ECLI:NL:RVS:2016:1971
Raad van State — Uitspraak 


201508915/1/A2.
Datum uitspraak: 13 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 december 2015 in zaken nrs. 14/4101 en 15/4475 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 15 september 2010 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 herzien en op € 6.573,00 gesteld.
Bij besluit van 18 augustus 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 2 september 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 herzien en op € 4.141,00 gesteld.
Bij besluit van 17 september 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2009 herzien en op € 4.434,00 gesteld.
Bij uitspraak van 2 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 18 augustus 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, het beroep tegen het besluit van 2 september 2014 ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. B. van Dijk, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij die dienst, zijn verschenen.
Overwegingen
Omvang geding
1. Ter zitting heeft [appellante] het hoger beroep, voor zover dat betrekking heeft op het berekeningsjaar 2008 ingetrokken. Het geding heeft daarom uitsluitend nog betrekking op het berekeningsjaar 2009.
Aanleiding
2. [appellante] heeft in 2009 voor haar [zoon] onder meer gebruik gemaakt van kinderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau]. Ten behoeve van die opvang heeft zij van de Belastingdienst/Toeslagen voorschotten kinderopvangtoeslag ontvangen. Bij brief van 6 november 2009 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan haar medegedeeld dat het vermoeden bestaat dat bij [gastouderbureau] fraude is gepleegd. Volgens de dienst bevat haar aanvraag kinderopvangtoeslag mogelijk onjuiste gegevens, hetgeen tot een te hoog voorschot of ten onrechte tot voorschotverlening kan hebben geleid. De Belastingdienst/Toeslagen heeft voorts aan [appellante] medegedeeld naar aanleiding van het voorgaande haar aanvraag te gaan controleren.
Besluitvorming
3. Aan het besluit van 15 september 2010, gehandhaafd bij besluit van 18 augustus 2014, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat [appellante] met [gastouderbureau] overeen is gekomen dat zij geen eigen bijdrage hoefde te betalen door een schenkingsconstructie. Dit betekent dat zij, voor zover het gastouderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau] betreft, geen kosten voor kinderopvang heeft gehad en zij in zoverre dan ook geen recht heeft op kinderopvangtoeslag. De Belastingdienst/Toeslagen heeft naar aanleiding hiervan de aan [appellante] over het jaar 2009 verleende voorschotten kinderopvangtoeslag opnieuw berekend en herzien naar € 6.573,00. Bij besluiten van 2 en 17 september 2014 is het voorschot kinderopvangtoeslag opnieuw herzien naar achtereenvolgens € 4.141,00 en € 4.434,00. De teveel betaalde voorschotten zijn teruggevorderd. [appellante] heeft hiertegen beroep ingesteld.
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] gegrond verklaard en het besluit van 18 augustus 2014 vernietigd, omdat zij in bezwaar ten onrechte niet is gehoord door de Belastingdienst/Toeslagen. De rechtbank heeft aanleiding gezien de rechtgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Daartoe heeft zij overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet in aanmerking komt voor kinderopvangtoeslag, omdat zij er niet in is geslaagd aan te tonen dat zij kosten voor kinderopvang heeft gehad. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat [appellante] ter zitting te kennen heeft gegeven dat zij zelf niets heeft betaald. De rechtbank heeft tot slot het verzoek van [appellante] om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn afgewezen. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de bezwaarprocedure zo lang heeft geduurd omdat de Belastingdienst/Toeslagen met toestemming van [appellante] de uitspraak van de Afdeling in een soortgelijke zaak heeft afgewacht. Bovendien heeft [appellante] geen rechtsmiddel aangewend tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar door de Belastingdienst/Toeslagen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen haar voorschot kinderopvangtoeslag terecht heeft herzien op de grond dat zij de kosten voor kinderopvang niet volledig heeft voldaan. Zij voert in dit verband aan dat de kinderopvangtoeslag door de Belastingdienst/Toeslagen rechtstreeks aan [gastouderbureau] is betaald en dat zij het deel daarvan dat zij van [gastouderbureau] heeft ontvangen in zijn geheel heeft doorbetaald aan de gastouder. Ter onderbouwing hiervan heeft [appellante] een aantal stukken, waaronder bankafschriften en correspondentie met [gastouderbureau], overgelegd.
5.1. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) verstrekken een belanghebbende, een partner en een medebewoner de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
Ingevolge artikel 1a van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko), zoals deze luidde ten tijde van belang, is op deze wet de Awir van toepassing.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van de kosten van kinderopvang per kind.
5.2. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:211) overwogen dat uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wko volgt, dat degene die voor kinderopvangtoeslag in aanmerking wil komen, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor zulke opvang heeft gehad en wat de hoogte ervan is.
[appellante] heeft een urenregistratieformulier overgelegd, waaruit kan worden afgeleid dat haar zoon in 2009 960 uren gastouderopvang heeft gehad. Uit de door haar overgelegde overeenkomst gastouderopvang 2008 volgt dat de prijs per uur € 6,10 bedroeg. Aannemende dat dit bedrag in 2009 niet is gewijzigd, betekent dit dat de kosten voor kinderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau] in 2009 (960 x € 6,10 =) € 5.856,00 in totaal bedroegen. Uit de door [appellante] overgelegde brief van [gastouderbureau] van 9 september 2009 volgt dat de bemiddelingskosten in 2009 (12 x € 66,64 =) € 799,68 bedroegen. Hieruit volgt dat de kosten van de gastouder in dat jaar (€ 5.856,00 - € 799,68 =) € 5.056,32 bedroegen. Om aanspraak te kunnen maken op kinderopvangtoeslag moet [appellante] aantonen dat zij dit bedrag aan de gastouder heeft betaald. Niet in geschil is dat uit de door [appellante] overgelegde bankafschriften volgt dat zij in 2009 aan de gastouder in totaal € 3.569,84 heeft betaald. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij de kosten voor kinderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau] volledig heeft betaald.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte haar verzoek om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft afgewezen. Zij voert aan dat de toestemming die ze heeft gegeven om haar bezwaar aan te houden totdat de Afdeling in een soortgelijke zaak had beslist niet kan leiden tot de conclusie dat de redelijke termijn niet is overschreden. Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank er aan voorbij is gegaan dat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op 5 juni 2013, terwijl de Belastingdienst/Toeslagen pas op 18 augustus 2014 op haar bezwaar heeft beslist. Hierdoor is onnodig tijd verstreken.
6.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld.
6.2. Volgens vaste jurisprudentie vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
6.3. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), is, nu het primaire besluit vóór 1 februari 2014 is bekendgemaakt, het in die uitspraak neergelegde overgangsrecht van toepassing.
6.4. In zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren. In zaken zoals deze, waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechtbank daarover op basis van de voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijnen haar oordeel te geven. Hierbij is uitgangspunt dat de behandeling van het bezwaar en het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag duren en dat vertraging in bezwaar door voortvarendheid in beroep kan worden gecompenseerd. De onder 6.2 bedoelde omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven om de overschrijding van deze termijnen gerechtvaardigd te achten.
6.5. Sedert de ontvangst door de Belastingdienst/Toeslagen van het bezwaarschrift van [appellante] op 22 september 2010, waren ten tijde van de uitspraak van de rechtbank op 2 december 2015 vijf jaar en ruim twee maanden verstreken. Dit betekent dat de redelijke termijn op dat moment was overschreden met twee jaar en ruim twee maanden.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de genoemde uitspraak van 29 januari 2014, kan overschrijding van de redelijke termijn evenwel gerechtvaardigd worden geacht in gevallen waarin sprake is van procedures over eenzelfde problematiek waarvan het, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, redelijk moet worden geacht dat het bestuursorgaan of de rechter uit overwegingen van procedurele efficiëntie de behandeling van de zaak aanhoudt in afwachting van de uitkomst in één of een beperkt aantal andere zaken en redelijkerwijs te verwachten is dat de uitkomst daarvan relevant zal zijn voor de beslissing in de aangehouden zaken. Niet in geschil is dat de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2106) gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval relevant was voor de beslissing op de bezwaren van [appellante]. In die zaak lag immers, net als in de zaak van [appellante], mede de vraag voor of bij verrekening van een schenking door de gastouder aan de vraagouder met de eigen bijdrage aanspraak op kinderopvangtoeslag bestaat. Het afwachten van de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2013 moet in dit geval dan ook redelijk worden geacht, zodat de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van die uitspraak bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een niet gerechtvaardigde overschrijding van de redelijke termijn buiten beschouwing moet worden gelaten.
In een geval als hier aan de orde, waarin de behandeling van een zaak door een bestuursorgaan is aangehouden in afwachting van de beoordeling door een rechter van een soortgelijke zaak, vangt, zo valt af te leiden uit de reeds genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, de buiten beschouwing te laten periode niet eerder aan dan op het moment dat het aanhoudende bestuursorgaan de bezwaarmaker schriftelijk in kennis heeft gesteld van zijn beslissing om de zaak aan te houden in afwachting van de beoordeling van een vergelijkbare zaak door een rechter. De buiten beschouwing te laten termijn eindigt op het moment dat uitspraak wordt gedaan in de zaak in verband met de behandeling waarvan de behandeling van het bezwaar is aangehouden. Het vorenstaande betekent dat, nu de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] bij brief van 9 juni 2011 in kennis heeft gesteld van de beslissing om de behandeling van haar bezwaren aan te houden in afwachting van de uitspraak van de Afdeling en [appellante] daar bij brief van 21 juni 2011 bovendien mee heeft ingestemd, in dit geval de termijn die buiten beschouwing dient te worden gelaten op 9 juni 2011 is aangevangen. De Afdeling heeft bijna twee jaar later, op 5 juni 2013, uitspraak gedaan, waarmee de buiten beschouwing te laten termijn is geëindigd. Dat [appellante] tussentijds meermaals heeft gevraagd naar de stand van zaken ten aanzien van de behandeling van haar bezwaar vormt naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding om aan te nemen dat de buiten beschouwing te laten termijn eerder is geëindigd. Het vorenstaande betekent dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de procedure nog ruim twee maanden te lang heeft geduurd. Aangezien de behandeling van de zaak door de rechtbank minder dan twee jaar heeft geduurd, dient de termijnoverschrijding aan de Belastingdienst/Toeslagen te worden toegeschreven.
6.6. Het betoog slaagt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, doch uitsluitend voor zover de rechtbank het verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op hetgeen is overwogen onder 6.5 en uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de Belastingdienst/Toeslagen, met toepassing van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht (oud), veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan [appellante], als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade. De aangevallen uitspraak blijft voor het overige in stand. Dit betekent dat [appellante] het bedrag dat zij over 2009 teveel aan voorschotten heeft ontvangen moet terugbetalen. Als zij dit bedrag niet kan betalen, of niet in één keer, dan kan zij de Belastingdienst/Toeslagen vragen om een betalingsregeling te treffen.
8. De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 december 2015 in zaken nrs. 14/4101 en 15/4475, voor zover de rechtbank het verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen om aan [appellante] te betalen een vergoeding van € 500,00 (zegge: vijfhonderd euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum van openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van algehele voldoening;
V. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Borman w.g. Wieland
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2016
502.