ECLI:NL:RBOBR:2014:7126
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 13/24, SHE 14/135, SHE 14/610, SHE 14/938, SHE 14/611,
SHE 14/2308 en SHE 14/2309
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 november 2014 in de zaak tussen
1.
[eiser 1]
, te [woonplaats],
(gemachtigde: mr. J. van Groningen)
2.
[eiser 2]
, te[vestigingsplaats],
(gemachtigde: mr. J. van Groningen)
3.
[eiser 3]
, te [woonplaats],
4.
[eiser 4]
, te [woonplaats], eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veghel, verweerder.
(gemachtigde: mr. L.A. Muller)
Procesverloop
SHE 13/24
Bij besluit van 17 juli 2012 heeft verweerder het verzoek van [eiser 1] om een omgevingsvergunning voor de activiteit planologische afwijking voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik, betreffende het huisvesten van 11 arbeidsmigranten in het pand aan de [adres 1] te [woonplaats], afgewezen.
Bij besluit van 5 december 2012 (besluit I) heeft verweerder het bezwaar van [eiser 1] ongegrond verklaard.
[eiser 1] heeft tegen besluit I beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
SHE 14/135
Bij besluit van 12 december 2012 heeft verweerder aan [eiser 1] een last onder dwangsom opgelegd voor iedere dag vanaf 1 februari 2013 dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 3, eerste lid, van het bestemmingsplan ‘Bebouwde kom, aanvulling I’ worden overtreden, doordat [eiser 1] teveel personen huisvest in de woning aan de [adres 1], van € 250,00 per dag, tot een maximum van € 25.000,00.
Bij besluit van 21 december 2012 heeft verweerder de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd tot 1 maart 2013.
Bij besluit van 1 februari 2013 heeft verweerder de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd tot acht weken nadat de beslissing op bezwaar is genomen.
Bij besluit van 6 december 2013 (besluit II) heeft verweerder het bezwaar van [eiser 1] gegrond verklaard voor zover het betreft de in het besluit opgenomen begunstigingstermijn en de stelling dat in het besluit ten onrechte geen rekening is gehouden met opgewekt vertrouwen. Verweerder heeft de begunstigingstermijn verlengd tot 1 juli 2014. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar, met aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
[eiser 1] heeft tegen besluit II beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
SHE 14/610
Bij besluit van 16 januari 2014 (besluit III) heeft verweerder aan [eiser 1] een last onder dwangsom opgelegd voor iedere dag vanaf 1 juli 2014 dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en artikel 21.3, sub e, van het bestemmingsplan ‘Veghel Zuid’ worden overtreden, doordat het pand [adres 2] wordt bewoond door personen anders dan in het verband van één afzonderlijk huishouden, dan wel een huishouden plus maximaal twee personen. De hoogte van de dwangsom bedraagt € 250,00 per dag, met een maximum van € 25.000,00.
[eiser 1] heeft tegen besluit III bezwaar gemaakt bij verweerder, met het verzoek in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Verweerder heeft met dit verzoek ingestemd. Op 13 februari 2014 heeft verweerder het bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift.
SHE 14/938
Bij besluit van 13 december 2013 (besluit IV) heeft verweerder aan [eiser 2] een last onder dwangsom opgelegd voor iedere dag vanaf 1 juli 2014 dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en artikel 21.3, sub e, van het bestemmingsplan ‘Veghel Zuid’ worden overtreden, doordat het pand [adres 1] wordt bewoond door personen anders dan in het verband van één afzonderlijk huishouden, dan wel een huishouden plus maximaal twee personen. De hoogte van de dwangsom bedraagt € 250,00 per dag, met een maximum van € 25.000,00.
[eiser 2] heeft tegen besluit IV bezwaar gemaakt bij verweerder, met het verzoek in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb.
Verweerder heeft met dit verzoek ingestemd. Op 13 februari 2014 heeft verweerder het bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
SHE 14/611
Bij besluit van 16 januari 2014 (besluit V) heeft verweerder aan [eiser 2] een last onder dwangsom opgelegd voor iedere dag vanaf 1 juli 2014 dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en artikel 21.3, sub e, van het bestemmingsplan ‘Veghel Zuid’ worden overtreden, doordat het pand [adres 2] wordt bewoond door personen anders dan in het verband van één afzonderlijk huishouden, dan wel een huishouden plus maximaal twee personen. De hoogte van de dwangsom bedraagt € 250,00 per dag, met een maximum van € 25.000,00.
[eiser 2] heeft tegen besluit V bezwaar gemaakt bij verweerder, met het verzoek in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb.
Verweerder heeft met dit verzoek ingestemd. Op 13 februari 2014 heeft verweerder het bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
SHE 14/2308
Bij besluit van 13 juni 2014 (besluit VI) heeft verweerder de begunstigingstermijn voor het (doen) beëindigen van de door [eiser 1] gepleegde overtredingen van het bestemmingsplan verruimd tot vier weken na de datum waarop de rechtbank uitspraak doet over de beroepen tegen de dwangsombesluiten betreffende [adres 2] en [adres 1].
[eiser 3] heeft tegen besluit VI bezwaar gemaakt. Op 4 juli 2014 heeft verweerder het bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
SHE 14/2309
[eiser 4] heeft ook tegen het besluit VI bezwaar gemaakt. Op 4 juli 2014 heeft verweerder het bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Ten aanzien van alle zaken
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2014. [eiser 1] is verschenen. [eiser 2] is vertegenwoordigd door [persoon 1] en [persoon 2]. [eiser 1] en [eiser 2] zijn bijgestaan door hun gemachtigde. [eiser 3] is verschenen. [eiser 4] is verschenen, bijgestaan door zijn dochter, [persoon 3]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft ter zitting de zaken gevoegd.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
[eiser 1] is eigenaar van de woningen aan de [adres 2] en [adres 1] te [woonplaats]. [eiser 1] verhuurt deze woningen aan [eiser 2]. [eiser 2] gebruikt de woningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
[eiser 3] is woonachtig op de [adres 3]. [eiser 4] is woonachtig op de [adres 4].
1.2.
Op 14 april 2000 is het bestemmingsplan ‘De Leest-Zuid’ vastgesteld.
Op 30 september 2010 is het bestemmingsplan ‘Bebouwde kom, aanvulling 1’ vastgesteld. [eiser 1] heeft beroep ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Bebouwde kom, aanvulling 1’. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) heeft op 30 november 2011 uitspraak gedaan over dit beroep van [eiser 1] (ECLI:NL:RVS:2011:BU6356).
Op 28 juni 2012 is het bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’ vastgesteld. Op 9 september 2012 is het bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’ in werking getreden. [eiser 1] heeft beroep ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’. Bij uitspraak van 25 juni 2014 heeft de AbRvS dit beroep van [eiser 1] niet-ontvankelijk verklaard (ECLI:NL:RVS:2014:2278).
Onder alle drie de bestemmingsplannen rustt(e) op de [adres 2] en [adres 1] een woonbestemming.
1.3.
Bij besluiten van 10 mei 2007 en 25 maart 2008 heeft verweerder aan [eiser 1] een bouwvergunning verleend voor het wijzigen van de gevel van de woningen aan de [adres 2] en [adres 1]. Bij besluiten van 18 maart 2008 en 3 juni 2008 heeft verweerder aan [eiser 1] een gebruiksvergunning verleend voor kamerverhuur in de woningen aan de [adres 2] en [adres 1] van maximaal 11 personen per woning.
1.4.
Bij brieven van onder andere 30 juni 2008, 2 juli 2008 en 4 juli 2011 hebben omwonenden verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de bewoning van de woningen aan de [adres 2] en [adres 1] in strijd met het bestemmingsplan.
1.5. Op 15 december 2011 is door toezichthouders van de gemeente Veghel op het adres [adres 1] een controle uitgevoerd op naleving van het bestemmingsplan ‘Bebouwde kom, aanvulling 1’ en geconstateerd dat dit niet wordt nageleefd, nu in de woning meer dan 4 personen woonachtig zijn buiten gezinsverband (geen huishouding).
1.6.
Op 12 april 2012 heeft [eiser 1] een omgevingsvergunning aangevraagd voor een planologische afwijking, betreffende het huisvesten van 11 arbeidsmigranten in het pand aan de [adres 1] te [woonplaats].
Ten aanzien van besluit I
2.	Besluit I gaat over de handhaving van de weigering een omgevingsvergunning aan [eiser 1] te verlenen voor een planologisch afwijking.
3.1.
[eiser 1] voert dienaangaande allereerst aan dat het bestemmingsplan ‘De Leest-Zuid’ het bieden van huisvesting aan arbeidsmigranten in woningen toestond. In de planregels ontbrak immers een definitie van wat onder wonen diende te worden verstaan. Het begrip ‘woning’ wordt weliswaar gedefinieerd, maar dit laat onverlet dat een woning wordt verdeeld in wooneenheden, zijnde de verschillende kamers waarin de arbeidsmigranten worden ondergebracht. Het gebruik wordt daarom beschermd door het overgangsrecht.
Voorts voert [eiser 1] aan dat verweerder uitdrukkelijk voorafgaand aan de koop van de [adres 2] en [adres 1] heeft medegedeeld dat het bestemmingsplan niet in de weg stond aan het huisvesten van 11 arbeidsmigranten, waardoor bij [eiser 1] het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat de woningen voor dit doel mochten worden gebruikt. Uit de uitspraak van de AbRvS van 30 november 2011 volgt dat de woningen zijn aangekocht en het gebruik is aangevangen op basis van de door verweerder verstrekte informatie.
Nu [eiser 1] heeft gehandeld op basis van door verweerder verstrekte informatie, had daaraan betekenis moeten worden toegekend bij het beslissen op de aanvraag om de omgevingsvergunning.
3.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan ‘De Leest-Zuid’ het gebruik van de woning voor de huisvesting van migranten niet toestond. Indien het gebruik onder overgangsrecht zou vallen, zou de AbRvS in de uitspraak van 30 november 2011 ook niet hebben overwogen dat een afzonderlijke overgangsrechtelijke voorziening nodig is.
Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verweerder zich bij besluit I op het standpunt gesteld dan niet is gebleken dat aan [eiser 1] dergelijke mededelingen zijn gedaan. In de beroepsprocedure heeft verweerder alsnog erkend dat bij de koop van de woningen aan [eiser 1] ambtelijke informatie is verstrekt, waaraan [eiser 1] vertrouwen kon ontlenen dat het gebruik niet strijdig was met het destijds geldende bestemmingsplan. Volgens verweerder strekt het vertrouwensbeginsel echter niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. De belangen van de omwonenden, die al vanaf 2008 hebben verzocht om handhavend optreden, maken in deze zaak dat niet alsnog in strijd met het planologische beleid een ontheffing kan worden verleend.
3.3.
In artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is bepaald dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
3.4.
De rechtbank stelt voorop dat ten tijde van besluit I, 5 december 2012, het bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’ reeds in werking was getreden. Verweerder diende bij het nemen van de bestreden besluiten dan ook te toetsen aan dit bestemmingsplan.
3.5.
Uit besluit I volgt dat verweerder bij dit besluit de bepalingen van het bestemmingsplan ‘Bebouwde kom, aanvulling I’ heeft toegepast. De inhoud van de desbetreffende bepalingen van het bestemmingsplan ‘Bebouwde kom, aanvulling I’ is in het bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’ echter niet gewijzigd. De rechtbank stelt vast dat [eiser 1] dan ook niet is benadeeld door het feit dat verweerder bij het besluit aan het verkeerde bestemmingsplan heeft getoetst. Gelet op het bepaalde in artikel 6:22 van de Awb leidt het voorgaande daarom niet tot vernietigen van besluit I.
3.6. Op grond van het vigerende bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’ rust op de percelen [adres 2] en [adres 1] de bestemming ‘woning’. In artikel 1.67 van de planregels is het begrip ‘woning’ gedefinieerd als:
een complex van ruimten die dient voor de huisvesting van:
- één afzonderlijk huishouden;
- een huishouden plus maximaal twee personen.
3.7.
In artikel 21.1 van de planregels is bepaald dat het verboden is de gronden en bouwwerken in strijd met de bestemming of in strijd met een gebruik waarvoor ingevolge de bepalingen van dit plan een omgevingsvergunning is verleend te (doen of te laten) gebruiken. In artikel 21.3, onder e van de planregels is bepaald dat onder een strijd gebruik als bedoeld in 21.1 in ieder geval wordt verstaan het gebruik van een woning in strijd met het begrip woning.
3.8.
Uit de jurisprudentie van de AbRvS volgt dat de bewoning door seizoenarbeiders van een woning niet betreft de huisvesting van een huishouden in de gewone zin van dat woord en daarmee ook niet op één lijn is te stellen (zie de uitspraak van 2 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4193).
3.9.
Gelet op het voorafgaande concludeert de rechtbank dat het huisvesten van 11 arbeidsmigranten in de woningen aan de [adres 2] en [adres 1] in strijd is met het bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’.
3.10.
In artikel 23.3 van de planregels van het bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’ is bepaald dat het bevoegd gezag door middel van een omgevingsvergunning kan afwijken van het bestemmingsplan, artikel 21.3 sub e, ten behoeve van de huisvesting buiten het verband van een huishouding tot maximaal vier personen, op voorwaarde dat aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
a. indien, binnen een straal van 75 meter van de rand van het bouwperceel, niet eerder  een omgevingsvergunning is verleend voor soortgelijk gebruik, welke nog van kracht is. Indien percelen doorsneden worden dan worden deze geacht in het geheel binnen de afstand van75 meter te vallen;
b. ten behoeve van het aantal personen dient op eigen terrein voldoende parkeergelegenheid aanwezig te zijn of gerealiseerd te worden op grond van de parkeernorm uit de Nota Parkeernormen zoals die geldt ten tijde van de ontvangst van de aanvraag.
3.11.
Verweerder heeft aan de weigering om een omgevingsvergunning aan [eiser 1] te verlenen ten grondslag gelegd dat er onvoldoende parkeerplekken op het terrein zijn om aan de voorwaarde vermeld in artikel 23.3 te voldoen. Dit is door [eiser 1] niet betwist en evenmin is op andere wijze de onjuistheid hiervan gebleken. De rechtbank stelt daarom vast dat niet is voldaan aan deze voorwaarde. [eiser 1] komt dan ook niet voor een ontheffing van het bepaalde in artikel 21.3, onder e van de planregels in aanmerking en dus in beginsel niet voor verlening van een omgevingsvergunning voor een planologische afwijking.
3.12.
De stelling van [eiser 1] dat het bestemmingsplan ‘De Leest-Zuid’ het bieden van huisvesting aan arbeidsmigranten in woningen toestond en het gebruik van de woningen hiervoor door overgangsrecht wordt beschermd, doet hier niet aan af. Dit betoog kan niet tot de conclusie leiden dat verweerder de omgevingsvergunning voor een planologische afwijking niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Als deze stelling van [eiser 1] zou worden gevolgd, zou een omgevingsvergunning voor een planologische afwijking sowieso niet meer nodig zijn. Dit verweer kan dan ook niet leiden tot vernietigen van besluit I. Wel zou de stelling dat het gebruik door overgangsrecht wordt beschermd relevant kunnen zijn voor de vraag of verweerder handhavend had mogen optreden tegen het gebruik van de woningen. De rechtbank zal daarom bij de bespreking van de dwangsombesluiten hierop terugkomen.
3.13.
Ten aanzien van het beroep van [eiser 1] op het vertrouwensbeginsel, overweegt de rechtbank voorts als volgt.
3.14.
Blijkens vaste jurisprudentie van de AbRvS kan een beroep op het vertrouwensbeginsel alleen slagen als door het bevoegde gezag jegens betrokkene een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging is gedaan die bij betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt (zie onder meer de uitspraak van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1862). Het vertrouwensbeginsel strekt echter niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd (zie onder meer de uitspraak van 28 november 2011, ECLI:NL:RVS:2012:BY3690).
3.15. Tussen partijen is niet meer in geschil dat bij de aankoop van de woningen door verweerder aan [eiser 1] mededelingen zijn gedaan op basis waarvan een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het gebruik van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten was toegestaan. In zoverre komt [eiser 1] dan ook een beroep op het vertrouwensbeginsel toe. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder in dit geval echter redelijkerwijs concluderen dat het vertrouwensbeginsel niet zo ver strekt dat de gerechtvaardigde verwachtingen van [eiser 1] moeten worden gehonoreerd. [eiser 1] heeft sinds 2008 in strijd met het vigerende bestemmingsplan de woningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten kunnen gebruiken. [eiser 1] heeft hierdoor jarenlang inkomsten kunnen genereren uit de woningen. Daar staat tegenover dat de omwonenden van de [adres 2] en [adres 1] jarenlang zijn geconfronteerd met het strijdig gebruik van de woningen. Sinds 2008 hebben diverse omwonenden hierover klachten ingediend bij verweerder. Onder andere is bij brieven van 30 juni 2008, 2 juli 2008 en 4 juli 2011 door een groot aantal omwonenden verzocht om handhavend op te treden tot het strijdig gebruik van de woning. Niet kan worden gezegd dat verweerder onder deze omstandigheden niet op zeker moment het belang van de omwonenden mocht laten prevaleren boven het belang van eiser bij voortzetting van het gebruik.
3.16.
Aan besluit I heeft verweerder ten grondslag gelegd dat niet is gebleken dat aan [eiser 1] mededelingen zijn gedaan die het vertrouwen opwekten dat het gebruik van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten was toegestaan. Zoals hiervoor overwogen heeft verweerder in de beroepsprocedure erkend dat deze toezeggingen zijn gedaan. Besluit I berust in zoverre dan ook op een ondeugdelijke motivering. Het besluit is daardoor in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Het beroep is dan ook gegrond. Het bestreden besluit zal dan ook worden vernietigd.
3.17.
De rechtbank ziet in het hetgeen in rechtsoverweging 3.15 is overwogen wel reden om de rechtsgevolgen van besluit I in stand te houden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het motiveringsgebrek in beroep voldoende hersteld. Verweerder heeft in de beroepsprocedure betoogd dat het vertrouwensbeginsel in dit geval niet zo ver strekt dat de omgevingsvergunning voor ontheffing alsnog verleend had moeten worden. De rechtbank is, gelet op het voorafgaande, van oordeel dat verweerder redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat voldoende tegemoet is gekomen aan het opgewekte vertrouwen bij [eiser 1] en de belangen van de omwonenden thans prevaleren. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder onder deze omstandigheden in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning voor een planologische afwijking weigeren. Nu verweerder het motiveringsgebrek thans heeft hersteld, zal de rechtbank de rechtsgevolgen van besluit I in stand laten.
4.1. Omdat het beroep tegen besluit I gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door [eiser 1] gemaakte proceskosten in die zaak. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, vast op € 974,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,00 en wegingsfactor 1).
4.2. Ook zal de rechtbank in verband hiermee bepalen dat verweerder aan [eiser 1] het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.
Ten aanzien van besluiten II, III, IV en V
5.	Besluiten II en III gaan over de handhaving van de lasten onder dwangsom die verweerder aan [eiser 1] (als eigenaar) heeft opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’ huisvesten van teveel personen in de woningen aan de [adres 2] en [adres 1]. Besluiten IV en V gaan over de handhaving van de lasten onder dwangsom die verweerder aan [eiser 2] (als verhuurder) heeft opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’ huisvesten van teveel personen in de woningen aan de [adres 2] en [adres 1].
6.1.
Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet, kan een bestuursorgaan een last onder dwangsom opleggen, indien een perceel in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt.
6.2. Zoals hiervoor overwogen is het huisvesten van 11 arbeidsmigranten in de woningen aan de [adres 2] en [adres 1] in strijd is met het bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’. Volgens [eiser 1] was het gebruik echter toegestaan in het bestemmingsplan ‘De Leest-Zuid’ en wordt het gebruik door overgangsrecht beschermd.
6.3.
In artikel 26.2, onder a, van de planregels van bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’ is bepaald dat heta.  gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. Onder d is bepaald dat het bepaalde onder a niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
6.4. In artikel 6.1 van de planregels van het bestemmingsplan ‘Bebouwde kom, aanvulling 1’ is bepaald dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. In artikel 6.4 is bepaald dat lid 6.1 niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
6.5.
Gelet op deze bepalingen wordt het gebruik van de woningen aan de [adres 2] en [adres 1] dat in strijd is met de bestemmingsplannen ‘Veghel-Zuid’ en ‘Bebouwde kom, aanvulling 1’, maar dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan ‘De Leest-Zuid’, inderdaad door overgangsrecht beschermd.
6.6.
In het bestemmingsplan ‘De Leest-Zuid’ is aan de woningen [adres 2] en [adres 1] een woonbestemming toegekend.
In artikel 1, onder 17 van de planregels van het bestemmingsplan ‘De Leest-Zuid’ is bepaald dat onder ‘woning/wooneenheid’ wordt verstaan een (gedeelte van een gebouw) dat dient voor de huisvesting van één huishouden.
6.7.
Nu uit de jurisprudentie van AbRvS volgt dat de bewoning van seizoenarbeiders van een woning niet betreft de huisvesting van een huishouden in de gewone zin van dat woord en daarmee ook niet op één lijn is te stellen, concludeert de rechtbank dat het huisvesten van 11 arbeidsmigranten in de woning aan de [adres 2] en [adres 1] onder het bestemmingsplan ‘De Leest-Zuid niet is toegestaan. De stelling van [eiser 1] dat de kamers waarin de arbeidsmigranten worden ondergebracht, kunnen worden aangemerkt als aparte wooneenheden als bedoeld in artikel 1, onder 17 van de planregels, volgt de rechtbank niet.
Het feit dat per kamer een huishouden is gevestigd, maakt niet dat per kamer sprake is van een wooneenheid. Niet is gebleken dat er per kamer voorzieningen aanwezig zijn om daarin een huishouden te huisvesten, zoals een eigen keuken of eigen sanitair, noch heeft [eiser 1] op enige andere wijze aangetoond dat de kamers als aparte wooneenheden dienen te worden beschouwd. Er is dan ook geen sprake van verscheidene wooneenheden, maar van één woning, waarin slechts één huishouden mag worden gehuisvest. Het betoog faalt dan ook.
6.8.
De rechtbank concludeert dat het gebruik van de woningen aan de [adres 2] en [adres 1] niet door overgangsrecht wordt beschermd. Het handelen van [eiser 1] (als eigenaar) en van [eiser 2] (als verhuurder) was en is in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder was dus bevoegd de lasten onder dwangsom op te leggen.
6.9.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien (zie onder meer de uitspraak van de AbRvS van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7290).
6.10.
[eiser 1] en [eiser 2] voeren dienaangaande aan dat AbRvS in de uitspraak van 30 november 2011 heeft geoordeeld dat in de planregels een specifieke regeling voor het pand aan de [adres 2] moet worden opgenomen. Volgens [eiser 1] en [eiser 2] moet dit zo worden gelezen dat in de planregels het continueren van het gebruik alsnog dient te worden vastgelegd en moet er door de gemeenteraad een bestemmingsplan worden vastgesteld ter voldoening aan de uitspraak van 30 november 2011.
6.11. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de AbRvS in de uitspraak van 30 november 2011 de gemeenteraad niet de opdracht heeft gegeven om het huidige gebruik van de [adres 2] positief te bestemmen of op andere wijze permanent te regelen. Anders zou de AbRvS dit expliciet hebben vermeld. Volgens verweerder heeft de AbRvS een regeling voor ogen gehad die ook recht deed aan belangen van derden, zoals een uitsterfconstructie.
6.12.
In de uitspraak van 30 november 2011 heeft de AbRvS onder rechtsoverweging 2.9.3 het volgende overwogen:
“ […]
De Afdeling is van oordeel dat het op de weg van de raad had gelegen het resultaat van deze belangenafweging, gelet op de rechtszekerheid ten aanzien van [eiser 1] en derden, ook in het plan op te nemen door middel van een specifieke regeling voor het pand aan de [adres 2]. Door dit na te laten zijn de belangen van [eiser 1] in zoverre onvoldoende in acht genomen en is het plan wat betreft het perceel [adres 2] vastgesteld in strijd met de zorgvuldigheid.
[…] ”
6.13.
Naar het oordeel van de rechtbank kan uit deze passage niet de conclusie worden getrokken dat deze specifieke regeling enkel uit een positieve bestemming zou kunnen bestaan. Dit blijkt evenmin op andere wijze uit de uitspraak van de AbRvS. De AbRvS heeft in de uitspraak niet toegelicht waar de specifieke regeling uit zou moeten bestaan.
De rechtbank volgt deze stelling van [eiser 1] en [eiser 2] dan ook niet. Daarbij merkt de rechtbank op dat de gemeenteraad na de uitspraak van de AbRvS op 25 juni 2012 een nieuw bestemmingsplan heeft vastgesteld, namelijk het bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’. De vraag of de gemeenteraad in dit bestemmingsplan op de juiste wijze gehoor heeft gegeven aan de opdracht van de AbRvS om een specifieke regeling voor de woning aan de [adres 2] op te nemen, had in een beroepsprocedure tegen de vaststelling van dit bestemmingsplan aan de orde kunnen komen. Het bestemmingsplan is thans onherroepelijk.
6.14.
De stelling van [eiser 1] en [eiser 2] dat zij niet tegen het bestemmingsplan Veghel-Zuid zijn opgekomen, omdat zij niet wisten dat het bestemmingsplan was gepubliceerd, kan daarbij niet slagen. De AbRvS heeft reeds in de uitspraak van 25 juni 2014 geoordeeld dat niet kan worden geconcludeerd dat [eiser 1] niet redelijkerwijs kan worden verweten dat hij tegen het bestemmingsplan geen beroep heeft ingediend. Nu er reeds een onherroepelijk en actueel bestemmingsplan is, kan de stelling van [eiser 1] en [eiser 2] dat de AbRvS heeft geoordeeld dat er een nieuw bestemmingsplan moet worden vastgesteld niet slagen. Deze stelling kan derhalve ook niet tot de conclusie leiden dat sprake is van concreet zicht op legalisatie op grond waarvan van handhaving kan worden afgezien.
6.15.
Gelet op het voorafgaande is er geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Evenmin is gesteld of gebleken dat het opleggen van een last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien. Verweerder heeft dan ook een beginselplicht te handhaven tegen het strijdig gebruik van de woningen aan de [adres 2] en [adres 1].
6.16.
Volgens [eiser 1] en [eiser 2] komt hun echter ook in dit kader een beroep op het vertrouwensbeginsel toe, nu verweerder voorafgaand aan de koop van de woningen heeft medegedeeld dat het bestemmingsplan niet in de weg stond aan het huisvesten van 11 arbeidsmigranten. [eiser 1] en [eiser 2] voeren aan dat, nu zij hebben gehandeld op basis van door verweerder verstrekte informatie, dit aan handhaving in de weg staat. Daarnaast is de AbRvS tijdens de zitting op 4 november 2011 over het beroep tegen de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Bebouwde kom, aanvulling 1’, uitdrukkelijk medegedeeld dat tegen het gebruik niet zou worden opgetreden.
6.17.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat tijdens de zitting van 4 november 2011 bij de AbRvS niet uitdrukkelijk is gesteld dat niet tegen het strijdige gebruik zou worden opgetreden. Verweerder is van mening dat r.o. 2.9.2. in de uitspraak van de AbRvS van 30 november 2011 een misslag is. Een uitlating van de gemeenteraad kan verweerder daarnaast niet binden. Verweerder is van mening dat, als een beroep op de uitlating ter zitting toch van betekenis zou kunnen zijn, het belang van het honoreren van het vertrouwen dient te worden afgewogen tegen het belang van de omwonenden. De belangen van de omwonenden, die al vanaf 2008 hebben verzocht om handhavend optreden, maken in deze zaak dat de mededelingen voorafgaand aan de koop en de gestelde uitlating ter zitting, niet aan handhaving in de weg staan.
6.18.
Ten aanzien van het beroep van [eiser 2] op het vertrouwensbeginsel, overweegt de rechtbank allereerst dat niet is gebleken dat op enig moment aan [eiser 2] toezeggingen zijn gedaan. De mededelingen die zijn gedaan bij de koop van de woningen, zijn gedaan aan [eiser 1]. Daarnaast is [eiser 2] niet bij de zitting bij de AbRvS op 4 november 2011 aanwezig geweest, zodat ook de gestelde mededeling ter zitting geen beroep van [eiser 2] op het vertrouwensbeginsel rechtvaardigt. De stelling van [eiser 2] dat, als aan [eiser 1] een toezegging is gedaan ook zij, als gebruiker, daar een beroep op kan doen, vindt geen steun in het recht. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan alleen slagen als de toezegging jegens een betrokkene is gedaan (zie onder meer de eerder genoemde uitspraak van de AbRvS van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1862). Nu de gestelde toezeggingen niet jegens [eiser 2] zijn gedaan, komt haar geen beroep toe op het vertrouwensbeginsel.
6.19.
Ten aanzien van het beroep van [eiser 1] op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank voorts als volgt.
Dat tijdens de zitting op 4 november 2011 bij de AbRvS door de gemeenteraad is medegedeeld de bestaande situatie ter plaatse niet te zullen handhaven, is door de AbRvS vastgelegd in de uitspraak van de 30 november 2011. Nu deze uitspraak onherroepelijk is, twijfelt de rechtbank niet aan de juistheid hiervan. Deze mededeling is echter door de gemeenteraad gedaan en niet door verweerder, zodat deze mededeling verweerder niet rechtstreeks kan binden. Zoals reeds in rechtsoverweging 3.15 overwogen staat thans wel vast dat bij de aankoop van de woningen door verweerder aan [eiser 1] mededelingen zijn gedaan op basis waarvan een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het gebruik van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten was toegestaan. De rechtbank is echter van oordeel dat het vertrouwensbeginsel in dit geval niet zo ver strekt dat de gerechtvaardigde verwachtingen van [eiser 1] moeten worden gehonoreerd. De rechtbank verwijst naar hetgeen hierover in rechtsoverweging 3.15 is overwogen. Niet kan worden gezegd dat verweerder, gelet op het jarenlange strijdige gebruik van de woningen, niet op zeker moment het belang van de omwonenden mocht laten prevaleren boven het belang van eiser bij voortzetting van het gebruik. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder in dit geval in redelijkheid overgaan tot het opleggen van de lasten onder dwangsom. Het beroep van [eiser 1] op het vertrouwensbeginsel faalt.
7.1.
Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [eiser 1] tegen de besluiten II en III ongegrond.
7.2.
De beroepen van [eiser 2] tegen besluiten IV en V zijn ook ongegrond.
7.3.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat in deze zaken geen aanleiding.
Ten aanzien van besluit VI
8.1.
Besluit VI gaat over de verlenging van de begunstigingstermijn van de lasten onder dwangsom tot vier weken na de datum waarop de rechtbank uitspraak doet over de beroepen tegen de dwangsombesluiten.
8.2.
De rechtbank stelt dienaangaande voorop dat uit de bewoordingen van dit besluit zou kunnen worden afgeleid dat het besluit enkel ziet op de lasten onder dwangsom die aan [eiser 1] zijn opgelegd. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd aangegeven dat hij met het bestreden besluit tevens de begunstigingstermijn heeft verlengd van de lasten onder dwangsom die aan [eiser 2] zijn opgelegd. De gemachtigde van [eiser 1] en [eiser 2] heeft ter zitting aangegeven zowel te hebben verzocht om verlening van de begunstigingstermijn van de lasten onder dwangsom ten aanzien van [eiser 1], als van de lasten onder dwangsom ten aanzien van [eiser 2] en het bestreden besluit dan ook zo te hebben opgevat dat dit zag op zowel de lasten ten aanzien van [eiser 1], als de lasten ten aanzien van [eiser 2]. [eiser 3] heeft ter zitting aangegeven het bestreden besluit ook zo te hebben begrepen. [eiser 4] heeft ter zitting aangegeven hier niet op te hebben gelet en dat het hem niet uitmaakt.
Gelet hierop begrijpt de rechtbank het bestreden besluit zo dat verweerder hiermee zowel de begunstigingstermijn van de lasten onder dwangsom die zijn opgelegd aan [eiser 1], als die zijn opgelegd aan [eiser 2], heeft verlengd. De rechtbank neemt hierbij tevens in aanmerking dat in de toelichting bij het bestreden besluit zowel [eiser 1] (als eigenaar), als [eiser 2] (als hoofdhuurder) worden genoemd en het feit dat de lasten onder dwangsom nauw met elkaar samenhangen.
9.	De beroepen van [eiser 1] en [eiser 2] tegen besluiten II, III, IV en V hebben, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege mede betrekking op besluit VI.
10.1.
[eiser 1] en [eiser 2] hebben aan hun verzoek tot verlenging van de begunstigingstermijn ten grondslag gelegd dat hun belangen onevenredig worden geschaad, indien het gebruik van de twee panden zou moeten worden gestaakt voordat de rechtbank een oordeel heeft kunnen vellen over de rechtmatigheid van de dwangsombesluiten.
Volgens [eiser 1] en [eiser 2] is de verlenging van de begunstigingstermijn tot vier weken na de datum waarop de rechtbank uitspraak doet echter onaanvaardbaar kort. [eiser 1] heeft destijds voor een periode van 10 jaar een huurcontract afgesloten met [eiser 2] en kan op korte termijn geen vervangende ruimte vinden. Er dient een termijn van ten minste een tot twee jaar te worden gegeven voor het vinden van vervangende huisvestiging.
10.2.
[eiser 3] voert aan dat de begunstigingstermijn van de lasten onder dwangsom te lang is. De bewoners van de [adres 2] veroorzaken volgens hem overlast. Er is sprake van stankoverlast en geluidsoverlast. Daarnaast hebben de bewoners schade veroorzaakt aan de coniferenhaag van [eiser 3]. Er is tevens sprake van intimidatie. Volgens [eiser 3] is de leefbaarheid gedaald en is zijn woning onverkoopbaar door de overlast. [eiser 3] stelt hierdoor financiële schade te leiden.
10.3.
[eiser 4] voert ook aan dat de begunstigingstermijn van de lasten onder dwangsom te lang is. Volgens [eiser 4] zijn de belangen niet zorgvuldig afgewogen. Het belang van de omwonenden bij een goed woon- en leefklimaat wordt geheel vergeten. Volgens [eiser 4] moet er gekeken worden naar de gehele periode waarin de omwonenden klachten hebben ingediend en meldingen gedaan. [eiser 4] voert aan dat het verlengen van de begunstigingstermijn onzekerheid betekent. Hij eist een schadevergoeding.
10.4.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de overgangstermijn, rekening houdend met alle belangen – van [eiser 1], [eiser 2], bewoners en omwonenden – en omstandigheden, zich in alle redelijkheid kan vertalen in een begunstigingstermijn eindigende op vier weken na de datum waarop de rechtbank uitspraak doet over de beroepen tegen de dwangsombesluiten. Verweerder betoogt dat de overlast van de omwonenden ten tijde van het bestreden besluit niet zodanig ernstig was dat er met de verlenging sprake zou zijn van een onevenredige benadeling van de belangen van de omwonenden. Daarnaast betoogt verweerder dat er geen duidelijkheid bestaat over de uitkomsten van twee procedures die zijn gevoerd bij de AbRvS over het bestemmingsplan ‘Bebouwde kom, aanvulling 1’ en het bestemmingsplan ‘Veghel-Zuid’, die duidelijk moeten maken of er een rechtsgeldige basis aanwezig blijft voor de dwangsombesluiten. Verweerder ziet ook geen reden om de begunstigingstermijn te verlengen tot een of twee jaar. Volgens verweerder zijn er geen huisvestingsproblemen.
10.5.
In artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb, is bepaald dat bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Volgens vaste jurisprudentie van de AbRvS strekt de begunstigingstermijn ertoe de overtreding te beëindigen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen (zie onder meer de uitspraak van de AbRvS van 1 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5696).
10.6.
Uit besluit VI volgt dat verweerder de belangen van [eiser 1], [eiser 2], de bewoners van de panden aan de [adres 2] en [adres 1] en de omwonenden van de panden bij zijn beslissing heeft betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarbij voldoende gemotiveerd dat de verlenging van de begunstigingstermijn in dit geval redelijk en noodzakelijk was. Hoewel [eiser 3] en [eiser 4] er belang bij hebben dat de begunstigingstermijn zo kort mogelijk wordt gehouden en de strijdig situatie zo spoedig mogelijk wordt beëindigd, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat dit belang, gelet op de lopende beroepsprocedures bij de rechtbank, alsmede de hoger beroepsprocedures bij de AbRvS, in dit geval niet doorslaggevend is. Nu ten tijde van het bestreden besluit de verwachting was dat de rechtbank op korte termijn uitsluitsel zou geven over de vraag of de dwangsombesluiten rechtsgeldig zijn en er geen concrete aanwijzingen zijn dat verlenging van de begunstigingstermijn tot na de uitspraak van de rechtbank onaanvaardbare gevolgen heeft voor [eiser 3] en [eiser 4], bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de begunstigingstermijn niet heeft mogen verlengen tot na de uitspraak van de rechtbank. Het door [eiser 3] en [eiser 4] aangevoerde maakt dit niet anders.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder tevens voldoende gemotiveerd dat de geboden begunstigingstermijn van vier weken na de uitspraak toereikend is om aan de last(en) te kunnen voldoen. Naar het oordeel van de rechtbank hebben [eiser 1] en [eiser 2] niet aannemelijk gemaakt dat het beëindigen en beëindigd houden van de huur van de huisvesting door arbeidsmigranten binnen de gestelde termijn niet mogelijk is. Niet is gebleken dat de arbeidsmigranten niet binnen de gestelde termijn elders kunnen worden gehuisvest. De stelling van [eiser 1] en [eiser 2] dat sprake is van een woningtekort in Veghel, is door verweerder ter zitting betwist en door [eiser 1] en [eiser 2]niet nader onderbouwd.
11.1.
Gelet op het voorafgaande zijn de beroepen van [eiser 1] en [eiser 2] tegen besluit VI ongegrond.
11.2.
De beroepen van [eiser 3] en [eiser 4] tegen besluit VI zijn eveneens ongegrond. Omdat de beroepen van [eiser 3] en [eiser 4] ongegrond zijn, wijst de rechtbank hun verzoeken om schadevergoeding af.
11.3.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat in deze zaken geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van [eiser 1] tegen besluit I gegrond;
- vernietigt besluit I;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van besluit I in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 1] tot een bedrag van € 974,00;
- bepaalt dat verweerder [eiser 1] het door hem betaalde griffierecht van € 156,00 dient
te vergoeden;
- verklaart de beroepen van [eiser 1] tegen besluiten II en III ongegrond;
- verklaart de beroepen van [eiser 2] tegen besluiten IV en V ongegrond;
- verklaart het beroep van [eiser 3] tegen besluit VI ongegrond;
- verklaart het beroep van [eiser 4] tegen besluit VI ongegrond;
- wijst het verzoek van [eiser 3] om schadevergoeding af;
- wijst het verzoek van [eiser 4] om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, rechter, in aanwezigheid van
mr. B. van der Bruggen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
25 november 2014.
griffier											rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.