ECLI:NL:RVS:2016:1347
Raad van State — Uitspraak 


201503502/1/A1.
Datum uitspraak: 18 mei 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 maart 2015 in zaken nrs. 14/6405 en 14/6425 in het geding tussen:
[appellante sub 1],
[appellanten sub 2]
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 13 maart 2014 heeft het college [belanghebbende] onderscheidenlijk [appellant sub 2A] onder oplegging van een dwangsom gelast de bij het adres [locatie 1] onderscheidenlijk [locatie 2] te Nigtevecht (hierna: de percelen) aanwezige boatsavers te verwijderen en verwijderd te houden en niet op een andere met de Landschapsverordening Provincie Utrecht 2011 (hierna: de Lsv) strijdige locatie af te meren.
Bij afzonderlijke besluiten van 25 september 2014 heeft het college de door [belanghebbende] onderscheidenlijk [appellanten sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 maart 2015 heeft de rechtbank, voor zover van belang, de door [appellante sub 1] onderscheidenlijk [appellanten sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] onderscheidenlijk hebben [appellanten sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 1], [appellanten sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gevoegd met zaken nrs. 201502031/1/A1, 201503334/1/A1 en 201504356/1/A1, behandeld op 13 oktober 2015, waar [appellante sub 1], [appellanten sub 2], allen vertegenwoordigd door drs. C. van Oosten, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Tilstra en I.D. Vos, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. De Afdeling heeft de vier beroepen vanwege de onderlinge samenhang gevoegd behandeld.
2. [appellante sub 1] onderscheidenlijk [appellanten sub 2] hebben een boatsaver in een insteekhaven op de percelen sinds 1997 onderscheidenlijk 2002. Een boatsaver is een drijvende overkapping die dient ter bescherming van een boot tegen weer en wind.
Het college heeft hen aangeschreven de boatsavers te verwijderen wegens strijd met de Lsv. Volgens het college vormen de boatsavers een onaanvaardbare aantasting van natuur en landschap vanwege de verschijningsvorm. De boatsavers dragen bij aan landschappelijke verrommeling, aldus het college.
3. [appellante sub 1], [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de verbodsbepaling in artikel 17 van de Lsv (hierna: de verbodsbepaling) onverbindend is. Zij voeren daartoe aan dat de plaatsing van boatsavers in het water niet leidt tot verrommeling van het landschap en de verbodsbepaling derhalve niet doelmatig is. De rechtbank heeft volgens hen de ruimtelijke aanvaardbaarheid van boatsavers niet buiten beschouwing kunnen laten. Verder voeren zij aan dat de verbodsbepaling hetzelfde regelt als de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en regelgeving van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht en dat het college hetzelfde doel kan bereiken door invloed uit te oefenen op de totstandkoming van bestemmingsplannen in het buitengebied. Voorts is het niet toegestaan dat provinciale staten van Utrecht met terugwerkende kracht verbieden om boatsavers op het water af te meren, aldus [appellante sub 1], [appellanten sub 2]. Volgens hen kan de Lsv verder niet worden toegepast op reeds lang bestaande situaties daterend uit een tijd dat het plaatsen van een boatsaver niet in strijd met een provinciale landschappelijke verordening was, zoals in hun geval waarin de boatsavers in 1997 onderscheidenlijk 2002 zijn geplaatst, en dient de verbodsbepaling daarom buiten toepassing te worden gelaten.
3.1. Ingevolge artikel 17 van de Lsv, die op grond van artikel 145 van de Provinciewet is vastgesteld, is het de zakelijk gerechtigde tot en de bezitter, houder of gebruiker van een vaartuig of ander voorwerp, niet zijnde een woonschip, verboden dat vaartuig of voorwerp ligplaats te laten nemen, te ankeren of af te meren of anderszins in, op of vlak boven een water te plaatsen op andere plaatsen dan aangegeven met een van de verkeerstekens E.5 tot en met E.7.1 van bijlage 7 bij het Binnenvaartpolitiereglement en bijlage 7 van het Rijnvaartpolitiereglement.
Ingevolge artikel 19 worden boatsavers en daarin afgemeerde vaartuigen of voorwerpen die sinds ten laatste 1 januari 2004 aantoonbaar aanwezig waren en in strijd zijn met het verbod in artikel 17 tot 29 november 2012 gedoogd.
3.2. De door [appellante sub 1], [appellanten sub 2] verzochte toetsing houdt in dat aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
3.3. In de considerans van de Lsv is overwogen dat het wenselijk is om regels te stellen ter bescherming van de kwaliteit van het landschap, de natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden in de provincie Utrecht. Met de verbodsbepaling zijn, teneinde verrommeling van het landschap, waaronder de Vecht, tegen te gaan, regels gesteld met betrekking tot het gebruik van het water.
Bij uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2016:1294, heeft de Afdeling overwogen dat het betoog dat de verbodsbepaling onverbindend is omdat deze niet doelmatig is, niet kan worden gevolgd. De rechter heeft niet tot taak om de doelmatigheid van de verbodsbepaling om de aantasting van het landschap door de plaatsing en het afmeren van boatsavers tegen te houden, naar eigen inzicht vast te stellen en heeft terughoudendheid te betrachten. Dat de boatsavers vanaf het water nauwelijks zichtbaar zijn en volledig in het landschap zijn geïntegreerd, wat daar verder ook van zij, maakt niet dat de verbodsbepaling om die redenen onverbindend is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen.
Het betoog dat de verbodsbepaling onverbindend is omdat de Lsv met terugwerkende kracht verbiedt om boatsavers op het water af te meren, faalt reeds omdat de verbodsbepaling geen terugwerkende kracht heeft. Voor zover [appellante sub 1], [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de verbodsbepaling buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel omdat in de Lsv een overgangsbepaling ontbreekt die rekening houdt met de bestaande situaties, wordt het volgende overwogen. Uit artikel 19 van de Lsv volgt dat het college tegen de aanwezigheid van hun boatsavers niet handhavend mocht optreden tot 29 november 2012. In deze bepaling is een overgangstermijn gehanteerd. Volgens het college is bij het bepalen van die termijn rekening gehouden met de gedane investeringen in de boatsavers en de mogelijkheid voor [appellante sub 1], [appellanten sub 2] om een alternatieve oplossing te zoeken voor het afmeren van hun boatsavers. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 17 van de Lsv buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met de rechtszekerheid.
De Afdeling ziet ook geen reden om artikel 17 van de Lsv onverbindend te verklaren wegens strijd met de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de regelgeving van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht en de door [appellante sub 1], [appellanten sub 2] gestelde invloed die het college kan uitoefenen op de totstandkoming van bestemmingsplannen in het buitengebied. De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2016:1294, overwogen dat de verbodsbepaling in artikel 17 van de Lsv de Wro niet op onaanvaardbare wijze doorkruist. De Wro ziet op het reguleren van het gebruik van de ruimte, waarbij in het kader van de goede ruimtelijke ordening vanuit verschillende ruimtelijke motieven een belangenafweging wordt gemaakt, terwijl de Lsv in een regeling voorziet die uitsluitend is ingegeven door het motief van de bescherming van het landschap. Gelet op dit verschil in de motieven die aan de Lsv en aan de hogere regelgeving ten grondslag liggen, bevat de Lsv in zoverre geen regeling ten aanzien van een onderwerp waarin door de genoemde hogere regelgeving is voorzien. Dat de motieven van de Wro en de verbodsbepaling elkaar gedeeltelijk overlappen, geeft geen grond voor een ander oordeel, aldus de Afdeling in die uitspraak. Hetzelfde geldt voor hetgeen [appellante sub 1], [appellanten sub 2] hebben aangevoerd ten aanzien van de invloed die het college kan uitoefenen op de totstandkoming van bestemmingsplannen in het buitengebied. Wat betreft de Wet beheer rijkswaterstaatswerken wordt overwogen dat deze wet is vastgesteld ter bescherming van waterstaatswerken in beheer bij het Rijk en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken. Deze wet berust derhalve op andere motieven dan de Lsv. Reeds om die reden bestaat geen aanleiding om artikel 17 van de Lsv onverbindend te verklaren. Wat betreft het gestelde met betrekking tot de regels van het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht wordt overwogen dat dit geen hoger wettelijke voorschriften zijn op grond waarvan aan de verbodsbepaling verbindende kracht kan worden ontzegd. Evenmin is gesteld noch gebleken dat er strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de verbodsbepaling in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel.
Het betoog faalt.
4. [appellante sub 1], [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat hun boatsavers niet in strijd zijn met de verbodsbepaling. Zij voeren daartoe aan dat de verbodsbepaling niet geldt omdat de boatsavers zijn afgemeerd op eigen terrein.
4.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Lsv is de verordening van toepassing op het gebied dat zich bevindt buiten de grenzen van de bebouwde kom, zoals deze op grond van artikel 27 van de Wegenwet door het college zijn vastgesteld.
4.2. In het door [appellante sub 1], [appellanten sub 2] aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat zij de verbodsbepaling niet hebben geschonden.
De insteekhavens waarin de boatsavers zijn afgemeerd, zijn in eigendom van [appellante sub 1], [appellanten sub 2] en zijn gelegen buiten de grenzen van de bebouwde kom. Uit artikel 1, eerste lid, van de Lsv, dat het toepassingsbereik van de verordening bepaalt, volgt dat de verordening van toepassing is op het gebied dat zich bevindt buiten de grenzen van de bebouwde kom. Derhalve is de Lsv van toepassing op de insteekhavens van [appellante sub 1], [appellanten sub 2]. Artikel 1 kent geen beperking in het toepassingsbereik van de Lsv tot openbaar water. Ook de verbodsbepaling van artikel 17 maakt geen onderscheid in openbaar en niet-openbaar water en het begrip "water" is evenmin in de Lsv gedefinieerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat nu dit onderscheid in de Lsv niet is gemaakt, de verbodsbepaling ook van toepassing is op niet-openbaar water. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verwijzing in artikel 17 van de Lsv naar de verkeerstekens in de bijlage van het Binnenvaart- en het Rijnvaartpolitiereglement, dat oordeel niet anders maakt, nu artikel 1 het toepassingsbereik van de Lsv bepaalt.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Van der Spoel
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2016
414-761.