ECLI:NL:RVS:2016:1956
Raad van State — Uitspraak 


201502837/1/A2.
Datum uitspraak: 13 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Centrum Arbeidsmarktvraagstukken Informatie en Communicatie Technologie (hierna: CA-ICT), gevestigd te Utrecht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 februari 2015 in zaak nr. 13/6685 in het geding tussen:
CA-ICT
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid; hierna de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2013 heeft de minister de aan CA-ICT verleende subsidie ten behoeve van het project "EGF ICT sector 2009-2010" (hierna: het project) vastgesteld op nihil en het aan haar verstrekte voorschot teruggevorderd tot een bedrag van € 884.333,00.
Bij besluit van 21 november 2013 heeft de minister het door CA-ICT daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 februari 2015 heeft de rechtbank het door CA-ICT daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft CA-ICT hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2016, waar CA-ICT, vertegenwoordigd door mr. R. van den Berg Jeths, advocaat [NAAM], vergezeld van L. Spaninks, directeur van CA-ICT, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. CA-ICT heeft subsidie ontvangen voor de begeleiding van medewerkers van twee bedrijven, Getronics Nederland B.V. en Hewlett-Packard Nederland B.V. (HP), die als gevolg van de economische crisis boventallig waren geworden.
1.1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Het Europees fonds voor aanpassing aan de globalisering
2. De subsidie is verstrekt in het kader van het Europees fonds voor aanpassing aan de globalisering (hierna: het EGF). Het EGF is opgericht om specifieke, eenmalige steun te verlenen met als doel werknemers in regio’s, bedrijfstakken, gebieden, of arbeidsmarktregio’s die, als gevolg van veranderingen in de wereldhandelspatronen, door een ernstige economische ontwrichting zijn getroffen, te helpen bij hun herintegratie. Een financiële bijdrage uit het EGF wordt toegekend door de Europese Commissie, op aanvraag van een lidstaat van de Europese Unie.
Het EGF is opgericht bij Verordening (EG) Nr. 1927/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 (Pb 2006 L 406), zoals gewijzigd bij Verordening (EG) Nr. 546/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 (Pb 2009, L 167) (hierna: Verordening 1927/2006).
Aanvraag en subsidieverlening
3. Op 6 april 2010 heeft CA-ICT ten behoeve van het project een aanvraag om subsidie in het kader van het EGF bij de minister ingediend.
Volgens de aanvraag heeft het project tot doel 613 medewerkers van Getronics te Amsterdam en HP te Amstelveen, na een reorganisatie, te begeleiden naar ander werk door middel van scholing en outplacement. De projectactiviteiten hebben plaatsgevonden in de periode van 1 mei 2009 tot en met 7 april 2012.
CA-ICT en de minister hebben op 6 april 2010 een convenant gesloten waarin afspraken zijn gemaakt over de samenwerking tussen partijen, de wijze van uitvoering van de beheers- en controleactiviteiten voorafgaand aan de eventuele toekenning door de Commissie van een financiële bijdrage uit het EGF en de verantwoording tijdens en na afloop van het project.
Op 8 april 2010 heeft de Nederlandse regering een aanvraag bij de Commissie ingediend voor een financiële bijdrage uit het EGF ten behoeve van de financiering van actieve arbeidsmarktmaatregelen met oog op de re-integratie van werknemers die getroffen zijn door gedwongen ontslag in twee ondernemingen in regio NL32, volgens de door Europese Unie gehanteerde regionale indeling "Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques" (NUTS) 2. De NUTS 2-regio NL32 omvat de provincie Noord-Holland.
Naar aanleiding van deze aanvraag heeft de Commissie bij besluit van 10 maart 2011, C(2011) 1563, een financiële bijdrage toegekend uit het EGF. Volgens punt 3 van de considerans van dit besluit is de bijdrage verleend onder de voorwaarde dat de gedwongen ontslagen voldoen aan de criteria voor steunverlening van artikel 2, onder b van Verordening 1927/2006.
Bij besluit van 6 juni 2011 heeft de minister CA-ICT subsidie verleend ten behoeve van het project, ten bedrage van maximaal € 2.454.850,00. De subsidie is verleend op voorwaarde dat de activiteiten worden uitgevoerd conform het door CA-ICT ingediende projectplan van 6 april 2010. In dit besluit is verder opgenomen dat CA-ICT moet voldoen aan het tussen partijen gesloten convenant. Tevens heeft de minister hierbij een voorschot verleend ten bedrage van € 1.227.425,00.
Subsidievaststelling
4. De Auditdienst Rijk heeft een onderzoek naar het project uitgevoerd. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft die dienst een definitief rapport van feitelijke bevindingen van 20 september 2012 opgesteld. Hierin is geconcludeerd dat subsidiabiliteit van de uitgaven is onderbouwd tot een bedrag van € 1.382.474,00. De Auditdienst Rijk heeft hierbij het voorbehoud gemaakt dat de Commissie instemt met de toerekening van de ontslagen werknemers van Getronics aan de NUTS 2-regio Noord-Holland.
De Commissie heeft naar aanleiding dit rapport van bevindingen bij brief van 4 februari 2013 aan de Nederlandse regering het voornemen kenbaar gemaakt de definitieve EGF-bijdrage voor het project op nihil vast te stellen, omdat zij uit het rapport opmaakt dat de bij het project betrokken voormalige werknemers van Getronics weliswaar allen in dienst waren van Getronics Nederland B.V. te Amsterdam, maar dat de meerderheid van de bij het project betrokken werknemers van Getronics feitelijk werkzaam waren buiten de NUTS 2-regio Noord-Holland. Volgens de Commissie heeft de Nederlandse regering geen duidelijkheid kunnen verschaffen over de feitelijke werkplek van deze werknemers van Getronics voorafgaand aan hun ontslag. Daarom telt de Commissie uitsluitend de ontslagen bij HP - waarvan vaststaat dat ze binnen de NUTS 2-regio Noord-Holland zijn gevallen - mee. Dit betekent dat het totale aantal ontslagen dat in verband met het project door de Commissie in aanmerking wordt genomen 242 bedraagt. Aldus is het vereiste aantal van ten minste 500 ontslagen niet gehaald.
De Commissie heeft bij besluit van 14 maart 2013 de EGF-bijdrage voor het project van Nederland teruggevorderd. De Commissie heeft het standpunt ingenomen dat, nu niet ten minste 500 bij het project betrokken werknemers ten tijde van het ontslag werkzaam waren in de NUTS 2-regio Noord-Holland, niet is voldaan aan de voorwaarde van artikel 2, onder b, van Verordening 1927/2006 voor een bijdrage uit het EGF.
Bij brief van 29 april 2013 heeft de Commissie de Nederlandse regering bericht dat zij vasthoudt aan haar standpunt in deze kwestie.
De minister heeft bij het besluit van 6 juni 2013 de subsidie op nihil vastgesteld en het verstrekte voorschot op de subsidie van CA-ICT teruggevorderd. Dit besluit heeft de minister na bezwaar gehandhaafd bij het besluit van 21 november 2013. De minister heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de subsidieverhouding met CA-ICT afhankelijk is van de definitieve beslissing van de Commissie over de toekenning van een bijdrage uit het EGF. Nu de Commissie definitief geen bijdrage uit het EGF voor het project heeft toegekend, diende hij de subsidie op nihil vast te stellen. Met betrekking tot de inhoudelijke bezwaren van CA-ICT wijst de minister op de door de Commissie gegeven uitleg van de voorwaarde van artikel 2, aanhef en onder b, van Verordening 1927/2006, waarbij voor de toerekening van ontslagen aan regio’s volgens de NUTS 2-indeling de feitelijke werkplek van de ontslagen werknemer bepalend is.
4.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich gebonden heeft mogen achten aan het besluit van de Commissie van 14 maart 2013, dat het project niet voldoet aan de voorwaarden voor een bijdrage uit het EGF, en dat de minister op grond daarvan de subsidie terecht op nihil heeft vastgesteld.
Het hoger beroep
5. De hogerberoepsgronden van CA-ICT zien op vier punten:
- Het begrip "ondernemingen" in artikel 2, aanhef en onder b, van Verordening 1927/2006;
- De interpretatie van de aanvraag om subsidie;
- De toerekening van de ontslagen van werknemers van Getronics aan de NUTS 2-regio Noord-Holland;
- De afhankelijkheid van de minister van het besluit van de Commissie over een bijdrage uit het EGF.
5.1. De drie eerstgenoemde hogerberoepsgronden hebben betrekking op gronden waarop de minister, in navolging van de Commissie, de subsidie op nihil heeft vastgesteld. De Afdeling zal eerst ingaan op de als laatste vermelde grond, omdat de minister zich primair op het standpunt heeft gesteld dat hij de Commissie diende te volgen in haar standpunt over de subsidiabiliteit van het project.
Betekenis van het besluit van de Commissie voor dit geding
6. CA-ICT betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de subsidieverhouding tussen haar en de minister afhankelijk is van het definitieve besluit van de Commissie over de toekenning van een bijdrage uit het EGF. CA-ICT voert aan dat zij uit oogpunt van rechtsbescherming de gronden waarop de Commissie heeft geweigerd een bijdrage uit het EGF toe te kennen in deze procedure aan de orde moet kunnen stellen, nu deze weigering voor de minister aanleiding vormde de subsidie op nihil vast te stellen.
6.1. In de verleningsbeschikking van 6 juni 2011 is onder het kopje "Subsidievaststelling" vermeld dat het uiteindelijke subsidiebedrag zal worden vastgesteld na ontvangst van de definitieve vaststelling van de financiële bijdrage uit het EGF door de Commissie, en dat, indien dit bedrag lager is dan het bedrag dat als voorschot is uitbetaald, het verschil zal worden teruggevorderd. Verder is in artikel 8 van de Regeling tot openstelling van de mogelijkheid projectvoorstellen in te dienen in het kader van het EGF (hierna: de EGF-regeling) neergelegd dat de subsidie wordt vastgesteld op basis van de beslissing van de Commissie waarin de bijdrage van het EGF wordt afgesloten. Gelet op de verleningsbeschikking en artikel 8 van de EGF-Regeling is de Afdeling van oordeel dat de subsidie door de minister is verleend onder de voorwaarde dat definitief een met het bedrag van de subsidie overeenkomende bijdrage uit het EGF wordt toegekend. Dit betekent dat de subsidie op nihil wordt vastgesteld als de Commissie de bijdrage uit het EGF intrekt. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
6.2. De grondslag waarop de bijdrage uit het EGF is ingetrokken, is vervat in het besluit van de Commissie van 14 maart 2013. Het onder 6.1 overwogene brengt mee dat voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de subsidievaststelling van belang is of van de geldigheid van het besluit van de Commissie van 14 maart 2013 moet worden uitgegaan.
6.3. Uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, zoals de arresten van 9 maart 1994, Textilwerke Deggendorf, ECLI:EU:C:1994:90, punt 23, en van 18 september 2014, Valimar, ECLI:EU:C:2014:2231, punt 28, volgt dat een particulier zich in een procedure bij de nationale rechter niet op de ongeldigheid van bepalingen die zijn neergelegd in handelingen van de Unie, zoals een besluit van de Commissie, kan beroepen, indien die particulier zonder enige twijfel bij het Gerecht van de Europese Unie nietigverklaring van dat besluit had kunnen vorderen.
6.4. Tegen het besluit van de Commissie van 14 maart 2013 stond beroep open bij het Gerecht. Noch CA-ICT, noch de Nederlandse regering heeft dit besluit aangevochten bij het Gerecht. Ter zitting heeft CA-ICT gesteld dat een door haar ingesteld beroep bij het Gerecht niet-ontvankelijk zou zijn geweest, aangezien de minister destijds nog geen standpunt over de subsidie had ingenomen en CA-ICT niet rechtstreeks en individueel is geraakt door het besluit van de Commissie.
De Afdeling zal, gelet op het voorgaande, eerst bezien of CA-ICT zonder enige twijfel bij het Gerecht nietigverklaring van dat besluit had kunnen vorderen.
6.4.1. Artikel 263 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) bepaalt in welke gevallen beroep kan worden ingesteld bij het Hof van Justitie en het Gerecht. Ingevolge de vierde alinea kan iedere natuurlijke of rechtspersoon onder voorwaarden beroep instellen tegen handelingen van de Commissie die tot hem zijn gericht of die hem rechtstreeks en individueel raken.
6.4.2. Het besluit van de Commissie van 14 maart 2013 is gericht tot Nederland en niet tot CA-ICT. CA-ICT zou dus uitsluitend een beroep bij het Gerecht kunnen instellen op de grond dat zij door dit besluit rechtstreeks en individueel wordt geraakt.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie en het Gerecht (bijvoorbeeld het arrest van het Hof van Justitie van 28 april 2016, Borealis Polyolefine e.a., ECLI:EU:C:2016:311, en de beschikking van het Gerecht van 4 oktober 2010, Groningen-Drenthe, ECLI:EU:T:2010:423) wordt een natuurlijke of rechtspersoon door de beschikking waartegen beroep is ingesteld slechts rechtstreeks geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, van het VWEU, als aan twee cumulatieve criteria is voldaan, namelijk dat de bestreden Unierechtelijke maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie en voorts aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de Unierechtelijke regeling gebeurt, zonder de toepassing van nadere regels.
De lagere vaststelling van de subsidie vond in het geval van CA-ICT eerst plaats na besluitvorming door de minister op grond van bepalingen van het nationale recht. Aldus moet het ervoor worden gehouden dat CA-ICT niet rechtstreeks is geraakt in vorenbedoelde zin door het besluit van de Commissie van 14 maart 2013.
6.5. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011, overweging 2.27.3, ECLI:NL:RVS:2011:BP7770, wordt overwogen dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 23 april 2009, Markku Sahlstedt e.a., ECLI:EU:C:2009:243, punt 43, volgt dat de rechterlijke bescherming van natuurlijke of rechtspersonen die wegens de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 263, vierde alinea, van het VWEU geen rechtstreeks beroep kunnen instellen tegen handelingen van de Unie, doeltreffend moet worden verzekerd via beroepsmogelijkheden voor de nationale rechter. Overeenkomstig het in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde beginsel van loyale samenwerking moet deze rechter de nationale regels betreffende het instellen van beroepen zoveel mogelijk aldus uitleggen en toepassen dat die personen tegen iedere beschikking of andere nationale maatregel waarmee een hen betreffende handeling van de Unie wordt toegepast, in rechte kunnen opkomen door de ongeldigheid van deze handeling van de Unie op te werpen en die rechter er zo toe te brengen prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
Uit het arrest Foto Frost van het Hof van Justitie (arrest van 22 oktober 1987, ECLI:EU:C:1987:452, punten 14-15), volgt voorts dat de nationale rechter een onderzoek kan instellen naar de geldigheid van een handeling van Unie en, indien hij meent dat de door partijen aangevoerde middelen van ongeldigheid ongegrond zijn, deze verwerpen door vast te stellen dat de handeling ten volle geldig is. De nationale rechter is daarentegen niet bevoegd handelingen van de instellingen van de Unie ongeldig te verklaren.
6.6. Gelet op het vorenoverwogene heeft de rechtbank CA-ICT ten onrechte tegengeworpen dat zij met een kortgedingprocedure de minister had kunnen proberen te dwingen het besluit van de Commissie aan te vechten bij het Gerecht. Er bestaat evenwel geen aanleiding de aangevallen uitspraak op dit punt te vernietigen, aangezien de rechtbank tevens een oordeel heeft gegeven over de beroepsgronden van CA-ICT die betrekking hebben op het door de minister overgenomen standpunt van de Commissie dat ten grondslag ligt aan haar besluit van 14 maart 2013.
Eerste samenvatting
7. De subsidie is door de minister verleend onder de voorwaarde dat de Commissie definitief een met het bedrag van de subsidie overeenkomende bijdrage uit het EGF toekent. Daarom is de geldigheid van het besluit van de Commissie van 14 maart 2013 van belang voor het recht van CA-ICT op subsidie. Niet als vaststaand kan worden aangenomen dat een beroep van CA-ICT tegen dit besluit van de Commissie bij het Gerecht ontvankelijk zou zijn geweest. De Afdeling zal daarom - uit een oogpunt van effectieve rechtsbescherming - onderzoeken of aanleiding bestaat te twijfelen aan de grondslag van het besluit van de Commissie, voor zover de hogerberoepsgronden van CA-ICT daartoe aanleiding geven.
Standpunt Commissie
8. Zoals onder 4 overwogen, heeft de Commissie het standpunt ingenomen dat, nu niet is komen vast te staan dat de bij het project betrokken werknemers van Getronics ten tijde van het ontslag hun feitelijke werkplek hadden in de NUTS 2-regio Noord-Holland, niet is voldaan aan de voorwaarde van ten minste 500 ontslagen, bedoeld in artikel 2, onder b, van Verordening 1927/2006. De Commissie wijst ter motivering van haar standpunt op de interpretatie van deze bepaling die is neergelegd in het door haar in verband met steunverlening uit het EGF uitgebrachte werkdocument "Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG), Veelgestelde vragen", versie februari 2012 (hierna: het Werkdocument veelgestelde vragen).
8.1. In het Werkdocument veelgestelde vragen is in punt 3.4 vermeld: "Hoe wordt de geografische locatie bepaald van een onderneming die filialen heeft in verschillende regio's van een lidstaat?
Antwoord: Bij een aanvraag overeenkomstig artikel 2, onder b), waarbij de ontslagen worden geteld in een regio of in twee aan elkaar grenzende regio's volgens de NUTS II-indeling […], wordt het filiaal van de onderneming waar de ontslagen werknemer vóór het ontslag werkte als criterium gebruikt."
Begrip ondernemingen
9. CA-ICT betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister, in navolging van de Commissie, het begrip "ondernemingen" in artikel 2, aanhef en onder b, van Verordening 1927/2006 ten onrechte heeft uitgelegd als de feitelijke werkplek van de werknemer ten tijde van het ontslag. Een dergelijke uitleg volgt niet uit deze verordening, aldus CA-ICT. Volgens haar moet onderneming in voormelde bepaling worden uitgelegd als een organisatorisch verband met een statutaire zetel alwaar het bedrijf gevestigd is. De 371 ontslagen werknemers van Getronics waren allen in dienst van dit bedrijf, dat statutair gevestigd is te Amsterdam en daar ook een fysieke vestiging had. Bovendien, zo stelt CA-ICT, hebben werknemers in de ICT-branche veelal geen vaste werkplek en werken ze daar waar ze nodig zijn. CA-ICT voert daarnaast aan dat het Werkdocument veelgestelde vragen, waar de Commissie naar verwijst, dateert van na de aanvraag. Pas nadat het project afgerond was, werd haar duidelijk hoe de Commissie artikel 2, aanhef en onder b, Verordening 1927/2006 uitlegt. Die uitleg mag haar daarom niet worden tegengeworpen, aldus CA-ICT.
9.1. Ter zitting heeft de Afdeling vastgesteld dat het merendeel van de 371 ontslagen werknemers van Getronics niet feitelijk werkzaam was bij de vestiging te Amsterdam. CA-ICT heeft gesteld dat deze groep voornamelijk flexibel werkte. Afhankelijk van de aard van de werkzaamheden en de inzet voor een specifieke klant of een specifiek project varieerde hun feitelijke werkplek. Ter zitting is desgevraagd toegelicht dat de ontslagen werknemers die flexibel werkten, een fysieke werkplek op een van de kantoren van Getronics hadden, met name op de kantoren te Lelystad, Zoetermeer en Nieuwegein. Dit betekent dat het merendeel van de 371 ontslagen werknemers van Getronics feitelijk werkzaam waren buiten de NUTS 2-regio Noord-Holland. CA-ICT heeft desgevraagd te kennen gegeven dat het exacte aantal ontslagen werknemers dat feitelijk bij de vestiging in Amsterdam werkte niet meer kan worden achterhaald.
9.2. Volgens punt 4 van de preambule van Verordening 1927/2006 staat bij steunverlening uit het EGF voorop dat deze terecht moet komen bij de zwaarst getroffen regio’s en sectoren. Deze steunverlening richt zich dus op de regionale invloed van ontslagen, dan wel op specifieke economische sectoren die hard worden getroffen, als gevolg van veranderingen in wereldhandelspatronen. Bij steun die wordt verleend op grond van artikel 2, aanhef en onder b, van Verordening 1927/2006 gaat het om ontslagen in ondernemingen in een bepaalde bedrijfssector die vallen binnen een of twee aan elkaar grenzende NUTS 2-regio’s. De door CA-ICT voorgestane interpretatie, dat bij de toerekening van de ontslagen aan een regio de statutaire vestigingsplaats van de onderneming bepalend is, miskent dat - nu de steunverlening op grond van artikel 2, onder b, is gericht op de regionale invloed van de ontslagen - van belang is waar de ontslagen feitelijk vallen. Een ontslagen werknemer kan immers in een andere regio werkzaam zijn dan de regio waar de statutaire zetel van de onderneming is gelegen. Het standpunt van de Commissie, dat bij de beoordeling of aan de voorwaarden voor steunverlening op grond van artikel 2, onder b, is voldaan, moet worden uitgegaan van de feitelijke plaats van tewerkstelling van de ontslagen werknemers, stemt aldus overeen met het doel en de strekking van Verordening 1927/2006. De Afdeling ziet daarom geen grond de uitleg van de Commissie van artikel 2, onder b, voor onjuist te houden.
9.3. Gezien de formulering van artikel 2, aanhef en onder b, van Verordening 1927/2006 en het met de steunverlening op grond van die bepaling nagestreefde doel was ten tijde van de verlening voor CA-ICT kenbaar dat als voorwaarde voor een bijdrage uit het EGF op grond van die bepaling geldt dat ten minste 500 gedwongen ontslagen feitelijk binnen een of twee aan elkaar grenzende NUTS 2-regio’s dienen te vallen. De toelichting in punt 3.4 van het Werkdocument veelgestelde vragen geeft slechts de toepassing van artikel 2, aanhef en onder b, van Verordening 1927/2006 weer en stelt geen nadere voorwaarde. Dit betekent dat het project onverkort dient te voldoen aan de voorwaarden van deze bepaling om in aanmerking te komen voor een bijdrage uit het EGF.
9.4. Het betoog faalt.
Interpretatie aanvraag
10. CA-ICT betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de subsidieaanvraag ziet op de gehele ICT-sector in Nederland en niet alleen op die in de provincie Noord-Holland. Zij wijst erop dat de in de aanvraag vermelde titel van het project luidt: "EGF ICT sector 2009-2010".
10.1. Op pagina 11 van het door CA-ICT ingevulde aanvraagformulier is aangekruist dat de aanvraag is gebaseerd op criterium (b) van de drie interventiecriteria vermeld in artikel 2, onder a, b, en c van Verordening (EG) Nr. 546/2009 (lees: Verordening 1927/2006). Verder is op pagina 13 van het formulier ingevuld dat de ontslagen bij getroffen organisaties - Getronics en HP - betrekking hebben op NUTS 2-regio NL32 (Noord-Holland). Voorts wordt op pagina 15 onder "Een beschrijving van het gebied dat hoofdzakelijk wordt geraakt door de ontslagen" uitsluitend ingegaan op Noord-Holland. De aanvraag ziet derhalve ondubbelzinnig op NUTS 2-regio Noord-Holland en is niet voor een andere uitleg vatbaar. Voor het oordeel dat de minister de aanvraag verkeerd of te beperkt heeft opgevat en onjuist heeft doorgeleid naar de Commissie heeft de rechtbank terecht geen grond aanwezig geacht.
Toerekening aan NUTS 2-regio Noord-Holland
11. CA-ICT betoogt dat de rechtbank haar ten onrechte niet heeft gevolgd in haar opvatting dat bij de beoordeling van de subsidiabiliteit van het project tevens ontslagen in een aangrenzende NUTS 2-regio in aanmerking hadden moeten worden genomen. Zij wijst erop dat Getronics ook kantoren had in aangrenzende NUTS 2-regio’s, bijvoorbeeld te Lelystad, in de NUTS 2-regio Flevoland. CA-ICT voert aan dat uit artikel 2, aanhef en onder b, van Verordening 1927/2006 volgt dat, indien in één regio niet aan de drempel van 500 ontslagen wordt voldaan, bezien moet worden of wel aan deze drempel wordt voldaan als wordt gekeken naar twee aangrenzende NUTS 2-regio’s.
11.1. Op grond van artikel 2, aanhef en onder b, van Verordening 1927/2006 geldt als voorwaarde dat de ontslagen moeten vallen in een NUTS 2-regio of twee aan elkaar grenzende regio’s.
De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat als een project betrekking heeft op ontslagen in twee regio’s, dit expliciet uit de aanvraag moet blijken. Zoals hiervoor, onder 10.1, is overwogen, is geen tweede, aangrenzende NUTS 2-regio in de subsidieaanvraag vermeld. De Commissie heeft bij besluit van 10 maart 2011 uitdrukkelijk ingestemd met een bijdrage uit het EGF in verband met ontslagen in de NUTS 2-regio Noord-Holland. Zij heeft aldus niet ingestemd met steunverlening aan een andere regio. De rechtbank heeft CA-ICT dan ook terecht niet gevolgd in haar stelling dat ontslagen, die achteraf bezien niet aan NUTS 2-regio Noord-Holland kunnen worden toegerekend, aan een aangrenzende NUTS 2-regio moeten worden toegerekend om deze ontslagen te laten meetellen voor de drempel van 500 ontslagen.
12. CA-ICT betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat met het besluit van 21 november 2013 het gelijkheidsbeginsel is geschonden. CA-ICT heeft gewezen op een andere aanvraag van Nederland om een bijdrage uit het EGF, met kenmerk EGF/2010/028 NL/Overijssel. Volgens CA-ICT is bij de steunverlening voor dat project een aangrenzende NUTS 2-regio in ogenschouw genomen, terwijl de aanvraag zich beperkte tot Overijssel. Wat daar ook van zij, de aanvraag voor dat project en de op grond daarvan door de Commissie en het Europees Parlement verleende bijdrage uit het EGF zijn beide gebaseerd op een ander criterium voor steunverlening dan het geval van CA-ICT, namelijk artikel 2, onder c, van Verordening 1927/2006. Steun op grond van die bepaling is bedoeld voor situaties van kleine arbeidsmarkten of uitzonderlijke omstandigheden. De rechtbank heeft dan ook terecht en op goede gronden overwogen dat dit geval niet gelijk is aan het geval van CA-ICT of daaraan gelijk te stellen.
Prejudiciële vragen
13. CA-ICT heeft de Afdeling verzocht om het Hof van Justitie prejudiciële vragen te stellen in verband met de door haar over het besluit van de Commissie van 14 maart 2013 en de toepassing van artikel 2, aanhef en onder b, van Verordening 1927/2006 opgeworpen betogen.
14. In hetgeen CA-ICT heeft aangevoerd tegen de grondslag van het besluit van de Commissie van 14 maart 2013 ziet de Afdeling geen aanleiding te twijfelen aan de geldigheid van het besluit van de Commissie. Om die reden bestaat in dit geval geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie (zie het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, CILFIT, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16).
Tweede samenvatting
15. Gelet op de aanvraag van CA-ICT en de naar aanleiding daarvan, bij besluit van 10 maart 2011, door de Commissie gegeven instemming met een bijdrage uit het EGF is terecht beoordeeld of het project voldoet aan de drempel van ten minste 500 ontslagen binnen de NUTS 2-regio Noord-Holland. Gelet op de hiervoor, onder 9.1, vermelde feiten heeft de Commissie terecht niet aannemelijk geacht dat minstens (500 minus 242 ontslagen bij HP) 258 ontslagen werknemers van Getronics die hebben deelgenomen aan het project, werkzaam waren in die regio. De Afdeling ziet geen grond het standpunt van de Commissie, dat daarom niet is voldaan aan de voorwaarde van artikel 2, onder b, van Verordening 1927/2006, voor onjuist te houden. De Afdeling gaat dan ook uit van de geldigheid van het besluit van de Commissie van 14 maart 2013 waarbij definitief geen bijdrage uit het EGF voor het project wordt toegekend.
Conclusie
16. Aan de voorwaarde voor de subsidie, dat de Commissie definitief een met het bedrag van de subsidie overeenkomende bijdrage uit het EGF toekent, is niet voldaan. De minister heeft daarom terecht, onder verwijzing naar het besluit van de Commissie van 14 maart 2013, de subsidie voor het project vastgesteld op nihil. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Dit betekent dat de minister bevoegd is het reeds betaalde voorschot op de subsidie terug te vorderen.
17. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Koster
Voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2016
710.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Ingevolge artikel 2 van Verordening 1927/2006 wordt een financiële bijdrage uit het EGF toegekend als grote structurele veranderingen in de wereldhandelspatronen leiden tot een ernstige ontwrichting van de economie, zoals een substantiële toename van de invoer naar de Europese Unie, een snelle daling van het marktaandeel van de Europese Unie in een bepaalde sector, of verplaatsing van bedrijfsactiviteiten naar derde landen, met als gevolg:
a) ten minste 500 gedwongen ontslagen binnen een periode van vier maanden in een onderneming in een lidstaat, met inbegrip van de ontslagen bij leveranciers of downstreamproducenten, of
b) ten minste 500 gedwongen ontslagen binnen een periode van negen maanden, met name in kleine of middelgrote ondernemingen, in een NACE 2-divisie in een regio of in twee aan elkaar grenzende regio’s volgens de NUTS 2-indeling;
c) op kleine arbeidsmarkten of in uitzonderlijke omstandigheden, die door de betrokken lidstaat naar behoren moeten worden onderbouwd, kan een aanvraag voor een bijdrage uit het EGF, zelfs als niet volledig voldaan wordt aan de criteria voor steunverlening onder a) of b), als ontvankelijk worden aangemerkt, wanneer de gedwongen ontslagen ernstige gevolgen hebben voor de werkgelegenheid en de lokale economie. De betrokken lidstaat dient duidelijk aan te geven dat de aanvraag niet geheel voldoet aan de criteria voor steunverlening onder a) of b). Het totaalbedrag van de bijdragen wegens uitzonderlijke omstandigheden mag niet hoger zijn dan 15 % van het jaarlijks maximumbedrag voor het EGF.
Ingevolge artikel 4 kent de Commissie een ineens uit te betalen financiële bijdrage toe, die zal worden uitgevoerd in het kader van gedeeld beheer tussen de lidstaten en de Commissie, overeenkomstig artikel 53, eerste lid, punt b), en leden vijf en zes, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, zoals gewijzigd bij Verordening (EG, Euratom) nr. 1995/2006 van de Raad van 13 december 2006 (PB 2006 L 390).
Ingevolge artikel 18, eerste lid, zijn, onverminderd de verantwoordelijkheid van de Commissie voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie, in eerste instantie de lidstaten verantwoordelijk voor het beheer en de financiële controle van de door het EGF gefinancierde acties.
Ingevolge het tweede lid gaan de lidstaten bij het vaststellen van een onregelmatigheid over tot de nodige financiële correcties. Deze correcties houden in dat de communautaire bijdrage geheel of gedeeltelijk wordt ingetrokken. Bedragen die door een vastgestelde onregelmatigheid verloren zijn gegaan, moeten door de betrokken lidstaat worden teruggevorderd en aan de Commissie worden terugbetaald; indien terugbetaling niet binnen de daarvoor door de lidstaat gestelde termijn plaatsvindt, is achterstandsrente verschuldigd.
Ingevolge artikel 19, vierde lid, besluit de Commissie, als zij na de nodige verificatie vaststelt dat een lidstaat niet voldoet aan zijn verplichtingen op grond van artikel 18, eerste lid, indien geen overeenstemming is bereikt en de lidstaat niet binnen een door de Commissie bepaalde termijn de nodige correcties heeft doorgevoerd, en rekening houdend met een eventuele toelichting van de lidstaat, binnen drie maanden na afloop van de genoemde termijn tot de vereiste financiële correcties over te gaan door de bijdrage van het EGF aan de betrokken actie geheel of gedeeltelijk in te trekken. Bedragen die door een geconstateerde onregelmatigheid verloren zijn gegaan, moeten worden teruggevorderd; indien terugbetaling niet binnen de daarvoor door de betrokken lidstaat gestelde termijn plaatsvindt, is achterstandsrente verschuldigd.
Gelet op artikel 18 van Verordening 1927/2006 heeft de minister de EGF-regeling vastgesteld.
Ingevolge artikel 8 van de EGF-Regeling stelt de minister de aanvrager zo snel mogelijk op de hoogte van de beslissing van de Commissie waarin de financiële bijdrage van het EGF wordt afgesloten, en stelt hij op basis daarvan de subsidie vast.