ECLI:NL:RVS:2016:1392
Raad van State — Uitspraak 


201410375/1/A1.
Datum uitspraak: 25 mei 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, allen wonend te Vleuten, gemeente Utrecht,
tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 maart 2014 in zaak nr. 13/2753 en de uitspraak van 14 november 2014 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij brief van 30 november 2012 heeft de wethouder voor Verkeer, Cultuur, Monumenten en Archeologie, Regiozaken, Internationale Zaken en de Wijken Noordwest en Zuid van de gemeente Utrecht (hierna: de wethouder), mede namens de wethouder voor Ruimtelijke Ordening en Wonen van de gemeente Utrecht, in antwoord op een verzoek om handhaving van onder meer [appellant], medegedeeld dat zolang geen aanvaardbare alternatieve ontsluiting is gerealiseerd voor het verkeer van en naar het gebied ten westen van Vleuterweide (hierna: de Harmelerwaard), de Liesgrassingel zal moeten blijven dienen als ontsluiting van dit gebied en dat dit gebruik niet in strijd is met het geldende planologische regime.
Bij besluit van 16 april 2013 heeft het college, voor zover de brief van 30 november 2012 als een onbevoegd genomen besluit kan worden aangemerkt, dat besluit bekrachtigd, het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar, voor zover dat is gericht tegen de weigering om een verkeersbesluit te nemen, ongegrond verklaard en het bezwaar, voor zover gericht tegen de in de brief van 30 november 2012 verwoorde mededelingen van de wethouder, niet-ontvankelijk verklaard.
Bij tussenuitspraak van 11 maart 2014 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak en iedere verdere beslissing aangehouden. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij brief van 22 april 2014 heeft het college het besluit van 16 april 2013 voorzien van een aanvullende motivering. [appellant] en anderen hebben daarop een reactie gegeven.
Bij uitspraak van 14 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 april 2013 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan, voor zover het gaat om de weigering een verkeersbesluit te nemen, in stand blijven, het bezwaar tegen de weigering tot handhaving van het bestemmingsplan ongegrond verklaard, en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen de tussenuitspraak en de uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2015, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Krak en drs. C.A. Verbokkem, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De Liesgrassingel, voorheen: de Vleuterweideweg, is gelegen in de wijk Vleuten te Utrecht. Aan beide kanten van de weg staan woningen en de weg wordt doorsneden door een aantal straten die de achterliggende woningen ontsluiten. Op de weg geldt een snelheidslimiet van 50 km per uur en een adviessnelheid van 30 km per uur. De rijbaan heeft een breedte van ongeveer 5 m en wordt gebruikt door fietsers en gemotoriseerd verkeer, waaronder vrachtwagens. Naast de rijbaan is een trottoir gelegen met een breedte van ongeveer 1 m, voorzien van varkensruggen en palen om de weggebruikers te scheiden van de gebruikers van het trottoir. [appellant] en anderen willen primair dat de Liesgrassingel ter hoogte van het gemaal bij het kruispunt met Het Hoog wordt afgesloten voor doorgaand verkeer. Subsidiair willen zij dat de snelheidslimiet wordt gewijzigd naar 30 km per uur en dat de weginrichting daarop wordt aangepast. Het college is niet bereid een daartoe strekkend verkeersbesluit te nemen vanwege het ontbreken van een voor het college aanvaardbaar alternatief.
2. Tussen partijen is niet in geschil dat het besluit van 16 april 2013 bevoegd door het college is genomen en dat bevoegdheidsgebreken in de primaire besluitvorming in bezwaar zijn hersteld.
3. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de snelheidslimiet van 50 km per uur op de Liesgrassingel en het gebruik van de weg als ontsluitingsweg in strijd zijn met het bestemmingsplan. Daartoe voeren zij aan dat uit de toelichting op het bestemmingsplan, de beschrijving in hoofdlijnen en de bij het plan behorende dwarsprofielen blijkt dat de hoofdontsluiting daar moet lopen waar deze is ingetekend en dat de ontsluiting niet elders, zoals op Liesgrassingel, is toegestaan.
3.1. Ingevolge het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Vleuterweide", dat is herzien op 12 januari 2006 en op 29 juni 2010, heeft de Liesgrassingel - op de plankaart nog geheten: Vleuterweideweg - de bestemming "Woongebied (WG)".
In artikel 5 ("algemene beschrijving in hoofdlijnen") van de planvoorschriften wordt voor alle bestemmingen in hoofdlijnen beschreven op welke wijze de plandoeleinden worden nagestreefd. In het vierde lid, onder a ("verkeer en vervoer"), is beschreven dat binnen het plangebied drie typen wegen zullen lopen: de stroomweg (Veldhuizerweg), de erftoegangswegen, welke bestaan uit hoofdontsluitingswegen (stadsassen, Parkweg, Europaweg/Wilhelminalaan) en interne ontsluitingswegen (Verbindingsweg, centruminprikkers en weg naar het station), en de wegen in 30 km-gebieden. Voorts is vermeld dat de situering, spreiding en inrichting van deze wegen zodanig is dat hun onderscheiden functies voldoende tot uitdrukking komen.
Ingevolge artikel 6, eerste lid ("doeleindenomschrijving"), zijn de op de plankaart voor "Woongebied (WG)" bestemde gronden bestemd voor:
a. wonen, (..); (..)
d. verkeer en parkeren; (..)
h. ter plaatse of in de nabijheid van de op de plankaart aangegeven aanduiding "hoofdontsluiting" zijn de gronden specifiek bestemd voor de aanleg van hoofdontsluitingswegen, waarbij de op het profielenblad aangegeven dwarsprofielen in acht moeten worden genomen; (..).
Ingevolge artikel 21 is het verboden de in het plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te (doen) gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met de voor de desbetreffende grond aangewezen bestemming.
3.2. Op de plankaart is in de nabijheid van de Vleuterweideweg de tekst "as noordelijke hoofdontsluiting" vermeld. De tekst wordt begeleid door een aanduiding die op het renvooi is vermeld als "hoofdontsluiting". De op de plankaart aangeduide "as noordelijke hoofdontsluiting" loopt feitelijk via de Stroomrugbaan naar de Rivierkom. De Liesgrassingel, op de plankaart aangeduid als Vleuterweideweg, is op de plankaart tussen de kruispunten met de Oeverzeggelaan en de Rivierkom niet voorzien van de vermelding "as noordelijke hoofdontsluiting" of de aanduiding "hoofdontsluiting". De vermelding "as noordelijke hoofdontsluiting" en de aanduiding "hoofdontsluiting" zijn niet gedefinieerd in de planvoorschriften.
Tussen partijen is niet in geschil dat de Liesgrassingel, meer specifiek tussen de kruispunten met de Oeverzeggelaan en de Rivierkom, als ontsluitingsweg wordt gebruikt voor het verkeer richting de Harmelerwaard.
3.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gebruik van de Liesgrassingel voor verkeer is toegestaan, gelet op het bepaalde in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften. In dat artikel is bepaald dat de als "Woongebied (WG)" bestemde gronden onder meer zijn bestemd voor verkeer. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het gebruik van de Liesgrassingel als ontsluitingsweg, als hoofdontsluiting of als een weg waar 50 km per uur mag worden gereden, niet in strijd is met het bestemmingsplan. Dat de Liesgrassingel, meer specifiek tussen de kruispunten met de Oeverzeggelaan en de Rivierkom, op de plankaart niet is voorzien van de vermelding "as noordelijke hoofdontsluiting" of de aanduiding "hoofdontsluiting", maakt niet dat de Liesgrassingel niet als ontsluitingsweg of hoofdontsluiting mag worden gebruikt. In het bestemmingsplan is immers geen definitie opgenomen van de vermelding "as noordelijke hoofdontsluiting" of de aanduiding "hoofdontsluiting" en daarin is ook niet bepaald dat de hoofdontsluiting alleen daar mag lopen, waar die op de plankaart is aangegeven. Dat in artikel 6, eerste lid, onder h, van de planvoorschriften is bepaald dat ter plaatse of in de nabijheid van de op de plankaart aangegeven aanduiding "hoofdontsluiting" de gronden specifiek bestemd zijn voor de aanleg van hoofdontsluitingswegen, waarbij de op het profielenblad aangegeven dwarsprofielen in acht moeten worden genomen, betekent niet dat elders in het plandeel geen ontsluitingswegen aanwezig mogen zijn. De omstandigheid dat de Liesgrassingel niet is genoemd in artikel 5 ("algemene beschrijving in hoofdlijnen") van de planvoorschriften bij de opsomming van de (hoofd)ontsluitingswegen, brengt evenmin met zich dat die weg niet als (hoofd)ontsluitingsweg mag worden gebruikt, omdat het artikel geen bindende norm bevat die rechtstreeks kan worden afgedwongen. Ook de omstandigheid dat in de toelichting op het bestemmingsplan de Parkweg, en niet de Liesgrassingel, is aangewezen als gebiedsontsluitingsweg van de wijk Leidsche Rijn, betekent niet dat de Liesgrassingel niet als (hoofd)ontsluitingsweg mag worden gebruikt. De rechtbank heeft in dat verband terecht gewezen op vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2055), waarin is bepaald dat de op de plankaart vermelde bestemming en de daarbij behorende voorschriften beslissend zijn voor het antwoord op de vraag of er strijd is met het bestemmingsplan en dat de plantoelichting in dat verband in zoverre betekenis heeft, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst op zichzelf of in hun samenhang niet duidelijk zijn. Die situatie doet zich hier echter niet voor, zodat aan de plantoelichting niet de betekenis toekomt die [appellant] en anderen daaraan toekennen. Bovendien kan de bedoeling van de planwetgever niet afdoen aan hetgeen in de planvoorschriften ondubbelzinnig is bepaald.
Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college niet bevoegd is over te gaan tot handhavend optreden wegens het gebruik van de Liesgrassingel als ontsluitingsweg, als hoofdontsluiting of als een weg waar 50 km per uur mag worden gereden.
Het betoog faalt.
4. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 16 april 2013 ten onrechte in stand heeft gelaten. Daartoe voeren zij aan dat het college ten onrechte heeft nagelaten onderzoek te doen naar de verkeersveiligheid en -overlast die het doorgaande verkeer in hun woonwijk veroorzaakt en ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar alternatieven voor de ontsluiting van de achterliggende bedrijven. [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen redelijke belangenafweging heeft gemaakt door geen verkeersbesluit voor de Liesgrassingel te nemen.
4.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Ingevolge het tweede lid kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de
Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
Ingevolge het tweede lid geschieden maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
Ingevolge artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
4.2. Anders dan [appellant] en anderen betogen, heeft de rechtbank in de tussenuitspraak niet gelast dat het college een verkeerskundig onderzoek moet uitvoeren. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld het door haar geconstateerde gebrek in de besluitvorming te herstellen, waarbij zij het college erop heeft gewezen dat het college daarbij dient in te gaan op mogelijke alternatieve ontsluitingswegen, de belangen van omwonenden en bedrijven, de veiligheidsrisico’s van de huidige verkeerssituatie en de overlast door het vrachtverkeer.
4.3. Het college heeft zich in zijn reactie op de tussenuitspraak op het standpunt gesteld en dat standpunt ter zitting van de Afdeling herhaald, dat de ontsluiting via de Liesgrassingel niet optimaal is vanwege de breedte van de weg en het gebruik daarvan door vrachtwagens. Het college heeft in dat verband gesteld dat er nog geen voor het college aanvaardbare alternatieven aanwezig zijn omdat het afsluiten van de Liesgrassingel ertoe leidt dat het verkeer van en naar de Harmelerwaard ongeveer 5 tot 6 km moet omrijden, terwijl het college zich gebonden acht aan een afspraak met de gemeente Woerden om het verkeer van en naar de Harmelerwaard via de ontsluitingsstructuur van de Leidsche Rijn te laten afwikkelen, en bovendien omdat de alternatieve ontsluiting via de Parkweg-Breudijk-Appellaan-Dorpeldijk de verkeersveiligheid op die route niet ten goede komt. Het college heeft in dat verband naar voren gebracht dat de Dorpeldijk, net als de Liesgrassingel, geen apart fietspad heeft en dat het genoemde alternatief leidt tot een verplaatsing van overlast naar de gemeente Woerden, waarbinnen de Appellaan en Breudijk deels zijn gelegen, en naar de bewoners van met name de Parkweg. De Parkweg heeft volgens het college meer verkeer te verwerken gekregen als gevolg van de afsluiting van de Bochtdijk en bestemmingsverkeer tijdens de ochtendspits op de Polderweg. Het voorgestelde alternatief zou ertoe leiden dat de bewoners van de Parkweg met nog meer verkeer worden geconfronteerd, aldus het college. Het college acht het afsluiten van de Liesgrassingel in het licht van de belangen van de bewoners en bedrijven in de Harmelerwaard en de bewoners rond de alternatieve ontsluiting, niet aanvaardbaar. Daarbij heeft het college, zoals het ter zitting van de Afdeling heeft herhaald, vooropgesteld dat het beleid van de gemeente erop is gericht de ontsluitingsfunctie van de Liesgrassingel op termijn te beëindigen, maar daarbij afhankelijk is van onder meer de gemeente Woerden. In dat verband heeft het college toegelicht dat het de bedoeling is om de Harmelerwaard te ontsluiten via een brug over de Leidsche Rijn en dat daarvoor financiële middelen door de provincie Utrecht beschikbaar zijn gesteld. Die procedure zal echter niet op korte termijn zijn afgerond. Om tegemoet te komen aan de klachten over de Liesgrassingel heeft het college de Liesgrassingel ingericht met een loopstrook zodat voetgangers zich veiliger kunnen bewegen, is de maximale ruimte uit het dwarsprofiel gehaald en is de mogelijkheid geschapen gebruik te maken van de passeervoorzieningen die zijn opgenomen ter hoogte van de aansluitingen en kruisingen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het het gebruik van de Liesgrassingel als ontsluitingsweg onder deze omstandigheden niet onaanvaardbaar acht. Gelet daarop is het, in afwachting van de realisering van de brug over de Leidsche Rijn, nog niet bereid de Liesgrassingel af te sluiten voor gemotoriseerd verkeer, als door [appellant] en anderen gevraagd. Over het subsidiaire verzoek van [appellant] en anderen om de snelheidslimiet ter plaatse te verlagen van 50 km per uur naar 30 km per uur, heeft het college naar voren gebracht dat het daarvoor geen aanleiding ziet omdat het wijzigen van de snelheidslimiet niet leidt tot afname van het (vracht)verkeer op de Liesgrassingel vanwege het ontbreken van een alternatieve ontsluiting, dat het vrachtverkeer vanwege het smalle wegprofiel niet hard kan rijden en dat het een regime van 30 km per uur niet passend vindt voor vrachtwagens. Ter zitting van de Afdeling is gebleken dat een dergelijke maatregel partijen niet leidt tot de gewenste oplossing vanwege de beperkte breedte van de weg.
4.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich, gelet op de hiervoor onder 4.3 weergegeven aanvullende motivering, voldoende rekenschap heeft gegeven van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw genoemde belangen. Gelet op de aan het college toekomende bevoegdheid een verkeersbesluit te nemen, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren over te gaan tot afsluiting van de Liesgrassingel voor doorgaand verkeer en in redelijkheid heeft kunnen besluiten de maximumsnelheid van 50 km per uur te handhaven. In dat verband wordt overwogen dat het college ter zitting van de Afdeling nog heeft gesteld dat indien op termijn de ontsluiting van de Harmelerwaard via de voorziene brug niet mogelijk blijkt te zijn, een nieuwe situatie ontstaat die het college tot heroverweging van alle betrokken belangen noopt.
De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Anders dan [appellant] en anderen betogen, is de rechtbank daarmee niet teruggekomen van de tussenuitspraak.
Het betoog faalt.
5. [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank hen ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de door hen gemaakte proceskosten in de bezwaarfase.
5.1. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
5.2. Aangezien het besluit van 30 november 2012 niet is herroepen en de instandlating van de rechtsgevolgen van het besluit van 16 april 2013, voor zover hier van belang, in hoger beroep standhoudt, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien de door [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten te vergoeden.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraken, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Wijgerde
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2016
672.