ECLI:NL:RBAMS:2016:3702
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/152
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juni 2016 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [naam bedrijf] ,
te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. G.E. Star Busmann),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. M. van der Hijden).
Procesverloop
Bij besluit van 12 juni 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 48.000,- (vier maal € 12.000,-).
Bij besluit van 29 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2016. Eiseres en haar gemachtigde zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
1.1.
Eiseres is sinds 15 mei 2008 eigenaar van het pand op het adres [straatnaam] te Amsterdam. Vanaf 1 mei 2011 heeft eiseres dit pand verhuurd aan [betrokkene] en aan [betrokkene] . Bij de huurovereenkomst is bepaald dat het gehuurde bestemd is om te worden gebruikt als woonruimte. Het is de huurders toegestaan een deel van het gehuurde als “bed & breakfast” dan wel als “short-stay woonruimte” te gebruiken, waarbij het verkrijgen van eventueel noodzakelijke vergunningen voor rekening en risico van de huurders komt.
1.2.
Bij besluit van 9 september 2011 is een omgevingsvergunning verleend voor het maken van vijf woningen in het gebouw [straatnaam] . Verder is op 27 september 2011 een nummerbeschikking afgegeven, waarbij de [huisnummers] ,      [nummer] en [nummer] zijn ingetrokken en de huisnummers [nummer] tot en met [nummer] zijn toegekend.
1.3.
Bij besluit van 25 april 2012 heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd omdat gebleken is dat eiseres de woning op het adres [straatnaam] niet beschikbaar heeft gemeld en geen huishouden heeft voorgedragen voor de woning. Blijkens het besluit heeft eiseres [bewoner] voorgedragen, maar omdat is gebleken dat [bewoner] zich niet binnen de termijn van vier weken als bewoner heeft ingeschreven op dit adres, is de verleende huisvestingsvergunning komen te vervallen. Eiseres is gelast om binnen twee weken alsnog een huishouden voor de woning voor te dragen, onder verbeuring van een dwangsom. In dit besluit wordt verder vermeld dat de buitendienstinspecteur van de Dienst Wonen, Zorg en Samenleven van de gemeente Amsterdam het pand in onderzoek heeft genomen en het meerdere malen heeft bezocht Hij kreeg de algemene indruk dat het pand als illegaal hotel werd gebruikt, omdat alle ramen dezelfde gordijnen hadden en het pand was voorzien van een elektrisch toegangssysteem. Ook heeft de buiteninspecteur diverse folders voor toeristen aangetroffen. Uit het besluit van 12 juli 2012 blijkt dat de dwangsommen zijn verbeurd en dat verweerder is overgegaan tot invordering daarvan.
1.4.
Op 14 en 24 januari 2013 heeft verweerder een melding ontvangen van  buurtbewoners dat het pand zou worden verhuurd aan toeristen die voor overlast zorgen. De melder had waargenomen dat op alle etages dezelfde meubels en bedden naar binnen werden getakeld en dat de toeristen een papiertje met een cijfercode bij zich hadden om de deur te openen. Op 3 februari 2013 heeft verweerder wederom een melding ontvangen. Dit vormde voor verweerder aanleiding om een onderzoek te starten. Verweerder heeft van
7 februari 2013 tot en met 14 februari 2013 het pand geobserveerd, de bevindingen daarvan zijn neergelegd in een memo van 14 februari 2013. Ook heeft verweerder een administratief onderzoek gestart waaruit is gebleken dat sinds 27 september 2011 niemand in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA), thans Basisregistratie Personen (BRP), staat ingeschreven in de woningen aan de [straatnaam] tot en met [nummer] , terwijl blijkens het systeem Atlas Amsterdam op alle percelen de bestemming wonen rust. Verder heeft verweerder geconstateerd dat op de website www.amsterdam-info.com zeven kamers onder de naam [bedrijf] zijn aangeboden.
1.5.
Op 8 en 15 februari 2013 hebben de toezichthouders van de Dienst Wonen, Zorg en Samenleven van de gemeente Amsterdam het pand bezocht. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in de op ambtseed/belofte opgemaakte rapporten van bevindingen van 11 februari 2013, 15 februari 2013, 18 februari 2013 en 25 februari 2013.
2.1
Op basis van de onderzoeksbevindingen heeft verweerder op 23 april 2013 eiseres bericht voornemens te zijn haar een bestuurlijke boete op te leggen wegens het, zonder een vergunning daartoe, onttrekken van de woonruimten. De woningen gelegen aan de [straatnaam] met huisnummers [nummer] en [nummer] worden volgens verweerder gebruikt voor hoteldoeleinden, terwijl deze woningen de bestemming wonen hebben. Eiseres heeft op 17 mei 2013 haar zienswijze ingediend.
2.2.
Verweerder heeft bij het primaire besluit eiseres op grond van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de destijds geldende Huisvestingswet in samenhang met                            artikel 59, eerste lid, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Huisvestingsverordening) een bestuurlijke boete opgelegd van vier maal                          € 12.000,- (totaal € 48.000,-) en deze boete ingevorderd wegens het onttrekken van woonruimten aan de woonruimtevoorraad zonder vergunning.
2.3.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft daartoe allereerst gesteld dat in de bezwaarprocedure niet ter discussie staat dat de in het geding zijnde woningen zijn onttrokken aan de woonvoorraad zonder dat daarvoor een vergunning is verstrekt. Eiseres kan volgens verweerder als functioneel dader worden aangemerkt, die zijn beschikkingsmacht niet inzet om de overtreding te voorkomen en die de overtreding aanvaardt. Eiseres is als eigenaar tot op zekere hoogte verantwoordelijk te houden voor het rechtmatig gebruik van de woningen. Het disculpeert eiseres niet door te verwijzen naar de voorwaarde in de huurovereenkomst met [betrokkene] en [betrokkene] . Gezien de voorgeschiedenis met het illegale gebruik van het pand en de bekendheid van eiseres daarmee, had zij meer moeten doen om te voorkomen dat de nieuwe huurders de woningen zouden onttrekken aan de woonruimtevoorraad en het pand als illegaal hotel zouden exploiteren. Met het overeengekomen huurcontract heeft eiseres de overtredingen veeleer in de hand gewerkt. Ook heeft eiseres volgens verweerder de legalisatie bewust vertraagd, zonder dat het gebruik van het pand in overeenstemming met de regelgeving werd gebracht.
3.1.
Hoewel de Huisvestingswet op 1 januari 2015 in werking is getreden, gaat de rechtbank bij de beoordeling van het beroep uit van de Huisvestingswet zoals die gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.
3.2.
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet – ten tijde van belang – wordt onder woonruimte verstaan: de besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
3.3.
Op grond van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet
– zoals dit artikel ten tijde van belang luidde – is het verboden woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de Huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
3.4.
Op grond van artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet – voor zover hier van belang en ten tijde van belang – kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid van de Huisvestingswet. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Het tweede lid, aanhef en onder c bepaalt – voor zover van belang – dat de bestuurlijke boete niet hoger kan zijn dan € 18.500,- voor overtreding van artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet. In het derde lid is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening het bedrag vaststelt van de bestuurlijke boete die voor verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
3.5.
Op grond van artikel 26, derde lid, van de Huisvestingsverordening wordt, met uitzondering van hier niet aan de orde zijnde situaties, alle woonruimte in de gemeente Amsterdam, ongeacht huur- of koopprijs, aangewezen als woonruimte als bedoeld in
artikel 30 van de Huisvestingswet.
3.6.
Op grond van artikel 27 van de Huisvestingsverordening is het – voor zover hier van belang – verboden om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde lid zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
3.7.
Op grond van artikel 59, eerste lid, van de Huisvestingsverordening – voor zover van belang – kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet. Op grond van het tweede lid leggen burgemeester en wethouders een boete op overeenkomstig de in Bijlage 5 van de Huisvestingsverordening opgenomen tabel. Volgens de tabel van Bijlage 5 bedraagt de boete voor onttrekken zonder vergunning € 12.000,- per eerste overtreding.
4.	De rechtbank stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat ten tijde van belang de betreffende woningen de bestemming permanente bewoning hadden. Eiseres heeft naar voren gebracht dat het onredelijk is dat verweerder in het bestreden besluit de later ontstane vier woningen tot uitgangspunt neemt in plaats van de twee woningen waarvan sprake was bij het aangaan van de huurovereenkomst. De rechtbank begrijpt dat eiseres hiermee heeft betwist dat de vier in geding zijnde woningen zelfstandige woonruimten betreffen. In dit verband overweegt de rechtbank het volgende. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2325) volgt dat voor de vraag of een ruimte als woonruimte, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet, aangemerkt moet worden, de feitelijke situatie bepalend is. De rechtbank stelt vast dat op 16 september 2011 aan eiseres een omgevingsvergunning is verleend voor het maken van vijf woningen in het gebouw aan de [straatnaam] . Uit de eerder genoemde rapporten van bevindingen blijkt dat de woningen beschikken over een zelfstandige toegangsdeur voorzien van een code. De woningen hebben allemaal een eigen wc, toilet en keuken en zijn zodanig ingericht dat ze zelfstandig kunnen worden bewoond door één huishouden. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de in het geding zijnde woningen ieder afzonderlijk aangemerkt moeten worden als woonruimte in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet.
5.1.
In beroep heeft eiseres aangevoerd dat zij als eigenaar van het pand niet als overtreder kan worden aangemerkt omdat haar geen verwijt kan worden gemaakt. Eiseres heeft alles gedaan wat in haar vermogen lag om het gebruik van de woningen in overeenstemming met de wet- en regelgeving te brengen en te houden. Dienaangaande heeft eiseres – samengevat – aangevoerd dat in de huurovereenkomst uitdrukkelijk is opgenomen dat het pand uitsluitend bestemd is als woonruimte. Uit het feit dat in de huurovereenkomst aan de huurders de mogelijkheid is gegeven om, na het verkrijgen van de nodige vergunningen, het gehuurde als “bed & breakfast” dan wel als “short-stay woonruimte” te gebruiken, kan niet worden afgeleid dat eiseres wist of had moeten weten dat van illegaal gebruik sprake zou zijn. Zodra eiseres bekend raakte met de situatie heeft zij al het mogelijke gedaan om daaraan zo spoedig mogelijk een einde te maken door middel van opzegging van de huurovereenkomst per 1 februari 2013. Ook toen eiseres in het verleden op de hoogte was gebracht van het illegale gebruik heeft zij daaraan zo spoedig mogelijk een einde gemaakt met de middelen die haar ten dienste stonden. Verder heeft eiseres tijdig aan haar meldingsplicht ten opzichte van verweerder voldaan en kan een vertraging van de legalisatie haar niet worden verweten.
5.2.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:407, is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat, zoals de Afdeling heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 9 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:BY7996), van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.
5.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wist en niet kon weten dat de woningen op hotelmatige wijze werden gebruikt. Als eigenaar en verhuurder lag het op de weg van eiseres om in zekere mate concreet toezicht te houden op het gebruik van de woningen. Gelet op de voorgeschiedenis van het pand was er voor eiseres des te meer aanleiding zich over het feitelijke gebruik van het pand adequaat te informeren. Toen eiseres het pand kocht is zij immers op de hoogte gesteld van het feit dat het pand als illegaal hotel werd gebruikt. Ook bij besluit van 25 april 2012 heeft verweerder zijn vermoeden naar eiseres toe uitgesproken dat het pand als hotel wordt gebruikt. In dat kader heeft er op 8 augustus 2012 een gesprek met eiseres plaatsgevonden. Uit de omstandigheid dat eiseres in de huurovereenkomst bepalingen over het gebruik van de woningen had opgenomen, kan niet worden afgeleid dat zij concreet toezicht op het gebruik van de woningen heeft gehouden (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3884). Eiseres had als verhuurder, vooral ook nu in de huurovereenkomst aan de huurders de mogelijkheid is gegeven om de woningen anders dan als woonruimte te gebruiken, zich ervan dienen te vergewissen dat de woningen daadwerkelijk conform de geldende wet- en regelgeving werden gebruikt. Dit klemt temeer nu alleen de eigenaar van het pand een vergunning voor short stay-gebruik kan aanvragen. Niet is gebleken dat eiseres niet meer had kunnen doen. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder eiseres terecht als overtreder heeft aangemerkt. De overige door eiseres aangevoerde gronden ten aanzien van de vraag of de overtreding aan haar kan worden toegerekend, kunnen dan ook onbesproken blijven. De beroepsgrond slaagt niet.
6. Nu vaststaat dat aan eiseres kan worden toegerekend dat de woningen in strijd met artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet aan de woonruimtevoorraad zijn onttrokken, was verweerder op grond van artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet, gelezen in samenhang met artikel 59, eerste lid, van de Huisvestingsverordening bevoegd om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.
7. Eiseres heeft subsidiair, voor zover zou worden vastgesteld dat zij terecht als overtreder is aangemerkt en beboet, gesteld dat de boete gelet op de omstandigheden te hoog is en dat deze dient te worden gematigd. De rechtbank stelt vast dat verweerder de hoogte van de boete in overeenstemming met Bijlage 5 bij de Huisvestingsverordening heeft vastgesteld op € 12.000,- per overtreding. Het betreft een gefixeerd boetestelsel, zodat de evenredigheidsnormen reeds zijn verdisconteerd in de regeling. Zoals ook volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 23 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2996), is Bijlage 5 van de Huisvestingsverordening immers met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen.
Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat in het geval dat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er, mede gelet op het hiervoor onder 4 en 5.3 overwogene, geen dusdanige feiten en omstandigheden genoemd die aanleiding geven de boete te matigen of in te trekken.
8.1.
Eiseres heeft ten slotte aangevoerd dat de boete dient te worden gematigd omdat sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
8.2.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0226), is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals volgt uit de jurisprudentie van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, voor de beslechting van het geschil aangaande een punitieve sanctie in beroep als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005 in zaak nr. 37/984, ECLI:NL:HR:2005:AO9006).
In de gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, wordt de boete verminderd met 5% met een maximum van € 2.500. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede (zie arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008 in de zaak nr.42763, ECLI:NL:HR:2008:BD0191 en de uitspraak van de Afdeling van                                      20 januari 2016, ECLI:NL: RVS:2016:108). Nu de boetekennisgeving aan eiseres dateert van 23 april 2013, is de termijn van twee jaar ten tijde van de onderhavige uitspraak met meer dan zes maanden overschreden. Een vermindering van 10% met een maximum van € 2.500,- ligt, gelet op voornoemde jurisprudentie, dan ook in de rede. De rechtbank zal, nu 10% van de totale boete van € 48.000,- meer is dan het maximumbedrag, de boete met € 2.500,- matigen.
8.3.
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep van eiseres gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien. De rechtbank herroept het primaire besluit en stelt de totale boete vast op                   € 45.500,-.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 248,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 0,5). Aangezien verweerder uitsluitend wordt veroordeeld in de proceskosten wegens overschrijding van de redelijke termijn hanteert de rechtbank een wegingsfactor voor het gewicht van de zaak van 0,5 (vgl. de uitspraak van de Hoge Raad van 20 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:660).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
herroept het primaire besluit;’
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
stelt de boete vast op € 45.500,- (vijfenveertigduizend vijfhonderd euro);
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 248,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.G. Schoots, voorzitter, en mr. J.C. Boeree en mr. P. Sloot en , leden, in aanwezigheid van H. Akbuz, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juni 2016.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.