ECLI:NL:CBB:2016:108
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 14/509
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 april 2016 in de zaak tussen
de maatschap [naam 1] te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls).
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellante om bedrijfstoeslag voor het jaar 2013 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) afgewezen, omdat zij een bedrijfscontrole zou hebben verhinderd.
Bij besluit van 18 juni 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 oktober 2015.
Partijen zijn verschenen bij hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Appellante is melkveehouder en heeft uitbetaling van bedrijfstoeslag aangevraagd voor het jaar 2013.
1.2
Op 3 oktober 2013 heeft een controleur van het Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (COKZ) het bedrijf van appellante bezocht voor een onaangekondigde controle op de randvoorwaarden. Appellante heeft op dat moment aangegeven niet aan de controle te willen meewerken, omdat de aardappelen dringend gerooid dienden te worden en er op dat moment reeds een controle door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) gaande was. De controleur van het COKZ heeft aangeboden om de controle alleen uit te voeren, maar appellante heeft dit geweigerd. De controleur van het COKZ heeft het bedrijf van appellante verlaten zonder dat de controle is uitgevoerd.
1.3
Hiervan is een zogenoemd “Rapport fysieke controle” gedateerd 23 oktober 2013 opgesteld (het rapport). In dit rapport is onder andere het volgende vermeld:
“Op 3 oktober 2013 omstreeks 13:30 uur bevond ik, dhr. [naam 2] , mij op een perceel gelegen aan het adres dat hierboven is vermeld bij
Bezochte locatie
met het doel een inspectie uit te voeren in het kader van de
controle cross compliance melkveehouderij
.
(…)
Bij aankomst op genoemd perceel sprak ik met een persoon die zich voorstelde als [naam 3] en aan wie ik mij in mijn functie bekend maakte en die ik van het doel van mijn komst in kennis stelde.
[naam 3] vond het vreemd waarvoor ik kwam, want het COKZ was in december nog geweest. [naam 3] gaf aan: “Ons bedrijf heeft geen tijd voor deze flauwekul want de NVWA is ook al binnen voor controle.”
Tijdens mijn gesprek met [naam 3] kwam een man in een groene overall erbij. Hij stelde zich niet voor en ik kreeg ook niet de gelegenheid mij voor te stellen en het doel van mijn komst bekend te maken. Hij zei: “Voorafgaand aan een controle moesten we maar een afspraak maken, want ik ben (
vloek
) niet gediend van deze werkwijze.”
Daarna heeft hij nog vier keer gevloekt.
Daar opvolgend kwam een man in een blauwe overall al vloekend en tierend aangerend. Ook hij stelde zich niet voor en ik kreeg wederom niet de gelegenheid mij voor te stellen en het doel van mijn komst bekend te maken. Hij zei: “Opdonderen.”
De man in de blauwe overall kwam heel dicht bij mij staan en hij ging helemaal door het lint
(…)
Ik kreeg niet de gelegenheid om nog iets te zeggen. Veilig voelde ik me op dat moment niet meer.
Herhaaldelijk heb ik aan alle drie de personen gevraagd om een telefoonnummer, om op een ander moment een afspraak te maken voor de controle. Het telefoonnummer is niet aan me verstrekt.
(…)”
Bij brief van 14 november 2013 heeft verweerder aan appellante medegedeeld dat uit het controlerapport blijkt dat zij heeft geweigerd aan de controle mee te werken. Daarbij heeft verweerder gewezen op het feit dat het betreffende rapport te vinden is op “Mijn dossier” op www.drloket.nl. en heeft verweerder appellante tevens de gelegenheid geboden om aanvullende informatie te verschaffen waarom zij de bedrijfscontrole heeft geweigerd. Bij brief van 28 november 2013 heeft appellante van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en daarin benadrukt dat het uitvoeren van twee controles op hetzelfde tijdstip niet acceptabel is. De controle is niet geweigerd, maar slechts op dat moment onder het aanbod aan de controleur een volgende keer terug te komen. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van appellante om bedrijfstoeslag afgewezen omdat zij op 3 oktober 2013 de bedrijfscontrole heeft geweigerd. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
2. Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers (verder onder meer: de Verordening) luidde, voor zover en ten tijde van belang, als volgt:
“Artikel 26
Algemene beginselen
(…)
2. Indien de landbouwer of zijn vertegenwoordiging de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert, worden de betrokken steunaanvragen afgewezen.
Artikel 75
Overmacht en uitzonderlijke omstandigheden
1. Indien een landbouwer door overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 31 van Verordening (EG) nr. 73/2009, zijn verplichtingen niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij zijn recht op de steun voor de oppervlakte of dieren die subsidiabel was/waren toen de overmacht of de uitzonderlijke omstandigheid zich voordeed. Voorts wordt, wanneer de randvoorwaarden als gevolg van dergelijke overmacht of uitzonderlijke omstandigheden niet worden nageleefd, de overeenkomstige verlaging niet toegepast.
2. Gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 31 van Verordening (EG) nr. 73/2009 worden, samen met de desbetreffende bewijzen ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk aan die autoriteit gemeld binnen 10 werkdagen vanaf de dag waarop dit voor de landbouwer mogelijk is.”
3.1
Appellante voert aan dat het rapport niet aan de gestelde vereisten voldoet en dus niet ten grondslag kan liggen aan de afwijzing van de subsidie. Zij wijst er hierbij op dat hoewel de naam van de heer [naam 2] als controleur in het rapport is opgenomen, de ondertekening heeft plaatsgevonden door [naam 4] . Appellante stelt dat het rapport een onvolledige weergave bevat van hetgeen zich op 3 oktober 2013 heeft afgespeeld. Zij voert hiertoe aan dat het gesprek dat de controleur heeft gehad met [naam 3] geheel in het rapport ontbreekt. In dit gesprek heeft [naam 3] duidelijk gemaakt dat [naam 5] al bezig was met een controle die werd uitgevoerd door de NVWA.
3.2
Verweerder heeft ter zitting naar voren gebracht dat de controleur het rapport inhoudelijk heeft opgesteld en het vervolgens heeft doorgezonden naar de teamleider, in dit geval mevrouw [naam 4] . Als teamleider heeft zij voor de officiële afronding en de ondertekening van de rapporten gezorgd.
3.3
Het College overweegt hierover als volgt. Het College stelt vast dat verweerder, alvorens het primaire besluit te nemen, appellante in de gelegenheid heeft gesteld op het rapport te reageren. Indien zij zou menen dat het rapport naar inhoud of wijze van totstandkoming onjuist of onvolledig zou zijn was dat voor haar de gelegenheid bij uitstek om daarvan in haar reactie melding te maken. De brief van appellante van 28 november 2013 bevestigt evenwel de gang van zaken zoals omschreven in het rapport, zonder van wezenlijk nieuwe feiten of van omissies melding te maken. Het College ziet dan ook geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid en de volledigheid van de inhoud van dat rapport. Voor de omstandigheid dat het rapport door een ander is ondertekend dan degene die de controle daadwerkelijk heeft uitgevoerd, heeft verweerder een afdoende verklaring gegeven. Bovendien heeft de betreffende controleur, aanwezig tijdens de zitting van het College, de inhoud van dat rapport nog eens uitdrukkelijk geheel en zonder voorbehoud voor zijn rekening genomen. Er is dan ook niet gebleken van feiten of omstandigheden die er aan in de weg staan dat verweerder dit rapport als basis voor zijn besluitvorming heeft gebruikt.
3.4
Het door appellante op dit punt ontwikkelde betoog faalt.
4.1
Appellante voert voorts aan dat niet kan worden gesproken van een verhindering van de controle omdat er geen sprake was van een definitieve verhindering. Appellante betoogt daartoe dat de COKZ-controle weliswaar niet plaats kon vinden op 3 oktober 2013, maar zij stelt de controleur te hebben gewezen op de hectiek van die dag en hem te hebben uitgenodigd om op een ander moment terug te komen. Door de vele controles in de maanden voor 3 oktober 2013, heeft appellante voldoende laten zien bereid te zijn medewerking te verlenen aan de controles. Bij deze eerdere controles zijn er nooit problemen geweest. Er is geen reden te bedenken waarom appellante de controle op 3 oktober 2013 zou hebben geweigerd en de bedoeling zou hebben gehad nimmer meer medewerking te verlenen. Appellante betoogt voorts dat zij alles heeft gedaan dat redelijkerwijs tot de mogelijkheden behoorde om ervoor te zorgen dat de volledige uitvoering van de controle ter plaatse niet werd  verhinderd of onmogelijk gemaakt. Daaruit volgt dat zij de controle niet opzettelijk heeft geweigerd. Appellante was bereid medewerking te verlenen aan de controle, echter op het betreffende, hectische, moment paste de controle niet in de werkzaamheden die toen door haar moesten worden uitgevoerd. Het rooien moest voor de komst van de regen klaar zijn en man en macht waren ingeschakeld om te helpen. Uitstellen van het rooien zou negatieve consequenties hebben voor de oogst en was dus geen optie omdat het hier om haar bron van inkomsten gaat. De heer [naam 5] was reeds met controleurs van de NVWA bezig met een administratieve controle en er bestond voor hem geen mogelijkheid om ook nog een andere controle met volle aandacht te begeleiden.
4.2
Het College is, gelet op de hiervoor onder 1.2 en 1.3 weergegeven feiten, geplaatst tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van
16 juni 2011, Marija Omejc, C-536/09 (ECLI:EU:C:2011:398, punten 28 en 29) van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellante de controle op
3 oktober 2013 – die niet behoefde te worden aangekondigd – heeft verhinderd, als bedoeld in artikel 26, tweede lid, van de Verordening. Het College sluit op zich zelf niet uit dat in zeer uitzonderlijke omstandigheden de landbouwer zich zou kunnen beroepen op een noodsituatie op het bedrijf die het voor hem onmogelijk maakte om op dat moment mee te werken aan de controle. In dit geval was echter van zo’n situatie geen sprake. Appellante heeft immers niet alle maatregelen genomen die in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs van haar hadden kunnen worden verlangd om te waarborgen dat toch een controle kon worden uitgevoerd. Het College kan op zich zelf wel enig begrip opbrengen voor het feit dat appellante de situatie die ontstond met de komst van de COKZ-controleur terwijl er op dat moment al een administratieve controle gaande was en er die dag ook gerooid moest worden, als hectisch heeft ervaren. Niettemin had van haar, als oplettende eigenaar van een landbouwbedrijf, kunnen worden verlangd de COKZ-controleur in ieder geval in contact te brengen met [naam 5] , die, naar appellante heeft uiteengezet, doorgaans de belangen van de maatschap behartigt op het gebied van naleving van de wet- en regelgeving en die op dat moment in de woning aanwezig was. Het mag zo zijn dat hij toen bezig was met een, tegelijkertijd plaatsvindende, administratieve controle door de NVWA, maar een contactmoment tussen [naam 5] , de controleur en wellicht ook tussen de controleurs onderling zou een praktische oplossing hebben kunnen bevorderen. Ter zitting heeft de COKZ-controleur in dat verband verklaard dat hij, bij nijpende situaties op het te controleren bedrijf, in overleg een andere keer terug had kunnen komen voor een onaangekondigde controle. Dit sluit aan bij hetgeen daaromtrent ook in het rapport is vermeld, te weten dat door de controleur aan alle drie de personen is gevraagd om een telefoonnummer, om op een ander moment een afspraak te maken voor de controle. Een telefoonnummer is toen evenwel niet aan de controleur verstrekt. Door de COKZ-controleur zonder enige vorm van overleg van haar bedrijf – in, minst gesproken, niet mis te verstane bewoordingen – weg te sturen en aldus de mogelijkheid van een oplossing teniet heeft gedaan, heeft appellante niet alle zorgvuldigheid aan de dag gelegd die, ook in de gegeven omstandigheden, van haar mocht worden gevergd.
4.3
De beroepsgrond van appellante faalt.
5.1
Appellante betoogt voorts dat de volledige afwijzing van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2013 onevenredig is en dat verweerder ingevolge artikel 75 van de Verordening wel degelijk de bevoegdheid heeft om hier rekening mee te houden. Zij voert hierbij de omstandigheden aan die speelden op 3 oktober 2013 en stelt dat de COKZ-controle slechts een klein onderdeel is van het totaal aantal controles die volgen uit de steekproef. Het enkele feit dat op 3 oktober 2013 niet kon worden gecontroleerd door het COKZ (maar daartoe daarna zeker wel mogelijkheden waren) op slechts een beperkt onderdeel van de totaal te controleren regelgeving, rechtvaardigt naar mening van appellante geenszins een 100% afwijzing waarbij zij voor € 36.000,- wordt getroffen.
5.2
Appellantes beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. De belangenafweging op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vindt plaats voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. Uit artikel 26, tweede lid, van de Verordening volgt dwingend dat een landbouwer die een controle verhindert volledig van steun moet worden uitgesloten. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij is gebonden aan het Europese sanctiestelsel en niet bevoegd is hiervan af te wijken.
6.	De conclusie is dat het beroep ongegrond is. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. R.R. Winter en dr. B. Hessel, in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2016.
w.g. A. Venekamp	w.g. W.M.J.A. Duret