ECLI:NL:CBB:2016:239
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 15/37
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 augustus 2016 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. M.J.H. Verburg),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls).
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (Regeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 14% op de aan appellant voor het jaar 2013 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 17 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit deels herroepen en de randvoorwaardenkorting vastgesteld op 5%.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juli 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door dierenarts [naam 2] .
.
Overwegingen
1.1
Appellant is schaapsherder van een kudde van ongeveer 750 schapen. Op 8 juli 2013 is appellant tijdens hoeden van zijn kudde schapen gecontroleerd. De bevindingen van het onderzoek zijn weergegeven in de hierna genoemde rapporten, waarin de volgende voor deze zaak relevante waarnemingen zijn beschreven.
1.2
Het rapport controle gezondheid en welzijn van dieren van 15 juli 2013.
Bij de controlebevindingen ten aanzien van artikel 36 en 37 GWWD, staat als ‘korte toelichting overtreding’:
“Drinkwater moeilijk bereikbaar voor de dieren zonder zich te verwonden. Ik zag ook een aantal kreupele dieren lopen.”
Bij de controlebevindingen ten aanzien van het Besluit welzijn productiedieren, staat als ‘korte toelichting overtreding’:
“Drinkwater moeilijk te bereiken en kreupele dieren.”
Bij het controleresultaat, toelichting mondelinge waarschuwing staat:
“Mijns inziens is het kanaalwater in het [[naam]kanaal] moeilijk toegankelijk. (…)”
Bij opmerkingen controleur(s) staat:
“Het kanaalwater is moeilijk toegankelijk voor de dieren. Ik zag ook een aantal kreupel lopende schapen.”
Dit rapport is niet ondertekend. Verweerder heeft appellant voor kennisname van dit rapport in het primaire besluit verwezen naar ‘Mijn dossier’ op mijn.rvo.nl.
1.3
Het aanvullend rapport Cross Compliance van 25 maart 2014.
Onder B: Aanvullende gegevens, bij artikel 1.3 van de Wet dieren, in het bijzonder dat dieren gevrijwaard dienen te zijn van dorst en onjuiste voeding staat:
“In dit geval is er veel water (kanaal) aanwezig, echter het water is moeilijk (steile afgang, laaghangende takken en veel keien/stenen waar de dieren over moeten lopen/staan alvorens het kanaalwater beschikbaar is) beschikbaar voor de dieren. (…)”
Bij artikel 4, vijfde lid, van het Besluit welzijn productiedieren, waarin is bepaald dat het toegediende voeder en drinken, alsmede de wijze van toediening, het dier geen onnodig lijden of letsel toebrengen, staat:
“In dit geval zijn er laaghangende takken (risico op vast blijven zitten) en keien/stenen die de toegang tot het (kanaal)water bemoeilijken en onnodig lijden toebrengen als de dieren water moeten drinken. Het risico op verwondingen moet te allen tijde voorkomen worden. (…)”
Dit rapport is ondertekend door de controleur. Uit de stukken blijkt niet wanneer (de inhoud van) dit rapport aan appellant bekend gemaakt is.
1.4
Het ongedateerde rapport nalevingsspecificatie.
Bij Besluit welzijn productiedieren, artikel 4, vijfde lid, staat als toelichting:
“In dit geval is er veel water (kanaal) aanwezig, echter het water is moeilijk (steile afgang, laaghangende takken en veel keien/stenen waar de dieren over moeten lopen/staan alvorens het kanaalwater beschikbaar is) beschikbaar voor de dieren. In dit geval zijn er laaghangende takken (risico op vast blijven zitten) en keien/stenen die de toegang tot het (kanaal)water bemoeilijken en onnodig lijden toebrengen als de dieren water moeten drinken. Het risico op verwondingen moet te allen tijde voorkomen worden. (…)”
Dit rapport is niet ondertekend en in de bezwaarfase aan appellant toegestuurd per e-mail van 4 september 2014.
1.5
De checklist toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen
NVWA-rapporten 2013: prezienswijze van 8 juli 2014.
Bij toelichting voorlopige beoordeling ROC staat:
“(…) Tijdens de controle op 8 juli 2013 is geconstateerd dat de schapen niet zonder onnodig lijden kunnen drinken. De schapen moeten water drinken uit een kanaal met een erg steil talud. Daarnaast liggen er op het talud stenen en keien en hebben de schapen last van laaghangende takken. Het drinkwater is moeilijk bereikbaar door het steile talud en de laaghangende takken en de schapen kunnen zich verwonden aan de keien en stenen op het talud als ze willen drinken. (…) Mede doordat de schapen over het steile talud met stenen heen moeten worden de schapen kreupel. (…)”
Deze checklist is geparafeerd door twee beoordelaars. Het is in de beroepsfase aan appellant verstrekt.
2.1
Op basis van deze rapporten heeft verweerder bij het bestreden besluit aan appellant een korting van 5% opgelegd op de over het jaar 2013 te verlenen rechtstreekse betalingen, omdat appellant de in artikel 4, vijfde lid, van het Besluit welzijn productiedieren (Besluit) opgenomen randvoorwaarde niet heeft nageleefd.
2.2
In artikel 4, vijfde lid, van het Besluit is bepaald dat het toegediende voeder en drinken alsmede de wijze van toediening het dier geen onnodig lijden of letsel toebrengen.
3.	Appellant voert – samengevat weergegeven – het volgende aan.
3.1
Verweerder is in het bestreden besluit ten onrechte niet ingegaan op de door appellant in bezwaar aangevoerde grond dat de rapporten niet aan de minimumeisen voldoen. Appellant stelt daarnaast dat vanwege het tijdsverloop tussen de controle en het opmaken ervan niet alle rapporten voor het bewijs gebruikt mogen worden.
3.2
Appellante betwist dat de schapen geen goede toegang tot het water hebben gehad en dat hen onnodig lijden werd toegebracht en voorts dat er verzwarende omstandigheden zijn. Verweerder heeft namelijk onvoldoende onderbouwd dat de afgang (te) steil zou zijn, de toegang tot het water bemoeilijkt wordt door stenen en keien en waarom het een bezwaar is dat er langs een tientallen kilometers lang kanaal wat laaghangende takken zijn. Ook is niet onderbouwd dat appellant in het verleden meerdere malen is gewaarschuwd.
3.3
Appellant voert aan dat de randvoorwaardenkorting een bestraffende sanctie is en dat niet is voldaan aan de waarborgen van artikel 6, tweede en derde lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, nu verweerder de onschuldpresumptie niet heeft toegepast. Volgens appellant heeft verweerder het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel geschonden, omdat verweerder appellant niet eerder op de hoogte heeft gesteld van het toepassen van de randvoorwaardenkorting dan bij het primaire besluit, toen het besluit tot toekenning van de subsidie al was genomen. Appellant voert aan dat hij niet in de gelegenheid is gesteld om voorafgaande aan het primaire besluit een zienswijze in te dienen.
4.1
Ter beoordeling staat of verweerder terecht heeft vastgesteld dat artikel 4, vijfde lid, van het Besluit niet is nageleefd. In het verweerschrift heeft verweerder meegedeeld dat hij het niet naleven van artikel 4, vijfde lid, van het Besluit heeft gebaseerd op de waarnemingen van de controleur dat de toegang tot het water moeilijk en gevaarlijk was door de laaghangende takken en de gladde stenen en keien. Gelet hierop en op de door verweerder ter zitting gegeven toelichting, stelt het College vast dat de waarnemingen van de controleur dat hij enkele kreupele schapen zag lopen en dat de helling steil was niet ten grondslag heeft gelegd aan de niet-naleving. Naar het oordeel van het College heeft verweerder met de enkele constatering dat er laaghangende takken zijn en stenen en keien die de toegang tot het (kanaal)water bemoeilijken, niet aannemelijk gemaakt dat de schapen onnodig lijden of dat hun letsel wordt toegebracht bij het drinken van water uit het kanaal. De pas in de beroepsfase door verweerder overgelegde foto’s kunnen het gemis aan een toereikend concrete beschrijving van de feiten in de rapporten, op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat van een overtreding van het aan de orde zijnde voorschrift sprake is, niet goed maken. Deze foto’s tonen weliswaar laaghangende takken en struiken langs het kanaal en stenen langs de waterkant. Maar de foto’s maken niet duidelijk in hoeverre zij een volledig beeld geven van de situatie langs het kanaal over de breedte van het deel waar op dat moment de schapen verbleven, omdat een nadere en concrete aanduiding vanaf welk punt ze zijn genomen en welk deel van het kanaal dan wel het talud op de betreffende foto’s is te zien ontbreekt. Met deze foto’s is daarom de overtreding evenmin aannemelijk gemaakt. Nu niet vaststaat dat appellant artikel 4, vijfde lid, van het Besluit heeft overtreden, was verweerder niet bevoegd om ter zake daarvan een korting op te leggen.
4.2
Anders dan verweerder heeft aangevoerd kan op grond van de waarnemingen van de controleur evenmin worden vastgesteld dat de toegang tot het water in het kanaal voor de schapen werd belemmerd. Bovendien heeft verweerder ervoor gekozen om artikel 4, vijfde lid, van het Besluit ten grondslag te leggen aan zijn besluit tot het opleggen van een randvoorwaardenkorting en ligt het niet naleven van andere randvoorwaarden, zoals artikel 5, achtste lid, van het Besluit, waarin is bepaald dat een dier toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid schoon water of op andere wijze aan zijn behoeft aan water kan voldoen, niet ter beoordeling voor.
5.1
Het beroep is gegrond. Voor zover daarbij de randvoorwaardenkorting van 5% is gehandhaafd, moet het bestreden besluit dan ook worden vernietigd, omdat het in strijd is met de artikelen 7:12, eerste lid, en 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.2
Het College ziet geen aanleiding om gebruik te maken van de bestuurlijke lus en verweerder in de gelegenheid te stellen om een nieuw besluit te nemen. De rapporten zijn, zoals hiervoor al overwogen, wat de vaststelling van concrete feitelijke bevindingen betreft, dusdanig summier dat zij naar het oordeel van het College onvoldoende grond bieden om daarmee opnieuw een overtreding te kunnen onderbouwen. Het College voorziet daarom zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen, voor zover dat door verweerder nog niet is gedaan.
5.3
Nu de aan appellant opgelegde randvoorwaardekorting niet in stand blijft, gaat het College niet in op de vraag of consequenties dienen te worden verbonden aan de wijze waarop verweerder is omgegaan met de aan de overtreding ten grondslag gelegde rapporten, door deze telkens aan te vullen en door deze pas later in de procedure aan appellant toe te sturen. Ook is bespreking van de overige beroepsgronden niet meer nodig.
6. 	Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). Omdat verweerder bij het bestreden besluit al het verzoek om de in bezwaar gemaakte kosten te vergoeden heeft gehonoreerd, kent het College geen punten toe voor de in bezwaar gemaakte kosten.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de randvoorwaardenkorting van 5% in stand is gelaten;
herroept het primaire besluit, voor zover dat besluit nog niet door verweerder is herroepen;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H. Bolt en mr. H.B. van Gijn, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2016.
w.g. A. Venekamp	                                                        w.g. M.B. van Zantvoort