ECLI:NL:RVS:2016:966
Raad van State — Uitspraak 


201500817/2/A2.
Datum uitspraak: 13 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de maatschap], gevestigd te Aalten,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 december 2014 in zaak nr. 14/1686 in het geding tussen:
de maatschap
en
de raad van de gemeente Aalten.
Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2013 heeft de raad een verzoek van de maatschap om vergoeding van planschade afgewezen.
Bij besluit van 21 januari 2014 heeft de raad het door de maatschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 december 2014 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2015, waar de maatschap, vertegenwoordigd door [maat] en door ir. E.G.J. Schuerink, adviseur te Terborg, vergezeld door ing. R.B.M. Aagten, deskundige, en de raad, vertegenwoordigd door M. Oldenboom, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 26 augustus 2015 in zaak nr. 201500817/1/A2 heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 21 januari 2014 te herstellen, de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 17 november 2015 heeft de raad, met een aanvullende motivering, het besluit van 21 januari 2014 gehandhaafd.
De maatschap heeft een zienswijze naar voren gebracht.
Desgevraagd heeft de raad een reactie op deze zienswijze ingediend.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en dat het onderzoek wordt gesloten.
Overwegingen
1. De maatschap is exploitante van een agrarisch bedrijf met vleesvarkens, melkkoeien en bijbehorend jongvee (hierna: het agrarisch bedrijf) op het perceel aan de [locatie A] te Aalten (hierna: het perceel). Zij heeft de raad verzocht om vergoeding van planschade, bestaande in de kosten van extra geurbeperkende maatregelen en de beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van het agrarisch bedrijf, die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van de bestemmingsplannen Kobus en Kobus II (hierna: de nieuwe bestemmingsplannen). Deze bestemmingsplannen zijn de planologische basis voor het realiseren van woonwijken op de voorheen voor agrarische doeleinden bestemde gronden ten noorden en noordoosten van het perceel.
2. In de tussenuitspraak is overwogen dat de maatschap in bezwaar en beroep heeft uiteengezet dat de waarde van het agrarisch bedrijf onder meer door de afstand tot de bebouwde kom van Aalten wordt bepaald en deze situeringswaarde als gevolg van de planologische verandering is aangetast, dat de raad heeft verzuimd een aanvullend advies in te winnen over de betekenis van de planologische verandering voor de situeringswaarde van het agrarisch bedrijf en dat derhalve niet inzichtelijk is gemaakt of de maatschap in dit opzicht niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. Voorts is in de tussenuitspraak overwogen dat de raad niet deugdelijk heeft toegelicht dat de uitbreidingsmogelijkheden van het agrarisch bedrijf hoe dan ook door de op een afstand van 135 m van dat bedrijf gelegen woning aan de [locatie B] worden beperkt.
3. Uit de tussenuitspraak volgt dat het hoger beroep gegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door de maatschap tegen het besluit van 21 januari 2014 ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen.
4. De raad heeft aan het besluit van 17 november 2015 een advies van Haute Equipe van 7 oktober 2015 ten grondslag gelegd. Daarin is onder meer het volgende vermeld.
De krachtens de nieuwe bestemmingsplannen te realiseren woonwijken zijn buiten de hindercirkel van het agrarisch bedrijf gelegen. Niet valt uit te sluiten dat een redelijk denkend en handelend koopgegadigde rekening houdt met het risico van een toekomstige aanscherping van milieuregelgeving, waardoor de woonwijken binnen de hindercirkel komen te liggen, of het risico van een toekomstige verdere woningbouwontwikkeling in de richting van het agrarisch bedrijf, waardoor een verdergaande belemmering voor de bedrijfsvoering of beperking van de uitbreidingsmogelijkheden kan ontstaan. In dit geval is echter aannemelijk dat een redelijk denkend en handelend koopgegadigde zich op de peildatum veeleer zou hebben laten leiden door de potentiële verdergaande belemmeringen voor een agrarische bedrijfsvoering die zich op dat moment, onder andere als gevolg van de planologische mogelijkheden van het nabij het agrarisch bedrijf gelegen perceel aan de [locatie B], bij recht zouden kunnen voordoen, dan door het risico op eventuele toekomstige belemmeringen die kunnen worden afgeleid uit de met de nieuwe bestemmingsplannen dichterbij gekomen begrenzing van de bebouwde kom van Aalten. Van een werkelijke aantasting van de situeringswaarde van het agrarisch bedrijf als direct gevolg van de inwerkingtreding van de nieuwe bestemmingsplannen is geen sprake geweest.
De maatschap had ten tijde van de inwerkingtreding van de nieuwe bestemmingsplannen een milieuvergunning voor het houden van een veebestand met een geuremissie van 1.956 mestvarkenseenheden (hierna: mve). De daarbij op grond van de toepasselijke milieuregelgeving minimaal aan te houden afstand van een emissiepunt tot een geurgevoelig object was onderscheidenlijk 353 m voor de bebouwde kom van Aalten en 181 m voor de woning aan de [locatie B]. Die woning bevindt zich feitelijk op een afstand van 156 m tot het dichtstbijzijnde emissiepunt. Die afstand kan tot 240 m worden vergroot door het verplaatsen van de emissiepunten in westelijke richting. Daardoor zou een veebestand met een geuremissie van 3.880 mve mogen worden gehouden.
Daar staat tegenover dat in het kader van de besluitvorming op een verzoek om vergoeding van planschade een vergelijking tussen de in de oude en nieuwe situatie toepasselijke planologische regimes dient te worden gemaakt, waarbij niet de feitelijke situatie van belang is, maar hetgeen op grond van deze regimes mogelijk is. Dat betekent dat rekening dient te worden gehouden met de planologische mogelijkheden voor het realiseren van een woning op het perceel aan de [locatie B]. In dit verband is van belang dat onder het oude planologische regime het oprichten van een bedrijfswoning binnen de voor dat perceel aangeduide huisplaats bij recht was toegestaan, vrijstelling voor het oprichten van een tweede bedrijfswoning binnen de huisplaats mogelijk was, het gebruik van een bedrijfswoning na bedrijfsbeëindiging als burgerwoning bij recht was toegestaan en voor het oprichten van een burgerwoning binnen de huisplaats ten behoeve van mantelzorg mogelijk was. Bij de voor de maatschap meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van dat perceel, zou verplaatsing van de emissiepunten, gezien de situering van een burgerwoning op dat perceel, niet tot een grotere onderlinge afstand hebben kunnen leiden dan 181 m, zijnde de op grond van de toepasselijke milieuregelgeving bij een geuremissie van 1.956 mve minimaal aan te houden afstand. Dit leidt tot de conclusie dat een maximale invulling van de planologische mogelijkheden van het perceel aan de [locatie B], voorafgaand aan de inwerkingtreding van de nieuwe bestemmingsplannen, uitbreiding van de agrarische bedrijfsactiviteiten van de maatschap reeds in de oude situatie had kunnen belemmeren, zodat de nieuwe bestemmingsplannen geen verdergaande belemmering van de bestaande uitbreidingsmogelijkheden vormen, aldus Haute Equipe.
5. Het besluit van 17 november 2015 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19 van deze wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
onafhankelijkheid adviseur
6. De maatschap betoogt in de zienswijze naar aanleiding van het besluit van 17 november 2015 dat de raad naar aanleiding van de tussenuitspraak aanvullend advies aan Haute Equipe heeft gevraagd, dat Haute Equipe de rechtsopvolger van Van Oosten Planschade Advies (hierna: Van Oosten) is, dat Van Oosten de raad het advies heeft gegeven het verzoek om vergoeding van planschade af te wijzen en dat door het vragen van aanvullend advies aan dezelfde adviseur het beeld ontstaat van de slager die zijn eigen vlees keurt en de onafhankelijkheid van die adviseur nadrukkelijk in het geding komt.
6.1. Dat Haute Equipe de rechtsopvolger is van de adviseur die, in een eerder stadium van de procedure, aan de raad het advies heeft gegeven het verzoek om vergoeding van planschade af te wijzen, is op zichzelf geen reden om aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van Haute Equipe te twijfelen. De maatschap heeft ook overigens geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van Haute Equipe dient te worden getwijfeld.
Het betoog faalt.
situeringswaarde
7. De maatschap betoogt voorts dat de raad zich, onder verwijzing naar het advies van Haute Equipe, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de situeringswaarde van het agrarisch bedrijf niet als gevolg van de inwerkingtreding van de nieuwe bestemmingsplannen is aangetast. Daartoe voert zij aan dat dit standpunt slechts is gestoeld op de onjuiste veronderstelling dat de planologische verandering niet tot een beperking van de gebruiksmogelijkheden van het bedrijf heeft geleid. Voorts voert zij aan dat geen zelfstandige beoordeling heeft plaatsgevonden van de mindere situeringswaarde in verband met de dichterbij gekomen begrenzing van de bebouwde kom van Aalten. Verder voert zij aan dat de raad ten onrechte geen deskundige op het gebied van agrarisch onroerend goed heeft ingeschakeld en dat een door haar geraadpleegde taxateur destijds de conclusie heeft getrokken dat de planologische verandering tot een vermogensschade van € 250.000,00 heeft geleid.
7.1. Indien uit een advies van een door een bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie (onder meer uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2012 in zaak nr. 201107796/1/A2) bij het nemen van een besluit op een aanvraag om vergoeding van planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
7.2. De maatschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat de opsteller van het advies onvoldoende deskundig is om de door de raad gestelde vragen te beantwoorden. Indien de opsteller van het advies, anders dan de door de maatschap geraadpleegde taxateur, niet voltijds met de taxatie van landelijk vastgoed is belast, is dat niet van dusdanige betekenis dat de raad reeds daarom niet op dat advies heeft mogen afgaan.
7.3. Het advies biedt inzicht in de feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat de inwerkingtreding van de nieuwe bestemmingsplannen niet tot een aantasting van de situeringswaarde van het agrarisch bedrijf heeft geleid. In dit verband is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 29 augustus 2012 in zaak nr. 201111678/1/A2), inzichten van een deskundige in een geval als dit mede zijn gebaseerd op diens kennis, ervaring en intuïtie, zodat een nadere toelichting op die inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd. Wel dient de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar te zijn en dient het verslag van het onderzoek voldoende basis te bieden voor verdere besluitvorming. Aan deze eisen is voldaan.
7.4. In de zienswijze is geen concreet aanknopingspunt te vinden voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de conclusie dat de inwerkingtreding van de nieuwe bestemmingsplannen niet tot een aantasting van de situeringswaarde van het agrarisch bedrijf heeft geleid. Bij die conclusie is, gelet op de hierna - in rechtsoverwegingen 8 tot en met 8.2 - te bespreken beroepsgrond, niet ten onrechte betrokken dat de planologische verandering niet tot een verdergaande beperking van de gebruiksmogelijkheden van het agrarisch bedrijf heeft geleid. Dat tussen de raad en de maatschap een verschil van inzicht bestaat over de betekenis van de verschuiving van de begrenzing van de bebouwde kom van Aalten in de richting van het agrarisch bedrijf, betekent niet dat de maatschap aannemelijk heeft gemaakt dat de planvergelijking onzorgvuldig of onvolledig is, noch dat de raad de betekenis van die verschuiving heeft onderschat. Verder kan aan het door de maatschap bedoelde rapport niet de door haar gewenste betekenis worden toegekend. Uit het rapport van de door de maatschap geraadpleegde taxateur blijkt niet dat het berust op een deugdelijke planvergelijking en dat de taxateur rekening heeft gehouden met de planologische mogelijkheden in het perceel aan de [locatie B].
7.5. Het betoog faalt.
[locatie B]
8. De maatschap betoogt verder dat de raad zich, onder verwijzing naar het advies van Haute Equipe, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat maximale invulling van de planologische mogelijkheden van het perceel aan de [locatie B] reeds in de oude situatie uitbreiding van de agrarische bedrijfsactiviteiten van de maatschap had kunnen belemmeren, zodat de inwerkingtreding van de nieuwe bestemmingsplannen geen verdergaande belemmering van de bestaande uitbreidingsmogelijkheden vormt. Daartoe voert zij aan dat de planologische ruimte voor het verplaatsen van een bedrijfswoning of het oprichten van een tweede bedrijfswoning berust op het uitgangspunt dat die woning voor bedrijfsmatige activiteiten wordt gebruikt. Voorts voert zij aan dat het provinciale beleid was gericht op clustering van de bebouwing, waardoor een vergunning voor een tweede bedrijfswoning of een mantelzorgwoning nooit voor de door Haute Equipe veronderstelde plek verleend zou worden, daargelaten dat in dat geval ook de gevolgen voor belendende percelen zouden zijn beoordeeld. Verder voert zij aan dat een koopgegadigde bij aankoop van het agrarische bedrijf meteen gebruik had gemaakt van de op dat moment bestaande mogelijkheden tot uitbreiding, zodat die uitbreidingsmogelijkheid niet wordt beperkt door de planologische situatie, maar slechts door de feitelijke situatie. Ten slotte voert zij aan dat vrijstelling voor het verleggen van de grens van de huisplaats in westelijke richting mogelijk was, dat in dat geval bij verplaatsing van de emissiepunten een afstand van ongeveer 192 m tot een in de zuidwestelijke hoek van het perceel aan de [locatie B] te projecteren bedrijfswoning of mantelzorgwoning was te realiseren, dat zij bij die afstand een veebestand met een geuremissie van 2.250 mve had mogen houden en dat dit als gevolg van de komst van de woonwijken niet meer mogelijk is.
8.1. Indien het provinciale beleid was gericht op clustering van de bebouwing, laat dat onverlet dat het onder het oude planologische regime mogelijk was de bestaande bedrijfswoning van het perceel aan de [locatie B] te slopen en nieuwbouw in de zuidwestelijke hoek van dat perceel, op de kortste afstand van het agrarisch bedrijf, op te richten. Dat, volgens de maatschap, bij het verlenen van vergunning voor nieuwbouw rekening zou worden gehouden met de gevolgen voor het agrarisch bedrijf, doet op zichzelf niet aan die mogelijkheid af. De maatschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat een belangenafweging in haar voordeel zou zijn uitgevallen en het verlenen van vergunning voor nieuwbouw met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Indien de nieuwbouw voor bedrijfsmatige activiteiten zou zijn gebruikt, laat dat voorts onverlet dat het onder het oude planologische regime mogelijk was dat het bedrijf zou worden beëindigd, zodat die woning vervolgens in overeenstemming met de toepasselijke planvoorschriften als burgerwoning zou worden gebruikt.
Voor de vergelijking tussen de in de oude en nieuwe situatie toepasselijke planologische regimes is de feitelijke situatie in het perceel aan de [locatie B] in beginsel niet van belang. Dat ten tijde van de inwerkingtreding van de nieuwe bestemmingsplannen geen gebruik was gemaakt van de planologische mogelijkheden voor nieuwbouw in de zuidwestelijke hoek van het perceel aan de [locatie B], betekent niet dat, in die vergelijking, geen rekening mag worden gehouden met die mogelijkheden. Bij een verzoek om vergoeding van planschade wordt als uitgangspunt genomen dat een redelijk denkend en handelend koopgegadigde van het agrarisch bedrijf van die planologische mogelijkheden doordrongen is.
Voor zover het mogelijk was de grens van de huisplaats, na vrijstelling van de toepasselijke planvoorschriften, in westelijke richting te verleggen, zodat bij verplaatsing van de emissiepunten een afstand van 192 m tot een burgerwoning in de zuidwestelijke hoek van het perceel aan de [locatie B] was te realiseren en de maatschap een veebestand met een geuremissie van 2.250 mve had mogen houden, laat dat onverlet dat, zoals in de reactie op de zienswijze is uiteengezet, de nieuwe bestemmingsplannen nog steeds geen verdergaande beperking van de bestaande uitbreidingsmogelijkheden vormen. In die reactie is inzichtelijk gemaakt dat bij een veebestand met een geuremissie van 2.250 mve een afstand van de emissiepunten tot de dichtstbijzijnde bebouwing van de woonwijken van minimaal 380 m dient te worden aangehouden en dat het niet mogelijk is de woonwijken binnen die afstand te bouwen.
8.2. Het betoog faalt.
9. Het beroep van rechtswege van de maatschap tegen het besluit van 17 november 2015 is ongegrond.
10. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 december 2014 in zaak nr. 14/1686;
III. verklaart het door de [maatschap] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Aalten van 21 januari 2014;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Aalten van 17 november 2015 ongegrond;
VI. veroordeelt de raad van de gemeente Aalten tot vergoeding van bij de [maatschap] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.799,93 (zegge: tweeduizend zevenhonderdnegenennegentig euro en drieënnegentig cent), waarvan € 2.232,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, € 515,44 is toe te rekenen aan kosten van een deskundige en € 52,49 is toe te rekenen aan reiskosten van een partij;
VII. gelast dat de raad van de gemeente Aalten aan de [maatschap] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2016
452.