ECLI:NL:RBAMS:2016:3037
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/1738
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 mei 2016 in de zaak tussen
[de vrouw] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. N.D. Dane),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. J.B. van Doorn).
Procesverloop
Bij besluit van 16 januari 2013 (het primaire besluit I) heeft verweerder het verzoek van eiseres om door te stromen naar de functie van [naam functie] afgewezen.
Bij besluit van 19 maart 2014 (het primaire besluit II) heeft verweerder het verzoek van eiseres om door te stromen naar de functie van [naam functie] (opnieuw) afgewezen.
Bij besluit van 13 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de afwijzende besluiten tot bevordering gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2016.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Op 1 oktober 2009 is eiseres aangesteld als [naam functie] bij de voormalige politieregio Amsterdam-Amstelland, thans Eenheid Amsterdam.
1.2
Als uitwerking van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector politie 2005-2007 hebben de minister van Veiligheid en Justitie en de politievakorganisaties op 9 september 2010 overeenstemming bereikt over de tweede tranche van de landelijk te harmoniseren arbeidsvoorwaarden politie (HAP II). Deze afspraken zijn vastgelegd in de op 1 november 2010 ondertekende en op 8 december 2010 in werking getreden circulaire Harmonisatie arbeidsvoorwaarden politie tweede tranche (Stcrt. 2010, 19782, Circulaire HAP II).
1.3
Een onderdeel van de harmonisatieafspraken is het in bijlage 6 van de Circulaire HAP II opgenomen Loopbaanbeleid voor executieven in de basispolitiezorg (van assistent A tot en met senior in de [naam functie] ). De ingangsdatum van dit loopbaanbeleid is 1 november 2010 en de einddatum is 31 december 2012. In de Circulaire HAP II staat onder meer het volgende:
“Voor de vervulling van de functie [naam functie] is een afgeronde aangewezen functiegerichte opleiding op niveau 4 vereist. Bevoegd gezag bepaalt aan de hand van (…) vakmanschap, blijkend uit een recente beoordeling boven de norm (…) of de medewerker geplaatst kan worden als [naam functie] .
(…)
In het navolgende worden de verschillende loopbaanstappen en de daarbij behorende eisen en voorwaarden nader beschreven. (…)
Van [naam functie] naar [naam functie] :
(…)
- vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor [naam functie] ;
(…)
Voor de beoordeling geldt dat deze recent is vastgesteld in de huidige functie, met een eindscore die tenminste voldoende is. Dit geldt niet voor de stap van [naam functie] naar [naam functie] . Hiervoor geldt een (recente) beoordeling boven de norm. De beoordelingsnormering is nu nog verschillend per korps. De korpsen gebruiken op dit moment nog uiteenlopende beoordelingssystemen en –normen. De verschillen zijn echter geen beletsel om te kunnen vaststellen of een medewerker tenminste voldoende functioneert. Elk huidig gebruikt beoordelingssysteem kan hierin voorzien. Gelijktijdig met de oplevering van het landelijk beoordelingssysteem zal één beoordelingsnormering worden vastgesteld.”
1.4
De Eenheid Amsterdam heeft aanvankelijk om financiële redenen geen uitvoering gegeven aan het landelijke loopbaanbeleid voor doorstroming naar [naam functie] . De eenheid heeft haar bestaande, lokale beleid, zoals neergelegd in de nota Binding en Behoud en het daarop gebaseerde uitvoeringsdocument, gecontinueerd.
1.5
Bij brief van 28 december 2012 heeft eiseres verzocht om bevordering van [naam functie] naar [naam functie] op grond van het landelijke loopbaanbeleid.
1.6
Bij het primaire besluit I heeft verweerder het verzoek van eiseres om door te stromen naar de functie van [naam functie] afgewezen, vanwege zwaarwegend dienstbelang (lees: negatieve financiële gevolgen voor de Eenheid Amsterdam). Eiseres heeft tegen het primaire besluit I bezwaar gemaakt.
1.7
In februari 2013 is besloten dat de Eenheid Amsterdam alsnog en met terugwerkende kracht uitvoering zal geven aan het landelijke loopbaanbeleid en nadien is afgesproken dat aanvragen tot bevordering tot 1 februari 2014 kunnen worden ingediend. De reeds gedane verzoeken om voor doorstroming in aanmerking te komen zijn in heroverweging genomen.
1.8
In een beleidsdocument, dat is vastgesteld in een overlegvergadering van de politiechef van de Eenheid Amsterdam en de Ondernemingsraad van 26 november 2013, is een nadere uitwerking gegeven van de Circulaire HAP II. In een brief van 26 november 2013, ondertekend door de politiechef van de Eenheid Amsterdam en de voorzitter van de Ondernemingsraad van de Eenheid Amsterdam, zijn medewerkers van de Eenheid Amsterdam geïnformeerd over de mogelijkheid om voor bevordering op grond van het loopbaanbeleid in aanmerking te komen. In de brief staat onder meer het volgende:
“De Politiechef en de OR hebben (…) overeenstemming bereikt over de navolgende uitwerking van de criteria uit HAP II. Indien u in aanmerking wenst te komen voor doorstroom in het kader van dit loopbaanbeleid, dient u te voldoen aan de navolgende voorwaarden:
(…)
3.
U moet uw vakmanschap kunnen aantonen door middel van een recente beoordeling boven de norm. Een dergelijke beoordeling mag geen A en/of B-score bevatten en moet ten minste 5 D-scores laten zien waarvan 2 D-scores in de kolom Professionaliteit, 2 D-scores in de kolom Persoonlijke omgang en Sensitiviteit en 1 D-score in de kolom Resultaten. De beoordeling gaat over de [naam functie] ervaring en heeft plaatsgevonden in het tijdvak 1-11-2010 tot en met 31-12-2012 (einde regeling). Een beoordeling mag niet ouder zijn dan 2 jaar voorafgaand aan de datum van inwerkingtreding van de regeling (1-11-2010).
(…)
In dit verzoek moet u aangeven op welk moment u, naar uw opvatting, voldeed aan alle eisen. Daarnaast dient u een beoordeling mee te sturen uit de bewuste periode
(1 november 2010 tot en met 31 december 2012) of maximaal 2 jaar daaraan voorafgaand (van 1 november 2008 tot 1 november 2010) die voldoet aan de hierboven omschreven criteria.”
1.9.
Verweerder beoordeelt het functioneren van een medewerker op te beoordelen onderdelen met een A-, B-, C- of D-score. Een A-score staat voor onvoldoende, een B-score voor matig, een C-score voor voldoende en een D-score voor goed.
1.10
Bij het primaire besluit II heeft verweerder het verzoek van eiseres om door te stromen naar de functie van [naam functie] opnieuw bekeken en opnieuw afgewezen, ditmaal op de grond dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarde van vakmanschap, blijkend uit een recente beoordeling boven de norm.
1.11
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de besluiten om het verzoek om bevordering af te wijzen, gehandhaafd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat aan het bevoegd gezag van de voormalige politieregio’s de bevoegdheid toekomt om in overleg met de ondernemingsraad een nadere uitleg en invulling te geven aan het begrip ‘boven de norm’. Bij de invulling van deze norm is tevens rekening gehouden met de uitkomst van een steekproef, waaruit blijkt dat het gemiddelde aantal D-scores 10,36 bedraagt. Gezien dit gemiddelde aan D-scores is de gegeven invulling aan het criterium ‘boven de norm’ redelijk. De beoordelingen van eiseres van 27 oktober 2010 en 24 oktober 2012 voldoen niet aan de gestelde voorwaarden. De beoordeling van 9 oktober 2009 (de rechtbank leest: 7 oktober 2009) kan niet worden meegewogen, omdat eiseres op dat moment nog niet werkzaam was als [naam functie] . Ook de beoordeling van 10 oktober 2013 wordt buiten beschouwing gelaten, omdat in de regeling de termijn, zowel voor het opmaken van de beoordeling als het tijdvak van de beoordeling, op uiterlijk 31 december 2012 is gesteld.
1.12
Eiseres heeft – samengevat – aangevoerd dat de invulling van het criterium ‘boven de norm’ door verweerder onredelijk is. Verweerder heeft de normering van ten minste vijf maal een D-score doen steunen op een steekproef, die zou hebben uitgewezen dat de functiegroep [naam functie] gemiddeld genomen beschikt over tien maal een score D, maar de verdeling van de D-scores over verschillende kolommen en de eis dat de beoordeling geen A- of B-score mag bevatten, volgt niet uit de steekproef en ook niet uit het toepasselijke beoordelingsreglement. Daar komt bij dat als eiseres ten tijde van het opmaken van de beoordelingen in 2010 en 2012 met de gehanteerde norm bekend was geweest, zij bezwaar zou hebben gemaakt tegen de beoordelingen. Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte de beoordeling van 7 oktober 2009 alsook een functioneringsformulier van 10 oktober 2013 buiten beschouwing heeft gelaten, terwijl in die beoordelingen naar dezelfde competenties is gekeken als die voor een [naam functie] van belang zijn. Als die beoordelingen wel bij de beoordeling worden betrokken, voldoet eiseres aan de norm.
2.	De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
2.1
De rechtbank stelt voorop dat het al dan niet bevorderen van personeel wettelijk gezien een zogeheten discretionaire bevoegdheid is van verweerder. Dat betekent dat de wet niet precies voorschrijft in welke gevallen wel en in welke gevallen niet moet worden bevorderd. Verweerder heeft op dat vlak als werkgever in beginsel de vrijheid om zelf te beoordelen en te bepalen wie wel en wie niet wordt bevorderd. De Circulaire HAP II is geschreven in dit juridische kader en brengt daarin geen verandering.
2.2
In de Circulaire HAP II geldt voor de bevordering van [naam functie] naar [naam functie] de eis van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm’.
Die omschrijving is niet heel specifiek of gedetailleerd. De meningen kunnen verschillen over wat wel en wat niet als een beoordeling boven de norm heeft te gelden. Dat blijkt ook in dit geding het geval te zijn, waar de invulling van eiseres op dat punt anders is dan die van verweerder.
2.3
Waar verweerder wettelijk als werkgever in beginsel de vrijheid heeft om zelf te beoordelen en te bepalen wie wel en wie niet wordt bevorderd, kan verweerder ook niet de bevoegdheid worden ontzegd om een nadere invulling te geven aan termen in de circulaire. Verweerder heeft de eis van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm’ zo ingevuld dat een recente beoordeling boven de norm geen A en/of B-score mag bevatten en dat die beoordeling ten minste vijf D-scores moet laten zien waarvan twee D-scores in de kolom Professionaliteit, twee D-scores in de kolom Persoonlijke omgang en Sensitiviteit en één D-score in de kolom Resultaten. Verder geldt dat de beoordeling gaat over de [naam functie] ervaring en heeft plaatsgevonden in het tijdvak 1 november 2008 tot en met 31 december 2012.
2.4
Aan eiseres kan worden toegegeven dat een andere invulling van deze eis ook denkbaar was geweest. Maar dat is niet voldoende. Gegeven de vrijheid van de werkgever is het niet de taak van de rechtbank om te oordelen of de door verweerder gegeven invulling optimaal recht doet aan de belangen van het personeel. De verhouding tussen de belangen van het personeel en de werkgever is met name aan de orde in het georganiseerd overleg tussen verweerder en de vakorganisaties van het personeel. Daarin dient de rechtbank niet te treden. De rechtbank dient de door verweerder als bevoegd gezag gegeven invulling van de bevorderingscriteria te respecteren, behalve indien deze strijden met de wet of wanneer verweerder daartoe in redelijkheid niet heeft kunnen komen.
2.5
Dat sprake is van strijd met de wet, is niet gesteld en ook niet gebleken.
2.6
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder verder ook in redelijkheid kunnen komen tot de door hem gegeven invulling. Voor de beoordeling of iemand boven de norm heeft gefunctioneerd, is het niet onredelijk om te eisen dat vijf van de totaal 27 kwaliteiten meer dan voldoende zijn beoordeeld. Met deze eis blijft verweerder immers nog ruim beneden het gemiddelde aantal D-scores van 10,36 zoals dat uit de steekproef naar voren is gekomen. Het is evenmin onredelijk om te eisen dat in ieder geval in elk van de drie deelgebieden tenminste één kwaliteit meer dan voldoende is beoordeeld. De drie deelgebieden samen vormen immers het functioneren. Ook de eis dat van de twee deelgebieden die elk tien kwaliteiten bevatten, tenminste twee kwaliteiten per deelgebied meer dan voldoende zijn beoordeeld om te spreken van functioneren ‘boven de norm’, komt de rechtbank niet onredelijk voor. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 30 juli 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:2551), waarin is geoordeeld dat de keuze om het begrip ‘boven de norm’ zo in te vullen dat alleen diegenen met het beoordelingsresultaat ‘uitstekend’ dan wel ‘tegen uitstekend aan’ voor bevordering in aanmerking komen - én over een positief advies over hun verwachte geschiktheid beschikken - binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling blijft.
2.7
Niet in geschil is dat de door eiseres overgelegde beoordelingen van 27 oktober 2010 en 24 oktober 2012, gelet op de daarin opgenomen scores, niet voldoen aan het criterium ‘boven de norm’, zoals door verweerder gehanteerd.
2.8
Het betoog van eiseres dat de criteria ten aanzien van ‘boven de norm’ pas zijn vastgesteld nadat de beoordelingen al waren vastgesteld, zodat zij niet bekend was met het belang van deze beoordelingen, en dat zij, als zij dat wel was geweest, tegen die beoordelingen rechtsmiddelen zou hebben aangewend, baat haar in dit verband niet. Eiseres heeft door ondertekening van de beoordelingen blijk gegeven van haar instemming met die beoordelingen en heeft afgezien van het instellen van rechtsmiddelen daartegen. Dat eiseres die keuze moest maken op basis van de merites van de beoordeling, en daarbij geen bijkomende elementen zoals de Circulaire HAP II kon betrekken, doet op geen enkele wijze afbreuk aan haar instemming met die beoordelingen. In deze procedure moet dan ook van de juistheid van die beoordelingen worden uitgegaan.
2.9
Ten aanzien van de beroepsgrond van eiseres dat verweerder ten onrechte de beoordeling van 7 oktober 2009 en het functioneringsformulier van 10 oktober 2013 buiten beschouwing heeft gelaten, overweegt de rechtbank als volgt. De Circulaire HAP II vereist vakmanschap, blijkend uit een recente beoordeling. Het functioneringsformulier van 10 oktober 2013 is geen beoordeling in de zin van HAP II en de ter uitwerking daarvan door verweerder gehanteerde criteria en kan ook niet met een beoordeling worden gelijkgesteld. Daarbij is van belang dat het functioneren niet is beoordeeld door het scoren van de letters A, B, C of D. Overigens ziet het functioneringsgesprek slechts voor drie maanden op de relevante periode. Ten aanzien van de beoordeling van 7 oktober 2009 overweegt de rechtbank dat verweerder in de nadere invulling van het beleid heeft aangegeven dat de beoordeling moet gaan over [naam functie] -ervaring. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het hier gaat om [naam functie] -ervaring
als [naam functie] .
Dat blijkt ook uit de Circulaire, nu daarin staat (zie de weergave in rechtsoverweging 1.3) dat de beoordeling is vastgesteld
in de huidige functie
. Het loopbaanbeleid en de aanvulling daarop maken, indien deze in samenhang worden bezien, dat eiseres niet in haar standpunt kan worden gevolgd dat de beoordeling uit 2009, die betrekking heeft op een periode waarin eiseres nog in opleiding was en nog niet werkzaam was als [naam functie] , bij de beoordeling moet worden betrokken. Voor zover eiseres heeft betoogd dat het niet redelijk is de beoordeling van haar functioneren als [naam functie] in opleiding buiten beschouwing te laten, volgt de rechtbank haar daarin niet. De rechtbank betrekt hierbij dat het niet ongebruikelijk is om voor een loopbaanstap vooral belang te hechten aan de beoordeling van het functioneren in de functie van waaruit bevordering wordt verzocht, in dit geval [naam functie] .
2.10
Ter zitting heeft eiseres nog een beroep gedaan op een beoordeling van 27 oktober 2014, die betrekking heeft op het functioneren van eiseres in de periode van 10 oktober 2013 tot en met 27 oktober 2014. In die beoordeling zijn 11 D’s gescoord. Deze beoordeling voldoet volgens eiseres aan de door verweerder gehanteerde normering. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de beoordeling van 27 oktober 2014 niet behoefde te worden betrokken bij de vraag of eiseres voor bevordering naar [naam functie] in aanmerking kwam, omdat die beoordeling geen betrekking heeft op het functioneren van eiseres in de periode van 1 november 2010 tot en met 31 december 2012, zijnde het relevante tijdvak.
2.11
Uit het voorgaande volgt dat verweerder het verzoek van eiseres om bevordering naar [naam functie] mocht afwijzen op de grond dat zij niet voldeed aan de voorwaarde van vakmanschap, blijkend uit een recente beoordeling boven de norm.
2.12
De conclusie is dat het beroep ongegrond is.
2.13
Eiseres heeft ter zitting aanspraak gemaakt op schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke fase.
2.14
De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepsprocedure sprake is, mag maximaal twee jaar in beslag nemen. Uitgangspunt daarbij is maximaal zes maanden voor het bestuursorgaan voor de behandeling van het bezwaar en maximaal achttien maanden voor de rechtbank voor de behandeling van het beroep. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelduur te rechtvaardigen.
2.15
De rechtbank stelt vast dat er vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van eiseres op 28 februari 2013 ten tijde van deze uitspraak op 24 mei 2016 drie jaar en bijna drie maanden zijn verstreken. Er is geen aanleiding om deze lange behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. Dit betekent dat de procedure één jaar en bijna drie maanden te lang heeft geduurd. Niet in geschil is dat deze overschrijding geheel moet worden toegerekend aan de bestuurlijke fase, omdat alleen sprake is geweest van een te lange behandelingsduur bij verweerder. Uitgaande van een overschrijding van de redelijke termijn met één jaar en bijna drie maanden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, heeft eiseres recht op € 1.500,- schadevergoeding. Verweerder zal tot betaling van dit bedrag aan eiseres worden veroordeeld.
2.16
Gelet op de toewijzing van het verzoek om schadevergoeding is er aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:74, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar vergoedt. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van de Hoge Raad van 20 maart 2015 (ECLI:NL:HR:2015:660) en 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252).
2.17
Daarnaast is er aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 0,5). Aangezien verweerder uitsluitend wordt veroordeeld in de proceskosten in verband met de toekenning van de schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn hanteert de rechtbank een wegingsfactor voor het gewicht van de zaak van 0,5 (zie de hiervoor genoemde uitspraak van de Hoge Raad van 20 maart 2015).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseres tot een bedrag van € 1.500,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. Bongers-Scheijde, voorzitter, en mrs. H.J. Tijselink en J.T. Kruis, leden, in aanwezigheid van mr. C. Pol, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2016.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.