ECLI:NL:RVS:2016:2822
Raad van State — Uitspraak 


201502393/1/A2.
Datum uitspraak: 26 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 maart 2015 in zaak nr. 14/7234 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 11 oktober 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten kinderopvangtoeslag van [appellant] over de jaren 2008, 2009, 2010 en 2011 herzien en die voorschotten, met uitzondering van de periode november 2010 en december 2010, vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 29 september 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij de dienst, zijn verschenen.
Overwegingen
Omvang van het geschil
1. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in het verweerschrift in hoger beroep meegedeeld dat hij zich niet langer op het standpunt stelt dat [appellant] over 2010 en 2011 geen recht op kinderopvangtoeslag heeft. Volgens de dienst heeft [appellant] met de overgelegde stukken aangetoond dat hij de op de jaaropgaven 2010 en 2011 vermelde totale kosten van kinderopvang volledig heeft voldaan. De Belastingdienst/Toeslagen heeft toegezegd dat de kinderopvangtoeslag over die jaren mede op basis van de desbetreffende jaaropgaven opnieuw zal worden vastgesteld. Gelet hierop slaagt het betoog van [appellant] dat is gericht tegen het in het besluit van 29 september 2014 door de dienst ingenomen standpunt dat [appellant] niet heeft aangetoond dat hij de kosten voor kinderopvang over 2010 en 2011 volledig heeft betaald.
2. Het voorgaande betekent dat in hoger beroep uitsluitend nog in geschil is of [appellant] over de berekeningsjaren 2008 en 2009 recht op kinderopvangtoeslag heeft.
Aanleiding hoger beroep
3. [appellant] heeft voorschotten kinderopvangtoeslag over de jaren 2008 en 2009 ontvangen voor de kosten voor kinderopvang via [gastouderbureau].
Bij afzonderlijke besluiten van 11 oktober 2012, gehandhaafd bij besluit van 29 september 2014, heeft de Belastingdienst/Toeslagen deze voorschotten herzien en vastgesteld op nihil.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich daarbij terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet heeft aangetoond dat hij het volledige bedrag aan kosten voor kinderopvang heeft betaald en dat [appellant] om die reden geen aanspraak op kinderopvangtoeslag heeft.
Het hoger beroep
-Bevoegdheid van de Afdeling
4. [appellant] betoogt dat de Afdeling niet kan worden aangemerkt als onafhankelijk en onpartijdig gerecht, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Volgens [appellant] volgt uit de uitspraken van de Afdeling in zaken over kinderopvangtoeslag dat de Afdeling vooringenomen is en dat burgers geen gelijkwaardige positie ten opzichte van de Belastingdienst/Toeslagen innemen.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:574), bestaat geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellant] zich niet kan vinden in de jurisprudentie van de Afdeling in vergelijkbare zaken is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken.
Het betoog faalt.
-Bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om voorschotten te herzien
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen ook na het verstrijken van de termijn als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) de voorschotten mag herzien. Hij stelt dat staatsraad mr. L.A.D. Keus (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) in de conclusie van 27 januari 2016 over de termijn waarbinnen de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd is om voorschotten op de kinderopvangtoeslag te herzien of de toeslag definitief vast te stellen, in paragraaf 8 tot de slotsom is gekomen dat de termijnen in artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. Volgens [appellant] betekent dit dat de bevoegdheid van de dienst om zijn voorschotten over 2008 en 2009 ten nadele van hem te herzien al ten tijde van de besluitvorming was vervallen.
5.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Awir verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vierde (thans vijfde) lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen dertien weken nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dit eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Voor de toepassing van de eerste volzin wordt een aangifte inkomstenbelasting die is ingediend vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar geacht te zijn ingediend op 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
Ingevolge het tweede lid kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien voor geen van de in het eerste lid bedoelde personen over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting of een beschikking terzake van niet in Nederland belastbaar inkomen wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe vóór 1 december van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 1 juni 2016; ECLI:NL:RVS:2016:1484), volgt uit de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vijfde lid, van de Awir, te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 van de Awir, definitief vast te stellen. Dit betekent echter niet dat die bevoegdheid niet in tijd is begrensd. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Anders dan [appellant] stelt, is in paragraaf 8 van voormelde conclusie van de staatsraad advocaat-generaal niet geconcludeerd dat de termijnen van artikel 19 van de Awir fatale vervaltermijnen zijn. De staatsraad advocaat-generaal heeft daarin een aantal oplossingsrichtingen uiteengezet en op basis daarvan is de Afdeling in onder meer voormelde uitspraak van 1 juni 2016 gemotiveerd tot het hiervoor weergegeven oordeel gekomen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel over voormelde beslistermijnen.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft de aan [appellant] toegekende voorschotten kinderopvangtoeslag over de toeslagjaren 2008 en 2009 op 11 oktober 2012 herzien. Hoewel op dat moment de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde termijnen waren verstreken, was de dienst tot deze herziening bevoegd, omdat deze wel binnen vijf jaar na de laatste dag van voormelde toeslagjaren heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat op de Belastingdienst/Toeslagen de verplichting rust om een aanvraag vooraf te toetsen. Volgens hem blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 16 van de Awir dat op de dienst een onderzoeksplicht vooraf rust. Alleen indien uit gegevens die uitsluitend na afloop van een toeslagjaar kunnen worden vastgesteld, zoals de hoogte van het verzamelinkomen, blijkt dat de hoogte van de verstrekte toeslag onjuist was, is de dienst bevoegd de aanspraak op tegemoetkoming te herzien, aldus [appellant].
6.1. Uit artikel 16, vierde (thans vijfde) lid, van de Awir volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen de hoogte van het voorschot mag herzien, zolang hij de tegemoetkoming nog niet heeft toegekend. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, pag. 49) volgt dat van deze mogelijkheid gebruik kan worden gemaakt in situaties waarin na de verlening van het voorschot blijkt, bijvoorbeeld uit door de belanghebbende verstrekte gegevens, dat dit tot een hoger of lager bedrag is toegekend dan het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld. Dat dit alleen beperkt zou zijn tot gegevens die pas na afloop van het toeslagjaar bekend zouden zijn, kan hieruit, anders dan [appellant] stelt, niet worden afgeleid.
Het betoog faalt.
-Vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel
7. Anders dan [appellant] stelt, heeft hij aan de ontvangen voorschotten niet het vertrouwen mogen ontlenen dat de bij de aanvraag overgelegde gegevens aan de gestelde eisen voldeden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9242), vloeit uit artikel 16, eerste lid, gelezen in samenhang met het vierde (thans vijfde) lid, van de Awir, voort dat aan het verlenen van een voorschot niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat.
8. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld, faalt evenzeer. Dat de dienst hem niet in de toelichtingsbrochure en ook niet op andere wijze heeft geïnformeerd aan welke voorwaarden hij moest voldoen om aanspraak op kinderopvangtoeslag te maken leidt niet tot dat oordeel, reeds omdat deze voorwaarden uit de Wet kinderopvang (hierna: de Wko) volgen.
-Kosten kinderopvang
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen hem niet heeft geïnformeerd over de wijze waarop de betalingen dienden te geschieden en op welke wijze de dienst de kosten aangetoond wilde hebben. [appellant] voert aan dat de dienst steeds strengere eisen aan de betalingen heeft gesteld, maar het kan en mag niet zo zijn dat hem die strengere eisen met terugwerkende kracht worden tegengeworpen. Volgens [appellant] dienen zijn bewijsproblemen voor rekening van de dienst te komen, omdat de dienst hem niet op juiste wijze heeft geïnformeerd over zijn verplichtingen.
[appellant] betoogt subsidiair dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet heeft aangetoond dat hij het bedrag aan kosten voor de kinderopvang in 2008 en 2009 volledig heeft betaald. Hij voert aan dat hij heeft aangetoond dat de ontvangen kinderopvangtoeslag daadwerkelijk aan de gastouder is betaald. Voorts verwijst hij naar een verklaring van de gastouder van 28 februari 2014 waaruit volgt dat hij, buiten de toeslag om, gemiddeld € 400,00 per maand contant dan wel in natura aan de gastouder heeft betaald. Dat hij daarvan geen bonnen dan wel facturen heeft, dient voor rekening van de dienst te blijven omdat die hem niet heeft geïnformeerd dat hij die betalingen met stukken diende aan te tonen, aldus [appellant].
9.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wko is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1o. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar;
2o. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3o. de soort kinderopvang.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Awir verstrekt een belanghebbende de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
9.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2829), volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in verbinding met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wko, dat degene die aanspraak op kinderopvangtoeslag maakt, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gehad en wat de hoogte van die kosten is. Hieruit volgt dat het aan [appellant], als degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag, is om documenten over te leggen waaruit kan worden afgeleid dat hij aanspraak op kinderopvangtoeslag heeft en wat de hoogte van die aanspraak is. Voor het bewijs dat [appellant] daadwerkelijk de kosten voor kinderopvang volledig heeft voldaan, geldt dat niet van belang is op welke wijze de kosten zijn betaald, maar dat aan de hand van objectieve gegevens, zoals bankafschriften, aangetoond wordt dat er is betaald. Dat [appellant] die stukken, naar hij stelt, niet over kan leggen, dient voor zijn rekening te blijven.
Nu artikel 18, eerste lid, van de Awir en artikel 7 van de Wko al ten tijde van de hier in geding zijnde toeslagjaren golden, kan voorts de stelling van [appellant] dat hem met terugwerkende kracht strengere eisen aan het bewijs van betalingen worden tegengeworpen, niet worden gevolgd.
9.3. [appellant] heeft gesteld dat hij de gastouder gemiddeld € 400,00 per maand contant dan wel in natura heeft betaald en verwijst naar de verklaring van de gastouder waarin dat is bevestigd.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2635), dienen contante betalingen gestaafd te worden met kwitanties en daarmee corresponderende bewijzen van geldopnames. Ook heeft de Afdeling eerder overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraken van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1842, en 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1706) dat een verklaring van de gastouder dat hij voor kinderopvang is betaald, dient te worden gestaafd met aanvullende bewijsstukken, zoals bankafschriften waaruit de overschrijving blijkt of, bij contante betaling, bewijzen van geldopnames in combinatie met kwitanties. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat [appellant] zijn stelling dat hij de gastouder contant heeft betaald, niet heeft gestaafd met dergelijke bewijsstukken. De schriftelijke verklaring van de gastouder dat hij contant is betaald door [appellant] is zonder voormelde aanvullende bewijsstukken geen overtuigend bewijs van de gestelde contante betalingen aan de gastouder. Tot slot wordt de stelling van [appellant] dat hij de kosten voor de kinderopvang in natura aan de gastouder heeft betaald niet gevolgd, reeds omdat [appellant] dit evenmin heeft aangetoond.
9.4. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] niet heeft aangetoond dat hij het bedrag aan kosten voor de kinderopvang over 2008 en 2009 volledig heeft betaald.
Het betoog faalt.
10. Voor zover [appellant] betoogt dat uit een brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 18 februari 2014 volgt dat geen verplichting bestaat dat de eigen bijdrage in geldelijke betalingen moet zijn voldaan, berust dit op een onjuiste lezing van die brief, omdat de minister daarin uiteen heeft gezet dat ouders juridisch verantwoordelijk zijn voor de betaling van alle kosten van kinderopvang.
-Terugvordering
11. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 26 van de Awir geen ruimte laat voor de Belastingdienst/Toeslagen om van terugvordering af te zien en dat een belangenafweging bij de terugvordering niet aan de orde is. [appellant] voert aan dat de dienst wel degelijk die ruimte heeft en artikel 12 van de Awir daaraan niet in de weg staat. Uit de artikelen 4:48 en 4:49 en 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt dat de dienst de belangen kan afwegen bij terugvordering van voorschotten. Voorts wijst hij op artikel 4.26.2 van de Instructie Invordering en Belastingdeurwaarders waaruit dat eveneens volgt.
11.1. Ingevolge artikel 26 van de Awir is de belanghebbende, indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
11.2. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraken van 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5166, en 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:714) is in artikel 26 van de Awir dwingendrechtelijk bepaald dat indien een herziening of een verrekening leidt tot een terug te vorderen bedrag, de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel is verschuldigd. In de Awir is geen bepaling opgenomen op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen van terugvordering kan afzien dan wel de terugvordering kan matigen. Dit betekent dat een belangenafweging bij de terugvordering als zodanig niet aan de orde is. De door [appellant] aangehaalde artikelen 4:48, 4:49 en 4:57 van de Awb leiden niet tot een ander oordeel, reeds omdat in artikel 12, eerste lid, van de Awir dwingendrechtelijk is bepaald dat die bepalingen niet van toepassing zijn op het in hoofdstuk 2 van die wet bepaalde. Het door [appellant] aangehaalde artikel 4.26.2 van de Instructie Invordering en Belastingdeurwaarders leidt evenmin tot een ander oordeel. De tekst daarvan kan niet afdoen aan de dwingende tekst van artikel 26 van de Awir. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen is gehouden de te veel aan [appellant] toegekende voorschotten terug te vorderen. Indien [appellant] door de terugvordering in financiële problemen raakt, kan hij de Belastingdienst/Toeslagen verzoeken om een betalingsregeling.
Het betoog faalt.
-Bespreking gronden door de rechtbank
12. Tot slot kan het betoog van [appellant] dat de rechtbank onvoldoende is ingegaan op de door hem aangehaalde jurisprudentie en wetsgeschiedenis, evenmin tot het door hem beoogde doel leiden. Dat de rechtbank zijn gronden heeft samengevat, als gevolg waarvan bepaalde argumenten van [appellant] in de aangevallen uitspraak niet zijn weergegeven, betekent niet dat de rechtbank daarvan geen kennis heeft genomen of deze niet heeft betrokken bij haar oordeel.
Conclusie
13. Gelet op hetgeen onder 1. is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 29 september 2014 met betrekking tot de toeslagjaren 2010 en 2011 ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 september 2014 alsnog gegrond verklaren, dat besluit vernietigen, voor zover dat betrekking heeft op toeslagjaren 2010 en 2011, en de besluiten van 11 oktober 2012 met betrekking tot die jaren herroepen. De aangevallen uitspraak dient, voor zover die betrekking heeft op de toeslagjaren 2008 en 2009, te worden bevestigd.
14. De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 maart 2015 in zaak nr. 14/7234, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 29 september 2014 met betrekking tot de toeslagjaren 2010 en 2011 ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 29 september 2014, voor zover dat betrekking heeft op toeslagjaren 2010 en 2011
V. herroept de besluiten van 11 oktober 2012, kenmerken […] en […];
VI. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
VII. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 293,00 (zegge: tweehonderddrieënnegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
w.g. Verheij w.g. Jansen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2016
609.