ECLI:NL:RVS:2016:1041
Raad van State — Uitspraak 


201506872/1/R1.
Datum uitspraak: 20 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Weerselo, gemeente Dinkelland,
en
de raad van de gemeente Dinkelland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "'t Wenshof" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.M. Wiechers, werkzaam voor USG Legal Professionals B.V., en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.Y. Rutjes en J.M.A. Engelbertink, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan ziet op de Bornsestraat 9 te Weerselo in het buitengebied van de gemeente Dinkelland. Hier was voorheen een betonfabriek - Krabbe Beton - gevestigd. De oppervlakte van het verharde bedrijfsperceel ten tijde van de betonfabriek bedroeg volgens de raad ongeveer 2.600 m². Omdat de betonfabriek ter plaatse een ruimtelijk knelpunt vormde, gelet op onder meer de ruimtelijke uitstraling ervan, heeft de raad vanaf 2001 overleg gevoerd met onder meer de provincie Overijssel met het oog op de beëindiging van de bedrijfsactiviteiten en de herontwikkeling van de desbetreffende gronden ten behoeve van woningbouw. In 2006 heeft de gemeente deze gronden aangekocht. Vervolgens zijn de bedrijfsactiviteiten gestaakt, is de bedrijfsbebouwing gesloopt en is de grond gesaneerd. Het plangebied is in de huidige situatie onbebouwd en in gebruik als grasland.
2. De raad heeft in het plan, met toepassing van het "Rood voor rood beleid met gesloten beurs gemeente Dinkelland, 1e tranche" (hierna: het RvR-beleid), vier woningen mogelijk gemaakt, die zijn gesitueerd op een afstand van ongeveer 50 tot 60 m tot de Bornsestraat. Het plan voorziet daartoe in de bestemming "Wonen". Ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor woonhuizen, aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen.
Op de verbeelding zijn binnen deze bestemming vier bouwvlakken opgenomen. Ingevolge lid 5.2, onder 5.2.1, sub b, van de planregels zal per bouwvlak ten hoogste één woonhuis worden gebouwd. Ingevolge lid 5.2, onder 5.2.1, sub c, mag de inhoud van het hoofdgebouw maximaal 750 m³ bedragen. Ingevolge lid 5.2, onder 5.2.2, onder c, zal de gezamenlijke oppervlakte van de aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen bij een hoofdgebouw ten hoogste 75 m² bedragen.
De raad heeft gesteld dat, uitgaande van een maximale inhoud van 750 m³ en een gemiddelde hoogte van 5 m, de oppervlakte per woning ongeveer 150 m² zal bedragen en derhalve met vier woningen de oppervlakte ongeveer 600 m² zal bedragen. Wanneer de maximale oppervlakte voor erfbebouwing, zoals bijgebouwen, van in totaal 300 m² - te weten 4 maal 75 m² - hierbij wordt opgeteld, bedraagt de maximale oppervlakte aan bebouwing binnen de bestemming "Wonen" volgens de raad ongeveer 900 m².
De woningen worden landschappelijk ingepast conform een landschapsplan. Daarvoor is in het plan een voorwaardelijke verplichting opgenomen; in artikel 5, lid 5.4, onder 5.4.2, van de planregels is bepaald dat tot een met de bestemming strijdig gebruik in elk geval wordt gerekend het gebruik van en het in gebruik laten nemen van gronden en bouwwerken overeenkomstig de bestemming "Wonen" zonder de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen in de bestemming "Groen" en "Wonen" conform het in bijlage 1 opgenomen landschapsplan, teneinde te komen tot een goede landschappelijke inpassing.
3. [appellant] is eigenaar en bewoner van de woning [locatie] te Weerselo. Deze woning ligt direct ten zuidoosten van het plangebied. [appellant] verzet zich in beroep tegen de vier woningen. Hij betoogt dat de raad het RvR-beleid op een onjuiste wijze heeft toegepast. Ook voert [appellant], met verwijzing naar het gelijkheidsbeginsel, aan dat de raad in het verleden op zijn perceel geen extra woning heeft toegestaan.
Het RvR-beleid
4. [appellant] voert aan dat het plan niet in overeenstemming is met het RvR-beleid voor zover dat vereist dat de deelnemer uit de waarde van de bouwkavel de sloopkosten en de bijdrage voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit dient te bekostigen. Voorts voert [appellant], specifiek ten aanzien van de twee woningen die het meest noordelijk zijn voorzien, aan dat daar sprake is van een overmatig ruimtebeslag. Daarbij wijst [appellant] erop dat een deel van de voormalige bebouwing van de betonfabriek illegaal was en daarom in het kader van het RvR-beleid geen rol kan spelen.
Verder voert [appellant], specifiek ten aanzien van de twee woningen die het meest zuidelijk zijn voorzien, aan dat die zijn gesitueerd op gronden met een grote landschappelijke waarde. [appellant] wijst erop dat het volgens het RvR-beleid niet is toegestaan om compensatiewoningen op dergelijke gronden te realiseren.
4.1. Met het RvR-beleid wordt beoogd de ruimtelijke kwaliteit van het landelijk gebied te verbeteren. De realisatie van dit doel vindt plaats door de sloop van landschapsontsierende, voormalige agrarische bedrijfsgebouwen en door overige verbeteringen van de ruimtelijke kwaliteit. Het RvR-beleid voorziet erin dat, in geval van sloop van dergelijke gebouwen, ter compensatie onder voorwaarden één (of meer) bouwkavel(s) voor een woning wordt (of worden) toegekend.
In hoofdstuk 2 is het inhoudelijk kader neergelegd.
Paragraaf 2.1 heeft als titel "Relatie sloop en bouwkavel / (bedrijfs)woning". In onderdeel b) is vermeld dat de deelnemer en de gemeente heldere afspraken maken over de omvang van de (compensatie) bouwkavel. In principe wordt ervan uitgegaan dat die omvang maximaal 1.000 m² bedraagt. Uit de waarde van de bouwkavel voor een woning dient de deelnemer de sloopkosten en de bijdrage voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit te bekostigen, terwijl de deelnemer 30% van de gecorrigeerde vervangingswaarde van de te slopen bedrijfsgebouwen mag behouden.
Paragraaf 2.2 heeft als titel "Situering bouwkavel en gebiedsdifferentiatie". Volgens onderdeel a) is het uitgangspunt het terugbouwen op de locatie. Terugbouwen op (één van de) bouwblok(ken) is mogelijk, mits passend uit oogpunt van milieu, ruimtelijke ordening en overige beleidsregels. Indien terugbouwen op de locatie niet mogelijk is, kan op een locatie elders in het buitengebied op een nieuw op te nemen bouwblok teruggebouwd worden. Volgens onderdeel b) is toekenning van een bouwkavel voor een woning ter plekke (dat wil zeggen op of in de directe nabijheid van de slooplocatie) mogelijk, indien geen bijzondere waarden aanwezig zijn en/of er geen aantasting plaatsvindt van bijzondere waarden die in het gebied of op het perceel aanwezig zijn. Het gaat om landschappelijke waarden, natuurwaarden, cultuurhistorische waarden en archeologische waarden. Volgens onderdeel c) moet bij terugbouwen elders de compensatiewoning aansluiten bij bestaande bebouwing. Het kan dan gaan om kernen, dorpsranden, buurtschappen, lintbebouwing en bestaande erfstructuren. Volgens onderdeel d) is binnen bos- en natuurbestemmingen, de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" alsmede binnen het landbouwontwikkelingsgebied het in principe niet mogelijk om de compensatiewoning te realiseren.
Paragraaf 2.4. heeft als titel "Afbakening". Volgens onderdeel b) geldt de regeling ook voor al gestopte (agrarische) bedrijven. Volgens onderdeel c) geldt de regeling in principe ook voor solitaire niet-agrarische gebouwen in het buitengebied. In deze gevallen zal sprake zijn van het, in overleg met de provincie, leveren van maatwerk. Volgens onderdeel d) geldt de regeling niet voor gebouwen die zonder vergunning zijn gerealiseerd, met uitzondering van gebouwen die onder het overgangsrecht vallen. Volgens onderdeel i) komt eerder gesloopte bebouwing niet alsnog in aanmerking voor compensatie.
4.2. De Afdeling stelt vast dat één woning dient ter vervanging van de voormalige bedrijfswoning bij de betonfabriek en dat twee woningen dienen als compensatie voor de overige voormalige bebouwing van de betonfabriek. In zoverre heeft de raad beoogd maatwerk te leveren, zoals bedoeld in onderdeel c) van paragraaf 2.4 van hoofdstuk 2 van het RvR-beleid.
In dit kader heeft de raad een brief van 7 december 2004 van het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) overgelegd, waaruit naar voren komt dat het college kan instemmen met het mogelijk maken van deze drie woningen.
De vierde woning houdt geen verband met de voormalige betonfabriek, maar dient ter vervanging van een bedrijfswoning, die behoort bij de zogenoemde Weerselose Markt aan het perceel Bornsestraat 14a. Aangezien dat een niet-agrarische bedrijfswoning betreft, is de passage in het RvR-beleid over maatwerk ook hier van toepassing, aldus de raad.
4.3. Ten aanzien van onderdeel b) van paragraaf 2.1 van hoofdstuk 2 van het RvR-beleid heeft de raad toegelicht dat dit is geschreven voor de sloop van agrarische bedrijfsgebouwen; de achterliggende gedachte ervan is dat bouwkavel(s) voor één of meer woningen meer opbrengen dan de sloopkosten van agrarische bedrijfsgebouwen. Daarom is er een verplichting voor de deelnemer om de sloop te bekostigen en een bijdrage te bekostigen voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit. In dit geval betreft het echter een betonfabriek en waren de kosten van sanering en sloop van de voormalige bedrijfsbebouwing volgens de raad veel groter dan de waarde van de bouwkavels voor de voorziene woningen. [appellant] heeft dit niet weersproken. Het strikt naleven van het beleidsonderdeel b) van paragraaf 2.1 van hoofdstuk 2 van het RvR-beleid zou er volgens de raad dan ook toe hebben geleid dat er met de voorziene woningen onvoldoende financiële dragers waren geweest om de sanering van de betonfabriek te realiseren, terwijl sanering juist uit ruimtelijk oogpunt wenselijk was. Gelet hierop heeft de raad maatwerk geleverd, in die zin dat de bouwkavels voor de drie woningen, die verband houden met de voormalige betonfabriek, slechts hoeven te dienen als financiële dragers van de landschappelijke inpassing die in het plan is gewaarborgd.
De Afdeling stelt voorop dat met het maatwerk, bedoeld in paragraaf 2.4, onderdeel c), van hoofdstuk 2 van het RvR-beleid, is beoogd enige flexibiliteit te bieden bij de toepassing van de andere beleidsonderdelen, zoals die van onderdeel b) van paragraaf 2.1 van hoofdstuk 2. Gelet hierop en gezien de hiervoor weergegeven toelichting van de raad, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in dit opzicht heeft gehandeld in strijd met het RvR-beleid. Hierbij wordt mede in ogenschouw genomen dat het maatwerk, zoals door de raad geleverd, in overeenstemming is met het hoofddoel van het RvR-beleid, namelijk de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van het landelijk gebied. Het betoog faalt.
4.4. De Afdeling stelt vast dat de sloop van de voormalige bebouwing van de betonfabriek heeft plaatsgevonden ná de aankoop van het bedrijfsperceel in 2006 door de gemeente, maar vóór de totstandkoming van het thans aan de orde zijnde plan. De raad heeft toegelicht dat hiermee de ruimtelijke kwaliteitswinst reeds in een vroeg stadium kon worden behaald. Naar het oordeel van de Afdeling is het niet in strijd met onderdeel i) van paragraaf 2.4 van hoofdstuk 2 van het RvR-beleid dat de sloop heeft plaatsgevonden vóór de totstandkoming van het plan. Daarbij is van belang dat voldoende is verzekerd dat de sloop van de bebouwing van de betonfabriek destijds is geschied met het oog op de toepassing van het RvR-beleid. Hierbij wordt betrokken dat uit de eerdergenoemde brief van 7 december 2004 van het college naar voren komt dat al in 2004 van gemeentezijde voor de locatie van de betonfabriek een beroep werd gedaan op de Rood-voor-Rood regeling. Het betoog faalt.
4.5. De Afdeling stelt verder vast dat de twee woningen, die het meest noordelijk zijn voorzien, deels op het voormalige bedrijfsperceel zijn gepland. De raad heeft toegelicht dat sinds de jaren '70 van de vorige eeuw tussen de gemeente en Krabbe Beton veelvuldig is geprocedeerd over de vraag of bebouwing op de gronden van de betonfabriek al dan niet illegaal was.
Sinds eind jaren '90 van de vorige eeuw is gezocht naar een oplossing, hetgeen uiteindelijk heeft geresulteerd in de aankoop van het bedrijfsperceel door de gemeente in 2006. In het licht van deze voorgeschiedenis acht de raad het niet reëel om in dit geval in kaart te brengen welke bouwwerken op het bedrijfsperceel illegaal zijn en welke niet. Overigens heeft de raad gesteld dat voor het merendeel van de bebouwing een bouwvergunning was verleend. De raad heeft ervoor gekozen het feitelijk aanwezige verharde bedrijfsperceel - dat wil zeggen: de bedrijfsbebouwing, de aanwezige verharding, de opslagruimte voor materialen en het talud voor laden en lossen - als uitgangspunt te nemen voor de toepassing van het RvR-beleid. In totaal betreft dit volgens de raad 2.600 m². Derhalve heeft de raad ook de erfverharding meegerekend, hoewel - zoals [appellant] ter zitting terecht heeft aangevoerd - in onderdeel l) van paragraaf 2.4 van hoofdstuk 2 naar voren komt dat die niet meetelt bij de berekening van de sloopoppervlakte. Gelet op de flexibiliteit die met het maatwerk, bedoeld in paragraaf 2.4, onderdeel c), van hoofdstuk 2 van het RvR-beleid, is beoogd bij de toepassing van de andere beleidsonderdelen, zoals die van onderdeel d) en l) van paragraaf 2.4 van hoofdstuk 2, alsmede gezien de hiervoor weergegeven toelichting van de raad, ziet de Afdeling evenwel geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in dit opzicht niet de benadering mocht kiezen die hij heeft gehanteerd. De Afdeling neemt hierbij de oppervlakte van de toegestane bebouwing in aanmerking. Het betoog faalt.
4.6. Ten aanzien van de twee woningen, die het meest zuidelijk zijn voorzien, stelt de Afdeling vast dat die niet op het voormalige bedrijfsperceel zijn gesitueerd. Eén van de redenen hiervoor is dat als gevolg van de geluidscontour van de Bornsestraat de eerste 38 m van het voormalige bedrijfsperceel niet bruikbaar is voor woondoeleinden. De Afdeling overweegt dat van de bedoelde twee woningen er één verband houdt met de voormalige betonfabriek en dat er één verband houdt met een niet-agrarische bedrijfswoning, behorend bij de Weerselose Markt.
Ten aanzien van de woning die verband houdt met de betonfabriek, overweegt de Afdeling dat die wel in de directe nabijheid van de slooplocatie is voorzien. Het RvR-beleid sluit niet uit dat in de directe nabijheid van een slooplocatie woningbouw mogelijk wordt gemaakt. Wel is volgens onderdeel b) van paragraaf 2.2 van hoofdstuk 2 vereist dat hier geen bijzondere waarden aanwezig zijn en/of er geen aantasting plaatsvindt van bijzondere waarden die in het gebied of op het perceel aanwezig zijn. Voorts volgt uit onderdeel d) dat binnen bos- en natuurbestemmingen, de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" alsmede binnen het landbouwontwikkelingsgebied het in principe niet mogelijk is om de compensatiewoning te realiseren. De Afdeling stelt vast dat voor de gronden in het plangebied verschillende eerdere bestemmingsplannen golden. Zo was voor een deel van de gronden in het plangebied voorheen het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" van toepassing, waarin de bestemming "Agrarisch - 1" was opgenomen. De Afdeling overweegt dat de onderdelen b) en d) van paragraaf 2.2 van hoofdstuk 2 zich niet verzetten tegen woningbouw in geval van een dergelijke bestemming. De Afdeling overweegt verder dat ook het bestemmingsplan "Buitengebied 1971" van toepassing was op een deel van de gronden in het plangebied en dat daarin de bestemming "Agrarisch gebied met grote landschappelijke waarde" was opgenomen. De raad heeft toegelicht dat het college in het verleden in het kader van de beslissing omtrent goedkeuring ten aanzien van dit bestemmingsplan heeft besloten aan die bestemming goedkeuring te onthouden en dat dit besluit met een Kroonbeslissing van 21 november 1979 in stand is gebleven. Volgens de raad is daarom op die gronden het "Uitbreidingsplan in Hoofdzaken" uit 1955 van toepassing. Aan de hand van de stukken van het "Uitbreidingsplan in Hoofdzaken" die nog in het gemeentearchief aanwezig zijn, is - zo heeft de raad onweersproken gesteld - niet te zien welke bestemming voor die gronden gold. De Afdeling is onder deze omstandigheden van oordeel dat niet kan worden aangenomen dat voor gronden in het plangebied de bestemming "Agrarisch gebied met grote landschappelijke waarde" is komen te gelden. Wel staat vast dat ook het bestemmingsplan "Buitengebied 1989" van toepassing was op een deel van de gronden in het plangebied en dat daarin de bestemming "Agrarisch met landschapswaarden" was opgenomen. Volgens het RvR-beleid is bij een dergelijke bestemming in principe de realisatie van een compensatiewoning niet mogelijk. Gelet op de bewoordingen "in principe" is het op zichzelf niet uitgesloten dat hier een compensatiewoning wordt gerealiseerd. In dit verband overweegt de Afdeling dat de gronden waar waardevolle essen aanwezig zijn - de Weerselose Es - geen deel uitmaken van het plangebied. Er is, zoals de raad heeft toegelicht, sprake van een overgangsgebied tussen de voorziene woningen en de Weerselose Es. Voorts zal de woning, die verband houdt met de betonfabriek, landschappelijk worden ingepast, waartoe in artikel 5, lid 5.4, onder 5.4.2, van de planregels een voorwaardelijke verplichting is opgenomen. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat er in zoverre geen aantasting zal plaatsvinden van bijzondere landschapswaarden, zodat in zoverre geen sprake is van strijd met de genoemde onderdelen b) en d) van paragraaf 2.2 van hoofdstuk 2 van het RvR-beleid.
Ten aanzien van de woning die dient ter vervanging van een niet-agrarische bedrijfswoning, behorend bij de Weerselose Markt, is sprake van terugbouwen elders als bedoeld in paragraaf 2.2, onderdeel c), van het RvR-beleid. Volgens dit onderdeel moet bij terugbouwen elders de compensatiewoning aansluiten bij bestaande bebouwing. Ook in zoverre heeft de raad beoogd maatwerk te leveren. Daarbij heeft de raad toegelicht dat weliswaar genoemd onderdeel c) niet strikt is nageleefd, maar dat deze woning aansluit bij de overige woningbouw die met het onderhavige plan mogelijk wordt gemaakt, die een ruimtelijke kwaliteitsverbetering inhoudt. Hierbij heeft de raad ook erop gewezen dat in het kader van landschappelijke inpassing die in het plan is gewaarborgd onder meer een nieuw fiets- en wandelpad zal worden aangelegd. De raad heeft toegelicht dat hiermee een verbinding wordt gecreëerd tussen de Weerselose Markt en het beschermd stads- en dorpsgezicht Het Stift, hetgeen een verdere ruimtelijke kwaliteitsverbetering betekent. Ook heeft de raad erop gewezen dat met de eigenaar afspraken zijn gemaakt over een groene invulling van de gronden bij de Weerselose Markt als onderdeel van de gebiedsuitwerking voor Het Stift, hetgeen eveneens een ruimtelijke kwaliteitsverbetering inhoudt. Gelet op de flexibiliteit die met het maatwerk, bedoeld in paragraaf 2.4, onderdeel c) van hoofdstuk 2, van het RvR-beleid, is beoogd bij de toepassing van de andere beleidsonderdelen, zoals die van onderdeel c) van paragraaf 2.2 van hoofdstuk 2, alsmede gezien de hiervoor weergegeven toelichting van de raad, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad in zoverre in strijd met het RvR-beleid heeft gehandeld. Hierbij wordt mede in ogenschouw genomen dat het maatwerk, zoals door de raad geleverd, in overeenstemming is met het hoofddoel van het RvR-beleid, namelijk de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van het landelijk gebied.
Het betoog faalt.
Het gelijkheidsbeginsel
5. Voorts betoogt [appellant] dat hij in november 2013 contact met de gemeente heeft gehad over zijn wens een extra woning te bouwen op zijn perceel. Bij deze gelegenheid is hem te kennen gegeven dat hier geen extra woning mocht worden gebouwd, aldus [appellant].
5.1. Over de door [appellant] gemaakte vergelijking met de situatie op zijn perceel wordt overwogen dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat bij het perceel van [appellant] geen extra woning kon worden toegestaan met toepassing van het RvR-beleid, reeds omdat daar geen sloop van voormalige bedrijfsbebouwing aan de orde was. In dit opzicht verschilt die situatie volgens de raad met de situatie die thans aan de orde is, aangezien het RvR-beleid hier wel kon worden toegepast, waarbij mede van belang is dat sloop van de voormalige bebouwing van de betonfabriek heeft plaatsgevonden. Gelet op deze toelichting van de raad, daarbij in aanmerking genomen hetgeen hiervoor in overweging 4.1 tot en met 4.6 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] genoemde situatie niet overeenkomt met de situatie die thans aan de orde is. Het betoog faalt.
Conclusie
6. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant] ongegrond.
Proceskosten
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
w.g. Kramer w.g. Van Loo
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2016
418.