ECLI:NL:RBZWB:2016:2944
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 15/6890, BRE 15/8467 en BRE 16/663
uitspraak van 12 mei 2016 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser1] .
en
[naam eiser2]
, eisers sub 1,
gemachtigde: mr. G.H.J. Heutink,
en
[naam eiser3] en [naam eiser4] , eisers sub 2,
gemachtigde: mr. J.R. van Angeren,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder
gemachtigde: mr. P. van IJzendoorn.
Procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2015 (hierna: de dwangsombeschikking) heeft het college aan eiseres [naam eiser1] een last onder dwangsom opgelegd.
Op 13 april 2015 heeft eiseres [naam eiser1] bezwaar gemaakt tegen de dwangsombeschikking. Op 14 april 2015 hebben eisers sub 2 bezwaar tegen de dwangsombeschikking gemaakt.
Bij besluit van 9 september 2015 (hierna: bestreden besluit 1) heeft het college de dwang-sombeschikking ten gunste van eisers sub 2 gewijzigd.
Op 21 oktober 2015 hebben eisers sub 1 beroep tegen bestreden besluit 1 ingesteld. Dit beroep staat bekend onder zaaknummer 15/6890.
Bij besluit van 17 juli 2015 (hierna: de weigeringsbeschikking) heeft het college geweigerd om een door eisers sub 1 aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
Op 27 augustus 2015 hebben eisers sub 1 bezwaar tegen de weigeringsbeschikking gemaakt.
Bij besluit van 19 november 2015 (hierna: bestreden besluit 2) heeft het college de weigeringsbeschikking in stand gelaten.
Op 30 december 2015 hebben eisers sub 1 beroep tegen bestreden besluit 2 ingesteld. Dit beroep staat bekend onder zaaknummer 15/8467.
Bij besluit van 17 november 2015 (hierna: bestreden besluit 3) heeft het college de bij bestreden besluit 2 bepaalde begunstigingstermijn opgeschort tot zes weken na de uitspraak op het beroep met zaaknummer 15/6890.
Op 20 november 2015 hebben eisers sub 2 bezwaar tegen bestreden besluit 3 gemaakt, met het verzoek aan het college om instemming met rechtstreeks beroep.
Op 29 januari 2016 heeft het college ingestemd met rechtstreeks beroep.
Het tot beroep geconverteerde bezwaar staat bekend onder zaaknummer 16/663.
Eisers sub 2 zijn partij als bedoeld in artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna; Awb) in de procedures met de zaaknummers 15/6890 en 15/8467.
Eisers sub 1 zijn partij als bedoeld in artikel 8:26, eerste lid, van de Awb in de procedure met zaaknummer 16/663.
De beroepen zijn gezamenlijk behandeld in Breda, ter zitting van 31 maart 2016. Eisers sub 1 zijn verschenen bij gemachtigden mr. G.H.J. Heutink, [naam gemachtigde1] en [naam gemachtigde2] . Eisers sub 2 zijn verschenen bij gemachtigden mr. J.R. van Angeren en [naam gemachtigde3] .
Het college heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. P. van IJzendoorn.
Overwegingen
1.	[naam eiser1] exploiteert een bouwmarkt op het perceel dat plaatselijk bekend staat als [adres] te [plaats] . Zij biedt in het gebouw op het perceel dat plaatselijk bekend staat als [adres2] te [plaats] voor klanten de mogelijkheid om producten af te halen en ter plaatse – door middel van een pinfaciliteit – af te rekenen.
Volgens eisers sub 2 is dit gebruik van het perceel [adres2] in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Bedrijventerrein Vossenberg, tweede herziening”. Zij heeft het college verzocht hiertegen handhavend op te treden.
Dit heeft geleid tot de dwangsombeschikking, waarbij het college [naam eiser1] heeft gelast om de kassafunctie op het perceel [adres2] op uiterlijk 14 juli 2017 te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 6.000,-- per constatering van overtreding van de last, met een maximum van € 60.000,--Hiertegen hebben zowel [naam eiser1] als eisers sub 2 bezwaar gemaakt.
Het college heeft het bezwaar van [naam eiser1]  ongegrond verklaard en het bezwaar van eisers sub 2  gegrond. Daarbij heeft het college bij bestreden besluit 2 de dwangsombeschikking ten gunste van eisers sub 2 gewijzigd door de aan Hornbach geboden begunstigingstermijn te verkorten tot zes weken na de verzending van dit besluit. Hiertegen is door eisers sub 1 beroep ingesteld (zaaknummer 15/6890).
1.2
Op 13 april 2015 hebben eisers sub 1 aan het college gevraagd om verlening van een omgevingsvergunning ten behoeve van het gebruik waarop de dwangsombeschikking ziet. Bij de weigeringsbeschikking is die aanvraag afgewezen. Daartegen hebben eisers sub 1 bezwaar gemaakt. Dit heeft geleid tot bestreden besluit 2. Hiertegen is door eisers sub 1 beroep ingesteld (zaaknummer 15/8467).
1.3
Bij bestreden besluit 3 heeft het college de - op dat moment reeds verstreken - termijn om te voldoen aan de bij de dwangsombeschikking opgelegde last, opgeschort met toepassing van artikel 5:34, eerste lid, van de Awb. Hiertegen is door eisers sub 2 beroep ingesteld (zaaknummer 16/663).
2.1
Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
2.2
De dwangsombeschikking was niet gericht aan [naam eiser2] en  [naam eiser2] heeft (dan ook) geen bezwaar gemaakt tegen de dwangsombeschikking.
Reeds hierom is [naam eiser2] niet-ontvankelijk in haar desbetreffende beroep.
3.1
Het bestemmingsplan heeft aan het perceel [adres2] de bestemming ‘Bedrijven-terrein’ toegekend,  met de functieaanduidingen ‘opslag’ en ‘detailhandel perifeer’. Nadere voorschriften over het gebruik van gronden en gebouwen met deze bestemming zijn neer-gelegd in artikel 3 van de tot het bestemmingsplan behorende regels (hierna: planregels).
Ingevolge artikel 3, lid 3.1.1, van de planregels zijn de als ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden bestemd voor bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 van de Staat van Bedrijfs-activiteiten.
Krachtens artikel 3.1.2 van de planregels zijn ter plaatse van de aanduiding “detailhandel perifeer (dhp)” en “opslag (op)” de voor ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden mede bestemd voor perifere detailhandel, beperkt tot een opslagruimte/ afhaalcentrum, dat wil zeggen: zonder zelfstandige detailhandelsfunctie.
Artikel 1, lid 1.29, van de planregels verstaat onder detailhandel: het bedrijfsmatig te koop aanbieden (waaronder de uitstalling ten verkoop), verkopen, verhuren en leveren van goederen aan personen die de goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit, waaronder grootschalige detailhandel, volumineuze detailhandel, tuincentrum en supermarkten.
Artikel 1, lid 1.54 van de planregels verstaat onder perifere detailhandel: detailhandel die behoort tot specifieke hierna genoemde branches, waarvan de vestiging ook is toegestaan binnen aangewezen gebieden op percelen met de bestemmingen ‘Bedrijventerrein’ en ‘Bedrijf’.
3.2
[naam eiser1] staat op het standpunt dat het thans gewraakte gebruik van het perceel Boterberg 2 niet in strijd is met het bestemmingsplan. Zij heeft betoogd dat dit gebruik onzelfstandige detailhandel op het perceel [adres2] betreft omdat deze locatie één winkel vormt met de aangrenzende Hornbach-bouwmarkt op de [adres] .
3.2
De rechtbank is met verweerder en eisers sub 2 van oordeel dat het gewraakte gebruik moet worden aangemerkt als zelfstandige detailhandel. Bij het afhalen van goederen die in de bouwmarkt aan de [adres] zijn besteld en betaald, kunnen ook nog andere producten worden gekocht en het is ook mogelijk om producten rechtstreeks op het perceel [adres2] uit te kiezen en ter plaatse te betalen. [naam eiser1] kan niet gevolgd worden in haar stelling dat het in feite één Hornbach-winkel betreft. Het betreft twee verschillende locaties met twee verschillende bestemmingen, waarbij de bestemming van het perceel Boterberg 2 expliciet geen zelfstandige detailhandel toelaat. Het betoog van [naam eiser1] dat die producten ook via internet besteld en betaald kunnen worden, maakt dit niet anders omdat in die situatie het uitzoeken, bestellen en betalen van de producten elders geschiedt en dit niet aangemerkt kan worden als zelfstandige detailhandel. De rechtbank acht de last dan ook niet onduidelijk en is voorts met het college van oordeel dat deze ook gericht kon zijn op de pinbordjes omdat deze betalingsaanduidingen een onderdeel vormen van de overtreding.
3.3
Voorts overweegt de rechtbank in het licht van de uitspraak van de AbRS van 3 april 2013, waarbij de beroepen tegen het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Vossenberg, tweede herziening” ongegrond zijn verklaard, dat de hiervoor aangehaalde planregels niet onverbindend geacht kunnen worden. Niet gezegd kan worden dat het verbod van zelfstandige detailhandel geen ruimtelijke relevantie heeft, reeds gelet op de overweging van de AbRS dat de capaciteit van het omliggende wegenstelsel voldoende is aangezien “het afhaalcentrum leidt tot een geringe toename van het aantal bezoekers, gelet op de omstandigheid dat het assortiment van de Hornbach-vestiging niet wordt uitgebreid en dat ter plaatse geen kassafunctie aanwezig is”. Voorts vormt de ruimtelijke relevantie van dit gebruiksverbod een rechtvaardiging van de beperking van het recht op vrije vestiging als bedoeld in het door [naam eiser1] aangehaalde artikel 49 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie. De door [naam eiser1] in dit verband genoemde jurisprudentie is derhalve niet van toepassing op de onderhavige situatie.
3.4
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het college bevoegd was de in geding zijnde dwangsombeschikking te doen uitgaan.
4.1
De door eisers sub 1 aan het college gevraagde omgevingsvergunning zou het gewraakte gebruik kunnen legaliseren, maar het college heeft deze vergunning geweigerd omdat de daartoe vereiste afwijking van het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij hebben daarbij verwezen naar artikel 4.4, vierde lid, van de provinciale Verordening ruimte 2014, waarin detailhandel op een middelzwaar- en zwaar bedrijventerrein als oneigenlijk ruimtegebruik is bestempeld. Aangezien “de Vossenberg” als een dergelijk bedrijventerrein aangemerkt moet worden en de Verordening ruimte 2014 het toetsingskader vormt voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, kan niet gezegd worden dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren mee te werken aan het mogelijk maken van zelfstandige detailhandel op het onderhavige bedrijventerrein.
4.2
Dit betekent dat het beroep van eisers sub 1 inzake 15/8467 ongegrond verklaard dient te worden.
5.1
Behoudens bijzondere omstandigheden is het onjuist noch onredelijk te achten dat een bestuursorgaan in een geval waarin is gehandeld in strijd met een wettelijk voorschrift en de betrokken handeling niet kan worden gelegaliseerd, in het belang van de handhaving van wettelijke voorschriften en het voorkomen van precedentwerking besluit tot het toepassen van bestuursdwang of tot het opleggen van een last onder dwangsom.
5.2
Gegeven het oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, staat vast dat het gewraakte gebruik niet kan worden gelegaliseerd. Voorts heeft [naam eiser1] geen  bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college had dienen af te zien van handhaving.
5.3
Gelet hierop dient het beroep van [naam eiser1] inzake 15/6890 ongegrond verklaard te worden.
6.1
Krachtens artikel 5:34, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, op verzoek van de overtreder de last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijk onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.
6.2
Eisers sub 2 hebben terecht aangevoerd dat artikel 5:34, eerste lid, van de Awb geen grondslag biedt voor verlenging van de begunstigingstermijn. Overigens was ten tijde van het nemen van bestreden besluit 3 de begunstigingstermijn reeds verstreken en kon het college deze termijn niet meer verlengen. De rechtbank ziet hierin aanleiding om het beroep van eisers sub 2 gegrond te verklaren, bestreden besluit 3 te vernietigen en zelf in de zaak te voorzien door deze uitspraak in de plaats te stellen van bestreden besluit 3.
6.3
Nu het beroep van eisers sub 2 gegrond wordt verklaard zal de rechtbank het college veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die zij hebben gemaakt. De rechtbank stelt deze kosten – met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht –vast op een bedrag van in totaal € 992,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496 en wegingsfactor 1). Daarnaast dient het college dient het door eisers sub 2 betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep van [naam eiser2] tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van [naam eiser1] tegen bestreden besluit 1 ongegrond;
verklaart het beroep van eisers sub 1 tegen bestreden besluit 2 ongegrond;
verklaart het beroep van eisers sub 2 tegen bestreden besluit 3 gegrond en vernietigt dit besluit;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van bestreden besluit 3;
draagt het college op de betaalde griffierechten van € 334,-- aan eisers sub 2 te vergoeden:
veroordeelt het college tot vergoeding van de door eisers sub 2 gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 992,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars Mast, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2016.
P.H.M. Verdonschot, griffier	S. Ketelaars-Mast, rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.