadien stelt dat die verkopen toch op enigerlei wijze vastgesteld konden worden, had het op zijn weg gelegen dit bij die gelegenheid of later aan te tonen. Dit heeft appellant echter niet gedaan. Nu de geproduceerde hoeveelheid melk die in de kaas is verwerkt niet aan de hand van de administratie van appellant is vast te stellen, dient de geleverde hoeveelheid melkequivalent te worden geschat.
3.3
De beroepsgrond van appellant faalt. Met verweerder is het College van oordeel dat uit artikel 24, zesde lid, van Verordening 595/2004, in verbinding met artikel 19, tweede lid, van de Regeling, zoals hiervoor weergegeven, volgt dat appellant als producent gehouden is voor de verkoop van kaas op de markt een productboekhouding per tijdvak van twaalf maanden, waarin per maand en per product elke verkoop of overdracht van kaas evenals de kaas die is geproduceerd maar niet is verkocht of overgedragen, worden vermeld, ter beschikking van verweerder te houden gedurende ten minste drie jaar vanaf het einde van het jaar waarin die documenten zijn opgesteld. Verweerder heeft aan de hand van het verslag uiteengezet dat appellant geen volledige administratie van zijn kaasverkopen op de markt heeft bijgehouden. Meer in het bijzonder heeft verweerder erop gewezen dat appellant naast de door hem zelf geproduceerde kaas ook kaas en nootjes heeft ingekocht ten behoeve van de verkoop op de markt en de opbrengsten als één bedrag met omschrijving ‘kaas’ in het kasboek heeft geboekt. Ter zitting van het College heeft appellant erkend dat ten tijde van belang in het kasboek geen onderscheid werd gemaakt tussen ingekochte en zelf geproduceerde kaas. Weliswaar heeft appellant gesteld dat zijn administratie helder en volledig is, dat alle geproduceerde melk erin staat en dat de controleur van de NVWA een sluitend beeld had kunnen opmaken indien hij wat meer moeite had gedaan, maar appellant heeft deze stelling op geen enkele wijze onderbouwd, bijvoorbeeld aan de hand van zijn kasboek, terwijl dit wel op zijn weg had gelegen, zodat het College reeds om die reden aan die stelling voorbij gaat. Bij deze stand van zaken heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hij de voor de superheffing in aanmerking te nemen hoeveelheid vermarkte (kaas)melk niet aan de hand van de verkoopadministratie van appellant kon vaststellen. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 12, tweede lid, van Verordening 595/2004 bevoegd was om ambtshalve de afgeleverde hoeveelheid kaas en de daarbij behorende hoeveelheid melkequivalent vast te stellen (zie de uitspraken van het College van 13 januari 2006, ECLI:NL:CBB:2006:AV0326 en
4 oktober 2007, ECLI:NL:CBB:2007:BB6153).
4.1
Appellant heeft aangevoerd dat de door verweerder verrichte schatting van de afgeleverde hoeveelheid kaas en de daarbij behorende hoeveelheid melkequivalent onjuist is. Hoewel de kaasverkopen op de markt minder dan 5% van de totale kaasproductie bedragen, legt verweerder een heffing op van aanvankelijk meer dan 15% van het totale melkquotum. Dit komt niet overeen. Dit bevreemdt des te meer in de wetenschap dat slechts een deel van de geproduceerde melk wordt verkaasd, ongeveer 30% wordt aan de fabriek geleverd. Ter zitting van het College heeft appellant erop gewezen dat verweerder bij zijn schatting ten onrechte is uitgegaan van slechts twintig kalveren op het bedrijf van appellant, waardoor de vervoederde hoeveelheid melk, die in aftrek wordt gebracht op de geleverde hoeveelheden melk of melkequivalent, te laag is geschat. Appellant heeft gesteld dat hij destijds 46 koeien op zijn bedrijf had, zodat onaannemelijk is dat deze slechts twintig kalveren hebben gekregen. Een koe moet immers ieder jaar een kalf krijgen om melk te geven. Appellant schat het aantal kalveren rond de 46 of hoger.
4.2
Verweerder heeft aangevoerd dat de gegevens zijn ontleend aan de uitkomsten van de op het bedrijf van appellant uitgevoerde melkcontroles. Het gaat hierbij om de gemiddelde melkgift per koe, en het gemiddeld aantal koeien op het bedrijf van appellant. Deze zijn in de afzonderlijke CRV-boekjaren nagenoeg gelijk aan elkaar, terwijl de op de heffingsperiode 2011/2012 betrekking hebbende gegevens – na vaststelling ervan uit de gegevens in de op de melkproductieregistratie-overzichten vermelde boekjaren – op hun beurt niet wezenlijk afwijken van de gemiddelden in die boekjaren.
4.3
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de hiervoor aangehaalde uitspraken) kan een ambtshalve vaststelling – bij gebreke van een adequate administratie – noodzakelijkerwijs niet anders zijn dan een schatting, maar dient een dergelijke schatting, met gebruikmaking van de wel bekende gegevens, datgene wat zich daadwerkelijk heeft voorgedaan zo dicht mogelijk te benaderen en ook overigens aannemelijk en overtuigend te zijn.
4.4
Het College stelt vast dat appellant de door verweerder verrichte schatting reeds in de door hem op 31 januari 2014 ingediende beroepsgronden heeft betwist en dat zijn betoog ter zitting van het College dat verweerder bij die schatting ten onrechte is uitgegaan van slechts twintig kalveren op het bedrijf van appellant een argument is ter onderbouwing van die eerdere betwisting. Om die reden ziet het College geen grond om aan dat betoog voorbij te gaan. Aangezien verweerder ter zitting van het College heeft verklaard dat het betoog van appellant hem niet onaannemelijk voorkomt maar verweerder daarop niet inhoudelijk kon reageren, heeft het College eerst appellant in de gelegenheid gesteld zijn betoog met stukken te onderbouwen en vervolgens verweerder de gelegenheid gegeven daarop te reageren. Hoewel appellant pas naar aanleiding van de reactie van verweerder de stukken heeft overgelegd die betrekking hebben op de van toepassing zijnde periode, ziet het College hierin geen aanleiding deze stukken om die reden buiten beschouwing te laten, nu het College het onderzoek nog niet had gesloten en verweerder bij brief van 28 april 2016 op die stukken heeft gereageerd. In zijn reactie van 28 april 2016 heeft verweerder uiteengezet dat de heffing op basis van de door appellant overgelegde stukken moet worden verlaagd naar € 8.013,93. In zoverre treft de beroepsgrond dus doel.
4.5
In hetgeen appellant verder tegen de schatting heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder niet mocht uitgaan van de door verweerder bij zijn schatting gehanteerde hoeveelheden melk, bijvoorbeeld omdat de schatting van de hoeveelheid melk onrealistisch is. In dit verband is van belang dat verweerder onvoldoende weersproken heeft uiteengezet dat de heffing is berekend op de grondslag van de forfaitair vastgestelde hoeveelheid melk die onder meer in de verkochte hoeveelheden kaas is verwerkt; daarbij gaat het om de verwerkte hoeveelheden melk in de afzetkanalen van zowel de klein- als de groothandel en dus niet alleen om de marktverkopen. De beroepsgrond faalt in zoverre.
5. De beroepsgrond van appellant dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, slaagt niet. De belangenafweging op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb vindt plaats voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. Uit artikel 78 van Verordening 1234/2007 volgt dwingend dat de overschrijding van appellants quotum leidt tot superheffing. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het Unierecht niet voorziet in een differentiatie van de superheffing naar gelang van de aard en ernst van de onvolkomenheid en de omvang van de overschrijding. Ook voor matiging van superheffing biedt Verordening 1234/2007 verweerder geen ruimte.
6. De beroepsgrond van appellant dat de redelijke termijn is overschreden, slaagt evenmin. Het College overweegt dat het hier gaat om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt vóór 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2014, ECLI: NL:RVS:2014:188) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan drie jaar. Het bezwaar van appellant dateert van 20 juni 2013. De hiervoor bedoelde termijn van drie jaar is dus nog niet overschreden op het moment van deze uitspraak.
7. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb (deugdelijke motivering). Aangezien appellant de reactie van verweerder dat de heffing op basis van de door appellant overgelegde stukken moet worden verlaagd naar € 8.013,93 niet heeft bestreden, ziet het College aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door de door appellant voor de heffingsperiode 2011/2012 verschuldigde heffing vast te stellen op € 8.013,93.
8. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, alsmede 1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 496,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
stelt de door appellant voor de heffingsperiode 2011/2012 verschuldigde heffing vast op € 8.013,93 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,-- aan appellant te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 1.984,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.L. van der Beek en dr. B. Hessel, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2016.
w.g. A. Venekamp	w.g. C.M. Leliveld