ECLI:NL:RVS:2016:1094
Raad van State — Uitspraak 


201504282/1/A3.
Datum uitspraak: 26 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 april 2015 in zaak nr. 14/2867 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Veiligheid en Justitie (lees: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie).
Procesverloop
Bij besluit van 19 mei 2014 heeft de staatssecretaris een aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) voor de functie van vrijwilliger bij ’t Paradies in Roermond afgewezen.
Bij besluit van 26 augustus 2014 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2016, waar [appellant], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. V.N. Chaudron, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is enkele maanden als vrijwilliger werkzaam geweest bij ’t Paradies, een ontmoetingscentrum voor mensen van 55 jaar en ouder in Roermond. Deze functie bestaat uit het geven van bridge- en schaaklessen en het verzorgen en leiden van het kaartspel kruisjassen. Hiervoor vereist ’t Paradies een VOG. Omdat de aanvraag van [appellant] voor afgifte van een VOG is afgewezen, kan hij deze functie niet langer uitoefenen. Thans is [appellant] vier dagen per week in het ontmoetingscentrum aanwezig als bezoeker.
De aanvraag
2. In de aanvraag heeft een vertegenwoordiger van ’t Paradies vermeld dat de VOG-screening dient plaats te vinden aan de hand van het algemene screeningsprofiel met de risicogebieden "geld" en "personen". Bij de functieaspecten heeft de vertegenwoordiger de volgende aspecten genoemd: "met contante en/of girale gelden en/of (digitale) waardepapieren omgaan", "budgetbevoegdheid hebben" en "belast zijn met de zorg voor (hulpbehoevende) personen, zoals ouderen en gehandicapten".
Het besluit op bezwaar
3. In het besluit op bezwaar staat dat in de zeven jaren daaraan voorafgaand in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS) de volgende relevante justitiële gegevens zijn geregistreerd:
- primair diefstaf en subsidiair poging tot diefstal, gepleegd op 16 maart 2014 te Vaals. Deze zaak staat nog open;
- opzettelijk handelen in strijd met de Opiumwet, gepleegd op 17 januari 2013 te Maarheeze. Deze zaak staat nog open;
- veroordeling tot een gevangenisstraf van 188 dagen op 28 november 2011 wegens diefstal, meermalen gepleegd, en opzettelijk handelen in strijd met de Opiumwet;
- veroordeling tot een voorwaardelijke plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders voor de duur van twee jaar, met een proeftijd van twee jaar, op 6 juli 2010 wegens twee gevallen van diefstal;
- veroordeling tot een gevangenisstraf van drie maanden wegens diefstal op 19 juni 2009.
In het besluit op bezwaar staat dat [appellant] in de beoogde functie verschillende activiteiten zal ondernemen met hulpbehoevende personen, te weten ouderen. Voorts zal [appellant] belast zijn met het welzijn en de veiligheid van deze personen. Daarnaast zal hij in de uitoefening van de functie budgetbevoegdheid hebben en in aanraking komen met gelden. De vermogensdelicten vormen, indien herhaald, in de uitoefening van de beoogde functie een risico voor de veiligheid van goederen en gelden. Dit risico is er in gelegen dat de [appellant] ter beschikking staande goederen en gelden ontvreemd kunnen worden om [appellant] of derden een financieel voordeel te verschaffen. De drugsdelicten vormen, indien herhaald, in de uitoefening van de beoogde functie een risico voor het welzijn en de veiligheid van personen. De mogelijkheid bestaat dat personen met wie [appellant] in de uitoefening van de functie in contact komt, in aanraking komen met drugs en/of daarmee samenhangende criminaliteit. Zij kunnen hier het slachtoffer van worden. Wegens deze risico’s vormen deze strafbare feiten een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie waarvoor de VOG is aangevraagd. Derhalve is aan het objectieve criterium voldaan, aldus het besluit op bezwaar.
Het objectieve criterium
4. [appellant] betoogt dat alleen op grond van een binnen de terugkijktermijn uitgezeten vrijheidsstraf een VOG kan worden geweigerd en dat hij in de afgelopen vier jaar geen vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel heeft ondergaan. Daarom had de VOG aan hem moeten worden verleend. Bovendien is gelet hierop de terugkijktermijn ten onrechte verlengd. [appellant] stelt voorts dat de staatssecretaris heeft gehandeld in strijd met de wet doordat hij ook justitiecontacten die vallen buiten de terugkijktermijn in zijn beoordeling van de vraag of is voldaan aan het objectieve criterium heeft betrokken. Verder voert [appellant] aan dat zowel de staatssecretaris als de rechtbank door de rigide toepassing van de beleidsregels het relevante maatschappelijke perspectief uit het oog heeft verloren. De rechtbank toetst zonder nuance aan de risicoprofielen "personen" en "geld" en gaat er vanuit dat [appellant] in aanraking kan komen met hulpbehoevende senioren. De senioren die ’t Paradies bezoeken zijn niet hulpbehoevend, zodat evenmin het risico bestaat dat [appellant] goederen of gelden van hen zou ontvreemden of hen in aanraking zou brengen met drugs of daarmee samenhangende criminaliteit. Daarnaast betrekt de rechtbank de drugsdelicten bij de beoordeling, terwijl geen enkel risico bestaat dat de senioren in aanraking zullen komen met drugs of daarmee samenhangende criminaliteit. [appellant] concludeert dat niet is voldaan aan het objectieve criterium.
4.1. Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: de Wjsg) is een VOG een verklaring van de staatssecretaris dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de staatssecretaris de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor een VOG wordt aangevraagd in de weg zal staan.
4.2. Volgens paragraaf 3.1 van de Beleidsregels VOG-NP-RP 2013 (hierna: de Beleidsregels) wordt bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager een terugkijktermijn in acht genomen.
Volgens paragraaf 3.1.1 vindt de beoordeling van de aanvraag, behoudens in een aantal thans niet van belang zijnde gevallen, in beginsel plaats aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling in de justitiële documentatie voorkomen. Van deze terugkijktermijn wordt onder meer afgeweken indien de aanvrager gedurende de voor zijn aanvraag relevante terugkijktermijn enige tijd een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel heeft ondergaan. In dat geval wordt de van toepassing zijnde terugkijktermijn (telkens) vermeerderd met de feitelijke duur van de vrijheidsbeneming. Dit totdat de terugkijktermijn bestaat uit in totaal vier jaren, dan wel de in deze paragraaf vermelde afwijkende termijnen waarin geen sprake is geweest van vrijheidsbeneming. Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt de staatssecretaris bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt, nu deze buiten de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, onvoldoende gewicht toe om zelfstandig te worden betrokken bij de beoordeling van de VOG-aanvraag. Deze strafbare feiten worden echter wel betrokken bij de subjectieve criteria en zullen derhalve een rol spelen bij de belangenafweging. Op grond van de zowel binnen als buiten de termijn aangetroffen strafbare feiten wordt een inschatting gemaakt van het risico dat de aanvrager opnieuw met justitie in aanraking komt.
Volgens paragraaf 3.1.2, aanhef en onder a, wordt om te bepalen of een relevant justitieel gegeven binnen de terugkijktermijn valt als uitgangspunt genomen de datum van de rechterlijke uitspraak in eerste aanleg.
Volgens paragraaf 3.2 wordt de afgifte van een VOG in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
Volgens paragraaf 3.2.1 worden de relevante justitiële gegevens die voorkomen in het JDS op naam van de aanvrager meegewogen bij de beoordeling.
5. Het betoog van [appellant] dat alleen op grond van een binnen de terugkijktermijn uitgezeten vrijheidsstraf een VOG kan worden geweigerd, faalt. Hiertoe is van belang dat uit artikel 35 van de Wjsg en paragraaf 3.2 van de Beleidsregels volgt dat de VOG wordt geweigerd indien de justitiële gegevens die over de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd. In het besluit op bezwaar is uiteengezet dat en waarom de geregistreerde vermogens- en drugsdelicten indien herhaald gelet op het risico voor de samenleving een belemmering vormen voor de uitoefening van de functie van vrijwilliger in ’t Paradies. Hierbij wordt betrokken dat het volgens de toelichting op paragraaf 3.2.1 van de Beleidsregels niet van belang is of sprake is van een rechterlijke veroordeling of dat het een openstaande zaak betreft. Het gaat erom dat sprake is van een justitieel gegeven, aldus de toelichting.
5.1. Het besluit op bezwaar dateert van 26 augustus 2014. Nu de terugkijktermijn op grond van paragraaf 3.1.2. van de Beleidsregels wordt berekend vanaf de datum van de beoordeling betekent dit dat in dit geval wordt teruggekeken tot vier jaar voorafgaand aan deze datum. Ter zitting bij de rechtbank is vastgesteld dat [appellant] op 28 november 2011 is veroordeeld tot een gevangenisstraf van 188 dagen. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant] echter gesteld dat hij de gevangenisstraf van 188 dagen al volledig had uitgezeten op 26 augustus 2010. Indien dit juist is, geldt, zoals [appellant] terecht stelt, in dit geval een terugkijktermijn van vier jaren.
5.2. De rechtbank heeft geconcludeerd dat in dit geval een terugkijktermijn van vier jaren en 188 dagen geldt. Niet in geschil is dat de staatssecretaris de veroordeling van 19 juli 2009 wegens diefstal derhalve ten onrechte in zijn beoordeling van de vraag of is voldaan aan het objectieve criterium heeft betrokken. Gelet op hetgeen is overwogen onder 5.1 is thans onzeker of in dit geval geen terugkijktermijn van vier jaren en 188 dagen, maar een terugkijktermijn van vier jaren geldt. In het laatste geval had de staatssecretaris evenmin de veroordeling van 6 juli 2010 wegens twee gevallen van diefstal in zijn beoordeling mogen betrekken. Nu in het JDS tevens drie relevante antecedenten staan geregistreerd die vallen binnen de terugkijktermijn van vier jaren, zal de Afdeling allereerst beoordelen of de staatssecretaris gelet op die drie antecedenten aanleiding mocht zien de aanvraag om afgifte van een VOG af te wijzen.
5.3. Vast staat dat de vertegenwoordiger van ‘t Paradies het beste zicht heeft op de risico's die kunnen optreden in de uitoefening van de taak of werkzaamheden waarvoor de VOG wordt gevraagd. Deze vertegenwoordiger heeft op het aanvraagformulier bij de functieaspecten opgegeven: "met contante en/of girale gelden en/of (digitale) waardepapieren omgaan", "budgetbevoegdheid hebben" en "belast zijn met de zorg voor (hulpbehoevende) personen, zoals ouderen en gehandicapten" en de risicogebieden "geld" en "personen" daarop van toepassing geacht. De aanvraag op dat onderdeel wordt door de staatssecretaris slechts gecorrigeerd indien blijkt dat de gemaakte keuze evident onjuist is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2009 in zaak nr. 200901831/1/H3). Nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze keuze evident onjuist is, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris het algemeen screeningsprofiel en deze risicogebieden terecht ten grondslag heeft gelegd aan het besluit op bezwaar. Hierbij wordt betrokken dat de stelling dat [appellant] slechts éénmaal per week het inschrijfgeld van € 2,- int van de deelnemers aan het kruisjassen en het geïnde geld diezelfde middag afdraagt aan zijn leidinggevende niet betekent dat het risicogebied "geld" niet van toepassing is. Dit is immers volgens het algemene screeningsprofiel reeds van toepassing indien wordt omgegaan met contante gelden, hetgeen voor [appellant] het geval is. Voorts heeft [appellant] met de enkele ontkenning terzake niet aannemelijk gemaakt dat de vertegenwoordiger van ’t Paradies op het aanvraagformulier ten onrechte heeft vermeld dat [appellant] belast zal zijn met de zorg voor (hulpbehoevende) personen, zoals ouderen en gehandicapten. Ook de enkele stelling van [appellant] dat hij zijn woning slechts ter beschikking heeft gesteld voor hennepteelt en hij hier verder niets mee te maken heeft gehad, maakt niet dat de staatssecretaris de drugsdelicten niet in de beoordeling had mogen betrekken. Dit doet er immers niet aan af dat [appellant] verantwoordelijk was voor het ter beschikking stellen van zijn woning ten behoeve van hennepteelt en hij met verdovende middelen in aanraking is gekomen. Derhalve bestaat het risico dat de bezoekers van ‘t Paradies via [appellant] hier eveneens mee in aanraking komen.
Gelet op het vorenstaande wordt in het aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de vermogens- en drugsdelicten met de pleegdata 16 maart 2014 en 17 januari 2013 en de vermogens- en drugsdelicten waarvoor [appellant] op 28 november 2011 is veroordeeld, geen belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de door [appellant] gewenste functie.
Het betoog faalt.
Het subjectieve criterium
6. [appellant] voert aan dat de staatssecretaris in strijd met de wet de overige justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn vallen in de beoordeling van vraag of is voldaan aan het subjectieve criterium heeft betrokken. Voorts wijst hij er op dat hij thans vier dagen per week in ’t Paradies komt als bezoeker en dat hij als bezoeker veel gemakkelijker goederen of vermogens zou kunnen ontvreemden dan als vrijwilliger met een naambordje, op wie wordt gelet. [appellant] wil bovendien graag als mens en niet als crimineel behandeld worden. Daarnaast zijn de twee consumpties per dagdeel die een vrijwilliger krijgt heel welkom gelet op zijn beperkte inkomen.
6.1. Volgens paragraaf 3.3, getiteld "Het subjectieve criterium", kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
Volgens paragraaf 3.3.1 ziet het subjectieve criterium op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn de afdoening van de strafzaak, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten.
7. Het betoog van [appellant] dat de staatssecretaris in strijd met de wet de justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn vallen in de beoordeling van de vraag of is voldaan aan het subjectieve criterium heeft betrokken, faalt. In het JDS zijn binnen de terugkijktermijn justitiële gegevens geregistreerd. Gelet daarop is de staatssecretaris volgens paragraaf 3.1.1 van de Beleidsregels gerechtigd ook de buiten de terugkijktermijn vallende justitiële gegevens in het kader van het subjectieve criterium bij de beoordeling te betrekken. In het in zoverre niet nader onderbouwde standpunt van [appellant] wordt bovendien geen grond gevonden voor het oordeel dat deze beleidsregel de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten gaat.
7.1. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de staatssecretaris in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van de samenleving bij beperking van de risico’s dan aan het belang van [appellant] bij afgifte van de VOG, meer specifiek het belang van [appellant] bij het uitoefenen van voornoemde functie, zijn belang om als mens en niet als crimineel behandeld te worden en zijn belang bij gratis consumpties. De staatssecretaris beoordeelt voorts niet of [appellant] al dan niet als crimineel kan worden aangemerkt, maar stelt de risico’s voor de samenleving vast op basis van de in het JDS aangetroffen stafbare feiten. Bij de vaststelling van deze risico’s heeft de staatssecretaris terecht in het nadeel van [appellant] meegewogen de omstandigheid dat de delicten [appellant] door de rechter niet licht zijn aangerekend, het beperkte tijdsverloop tussen de vermeende pleegdata 17 januari 2013 en 16 maart 2014 enerzijds en het besluit op bezwaar anderzijds alsmede de hoeveelheid gepleegde strafbare feiten binnen en buiten de terugkijktermijn. De staatssecretaris heeft voorts terecht in het voordeel van [appellant] meegewogen dat hij de functie naar zijn stellen een aantal maanden naar tevredenheid heeft uitgeoefend.
8. Dat [appellant] naar zijn stellen als bezoeker gemakkelijker goederen of vermogens zou kunnen ontvreemden dan als vrijwilliger met een naambordje op wie wordt gelet, is een omstandigheid die de staatssecretaris, daargelaten de juistheid hiervan, niet in de belangenafweging behoefde te betrekken. Hierbij wordt betrokken dat een andersluidend oordeel zou betekenen dat [appellant] de belangenafweging naar zijn hand kan zetten omdat hij zijn handelen als bezoeker volledig in zijn macht heeft.
Overige
9. Voor zover [appellant] in hoger beroep voorts zijn in beroep aangevoerde gronden heeft herhaald en ingelast, overweegt de Afdeling dat het hoger beroep in zoverre een niet nader gemotiveerde herhaling daarvan betreft. In de overwegingen van de aangevallen uitspraak is de rechtbank op die gronden ingegaan. [appellant] heeft in het hoger beroepschrift, behoudens hetgeen hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Gelet hierop kan het aldus aangevoerde niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
w.g. Verheij w.g. Van Kooten-Vroegindeweij
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2016
559.