ECLI:NL:RVS:2016:2308
Raad van State — Uitspraak 


201509059/1/A2.
Datum uitspraak: 24 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting QliQ Primair Onderwijs (hierna: de stichting), gevestigd te Helmond,
appellante,
en
het bestuur van de stichting Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs (hierna: het bestuur),
verweerder.
Procesverloop
Bij uitspraak van 30 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3033) heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 januari 2015 in zaak nr. 14/1262 (ECLI:NL:RBOBR:2015:127) vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van het bestuur van 20 februari 2014, kenmerk BZW.14.0010.10, vernietigd, en bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 24 november 2015 heeft het bestuur het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 16 januari 2014, waarbij het bestuur een verzoek van de stichting om vergoeding van kosten verbonden aan de vervanging van een leerkracht in de maanden januari tot en met april 2013 heeft afgewezen, wederom ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 3 maart 2016 ter zitting gevoegd behandeld met zaak nrs. 201506943/1/A2, 201504485/1/A2 en 201504488/1/A2, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. M.R.A.E. de Bont-Hanenkamp, werkzaam bij Verus, en het bestuur, vertegenwoordigd door mr. A.L.P.M. Konings, werkzaam bij de Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs, zijn verschenen. Na de zitting is deze zaak gesplitst van de zaak nrs. 201506943/1/A2, 201504485/1/A2 en 201504488/1/A2.
Overwegingen
1. In november 2013 heeft de stichting een verzoek bij het bestuur ingediend om vergoeding van de kosten tot een bedrag van € 7.275,03, gemoeid met de vervanging van een leerkracht over de maanden januari tot en met april 2013. Bij besluit van 16 januari 2014, gehandhaafd bij besluit van 20 februari 2014, heeft het bestuur dit verzoek afgewezen, omdat de declaratietermijn is overschreden en toepassing van de diverse hardheidsclausules niet tot een andere beslissing leidt. De rechtbank heeft geoordeeld dat het bestuur zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
2. In de uitspraak van 30 september 2015 heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaard en het besluit van het bestuur van 20 februari 2014 vernietigd, omdat het bestuur een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd door bij de toepassing van artikel 26 van het Reglement Vervangingsfonds voor het Primair Onderwijs voor het schooljaar 2012-2013 (hierna: het Reglement) dezelfde toetsingsmaatstaf te hanteren als bij toepassing van artikel 4J van dat Reglement. Het bestuur heeft in dat besluit bij de toepassing van artikel 26 ten onrechte slechts beoordeeld of de stichting financieel in de problemen zou komen indien de te laat ingediende declaraties niet vergoed zouden worden. Het bestuur heeft bij besluit van 24 november 2015 opnieuw op het bezwaar van de stichting beslist. Thans ligt dat besluit ter beoordeling voor.
3. Aan het besluit van 24 november 2015 heeft het bestuur, voor zover thans van belang, ten grondslag gelegd dat geen zwaarwegende belangen als bedoeld in artikel 26 van het Reglement bestaan op grond waarvan van het Reglement had moeten worden afgeweken. In dat verband heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat het totaal aan niet uitbetaalde vervangingsdeclaraties, gelet op haar financiële omstandigheden, haar voor onoverkomelijke problemen stelt. Voorts heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat haar financiële belang in het geding komt als declaraties ondanks het overschrijden van de indieningstermijn zouden moeten worden uitbetaald. De financiële dekking van het Vervangingsfonds voorziet hier niet in. Dat leidt ertoe dat andere deelnemers aan het Vervangingsfonds zouden worden geconfronteerd met nabetalingen. Op langere termijn zou dit leiden tot premieverhoging voor alle aangesloten schoolbesturen. Voorts is de indieningstermijn met 75% tot 150% overschreden, welke overschrijding door het bestuur als fors wordt aangemerkt, zodat het ook hierin geen aanleiding ziet om tot afwijking van het Reglement over te gaan.
4. De stichting betoogt dat het bestuur bij de belangenafweging als bedoeld in artikel 26 van het Reglement het belang van het bestuur in redelijkheid niet zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van de stichting. Daartoe voert de stichting aan dat het financieel belang van de stichting groot is, namelijk totaal € 214.974,34. Daarbij wijst de stichting erop dat de Afdeling eerder, in de uitspraak van 24 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:453), een bedrag van € 230.000,00 als groot financieel belang heeft aangemerkt. Het bedrag van € 214.974,34 vormt bovendien bijna de helft van het nettoresultaat van de stichting in het jaar 2013. Het bestuur komt daarentegen niet in grote problemen door het alsnog vergoeden van de gedeclareerde kosten. Voor het bestuur was de voor de vervangingspool ingediende declaratie niet onvoorzienbaar, nu het op de hoogte was van de omvang van de pool en de daarmee maximaal samenhangende kosten. Voor de reguliere vervangingen kunnen de kosten op grond van ervaringscijfers en prognoses evenmin onverwacht of onvoorzienbaar zijn, zeker niet binnen hetzelfde boekjaar. De stichting zet voorts vraagtekens bij de methode waarop de prognose tot stand komt, nu het verschil tussen het begrote en het werkelijke resultaat voor 2013 en 2014 aanzienlijk is. Het niet uitbetalen van de gedeclareerde kosten aan onder meer de stichting heeft voorts niet geleid tot een premieverlaging, terwijl dit wel in de rede lag, maar tot premieverhoging. Het is volgens de stichting onwaarschijnlijk dat de te laat ingediende declaraties tot een grotere premiestijging hadden geleid, nu het Vervangingsfonds over het jaar 2013 een nettoresultaat van € 13 miljoen heeft behaald en de totale vervangingskosten € 41,2 miljoen lager zijn dan begroot. Gelet op het nettoresultaat is volgens de stichting voorts niet aannemelijk dat het vergoeden van de te laat ingediende declaraties leidt tot de noodzaak van nabetaling door andere deelnemers aan het Vervangingsfonds. Voorts voert de stichting aan dat het bestuur zich slechts op het standpunt heeft gesteld dat het in de termijnoverschrijding geen aanleiding heeft gezien om zwaarwegende omstandigheden aan te nemen, zonder aan te geven welke rol de mate van termijnoverschrijding in de belangenafweging heeft gespeeld.
4.1. Declaraties van kosten verbonden aan vervanging dienen ingevolge artikel 9 van het Reglement binnen drie (vanaf 1 juni 2013: vier) maanden na afloop van de maand waarop de declaraties betrekking hebben door het bestuur te zijn ontvangen. Van die termijn kan het bestuur op grond van artikel 26 slechts om zwaarwegende redenen afwijken.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 30 september 2015, dient bij de vraag of sprake is van zwaarwegende omstandigheden als bedoeld in artikel 26 een volledige belangenafweging plaats te vinden, waarbij niet alleen het financieel belang van de stichting betrokken wordt, maar ook of het uitkeren van de te laat ingediende declaraties voor het bestuur op grote problemen stuit, bijvoorbeeld omdat de declaraties na sluiting van het boekjaar zijn ingediend of nabetalingen van andere deelnemers aan het Vervangingsfonds voor vergoeding van die declaraties noodzakelijk zijn. Voorts kan de mate van de termijnoverschrijding in dit kader een rol spelen.
4.2. Het belang van het bestuur bij het hanteren van een declaratietermijn is gelegen in het financieel beheersbaar houden van het Vervangingsfonds. Het bestuur stelt ieder jaar op basis van ervaringscijfers een prognose op van het verwachte aantal vervangingsdeclaraties dat in dat jaar wordt ingediend en de kosten die daarmee zijn gemoeid. Daarbij houdt het bestuur er rekening mee dat een deel van de vervangingskosten vanwege het bonus-malussysteem ten aanzien van ziekteverzuim - het zogenoemde vervangingsbijdrage differentiatiesysteem - niet wordt ingediend en dat een ander deel van de declaraties van kosten voor vervanging buiten de indieningstermijn wordt ingediend. In de prognose wordt er dus rekenkundig rekening mee gehouden dat een deel van de declaraties te laat wordt ingediend en dat de hiermee gemoeide kosten niet behoeven te worden vergoed. Indien de kosten van de te laat ingediende declaraties alsnog zouden moeten worden vergoed, zijn deze voor het bestuur in die zin onvoorzienbaar dat zij niet in de prognose zijn betrokken. Ter zitting heeft het bestuur toegelicht dat het loslaten van de declaratietermijn in het licht van het voorgaande, niet onmiddellijk maar wel op langere termijn, op macroniveau tot premieverhoging zal leiden. Door een declaratietermijn te hanteren worden vermijdbare onvoorziene financiële uitgaven voorkomen en wordt de voorspelbaarheid van de financiële dekking van het Vervangingsfonds vergroot. Dit zorgt er enerzijds voor dat het bestuur jegens de participerende schoolbesturen aan zijn financiële verplichtingen kan voldoen en anderzijds dat de door die schoolbesturen af te dragen premies aan het Vervangingsfonds zo laag mogelijk kunnen worden gehouden. Ter zitting heeft het bestuur voorts nog toegelicht dat het er in beginsel naar streeft dat de premie-inkomsten in een jaar in balans zijn met de gedeclareerde vervangingskosten in dat jaar, maar dat een hogere premie soms noodzakelijk is om de verplicht aan te houden reserves aan te zuiveren.
Tegenover het belang van het bestuur staat het financiële belang van de stichting. Hoewel dat belang met de totaal ingediende declaraties van € 214.974,34 als substantieel moet worden aangemerkt, is - anders dan de stichting heeft aangevoerd - niet alleen het absolute bedrag maar ook de financiële positie van de stichting van belang. Het niet-vergoeden van de te laat ingediende kosten voor vervanging leidt, mede gelet op het desondanks positieve nettoresultaat over 2013, niet tot dusdanig grote financiële problemen bij de stichting dat het bestuur om die reden had moeten afwijken van het Reglement. Voorts moet in aanmerking worden genomen dat de declaratietermijn, zoals het bestuur terecht heeft gesteld, fors is overschreden. Dat de te laat ingediende declaraties - althans een deel daarvan - binnen het boekjaar zijn ingediend, is daarbij, zoals het bestuur ter zitting heeft toegelicht, niet van doorslaggevend belang.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het bestuur zich op het standpunt mocht stellen dat geen zwaarwegende redenen bestaan op grond waarvan van de in het Reglement opgenomen indieningstermijn voor declaraties had moeten worden afgeweken.
4.3. Het betoog faalt.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Slump w.g. Rijsdijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2016
705.