ECLI:NL:RVS:2016:1664
Raad van State — Uitspraak 


201506693/1/A1.
Datum uitspraak: 15 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Praxis), beide gevestigd te Amsterdam,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Van Neerbos Bouwmarkten B.V., gevestigd te Vlaardingen, en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellante sub 2E], allen wonend te Zwolle.
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 juli 2015 in zaak nrs. 14/3277 en 14/3282 in het geding tussen:
Praxis,
Van Neerbos en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2014 heeft het college aan Hornbach Real Estate Zwolle B.V. (hierna: Hornbach) een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een bouw- en tuinmarkt met drive-in en het aanleggen van een uitrit en parkeerplaatsen op het perceel Katwolderweg 6 te Zwolle (hierna: het perceel).
Bij besluit van 27 juni 2014 heeft het college aan Hornbach een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van reclameobjecten op het perceel.
Bij besluit van 1 juli 2014 heeft het college aan Hornbach een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een reclametoren op het perceel.
Bij afzonderlijke besluiten van 21 november 2014 (hierna tezamen en in enkelvoud: het besluit van 21 november 2014) heeft het college, voor zover hier van belang, het door Praxis en Van Neerbos tegen de besluiten van 10 juni, 27 juni en 1 juli 2014 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 27 juni 2014 en ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de besluiten van 10 juni en 1 juli 2014. Voorts heeft het college het door [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellante sub 2E] (hierna gezamenlijk: de omwonenden) tegen de besluiten van 10 juni, 27 juni en 1 juli 2014 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen de besluiten van 10 juni en 27 juni 2014 en ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 1 juli 2014. Het college heeft het besluit van 27 juni 2014 ongewijzigd in stand gelaten en de besluiten van 10 juni en 1 juli 2014 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Bij uitspraak van 14 juli 2015 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de door Praxis en Van Neerbos tegen het besluit van 21 november 2014 ingestelde beroepen gegrond verklaard voor zover zij niet zijn ontvangen in hun bezwaren tegen het besluit van 27 juni 2014, het besluit van 21 november 2014 in zoverre vernietigd en zelf in de zaak voorziend de bezwaren van Praxis en Van Neerbos in zoverre ongegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de in zoverre vernietigde besluit van 21 november 2014. Voorts heeft de rechtbank de beroepen van Praxis en Van Neerbos voor het overige ongegrond verklaard en de beroepen van de omwonenden ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Praxis en Van Neerbos en de omwonenden hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2016, waar Van Neerbos en de omwonenden, vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra, advocaat [NAAM], en drs. J. Beemsterboer, en het college, vertegenwoordigd door A.W. voor 't Hekke, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Ter zitting is voorts Hornbach, vertegenwoordigd door mr. T. Grundmeijer, advocaat [NAAM], G. van Heeren en J. Tijchong, verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De verleende omgevingsvergunningen voorzien in de bouw van een bouw- en tuinmarkt met drive-in met een totale oppervlakte van ruim 14.000 m² op het perceel en tevens in de aanleg van 440 parkeerplaatsen en een uitrit ten behoeve van de bouw- en tuinmarkt, het plaatsen van reclameobjecten en het oprichten van een reclametoren op het perceel. Het project wordt hierna aangeduid als "de Hornbachvestiging". Het perceel is gelegen op het bedrijventerrein Voorst A. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Bedrijf" met gedeeltelijk de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterkering" en de gebiedsaanduiding "Vrijwaringszone - dijk". Het project is gedeeltelijk in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft de omgevingsvergunningen van 10 juni en 1 juli 2014 daarom verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
2. Van Neerbos exploiteert een Gamma Bouwmarkt op het perceel Rieteweg 16 te Zwolle. Dit perceel bevindt zich op hetzelfde bedrijventerrein als de vergunde Hornbachvestiging en is gelegen op circa 140 m van het perceel. De omwonenden wonen allen aan de Klooienberglaan, gelegen aan de overzijde van de rivier het Zwarte Water. Hun appartementen bevinden zich op ongeveer 265 m van het vergunde bouwwerk op het perceel. Praxis exploiteert in het pand gelegen aan de George Stephensonstraat 2 te Zwolle een Praxisvestiging. Dit perceel is gelegen op een afstand van ongeveer 5 km van het perceel.
3. In het besluit van 21 november 2014 heeft het college het door Van Neerbos en Praxis tegen de besluiten van 10 juni en 1 juli 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het door hen tegen het besluit van 27 juni 2014 gemaakte bezwaar is niet-ontvankelijk verklaard omdat zij daarbij volgens het college geen belanghebbenden zijn. In het besluit van 21 november 2014 heeft het college het bezwaar van de omwonenden tegen de besluiten van 10 juni en 27 juni 2014 niet-ontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van belanghebbendheid. Het bezwaar van de omwonenden tegen het besluit van 1 juli 2014 is ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak onder meer overwogen dat het college Van Neerbos en Praxis ten onrechte niet als belanghebbenden bij het besluit van 27 juni 2014 heeft aangemerkt. Volgens de rechtbank zijn de genoemde partijen belanghebbenden bij de besluiten van 10 juni, 27 juni en 1 juli 2014. De rechtbank heeft het beroep van Van Neerbos en Praxis tegen het besluit van 27 juni 2014 gegrond verklaard en, zelf in de zaak voorziend, de bezwaren van Van Neerbos en Praxis ongegrond verklaard. Het beroep van de omwonenden is ongegrond verklaard.
Ontvankelijkheid van de omwonenden
4. Volgens de omwonenden heeft de rechtbank niet onderkend dat het college de door hen tegen de besluiten van 10 juni en 27 juni 2014 gemaakte bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe voeren zij aan dat zij vanuit hun appartementen direct en onbelemmerd zicht hebben op het perceel waarop de Hornbachvestiging is voorzien. Dat de Hornbachvestiging zich op circa 265 m afstand van hun appartementen bevindt en dat zich tussen de appartementen en het perceel bedrijfsbebouwing, een waterpartij, een groenvoorziening en meerdere bomen bevinden, doet aan dit uitzicht volgens de omwonenden niet af, omdat zij bovenin een appartementencomplex wonen en vanuit hun appartementen over deze objecten heen kijken. Voorts is volgens de omwonenden van belang dat de vergunde Hornbachvestiging vanwege de omvang en de oranje kleurstelling waarin het pand en de reclame-uitingen zullen worden uitgevoerd goed zichtbaar zal zijn.
4.1. Ter zitting hebben de omwonenden hun hoger beroep ingetrokken voor zover het is gericht tegen het besluit van 27 juni 2014.
4.2. Anders dan de rechtbank heeft overwogen zijn de omwonenden wel als belanghebbenden bij het besluit van 10 juni 2014 aan te merken, voor zover in dit besluit toestemming is verleend voor "het bouwen van een bouwwerk", "het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden in gevallen waarin dat bij het bestemmingsplan is bepaald" en "het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan". Daarbij is van belang dat deze toestemmingen de bouw van de Hornbachvestiging op een afstand van 265 m van hun appartementen mogelijk maken en de appartementen van de omwonenden hoog zijn gelegen, zodat aannemelijk is dat vanuit die appartementen onbelemmerd zicht zal bestaan op de te realiseren Hornbachvestiging. De belangen van de omwonenden zijn om die reden rechtstreeks bij het genoemde gedeelte van het besluit van 10 juni 2014 betrokken. Voor zover het hoger beroep van de omwonenden betrekking had op de in het besluit van 10 juni 2014 verleende toestemming voor "het maken, hebben of veranderen van een uitweg" is het ter zitting ingetrokken.
4.3. Het betoog slaagt. De rechtbank heeft de omwonenden ten onrechte niet als belanghebbenden bij het besluit van 10 juni 2014 aangemerkt, voor zover in dit besluit toestemming is verleend voor "het bouwen van een bouwwerk", "het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden in gevallen waarin dat bij het bestemmingsplan is bepaald" en "het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan".
Ontvankelijkheid Praxis
5. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is Praxis geen belanghebbende bij de besluiten van 27 juni en 1 juli 2014.
Het besluit van 27 juni 2014 voorziet in het plaatsen van reclameobjecten op het perceel. Het besluit van 1 juli 2014 voorziet in de plaatsing van de reclametoren. Niet in geschil is dat er vanuit de door Praxis geëxploiteerde Praxisvestiging geen zicht is op de reclameuitingen of de reclametoren. Gelet op de grote afstand tussen de door Praxis geëxploiteerde Praxisvestiging en het perceel is ook overigens niet gebleken dat de plaatsing van de reclameobjecten of de oprichting van de reclametoren Praxis raakt in een rechtens te beschermen belang. Daarbij is van belang dat de reclameuitingen en de reclametoren zijn bedoeld om de aandacht van potentiële klanten op de aanwezigheid van de Hornbachvestiging te vestigen. Dat hierdoor potentiële klanten van Praxis mogelijk naar de Hornbachvestiging zullen gaan hetgeen kan leiden tot omzetverlies voor Praxis, leidt niet tot een voor Praxis rechtstreeks betrokken belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Actuele regionale behoefte
6. Praxis betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een actuele regionale behoefte ontbreekt zodat het bouwplan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
6.1. Ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, van de Bro gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
a. een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen;
b. een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding;
c. de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg;
d. de uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht verrichte onderzoek;
e. een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken;
f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
6.2. De omgevingsvergunning van 10 juni 2014 is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 1º, van de Wabo. Artikel 3.1.6 van het Bro is ingevolge artikel 5:20 van het Bor slechts van overeenkomstige toepassing voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo. Gelet hierop is er geen aanleiding om de aanvraag te toetsen aan de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Nu de ladder voor duurzame verstedelijking niet van toepassing is, behoeft er, anders dan Praxis stelt, geen actuele regionale behoefte aan de Hornbachvestiging als bedoeld in dat artikel te worden aangetoond.
Het betoog faalt.
Instandhouding buitenruimte
7. Praxis betoogt dat de rechtbank haar betoog dat de ingevolge artikel 3.2.1 van de planregels voorgeschreven verzekering van de instandhouding van de buitenruimte ten onrechte op grond van artikel 8:69a van de Awb onbesproken heeft gelaten.
7.1. Ingevolge artikel 3.2.1 van de planregels dient bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen te worden aangetoond dat de aanleg en instandhouding van de buitenruimte, zoals opgenomen in hoofdstuk 6 Landschappelijke inpassing van het Stedenbouwkundig Programma van Eisen, welke als bijlage 3 bij deze regels is opgenomen, is verzekerd.
7.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
7.3. In paragraaf 6.3 van de toelichting op het bestemmingsplan is vermeld dat om te garanderen dat de terreinindeling en inrichting zal voldoen aan het Stedenbouwkundige Programma van Eisen "Herontwikkeling Shell terrein e.o. van 28 mei 2013" in artikel 3.2.1 van de planregels een voorwaardelijke verplichting is opgenomen dat bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen moet worden aangetoond dat de aanleg en instandhouding van de buitenruimte voldoet aan de uitgangspunten van het Stedenbouwkundige Programma van Eisen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze norm strekt tot bescherming van stedenbouwkundige belangen en kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van Praxis, te weten gevrijwaard blijven van een nieuwe bouwmarkt in haar verzorgingsgebied. De verwijzing van Praxis naar de uitspraak van 27 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1634) waaruit volgens haar volgt dat het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen verzet dat het relativiteitsvereiste wordt toegepast in geval een omgevingsvergunning wordt verleend voor een activiteit in strijd met het bestemmingsplan geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Die uitspraak heeft betrekking op de situatie waarin door de gewijzigde vaststelling van een bestemmingsplan een rechtsonzekere situatie ontstond voor de eigenaar van een perceel achter het perceel waarop het bestemmingsplan mede betrekking had. De Afdeling overwoog dat in een geval als dat het rechtszekerheidsbeginsel mede strekt ter bescherming van het belang van de eigenaar. Anders dan Praxis betoogt, volgt hieruit niet dat het rechtszekerheidsbeginsel zich verzet tegen toepassing van het relativiteitsvereiste in geval een omgevingsvergunning wordt verleend voor een activiteit in strijd met het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Parkeren
8. Praxis betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het bestemmingsplan opgenomen parkeernormen kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belang. Zij voert daartoe aan dat de parkeernormen niet alleen parkeeroverlast in de omgeving van het perceel beogen te voorkomen, maar eveneens inzichtelijk beogen te maken hoe de toepassing van parkeernormen plaatsvindt en onduidelijkheid over de invulling daarvan weg te nemen. Volgens Praxis heeft ook zij belang bij de naleving van dat doel. Bovendien zou het ondernemersklimaat van de doe-het-zelf branche worden geschaad indien op de markt het beeld ontstaat dat bij bouwmarkten onvoldoende parkeergelegenheid is, aldus Praxis.
8.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 9.1 van de planregels ertoe strekt te waarborgen dat voor een bouwplan voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn om zo parkeeroverlast in de directe omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien te voorkomen. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat artikel 9.1 van de planregels kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de Praxis. Daarbij heeft zij terecht in aanmerking genomen dat Praxis is gelegen op een dusdanige afstand van het perceel dat niet valt in te zien dat zij eventuele parkeeroverlast van de vergunde Hornbachvestiging zal ondervinden. Het door Praxis gestelde belang dat wordt voorkomen dat in de markt het beeld ontstaat dat er bij bouwmarkten onvoldoende parkeergelegenheid is, is geen belang dat artikel 9.1 van de planregels beoogt te beschermen. Voor zover Praxis aanvoert dat artikel 9.1 van de planregels tevens beoogt inzichtelijk te maken hoe de parkeernormen worden toegepast, betreft dit geen belang dat Praxis in haar hoedanigheid als concurrent beoogt te beschermen.
Het betoog faalt. Hetgeen Praxis heeft aangevoerd met betrekking tot parkeren behoeft geen bespreking.
9. Van Neerbos en de omwonenden betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij de vaststelling van het voor de Hornbachvestiging benodigde aantal parkeerplaatsen niet is gehouden aan sluiten bij de door Hornbach in de praktijk gehanteerde parkeernorm van 3,94 parkeerplaatsen per 100 m² brutovloeroppervlak (hierna: bvo). Hantering van deze norm zou neerkomen op een parkeerbehoefte van 542 parkeerplaatsen, terwijl het bouwplan voorziet in 440 parkeerplaatsen. Dat met de aanleg van 440 parkeerplaatsen wordt voldaan aan de in artikel 9.1 van de planregels opgenomen parkeernormen, die zijn gebaseerd op de CROW-normen, betekent volgens Van Neerbos en de omwonenden niet dat voldoende parkeergelegenheid aanwezig zal zijn, omdat de CROW-normen zijn gebaseerd op gemiddelden, terwijl de Hornbachvestiging groter is dan een gemiddelde bouw- en tuinmarkt.
9.1. Ingevolge artikel 9.1, onder a, van de planregels mag, onverminderd het bepaalde in de overige artikelen van deze regels, uitsluitend worden gebouwd, indien in, op of onder het bouwwerk, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij het bouwwerk behoort, voorzien wordt in voldoende parkeerruimte ten behoeve van het parkeren of stallen van motorvoertuigen.
Ingevolge artikel 9.1, onder b, wordt met voldoende parkeerruimte zoals bedoeld onder a voor bouwmarkten en tuincentra het volgende begrepen:
1. bouwmarkten: minimaal 2,0 pp/100 m² bruto vloeroppervlak en maximaal 2,5 pp/100 m² bruto vloeroppervlak;
2. tuincentra (inclusief al dan niet overdekte buitenruimten): minimaal 2,3 pp/100 m² bruto vloeroppervlak en maximaal 2,8 pp/100 m² bruto vloeroppervlak;
Ingevolge artikel 9.1, onder c, moet de onder a. en b. bedoelde ruimten voor het parkeren van personenauto's afmetingen hebben die afgestemd zijn op gangbare personenauto's.
Ingevolge artikel 9.3 kan bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van:
a. het bepaalde in artikel 9.1 voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte dan wel laad- of losruimte wordt voorzien;
b. het bepaalde in artikel 9.1 voor zover het voldoen aan die regels door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit.
9.2. De in artikel 9.1, onder b, van de planregels opgenomen parkeernormen schrijven de aanleg van maximaal 377 parkeerplaatsen voor. Niet in geschil is dat het bouwplan voorziet in de aanleg van 440 parkeerplaatsen. Voorts is niet in geschil dat het bestemmingsplan bij besluit van 15 december 2014 door de raad van de gemeente Zwolle gewijzigd is vastgesteld en dat hierbij de in artikel 9.1, onder b, onder 1 en 2, van de planregels opgenomen maximale parkeernorm is geschrapt.
9.3. Ter zitting is het hoger beroep van de omwonenden ingetrokken voor zover het is gericht tegen het aantal parkeerplaatsen. Voor zover het betoog is aangevoerd door de omwonenden, behoeft het dan ook geen bespreking. Nu het betoog echter tevens door Van Neerbos is aangevoerd en de door Van Neerbos geëxploiteerde Gamma Bouwmarkt zich op hetzelfde bedrijventerrein als de vergunde Hornbachvestiging bevindt en is gelegen op circa 140 m van het perceel kan niet worden uitgesloten dat een tekort aan parkeerplaatsen bij de Hornbachvestiging zal leiden tot parkeeroverlast op het perceel van Van Neerbos. De Afdeling zal hierna dan ook inhoudelijk ingaan op het betoog van Van Neerbos.
9.4. Het betoog van Van Neerbos houdt in dat artikel 9.1 van de planregels onverbindend moet worden verklaard, omdat daarin onvoldoende rekening is gehouden met de vestiging van een, naar zij stelt, bovengemiddeld grote bouw- en tuinmarkt op het perceel. De verbindendheid van een planvoorschrift kan in deze procedure, die betrekking heeft op de verlening van de omgevingsvergunningen om de Hornbachvestiging mogelijk te maken, slechts bij wijze van exceptieve toetsing aan de orde komen. Exceptieve toetsing van een besluit van algemene strekking houdt in dat het besluit buiten toepassing blijft indien het in strijd is met een wettelijk voorschrift dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit van algemene strekking betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat artikel 9.1, aanhef en onder b, van de planregels onverbindend is. Hierbij wordt overwogen dat Van Neerbos ter zitting heeft toegelicht dat de rechtbank volgens haar niet heeft onderkend dat artikel 9.1, aanhef en onder b, van de planregels in strijd is met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Voor dat oordeel bestaat echter geen aanleiding.
Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Wro stelt de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.
In het bestemmingsplan is aansluiting gezocht bij de aanbevelingen van het CROW. De door het CROW aanbevolen parkeernormen zijn algemeen geaccepteerd. Dat de Hornbachvestiging, naar Van Neerbos stelt, groter is dan een gemiddelde bouw- en tuinmarkt geeft geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in artikel 9.1, aanhef en onder b, van de planregels desondanks ten onrechte bij deze normen is aangesloten. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat dit artikel van de planregels in strijd is met artikel 3.1 van de Wro.
Het betoog faalt.
Welstand
Ten aanzien van het besluit van 10 juni 2014
10. Van Neerbos en de omwonenden betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ing. H. Leferink niet als een onpartijdige en onafhankelijke deskundige kan worden beschouwd, zodat aan het door hem op 26 mei 2015 opstelde deskundigenrapport niet het gewicht kan toekomen dat Van Neerbos en de omwonenden daaraan gehecht wensen te zien. Dat Leferink in het recente verleden door Van Neerbos is ingehuurd voor het ontwerpen van een nieuwe Gamma-bouwmarkt en het begeleiden van de bouw daarvan is voor dat oordeel volgens hen onvoldoende, omdat het deskundigenrapport eveneens is ingediend namens de omwonenden met wie Leferink geen relatie heeft en het bovendien objectieve conclusies bevat. Van Neerbos en de omwonenden voeren voorts aan dat de rechtbank niet reeds heeft onderkend dat de in de omgevingsvergunning van 10 juni 2014, die bij besluit van 21 november 2014 in stand is gelaten, vergunde bouwmarkt niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
10.1. Daargelaten of artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van het betoog voor zover het is aangevoerd door Van Neerbos, betogen Van Neerbos en de omwonenden terecht dat de enkele omstandigheid dat Leferink in opdracht van Van Neerbos een Gamma Bouwmarkt heeft ontworpen en de bouw daarvan heeft begeleid niet meebrengt dat geoordeeld zou moeten worden dat hij vooringenomen was ten aanzien van het bouwplan dan wel dat de rechtbank zonder nadere motivering meer gewicht kan toekennen aan de door de welstandscommissie opgestelde adviezen dan aan het door Leferink opgestelde deskundigenrapport. Gelet op het hierna volgende kan dit betoog echter niet leiden tot het door hen daarmee beoogde doel.
10.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX8987) mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
10.3. In het besluit van 21 november 2014 is onder meer opgenomen dat het besluit van 10 juni 2014 nader wordt gemotiveerd. Voor deze nadere motivering verwijst het college naar het advies van de welstandscommissie van 2 oktober 2014. In dat advies stelt de welstandscommissie zich op het standpunt dat de algemene welstandscriteria niet van toepassing zijn. Voorts voegt de bouwmarkt zich volgens de welstandscommissie goed in de omgeving met de kenmerken van een bedrijventerrein. De architectuur is afgestemd op de functionele eisen van een bouwmarkt met plantenkas en laat qua afwerking nadrukkelijk de huisstijl van de bouwmarkt zien, zoals bij gebouwen op een bedrijventerrein veel voorkomt. De welstandscommissie concludeert dat het ingediende plan voor de oprichting van de Hornbachvestiging niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand en het gemeentelijke reclamebeleid.
Naar aanleiding van de tegen het besluit van 21 november 2014 ingediende beroepen heeft de welstandscommissie op 22 april 2015 een aanvullend advies uitgebracht. In dat advies is onder meer opgenomen: "De gebouwen oriënteren met de voorzijde naar de Blaloweg/Katwolderweg. De kas met transparante glazen gevels staat dichter aan de weg. De verkoophal staat wat verder terug op het terrein met een groot voorterrein waar het parkeren een plek heeft gekregen. Een grote luifel markeert de ingang van de bouwmarkt. De bouwmarkt heeft een vrijwel gesloten doosvormig volume, eigen aan bedrijfspanden in de omgeving. De basis gevelkleur is rood/oranje in patronen, zijnde de huisstijl. De platte doosvorm en de eigen kleuren passen in deze omgeving van het bedrijventerrein zoals bijvoorbeeld de hallen van de firma IJzerleeuw blauw zijn en de gebouwen van Abbott en Gamma grijs zijn. Zo heeft elk bedrijf zijn eigen huiskleur, vergelijk met IKEA". De welstandscommissie concludeert ook in het advies van 22 april 2015 dat het ingediende plan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
10.4. In het door Van Neerbos en de omwonende in beroep overgelegde deskundigenrapport van Leferink wordt geconcludeerd dat het bouwplan niet in overeenstemming is met een aantal criteria uit de welstandsnota en niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Volgens Leferink is de Hornbachvestiging te onderscheidend in zijn omgeving en is er geen positieve inpassing aan de waterzijde en geen positieve bijdrage aan de ruimtelijke samenhang met de omgeving. Dit is in strijd met de algemene welstandscriteria, aldus Leferink. Ten aanzien van de gebiedsgerichte welstandscriteria stelt Leferink zich op het standpunt dat de grote massa van de achtergevel niet voldoet, omdat niet is gekeken naar de relatie met de overige gevels en de openbare ruimte, maar te veel naar de functie. Ten aanzien van de detaillering, kleur en materiaal merkt Leferink op dat in het welstandsadvies van 22 april 2015 wordt beschreven dat de omliggende gebouwen de kleuren blauw tot grijs zijn en dat elk bedrijf zijn eigen kleur heeft. Volgens hem klopt dit, maar bevinden de kleuren 'blauw' en 'grijs' zich in dezelfde 'kleurgroep'. Leferink merkt op: "De beoogde kleurstelling van het bouwplan zit niet in deze groep en heeft derhalve geen relatie met de omliggende bebouwing, in tegenstelling, de gebouwen in de omgeving worden door deze kleurstelling ondergeschikt."
10.5. Op verzoek van het college heeft de welstandscommissie op 6 juli 2015 een reactie gegeven op het deskundigenrapport van Leferink. Daarin is opgenomen dat aan de algemene welstandscriteria niet is getoetst, omdat deze criteria alleen van betekenis zijn indien er gekozen wordt voor een hoog ambitieniveau van de architectonische vormgeving, hetgeen in dit geval niet is gebeurd. Voorts is opgemerkt dat de achtergevel van de bouwmarkt is gelegen aan het water. Volgens de welstandscommissie vervult water een functie voor de aan- en afvoer van goederen en is de achterzijde van de bouwmarkt ook ingericht voor logistiek en past deze hiermee in het karakter van de omgeving. De functionele karakteristieke industriële vormgeving van een bedrijventerrein zal ook aan de (openbare) waterzijde daar waar dit noodzakelijk is de uitstraling bepalen, aldus de welstandscommissie. Ten aanzien van het kleurgebruik stelt de welstandscommissie: "Het kleurgebruik in de omgeving wordt bepaald door de eigen huisstijl kleuren van de bedrijven. Het kleurgebruik van de directe omgeving is uitgangspunt en geen voorwaarde. In de welstandsnota is als referentie ook een diversiteit aan kleurgebruik op bedrijventerreinen te zien. De huidige trend is dat het beeld op bedrijventerreinen ook kleurrijker wordt. De commissie acht een eigen individuele expressie in kleurgebruik dan ook hier passend in het totaalbeeld."
10.6. Hetgeen Van Neerbos en de omwonenden hebben aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de adviezen van de welstandscommissie niet aan het besluit van 10 juni 2014, dat bij besluit van 21 november 2014 in stand is gelaten, ten grondslag heeft mogen leggen. De welstandscommissie heeft gemotiveerd aangegeven waarom het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Daarbij is de welstandscommissie ook gemotiveerd ingegaan op het deskundigenrapport van Leferink. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de in het besluit van 10 juni 2014 vergunde Hornbachvestiging in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Dat volgens Van Neerbos geen toetsing aan de algemene welstandscriteria heeft plaatsgevonden, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. In paragraaf 2.2.2 van de welstandsnota zijn vier situaties opgenomen waarin, naast een toets aan de gebiedsgerichte criteria, ook zal worden getoetst aan de algemene criteria voor de redelijke eisen van welstand. Daarnaast is in paragraaf 2.2.3 van de welstandsnota opgenomen dat er naast de gebiedsgerichte benadering met gerichte toetsingscriteria algemene criteria zijn waaraan bouwwerken kunnen worden getoetst. Dit kan volgens de welstandsnota voorkomen in situaties waar gekozen wordt voor een hoog ambitieniveau van de architectonische vormgeving of waarin een voorgelegd bouwplan niet voldoet aan de gebiedsgerichte criteria, maar toch op overtuigende wijze een positieve bijdrage levert aan de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving. Geen van deze situaties is echter van toepassing op het gebied waar de vergunde Hornbachvestiging is voorzien, zodat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat een toetsing aan de algemene criteria voor de redelijke eisen van welstand ten onrechte achterwege is gelaten.
Het betoog faalt.
Ten aanzien van het besluit van 27 juni 2014
11. Het betoog van Van Neerbos dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit het aanvullende advies van de welstandscommissie van 22 april 2015 niet blijkt aan welke welstands- en reclamecriteria is getoetst, zodat niet kan worden vastgesteld of aan deze criteria is voldaan, mist feitelijke grondslag. Zowel in het welstandsadvies van 22 april 2015 als in het advies van 2 oktober 2014 is opgenomen dat de reclame-uitingen zijn getoetst aan de welstandsnota en het gemeentelijk reclamebeleid. Voorts is in het advies van 2 oktober 2014 aangegeven welke specifieke criteria van belang zijn. Voor zover Van Neerbos ter zitting heeft gesteld dat deze toetsing inhoudelijk niet juist is, is dit standpunt niet met argumenten onderbouwd.
Ten aanzien van het besluit van 1 juli 2014
12. Van Neerbos en de omwonenden betogen tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de reclametoren niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand, omdat bij de beoordeling door de welstandscommissie ten onrechte niet de afmetingen en de kleur van de reclameborden en de effecten daarvan op de omgeving zijn betrokken. In de Beleidsvisie Attentiemasten van 3 december 2013 zijn ten aanzien van reclametorens als de onderhavige geen criteria opgenomen ten aanzien van de afmetingen en de kleur van de reclameborden, zodat daaraan niet kan worden getoetst. Ten aanzien van de effecten op de omgeving is in het advies van de welstandscommissie van 22 april 2015 opgenomen dat de vormgeving van de reclametoren voldoet aan het specifieke beleid dat voor attentiemasten is opgesteld. Opgenomen is onder meer: "Het is een eenvoudige rechte kolom met een dubbel bord in de top overeenkomstig andere attentiemasten langs of nabij de A28. De welstandscommissie concludeert dat het ingediende plan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand en het gemeentelijk reclamebeleid." In hetgeen Van Neerbos en de omwonenden aanvoeren, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college deze conclusie van de welstandscommissie niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen.
Conclusie
13. Het voorgaande betekent dat de omgevingsvergunningen van 10 juni, 27 juni en 1 juli 2014 die gezamenlijk de Hornbachvesting mogelijk maken in stand blijven. De Hornbachvestiging mag worden gerealiseerd. Deze conclusie zal hierna per afzonderlijk besluit worden uitgewerkt.
Ten aanzien van het besluit van 10 juni 2014
14. De hoger beroepen van Van Neerbos en van Praxis zijn ongegrond. Het hoger beroep van de omwonenden is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het door de omwonenden tegen het besluit van 21 november 2014 ingestelde beroep ongegrond heeft verklaard voor zover in dat besluit het bezwaar van de omwonenden tegen het besluit van 10 juni 2014 niet-ontvankelijk is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de omwonenden tegen het besluit van 21 november 2014 gegrond verklaren. Het door hen tegen het besluit van 10 juni 2014 gemaakt bezwaar zal ongegrond worden verklaard.
Ten aanzien van het besluit van 27 juni 2014
15. Het hoger beroep van Van Neerbos is ongegrond. Het hoger beroep van Praxis is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het beroep van Praxis tegen het besluit van 21 november 2014 gegrond heeft verklaard voor zover in dat besluit is opgenomen dat Praxis niet-ontvankelijk is in haar bezwaren tegen het besluit van 27 juni 2014, en voorts voor zover de rechtbank het besluit van 21 november 2014 in zoverre heeft vernietigd, het beroep van Praxis in zoverre gegrond heeft verklaard en heeft bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 21 november 2014. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Praxis tegen het besluit van 21 november 2014 ongegrond verklaren voor zover daarin het bezwaar van Praxis tegen het besluit van 27 juni 2014 niet-ontvankelijk is verklaard.
Ten aanzien van het besluit van 1 juli 2014
16. De hoger beroepen van Van Neerbos en de omwonenden zijn ongegrond. Het hoger beroep van de Praxis is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van Praxis ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Praxis tegen het besluit op bezwaar van 21 november 2014 gegrond verklaren voor zover het bezwaar van Praxis tegen het besluit van 1 juli 2014 daarin ongegrond is verklaard. De Afdeling zal het bezwaar van Praxis niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 21 november 2014.
Proceskosten
17. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Omdat Van Neerbos en de omwonenden gezamenlijk beroep bij de rechtbank hebben ingesteld en de rechtbank in de aangevallen uitspraak het college heeft veroordeeld tot vergoeding van de in beroep gemaakte proceskosten en het in beroep betaalde griffierecht, bestaat geen aanleiding thans nogmaals te bepalen dat het college de in beroep gemaakte proceskosten en het in beroep betaalde griffierecht aan de omwonenden vergoedt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellante sub 2E] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 juli 2015 in de zaken nrs. 14/3277 en 14/3282 voor zover de rechtbank het beroep van Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 21 november 2014, kenmerk D140721-0096, gegrond heeft verklaard voor zover daarin is besloten hen niet in hun bezwaren tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 27 juni 2014, kenmerk zaak-163163/HPS2606, te ontvangen, het besluit van 21 november 2014 in zoverre heeft vernietigd, heeft verklaard dat de bezwaren van Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. in zoverre gegrond zijn en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het in zoverre vernietigde besluit van 21 november 2014. Vernietigt de uitspraak van de rechtbank voorts voor zover de rechtbank het beroep van Praxis Vastgoed en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. tegen het besluit van 21 november 2014, kenmerk D140721-0096, ongegrond heeft verklaard voor zover in dat besluit het bezwaar van Praxis Vastgoed en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 1 juli 2014, kenmerk zaak-163165/jt0107, ongegrond is verklaard. Vernietigt de uitspraak van de rechtbank voorts voor zover de rechtbank het beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellante sub 2E] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 21 november 2014, kenmerk D140722_0029, ongegrond heeft verklaard voor zover in dat besluit het door hen gemaakte bezwaar tegen het besluit van 10 juni 2014 niet-ontvankelijk is verklaard;
III. verklaart de bij de rechtbank door Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellante sub 2E] ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 21 november 2014, kenmerk D140721-0096, voor zover het bezwaar van Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. tegen het besluit van 1 juli 2014 ongegrond is verklaard;
V. verklaart het bezwaar van Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. tegen het besluit van 1 juli 2014 niet-ontvankelijk;
VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 21 november 2014, voor zover het bezwaar van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellante sub 2E] tegen het besluit van 10 juni 2014 niet-ontvankelijk is verklaard;
VII. verklaart het bezwaar van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellante sub 2E] tegen het besluit van 10 juni 2014 ongegrond;
VIII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van de besluiten van 21 november 2014 met de kenmerken D140721-0096 en D140722_0029;
IX. bevestigt de uitspraak voor zover aangevallen voor het overige;
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van de bij de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere;
XI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van de bij [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellante sub 2E] opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
XII. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Zwolle aan de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) vergoedt, waarbij betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere;
XIII. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Zwolle aan [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellante sub 2E] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) vergoedt, waarbij betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. [NAAM].C. van Sloten en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Hagen w.g. Duifhuizen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2016
724.