ECLI:NL:PHR:2016:110
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


15/00168
Mr. F.F. Langemeijer
4 maart 2016
Conclusie inzake:
[eiser]
tegen
Hoogheemraadschap van Schieland en 						de Krimpenerwaard
Het gaat in deze zaak om de vraag of de kosten van het uitschrijven van (gedeeltelijk) nieuwe verkiezingen voor een waterschapsbestuur kunnen worden verhaald op degene die onrechtmatig heeft gehandeld bij de kandidaatstelling voor de aanvankelijk gehouden verkiezingen.
1
Feiten en procesverloop
1.1.
In cassatie kan – met een voorbehoud
− worden uitgegaan van de feiten die het hof in het bestreden arrest onder 2.2 – 2.16 heeft vastgesteld.
1.1.1.
In de periode van 24 september 2004 tot en met 6 oktober 2004 hebben verkiezingen plaatsgevonden voor het lidmaatschap van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap. Op de verkiezingen was het Zuid-Hollands Kiesreglement Waterschappen (hierna: ‘het Kiesreglement’) van toepassing.
1.1.2.
Het Hoogheemraadschap telt ruim 560.000 kiesgerechtigden. Het is ingedeeld in twee kiesdistricten (Schieland en Krimpenerwaard) en heeft vier categorieën van belanghebbenden (gebouwd, ongebouwd, ingezetenen en bedrijfsgebouwd).
1.1.3.
Het Kiesreglement houdt - voor zover van belang - het volgende in.
In art. 16 is bepaald dat per kandidaat een opgave tot kandidaatstelling wordt ingeleverd en dat die opgave is ondertekend door ten minste tien personen, die bevoegd zijn tot kandidaatstelling.
In art. 20 is vermeld dat het stembureau uiterlijk op de vierde werkdag na de dag van de kandidaatstelling een zitting houdt tot het onderzoeken van de opgaven tot kandidaatstelling.
In art. 53 is bepaald dat het algemeen bestuur de geloofsbrief onderzoekt en beslist of de benoemde als lid wordt toegelaten. Daarbij gaat het na of de benoemde aan de vereisten voor het lidmaatschap voldoet en geen met het lidmaatschap onverenigbare betrekking vervult, en beslist het omtrent de geschillen welke met betrekking tot de geloofsbrief of de verkiezing zelf rijzen. Het onderzoek van de geloofsbrief strekt zich niet uit tot de geldigheid van de opgaven tot kandidaatstelling.
In art. 61 is bepaald dat indien het algemeen bestuur besluit tot niet-toelating van één of meer leden wegens de ongeldigheid van de stemming, de voorzitter terstond nadat het besluit onherroepelijk is geworden, daarvan onverwijld kennis geeft aan het dagelijks bestuur en dat zo spoedig mogelijk nadat deze kennisgeving is ontvangen een nieuwe stemming plaatsvindt en de uitslag van de verkiezing opnieuw wordt vastgesteld.
1.1.4.
Op 21 juni 2004 heeft [eiser] zich kandidaat gesteld voor het lidmaatschap van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap, categorie gebouwd, kiesdistrict Schieland. Op 28 juni 2004 heeft het stembureau van het Hoogheemraadschap geconstateerd dat [eisers] opgave tot kandidaatstelling slechts door vijf personen (ondersteuners) was ondertekend, onder wie slechts één eigenaar van een gebouwde onroerende zaak. [eiser] is daarvan in kennis gesteld.
1.1.5.
[eiser] heeft daarop een aanvullende lijst ingediend met handtekeningen van dertien ondersteuners (allen eigenaar van een gebouwde onroerende zaak). Het stembureau heeft vervolgens op 2 juli 2004 vastgesteld dat de kandidatuur van [eiser] aan de voorwaarden voldeed.
1.1.6.
Op 14 september 2004 is het Hoogheemraadschap door de projectleider waterschapsverkiezingen van het waterschap Brabantse Delta in kennis gesteld van het vermoeden dat in dat waterschap fraude was gepleegd met een aantal kandidaatstellingen doordat de handtekeningen van de ondersteuners niet (allemaal) door henzelf waren geplaatst. Een van de kandidaten op wie in dit verband een verdenking rustte was [eiser].
1.1.7.
Het Hoogheemraadschap heeft naar aanleiding hiervan nader onderzoek ingesteld naar de kandidaatstelling van [eiser]. Uit dit onderzoek is gebleken dat in elk geval vijf van de veertien door [eiser] genoemde ondersteuners niet voor de kandidaatstelling van [eiser] hadden getekend.
1.1.8.
Het stembureau heeft op 23 september 2004 in een openbare zitting beraadslaagd over de kandidaatstelling van [eiser] en een andere persoon. Het ter zake opgemaakte proces-verbaal houdt onder meer in dat is gebleken dat de opgave niet is ondertekend door ten minste tien personen die bevoegd zijn tot kandidaatstelling, dat als de op dat moment bekende feiten tijdens de zitting van 2 juli 2004 het stembureau bekend zouden zijn geweest, de opgave op grond van het Kiesreglement ongeldig zou zijn verklaard, en dat het op grond van het Kiesreglement aan het stembureau niet is toegestaan de opgave ongeldig te verklaren, nu de kandidaatstellingsfase van de verkiezing reeds is afgesloten.
1.1.9.
Bij brief van 23 september 2004 heeft [eiser] onder andere het volgende aan de projectleider bestuursverkiezing 2004 van het Hoogheemraadschap geschreven:
“Gisteravond vernam ik van een journalist dat er twijfels waren ontstaan over mijn kandidaatstelling. In mijn mail van gister liet ik blijken dat ik dat jammer vond. Ik zal echter mijn verantwoordelijkheid nemen en ik geef toe dat ik onjuist heb gehandeld. Ik ben te ver doorgeschoten in het geen ik wilde bereiken en heb fouten gemaakt. (...)
Onze ideeën waren goed maar de uitvoering was verkeerd. Ik was als enige op de hoogte van de onrechtmatige uitvoering en verzoek dan ook alle schuld op mij te leggen. (...)
Ik ben verantwoordelijk voor de invulling van de formulieren van de kandidaatstelling De formulieren zijn gevuld met mijn handschrift (...).
De ondersteuners (...) zijn verzameld op verschillende manieren. (...) Ik geef toe dat ik de enige ben die gegevens van originele lijsten heeft overgenomen op de lijsten die zijn ingediend.
Ik kreeg bij voorbeeld op station Voorschoten voor Rijnland kiesdistrict Zuid ondersteuningsverklaringen voor Waterschap Delfland of zelfs Schieland. De informatie van verschillende originele lijsten heb ik geplaatst op de kandidaatstellingsformulieren (…). Twee dagen voor de verspreiding van de stembiljetten werd geconstateerd dat de handtekeningen niet in alle gevallen zijn gezet door de persoon met de daarbij horende gegevens. Dat klopt want ik heb de gegevens van de originele lijsten overgenomen op de in juni ingediende kandidatenlijsten. Ik meen dat ik niet heb gehandeld naar de letter maar wel naar de geest en constateer met de onderhavige waterschappen dat dit handelen onjuist was en is. Achteraf kan ik slechts mijn excuses aanbieden aan iedereen waaraan ik dit zou moeten doen. Ik doe dit bij deze.”
1.1.10.
De stembiljetten zijn op 24 september 2004 aan de kiesgerechtigden van het Hoogheemraadschap verstuurd.
1.1.11.
[eiser] is verkozen tot lid van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap.
1.1.12.
De commissie voor het onderzoek van de geloofsbrieven heeft bij brief van 27 oktober 2004 het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap (in de brief ook aangeduid als: ‘de verenigde vergadering’) geadviseerd [eiser] niet toe te laten als lid. Op basis van dit advies heeft het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap bij besluit van 27 oktober 2004 besloten [eiser] niet toe te laten als lid van het algemeen bestuur.
1.1.13.
[eiser] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In haar uitspraak van 10 november 2004
heeft de ABRvS, samengevat, het volgende overwogen. Het stembureau heeft op 2 juli 2004 de kandidaatstelling van [eiser] goedgekeurd; tegen dit besluit is geen rechtsmiddel aangewend. Door aan de weigering om [eiser] als lid toe te laten ten grondslag te leggen dat diens kandidaatstelling ongeldig was, is gehandeld in strijd met art. 53 lid 2 Kiesreglement. De omstandigheid dat het stembureau tijdens een openbare zitting op 23 september 2004 op basis van nieuw gebleken feiten heeft vastgesteld dat het de kandidaatstelling van appellant ten onrechte geldig heeft verklaard, maakt dit niet anders. De ABRvS heeft om deze reden het genoemde besluit van 27 oktober 2004 vernietigd.
1.1.14.
De ABRvS heeft aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. Volgens de ABRvS kan niet kan worden uitgesloten dat niet alle kiesgerechtigden ten tijde van het uitbrengen van hun stem op de hoogte waren van de door het stembureau vastgestelde onregelmatigheden. Evenmin kan worden uitgesloten dat de uitkomsten van het verrichte onderzoek en hetgeen daaromtrent op dat moment al dan niet bekend is geworden bij de kiesgerechtigden, bij hen tot verwarring heeft geleid. Vervolgens heeft de ABRvS overwogen:
“(…) Gesteld voor de vraag of die situatie het nemen van maatregelen vergde, heeft de verenigde vergadering blijkens de toelichting ter zitting uit een oogpunt van integere democratische bestuursvoering betekenis gehecht aan de aanspraak van de kiesgerechtigden om, nadat de verkiezingen hebben plaatsgevonden, niet alsnog in het ongewisse te geraken omtrent de rechtmatigheid van de kandidatenlijst, op basis waarvan zij hun kiesrecht hebben uitgeoefend. Dat de verenigde vergadering vervolgens heeft gekozen voor een maatregel die zich blijkens hetgeen hiervoor is overwogen niet verdraagt met artikel 53, tweede lid, van het Kiesreglement, doet aan de houdbaarheid in rechte van dit onderliggende oordeel niet af.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat in het Kiesdistrict Schieland, categorie gebouwd, geen sprake is geweest van betrouwbare verkiezingen, waarbij het vrijelijk tot uitdrukking brengen van de wil van de kiezers was gewaarborgd. Gelet hierop en uitgaande van het oordeel van de Verenigde Vergadering dat in deze situatie niet berust mag worden, dient de stemming in het Kiesdistrict Schieland, categorie gebouwd, ongeldig te worden verklaard.
Ingevolge artikel 61 van het Kiesreglement vindt bij niet-toelating van één of meer leden wegens ongeldigheid van de stemming een nieuwe stemming plaats en wordt de uitslag van de verkiezing opnieuw vastgesteld. Deze nieuwe stemming vindt plaats op basis van dezelfde kandidatenlijsten als de eerste. Nu de ernstige risico’s voor verwarring en onzekerheid bij de kiesgerechtigden hun oorsprong vinden in hetgeen bekend is geworden omtrent de kandidaatstelling en bij enkele herstemming op basis van diezelfde kandidaatstelling zich derhalve vergelijkbare risico’s zullen voordoen, kan daarmee in dit geval niet worden volstaan. In dit bijzondere geval zullen in het Kiesdistrict Schieland voor de categorie gebouwd nieuwe verkiezingen moeten worden gehouden. In dit kader zal ook de kandidaatstellingsprocedure, bedoeld in hoofdstuk 4 en 5 van het Kiesreglement, opnieuw moeten worden doorlopen.” (rov. 2.2.2 – 2.2.3 ABRvS)
1.1.15.
Bij de nieuwe verkiezingen heeft [eiser] zich opnieuw kandidaat gesteld. Deze verkiezingen zijn ongeldig verklaard. Ook bij herhaalde nieuwe verkiezingen, als gevolg van een uitspraak van de ABRvS van 28 juni 2005
, is [eiser], die zich andermaal kandidaat had gesteld, niet verkozen.
1.2.
Op 5 juni 2008 heeft het Hoogheemraadschap [eiser] gedagvaard voor de rechtbank Amsterdam en betaling gevorderd van een schadevergoeding groot € 135.504,20, met wettelijke rente. De gestelde schade houdt verband met de kosten van nieuwe verkiezingen. [eiser] heeft onder protest € 150.000,- betaald aan het Hoogheemraadschap, waarna het Hoogheemraadschap zijn eis heeft verminderd tot de kosten van de procedure, de kosten van beslaglegging daaronder begrepen.
1.3.
[eiser] heeft de vordering bestreden en een tegenvordering ingesteld. Stellende dat hij het bedrag van € 150.000,- onverplicht heeft betaald, vorderde [eiser] van het Hoogheemraadschap terugbetaling van dat bedrag alsmede schadevergoeding, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.
1.4.
Bij vonnis van 7 april 2010 heeft de rechtbank in conventie de vordering van het Hoogheemraadschap toegewezen tot een bedrag van € 1.996,03 (beslagkosten) en € 4.373,80 (proceskosten). De rechtbank wees de vordering in reconventie af. De rechtbank was van oordeel dat [eiser] het bedrag van € 150.000,- aan het Hoogheemraadschap verschuldigd was als schadevergoeding (rov. 5.1 en 5.10 Rb).
1.5.
[eiser] heeft hoger beroep ingesteld. Bij arrest van 16 september 2014
heeft het gerechtshof Amsterdam het bestreden vonnis bekrachtigd en de aangevulde/vermeerderde eis afgewezen.
1.6.
[eiser] heeft − tijdig − beroep in cassatie ingesteld. Het Hoogheemraadschap heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk laten toelichten, waarna [eiser] heeft gerepliceerd.
2
Bespreking van de cassatiemiddelen
2.1.
Middel I
is gericht tegen rov. 2.1. In zijn eerste grief had [eiser] betoogd dat de rechtbank zijn brief van 23 september 2004 (zie alinea 1.1.9 hiervoor) niet tot de vaststaande feiten had mogen rekenen. Het hof heeft deze grief verworpen, na te hebben overwogen:
“Tussen partijen staat vast dat [eiser] de betreffende brief heeft geschreven. Deze brief dient in de beoordeling te worden betrokken. [eiser] heeft verder ook geen gegronde reden aangevoerd waarom deze brief buiten beschouwing gelaten zou moeten worden.”
Onderdeel 1.1
klaagt dat dit oordeel rechtens onjuist is, althans onbegrijpelijk in het licht van grief 1.
Onder 1.2
stelt [eiser] dat hij in hoger beroep had aangegeven dat hij niet wil worden ‘opgehangen’ aan de door hem verzonden brief van 23 september 2004 indien deze op zichzelf wordt beschouwd.
Onder 1.3
verbindt hij hieraan de klacht dat het hof miskent dat het aan de appellant is om de omvang van de rechtsstrijd in hoger beroep te bepalen. [eiser] had in de procedure bij het hof gesteld dat zijn brief niet was ingericht of bestemd om civielrechtelijke aansprakelijkheid te erkennen of te aanvaarden. Uitlatingen van een niet juridisch onderlegd persoon over juridische kwalificaties nopen volgens
onderdeel 1.4
ertoe, de betrokkene tegen zichzelf te beschermen.
2.2.
De vaststelling dat [eiser] de brief van 23 september 2004 heeft geschreven is in cassatie niet bestreden. Het oordeel dat de inhoud van deze brief in de beoordeling moet worden betrokken, is – ook indien dit wordt beschouwd in het licht van de door [eiser] in appel ingenomen standpunten − niet onbegrijpelijk. Voor het overige gaat het om een waardering van feitelijke aard, waarvan de juistheid niet kan worden getoetst in cassatie. Door het in rov. 2.1 aanmerken van die brief als een tussen partijen vaststaand feit geeft het hof nog geen oordeel over de inhoud van de brief; dat oordeel volgt pas in rov. 3.8 en volgende. In cassatie is geen klacht gericht tegen het citaat uit deze brief in rov. 3.8. Voor het overige verwijs ik naar de bespreking van middelonderdeel 3.3.
2.3.
Het in de
onderdelen 1.5 – 1.7
bestreden oordeel, dat het niet nodig was, bij de uitspraak van de ABRvS van 10 november 2004 ook de annotaties onder de vaststaande feiten te vermelden, is rechtens juist en niet onbegrijpelijk. Voor zover [eiser] bedoelt dat het hof had moeten ingaan op de argumenten die hij in hoger beroep aan deze annotaties wilde ontlenen, miskent de klacht dat het hof in rov. 3.12 daarop is ingegaan. Middel I faalt.
2.4.
Middel II
is gericht tegen rov. 3.5, waar het hof overwoog:
“3.5. Het hof neemt tot uitgangspunt dat indien een burger onrechtmatig jegens de overheid heeft gehandeld als gevolg waarvan de overheid kosten heeft moeten maken, de overheid die schade op de burger kan verhalen. Dit zou anders kunnen zijn als een publiekrechtelijke regeling van toepassing is die uitputtend de mogelijkheid van kostenverhaal regelt, dan wel als de mogelijkheid tot kostenverhaal in een regeling expliciet is uitgesloten. Van een dergelijke regeling is in het onderhavige geval geen sprake. Het hof verwijst naar hetgeen de rechtbank op dit punt heeft overwogen en maakt die overwegingen tot de zijne.
[eiser] verwijst naar de mogelijkheid die het Hoogheemraadschap heeft tot het instellen van een schadevergoedingsvordering als [eiser] strafrechtelijk vervolgd zou worden in verband met de gedragingen die ook in de onderhavige procedure aan de orde zijn. Die mogelijkheid sluit echter een civiele vordering tot schadevergoeding niet uit, zodat een van de hiervoor genoemde uitzonderingen niet aan de orde is. Reeds hierom faalt grief 3.”
2.5.
Onderdeel 2.1
klaagt dat dit oordeel blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, althans onbegrijpelijk is in het licht van hetgeen was aangevoerd in de memorie van grieven onder 3.3. Volgens de uitwerking van deze klacht
onder 2.2 en 2.3
heeft het Hoogheemraadschap [eiser] bij brief van 19 oktober 2004 meegedeeld dat het zich zo mogelijk zal voegen in het strafproces ter zake van overtreding van het bepaalde art. 225 WvSr (valsheid in geschrift), waarvan de dijkgraaf aangifte had gedaan. Volgens [eiser] heeft het Hoogheemraadschap daarmee de weg naar de burgerlijke rechter afgesloten. Deze, in
onderdeel 2.4
als ‘publiekrechtelijk’ aangeduide, route sluit volgens de klacht immers het instellen van een vordering bij de burgerlijke rechter uit. Onder verwijzing naar die ‘publiekrechtelijke regeling’ heeft het hof volgens
onderdeel 2.5
rechtens onjuist, althans op onbegrijpelijke gronden, overwogen dat van een dergelijke publiekrechtelijke regeling geen sprake is. De klachten onder 2 lenen zich voor een gezamenlijke behandeling.
2.6.
In appel was tussen partijen in discussie of het kostenverhaal een onaanvaardbare doorkruising vormt van een publiekrechtelijke regeling; zie rov. 3.3 en volgende. Het hof heeft in rov. 3.5 – in cassatie onbestreden – tot uitgangspunt genomen dat een burger die door een aan hem toe te rekenen onrechtmatige daad aan de overheid schade toebrengt, als ieder ander, naar burgerlijk recht voor die schade aansprakelijk is. Een uitzondering op deze hoofdregel vormt het geval dat een toepasselijke publiekrechtelijke regeling door het instellen van een vordering (uit onrechtmatige daad) onaanvaardbaar wordt doorkruist
. Het hof heeft in rov. 3.5 uiteengezet dat en waarom het onderhavige verhaal van de kosten van nieuwe verkiezingen op grond van art. 6:162 BW geen doorkruising oplevert van Kieswet of van het Kiesreglement. Deze wet en dit reglement kennen geen regeling van het verhaal van deze kosten, noch bevatten zij andere regelingen die aanleiding zouden kunnen geven tot dat oordeel. Voorts zijn er in de totstandkomingsgeschiedenis van voormelde regelingen, of daarbuiten, geen gronden om aan te nemen dat dit verhaal publiekrechtelijk is uitgesloten en dat in verband daarmee sprake is van een doorkruising
. In dit verband is van belang dat het Hoogheemraadschap ter onderbouwing van zijn vordering zich mede had beroepen op HR 25 maart 2011
, gewezen tussen [eiser] en een ander waterschap (het Hoogheemraadschap Rijnland). In die zaak heeft de Hoge Raad onder meer overwogen:
“Middel 2 bevat klachten die ertoe strekken dat het hof (…) ten onrechte heeft geoordeeld dat het Hoogheemraadschap de gemaakte kosten van nieuwe verkiezingen langs privaatrechtelijke weg mag verhalen op X., nu het hof heeft miskend dat zulks een onaanvaardbare doorkruising van publiekrechtelijke regelingen, in het bijzonder van het Kiesreglement, oplevert.
De in het middel aangevoerde klachten kunnen niet tot cassatie leiden. Zulks behoeft, gezien art. 81 RO, geen nadere motivering nu de klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.” (rov. 3.4)
2.7.
Het hof heeft zich uitdrukkelijk aangesloten bij het oordeel van de rechtbank dat van een ontoelaatbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling geen sprake is. Het oordeel dat de Kieswet en het Kiesreglement niet in de weg staan aan de vordering van het Hoogheemraadschap, wordt in middel II niet aangevallen. In appel had [eiser] nog betoogd dat ook het gebruikmaken door het Hoogheemraadschap van de mogelijkheid van voeging als benadeelde partij in een strafrechtelijke procedure tegen [eiser] in de weg staat aan de onderhavige vordering bij de burgerlijke rechter. Het hof heeft dit argument aan het slot van rov. 3.5 verworpen. Daartegen keert zich middel II.
2.8.
Degene die rechtstreeks schade heeft geleden door een strafbaar feit kan zich als benadeelde partij in het strafproces voegen ter zake van zijn vordering tot schadevergoeding (art. 51f WvSv). Ook een overheidslichaam kan zich als benadeelde partij voegen in het strafproces
. De voegingsprocedure in het Wetboek van Strafvordering strekt ertoe, het slachtoffer van een strafbaar feit in staat te stellen op een eenvoudige en betrekkelijk informele wijze en zonder dat dienaangaande de civiele rechter behoeft te worden aangezocht, het bedrag van de geleden schade door de strafrechter te doen vaststellen en dienaangaande een voor tenuitvoerlegging vatbare titel te verkrijgen
. Een verplichting tot voeging bestaat dus niet. Dit volgt mede hieruit, dat een benadeelde partij bevoegd is (ook nog tijdens de strafprocedure) haar vordering tot schadevergoeding te splitsen in een gedeelte dat zij aan de strafrechter voorlegt en een gedeelte ten aanzien waarvan zij zich het recht voorbehoudt dit aan de burgerlijke rechter voor te leggen. De enkele toezegging om zich te voegen als benadeelde partij in het strafproces sluit niet uit dat de benadeelde partij voor een deel van haar vordering zich tot de burgerlijke rechter wendt. Weliswaar is het Wetboek van Strafvordering (met inbegrip van de voegingsprocedure) een publiekrechtelijke regeling, maar uit het voorgaande volgt dat het indienen door de benadeelde van haar vordering tot schadevergoeding bij de burgerlijke rechter niet kan worden aangemerkt als een onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling. Ter zijde merk ik op dat de rechtspraak over een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling door gebruikmaking van het privaatrecht om een (strafrechtelijke) sanctie op te leggen
, in de onderhavige zaak niet aan de orde is.
2.9.
Tot slot valt op dat het Hoogheemraadschap volgens [eiser] slechts heeft laten weten dat het zich
zo mogelijk
zal voegen in het strafproces
. Wanneer het niet tot een strafprocedure komt ter zake van de onderhavige feiten, verhindert deze mededeling niet dat het Hoogheemraadschap zich tot de burgerlijke rechter wendt. Middel 2 faalt.
2.10.
Middel III
heeft betrekking op de toerekening van de schade aan [eiser]. Het middel is gericht tegen rov. 3.9 - 3.12, waar het hof overwoog:
“3.9. In het genoemde artikel 16 van het Kiesreglement is bepaald dat per kandidaat een opgave tot kandidaatstelling wordt ingeleverd en dat die opgave is ondertekend door ten minste tien personen die bevoegd zijn tot kandidaatstelling. Naar het oordeel van het hof bevat deze bepaling een mede tot de kandidaat en derhalve mede tot [eiser] gericht voorschrift, dat dient tot bescherming van het belang van eerlijke verkiezingen van voldoende representatieve kandidaten, een belang dat, naar [eiser] bekend was, het Hoogheemraadschap zich bij uitstek heeft aangetrokken. Uit het voorgaande volgt dat [eiser] heeft bewerkstelligd dat de handtekeningen op zijn opgave niet allemaal waren gezet door de personen die daarop stonden vermeld. Zijn opgave was in zoverre vals. Verder blijkt dat [eiser] zich ervan bewust was dat hij het voorschrift zoals dat in artikel 16 van het Kiesreglement is neergelegd heeft overtreden. Dit alles betekent dat [eiser] toerekenbaar onrechtmatig jegens het Hoogheemraadschap heeft gehandeld en hij is gehouden de schade te vergoeden die als een gevolg van zijn gedragingen aan hem kan worden toegerekend.
3.10.
Het feit dat herverkiezingen zijn gehouden, zodat het Hoogheemraadschap in verband daarmee kosten heeft moeten maken, staat naar het oordeel van het hof in causaal verband (in de zin van een conditio sine qua non-verband) met de frauduleuze gedragingen van [eiser]. Ten aanzien van de toerekening geldt dat [eiser] er op bedacht diende te zijn dat het Hoogheemraadschap, geconfronteerd met de frauduleuze handelingen van [eiser], vanuit het belang om eerlijke verkiezingen te waarborgen en met het oog op de integriteit van degenen die in het openbaar bestuur een taak vervullen, maatregelen zou treffen daaruit bestaande dat het Hoogheemraadschap hem zou trachten te weren uit het algemeen bestuur of dat herverkiezingen zouden worden gehouden. [eiser] had in verband daarmee moeten beseffen dat herverkiezingen voor het Hoogheemraadschap tot aanzienlijke financiële schade zouden leiden.
3.11.
Aan de (volledige) toerekening als bedoeld in artikel 6:98 BW staat niet in de weg dat de fraude van [eiser] niet door het stembureau is ontdekt ten tijde van de toetsing van zijn kandidaatstelling, maar pas enige tijd nadat zijn kandidaatstelling was goedgekeurd. Die omstandigheid doet ook niets af aan de onrechtmatigheid van de gedragingen van [eiser] en leidt evenmin tot doorbreking van het causaal verband. Aan toerekening staat ook niet in de weg dat voor [eiser] vooraf niet was te voorzien of het algemeen bestuur gebruik zou maken van zijn discretionaire bevoegdheid ten aanzien van het toelaten van een lid dat niet aan de vereisten voor het lidmaatschap voldoet, welke concrete maatregelen uiteindelijk zouden worden getroffen of welke politieke en beleidsmatige keuzes het Hoogheemraadschap zou maken in verband met de toelating van [eiser] tot het algemeen bestuur. Daarbij is evenmin van belang dat [eiser] op het moment dat hij zich - op ongeldige wijze - kandidaat stelde niet behoefde te verwachten dat het Hoogheemraadschap na het besluit van 2 juli 2004 (waarbij is vastgesteld dat de kandidatuur van [eiser] aan de voorwaarden voldeed) zijn toelating tot het algemeen bestuur, in weerwil van de tekst van artikel 53 van het Kiesreglement, zou weigeren met een beroep op een ongeldige kandidaatstelling en dat hij toen de overwegingen van de Afdeling niet heeft kunnen voorzien. Dit brengt het hof tot de conclusie dat de uiteindelijke herverkiezingen, waarvan de Afdeling heeft geoordeeld dat die in overeenstemming zijn met het Kiesreglement en noodzakelijk waren met het oog op het belang van betrouwbare verkiezingen, zijn aan te merken als een aan [eiser] toerekenbaar gevolg van de door hem gepleegde verkiezingsfraude.
3.12.
De annotaties waarnaar [eiser] verwijst en de gebeurtenissen tijdens de zitting bij de Afdeling, kunnen niet afdoen aan de bindende kracht van uitspraak van de Afdeling. Tevens ziet het hof daarin geen reden niet tot toerekening als bedoeld in artikel 6:98 BW te concluderen.”
2.11.
In rov. 3.9 komt het hof tot de slotsom dat [eiser] onrechtmatig heeft gehandeld jegens het Hoogheemraadschap. In rov. 3.10 bespreekt het hof het
condicio sine qua non
-verband. In rov. 3.11 – 3.13 gaat het om de vraag of de door het Hoogheemraadschap gestelde schade (de kosten van het houden van nieuwe verkiezingen) aan [eiser] kan worden toegerekend als een gevolg van diens onrechtmatig handelen. Dit zijn drie van elkaar te onderscheiden vragen. In middel III lopen deze drie kwesties enigszins door elkaar.
2.12.
Onderdeel 3.1
klaagt dat het hof in rov. 3.9 ten onrechte heeft overwogen dat de bepaling in art. 16 Kiesreglement een mede tot de kandidaat gericht voorschrift bevat. Volgens de klacht ziet deze bepaling slechts op de uitwendige eisen waaraan de kandidaatstelling moet voldoen.
Onder 3.2
voert het middel samengevat aan dat in deze bepaling niet het belang van eerlijke verkiezingen is vervat, nu de verkiezingen eerst hebben plaatsgevonden nadat een deugdelijke kandidaatstelling heeft plaatsgevonden. De kandidaatstelling van [eiser] is op 2 juni 2004 goedgekeurd door het stembureau, tegen welke beslissing geen rechtsmiddel is ingesteld. Eerst daarna is [eiser] gekozen tot lid van het Algemeen Bestuur van het Hoogheemraadschap. De ABRvS heeft volgens
onderdeel 3.3
enkel uit het oogpunt van ‘betrouwbare’ verkiezingen – niet: ‘eerlijke’ verkiezingen, zoals het hof in rov. 3.9 overweegt – aanleiding gevonden om zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat (voor de categorie ‘gebouwd’ in het Hoogheemraadschap) nieuwe verkiezingen zullen worden gehouden. De toelichting op de klacht vermeldt dat een rechtsbasis daarvoor ontbreekt, onder verwijzing naar Stolks annotatie onder meergenoemde uitspraak van de ABRvS. Het argument van ‘betrouwbare’ verkiezingen geldt voor álle verkiezingen, aldus de toelichting
onder 3.4
.
Onderdeel 3.5
behelst het betoog dat na de goedkeuring van de kandidaatstelling door het stembureau, [eiser] niet aansprakelijk kan worden gesteld of gehouden voor de beslissing (van de ABRvS) dat nieuwe verkiezingen moesten worden gehouden. De nieuwe verkiezing staat volgens [eiser] los van de daaraan voorafgegane, niet aangetaste kandidaatstelling. De ABRvS verwees ook naar art. 61 Kiesreglement, dat bij niet toelating van één of meer leden wegens ongeldigheid van de stemming er een nieuwe verkiezing dient plaats te vinden, waarbij de uitslag opnieuw moet worden vastgesteld. Volgens het onderdeel heeft het hof ten onrechte art. 16 Kiesreglement in zijn oordeel betrokken, althans is zijn oordeel onbegrijpelijk. In
onderdeel 3.6
wordt betoogd dat het hof ten onrechte heeft overwogen dat de opgave van [eiser] vals was en dat [eiser] zich ervan bewust was dat hij art. 16 Kiesreglement heeft overtreden. Volgens de toelichting is slechts sprake van intellectuele valsheid in geschrifte, niet van materiële valsheid: achteraf hebben de personen wier handtekening door [eiser] was overgeschreven onverkort verklaard hun steun aan [eiser] te handhaven, zodat ‘valsheid’ en ‘bewustheid van overtreding van art. 16 Kiesreglement’ zijn uitgesloten; tot zover de klachten.
2.13.
Het hof heeft bij zijn uitleg van art. 16 Kiesreglement meegewogen: (i) dat in elk geval vijf van de veertien door [eiser] aangedragen ondersteuners niet voor de kandidaatstelling van [eiser] hadden getekend (rov. 3.7), (ii) de brief van 23 september 2004 van [eiser], voor zover deze inhoudt dat juist is dat de handtekeningen op de kandidaatstellingsformulieren niet in alle gevallen zijn gezet door de persoon met de daarbij behorende gegevens (rov. 3.8) en (iii) de verklaring van [eiser] ter comparitie dat hij de gegevens van de personen die toen bereid waren hem te steunen zelf heeft overgeschreven, met inbegrip van de handtekening van de betreffende personen (rov. 3.8).
2.14.
Anders dan onderdeel 3.1 als doel van art. 16 Kiesreglement veronderstelt, heeft het hof geoordeeld dat art. 16 Kiesreglement een mede tot de kandidaat gericht voorschrift bevat, dat dient tot bescherming van het belang van eerlijke verkiezingen uit voldoende representatieve kandidaten. Dat oordeel geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het hof geeft daarvoor twee redenen: i) het artikel bepaalt dat per kandidaat een opgave tot kandidaatstelling wordt ingeleverd, en ii) dat die opgave is ondertekend door ten minste tien personen die bevoegd zijn tot kandidaatstelling. [eiser] heeft niet uitdrukkelijk een grief gericht tegen deze, ook door de rechtbank in rov. 5.6 gebezigde, uitleg. Sterker nog, [eiser] heeft in hoger beroep in de memorie van grieven onder 3.5 vermeld: “(…) Art. 16 van het Kiesreglement mag dan mede gericht zijn op de kandidaat zelf (…)” In zoverre faalt het middelonderdeel.
2.15.
Op grond van meergenoemde uitspraak van de ABRvS heeft niet alleen een herverkiezing plaatsgevonden, maar is ook de procedure tot kandidaatstelling opnieuw doorlopen. Voor het ‘gezag van gewijsde’ van uitspraken van de bestuursrechter verwijs ik naar de conclusie van mijn ambtgenoot Keus vóór HR 28 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:44 (art. 81 lid 1 RO):
“2.13 (…) waar de onderhavige zaak zich toespitst op de formele rechtskracht van de last onder dwangsom, moet worden bedacht dat hier sprake is van formele rechtskracht van een besluit dat bij de bestuursrechter heeft stand gehouden. Dat geval wordt in de rechtspraak weliswaar, evenals dat waarin de betrokken justitiabele heeft verzuimd tijdig de volgens de wet tegen het betreffende besluit openstaande rechtsmiddelen aan te wenden (en tot het einde toe door te zetten), onder de noemer van formele rechtskracht gebracht(14), maar men kan zich afvragen of in het eerste geval niet veeleer een eigenschap (het "gezag van gewijsde") van de uitspraak van de bestuursrechter dan een eigenschap van het betreffende besluit aan de orde is(15). Het ligt in elk geval voor de hand dat de binding van de burgerlijke rechter aan het reeds gegeven (rechtmatigheids)oordeel van de bestuursrechter sterker is dan de binding van de burgerlijke rechter aan de (fictie van) rechtmatigheid die voortvloeit uit het feit dat de betrokken justitiabele de tegen het besluit openstaande rechtsmiddelen in het geheel niet of niet tijdig heeft aangewend dan wel niet tot het einde toe heeft vervolgd(16). Die sterkere binding leidt tot een smallere marge voor uitzonderingen. De klassieke uitzonderingen op de formele rechtskracht betreffen het geval waarin de burger, na door de betrokken overheid op het verkeerde been te zijn gezet, nalaat om tijdig rechtsmiddelen tegen het besluit aan te wenden en tot het einde toe door te zetten. Zoals Scheltema terecht heeft verdedigd, kunnen uitzonderingen op met het "gezag van gewijsde" van een uitspraak van de bestuursrechter samenhangende formele rechtskracht niet worden aanvaard buiten de gevallen dat een gewijsde kan worden opzijgezet(17). Dat laatste kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Rechterlijke uitspraken die tot stand zijn gekomen met een zodanige schending van fundamentele beginselen dat niet meer van een eerlijke en onpartijdige behandeling kan worden gesproken, kunnen in een later geding voor de burgerlijke rechter weer ter discussie worden gesteld. Dat is voor uitspraken van de bestuursrechter niet anders.”
(voetnoten niet geciteerd)
2.16.
Het hof heeft in rov. 3.12 terecht de beslissing van de ABRvS als vertrekpunt genomen, in weerwil van de bezwaren daartegen die zijn geuit in de annotaties en/of door [eiser]. Zie in dit verband ook de hiervoor reeds aangehaalde uitspraak van de Hoge Raad in de zaak [eiser]/Hoogheemraadschap van Rijnland, waarin werd overwogen dat de formele rechtskracht van een besluit enkel van belang is voor het oordeel over de (on)rechtmatigheid van het besluit, maar niet voor het oordeel over de (on)rechtmatigheid van het handelen van de burgers op wie dat besluit (mede) betrekking heeft (rov. 3.3). Aan de rechtmatigheid van de beslissing van de ABRvS tot het doen houden van een nieuwe verkiezing kon in de onderhavige zaak niet worden getornd door de burgerlijke rechter.
2.17.
Vast staat dat in elk geval vijf van de veertien door [eiser] aangedragen ondersteuners niet voor de kandidaatstelling van [eiser] hadden getekend. Voorts heeft [eiser] zelf verklaard bewust gegevens van personen die bereid waren hem te steunen, waaronder handtekeningen, te hebben overgeschreven. In samenhang met rov. 3.9 dat [eisers] opgave vals was en dat [eiser] zich ervan bewust was dat hij het voorschrift van art. 16 Kiesreglement heeft overtreden, is het oordeel alleszins begrijpelijk. Het hof bestrijkt daarmee ook de intellectuele valsheid
. De omstandigheid dat de betreffende personen achteraf (mogelijk) konden instemmen met de ondersteuning van [eiser] als kandidaat doet niet af aan het in art. 16 Kiesreglement neergelegde voorschrift, te weten: dat de handtekeningen op de opgave kandidaatsstelling zijn gezet door personen die daarop stonden vermeld. Ik wijs in dit geval ook op de overweging van de Hoge Raad in de vermelde uitspraak inzake [eiser]/Hoogheemraadschap van Rijnland, kort gezegd inhoudend dat het besluit van het stembureau tot toelating als kandidaat niet afdoet aan de onrechtmatigheid van diens handelen en dat dit besluit en de wijze waarop het Hoogheemraadschap heeft gehandeld nadat het van de valse opgave op de hoogte kwam het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van [eiser] en de schade niet hebben doorbroken (rov. 3.6.5 – 3.6.6 HR). De
onderdelen 3.2 -3.6
zijn vergeefs voorgesteld.
2.18
Ook het oordeel van het hof met betrekking tot het
condicio-sine-qua-non-
verband kan volgens
onderdeel 3.7
niet worden aanvaard. Volgens [eiser] is van een dergelijk verband slechts sprake indien het schadeveroorzakende feit als directe oorzaak tot de ontstane schade heeft geleid of kan leiden: daarvan is hier geen sprake, omdat [eiser] de herverkiezingen niet heeft uitgelokt.
2.19.
Uit het hiervoor vermelde gedeelte van de ABRvS-uitspraak volgt dat de oorspronkelijke verkiezingen ongeldig zijn verklaard en dat het Hoogheemraadschap daarom rechtens gehouden was nieuwe verkiezingen uit te schrijven (met een nieuwe kandidaatstelling tot gevolg). Het hof heeft in deze zaak de aanwezigheid van een
condicio-sine-qua-non
-verband aangenomen op de grond dat de frauduleuze handelingen van [eiser] hebben geleid tot de gehouden herverkiezing, met de daarbij behorende kosten tot gevolg. [eiser] was bewust van het ontoelaatbare van zijn handelen en had erop bedacht dienen te zijn dat het Hoogheemraadschap geconfronteerd met zijn handelen hem zou trachten te weren uit het algemeen bestuur dan wel maatregelen zou treffen om alsnog eerlijke/betrouwbare verkiezingen te houden. De (gedeeltelijke) herverkiezing is dus het gevolg van de door [eiser] overgeschreven handtekeningen en aan hem toe te rekenen. Dit oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het kan voor het overige in cassatie niet op juistheid worden getoetst, verweven als het is met waarderingen van feitelijke aard
. Daardoor moet ook
onderdeel 3.7
stranden.
2.20.
In rov. 3.11 heeft het hof volgens
onderdeel 3.8
blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot art. 6:98 BW, omdat voor [eiser] niet voorzienbaar was dat het Hoogheemraadschap zou besluiten opnieuw verkiezingen uit te schrijven.
Onderdeel 3.9
voegt hieraan toe dat de weigering van toelating als lid van het algemeen bestuur, gelet op de door de ABRvS uitgesproken vernietiging van dat besluit, maakt dat het Hoogheemraadschap onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld. Door zelf in de zaak te voorzien heeft de ABRvS de voor [eiser] niet voorzienbare situatie in het leven geroepen dat het besluit om nieuwe verkiezingen uit te schrijven kon worden gebillijkt, hoewel de Kieswet en de betrokken uitvoeringsregelingen daarin niet voorzien. Die uiteindelijk gehouden herverkiezingen zijn volgens de klacht daarom niet aan te merken als een aan [eiser] toerekenbaar gevolg van de beweerde door hem gepleegde verkiezingsfraude.
In
onderdeel 3.10
besluit [eiser] met de klacht dat het hof in rov. 3.12 heeft miskend dat de omstandigheid dat de ABRvS niet kon of mocht oordelen tot het doen uitschrijven van nieuwe verkiezingen meebrengt dat [eiser] niet aansprakelijk kan worden gehouden voor de uit die beslissing voortvloeiende feitelijke gevolgen en rechtsgevolgen.
2.21.
Ook deze onderdelen lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Bij art. 6:98 BW draait het om de vraag of de schade in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend. Het hof, als rechter die over de feiten oordeelt, heeft de schade mogen toerekenen aan het onrechtmatige handelen van [eiser]. Dat wordt niet doorbroken door de uitspraak van de ABRvS die het Hoogheemraadschap noopte tot het uitschrijven van nieuwe verkiezingen. Voor zover in de uitwerking van deze klacht wordt teruggegrepen op de omstandigheid dat de kandidaatstelling van [eiser] al was goedgekeurd, stuit de rechtsklacht af op hetgeen hiervoor is opgemerkt. Het oordeel is evenmin onbegrijpelijk of ontoereikend gemotiveerd. De slotsom is dat alle klachten van middel III falen.
2.22.
Middel IV
richt drie klachten tegen de afwijzing van de vorderingen van [eiser] in reconventie (rov. 3.15). De
onderdelen 4.1 - 4.3
bouwen uitsluitend voort op de voorgaande middelen. Zij behoeven geen bespreking indien de voorgaande klachten falen.
2.23.
Middel V
richt vijf klachten tegen rov. 3.17, waarin het hof overwoog:
“[eiser] heeft onvoldoende concreet toegelicht dat en waarom het Hoogheemraadschap een oneerlijke proceshouding kan worden verweten. Die conclusie kan niet worden gebaseerd op het enkel in het geding brengen van een strafvonnis.”
Na vermelding van de maatstaf voor onrechtmatige rechtspraak in
onderdeel 5.1
, klaagt
onderdeel 5.2
dat als vaststaand moet worden aangenomen dat de Afdeling Bestuursrechtspraak niet kon of mocht oordelen als zij heeft gedaan met betrekking tot de noodzakelijk geachte nieuwe verkiezingen en dat de privaatrechtelijke grondslag voor dit kostenverhaal dus ondeugdelijk is. Volgens
onderdeel 5.3
had het hof zowel de gestelde onrechtmatige rechtspraak, als het verweer van een ondeugdelijke privaatrechtelijke grondslag voor het kostenverhaal moeten onderzoeken. Het oordeel van het hof geeft volgens de
onderdelen 5.4 - 5.5
blijk van een onjuiste rechtsopvatting, omdat in het gestelde “sub IV” in de memorie van grieven [de aanvulling c.q. vermeerdering van eis, noot A-G] een nieuwe, zelfstandige grondslag door [eiser] was aangevoerd. Volgens de klacht heeft het hof deze grondslag niet onderkend en beoordeeld, althans is het bestreden oordeel op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
2.24.
Voor zover de klacht is gericht tegen meergenoemde ABRvS-uitspraak faalt zij, gelet op de bindende kracht van die uitspraak voor de burgerlijke rechter; dit aspect is hiervoor al besproken. Hetzelfde geldt voor de privaatrechtelijke grondslag van de vordering. Het hof heeft onderkend dat [eiser] in appel ook had aangevoerd dat sprake is van een oneerlijke proceshouding van het Hoogheemraadschap. [eiser] stelde in de memorie van grieven, tevens houdende aanvulling c.q. vermeerdering van eis onder 4.5: “Een oneerlijke proceshouding verdient in rechte immers geen erkenning.” Het hof heeft in reactie hierop overwogen dat [eiser] onvoldoende concreet heeft toegelicht waarom het Hoogheemraadschap een oneerlijke proceshouding kan worden verweten (rov. 3.17). Het ontbreken van een behoorlijke feitelijke onderbouwing van de zijde van [eiser] kan op zich de afwijzing van deze grondslag dragen. Middel V leidt niet tot cassatie.
2.25.
Terugkijkend, wordt toepassing van art. 81 RO in overweging gegeven.
3
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
a. – g
Middel I raakt mede de feitenvaststelling (t.a.v. de brief van 23 september 2004); zie 1.1.9 en 2.1 – 2.2 hierna.
ECLI:NL:RVS:2004:AR6411, AB 2004/426 m.nt. P.J. Stolk, JB 2005/16 m.nt. J.W.L. Broeksteeg. Zie hierover: middel I.
ABRvS 28 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT0741, AB 2005/250 m.nt. A. van Hall.
ECLI:NL:GHAMS:2014:3876.
Zie onder meer: HR 12 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3594, NJ 2015/366 m.nt. S.D. Lindenbergh, met verdere verwijzingen in de daaraan voorafgaande conclusie van de A-G Keus. Zie ook, met verdere verwijzingen: G. Snijders, Overheidsprivaatrecht (Mon. BW nr. A26a), 2011, blz. 17 – 21.
Rov. 3.5 van het bestreden arrest, te lezen in verbinding met rov. 5.3.1 - 5.3.3 in het vonnis van de rechtbank.
ECLI:NL:HR:2011:BP2310, NJ 2011/139, JB 2011/128 m.nt. R.J.B. Schutgens, AB 2011/223, m.nt. G.A. van der Veen. Het arrest is genoemd in rov. 3.3 van het thans bestreden arrest.
Zie HR 11 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AV4007, NJ 2006/263.
Vgl. HR 8 december 1998, ECLI:NL:HR:1998:AC0671, NJ 1999/274; conclusie vóór HR 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1688.
Zie HR 21 maart 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF2835, NJ 2003/360; HR 20 december 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE9249, NJ 2004/40 m.nt. M. Scheltema.
Vgl. memorie van grieven van [eiser] (onder 3.3).
Zie ook Scheltema/Scheltema, Gemeenschappelijk recht. Wisselwerking tussen publiek-en privaatrecht, 2013, blz. 355; J.A.M. van Angeren, De gewone rechter en de bestuursrechtspraak, 2015, blz. 109 e.v.
Voor zover de cassatierechter hieraan al toekomt: uit onderdeel 2.6 kan niet worden opgemaakt waar deze stelling in de feitelijke instanties zou zijn aangevoerd (art. 407 lid 2 Rv).
Zie R.J.B. Boonekamp, Groene Serie Schadevergoeding, ad art. 6:98.