ECLI:NL:RVS:2016:2558
Raad van State — Uitspraak 


201506698/1/R2.
Datum uitspraak: 28 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging De Zuid Limburgse Golf- en Countryclub ‘Wittem’, gevestigd te Gulpen-Wittem (hierna: de golfclub),
2. de stichting Stichting Dassenwerkgroep Limburg, gevestigd te Margraten, gemeente Eijsden-Margraten, en anderen (hierna: de dassenwerkgroep en anderen),
3. [appellante sub 3], wonend te [woonplaats], handelend onder de naam [bedrijf],
4. [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], beiden wonend te [woonplaats] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 4]),
5. [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],
6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],
7. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats],
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2015, kenmerk PDN/2015-157, heeft de staatssecretaris het gebied "Geuldal" op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206; hierna: Habitatrichtlijn).
Tegen dit besluit hebben de golfclub, de dassenwerkgroep en anderen, [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6] en [appellant sub 7] beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De dassenwerkgroep en anderen, [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2016, waar de dassenwerkgroep en anderen, vertegenwoordigd door drs. J.W.M. Baars en A.A.L. Velraeds, [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], allen vertegenwoordigd door [appellante sub 4B], bijgestaan door mr. M. van Hoorne, [appellant sub 7], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman en ir. D. Bal, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
1.1. Ingevolge artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn wijst de betrokken lidstaat wanneer een gebied volgens de procedure van artikel 21 van die richtlijn tot een gebied van communautair belang is verklaard, het gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als Habitatrichtlijngebied en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande bedreiging van achteruitgang en vernietiging.
1.2. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het vierde lid gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Gebiedsbeschrijving
2. Het gebied "Geuldal" bestaat uit grote delen van het beekdal van de Geul, de Gulp en een aantal zijbeken met enige aangrenzende hellingen en plateaus. Het gebied wordt gekenmerkt door grote hoogteverschillen en is mede daardoor bijzonder gradiëntrijk. In het dal bevinden zich betrekkelijk voedselrijke en natte tot vochtige gronden met een afwisseling van diverse hooilanden en bosgemeenschappen. De hoger gelegen, droge hellingen bestaan uit een voedsel- en kalkarme bovenste helft en een wat voedselrijkere onderste helft.
Het gebied is onder andere aangewezen voor de habitattypen ‘vochtige alluviale bossen, beekbegeleidende bossen’ (H91E0C), ‘beuken-eikenbossen met hulst’ (H9120), ‘eiken-haagbeukbossen, heuvelland’ (H9160B) en ‘veldbies-beukenbossen’ (H9110).
De beroepen van de golfclub en de dassenwerkgroep en anderen
3. De golfclub en de dassenwerkgroep en anderen kunnen zich niet verenigen met de begrenzing van het aangewezen gebied rond het golfterrein van de golfclub aan de Aubelsweg 1 te Wittem.
De golfclub betoogt dat de stalling, het terras en de toegangsweg bij het clubhuis ten onrechte deel uitmaken van het Habitatrichtlijngebied. Zij stelt dat ter plaatse van deze gronden immers geen natuurwaarden voorkomen.
De golfclub betoogt voorts dat de grens van het gebied te dichtbij de golfbanen is neergelegd. Zij betoogt dat de staatssecretaris de begrenzing van het gebied ten onrechte niet heeft gebaseerd op de ruimere eigendoms- en erfpachtgrenzen. In dit verband heeft de golfclub gesteld dat geen aansluiting had mogen worden gezocht bij een terreinmeting van Brouwers Geodesie (hierna: de terreinmeting), te meer nu deze slechts is uitgevoerd in het kader van een renovatieplan en niet in het kader van een onderzoek naar de ecologische waarden.
De dassenwerkgroep en anderen betogen dat de grens van het gebied op een aantal locaties te veraf van de golfbanen is neergelegd. Zij richten zich tegen de wijzigingen van de begrenzing die ten opzichte van het ontwerpbesluit hebben plaatsgevonden. De dassenwerkgroep en anderen voeren hiertoe aan dat de gronden - in totaal ongeveer 2,5 hectare - die ten opzichte van het ontwerpbesluit buiten de begrenzing zijn gelaten wel degelijk ecologische waarden hebben.
3.1. In de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is vermeld dat het bos waarin het golfterrein is gelegen, bestaat uit de habitattypen ‘beuken-eikenbossen met hulst’ (H9120), ‘eiken-haagbeukbossen, heuvelland’ (H9160B) en mogelijk ‘veldbies-beukenbossen’ (H9110). Bij de begrenzing van het Habitatrichtlijngebied, rondom het golfterrein, is alleen rekening gehouden met ecologische criteria. Derhalve is als grens de bosrand, zoals aangegeven in de terreinmeting, aangehouden. De grens is niet gebaseerd op de eigendoms- en erfpachtgrenzen, omdat die dwars door het bos en de aanwezige habitattypen lopen. De erfpachtgrens ligt tot 100 meter van de bosrand in het bos.
In de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is voorts vermeld dat de begrenzing van het aangewezen gebied rond het golfterrein is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit en de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang, in die zin dat in totaal ongeveer 2,5 hectare aan gronden buiten het gebied zijn gelaten, omdat daar geen natuurwaarden voorkomen. Vanwege de verschillen van inzicht over de exacte begrenzing, is nauwkeurig bezien waar ten tijde van de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang in december 2004 rond de golfbanen natuurwaarden voorkwamen. Hierbij is de terreinmeting uit 2001, aangevuld in juni 2004, als uitgangspunt genomen, omdat daarin een onderscheid is gemaakt tussen bomen met gemaaid gras als ondergroei en bos met natuurlijke ondergroei. Tijdens een veldbezoek in 2013 is vastgesteld dat de terreinmeting geschikt is om dit onderscheid te maken.
Ten opzichte van het ontwerpbesluit en de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang, zijn ten eerste een aantal locaties langs de golfbanen met een gezamenlijke oppervlakte van 0,95 hectare buiten de begrenzing van het gebied gelaten. Ter plaatse van deze (tot 20 meter brede) zones waren voor december 2004 reeds bomen met als ondergroei gemaaid gras aanwezig en geen bomen met een natuurlijke ondergroei. De zones worden daarom beschouwd als onderdeel van de golfbaan, niet als natuurlijk bos met kwalificerende habitattypen. Verder is een gedeelte van het golfterrein met een oppervlakte van circa 1 hectare, grenzend aan het Kruisbosch, buiten de begrenzing van het gebied gelaten. Deze gronden zijn eerder ten onrechte als bos aangeduid, nu is gebleken dat daar reeds voor december 2004 geen natuurwaarden voorkwamen. Ten slotte is nog een viertal andere plekken langs de golfbanen, waarvan de oppervlakte tezamen circa 0,4 hectare bedraagt, buiten de begrenzing gelaten. Blijkens de terreinmeting waren in juni 2004 ook op deze plaatsen geen bomen met natuurlijke ondergroei aanwezig, zo is ter zitting toegelicht. De staatssecretaris heeft in dit verband tevens van belang geacht dat voor het habitattype "Beuken-eikenbossen met hulst" (H9120) geen uitbreidingsdoelstelling voor wat de oppervlakte betreft is opgenomen. Er bestaat daarom geen noodzaak om, in het kader van het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor dit habitattype, de thans buiten de begrenzing gelaten delen van het gebied te handhaven.
3.2. Voor zover de golfclub heeft aangevoerd dat de stalling, het terras en de toegangsweg bij het clubhuis ten onrechte deel uitmaken van het Habitatrichtlijngebied, overweegt de Afdeling dat de stalling en het terras blijkens de kaart bij het aanwijzingsbesluit en overgelegde luchtfoto’s niet binnen de begrenzing van het gebied zijn opgenomen. Voorts is de verharde toegangsweg op grond van de exclaveringsformule zoals neergelegd in de Nota van toelichting bij dat besluit uitgezonderd van het aangewezen gebied.
Het betoog mist feitelijke grondslag.
3.3. Ten aanzien van het betoog van de golfclub dat wat betreft de begrenzing van het gebied rondom de golfbanen ten onrechte niet is aangesloten bij de eigendoms- en erfpachtgrenzen, overweegt de Afdeling dat volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Europese Unie) bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard kunnen worden betrokken bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, ECLI:EU:C:2000:600, punten 16 en 25).
Uit het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de bedoelde eigendoms- en erfpachtgrenzen dwars door het bos met aanwezige habitattypen lopen en in sommige gevallen op aanzienlijke afstand van de bosrand liggen. De Afdeling overweegt dat de staatssecretaris de begrenzing van het gebied ter plaatse van deze gronden derhalve terecht niet heeft gebaseerd op de eigendoms- en erfpachtgrenzen, maar ecologische criteria heeft gehanteerd.
Het betoog faalt.
3.4. Ten aanzien van het betoog van de dassenwerkgroep en anderen dat de begrenzing van het gebied rondom de golfbanen ten onrechte is aangepast, overweegt de Afdeling dat, nu de definitieve begrenzing is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit en de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang, het in beginsel aan de staatssecretaris is om dergelijke wijzigingen van de begrenzing op basis van een ecologisch criterium te motiveren.
De Afdeling stelt vast, op basis van hetgeen is vermeld in het bestreden besluit, en het verhandelde ter zitting, dat de staatssecretaris heeft onderbouwd waarom de buiten de begrenzing gelaten gronden met een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 2,5 hectare ten tijde van de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang in december 2004 geen ecologische waarde hadden. Dit is het geval omdat op de locaties die grenzen aan de golfbanen in december 2004 geen habitattypen voorkwamen, nu de daar aanwezige bomen zonder natuurlijke ondergroei niet kwalificeren als habitattype ‘beuken-eikenbossen met hulst’ (H9120), en op de overige locaties toen evenmin kwalificerende natuurwaarden voorkwamen. De dassenwerkgroep en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de volgens haar ten onrechte niet aangewezen gronden, toentertijd natuurwaarden bevatten die wel als zodanig waren aan te merken. Voorts heeft de staatssecretaris in dit verband in redelijkheid in aanmerking kunnen nemen dat in het aanwijzingsbesluit voor dit habitattype geen uitbreidingsdoelstelling voor de oppervlakte is opgenomen.
De Afdeling ziet derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris niet in redelijkheid de volgens de dassenwerkgroep en anderen ten onrechte niet aangewezen gronden buiten de begrenzing van het aangewezen gebied heeft kunnen laten.
Het betoog faalt.
3.5. De beroepen zijn ongegrond.
De beroepen van [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6]
4. [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] betogen dat de instandhoudingsdoelstelling voor het habitattype ‘vochtige alluviale bossen, beekbegeleidende bossen’ (H91E0C) ten onrechte is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit. Zij stellen dat voor dit habitattype wat de oppervlakte betreft ten onrechte een behouddoelstelling in het aanwijzingsbesluit is opgenomen. Zij achten dit onaanvaardbaar nu dit habitattype landelijk nog niet in een gunstige staat van instandhouding verkeert. Zij voeren voorts aan dat het gebied, in het bijzonder het zuidelijke Gulpdal, mogelijkheden biedt voor uitbreiding van de oppervlakte van dit habitattype. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben zij gewezen op verscheidene stukken, waaronder de knelpunten- en kansenanalyse voor het gebied "Geuldal". Zij stellen dat in totaal ongeveer 1,2 hectare aan gronden potentie heeft voor uitbreiding van de oppervlakte van het habitattype.
4.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat geen aanleiding bestaat om voor het desbetreffende habitattype wat de oppervlakte betreft een uitbreidingsdoelstelling op te nemen.
4.2. In de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is vermeld dat ten opzichte van het ontwerpbesluit de doelstelling voor het habitattype ‘vochtige alluviale bossen, beekbegeleidende bossen’ (H91E0C) aangepast is, in die zin dat naar behoud en niet meer naar uitbreiding van de oppervlakte wordt gestreefd. Wel geldt nog steeds voor de kwaliteit van dit habitattype een verbeterdoelstelling.
In de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is uiteengezet dat de reden voor deze aanpassing is dat in het gebied weinig tot geen mogelijkheden zijn voor uitbreiding van de oppervlakte van het habitattype. Dit volgt uit een onderzoek uit 2011 in opdracht van de Provincie Limburg, waarin is geconcludeerd dat het habitattype verspreid en slechts in kleine oppervlakten voorkomt. Voorts zou het tot ontwikkeling brengen van de gronden met potentie onevenredig veel maatregelen en kosten met zich brengen. Verder zijn in andere gebieden grotere oppervlakten - tientallen hectaren - aan gronden beschikbaar die potentie hebben voor de uitbreiding van het betreffende habitattype.
4.3. Op basis van de systematiek zoals die is beschreven in bijlage 9.2 van het Natura 2000 doelendocument, dient de landelijke staat van instandhouding van het habitattype ‘vochtige alluviale bossen, beekbegeleidende bossen’ (H91E0C) als matig ongunstig te worden gekwalificeerd.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7770) volgt noch uit de Vogelrichtlijn, noch uit de Habitatrichtlijn dat in zijn algemeenheid zonder meer voor ieder gebied dat voor een bepaalde soort of bepaald habitattype is aangewezen een herstelopgave dient te worden geformuleerd, indien die soort of dat habitattype in een landelijk ongunstige staat van instandhouding verkeert. In hoeverre in een aangewezen gebied kan worden volstaan met een behouddoelstelling voor een soort die of habitattype dat landelijk in een ongunstige staat van instandhouding verkeert, is afhankelijk van de specifieke omstandigheden.
In hetgeen [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] naar voren hebben gebracht ziet de Afdeling geen grond om de staatssecretaris niet te volgen in het standpunt dat, gelet op de beperkte ontwikkelmogelijkheden in het gebied in relatie tot de mogelijkheden in andere Natura 2000-gebieden, geen aanleiding bestaat voor het habitattype ‘vochtige alluviale bossen, beekbegeleidende bossen’ (H91E0C) wat de oppervlakte betreft een uitbreidingsdoelstelling op te nemen. Hierbij betrekt de Afdeling dat de staatssecretaris ter zitting heeft toegelicht dat de landelijke herstelopgave voor dit habitattype wat de oppervlakte betreft wordt gedekt door voldoende herstelopgaves in andere gebieden. [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] hebben deze stelling niet gemotiveerd bestreden. De staatssecretaris heeft derhalve in het onderhavige aanwijzingsbesluit wat de oppervlakte betreft kunnen volstaan met een behouddoelstelling.
Het betoog faalt.
4.4. De beroepen zijn ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 7]
5. [appellant sub 7] betoogt dat de begrenzing van het aangewezen gebied ten onrechte is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit. Hij stelt dat de gronden ten noorden van zijn agrarisch bedrijf ten onrechte deel zijn gaan uitmaken van het Habitatrichtlijngebied. [appellant sub 7] voert aan dat bij de aanwijzing en begrenzing onvoldoende rekening is gehouden met zijn bedrijfsbelangen en hij vreest dat de aanwijzing van het gebied negatieve gevolgen met zich brengt voor zijn bedrijfsactiviteiten. [appellant sub 7] voert verder aan dat de staatssecretaris onvoldoende heeft onderbouwd dat ter plaatse van de desbetreffende gronden ten noorden van zijn agrarisch bedrijf habitattypen en -soorten aanwezig zijn.
5.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de desbetreffende gronden deels bestaan uit twee boshabitattypen en voor het overige deel potentie hebben voor de ontwikkeling van het habitattype ‘laaggelegen schraal hooiland’ (H6510A).
5.2. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) kunnen bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, ECLI:EU:C:2000:600, punten 16 en 25). Gelet op dit arrest heeft de staatssecretaris terecht eventuele negatieve gevolgen voor de agrarische activiteiten van [appellant sub 7] niet betrokken bij de selectie en begrenzing van het gebied.
Met betrekking tot de wijziging van de definitieve begrenzing ten opzichte van het ontwerpbesluit en de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang, overweegt de Afdeling dat het in beginsel aan de staatssecretaris is om dergelijke wijzigingen van de begrenzing op basis van een ecologisch criterium te motiveren.
Ten aanzien van de gronden ten noorden van het agrarisch bedrijf van [appellant sub 7] blijkt uit het bestreden besluit en is ter zitting toegelicht, dat een gedeelte daarvan is aangewezen als Habitatrichtlijngebied vanwege de aanwezigheid van de habitattypen ‘vochtige alluviale bossen, beekbegeleidende bossen’ (H91E0C) en ‘eiken-haagbeukbossen, heuvelland’ (H9160B). Het betreft de aanwezige bosjes die in belangrijke mate uit deze habitattypen bestaan. [appellant sub 7] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is.
Het overige gedeelte van deze gronden is aangewezen omdat die potentie hebben voor de ontwikkeling van het habitattype ‘laaggelegen schraal hooiland’ (H6510A). Het betreft het aanwezige grasland. [appellant sub 7] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is.
Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris bedoelde gronden ten noorden van het agrarisch bedrijf van [appellant sub 7] niet als Habitatrichtlijngebied heeft mogen aanwijzen.
Het betoog faalt.
5.3. [appellant sub 7] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 7] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
5.4. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.J.M. Schoonbrood, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Schoonbrood
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2016
694.