ECLI:NL:PHR:2016:837
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


16/00747
Zitting 8 juli 2016
Conclusie mr. R.H. de Bock
inzake
Vrebamel B.V.
(hierna Vrebamel)
tegen
De Staat der Nederlanden (het Ministerie van Economische Zaken)
(hierna de Staat)
1
Procesverloop
1.1
Bij inleidend verzoekschrift van 30 september 2015 heeft de Staat het faillissement van Vrebamel aangevraagd.
1.2
De Staat heeft ter onderbouwing van dit verzoek aangevoerd dat hij een vordering heeft op Vrebamel van € 6.052.026,31. Deze vordering heeft betrekking op door het Productschap Zuivel opgelegde superheffingen, die Vrebamel onbetaald heeft gelaten. Vrebamel zou ook andere schuldeisers, waaronder de Coöperatieve Rabobank Venray, onbetaald laten (zie inleidend verzoekschrift onder punt 8).
1.3
In haar verweerschrift heeft Vrebamel aangevoerd, kort samengevat, dat de Staat niet-ontvankelijk moet worden verklaard, dat er geen sprake is van een steunvordering en dat de Staat geen belang heeft bij zijn verzoek (zie p. 5 en 6 van het verweerschrift).
1.4
Na mondelinge behandeling heeft de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, bij beschikking van 13 oktober 2015 de Staat niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de Staat weliswaar stelt dat het Productschap Zuivel is overgegaan naar de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, maar deze stelling is in het geheel niet onderbouwd met deugdelijke bescheiden, terwijl uit die enkele stelling ook niet volgt dat de Staat rechthebbende is op de vordering van het Productschap Zuivel.
1.5
Bij verzoekschrift van 20 oktober 2015 heeft de Staat hoger beroep ingesteld tegen de beschikking van de rechtbank. De Staat heeft betoogd dat het oordeel van de rechtbank onjuist is, aangezien de Staat rechthebbende is op de vordering van het Productschap Zuivel.
1.6
Door Vrebamel is – vanwege een miscommunicatie vanuit het hof – geen verweerschrift ingediend. Op de mondelinge behandeling van 13 januari 2016 is door Vrebamel alsnog verweer gevoerd (zie proces-verbaal, p. 2, eerste twee alinea’s).
1.7
Bij arrest van 4 februari 2016 heeft het gerechtshof 's-Hertogenbosch het beroep gegrond verklaard, de beschikking van de rechtbank vernietigd en Vrebamel in staat van faillissement verklaard.
1.8
Met betrekking tot de ontvankelijkheid van het verzoek van de Staat heeft het hof in zijn beschikking het volgende overwogen:
“3.6.1 Het hof acht de Staat op grond van de artikelen XXXVII en XXXIX van de Wet opheffing bedrijfslichamen rechthebbende op de vordering van het Productschap Zuivel jegens Vrebamel en derhalve ontvankelijk in haar verzoek tot faillietverklaring van Vrebamel. Het hof kan Vrebamel niet volgen in haar stelling dat niet de Staat doch alleen de Minister van Economische Zaken in zijn kwaliteit van vereffenaar (“q.q.”) kan optreden met betrekking tot eventuele vorderingen van het Productschap Zuivel. Artikel XXXVII lid 1 aanhef, sub k en afsluitende zin Wet opheffing bedrijfslichamen juncto artikel XXXIX leden 1 (“Onze minister is belast met de vereffening van het vermogen van de in artikel XXXVII, eerste lid genoemde bedrijfslichamen”) en 4 (“Rechtsvorderingen welke tot het vermogen van het bedrijfslichaam behorende rechten of verplichtingen tot onderwerp hebben, worden ingesteld door Onze Minister onderscheidenlijk tegen de staat”) Wet opheffing bedrijfslichamen kunnen naar het oordeel van het hof niet anders worden begrepen dan dat de Minister van Economische Zaken namens de Staat (gestelde) vorderingen van het Productschap kan innen, zoals in deze gezien de aanhef van het verzoekschrift in eerste aanleg en het beroepschrift duidelijk aan de orde.”
1.9
Voorts heeft het hof overwogen, samengevat weergegeven, dat van het bestaan van een opeisbare vordering van de Staat in de omvang zoals door hem is aangevoerd (summierlijk) is gebleken (rov. 3.6.3), dat ook van de steunvordering van de Rabobank (summierlijk) is gebleken (rov. 3.6.4) en dat de toestand van het door Vrebamel te hebben opgehouden te betalen aanwezig is (rov. 3.6.5). Tot slot overweegt het hof dat er geen sprake is van misbruik van bevoegdheid van de Staat doordat hij het faillissement van Vrebamel heeft aangevraagd met het doel om meer duidelijkheid in de financiële positie van Vrebamel als haar schuldenaar te krijgen. De curator kan daar immers onafhankelijk en gedegen onderzoek naar doen. Daarbij komt dat het belang van de Staat erin is gelegen om via een faillissement te trachten betaling van de hem toekomende vordering te bewerkstelligen. Onvoldoende is gesteld of gebleken dat het belang van Vrebamel hiertegenover onevenredig wordt geschaad (rov. 3.6.6).
1.10
Bij verzoekschrift, ter griffie van de Hoge Raad binnengekomen op 12 februari 2016, is Vrebamel tijdig in cassatie gekomen en heeft zij geconcludeerd tot vernietiging van ’s hofs arrest. Beide partijen hebben hun standpunt schriftelijk toegelicht. Van de zijde van Vrebamel is nog van repliek gediend; de Staat heeft afgezien van het nemen van een dupliek.
2
Inleiding
2.1
Er zijn in cassatie geen klachten gericht het oordeel van het hof dat:
* summierlijk is gebleken van een openstaand bedrag van ruim zes miljoen euro op naam van   Vrebamel inzake “superheffingen” die door het Productschap Zuivel zijn opgelegd,
* summierlijk is gebleken van een steunvordering van de Rabobank,
* Vrebamel zich – ten tijde van het wijzen van de bestreden beschikking – in een toestand    bevond waarin zij had opgehouden te betalen en
* de Staat met zijn verzoek tot faillietverklaring van Vrebamel geen misbruik van zijn   bevoegdheden maakt.
Dit maakt op zichzelf niet – anders dan de Staat betoogt (zie s.t. onder 4.1) – dat van de zijde van Vrebamel geen belang bestaat bij cassatie. Het belang van Vrebamel is er in ieder geval in gelegen om haar faillissement uit te stellen. Bovendien moet een faillissementsverzoek ex nunc worden beoordeeld, zodat niet uit te sluiten is dat in het geval van cassatie van ’s hofs arrest na verwijzing ten aanzien van de genoemde punten tot een ander oordeel wordt gekomen.
2.2
Het gaat in cassatie uitsluitend om de vraag of de Staat ontvankelijk is in zijn verzoek tot faillietverklaring van Vrebamel. Daarbij gaat het erom of de Staat, als opvolger onder algemene titel van de vermogensbestanddelen van het Productschap Zuivel, bevoegd was om het faillissement van Vrebamel aan te vragen, of dat alleen de Minister van Economische Zaken (hierna: de Minister), in zijn hoedanigheid van vereffenaar van het vermogen van het Productschap Zuivel, daartoe bevoegd was.
2.3
De vordering van € 6.052.026,31 heeft betrekking op zogeheten superheffingen, die door het Productschap Zuivel in de heffingsperiodes 2007/2008, 2008/2009 en 2009/2010 aan Vrebamel zijn opgelegd (zie punt 7 en prod. 3 bij het inleidende verzoekschrift). De grondslag voor het opleggen van superheffingen was vanaf 1 april 2008 te vinden in de Regeling Superheffing 2008.
Vóór 1 april 2008 gold de Regeling superheffing en melkpremie 2004. De regelingen vonden hun grondslag in opvolgende EG-Verordeningen, die bepaalden dat de zuivelsector een heffing was verschuldigd voor de productie van melk die een bepaald quotum overschrijdt. De melkquota zijn per 1 april 2015 afgeschaft.
2.4
Met de invoering van de Wet opheffing bedrijfslichamen is per 1 januari 2015 het Productschap Zuivel opgeheven. Voor zover hier van belang zijn in de Wet opheffing bedrijfslichamen de volgende bepalingen opgenomen:
Artikel I
Voor de toepassing van de hoofstukken 4 tot en met 6 wordt verstaan onder:
(…)
Onze Minister:
Onze Minister van Economische Zaken.
Artikel XXXVII
1. Op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II, onderdeel D,
van deze wet gaan alle vermogensbestanddelen van het:
(…)
k. Productschap Zuivel
(…)
onder algemene titel over op de staat zonder dat daarvoor een akte of betekening nodig is.
Artikel XXXIX
1. Onze Minister is belast met de vereffening van het vermogen van de in artikel XXXVII, eerste lid, genoemde bedrijfslichamen.
(…)
3. Onze Minister is bevoegd alle rechtshandelingen te verrichten met het oog op de vereffening van het vermogen van een bedrijfslichaam, waaronder het vervreemden van onroerende en roerende zaken en het voldoen en innen van vorderingen.
4. Rechtsvorderingen welke tot het vermogen van het bedrijfslichaam behorende rechten of verplichtingen tot onderwerp hebben, worden ingesteld door Onze Minister onderscheidenlijk tegen de staat.
Artikel XLIX
1. In wettelijke procedures en rechtsgedingen, waarbij een bedrijfslichaam is betrokken, treedt op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II, onderdeel D, van deze wet Onze Minister in plaats van het bedrijfslichaam.
2. Onze Minister treedt voorts in de plaats van de bedrijfslichamen in wettelijke procedures en rechtsgedingen die aanvangen na het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II, onderdeel D, van deze wet.
2.5
In de memorie van toelichting bij de Wet opheffing bedrijfslichamen is het volgende vermeld.
p. 10:
"
§ 3.3. Vereffening
Bij de opheffing van een publiekrechtelijk lichaam moet voorzien worden in de afwikkeling van de vermogensbestanddelen die op het tijdstip van de opheffing aan dat publiekrechtelijke lichaam toebehoren. Nog niet geïnde vorderingen moeten worden geïnd, goederen moeten worden verkocht en resterende schulden moeten worden voldaan. Met andere woorden: het vermogen van de bedrijfslichamen moet worden vereffend. (…)
In het wetsvoorstel wordt de Minister van Economische Zaken als vereffenaar aangewezen. (…)
Voorzien is dat de vermogensbestanddelen van de bedrijfslichamen met het oog op vereffening onder algemene titel overgaan naar de staat. Hieruit vloeit echter niet voort dat die vermogensbestanddelen onderdeel worden van het geheel van inkomsten en uitgaven van het Rijk en hierdoor ter vrije beschikking van het Rijk staan. Het wetsvoorstel regelt uitdrukkelijk waarvoor die vermogensbestanddelen zijn bestemd en over welke bevoegdheden de vereffenaar daartoe beschikt. (...) Teneinde geen misverstand over een en ander te laten bestaan wordt uitdrukkelijk bepaald dat de vermogensbestanddelen van de bedrijfslichamen, voor zover het liquide middelen betreft, in afwijking van de Comptabiliteitswet 2001, buiten begrotingsverband worden geboekt. (…)"
p. 28:
"
Artikel XXXVII
Na de opheffing van de bedrijfslichamen moet voorzien worden in de formeel-juridische eigendom van de vermogensbestanddelen van die lichamen op het tijdstip van opheffing. Bepaald wordt dat deze vermogensbestanddelen onder algemene titel overgaan op de staat. Dit sluit aan bij de keuze voor de Minister van Economische Zaken als vereffenaar. Hierbij zij overigens opgemerkt dat deze eigendom als zodanig niet leidt tot beschikkingsbevoegdheid met betrekking tot de genoemde vermogensbestanddelen. Op grond van artikel XXXIX, derde lid, rust de beschikkingsbevoegdheid bij de vereffenaar. (…) "
p. 29:
"
Artikel XXXIX
(…) Op grond van het derde lid is de Minister bevoegd alle nodige rechtshandelingen te verrichten met het oog op de vereffening. De meest voorkomende worden in het artikel genoemd, zoals het voldoen en innen van vorderingen. (…)
Degene die een civiele procedure aanhangig wil maken in verband met een aangelegenheid die betrekking heeft op het vermogen van het bedrijfslichaam (…) moet na de opheffing van de bedrijfslichamen zijn vordering instellen tegen de Minister, die immers vereffenaar van het vermogen van de bedrijfslichamen is. Die vordering moet, indien die wordt toegewezen, uiteraard uit het vermogen van het desbetreffende schap worden voldaan. Omgekeerd kan ook de Minister ten behoeve van het vermogen van een schap rechtsvorderingen tegen derden instellen. (…)"
p. 33:
"
Artikel XLIX
Artikel XLIX regelt dat de Minister in de plaats treedt van de bedrijfslichamen in wettelijke procedures en rechtsgedingen. Dit artikel ziet op bijvoorbeeld (…) civiele procedures (…). Hoewel niet alle taken van de bedrijfslichamen worden overgenomen door de Minister, is het met het oog op effectieve rechtsbescherming gewenst dat de Minister, als vereffenaar van de bedrijfslichamen, alle lopende procedures zorgvuldig kan afhandelen. (…)"
2.6
Uit de Wet opheffing bedrijfslichamen volgt dus dat de vermogensbestanddelen van het Productschap Zuivel zijn overgegaan naar de Staat (art. XXXVII, aanhef en sub k). De Minister is aangewezen als vereffenaar van het vermogen van het Productschap (art. XXXIX lid 1). Rechtsvorderingen die betrekking hebben op tot het vermogen van het Productschap behorende rechten of verplichtingen worden ingesteld door de Minister respectievelijk tegen de Staat (art. XXXIX lid 4). In wettelijke procedures die aanvangen na 1 januari 2015 treedt de Minister in de plaats van het Productschap (art. XLIX lid 2).
3
Bespreking van de klachten
3.1
Het cassatiemiddel bestaat uit drie onderdelen. De eerste twee onderdelen vallen elk uiteen in meerdere subonderdelen, terwijl het derde onderdeel alleen een veegklacht bevat.
3.2
De onderdelen I en II richten zich tegen rov. 3.6.1 (zie hiervoor onder punt 1.8) waarin het hof, kort gezegd, heeft overwogen dat (i) de Staat rechthebbende is op de vordering, (ii) de Staat derhalve in zijn verzoek kan worden ontvangen en (iii) de relevante bepalingen uit de Wet opheffing bedrijfslichamen niet anders kunnen worden begrepen dan dat de Minister namens de Staat de (gestelde) vorderingen van het Productschap Zuivel kan innen.
3.3
Het cassatieverzoekschrift berust op de stelling dat op grond van art. XXXIX van de Wet opheffing bedrijfslichamen de Minister, in zijn hoedanigheid van vereffenaar van het voormalig Productschap Zuivel, exclusief bevoegd is om met een beroep op de openstaande vordering inzake superheffingen het verzoek tot faillietverklaring in te dienen. Daarmee heeft het cassatiemiddel betrekking op de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden een minister procesbevoegdheid heeft (
legitima persona standi in iudicio
). Procesbevoegdheid is de bevoegdheid om als formele procespartij in een civiele procedure op te treden.
3.4
Uitgangspunt in het civiele procesrecht is dat alleen natuurlijke personen en rechtspersonen als procespartij kunnen optreden. Zie daarover HR 25 november 1983,
NJ
1984/297 (
Van der Peijl/De minister van O&W
):
"Voor de beantwoording van de door het middel aan de orde gestelde vraag (...) dient ervan te worden uitgegaan dat de bevoegdheid om als partij in een burgerlijk geding op te treden in beginsel alleen toekomt aan natuurlijke personen en rechtspersonen.
Dit uitgangspunt (...) vindt zijn rechtvaardiging daarin dat bij een ander uitgangspunt - in het bijzonder als zou worden aangenomen dat een ambtelijk orgaan als zodanig in een burgerlijk geding kan optreden - problemen kunnen rijzen van procesrechtelijke aard. Zo zou onzeker kunnen zijn wie op grond van het aan een uitspraak toekomend gezag van gewijsde door die uitspraak zijn gebonden en jegens wie een uitspraak, bijvoorbeeld op het punt van kostenveroordeling, zou kunnen worden geëxecuteerd.
Het voormelde uitgangspunt - waar dit ruimte laat voor uitzonderingen - brengt mee dat voor het antwoord op de door het middel aan de orde gestelde vraag beslissend is of er grond bestaat te dezen een zodanige uitzondering aan te nemen. Deze vraag dient ontkennend te worden beantwoord (...)"
Dit uitgangspunt is sedertdien vaste rechtspraak.
De belangrijkste reden om een ambtelijk orgaan (in casu ging het om een minister) geen procesbevoegdheid te geven, is volgens de overwegingen van het arrest dat anders problemen van procesrechtelijke aard zouden kunnen ontstaan. In dat kader worden specifiek benoemd (a) onzekerheid over de vraag wie aan het gezag van gewijsde van de uitspraak gebonden zou zijn en (b) onzekerheid jegens wie een uitspraak, bijvoorbeeld op het gebied van kostenveroordeling, geëxecuteerd zou kunnen worden.
3.5
Een minister is een orgaan van de Staat en heeft dus zelf geen rechtspersoonlijkheid, zo volgt uit art. 2:1 BW.
Dit betekent dat een minister in beginsel geen procesbevoegdheid heeft. De vraag is vervolgens of er aanleiding is om in de onderhavige zaak een uitzondering aan te nemen op dit uitgangspunt. Voor de beantwoording van die vraag is het van belang om na te gaan in welke situaties sprake kan zijn van een uitzondering op de regel dat alleen natuurlijke personen en rechtspersonen procesbevoegdheid hebben. De
mogelijkheid
van een uitzondering is immer aanvaard in het hiervoor geciteerde arrest NJ 1984/297 (
Van der Peijl/De minister van O&W
).
3.6
In navolging van Knigge zijn twee soorten uitzonderingen op de hoofdregel te onderscheiden, namelijk buitenwettelijke uitzonderingen en wettelijke (of verdragsrechtelijke) uitzonderingen.
3.7
Een
buitenwettelijke uitzondering
is in de rechtspraak van de Hoge Raad aanvaard in het geval het aannemen van procesbevoegdheid voor een orgaan of entiteit noodzakelijk is voor een effectieve rechtsbescherming. Op grond van dit argument is in HR 3 december 1993, NJ 1994/375 (
Staat/Medezeggenschapsraad Van Hall Instituut
) procesbevoegdheid aangenomen voor een medezeggenschapsraad.
De Hoge Raad overwoog als volgt:
"
Het middel kan niet tot cassatie leiden, aangezien het hof terecht heeft aangenomen dat de Medezeggenschapsraad bevoegd is om het onderhavige geschil voor te leggen aan de burgerlijke rechter. De regel dat, afgezien van bijzondere wettelijke regelingen, in beginsel alleen natuurlijke personen en rechtspersonen als partij in een burgerlijk geding kunnen optreden, laat ruimte voor uitzonderingen (HR 25 november 1983, NJ 1984, 297). Een dergelijke uitzondering moet worden aanvaard voor gevallen waarin, zoals hier, tussen een ingevolge art. 59 WHBO opgerichte medezeggenschapsraad en het bevoegde gezag een geschil bestaat dat de naleving van de verplichtingen van het bevoegd gezag jegens de medezeggenschapsraad tot inzet heeft. Het afsnijden van de weg naar de burgerlijke rechter zou, gelet op het belang van eerbiediging van de aan medezeggenschapsraden toekomende bevoegdheden, de beperkte reikwijdte van de in art. 65 WHBO neergelegde geschillenregeling en het in deze regeling ontbreken van de mogelijkheid voor een medezeggenschapsraad om zelf een geschil bij de geschillencommissie aanhangig te maken, een niet aanvaardbaar gebrek aan rechtsbescherming betekenen.
"
3.8
Op dezelfde grond als in het arrest
Staat/Medezeggenschapsraad Van Hall Instituut
- het bereiken van effectieve rechtsbescherming - is in de lagere rechtspraak procesbevoegdheid aangenomen voor de ondernemingsraad, in gevallen die niet beslagen worden door de expliciet in de wet toegekende procesbevoegdheden van de ondernemingsraad.
3.9
Voor wat betreft de
wettelijke uitzonderingen
op de hoofdregel kunnen in de eerste plaats worden genoemd de preconstitutieve en de verlengde procesbevoegdheid van natuurlijke personen (het ongeboren kind op grond van art. 1:2 BW, het voortzetten van een procedure op naam van een overledene op grond van art. 254 Rv) en rechtspersonen (de ontbonden vennootschap op grond van art. 2:19 BW). Een tweede categorie wettelijke (of verdragsrechtelijke
) uitzonderingen wordt gevormd door entiteiten die geen rechtspersoon zijn, maar wel een afgescheiden vermogen hebben, zoals de vennootschap onder firma en de commanditaire vennootschap. Ook zij kunnen zelfstandig als procespartij optreden (dit wordt afgeleid uit art. 45 lid 3 sub d Rv en art. 51 lid 1 Rv).
Daarnaast zijn er enkele specifieke uitzonderingen waarin de wet een bepaald orgaan procesbevoegdheid toekent. Te noemen zijn het Openbaar Ministerie (onder meer in art. 1 lid 2 Fw), de Ondernemingsraad (art. 26 en 36 Wet op de Ondernemingsraden) en de Ontvanger. De procesbevoegdheid van de Ontvanger berust op art. 3 lid 2 Invorderingswet, dat het volgende bepaalt: "
In alle rechtsgedingen voortvloeiende uit de uitoefening van zijn taak treedt de ontvanger als zodanig in rechte op
." Cruciaal in deze bepaling zijn de woorden '
als zodanig
': precies daarin ligt besloten dat de Ontvanger zélf procesbevoegdheid toekomt.
De bevoegdheid van de Ontvanger om zelf als procespartij op te treden strekt zich overigens ook uit buiten gevallen bestreden door art. 3 lid 2 Invorderingswet; de Ontvanger is ook bevoegd in civilibus te procederen op grond van onrechtmatige daad.
3.10
Met enige regelmaat zijn aan de Hoge Raad gevallen voorgelegd waarin aan de orde was of aan een bepaald orgaan of een bepaalde entiteit procesbevoegdheid toekwam op grond van een bijzondere wettelijke bepaling. Het antwoord daarop luidde steeds ontkennend.
3.10.1
Zo is in het arrest HR 24 juni 1966, NJ 1966/406 (
Staat/Diepeveen
) geoordeeld dat de minister géén procesbevoegdheid toekwam op grond van art. 8 lid 2 Kostwinners-vergoedingsbesluit-militairen.
In die bepaling was weliswaar opgenomen: “
Terugvordering in rechte heeft plaats, hetzij door de minister, hetzij door de burgemeester na verkregen machtiging van de minister”
, maar dat betekent niet dat de minister in een terugvorderingsprocedure in rechte als procespartij dient op te treden. De Hoge Raad overwoog dat door deze bepaling de minister slechts is aangewezen als “
het orgaan dat bij het voeren van het rechtsgeding voor de Staat optreedt
” en “
dat uit die bepaling in het bijzonder niet kan worden afgeleid dat naar de bedoeling van besluitgever de betreffende rechtsvordering anders dan door en ten name van de Staat zou moeten worden ingesteld”
.
3.10.2
Ook de 'plaatselijke commissie' - een entiteit die op grond van de Ruilverkavelingswet 1954 als uitvoerder van de ruilverkaveling optrad - bezit geen procesbevoegdheid, zo oordeelde de Hoge Raad (ambtshalve) in HR 10 februari 1984, NJ 1985/102.
Overwogen werd dat de Ruilverkavelingswet 1954 geen bepaling bevat op grond waarvan een plaatselijke commissie op eigen naam – als orgaan van een ander wel rechtspersoonlijkheid bezittend overheidslichaam – zou kunnen worden aangesproken ter zake van aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad. Dat volgt ook niet uit art. 51 lid 5 van de Ruilverkavelingswet 1954, waarin was bepaald dat de voorzitter en de secretaris van de plaatselijke commissie ter uitvoering van besluiten van de plaatselijke commissie zo nodig rechtshandelingen kunnen verrichten en in rechte kunnen optreden.
3.10.3
Voorts besliste de Hoge Raad in een arrest van 27 juni 1986, NJ 1987/898 (
Rauwerda/Staat
) dat de Inspecteur van de Volksgezondheid geen procesbevoegdheid toekomt.
Een uitzondering op de hoofdregel, overeenkomstig NJ 1984/297, kan niet worden aanvaard op grond van de enkele omstandigheid dat aan de Inspecteurs van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid 'beleidsvrijheid' toekomt, zo werd overwogen.
3.10.4
Ook de korpschef heeft geen procesbevoegdheid. In HR 19 december 2014, NJ 2015/36 (
Eprom/Politie en Korpschef
) werd daartoe als volgt overwogen:
"
Als orgaan van een rechtspersoon mist de korpschef in beginsel de bevoegdheid om zelfstandig in het burgerlijk geding als partij op te treden. Die bevoegdheid is hem niet verleend in art. 27 lid 2 Politiewet 2012, dat bepaalt dat de korpschef de politie in en buiten rechte vertegenwoordigt. Deze bepaling betreft immers slechts de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de korpschef.
"
3.10.5
Ten slotte is nog te noemen HR 24 april 2015, NJ 2015/265 (
Staat/[…]
). Daarin werd beslist dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van art. 52a lid 4 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) – waarin is opgenomen dat het artikel onverlet laat de mogelijkheid voor de inspecteur om een procedure aanhangig te maken bij de burgerlijke rechter strekkende tot een veroordeling tot nakoming van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet – niet blijkt dat de wetgever heeft beoogd om in afwijking van de hoofdregel een exclusieve procesbevoegdheid van de inspecteur te scheppen.
In de conclusie van A-G Wattel, waarnaar de HR verwijst, is onder punt 10.9 vermeld dat die totstandskomingsgeschiedenis expliciet vermeldt dat art. 52a lid 4 AWR niets verandert aan de bestaande mogelijkheden die de Belastingdienst heeft om zich tot de burgerlijke rechter te wenden.
3.11
Uit de aangehaalde rechtspraak is af te leiden dat een wettelijke bepaling die een bepaald orgaan (van de Staat) of een andere entiteit aanwijst om bepaalde rechtshandelingen te verrichten of om de Staat bij een bepaalde aangelegenheid te vertegenwoordigen, onvoldoende is om aan te nemen dat die bepaling daarmee
proces
bevoegdheid toekent aan het orgaan of de entiteit. Met de aanwijzing wordt het orgaan of de entiteit slechts aangewezen als 'procesvertegenwoordiger' en is het vertegenwoordigingsbevoegd. Maar het zijn van procesvertegenwoordiger leidt op zichzelf niet tot procesbevoegdheid.
Vergelijk Cleveringa die reeds in 1949, na opgemerkt te hebben dat degenen die willen procederen over een handeling van een specifieke officier van justitie de keuze hebben om óf de staat óf de natuurlijk persoon – en dus niet: “de officier van justitie bij de arrondissementsrechtbank te B” – op te roepen, schrijft:
“Dat het openbaar ministerie in bepaalde aangelegenheden den staat vertegenwoordigt, vermag hieraan niets toe of af te doen; hiermee is niets gezegd over de vraag, op wiens naam geprocedeerd moet worden”.
En Veegens in zijn noot bij NJ 1966/406:
"
De Rb. leest in art. 8 van het toepasselijke KB een aanwijzing van de Minister van Defensie als 'formele partij' voor de terugvordering van de teveel betaalde kostwinnersvergoeding ten behoeve van de Staat. De HR ziet daarentegen in die bepaling niet meer dan een aanwijzing als 'procesvertegenwoordiger'. (...)
Het optreden van de Minister voor de Staat bij het voeren van het rechtsgeding houdt in, dat hij de opdracht aan de procureur geeft. Zijn ambtelijke hoedanigheid mag, al dan niet tezamen met zijn naam, in de dagvaarding worden genoemd, mits de in art. 51 e Rv genoemde gegevens betreffende de Staat daarin tevens te vinden zijn en duidelijk blijkt, dat de zaak de Staat aangaat (...).
Voorts is de Minister in beginsel verplicht persoonlijk te verschijnen, indien de wet een processuele verrichting van de partij zelf eist
."
Voorts A-G Franx in zijn conclusie bij NJ 1984/297 (
Van der Peijl/De minister van O&W
):
"Dat de minister de Staat in bepaalde aangelegenheden vertegenwoordigt, zegt niets over de vraag op wiens naam geprocedeerd moet worden."
Ten slotte Heemskerk in zijn noot bij hetzelfde arrest:
"Zelfs waar de wet spreekt van ‘in rechte vertegenwoordigen’ of ‘in alle rechtsgedingen vertegenwoordigen’ (art. 115 Provinciewet, art. 77 Gem.w) is daarmee niet bedoeld dat de aangewezen ambtelijke organen als formele partij optreden, maar dat zij bevoegd zijn als vertegenwoordiger van de rechtspersoon voor deze noodzakelijke handelingen in het geding te verrichten (MvT op genoemde wetten). Ook dan is de rechtspersoon formele procespartij.
"
3.12
De vraag is thans of de aan de orde zijnde wettelijke bepalingen - in het bijzonder art. XXXIX lid 4, in samenhang met art. XXXVII lid 1 aanhef en onder k van de Wet opheffing bedrijfslichamen - procesbevoegdheid toekennen aan de Minister.
3.13
Ik meen dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord.
Uitgangspunt is dat de Minister beschikkingsbevoegd is met betrekking tot de vermogensbestanddelen van de opgeheven bedrijfslichamen, zulks in aansluiting op zijn aanwijzing als vereffenaar van het vermogen van de bedrijfslichamen. Dat het de Minister is die beschikkingsbevoegd is, is expliciet opgenomen in de memorie van toelichting.
Hoewel de Staat op grond van art. XXXVII van de Wet opheffing bedrijfslichamen eigenaar is geworden van de vermogensbestanddelen van de bedrijfsschappen, is het dus niet de Staat aan wie die beschikkingsbevoegd toekomt.
Dat de Minister beschikkingsbevoegd is, zegt op zichzelf echter niets over de vraag of de Minister
proces
bevoegdheid heeft in de onderhavige procedure. Daarvoor is vereist dat de wet hem de hoedanigheid van
formele procespartij
toekent. Dat is niet het geval. Weliswaar bepaalt art. XXXIX lid 4 van de Wet opheffing bedrijfslichamen dat rechtsvorderingen die betrekking hebben op rechten of verplichtingen die behoren tot het vermogen van het bedrijfslichaam, worden ingesteld door 'Onze Minister'. Anders dan in art. 3 lid 2 Invorderingswet is echter niet vermeld 'Onze Minister
als zodanig
'. Ook anderszins is in de bepaling niets opgenomen waaruit is af te leiden dat de Minister zelfstandig in rechte zou kunnen optreden. Uit art. XXXIX blijkt dan ook niet duidelijk dat méér bedoeld is dan aan te geven dat de Minister beschikkingsbevoegd is met betrekking tot (het instellen van) deze rechtsvorderingen, zulks in aansluiting op lid 3 van art. XXXIX.
Dat niet bedoeld is de Minister procesbevoegdheid toe te kennen, wordt bevestigd door de toevoeging in lid 4 van art. XXXIX, dat de daar bedoelde rechtsvorderingen moeten worden ingesteld
tegen
de staat. Als beoogd zou zijn geweest om de Minister procesbevoegdheid toe te kennen, zou het immers logisch zijn geweest dat
tegen hem
ook rechtsvorderingen zouden kunnen worden ingesteld.
De parlementaire geschiedenis bij art. XXXIX lid 4 wijst niet duidelijk een andere kant op, in die zin dat daaruit zou blijken dat wel beoogd zou zijn de Minister aan te wijzen als formele procespartij. In de memorie van toelichting is vermeld dat de Minister ten behoeve van het vermogen van een schap rechtsvorderingen tegen derden kan instellen (zie de passage op p. 29, aangehaald onder punt 2.5 van deze conclusie). Maar hieruit is niet af te leiden dat de Minister dit
als zodanig
,
zelfstandig
, zou kunnen doen. Verder is in de memorie van toelichting te lezen dat degene die een civiele procedure aanhangig wil maken in verband met een aangelegenheid die betrekking heeft op het vermogen van een bedrijfslichaam, die vordering moet instellen tegen de Minister. Die passage moet echter op een vergissing berusten, aangezien in de wettekst iets anders is vermeld.
3.14
Ik merk nog op dat in het cassatiemiddel, behoudens verwijzing naar de wettelijke bepalingen van de Wet opheffing bedrijfslichamen, geen andere argumenten zijn aangevoerd ter verdediging van de stelling dat de Minister procesbevoegdheid heeft. Met name is niet aan de orde het argument dat een uitzondering op de hoofdregel aangewezen is met het oog op een effectieve rechtsbescherming (vergelijk punt 3.7). Dat dit laatste het geval zou zijn, is ook niet in te zien.
3.15
Op de hier bereikte conclusie, dat de Minister geen procesbevoegdheid toekomt in de onderhavige procedure, stuit het eerste onderdeel van het cassatiemiddel, met al zijn subonderdelen, af. Volledigheidshalve ga ik de verschillende subonderdelen nog kort langs.
3.16
In het cassatiemiddel wordt sterk de nadruk gelegd op het begrip 'rechthebbende', naar ik aanneem omdat het hof in rov. 3.6.1, eerst zin, heeft overwogen dat de Staat rechthebbende is op de vordering van het Productschap. Het middel stelt daar tegenover (onder 'Inleiding op de klachten', sub f) dat het de Minister is die rechthebbende op de vordering, omdat aan hem de publiekrechtelijke bevoegdheid is toebedeeld om in het kader van de vereffening te opereren en te incasseren. Daaraan wordt toegevoegd dat het begrip ‘rechthebbende’ hier niet in materieelrechtelijke zin moet worden opgevat en dat het daarom steeds met aanhalingstekens wordt aangeduid ('rechthebbende').
Heel verhelderend is dit niet. Zoals hiervoor werd besproken is de Staat eigenaar van de vermogensbestanddelen, waarmee hij rechthebbende is op die vermogensbestanddelen, en is de Minister aangewezen als vereffenaar. Daarmee is de Minister in ieder geval beschikkingsbevoegd; alle publiekrechtelijke en privaatrechtelijke bevoegdheden die nodig zijn voor de afwikkeling van de opheffing van het Productschap liggen bij de Minister. Dat wil echter nog niet zeggen dat de Minister ook zelfstandig procesbevoegd is. Het in het cassatiemiddel voorgestelde 'materieelrechtelijke rechthebbende-begrip' werpt hierop geen nader licht.
3.17
Onder I.1
klaagt het onderdeel dat het oordeel van het hof in de eerste volzin van rov. 3.6.1 dat de Staat ‘rechthebbende’ is op de vordering en om die reden in haar verzoek kan worden ontvangen rechtens onjuist is. De omstandigheid dat de vermogensbestanddelen van het Productschap onder algemene titel op de Staat zijn overgegaan maakt niet dat zij ‘rechthebbende’ of beschikkingsbevoegd is geworden.
3.18
Het onderdeel klaagt voorts
onder I.2
dat het hof met het oordeel dat de Staat ‘rechthebbende’ is op de vordering heeft miskend dat de Minister op grond van artikel XXXIX de exclusieve bevoegdheid is toebedeeld om in zijn hoedanigheid van vereffenaar de vordering te incasseren.
3.19
Beide onderdelen falen. Als gezegd is de Staat rechthebbende en is de Minister degene die bevoegd is te beschikken over de vermogensbestanddelen van het Productschap.
3.20
Onder I.3
wordt aangevoerd dat het gestelde in de voorgaande onderdelen ook het slot van rov. 3.6.1 treft, waarin het hof tot uitgangspunt neemt dat uit de Wet opheffing bedrijfslichamen volgt dat de Minister namens de Staat de gestelde vordering kan innen.
3.21
Nu dit onderdeel voortbouwt op de vorige onderdelen, faalt ook dit onderdeel.
3.22
Onder I.4
wordt geklaagd dat nu tot uitgangspunt moet worden genomen dat de Minister in deze procedure optreedt in zijn hoedanigheid van vereffenaar, dit automatisch betekent dat hij ook degene is die de vordering moet incasseren. Onbegrijpelijk is het oordeel van het hof dat de bepalingen van de Wet opheffing bedrijfslichamen niet anders kunnen worden begrepen, dan dat de Minister
namens
de Staat de vordering kan innen.
3.23
Het onderdeel faalt. Weliswaar is het de Minister die als vereffenaar van het vermogen van het Productschap beschikkingsbevoegd is, maar dit doet er niet aan af dat de Staat eigenaar is van het vermogen en de Minister, als orgaan van de Staat, namens de Staat de vorderingen die tot het vermogen van het voormalige Productschap behoren incasseert.
3.24
Onderdeel I.5
houdt in dat voor zover het hof bedoeld zou hebben dat de Minister namens de Staat de vordering kan innen omdat lid 4 van art. XXXIX de woorden 'onderscheidenlijk tegen de staat' bevat, dit van een onjuiste rechtsopvatting getuigt: de bedoelde woorden beogen slechts een derde te behouden voor een wederpartij die geen verhaal biedt.
3.25
Het onderdeel faalt omdat het hof zijn beslissing niet op die woorden heeft gebaseerd. Verder zij verwezen naar hetgeen is opgemerkt onder punt 3.13, in het bijzonder de laatste alinea.
3.26
Onderdeel 1.6
is subsidiair voorgesteld, voor het geval in rov. 3.6.1 besloten zou liggen dat de Minister in casu niet optreedt als vereffenaar. Daarmee zou het hof buiten het partijdebat zijn getreden.
3.27
Het onderdeel faalt omdat het hof er wel vanuit is gegaan dat de Minister optreedt als vereffenaar.
3.28
Onderdeel 1.7
heeft geen zelfstandige betekenis en deelt het lot van de vorige onderdelen.
3.29
Het
tweede onderdeel
is voorgesteld voor zover moet worden aangenomen dat de Minister in de onderhavige zaak toch
namens
de Staat de (gestelde) vorderingen kan innen. Het onderdeel klaagt dat het oordeel van het hof in rov. 3.6.1 dat de Minister blijkens de aanhef van het verzoek in eerste aanleg en in hoger beroep ook namens de Staat heeft opgetreden, van een onjuiste rechtsopvatting getuigt, althans onbegrijpelijk is. Dit omdat uit de aanhef van de gedingstukken van de Staat niet anders kan worden afgeleid dan dat het de Staat is die deze verzoeken heeft ingediend. Dat de Staat de verzoeken heeft ingediend, heeft het hof zelf ook aangenomen in rov. 2.1, in de eerste volzin van rov. 3.6.1 en in rov. 3.7. Met zijn kennelijke oordeel dat de verzoeken in de onderhavige zaak zijn ingediend namens de Staat, is het hof bovendien buiten het partijdebat getreden en heeft het een ontoelaatbare verrassingsbeslissing gegeven.
3.30
Op grond van de Wet opheffing bedrijfslichamen heeft de Minister een eigen bevoegdheid om namens de Staat de vorderingen op schuldenaren als Vrebamel te innen. Nu echter de Minister zelf geen procesbevoegdheid heeft - daar hij slechts orgaan van de Staat is - treedt de Staat op als formele procespartij. Om duidelijk te maken dat het de Minister is die in de onderhavige zaak de Staat vertegenwoordigt, is in de verzoekschriften terecht als partij opgenomen 'De Staat der Nederlanden (het Ministerie van Economische Zaken)'.
Erkend kan worden dat in de processtukken van de Staat niet heel duidelijk naar voren komt dat het de Minister is aan wie op grond van de Wet opheffing bedrijfslichamen de bevoegdheid toekomt om de vorderingen op Vrebamel te innen en dat de Staat (slechts) optreedt als formele procespartij. Steeds wordt namelijk gesproken over vorderingen
van
de Staat op Vrebamel. Nu in de processtukken - althans in het appelschrift - ook te lezen is dat de Minister bevoegd is alle rechtshandelingen te verrichten met het oog op de vereffening van het vermogen van het bedrijfslichaam,
is voldoende duidelijk dat de Staat zich op het standpunt stelde dat de Minister beschikkingsbevoegd is met betrekking tot de vorderingen op Vrebamel, maar de Staat als procespartij optreedt omdat de Minister geen procesbevoegdheid heeft. Hoe dit ook zij, nu de rechter ambtshalve dient te beoordelen of een partij procesbevoegdheid heeft, is niet relevant of het hof ‘buiten het partijdebat is getreden'.
Het middelonderdeel faalt.
3.31
Het
derde onderdeel
heeft geen zelfstandige betekenis en faalt eveneens.
Conclusie
Deze conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
Advocaat-Generaal
Art. 18 lid 1 van de Regeling Superheffing 2008 bepaalde dat de koper van melk verantwoordelijk was voor de afdracht van de heffingen aan het Productschap Zuivel. Volgens art. 26 van de Regeling was het Productschap Zuivel belast met de vaststelling, berekening en invordering van de verschuldigde heffingen.
Artikel II, onderdeel D van de Wet opheffing bedrijfslichamen is op 1 januari 2015 in werking getreden. Zie art. 1 van het Besluit van 17 december 2014, tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet opheffing bedrijfslichamen en diverse algemene maatregelen van bestuur in verband met de opheffing van de bedrijfslichamen en de overname van taken, Stb. 2014, 576.
TK 2013-2014, 33 910, nr. 3 (MvT).
HR 25 november 1983, ECLI:NL:HR:1983:AG4696,
NJ
1984/297 m.nt. WHH (
Van der Peijl/De minister van O&W).
HR 3 december 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC1163,
NJ
1994/375 (
Staat/Medezeggenschapsraad Van Hall Instituut
) en HR 24 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:1130,
NJ
2015/265, rov. 5.1 (
Staat/[…]
). Zie ook Groene Serie Burgerlijke rechtsvordering, aant. 9 bij art. 45 Rv (Knigge); Snijders/Klaassen/Meijer, Nederlands burgerlijk procesrecht 2011, nr. 64; Stein/Rueb, Compendium Burgerlijk procesrecht 2015, nr. 4.1 en Asser/Maeijer & Kroeze 2-I* 2015/64.
Zie voor een kleurrijke illustratie van deze problematiek: R.P. Cleveringa, Dagvaarding van ambtelijke organen,
NJB
1949, p. 285 onder de punten 9 tot en met 13.
Dat een minister geen rechtspersoonlijkheid heeft, blijkt ook uit het aangehaalde arrest HR 25 november 1983, ECLI:NL:HR:1983:AG4696,
NJ
1984/297 m.nt. WHH (
Van der Peijl/De minister van O&W
). Zie voorts Asser/Maeijer & Kroeze 2-I* 2015/121 en 2015/128.
A. Knigge, Effectieve toegang tot het geding. Kluwer: Deventer 1998, p. 25-44.
HR 3 december 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC1163,
NJ
1994/375, rov. 3.3 (
Staat/Medezeggenschapsraad Van Hall Instituut
).
Groene Serie Burgerlijke Rechtsvordering, aant. 9 bij art. 45 Rv (Knigge).
Als voorbeeld van een verdragsrechtelijke uitzondering noemt Snijders/Klaassen/Meijer, Nederlands burgerlijk procesrecht 2011, nr. 64, de trust, die ingevolge het Haagse Trustverdrag een afgescheiden vermogen heeft en om die reden als procespartij in een procedure moet kunnen optreden.
HR 28 juni 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2120,
NJ
1997/102, m.nt. J.W. Zwemmer (
Van Maarseveen/Ontvanger
).
HR 24 juni 1966, ECLI:NL:HR:1966:AD7995,
NJ
1966/406, m.nt. D.J. Veegens (
Staat/Diepeveen
).
HR 10 februari 1984, ECLI:NL:HR:1984:AG4754,
NJ
1985/102, m.nt. M. Scheltema (
Plaatselijke commissie en Waterschap/Van Hal en Zoon
).
HR 27 juni 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9460,
NJ
1987/898, m.nt. M. Scheltema (
Rauwerda/Staat
).
HR 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3653,
NJ
2015/36 (
Eprom/Politie en Korpschef)
en
AB
2015/349 m.nt. F.J. van Ommeren.
HR 24 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:1130,
NJ
2015/265 m.nt. J.W. Zwemmer (
Staat/[…]
), rov. 5.1.
R.P. Cleveringa, Dagvaarding van ambtelijke organen,
NJB
1949, p. 285 onder 16.
Noot D.J. Veegens bij HR 24 juni 1966, ECLI:NL:HR:1966:AD7995,
NJ
1966/406 (
Staat/Diepeveen
).
Conclusie A-G Franx voor HR 25 november 1983, ECLI:NL:HR:1983:AG4696,
NJ
1984/297 m.nt. WHH (
Van der Peijl/De minister van O&W
).
Noot Heemskerk bij HR 25 november 1983,
NJ
1984/297(
Van der Peijl/De minister van O&W
).
TK 2013-2014, 33 910, nr. 3 (MvT), p. 28 (geciteerd onder punt 3.4 van deze conclusie).
Verzoekschrift in hoger beroep, punt 22.