ECLI:NL:RVS:2016:2007
Raad van State — Uitspraak 


201505356/1/A3.
Datum uitspraak: 20 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Heli Holland Air Service B.V., gevestigd te Emmer-Compascuum, gemeente Emmen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 mei 2015 in zaak nr. 14/4643 in het geding tussen:
de vennootschap
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2014 heeft de staatssecretaris de vennootschap € 8.904,00 in rekening gebracht voor het goedkeuren van gewijzigde handboeken in het kader van de beoordeling van haar aanvraag om erkenning als Approved Training Organisation (hierna: ATO).
Bij besluit van 26 maart 2014 heeft de staatssecretaris de vennootschap te kennen gegeven dat € 2.544,00 van het door haar betaalde bedrag van € 8.904,00 wordt terugbetaald.
Bij besluit van 12 september 2014 heeft de staatssecretaris het door de vennootschap gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het gecorrigeerde besluit van 17 februari 2014 gehandhaafd.
Bij uitspraak van 27 mei 2015 heeft de rechtbank het daartegen door de vennootschap ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2016, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door [eigenaar van de vennootschap], bijgestaan door mr. P. van Rossum, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.M. Kops, mr. G.H.H. Bisschoff en P. Jellese, allen werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De vennootschap verzorgt opleidingen voor cockpitbemanning van luchtvaartuigen. Zij was naar nationaal recht erkend als Flight Training Organisation (hierna: FTO). Door inwerkingtreding van de Verordening (EU) nr. 1178/2011 van de Commissie van 3 november 2011 tot vaststelling van technische eisen en administratieve procedures met betrekking tot de bemanning van burgerluchtvaartuigen, overeenkomstig Verordening (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad en de Verordening (EU) nr. 290/2012 van de Commissie van 30 maart 2012 houdende wijziging van de Verordening (EU) 1178/2011 moest deze erkenning worden vervangen door een erkenning als ATO. Voor erkenning als ATO waren wijzigingen in de door de vennootschap gebruikte handboeken vereist. Het bedrag dat de staatssecretaris de vennootschap in rekening heeft gebracht, betreft de kosten van de controle en goedkeuring van de aldus gewijzigde handboeken. De vennootschap is het niet eens met het in rekening brengen van deze kosten, omdat zij reeds als FTO was erkend en de werkzaamheden bij het trainen van bemanning en het afgeven van certificaten door de erkenning als ATO niet zijn veranderd.
2. De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgrond heeft verworpen dat het controleren en goedkeuren van de gewijzigde handboeken is aan te merken als toezicht op naleving in de zin van het interdepartementale rapport over doorberekening van handhavingskosten Maat houden 2014 (hierna: het Rapport 2014) en dat niet aan de in dat rapport gestelde vereisten voor doorberekening is voldaan. Hiertoe voert de vennootschap aan dat de rechtbank heeft miskend dat zij geen individueel profijt van die activiteiten heeft en dat de rechtbank bij haar beoordeling slechts naar de Regeling tarieven luchtvaart 2008 (hierna: de Regeling) heeft gekeken en geen rekening heeft gehouden met de overige toepasselijke nationale en internationale regelgeving die zij in bezwaar en beroep heeft aangehaald.
2.1. Ingevolge artikel 2.9, eerste lid, van de Wet luchtvaart kan de staatssecretaris een opleidingsinstelling ter verkrijging van een bewijs van bevoegdheid of bevoegdverklaring erkennen, kwalificeren of registreren, indien die opleidingsinstelling voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen eisen.
Ingevolge het vierde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gegeven met betrekking tot de vergoeding die de aanvrager is verschuldigd voor de kosten van de handelingen ten behoeve van de aanvraag tot afgifte van de erkenning, kwalificatie of registratie, bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 13, tweede lid, van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart stelt de staatssecretaris de tarieven vast, volgens welke de kosten, bedoeld in artikel 2.9, vierde lid, van de Wet luchtvaart worden vergoed.
Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Regeling, zoals ten tijde van belang luidend, is voor goedkeuring van een gewijzigd handboek (OM, TM per opleidingsmodule, SMM) per deel of subdeel € 424,00 verschuldigd.
2.2. Het Rapport 2014 strekt tot evaluatie en vervanging van het rapport "Maat houden, een kader voor doorberekening van toelatings- en handhavingskosten" van juni 1996 (hierna: het Rapport 1996). Beide rapporten zijn door de betrokken minister aanvaard als leidraad voor de rijksoverheid bij het opstellen van nieuwe wet- en regelgeving.
In het Rapport 1996 wordt een aantal uitgangspunten geformuleerd ten aanzien van het doorberekenen van handhavingskosten aan particulieren. Onder handhaving wordt verstaan: toelating, post-toelating, preventieve handhaving en repressieve handhaving. Uitgangspunt voor kosten van toelating is dat deze moeten worden doorberekend, omdat de desbetreffende groep particulieren een individueel toerekenbaar profijt van deze door de overheid verrichte activiteiten heeft, bijvoorbeeld in geval van het op aanvraag verlenen van een vergunning of een ander soort toestemming. Een uitzondering kan worden gemaakt indien de doorberekening tot onaanvaardbare ongelijkheid leidt, afbreuk aan het doel van de regeling doet, de concurrentiepositie onaanvaardbaar schaadt of strijd met het Unierecht oplevert. De kosten van preventieve en repressieve handhaving moeten in beginsel niet in rekening worden gebracht, omdat dergelijke handhaving niet individueel toerekenbaar is en individueel profijt moeilijk is vast te stellen.
In het Rapport 2014 worden ten opzichte van het Rapport 1996 gewijzigde handhavingscategorieën onderscheiden. Het Rapport 2014 verstaat onder handhaving: toelating, toezicht op naleving en repressieve handhaving. Toelating is het door de overheid beoordelen of bedrijven en burgers voldoen aan de wettelijke eisen om een bepaalde activiteit te verrichten, het verlenen van toestemming daartoe en het eventueel daaraan verbinden van voorschriften. De verlenging of hernieuwde toekenning van een vergunning of toestemming voor bepaalde tijd, of de wijziging van een vergunning voor onbepaalde tijd valt onder toelating. Toezicht op naleving omvat alle controle-activiteiten gericht op de naleving van wetgeving. Alle tussentijdse controles om na te gaan of een bedrijf nog aan de toelatingseisen voldoet, worden, anders dan in het Rapport 1996, tot toezicht op handhaving gerekend. Het begrip post-toelating wordt niet meer gebruikt.
Ten opzichte van het Rapport 1996 is in het Rapport 2014 geen wijziging beoogd voor het doorberekenen van toelatingskosten. Als algemeen uitgangspunt wordt genomen dat handhavingskosten niet worden doorberekend. Afwijking van dit uitgangspunt is onder meer mogelijk indien de desbetreffende groep bedrijven en burgers individueel profijt van de door de overheid verrichte activiteiten heeft. Voorts moet de doorberekening voldoen aan de volgende vereisten: 1) goede naleving heeft, waar mogelijk, gevolgen voor de doorberekening, zodat goed gedrag wordt beloond, 2) de baten van doorberekening wegen op tegen de kosten, 3) de onafhankelijkheid van het toezicht is gewaarborgd, 4) er wordt voldoende rekening gehouden met beleid van andere toezichthouders en 5) er is voorzien in een prikkel tot kostenbeheersing bij de toezichthouder. Ten slotte moet de berekening van de kosten aan een aantal vereisten voldoen: 1) het tarievenstelsel is transparant, 2) alleen de werkelijke kosten worden doorberekend, 3) de kosten hebben verband met de desbetreffende handhavingsactiviteit, 4) de hoogte van de kosten is zo veel mogelijk beïnvloedbaar door de betrokkene, 5) bij het berekenen van toelatingskosten wordt zo nodig voorkomen dat slechts een zeer beperkte groep toelating krijgt en 6) bij het te kiezen stelsel voor het doorberekenen van kosten van toezicht op naleving wordt betrokken of er een duidelijk identificeerbare groep bestaat die profijt heeft van toezicht.
2.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht de beroepsgrond verworpen. Zoals door de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling toegelicht, zijn de controle en goedkeuring van de handboeken verricht in het kader van de in het Rapport 2014 vermelde handhavingscategorie toelating. Aan die activiteiten lag immers een aanvraag van de vennootschap ten grondslag, welke aanvraag door de staatssecretaris is beoordeeld en heeft geresulteerd in erkenning van de vennootschap als ATO. Die activiteiten zijn geen controle-activiteiten in het kader van de handhavingscategorie toezicht op naleving. Er is immers niet gecontroleerd of de vennootschap nog voldeed aan de vereisten voor erkenning als FTO. Omdat de vennootschap als gevolg van de erkenning als ATO opleidingen voor cockpitbemanning van luchtvaartuigen mag verzorgen, wordt zij geacht individueel profijt van die activiteiten te hebben als bedoeld in dat rapport. De vennootschap heeft haar stelling dat zij geen profijt van die activiteiten heeft, niet onderbouwd. Hetgeen de vennootschap heeft aangevoerd, biedt voorts geen grond voor het oordeel dat de doorberekening van de kosten voor die activiteiten, zoals vormgegeven in artikel 11, vierde lid, van de Regeling, in strijd is met de in het Rapport 2014 neergelegde vereisten. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de Regeling duidelijk en geeft deze inzicht in de kosten van bepaalde activiteiten. Voorts bevatten de hiervoor in 1 genoemde verordeningen geen bepaling over het doorberekenen van kosten. Het in de Regeling vermelde tarief is niet onredelijk hoog. De rechtbank heeft voorts terecht wegens het ontbreken van onderbouwing het betoog dat de concurrentiepositie van de vennootschap wordt benadeeld alsmede het beroep op het gelijkheidsbeginsel verworpen. De vennootschap heeft haar beroep op overige regelgeving evenmin onderbouwd.
Het betoog faalt.
3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
4. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Hartsuiker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2016
620.