ECLI:NL:RVS:2016:1983
Raad van State — Uitspraak 


201508675/1/R2.
Datum uitspraak: 13 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Heusden, gemeente Asten,
en
de raad van de gemeente Asten,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 oktober 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Heusden Behelp 13 (Camping de Peel) 2014" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.C.G. Raymakers, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door ir. S.F. Olschewsky, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [belanghebbende], handelend onder de naam Camping de Peel, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E.T. Stevens, gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Aan de Behelp 13 te Heusden ligt een recreatieterrein waarop het recreatiebedrijf van Camping de Peel is gevestigd. Het plan voorziet aan de noordoostelijke zijde van het recreatieterrein in een uitbreiding. Ten noordwesten van het recreatieterrein ligt aan de overzijde van de Behelp een perceel (hierna: het perceel P 750) dat Camping de Peel in gebruik heeft als hooiland en voor sport- en spelactiviteiten ten behoeve van haar recreatiebedrijf. Met het plan wordt ook beoogd deze sport- en spelactiviteiten mogelijk te maken. Het plan voorziet in totaal in 70 kampeerplaatsen en 20 huuraccommodaties. [appellant] woont op ongeveer 65 m van het recreatieterrein en op ongeveer 180 m van het perceel P 750. Hij vreest nadelige gevolgen van het plan voor zijn woongenot.
3. [appellant] stelt dat het gemeentelijk beleid in de weg staat aan een recreatiebedrijf aan de Behelp zoals bestemd in het plan. In de door de raad op 21 februari 2006 vastgestelde Toekomstvisie "De Avance" (hierna: de Toekomstvisie) is het gebied waartoe de Behelp behoort niet aangewezen voor intensieve recreatie. Volgens het door het gemeentebestuur in juni 2007 vastgestelde Uitvoeringsprogramma recreatie en toerisme (hierna: het Uitvoeringsprogramma) zijn voor het gebied Behelp alleen kleinschalige recreatieve voorzieningen toegestaan. In de door het gemeentebestuur vastgestelde Structuurvisie Bebouwingsconcentraties van oktober 2010 (hierna: de Structuurvisie) is het gebied Behelp aangewezen als bebouwingsconcentratie waar kleinschalig toerisme en recreatie mogelijk zijn. Op campings zijn volgens de Structuurvisie maximaal 50 standplaatsen en 10 trekkershutten toegestaan. Het plan voldoet volgens [appellant] niet aan de voorwaarden van dit gemeentelijk beleid.
3.1. Volgens de Toekomstvisie is binnen de gemeente Asten ruimte voor intensieve vormen van recreatie in het noorden en extensieve vormen van recreatie in het zuiden. Verder wordt in het zuiden, waar ook het plangebied is gelegen, een toeristische poort gecreëerd. Als uitwerking van de Toekomstvisie is het Uitvoeringsprogramma vastgesteld. Daarin is het perceel Behelp 13 gelegen in de zone "Recreatief Ontwikkelingsgebied / Intensief Recreatie Gebied". Volgens het Uitvoeringsprogramma krijgen bestaande recreatiebedrijven in deze zone ruimte voor verdere kwaliteitsverbetering, productvernieuwing en kwaliteitsuitbreiding. Daarnaast is ruimte voor nieuwe kleinschalige recreatieve voorzieningen. Volgens het Uitvoeringsprogramma laten de campings, waaronder de Peel, een sterke groei zien. De gemeente ziet het belang van deze groei en wenst de kleine campings te stimuleren in hun ontwikkeling en bedrijfsgroei. Het aantal standplaatsen zal worden verruimd en aanvragen voor bedrijfsontwikkeling worden positief tegemoet getreden. De stelling van [appellant] dat het Uitvoeringsprogramma alleen voorziet in kleinschalige recreatieve voorzieningen in het gebied waartoe de Behelp behoort is dan ook onjuist.
Volgens de Structuurvisie is een van de doelstellingen van de bebouwingsconcentratie "Behelp" het versterken van de recreatieve functie van Heusden. De functionele mogelijkheden voor hergebruik of functieverandering richten zich volgens de visie met name op vormen van verblijfsrecreatieve activiteiten. De raad kan worden gevolgd in zijn standpunt dat het plan past in de doelstelling en visie van de Structuurvisie. Dat, naar [appellant] stelt, in de schematische uitwerking van het uitvoeringsprogramma behorend bij de Structuurvisie bij de locatie De Behelp de nadruk is gelegd op het aspect wonen is niet in tegenspraak met voornoemde doelstelling en visie. Volgens de toelichting bij dit schema zijn de ontwikkelingsmogelijkheden indicatief en niet per definitie hiertoe beperkt.
De raad heeft toegelicht dat het aantal standplaatsen en trekkershutten voor de enige camping in Behelp volgens de Structuurvisie is beperkt tot respectievelijk 50 en 10 in verband met de aangrenzende bestemming voor een intensieve veehouderij. Omdat deze veehouderij inmiddels is gesaneerd en ter plaatse geen agrarisch bouwvlak meer aanwezig is ontstaat ruimte voor uitbreiding van de camping die past binnen de doelstelling en visie van de Structuurvisie, aldus de raad. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat het voorheen geldende bestemmingsplan reeds voorzag in 60 standplaatsen en 15 zogeheten lodges heeft de raad in redelijkheid kunnen afwijken van de voorwaarde in de Structuurvisie dat voor campings een maximum aantal standplaatsen geldt van 50 en voor trekkershutten een maximum aantal geldt van 10.
Het betoog faalt.
4. [appellant] stelt dat het plan in strijd is met de artikelen 7.10 en 7.16 van de provinciale Verordening ruimte 2014. Volgens hem ligt het plangebied in de zogeheten kernrandzone waarvoor ingevolge artikel 7.16 alleen kleinschalige vrije-tijdsvoorzieningen zijn toegestaan. Gelet op artikel 7.10, eerste lid, zijn alleen niet-agrarische functies toegestaan wanneer de totale omvang van het bouwperceel van de beoogde ontwikkeling ten hoogste 5.000 m2 bedraagt. Daarnaast moet worden aangetoond dat de ruimtelijke ontwikkeling ook op langere termijn past binnen de op grond van deze verordening toegestane omvang. Verder mag de beoogde activiteit niet leiden tot een grootschalige ontwikkeling. Met een oppervlakte van circa 25.657 m2 voor de camping en 33.265 m2 voor perceel P 750 voldoet het plan niet aan die voorwaarden.
4.1. Ingevolge artikel 1.47 van de Verordening ruimte 2014 wordt onder kleinschalige bebouwing of voorziening verstaan bebouwing, al dan niet ten behoeve van een voorziening, met een gezamenlijke omvang van ten hoogste 90 m2
Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied voorzien in een vestiging van een niet-agrarische functie, anders dan bepaald in de artikelen 7.7 tot en met artikel 7.9 mits:
a. de totale omvang van het bouwperceel van de beoogde ontwikkeling ten hoogste 5.000 m2 bedraagt;
(…);
d. de beoogde ontwikkeling niet leidt tot een bedrijf, behorend tot de milieucategorie 3 of hoger;
(…)
h. is aangetoond dat de ruimtelijke ontwikkeling ook op langere termijn past binnen de op grond van deze verordening toegestane omvang;
i. de beoogde activiteit niet leidt tot een grootschalige ontwikkeling.
Ingevolge het derde lid kan in afwijking van het eerste lid, onder a, d en i, een bestemmingsplan voorzien in een uitbreiding van een bestaande niet-agrarische functie, mits de toelichting een verantwoording bevat waaruit blijkt dat:
a. de ontwikkeling in redelijke verhouding staat tot de bestaande omvang en/of bestaande aantallen bezoekers/overnachtingen;
b. overeenkomstige toepassing is gegeven aan artikel 4.6 tweede lid (uitbreiding bedrijven in kern landelijk gebied) indien vestiging van het bedrijf vanwege de aard van de activiteiten op een bedrijventerrein in de rede ligt; c. de ontwikkeling in redelijke verhouding staat tot de op grond van artikel 3.1 vereiste zorgplicht voor ruimtelijke kwaliteit.
Ingevolge artikel 7.13, eerste lid, kan in afwijking van artikel 7.10, eerste lid, onder a en d (niet-agrarische functies), een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied voorzien in een vestiging van een recreatiebedrijf, mits de ontwikkeling niet leidt tot een recreatiebedrijf behorende tot milieucategorie 4 of hoger.
Ingevolge het vierde lid is voor een bestaand bedrijf als bedoeld in het eerste of derde lid artikel 7.10, derde lid (redelijke uitbreiding), van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 7.16, eerste lid, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in de kernrandzone, dan wel een gebied dat gezien de ligging en het feitelijk gebruik gerekend kan worden tot de kernrandzone, in gemengd landelijk gebied voorzien in de nieuwvestiging of uitbreiding van voorzieningen voor veldsporten, volkstuinen, schuilhutten en andere kleinschalige vrije-tijdsvoorzieningen mits:
a. de beoogde ontwikkeling slechts kleinschalige bebouwing met zich brengt;
b. het bestemmingsplan borgt dat de voorziening inclusief de toegelaten bebouwing, kleinschalig blijft;
c. er sprake is van een beperkte publieksaantrekkende werking.
4.2. De betreffende camping is gelet op de oppervlakte daarvan en de definitie in artikel 1.47 van de Verordening ruimte 2014 geen kleinschalige voorziening als bedoeld in artikel 7.16. Dit artikel staat echter de uitbreiding van een bestaand recreatiebedrijf als hier aan de orde, waarvoor in artikel 7.13 van de Verordening ruimte 2014 een afzonderlijke regeling is opgenomen, niet in de weg.
De door [appellant] genoemde voorwaarden in artikel 7.10, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 hebben betrekking op de vestiging van een niet-agrarische functie in gemengd landelijk gebied. Deze bepaling is hier niet van toepassing omdat het plan voorziet in de uitbreiding van een bestaand recreatiebedrijf. [appellant] heeft niet gesteld dat het plan met de op een dergelijke uitbreiding betrekking hebbende bepalingen uit de Verordening ruimte 2014 in strijd is.
Het betoog faalt.
5. [appellant] stelt dat de vaststelling van het plan onzorgvuldig is voorbereid. De raad heeft uitsluitend oog gehad voor de bedrijfsbelangen van de exploitant en niet voor de gevolgen van de uitbreiding voor zijn woon- en leefklimaat.
De extra verkeersdruk met de door de raad genoemde voertuigbewegingen per etmaal is onvoldoende onderzocht en komt niet overeen met de realiteit. Volgens [appellant] leidt het plan alleen al voor de kampeergasten tot circa 150 voertuigbewegingen per dag.
Bij het bepalen van de mate van uitbreiding ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan is de raad er volgens [appellant] ten onrechte van uitgegaan dat dat plan voorzag in 60 kampeerplaatsen en 15 lodges. Volgens [appellant] zijn de lodges in dat plan bij het voorgeschreven aantal van 60 kampeerplaatsen inbegrepen. In vergelijking hiermee leidt het nieuwe plan, dat inclusief de huuraccommodaties voorziet in 90 plaatsen, volgens hem tot een substantiële toename met 30 plaatsen.
Wat betreft de oppervlakte waren in het vorige bestemmingsplan 15 lodges toegestaan met een maximale oppervlakte van 27 m2 per lodge. In het nieuwe plan is de gezamenlijke maximale oppervlakte voor alle huuraccommodaties 750 m2. Dit leidt volgens [appellant] tot een substantiële vergroting van de totale oppervlakte voor huuraccommodaties van 405 m2 naar 750 m2.
5.1. In de plantoelichting zijn de gevolgen van het plan voor de leefomgeving beschreven. Volgens de plantoelichting voldoet het plan aan de voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat aan te houden richtafstanden uit de brochure van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 2009, zijnde 10 m voor de parkeerplaats en 30 m voor de camping. [appellant] heeft dit niet bestreden. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad de gevolgen van de uitbreiding voor het woon- en leefklimaat van [appellant] niet bij zijn besluit heeft betrokken en uitsluitend oog heeft gehad voor de bedrijfsbelangen van de exploitant.
Het betoog faalt.
5.2. Ingevolge artikel 3.2.4 van de planregels van het bestemmingsplan "Heusden Behelp 13 (Camping de Peel) 2011" zijn maximaal 15 lodges/stacaravans toegestaan met een maximale oppervlakte van 27 m2 per lodge en 50 m2 per stacaravan.
Ingevolge artikel 3.4.3 zijn 60 kampeerplaatsen toegestaan.
Ingevolge artikel 1.26 van de planregels van het nu voorliggende plan wordt onder huuraccommodatie verstaan een bouwwerk dat dient als recreatieverblijf, waarvan gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben, waaronder begrepen lodges en stacaravans.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder c en d, zijn de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor 70 kampeerplaatsen en 20 huuraccommodaties.
Ingevolge artikel 4, lid 4.2.5, aanhef en onder e mogen de 20 huuraccommodaties een totale oppervlakte hebben van maximaal 750 m².
5.3. Hieruit volgt dat de raad terecht is uitgegaan van een toename van 10 kampeerplaatsen en vijf huuraccommodaties ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan en niet van een toename met 30 kampeerplaatsen zoals [appellant] stelt. Dat in het voorheen geldende bestemmingsplan een lodge wat betreft het toegestane aantal van 15 gelijk wordt gesteld met een stacaravan neemt niet weg dat het toegestane aantal lodges, stacaravans dan wel huuraccommodaties in het vorige en het nu voorliggende plan onderscheiden wordt van het toegestane aantal kampeerplaatsen. Dat aantal neemt met 10 toe, terwijl het aantal huuraccommodaties met vijf toeneemt.
De gezamenlijke oppervlakte voor lodges ten opzichte van het voorheen geldende plan neemt toe met 345 m2 zoals [appellant] stelt. Echter de toegestane gezamenlijke maximale oppervlakte voor stacaravans in het voorheen geldende plan was 750 m2. In het voorliggende plan is de maximaal toegestane oppervlakte voor huuraccommodaties met 750 m2 hetzelfde gebleven. De raad is dan ook in de vergelijking de met maximale mogelijkheden uit het voorheen geldende bestemmingsplan niet van onjuiste gegevens uitgegaan.
Het betoog faalt.
5.4. Volgens de plantoelichting neemt de verkeersintensiteit met de beoogde herontwikkeling nauwelijks toe. In het verweerschrift heeft de raad uiteengezet dat de groei van de camping met 10 kampeerplaatsen en vijf huuraccommodaties leidt tot niet meer dan 30 extra motorvoertuigbewegingen per etmaal. Voor deze berekening heeft de raad gebruik gemaakt van de kengetallen van het nationale kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte (CROW). Gelet op de maximale capaciteit van 2000 motorvoertuigen per etmaal van deze weg, die in het Gemeentelijk Verkeers- en Vervoersplan wordt geduid als erftoegangsweg buiten de bebouwde kom, is deze geringe toename volgens de raad acceptabel. De maximale capaciteit van de weg wordt ook na de uitbreiding van de camping lang niet gehaald, aldus de raad. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is. Daarbij is in aanmerking genomen dat volgens de opgave van [appellant] ter zitting op een drukke dag op de weg in totaal 600 motorvoertuigen zijn geteld, mede in verband met de camping en de dagrecreatie op perceel P 750. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven te zien nader onderzoek te doen naar de verkeersdruk als gevolg van het plan.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt dat perceel P 750 in het plan niet is bestemd voor dagrecreatie. Daartoe voert hij aan dat dit perceel op enige afstand van de camping ligt en daardoor geen deel uitmaakt van het aaneengesloten terrein, hetgeen in de definitie van een recreatiebedrijf in de Verordening ruimte 2014 als voorwaarde is gesteld.
6.1. De Afdeling kan dit betoog niet volgen. Voor de bestemming van perceel P 750 is niet de Verordening ruimte 2014 bepalend maar het plan. Het perceel heeft op de verbeelding de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - sport en spel". Ingevolge artikel 3, lid 3.3.1, van de bij deze aanduiding behorende planregels dienen sport- en spelactiviteiten ten dienste te staan van het recreatiebedrijf zoals genoemd in artikel 4, waarmee wordt verwezen naar de bestemming van de camping. Ingevolge artikel 1, lid 1.41, van de planregels wordt onder recreatiebedrijf verstaan een bedrijf dat overwegend gericht is op het bedrijfsmatig verstrekken van verblijfsrecreatie in de vorm van een kamphuis of groepsaccommodatie, vakantiehuisjes, een kampeerterrein en/of kleinschalig kamperen, daaronder begrepen ondersteunende horeca en ondersteunende detailhandel. Met deze planregels is dagrecreatie in de vorm van sport- en spelactiviteiten ten dienste van de camping toegestaan.
Voor zover [appellant] verwijst naar de veelheid van activiteiten op de website van de camping die volgens hem niet in de planregels zijn begrensd overweegt de Afdeling dat niet de website maar de planregels bepalend zijn voor de planologische toelaatbaarheid van de activiteiten van de camping. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de planregels zoals hiervoor aangehaald wat betreft het toegestane gebruik onvoldoende rechtszeker zijn.
Het betoog faalt.
7. [appellant] stelt dat ten behoeve van de camping twee bedrijfswoningen kunnen worden gerealiseerd. Weliswaar is volgens de planregels in het plangebied maar een bedrijfswoning toegestaan maar het plan voorziet ook in een burgerwoning die door exploitanten bewoond kan worden.
7.1. Het plan voorziet in artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder b, van de planregels in één bedrijfswoning ten behoeve van het recreatiebedrijf. Voorts is aan een perceel in het plangebied een woonbestemming toegekend. Dit perceel is niet bestemd voor een bedrijfswoning. Het betoog dat het plan leidt tot een tweede bedrijfswoning voor dit recreatiebedrijf mist feitelijke grondslag.
8. [appellant] stelt dat het gemeentebestuur in het verleden de ontwikkeling van de oorspronkelijke minicamping tot volwaardig recreatiebedrijf heeft gedoogd en niet handhavend is opgetreden tegen illegale uitbreiding van de camping. In deze procedure staat echter uitsluitend de vaststelling van het bestemmingsplan ten behoeve van de uitbreiding van het recreatiebedrijf ter beoordeling. De vraag of het gemeentebestuur in het verleden al dan niet activiteiten heeft gedoogd en handhavend had moeten optreden valt buiten de omvang van dit geding.
9. [appellant] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
10. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
w.g. Van den Broek w.g. Boermans
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2016
429.