ECLI:NL:RVS:2016:1950
Raad van State — Uitspraak 


201503418/1/A3.
Datum uitspraak: 13 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 maart 2015 in zaak nr. 14/3324 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Goes.
Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2014 heeft het college een verzoek van [appellante] om krachtens de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) documenten openbaar te maken (hierna: het Wob-verzoek) ten dele ingewilligd.
Bij besluit van 7 maart 2014 heeft het college het besluit van 24 januari 2014 gewijzigd door het nog niet ingewilligde gedeelte van het Wob-verzoek deels in te willigen.
Bij besluit van 22 mei 2014 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 24 januari 2014 gemaakte bezwaar, alsmede het van rechtswege tegen het besluit van 7 maart 2014 ontstane bezwaar, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Bustraan, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 2 september 2013 heeft de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: de CVOM) een verkeersboete met CJIB-nummer […] (hierna: de verkeersboete) aan [appellante] opgelegd.
[appellante] heeft [gemachtigde] op 11 november 2013 gemachtigd haar te vertegenwoordigen om geschillen in rechte te bestrijden en al hetgeen daartoe door [gemachtigde] noodzakelijk wordt geacht te doen, waaronder het aanwenden van rechtsmiddelen en het opvragen van gegevens, bijvoorbeeld op grond van de Wob, het bij weigering voeren van gerechtelijke procedures om deze gegevens alsnog te verkrijgen en, indien relevant, het aannemen van bedragen zoals vergoedingen voor proceskosten, griffierechten et cetera, een en ander in de ruimste zin van het woord, aldus de door [appellante] overgelegde machtiging. Alle hierna vermelde door [appellante] verrichte handelingen zijn door [gemachtigde] namens [appellante] verricht.
[appellante] heeft het Wob-verzoek bij brief gedateerd 16 december 2012 ingediend in verband met voormelde verkeersboete. Deze brief, kennelijk verzonden op 16 december 2013, want door het college ontvangen op 17 december 2013, vermeldt het volgende:
"In het kader van de Wet openbaarheid van bestuur verzoek ik u om mij toe te zenden alle documenten die betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid, zijnde de mulderbeschikking of transactievoorstel met nummer […], zaaknummer, 7049 en kenteken […]. Onder het verzoek wordt in ieder geval en niet beperkt tot voornoemde aangelegenheid begrepen:
- de voor en achterzijde van de aankondiging van de beschikking / mini-pv, een ambtsedig opgemaakt proces-verbaal of een daarop gelijkend document zoals het overzicht zaakgegevens Mulder;
- alle aktes en pv's van beëdiging, alsook het besluit van aanstelling en de eventuele wijzigingsbesluiten van de betrokken opsporingsambtenaren;
- de akte van opsporingsbevoegdheid van de betrokken opsporingsambtenaren, de documenten die zien op scholing en bekwaamheid, een kopie identiteits- en legitimatiebewijs voor de uitgeoefende functie;
- andere documenten waarvan u bekend is dat deze betrekking hebben op de genoemde bestuurlijke aangelegenheid, zoals foto's en videomateriaal."
In bezwaar heeft [appellante] betoogd dat het college niet alle documenten die het onder zich heeft, dan wel onder zich behoort te hebben, en die binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, openbaar heeft gemaakt. Tevens heeft [appellante] het college verzocht de kosten te vergoeden die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken.
In beroep en hoger beroep heeft [appellante] onder meer het debat over hetgeen zij in bezwaar heeft aangevoerd, voortgezet.
2. Ter zitting van de Afdeling heeft het college betoogd dat in de handelwijze van [appellante], dan wel van haar gemachtigde, in deze zaak aanwijzingen zijn gelegen die duiden op misbruik van recht.
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
Ingevolge artikel 15 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
2.3. De gemachtigde van [appellante], [gemachtigde], maakt veelvuldig gebruik van zeer algemeen geformuleerde machtigingen, zoals hij ook in dit geval heeft gedaan. Deze machtiging vormt in dit geval, gezien de hierna vermelde omstandigheden, een aanwijzing voor misbruik van recht. [gemachtigde] voert als rechtsbijstandverlener een groot aantal procedures betreffende verkeersboetes, informatieverzoeken met een beroep op de Wob en het niet tijdig nemen van besluiten. Het onjuist gedateerde Wob-verzoek is, blijkens de inhoud ervan, ingediend in verband met de verkeersboete. [appellante] heeft bij brief van 1 februari 2014 een vrijwel gelijkluidend Wob-verzoek over de verkeersboete naar de CVOM verstuurd. Bij brief van 14 mei 2014 heeft [appellante] opnieuw een Wob-verzoek over de verkeersboete bij de CVOM ingediend. Kennelijk zijn de in de Wob-verzoeken vermelde documenten opgevraagd om een beroep tegen een boetebeschikking te kunnen motiveren. Artikel 7:18, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voorziet specifiek voor belanghebbenden in een recht om hangende administratief beroep de op de zaak betrekking hebbende stukken op te vragen bij het bestuursorgaan. Artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) voorzien in een soortgelijk recht hangende beroep bij de kantonrechter, onderscheidenlijk hoger beroep bij het gerechtshof in een procedure tegen een verkeersboete.
Zoals de Afdeling eerder onder meer in voormelde uitspraak van 19 november 2014 heeft overwogen, moet, gelet op de ruime kennis en ervaring van [gemachtigde] op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder, ervan worden uitgegaan dat [gemachtigde] ermee bekend was dat voor informatieverzoeken met voormeld doel de Wob niet de geëigende grondslag is en voorts dat een op de Wob gebaseerd informatieverzoek, anders dan een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of voormelde Wahv-bepalingen gebaseerd informatieverzoek, ertoe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan in geval van niet-tijdige besluitvorming aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest het informatieverzoek op de Wob te baseren. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het procesgedrag van [appellante] in deze zaak blijk geeft van handelingen waarvan zij, althans haar gemachtigde, geweten moet hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Het Wob-verzoek is aldus geformuleerd dat het voor het college niet mogelijk was daarop volledig en adequaat te kunnen beslissen. Onduidelijk is wat wordt bedoeld met bijvoorbeeld 'onder het verzoek wordt in ieder geval en niet beperkt tot voornoemde aangelegenheid begrepen', met ‘documenten die zien op scholing en bekwaamheid’ en met ‘andere documenten waarvan u bekend is dat deze betrekking hebben op de genoemde bestuurlijke aangelegenheid’. De vaagheid van het Wob-verzoek doet afbreuk aan het doel waartoe het beweerdelijk is ingediend en heeft het op het Wob-verzoek te nemen besluit onnodig extra vatbaar gemaakt voor discussie in bezwaar, beroep en hoger beroep.
3. Uit het voorgaande volgt dat [gemachtigde] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen in deze zaak voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. [gemachtigde] heeft misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor de door hem aangewende bevoegdheid om in deze zaak hoger beroep in te stellen, omdat dit hoger beroep niet los kan worden gezien van het doel waarvoor de Wob is gebruikt. De handelwijze van [gemachtigde] moet aan [appellante] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen namens haar heeft verricht en zij hem daartoe heeft gemachtigd.
4. Gezien het vorenstaande houdt het hoger beroep misbruik van recht in en is het dientengevolge niet-ontvankelijk.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Robben
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2016
610.