ECLI:NL:RVS:2016:2636
Raad van State — Uitspraak 


201508015/1/A1.
Datum uitspraak: 5 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Heerlen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 16 september 2015 in zaak nr. 15/1846 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen.
Procesverloop
Bij besluiten van 1 december 2014 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning het bouwen en verbouwen van de woningen gelegen op het perceel kadastraal bekend gemeente Hoensbroek, sectie A, nummer 5894, plaatselijk bekend als [locatie 1] tot en met [locatie 2] en [locatie 3] te Hoensbroek (hierna: het perceel), alsmede een last onder dwangsom ten aanzien van het gebruik van voornoemde woningen.
Bij besluit van 23 april 2015 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 april 2015 vernietigd en bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend op het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep.
[appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2016, waar [appellant sub 1] en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Bartels-Grootjans en W.A. van der Kint, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Ter zitting is gebleken dat het hoger beroep van [appellant sub 1] uitsluitend betrekking heeft op de opgelegde last onder dwangsom ten aanzien van het gebruik. [appellant sub 1] wil met zijn hoger beroep voorkomen dat kamerbewoning in de toekomst niet meer zou zijn toegestaan op het perceel. Hij woont zelf elders.
2. [appellant sub 1] is op 7 december 1992 eigenaar geworden van de grond met inbegrip van de restanten van opstallen gelegen op het perceel. Deze opstallen zijn met de op 10 juni 1964 en op 4 oktober 1965 verleende bouwvergunningen vergund als aanbouwen bedoeld voor de uitbreiding van een winkel.
Bij brief van 23 november 1992 is door het college aan [appellant sub 1] medegedeeld dat, ondanks een verzoek om de bouw- en sloopwerkzaamheden op het perceel onmiddellijk stop te leggen, geconstateerd is dat de bouw desondanks is voortgezet. Het college heeft in deze brief [appellant sub 1] gelast de bouw- en sloopwerkzaamheden onmiddellijk te staken.
Op 23 april 1996 is door [appellant sub 1] een bouwvergunning aangevraagd voor het verbouwen van een woonproject tot kamerverhuur. Bij besluit van 4 juli 1996 heeft het college geweigerd vergunning te verlenen. Bij besluit van 26 augustus 1997 heeft het college het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank Maastricht heeft bij uitspraak van 28 maart 2000, zaak nr. 97/2211, het beroep van [appellant sub 1] gegrond verklaard, het besluit van 26 augustus 1997 vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Bij besluit van 5 oktober 2000 heeft het college het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, omdat de in de aanvraag van 23 april 1996 omschreven - reeds verrichte - bouwactiviteiten op het perceel niet vergunningplichtig zijn.
Bij brief van 13 februari 2004 heeft het college aan [appellant sub 1] gevraagd om schriftelijk aan te geven of de bebouwing op het perceel gebruikt wordt voor kamerverhuur dan wel voor zelfstandige bewoning. Het college heeft laten weten dat hij er bij uitblijven van bericht vanuit gaat dat het gebruik van de bebouwing gewijzigd is van kamerbewoning naar zelfstandige bewoning, omdat iedere wooneenheid een eigen keukenopstelplaats, toilet en natte cel heeft.
Bij brief van 24 september 2014 heeft het college [appellant sub 1] meegedeeld dat hij voornemens is om handhavend op te treden ten aanzien van het illegale gebruik en de illegale verbouwing van de zes woningen op het perceel.
3. Bij besluit van 1 december 2014 heeft college [appellant sub 1] een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het gebruik. Hierbij heeft het college [appellant sub 1] gelast om de overtreding van artikel 39, eerste lid, van de planregels van het bestemmingsplan "Hoensbroek-West" met betrekking tot het gebruik van de panden op het perceel als woonverblijf binnen 26 weken te beëindigen en beëindigd te houden. Aan deze last is voldaan indien [appellant sub 1] de bewoning van de woningen op voornoemd perceel beëindigt dan wel doet beëindigen en beëindigd houdt en woonmeubilair en lijfgoed uit de panden ontruimt en ontruimd houdt. Indien [appellant sub 1] voornoemde last niet volledig en tijdig uitvoert, verbeurt hij een eenmalige dwangsom van € 35.000,-.
Bij besluit van 22 september 2015 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsommen. Bij besluit van 16 december 2015 heeft het college aan [appellant sub 1] uitstel van betaling verleend tot zes weken na de datum van de uitspraak van de Afdeling. [appellant sub 1] heeft de invorderingsbeschikking niet betwist.
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
4. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het bestreden besluit van 23 april 2015 in stand heeft gelaten. Hiertoe voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de bebouwing op het perceel altijd in gebruik is geweest ten behoeve van kamerbewoning en dat dit gebruik nog steeds is toegestaan op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Hoensbroek-West", zodat het college niet handhavend had mogen optreden. Hij wijst erop dat de wooneenheden geen eigen nutsvoorzieningen hebben, zodat geen sprake is van zelfstandige bewoning. Voorts wijst hij erop dat de bebouwing aan de [locatie 3] bestaat uit meerdere kamers met een gedeelde keuken, badkamer en toilet.
4.1. Blijkens de plankaart van het vigerende bestemmingsplan "Hoensbroek-West", welk plan op 7 december 2004 door de raad is vastgesteld, is aan de bebouwing op het perceel de bestemming "Erf" toegekend.
Ingevolge artikel 34, eerste lid, van de planvoorschriften zijn gronden met de bestemming "Erf" bestemd voor tuin of parkeren.
Ingevolge het tweede lid zijn op gronden met de bestemming "Erf" onder meer bijgebouwen toegestaan.
Ingevolge artikel 39 is het verboden om gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming.
Ingevolge artikel 42, tweede lid, mag het legale gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop dit plan rechtskracht verkrijgt, worden voortgezet, met dien verstande dat het verboden is om dit gebruik te wijzigen, indien daardoor de bestaande afwijkingen naar hun aard en/of omvang worden vergroot.
4.2. Blijkens de verbeelding van het voorheen geldende bestemmingsplan "Hoofdstraat", welk plan op 19 september 1969 door de raad is vastgesteld, was aan de bebouwing op het perceel de bestemming "Achtertuin" toegekend. Deze gronden grensden aan het plandeel met de bestemming "Winkels toegestaan - Wt-3".
Ingevolge artikel 15 van de planvoorschriften in samenhang bezien met artikel 16 mocht op gronden bestemd voor achtertuin geen bebouwing worden opgericht behoudens aangebouwde bijgebouwen, serres of veranda’s alsmede vrijstaande bijgebouwen op gronden bestemd tot achtertuin van de bebouwingsklassen B, C en Wt-3.
Ingevolge artikel 24, onder a, van de planvoorschriften mochten de in dit plan begrepen gronden en opstallen, onverminderd het bepaalde ten aanzien van schoolgebouwen in de onderwijswetgeving, uitsluitend in overeenstemming met de daarbij gegeven voorschriften worden gebruikt.
Ingevolge artikel 24, onder c, van de planvoorschriften mocht gebruik van de in dit plan begrepen gronden en opstallen dat op het tijdstip van het van kracht worden van het plan hiermee in strijd was, worden voortgezet, zolang het niet werd onderbroken.
4.3. Niet in geschil is dat het gebruik van de zes wooneenheden op het perceel ten behoeve van kamerbewoning in strijd is met de bestemming "Erf" van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hoensbroek-West". Voorts is niet in geschil dat ten tijde van het van kracht worden van het voorheen geldende bestemmingsplan "Hoofdstraat" deze bebouwing in strijd met de bestemming "Achtertuin" werd gebruikt ten behoeve van kamerbewoning, zodat dit gebruik op grond van het in artikel 24, onder c, van de planvoorschriften behorende bij het voorheen geldende bestemmingsplan "Hoofdstraat" opgenomen overgangsrecht was toegestaan.
4.4. De Afdeling overweegt dat bij de vaststelling of sprake is van een zelfstandige woning bepalend is of die woning afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen van buiten de woning, zijnde een keuken, toilet en wasruimte. Hierbij is, anders dan [appellant sub 1] betoogt, niet van belang of een woning een eigen aansluiting op de nutsvoorzieningen heeft.
Uit de tekening van de bestaande situatie behorend bij het besluit van het college van 4 juli 1996 tot afwijzing van de aanvraag om bouwvergunning volgt dat er op dat moment in elk van de vijf wooneenheden aan de Hoofdstraat reeds een keuken, badkamer en toilet aanwezig waren. Uit de door het college overgelegde inspectierapporten volgt verder dat in de bebouwing aan de [locatie 3] één appartement aanwezig is met een keuken, toilet en badkamer en met meerdere kamers, die gedeeltelijk op de begane grond en gedeeltelijk op de eerste verdieping zijn gelegen. Ter zitting heeft het college onder verwijzing naar zijn brief van 13 februari 2004 onweersproken gesteld dat voornoemde voorzieningen sinds geruime tijd in dit appartement aanwezig zijn. Voor zover [appellant sub 1] erop heeft gewezen dat in het appartement meerdere kamers aanwezig zijn, overweegt de Afdeling dat dit niet betekent dat geen sprake kan zijn van een zelfstandige woning, zoals in dit geval. Hierbij is van belang dat het college ter zitting heeft verklaard dat de bewoners van het appartement aan de [locatie 3] te kennen hebben gegeven dat zij als één huishouden in het appartement hebben gewoond. Voorts heeft [appellant sub 1] niet aan de hand van objectieve gegevens, zoals huurovereenkomsten, polissen of anderszins, aannemelijk gemaakt dat in het appartement aan de [locatie 3] ten tijde hier van belang door meerdere personen, die niet tot één huishouden behoorden, tegelijkertijd werd gewoond. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de zes wooneenheden op het perceel elk in gebruik zijn als zelfstandige woning. Hierbij wordt tevens in aanmerking genomen dat [appellant sub 1] in zijn brieven van 6 juli 2015 en 10 juli 2015 aan de rechtbank heeft medegedeeld dat elk van de zes wooneenheden in gebruik is ten behoeve van zelfstandige bewoning.
Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
4.5. Gelet op hetgeen in 4.4 is overwogen, is het gebruik van de zes wooneenheden ten behoeve van kamerbewoning vóór de vaststelling van het vigerende bestemmingsplan "Hoensbroek-West" op 7 december 2004 gewijzigd naar zelfstandige bewoning. Dit betekent dat het gebruik ten behoeve van kamerbewoning tijdens het voorheen geldende bestemmingsplan "Hoofdstraat" is onderbroken en beëindigd, zodat dit gebruik ingevolge artikel 24, onder c, van de planvoorschriften behorende bij het voorheen geldende bestemmingsplan "Hoofdstraat" niet meer mocht worden voortgezet. De beschermende werking van het overgangsrecht van dat plan was uitgewerkt. Daarom valt het gebruik van de zes wooneenheden op het perceel ten behoeve van kamerbewoning ook niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht uit het vigerende bestemmingsplan "Hoensbroek-West". Dit gebruik is in strijd met artikel 39 van de voorschriften behorende bij dat bestemmingsplan.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank derhalve terecht overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
5. [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college door handhavend op te treden heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Hij voert daartoe aan het college bij hem het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat het niet handhavend zal optreden tegen zelfstandige bewoning. Hij verwijst allereerst naar de brief van het college van 13 februari 2004 waaruit volgens hem volgt dat het college juist de voorkeur had voor gebruik van de bebouwing op het perceel ten behoeve zelfstandig bewoning. Verder wijst [appellant sub 1] op het besluit van het college van 5 oktober 2000 waarin staat dat de in de aanvraag van 23 april 1996 omschreven - reeds verrichte - bouwactiviteiten op het perceel niet vergunningplichtig zijn.
5.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 4 juni 2014 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2014:2004), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
Voor zover [appellant sub 1] heeft gewezen op de brief van het college van 13 februari 2004, overweegt de Afdeling als volgt. In deze brief heeft het college laten weten dat hij er bij uitblijven van bericht vanuit gaat dat het gebruik van de bebouwing op het perceel gewijzigd is van kamerbewoning naar zelfstandige bewoning. Uit deze brief kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid dat door het college de toezegging is gedaan dat het niet handhavend zal optreden tegen zelfstandige bewoning, te meer nu in de brief eveneens staat dat geen bouwvergunning is verleend voor de verbouw tot zelfstandige wooneenheden en dat een dergelijke vergunning ook niet kan worden verleend. Voor zover [appellant sub 1] heeft gewezen op het besluit van het college van 5 oktober 2000, overweegt de Afdeling als volgt. In de aanvraag om bouwvergunning van 23 april 1996 - naar welke aanvraag in dat besluit wordt verwezen - zijn geen activiteiten opgenomen voor het realiseren van zelfstandige woningen, zoals het realiseren van keukens, toiletten en badkamers, zodat het besluit van het college van 5 oktober 2000 hierop geen betrekking heeft. Uit voornoemd besluit kan naar het oordeel van de Afdeling derhalve niet worden afgeleid dat door het college de toezegging is gedaan dat het niet handhavend zal optreden tegen zelfstandige bewoning.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 1] op het vertrouwensbeginsel terecht niet gehonoreerd.
Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
6. Het hoger beroep van [appellant sub 1] zal ongegrond worden verklaard. Nu aan de last door [appellant sub 1] reeds uitvoering was gegeven, betekent dit voor [appellant sub 1] vooral dat kamerbewoning op het perceel niet meer is toegestaan. Het is aan [appellant sub 1] om, al dan niet in overleg met de gemeente, het perceel op een andere, toegestane wijze te gebruiken.
Het incidenteel hoger beroep van het college
7. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is. Nu het hoger beroep van [appellant sub 1], gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van het college vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt daarom niet toegekomen.
Conclusie
8. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Driessen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2016
634.