ECLI:NL:RVS:2016:2557
Raad van State — Uitspraak 


201507053/1/A3.
Datum uitspraak: 28 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Goes,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 juli 2015 in zaak nr. 14/7359 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Goes.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] om een ligplaatsvergunning afgewezen en [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder vergunning innemen van een ligplaats.
Bij besluit van 3 oktober 2014 heeft het college een invorderingsbeschikking genomen, waarbij het € 7.995,00 heeft ingevorderd.
Bij besluit van 19 november 2014 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 3 juli 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 2 december 2014 heeft het college nog een invorderingsbeschikking genomen, waarbij het € 2.000,00 heeft ingevorderd.
Bij uitspraak van 28 juli 2015 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van 19 november 2014 en de invorderingsbeschikkingen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2016, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. G.M. van Belzen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] huurt een stuk grond van de gemeente Goes aan de [locatie] te Goes. Ter hoogte van het gehuurde heeft [appellant] voor restauratiewerkzaamheden het [zeilvrachtschip] afgemeerd. Bij brief van 2 juni 2014 heeft [appellant] daarvoor een schriftelijke waarschuwing gekregen, aangezien hij geen vergunning heeft voor het innemen van een ligplaats langs de kade. [appellant] heeft per e-mail van 17 juni 2014 het college alsnog toestemming gevraagd zijn schip ter plaatse af te meren.
De ligplaatsvergunning
2. Bij besluit van 3 juli 2014 heeft het college het verzoek om een ligplaatsvergunning afgewezen, in verband met de vrije doorvaart en de veiligheid. Ook wil het college geen precedent scheppen door losse ligplaatsen toe te staan in het havengebied.
3. De rechtbank heeft overwogen dat het vanuit het oogpunt van veiligheid begrijpelijk is dat het college een vrije doorgang voor het scheepvaartverkeer in het kanaal wil. Het afmeren van een schip in het kanaal voor restauratiewerkzaamheden belemmert de vrije doorgang per definitie enigszins, en hoewel die belemmering door alleen het schip van [appellant] beperkt is, wordt dit in verband met precedentwerking niet wenselijk geacht, aldus de rechtbank.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn schip de vrije doorvaart niet belemmert. Op de plek waar het schip is afgemeerd, is het te ondiep om te varen. Ook levert zijn schip geen gevaarlijke situaties op. Er komt maar enkele keren per jaar een groot passagiersschip door het kanaal. Dat schip vaart altijd probleemloos langs de smallere stukken van het kanaal bij de sluis en de brug en langs de andere in het kanaal afgemeerde boten, terwijl die boten in de breedte verder in het kanaal liggen dan zijn schip. Voorts heeft de rechtbank niet onderkend dat het college ten onrechte de omstandigheid dat éénmalig een boot van [persoon] aan zijn schip lag afgemeerd heeft betrokken. Daarbij komt dat maar éénmaal een klacht van een kapitein van een passagiersschip bij de havenmeester is ingediend, omdat de doorvaart werd belemmerd. Uit navraag bij de kapitein bleek dit niet om zijn schip en de daaraan afgemeerde boot van [persoon] te gaan, maar om de doorvaart ter hoogte van andere in het kanaal afgemeerde boten, aldus [appellant].
Voorts heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat het kanaal alleen voor beroepsvaart bestemd is. Het kanaal wordt al tientallen jaren niet meer voor beroepsvaart gebruikt, met uitzondering van de passagiersschepen die een paar keer in het seizoen langs komen. [appellant] betoogt verder dat gelet op de precedentwerking hem juist wel een vergunning zou moeten worden verleend, aangezien aan twee anderen ook een vergunning voor het innemen van een ligplaats in het kanaal is verleend. De rechtbank heeft daarbij ten onrechte overwogen dat dit geen gelijke gevallen zijn en miskend dat hij, net als de twee anderen, een nautisch bedrijf voert en het derhalve niet gaat om hobbymatige werkzaamheden. Ook heeft de rechtbank daarbij miskend dat aan de andere twee niet af en toe een tijdelijke vergunning wordt verleend, maar dat zij overeenkomsten hebben waardoor zij het gehele jaar doorlopend maximaal twee boten kunnen afmeren, aldus [appellant].
4.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Havenverordening Goes is het verboden zonder vergunning van het college met een vaartuig in het havengebied een ligplaats in te nemen, dit met uitzondering van de particuliere jachthavens Hansa, de Werf, de Stadshavens en de Houthaven en in het Goese Meer binnen de erfgrens voor maximaal één vaartuig.
Ingevolge het derde lid kan het college in het belang van onder meer de veiligheid in het havengebied bepaalde vaartuigen verbieden om ligplaats in te nemen in een bepaalde haven.
Ingevolge artikel 10, vierde lid, aanhef en onder b, kan een vergunning in ieder geval worden geweigerd in het geval van strijdigheid met de belangen die ten grondslag liggen aan de betrokken bepalingen.
4.2. Bij het besluit van 19 november 2014 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de in het besluit van 3 juli 2014 genoemde weigeringsgronden, zijnde belemmering van de vrije doorvaart en het voorkomen van gevaar, zien op de veiligheid op het water. De veiligheid op het water is een belang als bedoeld in artikel 10, vierde lid, aanhef en onder b, van de Havenverordening dat ten grondslag ligt aan de in de verordening opgenomen bepalingen.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het uit het oogpunt van veiligheid op zichzelf begrijpelijk is dat het college in het kanaal een vrije doorvaart voor het scheepvaartverkeer wil. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de vrije doorvaart door zijn schip niet wordt belemmerd, omdat het kanaal daarvoor te ondiep is, heeft het college zich ter zitting bij de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de mogelijkheid bestaat dat deze situatie verandert doordat het kanaal wordt uitgebaggerd.
De rechtbank heeft eveneens terecht overwogen dat weliswaar de belemmering van de vrije doorvaart door alleen het schip van [appellant] beperkt is, maar dat anderen bij verlening van vergunning aan [appellant] mogelijk ook hun schip in het kanaal willen afmeren. Indien aan [appellant] een ligplaatsvergunning wordt verleend, zal het voor het college lastig zijn andere particulieren die een vergunning voor het innemen van een ligplaats in het kanaal aanvragen, deze te weigeren. Wanneer meer schepen in het kanaal ligplaats innemen, heeft dat invloed op de vrije doorvaart en daarmee op de veiligheid in het kanaal, hetgeen onwenselijk is. Het college heeft daarom de keuze gemaakt dat het afmeren van particuliere schepen niet wordt toegestaan. Voor zover eerder wel aan één particulier een ligplaatsvergunning is verleend in het kanaal, heeft het college ter zitting te kennen gegeven dat dit tijdelijk is. Nu er plannen zijn dat langs het kanaal een nieuwe woonwijk wordt gebouwd, is aan die particulier medegedeeld dat hij zijn schip uit het kanaal zal moeten verwijderen.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Aan twee nautische bedrijven is een vergunning verleend voor het afmeren van schepen. Het gaat hier om bedrijfsmatige activiteiten. Aan de vergunningen zijn voorschriften verbonden met betrekking tot de hoeveelheid af te meren schepen en de duur daarvan. De omstandigheid dat [appellant] zich als eenmansbedrijf heeft ingeschreven bij de Kamer van Koophandel, maakt, anders dan hij naar voren heeft gebracht, niet dat hij kan worden aangemerkt als een nautisch bedrijf en op grond daarvan in aanmerking komt voor een ligplaatsvergunning. In het door [appellant] overgelegde Uittreksel Handelsregister Kamer van Koophandel staat dat de handelsnaam [naam] is en de activiteiten bestaan uit ‘het restaureren van een traditioneel zeilvrachtscheepje’. Daaruit blijkt dat het gaat om de restauratie van zijn schip in eigen beheer. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] te kennen gegeven dat hij geen andere klanten heeft en dat hij het restaureren van zijn schip leuk vindt om zijn oude dag mee door te brengen. Deze activiteiten zijn niet bedrijfsmatig.
De rechtbank is gelet op het voorgaande terecht tot het oordeel gekomen dat het college [appellant] de ligplaatsvergunning heeft mogen weigeren.
Het betoog faalt.
De last onder dwangsom
5. Bij het besluit van 3 juli 2014 heeft het college [appellant] gelast het schip voor 15 juli 2014 te verwijderen, ten verbeurte van een dwangsom van € 1.000,00 per week, wegens het illegaal innemen van een ligplaats.
De voorzieningenrechter heeft bij mondelinge uitspraak van 10 september 2014 het maximumbedrag van de te verbeuren dwangsommen vastgesteld op € 10.000,00.
6. De rechtbank heeft overwogen dat vaststaat dat [appellant] een ligplaats heeft ingenomen zonder de daarvoor vereiste vergunning. Van bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien, is de rechtbank niet gebleken. Er is geen concreet zicht op legalisering en ook van vooringenomenheid van de zijde van het college is niet gebleken. Er is geen grond om te oordelen dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, aldus de rechtbank.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij niet in overtreding is geweest. Hij voert daartoe aan dat op de kade aan de Albert Joachimikade het afmeerverbod niet kenbaar is gemaakt met het daarvoor bedoelde bord. [appellant] betoogt verder dat de gestelde termijn om aan de last te voldoen onredelijk is. Het college heeft er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat hij niet alleen het schip dient te verplaatsen, maar zijn gehele werkterrein. Hij is immers bezig het schip te restaureren. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat de hoogte van de opgelegde dwangsom onredelijk is, nu het maximale bedrag neerkomt op meer dan 1,5 keer zijn netto jaarinkomen, aldus [appellant].
7.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7.2. Ingevolge artikel 7.02, eerste lid, aanhef en onder a, van het Binnenvaartpolitiereglement mag een schip geen ligplaats nemen op een gedeelte van de vaarweg, waar bij algemene regeling dan wel krachtens een bekendmaking met dezelfde strekking als een verkeersteken ligplaats nemen is verboden.
In de Havenverordening, zijnde een algemene regeling, is in artikel 3 bepaald dat het verboden is in het havengebied, waar de Albert Joachimikade deel van uitmaakt, zonder vergunning van het college een ligplaats in te nemen. De omstandigheid dat volgens [appellant] het afmeerverbod niet kenbaar is gemaakt met een daarvoor bedoeld bord op de kade, maakt niet dat hij niet in overtreding is. Het college is derhalve bevoegd daartegen handhavend op te treden.
7.3. Het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid een ligplaatsvergunning te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Nu het college de ligplaatsvergunning heeft geweigerd en mocht weigeren, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3891).
In de uitspraak van 16 december 2015 heeft de Afdeling eveneens overwogen dat de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond biedt voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoorde af te zien.
Voorts ziet de Afdeling in de omstandigheid dat [appellant] volgens hem zijn hele werkterrein moet verplaatsen geen reden voor het oordeel dat de opgelegde termijn waarbinnen [appellant] aan de last moest voldoen onredelijk is. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (waaronder eveneens de uitspraak van 16 december 2015), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag ook niet wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Niet valt in te zien waarom het verplaatsen van het werkterrein gelijktijdig zou moeten gebeuren en het schip niet eerst kon worden verwijderd.
7.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:849), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
De enkele stelling van [appellant] dat het dwangsombedrag neerkomt op meer dan 1,5 keer zijn netto jaarinkomen, wat daar van zij, betekent gelet op voormelde jurisprudentie niet dat de opgelegde dwangsom van € 10.000,00 onevenredig hoog is.
7.5. Het college heeft derhalve gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen.
Het betoog faalt.
De invorderingsbesluiten
8. Niet in geschil is dat [appellant] niet tijdig aan de last heeft voldaan en de maximale dwangsom van € 10.000,00 heeft verbeurd. Het college heeft hem een aantal facturen gestuurd. Eiser heeft daarop in totaal € 5,00 betaald.
9. Bij de besluiten van 3 oktober 2014 en 2 december 2014 heeft het college invorderingsbeschikkingen genomen, waarbij het onderscheidenlijk € 7.995,00 en € 2.000,00 heeft ingevorderd.
10. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
11. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de tenuitvoerlegging van de dwangsombeschikkingen niet meer het doel dient waarvoor ze zijn genomen. Hij heeft de overtreding reeds per 9 oktober 2014 beëindigd. Het invorderen van de dwangsommen krijgt dan een bestraffend karakter, in plaats van een herstellend karakter, aldus [appellant].
11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1062), dient bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaar gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
Dat na het verbeuren van de dwangsom alsnog aan de last is voldaan, is geen bijzondere omstandigheid om van invordering af te zien (vergelijk de uitspraak van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:29) en maakt niet dat het invorderen van de verbeurde dwangsommen een bestraffend karakter krijgt.
11.2. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de liggelden en de kosten van de gerechtsdeurwaarder behoeft geen bespreking, nu dit niet ziet op de rechtmatigheid van de invorderingsbeschikkingen van 3 oktober 2014 en 2 december 2014.
Het betoog faalt.
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Klein
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2016
176-773.