ECLI:NL:RVS:2016:2106
Raad van State — Uitspraak 


201600524/1/A2.
Datum uitspraak: 27 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 december 2015 in zaak nr. 15/3381 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag van [appellante] voor het jaar 2013 gewijzigd naar nihil.
Bij besluit van 21 maart 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag van [appellante] voor het jaar 2014 gewijzigd naar nihil.
Bij besluit van 28 maart 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag van [appellante] voor het jaar 2012 definitief vastgesteld op € 653,00 en € 403,00 aan te veel betaalde voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 30 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen de besluiten van 14 maart 2014, 21 maart 2014 en 28 maart 2014 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.G.J. Smit, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, aldaar werkzaam, zijn verschenen.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1. [appellante] woonde in de periode hier van belang samen met haar [echtgenoot] en hun twee kinderen in Nederland. [appellante] en de twee kinderen hebben de Nederlandse nationaliteit. [echtgenoot] is de toeslagpartner van [appellante].
De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan de besluiten van 14 maart 2014, 21 maart 2014 en 28 maart 2014, zoals gehandhaafd bij het besluit van 30 april 2015, ten grondslag gelegd dat uit gegevens die de dienst heeft ontvangen van de Immigratie- en Naturalisatiedienst blijkt dat bij beschikking van 11 februari 2014 de verblijfsvergunning van de toeslagpartner van [appellante] met terugwerkende kracht met ingang van 5 september 2012 is ingetrokken. Uit artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) vloeit voort dat [appellante] in dat geval geen recht heeft op toeslagen.
Geschil en oordeel van de rechtbank
2. In hoger beroep is niet in geschil dat de partner van [appellante] in de onderhavige periode geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad. In geschil is of de Belastingdienst/Toeslagen, gelet op de door [appellante] aangevoerde omstandigheden, artikel 9, tweede lid, van de Awir in dit geval buiten toepassing had moeten laten.
De rechtbank heeft hierover geoordeeld dat het besluit van 30 april 2015 niet in strijd is met artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR), artikel 14 van Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), gelezen in verbinding met artikel 8 van het EVRM en artikel 1, eerste lid, van Protocol nr. 12 bij het EVRM, omdat de omstandigheid dat [appellante] en haar kinderen door de lagere vaststelling van de zorgtoeslag over 2012 en de nihilstelling van de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag over 2013 en 2014 onder het sociaal minimum moeten leven niet zeer bijzonder is in die zin, dat artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing zou moeten worden gelaten. Dat besluit is volgens de rechtbank, gelet op het karakter van een voorschot, evenmin in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verder is het besluit niet in strijd met de overige beginselen van behoorlijk bestuur, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
Non-discriminatiebeginsel
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de lagere vaststelling van de zorgtoeslag over 2012 en de nihilstelling van de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag over 2013 en 2014 niet in strijd is met artikel 26 van het IVBPR, artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van het EVRM, en artikel 1, eerste lid, van Protocol nr. 12 bij het EVRM. Zij voert hiertoe aan dat de verblijfsvergunning van haar echtgenoot met terugwerkende kracht is ingetrokken en dat zij en haar kinderen door de besluitvorming van de Belastingdienst/Toeslagen onder het sociaal minimum komen te leven.
3.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft eenieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM moet het genot van elk in de wet neergelegd recht worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) zijn allen gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Awir geldt deze wet voor inkomensafhankelijke regelingen.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming, ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000).
De Wet op de zorgtoeslag, de Wet op het kindgebonden budget en de Wet op de huurtoeslag zijn inkomensafhankelijke regelingen als bedoeld in artikel 1 van de Awir.
3.2. Toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir leidt tot een onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 die samenwoont met een Nederlandse partner of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 en anderzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000, zoals [appellante], die samenwoont met een vreemdeling die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788) verbieden artikel 26 van het IVBPR, artikel 14 van het EVRM en artikel 1, eerste lid, van Protocol nr. 12 bij het EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat.
3.3. In artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 is het koppelingsbeginsel neergelegd. Deze bepaling strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden, heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II 1995/96, 24 233, nr. 6, blz. 3-4).
Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat uit zowel artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000, als artikel 9, tweede lid, van de Awir volgt, bestaat naar het oordeel van de Afdeling in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met dit onderscheid wordt een legitiem doel gediend. Immers, met de toepassing hiervan wordt beoogd te voorkomen dat illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen door ontvangst van tegemoetkomingen en voorzieningen, in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf, het verwerven van een schijn van legaliteit of het opbouwen van een zodanige sterke rechtspositie - of de schijn hiervan - en na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Met hetgeen in artikel 9, tweede lid, van de Awir is neergelegd, is in zoverre hierop aangesloten dat deze bepaling ertoe strekt daarenboven te voorkomen dat de niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner zou kunnen meeprofiteren van de tegemoetkomingen die aan de Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 worden toegekend (zie de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014).
3.4. Gelet op hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, dient de Afdeling te beoordelen of de uitsluiting van de in geding zijnde tegemoetkomingen in een redelijke, proportionele verhouding tot het hiervoor, onder 3.3 omschreven legitieme doel staat. De onthouding van deze voorziening aan een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000, zoals [appellante], kan onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met artikel 26 van het IVBPR, artikel 14 van het EVRM en artikel 1, eerste lid, van Protocol nr. 12 bij het EVRM, in welk geval artikel 9, tweede lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing moet worden gelaten.
3.5. De door [appellante] aangevoerde omstandigheden, dat zij en haar kinderen onder het sociaal minimum moeten leven en de verblijfsvergunning van haar echtgenoot met terugwerkende kracht is ingetrokken, zijn niet aan te merken als zeer bijzonder in vorenbedoelde zin. De lagere vaststelling van de zorgtoeslag over 2012 en de nihilstelling van de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag over 2013 en 2014 zijn in dit geval dus niet strijdig met artikel 26 van het IVBPR, artikel 14 van het EVRM en artikel 1, eerste lid, van Protocol nr. 12. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 9, tweede lid, van de Awir in dit geval niet buiten toepassing hoefde te worden gelaten.
3.6. Het betoog faalt.
Rechtszekerheidsbeginsel
4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 30 april 2015 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Zij mocht erop vertrouwen dat de verblijfsvergunning van [echtgenoot] rechtsgeldig was en dat de toeslagen daarom overeenkomstig de voorschotten vastgesteld zouden worden.
4.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Awir, zoals deze luidde ten tijde van belang, verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vierde lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
Ingevolge het vijfde lid kan een herziening van het voorschot leiden tot een terug te vorderen bedrag.
Ingevolge artikel 24, tweede lid, worden voorschotten, indien deze zijn verleend, verrekend met de tegemoetkoming.
Ingevolge het derde lid kan de in het tweede lid bedoelde verrekening leiden tot een terug te vorderen bedrag.
4.2. Daargelaten of [appellante] erop mocht vertrouwen dat de verblijfsvergunning van [echtgenoot] rechtsgeldig was, heeft zij er niet op mogen vertrouwen dat de toeslagen overeenkomstig de voorschotten vastgesteld zouden worden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 29 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ4093), vloeit uit het bepaalde in artikel 16, eerste lid, gelezen in verbinding met het vierde en vijfde lid en artikel 24, tweede en derde lid, van de Awir voort dat aan de verlening van een voorschot niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat. Het voorschot wordt verleend tot het vermoedelijke bedrag van de tegemoetkoming en kan worden herzien.
4.3. Het betoog faalt.
Evenredigheidsbeginsel
5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 30 april 2015 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat de dienst daarbij geen rekening heeft gehouden met haar belangen en die van haar kinderen.
5.1. Ingevolge artikel 26 van de Awir is de belanghebbende, indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
5.2. Artikel 9, tweede lid, van de Awir schrijft dwingend voor dat de belanghebbende geen aanspraak heeft op een tegemoetkoming, ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vw 2000. Bij de toepassing van artikel 9 van de Awir is een belangenafweging, zoals door [appellante] voorgesteld, niet aan de orde. Voorts is in artikel 26 van de Awir dwingend bepaald dat indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag, de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel is verschuldigd. In de Awir is geen bepaling opgenomen op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen van terugvordering kan afzien.
5.3. Het betoog faalt.
Artikel 6 EVRM
6. [appellante] heeft haar betoog over schending van artikel 6 van het EVRM niet onderbouwd, waardoor dat betoog reeds daarom faalt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Lubberdink
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2016
17-809.