ECLI:NL:RVS:2016:2608
Raad van State — Uitspraak 


201507942/1/A3.
Datum uitspraak: 5 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], wonend te [plaats], en [appellant B], wonend te [plaats], handelend onder de naam [coffeeshop] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 september 2015 in zaak nr. 15/5286 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 19 maart 2015 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de horeca-inrichting [coffeeshop] aan de [locatie] te Den Haag (hierna: de inrichting) voor de duur van zes maanden te sluiten.
Bij besluit van 9 juni 2015 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2016, waar [appellant A], bijgestaan door mr. J.L. Baar, advocaat [NAAM]n Haag, en de burgemeester, vertegenwoordigd door J. Verweij, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder b en c, van de Opiumwet is het verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II: te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken, te vervoeren en aanwezig te hebben.
Ingevolge artikel 13b, eerste lid, is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
In lijst II zijn hasjiesj en hennep, zijnde softdrugs, vermeld.
2. Op 18 oktober 1995 is voor de inrichting een gedoogbeschikking afgegeven voor de verkoop van softdrugs.
Bij besluit van 23 april 2013 heeft de burgemeester sluiting van de inrichting bevolen voor de duur van zes maanden, omdat op 30 december 2012 softdrugs aan een minderjarige zijn verkocht. Daarbij heeft de burgemeester medegedeeld dat de inrichting als gevolg van deze sluiting van de lijst met gedoogde verkooppunten van softdrugs wordt verwijderd en dat daarin na afloop van de sluiting geen softdrugs meer mogen worden verkocht.
Het besluit van 23 april 2013 is met de uitspraak van de Afdeling van 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3135, onherroepelijk geworden. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de mededeling van de burgemeester, dat de inrichting van de lijst met gedoogde verkooppunten van softdrugs wordt verwijderd en dat daarin na afloop van de sluiting geen softdrugs meer mogen worden verkocht, geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Na die uitspraak is de inrichting gesloten.
2.1. Uit een proces-verbaal van de politie van 17 februari 2015 blijkt dat bij een politieonderzoek op 30 januari 2015, nadat de inrichting weer was geopend, in de inrichting is geconstateerd dat softdrugs zijn verkocht aan een bezoeker. Verder zijn in de inrichting 43 zakjes met in totaal 48,75 gram hennep, 13 zakjes met in totaal 27 gram hasjiesj, 12 joints met in totaal 3,6 gram hasjiesj en 35 joints met in totaal 10,5 gram hennep aangetroffen.
2.2. Bij het besluit van 19 maart 2015 heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat de inrichting op 23 april 2013 is verwijderd van de lijst met gedoogde verkooppunten van softdrugs en dat hij daarom handhavend optreedt tegen de in de inrichting geconstateerde verkoop van softdrugs en de in de inrichting aangetroffen softdrugs.
3. De rechtbank heeft overwogen dat het voor [appellant] voldoende kenbaar was dat een sluiting zou leiden tot verwijderen van de inrichting van de lijst met gedoogde verkooppunten. Uit de "Toekomstvisie Horeca 2010-2015" volgt volgens de rechtbank niet dat de burgemeester de inrichting niet van de lijst met gedoogde verkooppunten van softdrugs heeft mogen verwijderen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen waarin de burgemeester aanleiding had moeten zien om van verwijdering van de inrichting van de lijst met gedoogde verkooppunten af te zien.
Het beleid
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat uit het beleid niet kan worden afgeleid dat een sluiting leidt tot verwijderen van de inrichting van de lijst met gedoogde verkooppunten en, voor zover dat wel uit beleid kan worden afgeleid, dat het beleid onredelijk is. Hij voert daartoe aan dat ten tijde van de brieven van 4 mei 1995 en 18 oktober 1995, waarin staat dat een sluiting leidt tot verwijdering van de lijst met gedoogde verkooppunten, beleid gold waarbij eerst na de derde of vierde overtreding tot sluiting werd overgegaan. Uit de Toekomstvisie volgt niet dat ervoor is gekozen om een inrichting na een eerste overtreding van de lijst met gedoogde verkooppunten te verwijderen. Evenmin is de noodzaak daartoe gemotiveerd. Verder voert [appellant] aan dat in de "Beleidsnotitie Koffieshops" van 14 december 1994 verwijderen van de lijst na een sluiting een instrument was om het aantal coffeeshops in Den Haag terug te dringen. Volgens [appellant] staat in een beleidsdocument uit 2009 dat niet meer wordt gestreefd naar het terugdringen van het aantal coffeeshops.
4.1. In de "Beleidsnotitie Koffieshops" van 14 december 1994 is toegelicht dat door de politie is geconstateerd en uit onderzoeksgegevens blijkt dat softdrugs aan jeugdigen worden verkocht, softdrugs voor jongeren makkelijk te verkrijgen zijn en het gebruik drastisch is toegenomen. Om het beleid beter aan zijn doel te laten beantwoorden is het noodzakelijk dat het criterium dat betrekking heeft op minderjarigen wordt aangescherpt.
In de nota "Bijstelling coffeeshopbeleid" van 10 juni 1997 is toegelicht dat aangescherpte richtlijnen van het College van procureurs-generaal noodzaken tot bijstellen van het Haagse coffeeshopbeleid. Met het oog op bescherming van kwetsbare groepen voorzien de aangescherpte richtlijnen van het Openbaar Ministerie bij verkoop van een gebruikershoeveelheid softdrugs aan minderjarigen in een hogere strafmaat. Onder B4 van de in de nota opgenomen aangescherpte sluitingsregeling voor verkooppunten van softdrugs staat dat de burgemeester tot sluiting kan overgaan, indien aan minderjarigen in de inrichting softdrugs worden verkocht. Onder D2 is opgenomen dat de sluiting van een bestaand verkooppunt op grond van het bepaalde onder B4 maximaal voor de duur van negen maanden is. Onder F staat vermeld dat de burgemeester ter bescherming van het woon- en leefklimaat en de openbare orde tot het schrappen van een bestaand verkooppunt van softdrugs van de lijst kan overgaan, indien het besluit tot sluiting als bedoeld onder D2 onherroepelijk is geworden. In de daarbij behorende toelichting is vermeld dat een sluiting van een inrichting op grond van dit beleid er in alle gevallen toe dient om de verkoop van softdrugs te beëindigen.
4.2. Dit komt overeen met hetgeen in brieven aan [appellant] is medegedeeld. Zowel in de brief van 4 mei 1995 als in de brief van 18 oktober 1995 is aangegeven dat de inrichting als bestaand verkooppunt voor softdrugs wordt aangemerkt en dat die status tot gevolg heeft dat tegen de verkoop van softdrugs in de inrichting niet zal worden opgetreden, mits aan de in die brieven opgenomen voorwaarden uit de beleidsnotitie wordt voldaan. Eén van de genoemde voorwaarden is dat in de inrichting geen minderjarigen mogen worden toegelaten en geen softdrugs aan minderjarigen mogen worden verkocht. In de brieven is verder vermeld dat, indien de opgenomen voorwaarden worden overtreden, zal worden overgegaan tot een tijdelijke sluiting van de inrichting en dat na heropening de verkoop van softdrugs in de inrichting niet langer zal worden toegestaan.
4.3. In de Toekomstvisie is vermeld dat het daarin opgenomen handhavingsprotocol onder andere tot doel heeft dat geconstateerde overtredingen gevolgd worden door een reactie die qua intensiteit zo goed mogelijk aansluit bij de ernst van de overtreding. De mate en vorm waarin bestuursrechtelijk wordt opgetreden geeft in het algemeen uitdrukking aan de elementen ernst, recidive, onveiligheid, verstoring openbare orde en onomkeerbaarheid. Van belang wordt geacht de bestuursrechtelijke handhaving van overtredingen door coffeeshopexploitanten meer in de lijn van de bestuursrechtelijke handhaving van overtreding door reguliere horeca-exploitanten te laten lopen. De verkoop van softdrugs mag alleen vanuit gedoogde verkooppunten plaatsvinden. De voorwaarden hiervoor zijn gedefinieerd in het coffeeshopbeleid. Voor de bestuurlijke handhaving gelden ten aanzien van coffeeshops niet langer de handhavingsbepalingen van het coffeeshopbeleid, maar de handhavingsbepalingen van het horecabeleid. Volgens het in de Toekomstvisie vermelde handhavingsprotocol coffeeshops wordt een coffeeshop bij de aanwezigheid van of verkoop aan minderjarigen voor maximaal twaalf maanden gesloten. Uitgangspunt daarbij is een sluiting van zes maanden.
4.4. In het bij de rechtbank ingediende verweerschrift heeft de burgemeester toegelicht dat speerpunt van het beleid is te voorkomen dat minderjarigen met softdrugs in aanraking komen. Daarom volgt uit het beleid dat verkoop van softdrugs aan een minderjarige leidt tot sluiting van de inrichting. Ter zitting is voorts namens de burgemeester toegelicht dat aan het gedogen van verkoop van softdrugs strenge voorwaarden zijn verbonden en dat de burgemeester kiest voor een zware consequentie als die voorwaarden worden overtreden. De burgemeester wijst in dit verband op het in beginsel verboden karakter van de handel in softdrugs. Indien bij een overtreding tot sluiting wordt overgegaan, volgt verwijdering van de inrichting van de lijst met gedoogde verkooppunten van softdrugs.
4.5. Uit de "Beleidsnotitie Koffieshops" en de nota "Bijstelling coffeeshopbeleid" blijkt dat een sluiting van een inrichting omdat aan een minderjarige softdrugs zijn verkocht, leidt tot verwijderen van de inrichting van de lijst met gedoogde verkooppunten. In dat gedoogbeleid is voorts toegelicht dat dit de bescherming van de kwetsbare groep minderjarigen dient. Dit gedoogbeleid is zowel bij brief van 4 mei 1995 als bij brief van 18 oktober 1995 aan [appellant] kenbaar gemaakt. In de Toekomstvisie is toegelicht dat het daarin opgenomen handhavingsprotocol tot doel heeft dat op een geconstateerde overtreding een passende reactie volgt. Voor de bestuurlijke handhaving ten aanzien van coffeeshops is aangesloten bij de bestuurlijke handhaving ten aanzien van reguliere horeca. Volgens het in de Toekomstvisie vermelde handhavingsprotocol coffeeshops wordt een coffeeshop bij verkoop van softdrugs aan minderjarigen als uitgangspunt zes maanden gesloten. Die reactie is dus volgens het handhavingsbeleid van de burgemeester, zoals neergelegd in de Toekomstvisie, passend bij die overtreding. Voor de gedoogvoorwaarden voor coffeeshops verwijst de Toekomstvisie naar het coffeeshopbeleid. Uit die verwijzing blijkt dat naast de Toekomstvisie geldt het gedoogbeleid, zoals opgenomen in de "Beleidsnotitie Koffieshops" en de nota "Bijstelling coffeeshopbeleid", dat een sluiting leidt tot verwijderen van de inrichting van de lijst met gedoogde verkooppunten.
De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de verwijdering van de inrichting van de lijst met gedoogde verkooppunten na het onherroepelijk worden van het besluit van 23 april 2013 waarbij de burgemeester sluiting van de inrichting heeft bevolen omdat softdrugs aan een minderjarige zijn verkocht, in overeenstemming is met het beleid.
4.6. In de Toekomstvisie wordt sluiting van de inrichting een passende reactie geacht op de overtreding dat softdrugs aan een minderjarige worden verkocht. Nu het uitgangspunt van dat beleid, namelijk het beschermen van kwetsbare groepen zoals minderjarigen, een zwaarwegend belang is, acht de Afdeling een dergelijke reactie niet onredelijk. Voorts heeft de rechtbank daarbij terecht van belang geacht dat een zodanige sluiting van een coffeeshop een reactie vormt op het overtreden van een voorwaarde voor gedogen van een in beginsel illegale activiteit. Het continueren van het gedoogbeleid dat een sluiting leidt tot verwijdering van de lijst met gedoogde verkooppunten, hoewel bij de hiervoor bedoelde overtreding sinds de Toekomstvisie eerder tot sluiting wordt overgegaan dan daarvoor, acht de Afdeling daarom evenmin onredelijk.
Dat thans niet meer zou worden gestreefd naar het terugdringen van het aantal coffeeshops in Den Haag, zoals [appellant] stelt, maakt het voorgaande niet anders, nu het beleid, zoals hiervoor is overwogen, niet onredelijk is, gelet op zwaarwegende belang van bescherming van de kwetsbare groep minderjarigen en de omstandigheid dat het gaat om een voorwaarde voor het gedogen van een in beginsel illegale activiteit.
4.7. Het betoog faalt.
Bijzondere omstandigheden
5. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen waarin de burgemeester aanleiding had moeten zien om van verwijdering van de inrichting van de lijst met gedoogde verkooppunten af te zien. Daartoe voert hij aan dat de verwijdering van de lijst in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Volgens [appellant] moet worden gemotiveerd waarom verwijdering van de lijst geboden is, waarom dat in verhouding met zijn belangen is en waarom niet met een minder ingrijpende maatregel kan worden volstaan. Voorts stelt hij dat de verkoop van softdrugs aan een minderjarige in een andere coffeeshop niet heeft geleid tot sluiting van die coffeeshop en verwijdering van de lijst met gedoogde verkooppunten. Dat hij de inrichting al dertig jaar zonder problemen exploiteert, is een bijzondere omstandigheid, aldus [appellant].
5.1. Ingevolge artikel 4:82 van de Awb kan ter motivering van een besluit slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.
Ingevolge artikel 4:84 handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
5.2. In het hiervoor onder 4.1 en 4.3 weergegeven beleid is neergelegd wat in het algemeen een evenredige en passende reactie is op de verkoop van softdrugs aan een minderjarige. Zoals hiervoor onder 4.6 is overwogen, is dat beleid niet onredelijk. Gelet op het bepaalde in artikel 4:82 van de Awb, mocht de burgemeester ter motivering van de besluiten van 19 maart 2015 en 9 juni 2015 volstaan met een verwijzing naar dat beleid. De burgemeester diende, gelet op het bepaalde in artikel 4:84 van de Awb, slechts van dat beleid af te wijken, indien toepassing van het beleid voor een belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Ter zitting is namens de burgemeester toegelicht dat in de coffeeshop die niet is gesloten en niet van de lijst met gedoogde verkooppunten is verwijderd, aan de minderjarige om legitimatie was gevraagd. De minderjarige heeft in die coffeeshop een ID-kaart getoond van een ander persoon. De foto op de ID-kaart leek volgens de burgemeester sterk op de in de coffeeshop aanwezige minderjarige. Deze situatie is anders dan die in [coffeeshop], waarbij softdrugs aan een minderjarige werden verkocht zonder dat om legitimatie was gevraagd. Dat [appellant] de inrichting al dertig jaar zonder problemen exploiteert, zoals hij stelt, is niet een bijzondere omstandigheid, nu die toepassing van het beleid niet onevenredig maakt in verhouding tot de met het beleid te dienen bescherming van minderjarigen.
5.3. Het betoog faalt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
w.g. Slump w.g. Noordhoek
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2016
819.