ECLI:NL:CBB:2016:138
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 14/135 en 14/536
32100
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 mei 2016 in de zaak tussen:
Maatschap [naam 1] c.s., te [plaats] , appellante,
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.M.G. Derksen).
Procesverloop
Bij besluit van 22 augustus 2013 (primair besluit 1) heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) appellante maatregelen opgelegd met betrekking tot de op het bedrijf van appellante geteelde partijen dahlia’s en de percelen waarop deze geteeld werden.
Bij besluit van 1 oktober 2013 (primair besluit 2) heeft de NVWA aan appellante nadere maatregelen opgelegd.
Bij besluit van 17 januari 2014 (bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen bestreden besluit 1 beroep ingesteld (zaaknummer 14/135).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 6 maart 2014 (primair besluit 3) heeft verweerder het op artikel 4 Plantenziektenwet (Pzw) gebaseerde verzoek van appellante tot toekenning van een tegemoetkoming in de schade als gevolg van vorenbedoelde maatregelen afgewezen.
Bij besluit van 3 juli 2014 (bestreden besluit 2) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen primair besluit 3 ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen bestreden besluit 2 beroep ingesteld (zaaknummer 14/536).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 2 september 2015 heeft appellante vier producties ingediend en getuigenbewijs aangeboden.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 16 september 2015, waarbij voor appellante zijn verschenen [naam 1] ( [naam 1] ) en [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante, en voor verweerder mr. P.J. Kooiman, [naam 3] , inspecteur NVWA ( [naam 3] ), en [naam 4] .
Overwegingen
De feiten en omstandigheden
1.1
Appellante drijft een dahliakwekerij. In 2012 is bij bemonstering van een partij dahlia’s van de cultivar Pink Giraffe op het bedrijf van appellante het vermoeden gerezen van besmetting met Potato Spindle Tuber Viroid (PSTVd ofwel aardappelspindelknolviroïde), welk vermoeden echter door later uitgevoerde verificatietoetsen niet kon worden bevestigd. Op 16 november 2012 heeft [naam 3] het bedrijf van appellante bezocht en daar gesproken met [naam 1] . De zich bij de stukken bevindende schriftelijke verklaring van 3 december 2013 van [naam 3] over dit bezoek houdt onder meer het volgende in:
“Feitenrelaas [naam 1] , [adres] [plaats]
16 november 2012: Bezoek [naam 1] met de mededeling dat er in zijn partij Pink Giraffe mogelijk een Q-organisme (PSTVD) is gevonden door de BKD/Naktuinbouw.
Ik heb [naam 1] dit verhaal verteld en heb hem gevraagd of hij door ging met de teelt van de Pink Giraffe. Dit heeft hij bevestigd. Ik heb [naam 1] medegedeeld dat er dan in de zomer van 2013 een bemonstering door de NVWA zal gaan plaatsvinden op de partij Pink Giraffe en dat deze zal onderzocht worden op PSTVd.
Ik heb [naam 1] dus duidelijk verteld dat het ging om een vermoeden van PSTVd.”
Op 18 juli 2013 heeft op diverse percelen van het bedrijf van appellante een nieuwe bemonstering plaatsgevonden door een inspecteur van de NVWA. Alle drie door het Nationaal Referentie Centrum (NRC) van de NVWA uitgevoerde toetsen van de monsters (real-time RT-PCR, RT-PCR en sequentieanalyse) leverden een positief resultaat voor PSTVd op. Dit resultaat is aan appellante medegedeeld bij de uitslagbrief diagnostiek van de NVWA van 22 augustus 2013. Naar aanleiding van bedoeld resultaat heeft de NVWA bij primair besluit 1 met het oog op uit te voeren nader onderzoek aan appellante verboden opgelegd tot het verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen dan wel vernietigen of anderszins onschadelijk maken van alle partijen dahlia’s op het bedrijf van appellante, en tot het bewerken, behandelen dan wel beplanten van de percelen waarop die partijen dahlia’s gekweekt werden, een en ander tenzij toestemming is gevraagd en verkregen van de NVWA.
1.2
Het in 1.1 bedoelde nadere onderzoek naar de aanwezigheid van PSTVd vond plaats op 80 op het bedrijf van appellante genomen monsters van de andere partijen dahlia’s op het bedrijf van appellante, en op partijen dahlia’s bij de afnemers van teeltmateriaal van het bedrijf van appellante. De uitslag van het nadere onderzoek was dat meerdere partijen dahlia’s van het bedrijf van appellante (namelijk Garden Wonder, Giraffe, Kelvin Floodlight, Mystery Day, Orion, Pink Giraffe en Thomas A. Edison) besmet waren met PSTVd. Op grond hiervan heeft de NVWA appellante bij primair besluit 2 met betrekking tot de partijen dahlia’s waarin PSTVd was aangetoond verboden deze te oogsten, rooien, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken of behandelen, tenzij daarvoor toestemming is gevraagd en verkregen van de NVWA; voorts heeft de NVWA appellante onder meer geboden de betrokken dahlia’s met voorafgaande toestemming van de NVWA onder toezicht van een NVWA-inspecteur te vernietigen. Met betrekking tot de dahlia’s waarin geen PSTVd was aangetoond maar een mogelijke besmetting niet kon worden uitgesloten, heeft appellante bij primair besluit 2 verboden deze te verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken of behandelen, tenzij hiervoor toestemming is gevraagd en verkregen van de NVWA; voorts mochten de betrokken partijen niet worden gebruikt als uitgangsmateriaal of voor vermeerdering, mochten de partijen uitsluitend worden afgezet in kleinverpakking voor de consumentenmarkt in Nederland, EU of derde landen en diende van de afzet van deze partijen een volledige en sluitende administratie aan een NVWA-inspecteur te worden overgelegd.
1.3
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten 1 en 2.
1.4
Bij brief van 20 januari 2014 heeft appellante verweerder verzocht toepassing te geven aan artikel 4 Pzw, onder verwijzing naar een schaderapport van Agro Expertise waarin de directe kosten en schade die samenhangen met de primaire besluiten 1 en 2 zijn becijferd op
€ 123.969,20. Volgens appellante is zij door het ingrijpen van verweerder onevenredig zwaar getroffen en hoort de genoemde schade redelijkerwijs niet voor haar rekening te blijven. Verweerder heeft bij primair besluit 3 genoemd verzoek van appellante afgewezen, omdat de besmetting van dahlia’s met PSTVd voor appellante voldoende voorzienbaar was of had moeten zijn, zodat dit geacht mag worden volledig tot haar normale bedrijfsrisico te behoren. Appellante is namelijk in 2012 op de hoogte gebracht van de verdachte uitslag van dahlia’s van de cultivar Pink Giraffe op het bedrijf van appellante na een test op PSTVd-besmetting, waarbij haar is medegedeeld dat als zij de teelt van deze cultivar zou voortzetten, deze in de zomer van 2013 weer op PSTVd zou worden onderzocht. Voorts weten bedrijfsmatige telers en exporteurs dat indien zich een besmetting met een plantenziekte voordoet, de overheid conform de Pzw (bestrijdings)maatregelen oplegt, aldus verweerder.
1.5
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen primair besluit 3.
Het wettelijk kader
2.1
Richtlijn 2000/29/EG betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding van in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (Fytorichtlijn) luidt voor zover hier van belang als volgt.
“Artikel 16
1. Elke lidstaat stelt de Commissie en de andere lidstaten onverwijld schriftelijk in kennis van de aanwezigheid op zijn grondgebied van in bijlage I, deel A, rubriek I (…) genoemde schadelijke organismen (…). De lidstaat neemt alle noodzakelijke maatregelen om de schadelijke organismen uit te roeien of, indien dat niet mogelijk is, in te dijken. (…)
Bijlage I
Deel A
Schadelijke organismen die niet mogen worden binnengebracht of verspreid in de lidstaten
Rubriek I
Schadelijke organismen die voorzover bekend in de Gemeenschap niet voorkomen en die risico’s opleveren voor de gehele Gemeenschap
(…)
d) Virussen en virusachtige organismen
(…)
2. Aardappelvirussen en virusachtige organismen zoals:
(…)
e) Potato spindle tuber viroid (…).”
2.2
De Pzw luidt voor zover hier van belang als volgt.
“Artikel 3
1. Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de volgende maatregelen worden gesteld omtrent:
a. het telen, oogsten en rooien van planten, het geven van een bepaalde bestemming aan planten of plantaardige produkten en het kenmerken, onder verzegeling brengen, bewaren, voorhanden of in voorraad hebben, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen en vernietigen of anderszins onschadelijk maken van planten en plantaardige produkten, daarvoor gebruikt verpakkingsmateriaal, schadelijke organismen, grond of andere cultuurmedia en resten daarvan en afval van planten en plantaardige produkten;
(…)
Artikel 4
Onze Minister is bevoegd in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 gegeven voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit ’s Rijks schatkist een tegemoetkoming te verlenen in de geleden schade.”
In de Memorie van Toelichting staat met betrekking tot het hiervoor weergegeven
artikel 4, onder meer, het volgende vermeld:
“De schade, ontstaan door het toepassen van verplichte werings- of bestrijdingsmaatregelen, wordt niet vergoed. De maatregelen zijn noodzakelijk voor het in stand houden van de teelt van planten en zouden uit een oogpunt van goede bedrijfsvoering en gemeenschapszin, ook zonder dat daartoe een wettelijke verplichting bestaat, genomen behoren te worden. Bovendien zal de schade, die ontstaat, wanneer de ziekte (…) wordt ingevoerd of ongehinderd de gewassen kan aantasten, veelal groter zijn dan de kosten van de bestrijding.
Indien in sommige gevallen de kosten van de bestrijding onevenredig zwaar op één of meer personen zouden drukken, kan de ondergetekende een tegemoetkoming in die kosten uit ‘s Rijks kas toekennen. Gedacht is hier bijvoorbeeld aan het neerstrijken van een vlucht coloradokevers op een bepaald perceel of aan het strand, waar de tijdrovende en moeilijke verdelging van de kevers een te zware belasting voor de toevallige gebruiker van dat stuk grond zou meebrengen.”
2.3
De in artikel 3 Pzw bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit bestrijding schadelijke organismen (hierna te noemen: Bbso). Het Bbso luidt voor zover hier van belang als volgt.
“Artikel 3
1. De eigenaar of houder van een partij, aan wie door Onze Minister is medegedeeld, dat die partij geheel of gedeeltelijk door een schadelijk organisme is aangetast of verdacht wordt daardoor te zijn aangetast, is verplicht overeenkomstig de hem door Onze Minister gedane aanzegging, op de daarbij voorgeschreven wijze en binnen dan wel gedurende de daarbij gestelde termijn:
a. de planten van deze partij te oogsten of te rooien;
b. de planten of plantaardige produkten van deze partij een door Onze Minister bepaalde bestemming te geven, of
c. deze partij, het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal of de schadelijke organismen afkomstig van deze partij te bewaren, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen of te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken.
(…).
Artikel 4
1. Het is de eigenaar of houder van de partij, bedoeld in artikel 3, totdat gevolg is gegeven aan een aanzegging als bedoeld in artikel 3, verboden:
a. planten van de partij te oogsten of te rooien;
b. de partij geheel of gedeeltelijk dan wel het voor deze partij gebruikte verpakkingsmateriaal te verhandelen, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen, te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken of
c. planten te gaan telen in de ruimte waar de partij zich bevindt.”
2.4
De op de Pzw en het Bbso gebaseerde Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten luidt voor zover hier van belang als volgt:
“Artikel 2
1. Het is verboden planten, plantaardige produkten of andere materialen in het verkeer te brengen of in te voeren uit derde landen, tenzij is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 4 tot en met 13 en 16.
(…)
Artikel 4
1. Planten, plantaardige produkten of andere materialen, die in het verkeer worden gebracht moeten:
a. vrij zijn van schadelijke organismen, genoemd in bijlage I, deel A, bij richtlijn 2000/29/EG; (…).”
Het beroep in zaak 14/135
3.1
Verweerder heeft de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard bij bestreden besluit 1 en heeft daaraan zakelijk weergegeven het volgende ten grondslag gelegd. De bemonstering in 2013 is al op 16 november 2012 aan appellante aangekondigd door een NVWA-inspecteur. Appellante heeft op die datum desgevraagd aan deze inspecteur te kennen gegeven door te gaan met de teelt van de partij Pink Giraffe.
Naar aanleiding van de bezwaren van appellante tegen primair besluit 1 heeft verweerder betoogd dat de bemonstering (van diverse percelen) en het laboratoriumonderzoek zijn uitgevoerd overeenkomstig een geborgd kwaliteitssysteem. Verweerder heeft geen aanwijzingen voor onregelmatigheden en appellante heeft daarover ook niets aangevoerd. Het is een misvatting dat het uiterlijk van planten erop kan duiden dat deze vrij zijn van een besmetting met PSTVd nu zo’n besmetting symptoomloos aanwezig kan zijn.
Naar aanleiding van de bezwaren van appellante tegen primair besluit 2 heeft verweerder gesteld dat de maatregelen niet verder gingen dan noodzakelijk is om PSTVd te bestrijden, door onderscheid te maken tussen besmette partijen en verdachte partijen dahlia’s. De besmetting is vastgesteld op grond van de eenduidige uitkomst van deugdelijk uitgevoerde, voorgeschreven, toetsen. De onderzoeksresultaten spreken elkaar niet tegen, omdat de besmetting niet homogeen over alle partijen van de cultivar behoeft te zijn verspreid. Er is geen rechtsregel die ertoe verplicht dat de besmetting door onafhankelijke deskundigen moet worden geconstateerd.
3.2
Appellante heeft hiertegenover het volgende aangevoerd.
De beslissing op bezwaar is genomen door mr. R. Duisterhof, plaatsvervangend teammanager Juridische Zaken van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Uit de beslissing op bezwaar blijkt niet op welke wettelijke grondslag de bevoegdheid van Duisterhof berust. Dit is een formeel gebrek dat kan dwingen tot vernietiging van het besluit. De NVWA en de Bloembollenkeuringsdienst (BKD) hebben onzorgvuldig gehandeld door appellante, nadat in 2012 sprake was van mogelijke besmetting met PSTVd in de variëteit Pink Giraffe, niet te melden dat sprake was van mogelijke besmetting met PSTVd en geen maatregelen te nemen om mogelijke (verspreiding van die) besmetting te voorkomen, waardoor appellante de teelt 2013 heeft opgezet. Appellante heeft de NVWA desgevraagd bevestigd dat zij in 2013 Pink Giraffe zou gaan opzetten maar de NVWA heeft appellante niet kenbaar gemaakt dat dit niet zonder risico's was. Voorts heeft verweerder pas in juli 2013 (einde teeltseizoen) monsters genomen terwijl in 2012 al verdenkingen van PSTVd-besmetting bestonden. Hierdoor is de oogst 2013 gedwongen grotendeels vernietigd zonder dat appellante schadeloos is gesteld. De primaire besluiten zijn onrechtmatig in zoverre geen passende schadeloosstelling is aangeboden. Volgens appellante is onverklaarbaar dat eenzelfde variëteit (namelijk afkomstig uit hetzelfde moedermateriaal) op het ene perceel wel maar op een ander perceel niet is besmet.
Het beroep in zaak 14/536
4.1
Verweerder heeft de bezwaren van appellante tegen primair besluit 3 ongegrond verklaard bij bestreden besluit 2 en heeft daaraan zakelijk weergegeven het volgende ten grondslag gelegd.
Uitgangspunt is dat schade als gevolg van (opgelegde bestrijdingsmaatregelen bij) plantenziekten niet wordt vergoed. Japan (naar welk land appellante ten tijde van belang dahlia’s exporteerde) stelt sinds 1 maart 2012 een, per die datum op de website van de NVWA vermelde, landeneis die inhoudt dat dahlia’s bij binnenkomst in Japan PSTVd-vrij moeten zijn. Vanwege deze landeneis zijn dahlia’s voor export naar Japan vanaf maart 2012 tijdens de teelt door de BKD onderzocht op de aanwezigheid van PSTVd. Appellante kon dan ook op de hoogte zijn van het (symptoomloos) voorkomen van PSTVd bij dahlia’s.
Naar aanleiding van de betwisting door appellante van de inhoud van de ondertekende (hierboven onder 1.1 geciteerde) verklaring van 3 december 2013 van inspecteur [naam 3] van de NVWA heeft verweerder gesteld dat het plaatsvinden van het gesprek door appellante niet wordt betwist en dat de onjuistheid van de verklaring door appellante niet kan worden aangetoond. Daarom gaat verweerder uit van de juistheid van de verklaring en stelt hij vast dat appellante na genoemde mededelingen van de NVWA en in samenhang met de eerdere feiten had kunnen en moeten weten dat de door haar geteelde dahlia’s besmet zouden kunnen raken. Dit brengt mee dat in het primaire besluit terecht is vastgesteld dat de besmetting van dahlia’s met PSTVd voldoende voorzienbaar was of had moeten zijn, zodat dit geacht mag worden volledig te behoren tot het normale bedrijfsrisico van appellante. Van onevenredig zware schade is geen sprake, aldus verweerder.
4.2
Appellante heeft hiertegenover het volgende aangevoerd.
Appellante lijdt onevenredig grote schade tot een bedrag van € 123.969,20 doordat de oogst 2013 grotendeels is vernietigd. Met het argument dat er geen sprake is van onevenredig zwaar drukkende schade als de schade is terug te voeren op normaal maatschappelijk risico, waaronder het normale bedrijfsrisico, maakt verweerder van artikel 4 Pzw een dode letter. De stelling van verweerder dat van bedrijfsmatige telers en exporteurs mag worden verwacht dat zij zich op de hoogte stellen van de ontwikkelingen op het gebied van plantenziekten is in strijd met de Pzw die inhoudt dat bij onevenredige schade de gedupeerde een tegemoetkoming kan krijgen. Appellante heeft de stelling van verweerder bestreden dat zij iets wist van mogelijke PSTVd-besmetting. Net als voor kuipplanten geldt voor dahlia’s dat PSTVd symptoomloos aanwezig kan zijn en als zodanig niet zicht-/merkbaar is in het gewas. Daarnaast heeft appellante bestreden dat de NVWA haar in november 2012 zou hebben verteld over PSTVd. De inspecteur NVWA heeft appellante toen alleen gevraagd of zij in 2013 ook Pink Giraffe zou gaan telen. Over PSTVd is niet gesproken. De inspecteur heeft alleen gesproken over een onbekend viroïde uit Japan dat niet in dahlia’s voorkwam; appellante kon gewoon dahlia’s opleggen en de NVWA zou het volgende jaar wel weer kijken. Volgens de website van de NVWA wordt een mondelinge waarschuwing altijd schriftelijk bevestigd. Als appellante in december 2012 wel te horen had gekregen over PSTVd, dan had zij direct de voorraad moederknollen laten afvoeren en was haar schade slechts een paar honderd euro geweest. Pas in 2013 toen het gewas op de velden stond heeft verweerder ingegrepen.
De beoordeling door het College in zaak 14/135
5.1
Aan de orde is of verweerder op goede gronden de in de primaire besluiten 1 en 2 opgenomen maatregelen aan appellante heeft aangezegd.
5.2
Het College ziet aanleiding eerst in te gaan op het betoog van appellante dat onverklaarbaar is dat een variëteit afkomstig uit hetzelfde moedermateriaal op het ene perceel wel maar op een ander perceel niet is besmet met PSTVd, en dat de uitkomsten van het laboratoriumonderzoek door het Nationaal Referentie Centrum (NRC) van de NVWA niet eenduidig en genetisch onverklaarbaar zijn. Het College begrijpt dit betoog als een beroep op strijd van bestreden besluit 1 met artikel 3:2 (zorgvuldige voorbereiding) en/of artikel 3:46 (deugdelijke motivering) van de Awb, door niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten te vergaren en deze feiten niet juist vast te stellen. Gelet op deze beroepsgrond dient de vraag te worden beantwoord of verweerder, bij het nemen van zijn beslissing op de bezwaarschriften van appellante, in het licht van de gegevens uit de resultaten van de diagnostische onderzoeken van de laboratoria, en de reacties van appellanten daarop, op goede gronden heeft geconcludeerd dat de betwiste vaststelling van de laboratoria juist was.
5.3
Verweerder heeft in bestreden besluit 1 uiteengezet door welke instanties en met gebruikmaking van welke methoden de aan primair besluit 1 en primair besluit 2 ten grondslag gelegde onderzoeken naar PSTVd zijn uitgevoerd. De onderzoeken zijn uitgevoerd door het NRC en (wat betreft een deel van het aan primaire besluit 2 ten grondslag gelegde vervolgonderzoek) door het laboratorium van NAKtuinbouw. Daarbij zijn drie toetsen gebruikt, te weten een real-time RT-PCR-toets (een detectieproef om na te gaan of het viroïde aanwezig is in het monster), een RT-PCR-toets (die dient ter bevestiging van de uitslag van de real-time RT-PCR-toets) en een sequentieanalyse (waarmee de identiteit van het viroïde kan worden bepaald). De bemonstering en het daarop volgende laboratoriumonderzoek zijn uitgevoerd overeenkomstig een geborgd kwaliteitssysteem volgens door de European and Mediterranean Plant Protection Organization (EPPO) en in het kader van de International Plant Protection Convention (IPPC) vastgestelde, door verweerder als bijlagen bij bestreden besluit 1 overgelegde protocollen.
5.4
Appellante heeft zich op het standpunt gesteld de uitkomsten van de laboratoriumonderzoeken die ten grondslag zijn gelegd aan de primaire besluiten 1 en 2 (de onderzoeken) niet te kunnen ontkennen of betwisten. Appellante heeft niet (gemotiveerd) betwist dat de onderzoeken voldoen aan de in genoemde protocollen van EPPO en IPPC gestelde eisen, die er toe strekken te waarborgen dat het analyseresultaat juist is. Voor zover appellante de uitkomst van de onderzoeken niettemin heeft willen betwisten met haar betoog dat onverklaarbaar is dat een variëteit afkomstig uit hetzelfde moedermateriaal op het ene perceel wel maar op een ander perceel niet is besmet met PSTVd, en dat de uitkomsten van de onderzoeken niet eenduidig en genetisch onverklaarbaar zijn, kan dit haar niet baten. Appellante heeft immers niet bestreden dat, zoals verweerder aanvoert in bestreden besluit 1, de besmetting niet homogeen over alle partijen van de cultivar hoeft te zijn verspreid en dat het gaat om partijen met een verschillende teeltgeschiedenis.
5.5
Het hiervoor overwogene leidt het College tot het oordeel dat verweerder op goede gronden heeft geconcludeerd dat de betwiste vaststelling van het laboratorium juist was. Gelet hierop bestaat geen aanknopingspunt voor het oordeel dat bestreden besluit 1 in zoverre in strijd is met artikel 3:2 en/of artikel 3:46 van de Awb.
5.6
De stelling van appellante dat bestreden besluit 1 is genomen door een daartoe onbevoegd persoon, faalt. Niet gebleken is dat de ondertekenaar van dat besluit (mr. R. Duisterhof, plaatsvervangend teammanager Juridische Zaken van RVO) daartoe ten tijde van die ondertekening niet bevoegd was.
5.7
Appellante heeft voorts aangevoerd dat de NVWA en de BKD onzorgvuldig hebben gehandeld door appellante, nadat in 2012 sprake was van mogelijke besmetting met PSTVd in de variëteit Pink Giraffe, niet te melden dat sprake was van mogelijke besmetting met PSTVd en geen maatregelen te nemen om mogelijke (verspreiding van) besmetting te voorkomen, waardoor appellante de teelt 2013 heeft opgezet. Appellante heeft de NVWA desgevraagd bevestigd dat zij in 2013 Pink Giraffe zou gaan opzetten, maar de NVWA heeft appellante niet kenbaar gemaakt dat dit niet zonder risico's was.
5.8
Dit betoog kan appellante niet baten. Naar het oordeel van het College wist appellante dat in 2012 de verdenking was gerezen van besmetting van door haar geteelde dahlia’s van de cultivar Pink Giraffe met PSTVd. Het College baseert dit oordeel op de zich bij de stukken bevindende ondertekende schriftelijke verklaring van NVWA-inspecteur [naam 3] van 3 december 2013 (geciteerd onder 1.1) en op de ter zitting op 16 september 2015 door de getuigen [naam 1] en [naam 3] onder ede afgelegde getuigenverklaringen. [naam 3] heeft als getuige overeenkomstig genoemde schriftelijke verklaring verklaard. Voorts heeft hij als getuige verklaard [naam 1] te hebben medegedeeld dat in een uitslagbrief van onderzoek door de BKD naar een partij dahlia’s van appellante een verdenking zat van PSTVd, dat hij dit voluit in het Engels en in het Nederlands heeft gezegd en heeft vermeld dat PSTVd een quarantaine viroïde is. [naam 1] heeft als getuige verklaard dat [naam 3] op 16 november 2012 bij hem kwam met de mededeling dat er iets was gevonden in de knollen voor export naar Japan, dat [naam 1] daarop niet heeft gereageerd omdat hij niet levert aan Japan en hij niet nieuwsgierig was naar wat er kon zijn nu hij een brief van de BKD had gekregen van 13 juli 2012 waarin deze aan diverse dahliatelers schrijft dat zij onderzoek gaat doen en dat zijn bedrijf willekeurig is gekozen, en omdat hij op 24 september 2012 certificaten van de BKD toegezonden had gekregen dat alles dik in orde was. Voorts heeft [naam 1] als getuige verklaard dat hem gevraagd is of hij zou doorgaan met Pink Giraffe en dat hij daarop ja heeft geantwoord.
De summiere getuigenverklaring van [naam 1] ter zitting legt naar het oordeel van het College onvoldoende gewicht in de schaal tegenover de schriftelijke verklaring van [naam 3] van 3 december 2013 en diens daarmee overeenstemmende gedetailleerde getuigenverklaring ter zitting. De verklaring van [naam 1] is onvoldoende geloofwaardig, nu deze niet aannemelijk heeft kunnen maken waarom hij niet heeft gereageerd op de mededeling dat er iets was gevonden in de knollen voor export naar Japan. Ook als juist zou zijn dat appellante niet naar Japan exporteerde (in het beroepschrift stelt appellante juist dat zij wel naar Japan exporteerde), had het uitgaande van de weergave van [naam 3] mededeling aan [naam 1] op de weg van laatstgenoemde gelegen aan [naam 3] om een verduidelijking van diens mededeling te vragen (wat was er gevonden, in welke knollen, wat voor gevolgen had de vondst etc.). De door [naam 1] genoemde toezending van certificaten van de BKD aan appellante doet aan het voorgaande niet af.
5.9
Nu er op grond van het onder 5.8 overwogene van moet worden uitgegaan dat appellante sinds 16 november 2012 op de hoogte was van de in 2012 gerezen PSTVd-verdenking in de cultivar Pink Giraffe, had zij als professionele marktdeelnemer en teler van dahlia’s kunnen en moeten weten dat bij voortzetting van de teelt van deze cultivar het risico bestond dat de betrokken dahlia’s bij vaststelling van daadwerkelijke besmetting zouden moeten worden vernietigd. Het schadelijke organisme waarom het hier gaat (PSTVd) is opgenomen op de lijst met schadelijke organismen in rubriek I van deel A van bijlage I bij de Fytorichtlijn, die niet mogen worden binnengebracht of verspreid in de lidstaten en die risico’s opleveren voor de gehele Europese Unie. Het College wijst er hierbij op dat deze vermelding ongedifferentieerd is in die zin dat geen onderscheid naar waardplanten is gemaakt, zoals dat wel is gemaakt ten aanzien van de organismen opgenomen in bijlage II, deel A, van de Fytorichtlijn. Het gaat derhalve om een organisme dat reeds geruime tijd  schadelijk wordt geacht voor in beginsel alle planten, dus ook voor dahlia’s. De lidstaten dienen op grond van artikel 16, eerste lid, van de Fytorichtlijn alle noodzakelijke maatregelen te nemen om PSTVd uit te roeien of, indien dat niet mogelijk is, in te dijken (zie hiervoor onder 2.1). Verweerder was derhalve verplicht maatregelen te nemen om PSTVd uit te roeien. Het College stelt vast dat de maatregelen die verweerder appellante heeft aangezegd in overeenstemming zijn met de relevante bepalingen van het Bbso. In het geval van appellante komt hier nog bij dat zij volgens haar eigen stellingen dahlia’s exporteert naar Japan en dat sinds 1 maart 2012 op de website van de NVWA en ook in 2012 op de website van NAK-tuinbouw de landeneis voor export van dahlia’s naar Japan werd vermeld, welke eis inhield dat dahlia’s bij binnenkomst in Japan PSTVd-vrij moesten zijn. Ook hiervan had appellante als professionele teler van dahlia’s op de hoogte kunnen en moeten zijn.
5.10
Voor zover appellante heeft aangevoerd dat verweerder pas aan het eind van het teeltseizoen (juli 2013) monsters heeft genomen terwijl in 2012 al verdenkingen van PSTVd-besmetting bestonden, waardoor de oogst 2013 grotendeels gedwongen is vernietigd zonder dat appellante schadeloos is gesteld, hetgeen meebrengt dat de primaire besluiten in zoverre onrechtmatig zijn, volgt het College appellante niet in dit betoog. Nu ervan moet worden uitgegaan dat appellante al in november 2012 wist dat in 2013 controle van haar dahlia’s op PSTVd zou gaan plaatsvinden als zij de cultivar Pink Giraffe zou gaan telen, en appellante zelf ervoor heeft gekozen die teelt in 2013 toch op te zetten, terwijl zij kon weten dat PSTVd-besmetting mogelijk zou leiden tot vernietiging van de oogst, moet die keus voor rekening van appellante blijven. Als appellante met het oog op voorkoming of beperking van schade eerdere controle en besluitvorming had gewenst, had zij de NVWA kunnen verzoeken om eerdere controle of had zij geheel kunnen afzien van het telen van de cultivar Pink Giraffe. Dat zij (tevergeefs) de NVWA om eerdere controle heeft verzocht, is niet gesteld of gebleken.
5.11
Appellante voert aan dat de primaire besluiten onrechtmatig zijn in zoverre geen passende schadeloosstelling is aangeboden. Zoals het College in zijn uitspraak van 12 december 1995, ECLI:NL:CBB:1995:ZG0621, heeft overwogen, blijkt uit de artikelen 4 en 5 van de Pzw dat de wetgever het verkieslijk heeft geacht dat het al dan niet compenseren van nadelen voortvloeiende uit - zoals hier - op zichzelf als rechtmatig te kwalificeren besluiten tot toepassing van krachtens artikel 3 van de Pzw gegeven voorschriften, geen zelfstandig element is bij het voorbereiden en nemen van laatstbedoelde besluiten. Anders dan appellanten kennelijk menen dwingt artikel 3:4 Awb niet tot een ander oordeel. Hier doet zich immers de, in het eerste lid van dit artikel beschreven, uitzondering voor nu, naar hiervoor is overwogen, uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit op het punt van de afweging van de rechtstreeks bij dit besluit betrokken belangen. Op grond van het voorgaande faalt de vierde beroepsgrond.
5.12
Voor zover appellante heeft gesteld dat de aangezegde maatregelen onevenredig zijn, overweegt het College dat het belang van een zo effectief mogelijke bestrijding van PSTVd dient te prevaleren boven het belang van appellant vrijelijk te beschikken over de betrokken dahlia’s. Voorts stelt verweerder in bestreden besluit 1 terecht dat de in de primaire besluiten 1 en 2 aangezegde maatregelen niet verder gingen dan noodzakelijk was om PSTVd te bestrijden. De maatregelen in primair besluit 1 zijn geclausuleerd en bieden de mogelijkheid tot afwijking na verkregen toestemming van verweerder. In primair besluit 2 heeft verweerder wat betreft de aangezegde maatregelen onderscheid gemaakt tussen besmette partijen dahlia’s en andere partijen, waarin een PSTVd-besmetting niet kan worden uitgesloten. De voor deze laatste categorie (verdachte partijen) aangezegde maatregelen gaan minder ver dan de voor de eerstgenoemde categorie (besmette partijen) aangezegde maatregelen. Gelet op één en ander is van onevenredige maatregelen naar het oordeel van het College geen sprake.
De beoordeling door het College in zaak 14/536
5.13
Ter beantwoording ligt voor de vraag of moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid tot bestreden besluit 2, waarbij de afwijzing in primair besluit 3 van het verzoek van appellante om een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 4 Pzw is gehandhaafd, heeft kunnen komen. Het College overweegt als volgt. Voorop staat dat verweerder op grond van artikel 4 Pzw een tegemoetkoming kan verlenen in gevallen waarin de schade die het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 Pzw gegeven voorschriften onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken. Uit vaste jurisprudentie van het College (bijvoorbeeld de uitspraken van 16 april 2009, onder meer ECLI:NL:CBB:2009:BI1931) volgt voorts dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 Pzw blijkt dat met de introductie van dit artikel niet is beoogd een algemene schadevergoedingsplicht voor verweerder in het leven te roepen. Bovendien volgt uit deze jurisprudentie dat in de wetsgeschiedenis onvoldoende aanknopingspunten zijn te vinden om te komen tot het oordeel dat de wetgever met artikel 4 Pzw ook een aanspraak op een tegemoetkoming heeft willen creëren voor degene die wordt geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale bedrijfsrisico behoren. In beginsel behoort het tot het normale bedrijfsrisico van een professioneel teler als appellante dat het bedrijf schade kan lijden door maatregelen ter bestrijding van een plantenziekte, ook als dit niet op voorhand te verwachten valt. Hetgeen is aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat in het geval van appellante van dit uitgangspunt zou moeten worden afgeweken. Voorts acht het College van belang dat appellante had kunnen en moeten weten dat bij voortzetting van de teelt van de in 2012 als PSTVd-verdacht aangemerkte dahlia’s het risico bestond dat deze dahlia’s bij vaststelling van daadwerkelijke besmetting zouden moeten worden vernietigd en dat sinds 1 maart 2012 op de website van de NVWA en ook in 2012 op de website van NAK-tuinbouw de landeneis voor export van dahlia’s naar Japan werd vermeld, welke eis inhield dat dahlia’s bij binnenkomst in Japan PSTVd-vrij moesten zijn. Het College verwijst verder naar hetgeen hiervoor onder 5.8 en 5.9 is overwogen. Het beroep van appellant op de genoemde uitspraken van het College van 16 april 2009 kan, mede gelet op het voorgaande, niet slagen. De situatie van appellante is immers niet gelijk aan die van de (kuipplanten)telers in de zaken die hebben geleid tot genoemde uitspraken, nu laatstbedoelde telers, totdat de Plantenziektenkundige Dienst in oktober 2006 bij hen onderzoeken uitvoerde naar de mogelijke aanwezigheid van PSTVd in kuipplanten, niet ermee bekend waren dat PSTVd zich in kuipplanten kon voordoen. In die zaken is vast komen te staan dat PSTVd pas sinds 2006 in kuipplanten kon worden vastgesteld, zodat niet onbegrijpelijk was dat deze telers voordien geen maatregelen hadden getroffen om een dergelijke besmetting te voorkomen. Deze situatie doet zich in het onderhavige geschil niet voor.
De redelijke termijn in de zaken 14/135 en 14/536
5.14
Het College overweegt ambtshalve als volgt over de vraag of in de onderhavige zaken de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252).
5.14.1
In zaak 14/135 gaat het om een niet-punitieve procedure die volgt op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt vóór 1 februari 2014, namelijk respectievelijk op 22 augustus 2013 en 1 oktober 2013. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan drie jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. De bezwaarschriften van appellante dateren van 2 oktober 2013 en van 1 november 2013. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 11 mei 2016 de hiervoor bedoelde termijn van drie jaar niet was overschreden.
5.14.2
In zaak 14/536 gaat het om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014, namelijk op 6 maart 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Het bezwaarschrift van appellante dateert van 16 april 2014. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 11 mei 2016 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar was overschreden met ongeveer drie weken. Deze overschrijding is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. In aanmerking genomen dat sprake is van de behandeling van twee samenhangende zaken en van een geringe overschrijding van de behandelingsduur, ziet het College evenwel onvoldoende aanleiding appellante een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe te kennen in deze zaak.
De slotsom in de zaken 14/135 en 14/536
5.15
De slotsom is dat de beroepen van appellante ongegrond dienen te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en
mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 mei 2016.
w.g. R.R. Winter		De griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen.