ECLI:NL:RVS:2016:1637
Raad van State — Uitspraak 


201505168/1/A1.
Datum uitspraak: 15 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Waalwijk,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 12 mei 2015 in zaak nr. 14/6501 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 25 februari 2014 heeft het college aan de stichting Stichting TweeSteden Ziekenhuis omgevingsvergunning verleend voor het (ver)bouwen van een bouwwerk en het hebben van twee uitritten op het perceel Kasteellaan 2 te Waalwijk, waarbij de voorzieningen zijn gesitueerd en uitkomen aan de Maylaan te Waalwijk.
Bij besluit van 16 september 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van
25 februari 2014 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Bij uitspraak van 12 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2016, waar [appellant] en [persoon], bijgestaan door mr. [NAAM]. P.J.L. van Berge Henegouwen, en het college, vertegenwoordigd door J. van Dalen en ing. L. Matthijssen, beiden werkzaam bij het college, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] woont op het perceel [locatie] te Waalwijk. Zijn woning grenst aan de Maylaan waar de bij besluit van 25 februari 2014 gelegaliseerde uitwegen op uitkomen. De uitwegen, hekwerken en poorten zijn gerealiseerd ten behoeve van de ontsluiting van het achterterrein van het ziekenhuis op het perceel Kasteellaan 2 te Waalwijk. Het geschil spitst zich toe op de uitwegen. [appellant] stelt overlast te ondervinden van de toename van het verkeer als gevolg van het gebruik van de uitwegen en stelt dat als gevolg van het gebruik van de uitwegen een verkeersonveilige situatie is ontstaan.
Procesbelang
2. Het college voert aan dat [appellant] geen belang meer heeft bij de beoordeling van zijn hoger beroep, nu ingevolge artikel 2.12, vierde lid, van de op 1 december 2015 in werking getreden Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Waalwijk voor de uitwegen thans geen omgevingsvergunning meer is vereist.
2.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:18) wordt overwogen dat een betrokkene belang kan hebben bij de beoordeling van zijn hoger beroep wegens het afwijzen van het verzoek om vergoeding van de gemaakte proceskosten in bezwaar.
Het college heeft in het bestreden besluit van 16 september 2014 het verzoek van [appellant] om vergoeding van de door hem in bezwaar gemaakte proceskosten afgewezen. Reeds daarmee is het belang van [appellant] gegeven.
Het wettelijk kader
3. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geldt, voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de tot 1 december 2015 geldende Algemene Plaatselijke Verordening 2012 van de gemeente Waalwijk is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning:
a. een uitweg te maken naar de weg;
b. van de weg gebruik te maken voor het hebben van een uitweg;
c. verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
Ingevolge het vierde lid kan een vergunning als bedoeld in het eerste lid worden geweigerd in het belang van:
a. de bruikbaarheid van de weg;
b. het veilig en doelmatig gebruik van de weg;
c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
d. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.
De beoordeling van het hoger beroep
4. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat voordat het traject tot legalisering kan worden gestart en aan toetsing aan de APV wordt toegekomen, beoordeeld dient te worden of de uitwegen voldoen aan milieuwet- en regelgeving slaagt niet. Het op de door Stichting TweeSteden Ziekenhuis ingediende aanvraag om omgevingsvergunning ter legalisering van de uitwegen toepasselijke toetsingskader is neergelegd in de APV.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren, gelet op het bepaalde in artikel 2.12, vierde lid, aanhef en onder a en b, van de APV. Daartoe voert hij aan dat de uitwegen ongeschikt zijn voor ontsluiting van het verkeer van en naar het ziekenhuis, hetgeen blijkt uit het door hem overgelegde rapport van adviesbureau PBH Wegontwerp en Verkeersadvies van 9 februari 2015, en het gebruik daarvan een negatieve invloed heeft op de verkeersveiligheid. Het door het college overgelegde verkeersonderzoek van Dufec is volgens hem onvolledig en incorrect en het college had dit niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte, op basis van het Gemeentelijk Verkeers- en Vervoersplan (hierna: het GVVP), overwogen dat niet gezegd kan worden dat reeds door de toegenomen verkeersintensiteit de Maylaan niet langer als een veilige erftoegangsweg beschouwd kan worden. De rechtbank heeft volgens [appellant] voorts miskend dat de bevoorrading van het ziekenhuis, door de gebruikmaking van grote zware vrachtwagencombinaties, overeenkomt met de bevoorrading op een industrieterrein en dergelijk verkeer niet past op een smalle erftoegangsweg in een rustige woonomgeving. Er wordt volgens hem niet voldaan aan de voorwaarden dat voor de functiemenging wonen en werken bij een verkeersaantrekkende inrichting een rechtstreekse ontsluiting op een hoofdinfrastructuur en een scheiding op straatniveau tussen wonen en werken is vereist waarbij geen conflict bestaat tussen verkeersveiligheid in de woonstraat en het verkeer voor en door bedrijven. [appellant] voert voorts aan dat het gebruik van de uitwegen een negatieve invloed op de veiligheid van de weg heeft, gelet op de op het terrein van het ziekenhuis aanwezige opslagtank met vloeibare zuurstof die niet voldoet aan de VNG richtafstanden en te dicht op de dichtstbijzijnde woning is gelegen en te dicht op de uitweg is geplaatst. Er is bovendien onvoldoende ruimte voor de tankwagen op het terrein van het ziekenhuis waardoor deze deels buiten de poorten staat en de doorgang op het trottoir blokkeert, aldus [appellant].
5.1. Bij de beoordeling of een van de in artikel 2:12, vierde lid, van de APV opgenomen weigeringsgronden zich voordoet, komt het college beoordelingsvrijheid toe. Die beoordeling moet door de bestuursrechter terughoudend worden getoetst. Verwezen wordt naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1724).
5.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het belang van de bruikbaarheid van de weg en het veilig en doelmatig gebruik van de weg niet in het geding zijn. Het college heeft aan het in bezwaar onder aanvulling van de motivering gehandhaafde besluit van 25 februari 2014 een ongedateerd stuk ten grondslag gelegd met de titel "Waarom de inritten van het TweeStedenziekenhuis aan de Maylaan en de Burgemeester Van der Hammenstraat geen probleem hoeven te zijn". Hierin is geconcludeerd dat de inritten (uitwegen) geen probleem vormen, gelet op de verkeersveiligheid, de doorstroming en de intensiteit van het verkeer. In het besluit op bezwaar is verwezen naar een onderzoek in opdracht van de gemeente naar de intensiteiten van het vrachtverkeer in de Maylaan en is geconcludeerd dat het aantal vrachtwagenbewegingen in de Maylaan beperkt is. Het hoogste aantal dat op doordeweekse dagen geconstateerd werd was 18 per dag en het laagste 5 per dag. Op zaterdagen en zondagen werden geen vrachtwagens waargenomen.
In beroep heeft het college voorts in reactie op het door [appellant] overgelegde rapport van adviesbureau PBH Wegontwerp en Verkeersadvies onder meer tabellen met verkeerstellingen in de periode van 10 maart 2014 tot en met 23 maart 2014 en het rapport "Verkeersonderzoek Maylaan Waalwijk" van adviesbureau Dufec van maart 2014 overgelegd. In het verweerschrift in beroep heeft het college onder meer uiteengezet dat de Maylaan is aangewezen als erftoegangsweg en een voor verkeer opengestelde weg is waarvan ook zwaar verkeer gebruik mag maken en dat de stelling van [appellant] dat het college de Maylaan met de omgevingsvergunning voor de uitwegen in gebruik heeft gegeven ten behoeve van zwaar verkeer niet juist is. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uit het onderzoek van Dufec blijkt dat in de onderzoeksperiode 5 keer sprake was van parkeren door vrachtverkeer in de Maylaan en 5 keer van achteruitrijden door vrachtverkeer in de Maylaan, dat de uitwegen incidenteel gebruikt worden door de tankwagen en er voldoende ruimte op het eigen terrein aanwezig is om een normvoertuig trekker met oplegger op het eigen terrein volledig buiten de openbare weg te stallen. Volgens het college kan niet gesteld worden dat door het hebben en gebruiken van de uitwegen de weg niet meer bruikbaar is dan wel dat de weg onveilig wordt of niet meer gebruikt kan worden voor haar doel. Ook in andere woonstraten kunnen de daaraan gelegen panden bereikt worden met vrachtwagens, vuilniswagens en bestelbusjes. Het college heeft voorts uiteengezet dat de intensiteit volgens het GVVP op een erftoegangsweg indicatief 3.000 motorvoertuigen per etmaal mag bedragen waarvan
150 vrachtwagens en dat deze aantallen blijkens het onderzoek van Dufec bij lange na niet gehaald worden. Het gaat in dit geval om minimaal 16 en maximaal 25 vrachtwagenbewegingen per werkdag. Het gemiddelde van 22 vrachtwagenbewegingen per werkdag is volgens het college voorts niet in strijd met het principe "Duurzaam Veilig" dat uitgaat van ongeveer 30 vrachtwagens per etmaal. Het college heeft er op gewezen dat de door [appellant] getelde vrachtwagenbewegingen overeenkomen met het onderzoek van Dufec. Wat betreft de verkeersbewegingen door busjes en personenauto’s is volgens het college sprake van een gemiddeld aantal per dag van 280. Het college heeft er verder op gewezen dat de rijbaan van de Maylaan 6.00 m breed is en dat voor parkeren evenwijdig aan de wegas door het college (overeenkomstig de ASVV) een maat van 2.00 m wordt gehanteerd. Er blijft dus voldoende ruimte over voor twee personenauto’s om elkaar met aangepaste snelheid te passeren. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat er geen ongevallen bekend zijn of meldingen van incidenten als gevolg van de uitwegen. Indien harder wordt gereden dan de toegestane 30 km per uur is dit niet het gevolg van de uitwegen. Daarbij heeft het college er ook op gewezen dat de Maylaan slechts 80 m lang is, daarna een scherpe bocht naar links volgt en aan de andere zijde sprake is van een uitrit op de Burgemeester Verwielstraat met een verkeersdrempel waarbij voorrang moet worden verleend aan het kruisende verkeer, zodat de mogelijkheid om veel harder dan 30 km per uur te rijden ontbreekt.
5.3. De rechtbank heeft, gelet op de aan de besluiten van 25 februari 2014 en 16 september 2014 ten grondslag gelegde motivering en de nadere toelichting door het college in beroep, terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de bruikbaarheid van de weg en het veilig en doelmatig gebruik van de weg niet in het geding komen door de realisatie van de uitwegen en dat geen van de in artikel 2:12, vierde lid, van de APV genoemde weigeringsgronden zich in dit geval voordoet. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de Maylaan een erftoegangsweg betreft die is opengesteld voor al het verkeer, ook het vrachtverkeer, dat ter plaatse van de Maylaan een maximale snelheid van 30 km per uur geldt en het college voldoende heeft gemotiveerd dat het verkeer zich als gevolg van de inrichting van de weg over het algemeen aan deze snelheid zal houden. Verder wordt in aanmerking genomen dat uit het rapport van Dufec en de daaraan ten grondslag liggende verkeerstellingen blijkt dat in de periode van 10 tot en met 23 maart 2014 op een gemiddelde werkdag sprake was van een totaal aantal van 361 verkeersbewegingen, waarvan 22 door vrachtverkeer. Als het weekend in de berekening wordt meegenomen is op een gemiddelde dag sprake van een totaal aantal van 288 verkeersbewegingen, waarvan 17 door vrachtverkeer. Hetgeen door [appellant] is aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat het onderzoek van Dufec niet deugdelijk is en het college dit niet bij zijn besluitvorming heeft mogen betrekken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] geen eigen verkeerstellingen heeft overgelegd waaruit blijkt dat aan de onderzoeksresultaten getwijfeld zou moeten worden en hij ter zitting heeft aangegeven de aantallen verkeersbewegingen, zoals die uit de door Dufec gedane verkeerstellingen blijken, ook niet te bestrijden. Het college heeft voorts bij zijn besluitvorming, anders dan [appellant] betoogt, in aanmerking kunnen nemen dat de door Dufec geconstateerde verkeersbewegingen ruim onder het in het GVVP opgenomen maximale aantal van 3.000 verkeersbewegingen en 150 vrachtverkeerbewegingen per dag blijven en dat het aantal geconstateerde vrachtverkeerbewegingen ook minder bedraagt dan het aantal van 30 vrachtverkeerbewegingen per dag, 1% van het aantal verkeersbewegingen per dag, dat "Duurzaam Veilig", een initiatief van de verschillende Nederlandse overheden om de verkeersveiligheid van het wegverkeer te vergroten, adviseert. Er is niet gebleken dat uit het principe Duurzaam Veilig, zoals [appellant] betoogt, volgt dat ter plaatse slechts 3 vrachtverkeerbewegingen zouden zijn toegestaan, omdat dit initiatief met betrekking tot het aantal veilige vrachtverkeerbewegingen uit zou gaan van 1% van het werkelijke aantal verkeersbewegingen per dag. De enkele omstandigheid dat de verkeersintensiteit van de Maylaan, waaronder die van het vrachtverkeer, door het gebruik van de uitwegen is toegenomen, brengt voorts niet met zich dat deze daardoor niet meer veilig is of doelmatig gebruikt kan worden. Van ongevallen of meldingen van incidenten als gevolg van het gebruik van de uitwegen is niet gebleken.
Voor zover [appellant] heeft gewezen op de aanwezigheid van de opslagtank met vloeibare zuurstof, die volgens hem niet voldoet aan de VNG richtafstanden en te dicht op de dichtstbijzijnde woning is gelegen en te dicht op de uitweg is geplaatst, wordt overwogen dat de aanwezigheid van de zuurstoftank geen invloed heeft op het belang van de bruikbaarheid van de weg en het veilig en doelmatig gebruik van de weg, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, van de APV. Het college heeft verder afdoende gemotiveerd dat er voldoende ruimte op het terrein van het ziekenhuis is voor de tankwagen, zodat voor zover de tankwagen gebruik maakt van de uitwegen dit ook niet leidt tot het oordeel dat als gevolg van de uitwegen het belang van de bruikbaarheid van de weg en het veilig en doelmatig gebruik van de weg in het geding zijn.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het ziekenhuis niet als bedrijf in de zin van de Beleidsregels kan worden aangemerkt en heeft miskend dat het bepaalde onder 3.1 van de Beleidsregels op de aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is.
6.1. Het college heeft bij besluit van 23 september 2009 de "Beleidsregels ten aanzien van uitwegvergunningen" vastgesteld. De Beleidsregels zijn opgedeeld in drie paragrafen; "1. Inleiding", "2. Uitwerking beoordelingscriteria" en "3. Overige relevante aspecten".
In de Beleidsregels is onder 3.1 vermeld dat een vergunning voor het maken of veranderen van een inrit ten behoeve van een bedrijf, eventueel met een bedrijfswoning, kan worden geweigerd indien:
a. de inrit niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan;
b. een groenstrook met een breedte van meer dan 5 meter, gerekend vanaf de verharding van de rijbaan tot aan de perceelsgrens, geheel of gedeeltelijk moet worden verwijderd;
c. de inrit niet past binnen geluidscontouren zoals opgenomen in de milieuvergunning. Een akoestisch onderzoek kan deel uitmaken van de procedure voor het verkrijgen van een uitwegvergunning.
6.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het onder 3.1 van de Beleidsregels bepaalde niet van toepassing is op de uitwegen, omdat het ziekenhuis een maatschappelijke voorziening is die niet op één lijn gesteld kan worden met bedrijven, zoals die bijvoorbeeld op een bedrijventerrein gevestigd zijn. Uit de omstandigheid dat de Beleidsregels niet voorzien in specifiek beleid ten aanzien van uitwegen bij maatschappelijke voorzieningen zoals ziekenhuizen, volgt niet dat daarmee hetgeen voor bedrijven is bepaald op die voorzieningen van toepassing is.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt voorts dat de aanwezigheid en het gebruik van de uitwegen ten behoeve van het ziekenhuis ernstige overlast, waaronder geluidhinder, veroorzaken en dat deze overlast en de mate waarin die zich voordoet door het college onvoldoende is onderzocht. Verder betoogt hij dat de uitwegen niet noodzakelijk zijn en alleen de ontsluiting van het ziekenhuis via de Kasteellaan geschikt is en bovendien is voorgeschreven in de omgevingsvergunning van 18 maart 2008. Voorts betoogt hij dat wordt afgeweken van de richtafstanden in de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, dat als gevolg van de aanwezigheid en gebruik van de uitwegen geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en de uitwegen in strijd zijn met de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplannen "Woonwijken 2006" en "Gemengd Gebied gemeente Waalwijk". Deze betogen betreffen echter aspecten die niet in artikel 2.12, vierde lid, van de APV als weigeringsgrond genoemd worden. Bij gebreke van een weigeringsgrond als bedoeld in dit artikellid kunnen deze aspecten dan ook niet aan verlening van de vergunning in de weg staan.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Slump w.g. Kos
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2016
580.