ECLI:NL:RVS:2016:1030
Raad van State — Uitspraak 


201502593/1/A2.
Datum uitspraak: 20 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 februari 2015 in zaken nrs. 14/5750, 14/5752 en 14/5757 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 31 december 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellant] over 2013 toegekende voorschotten huur- en zorgtoeslag en kindgebonden budget herzien en op nihil gesteld.
Bij besluit van 11 augustus 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 februari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.R.R. Oevering, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij die dienst, zijn verschenen.
Overwegingen
1. In geschil is het recht van [appellant] op voorschotten huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2013. Aan het besluit van 31 december 2013, gehandhaafd bij besluit van 11 augustus 2014, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat de echtgenote en toeslagpartner van [appellant] in 2013 geen rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) had, zodat [appellant] op grond van artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) geen recht heeft op tegemoetkomingen.
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014 in zaak nr. 201311252/1/A2, overwogen dat onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing moet worden gelaten, wegens strijd met artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat door [appellant] dergelijke zeer bijzondere omstandigheden niet zijn aangevoerd. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen niet ambtshalve hoeft te onderzoeken of er mogelijk bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot het buiten toepassing laten van de toepasselijke regelgeving. Ten slotte heeft de dienst het bezwaar volgens de rechtbank terecht kennelijk ongegrond verklaard en dus ook terecht afgezien van het horen.
3. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft eenieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Awir geldt deze wet voor inkomensafhankelijke regelingen.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming, ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vw 2000.
De Wet op de zorgtoeslag, de Wet op de huurtoeslag en de Wet op het kindgebonden budget zijn inkomensafhankelijke regelingen als bedoeld in artikel 1 van de Awir.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen hem ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar. De Belastingdienst/Toeslagen heeft hem nooit verzocht om, naar aanleiding van het pro forma bezwaar, zijn bezwaren toe te lichten. Nu de dienst niet, althans niet voldoende, op de hoogte is geweest van zijn bezwaren, er geen herinnering voor de aanvulling van de gronden is gestuurd en er geen onderzoek is gedaan door de Belastingdienst/Toeslagen, heeft de dienst zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het bezwaar kennelijk ongegrond was, zodat de dienst niet van het horen heeft mogen afzien, aldus [appellant].
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009 in zaak nr. 200805565/1), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van het horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
4.2. [appellant] heeft tegen het besluit van 31 december 2013 bij brief van 11 februari 2014 pro forma bezwaar gemaakt. Bij brief van 21 maart 2014 heeft [appellant], onder verwijzing naar de brief van 11 februari 2014, de gronden van het bezwaar aangevuld en aangevoerd dat de dienst noch in het besluit noch in de mededeling heeft gemotiveerd waarom hij de voorschotten terug dient te betalen. Anders dan [appellant] betoogt, is hij dus wel degelijk in de gelegenheid geweest zijn bezwaren toe te lichten en heeft hij van die mogelijkheid ook gebruik gemaakt.
Nu in het besluit van 31 december 2013 uiteen is gezet dat [appellant] in (een deel van) 2013 geen recht heeft op toeslag omdat zijn toeslagpartner niet rechtmatig in Nederland verbleef, en [appellant] in bezwaar daartegen geen gronden heeft aangevoerd, heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat het door [appellant] gemaakte bezwaar niet tot een andersluidend besluit kon leiden. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen terecht heeft afgezien van het horen in bezwaar.
4.3. Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering om toeslagen te verstrekken niet redelijk en niet proportioneel is. Voorts zijn er zeer bijzondere omstandigheden die meebrengen dat artikel 9, tweede lid, van de Awir, buiten toepassing had moeten worden gelaten. Zo heeft hij samen met zijn [echtgenote] een kind dat in Nederland is geboren en hebben hijzelf en [echtgenote] altijd zelf voor inkomsten zorggedragen, zonder een beroep te doen op uitkeringen. Door de onthouding van de huur- en zorgtoeslag en het kindgebonden budget zijn [echtgenote] en hij in grote financiële problemen gekomen. [appellant] is kostwinner, maar heeft weinig inkomsten, terwijl hij wel een kind moet onderhouden. Door de terugvordering van de voorschotten is [appellant] in de schulden gekomen, kan hij de huur van de woning niet meer betalen en moet hij bij familie en vrienden aankloppen voor voedsel. Het risico bestaat dat hij met zijn kind op straat komt te staan, aldus [appellant]. Aldus wordt inbreuk gemaakt op zijn privé- en gezinsleven, nu hij feitelijk voor de keuze wordt gesteld om hetzij het gezinsleven te beëindigen, hetzij in grote financiële problemen te komen. Zonder toeslagen kunnen hijzelf en zijn partner geen menswaardig bestaan hebben en worden hen geen eerlijke kansen geboden. Die omstandigheden zijn zodanig bijzonder dat deze tot buiten toepassing laten van artikel 9, tweede lid, van de Awir nopen, aldus [appellant].
5.1. [appellant] heeft de Turkse en de Nederlandse nationaliteit. [echtgenote] heeft de Turkse nationaliteit. In 2013 hadden zij samen één kind. Niet in geschil is dat [echtgenote] in 2013 geen rechtmatig verblijf hield in de zin van artikel 8 van de Vw 2000. Evenmin is in geschil dat dientengevolge artikel 9, tweede lid, van de Awir aan een aanspraak van [appellant] op zorgtoeslag, huurtoeslag en kindgebonden budget in de weg staat.
Tussen de leden van het gezin [appellant] bestaat gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Een eventueel vertrek van [echtgenote] is ingrijpend voor het gezin waar zij deel van uitmaakt. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014 in zaak nr. 201309159/1/A2 valt het verstrekken van zorgtoeslag, huurtoeslag en kindgebonden budget binnen de reikwijdte van artikel 8 van het EVRM.
5.2. De Afdeling gaat eerst in op de vraag of in dit geval aan artikel 8 van het EVRM een positieve verplichting tot het verschaffen van huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget kan worden ontleend.
Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling in het kader van huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget (bijvoorbeeld de uitspraak van 29 januari 2014 in zaak nr. 201302396/1/A2 en de uitspraak van 14 mei 2014 in zaak nr. 201308745/1/A2) en de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep in het kader van aanvragen om kinderbijslag (uitspraak van 24 juli 2013; ECLI:NL:CRVB:2013:1170), oordeelt de Afdeling dat het Nederlandse stelsel van sociale voorzieningen zo is ingericht dat in gevallen als dit een eventuele positieve verplichting op grond van het EVRM in beginsel primair rust op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van wettelijk geregelde voorzieningen voor vreemdelingen, alsmede in voorkomend geval op de bestuursorganen die anderszins belast zijn met op de situatie van een betrokkene toegesneden voorzieningen (in natura). De controle op de nakoming van een dergelijke verplichting rust in laatste instantie bij de rechter.
De Afdeling heeft eerder overwogen dat de verstrekking van (voorschotten) huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat uit artikel 8 van het EVRM geen positieve verplichting voortvloeit tot verstrekking van deze tegemoetkomingen. De stelling van [appellant] dat hij zonder huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget in grote financiële problemen komt en per maand minder overhoudt dan het bedrag van de beslagvrije voet, leidt niet tot een ander oordeel. Het kindgebonden budget en de huur- en zorgtoeslag behoren niet tot de sociale voorzieningen die tot doel hebben te verhinderen dat gezinnen (met kinderen) onder het bestaansminimum leven.
5.2.1. Ten aanzien van personen, zoals [appellant], die een partner hebben die niet beschikt over een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van de Vw 2000, moet derhalve worden aangenomen dat bij de beoordeling of aanspraak bestaat op een (voorschot) huur- en zorgtoeslag en kindgebonden budget niet betrokken behoeft te worden de vraag of uit artikel 8 van het EVRM een positieve verplichting jegens de aanvrager voortvloeit tot verstrekking van een dergelijke voorziening.
5.3. Toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir leidt tot een onderscheid tussen enerzijds een Nederlander die samenwoont met een Nederlandse partner of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 en anderzijds een Nederlander, zoals [appellant], die samenwoont met een vreemdeling die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld voormelde uitspraak van 22 oktober 2014) verbiedt artikel 14 van het EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat.
5.3.1. In artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 is het koppelingsbeginsel neergelegd. Deze bepaling strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden, heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II 1995/96, 24 233, nr. 6, blz. 3-4).
Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat uit zowel artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000, als artikel 9, tweede lid, van de Awir volgt, bestaat naar het oordeel van de Afdeling in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met dit onderscheid wordt een legitiem doel gediend. Met de toepassing hiervan wordt immers beoogd te voorkomen dat illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen door ontvangst van tegemoetkomingen en voorzieningen, in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf, het verwerven van een schijn van legaliteit of het opbouwen van een zodanig sterke rechtspositie - of de schijn hiervan - dat zij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Met hetgeen in artikel 9, tweede lid, van de Awir is neergelegd, is in zoverre hierop aangesloten dat deze bepaling ertoe strekt daarenboven te voorkomen dat de niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner zou kunnen meeprofiteren van de tegemoetkomingen die aan de Nederlander worden toegekend (zie de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014).
5.3.2. Gelet op hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, dient de Afdeling te beoordelen of de uitsluiting van de in geding zijnde tegemoetkomingen in een redelijke, proportionele verhouding tot het hiervoor, onder 5.3.1 omschreven legitieme doel staat. De onthouding van deze voorziening aan een Nederlander, zoals [appellant], kan onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag, in welk geval artikel 9, tweede lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing moet worden gelaten.
5.3.3. Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot de conclusie dat de uitsluiting van zorgtoeslag, huurtoeslag en kindgebonden budget in de in geding zijnde periode in dit geval niet strijdig is met artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag. De door [appellant] aangevoerde omstandigheden, dat hij kostwinner is en een laag inkomen heeft waarvan hij niet rond kan komen, nu hij met dit inkomen een gezin moet onderhouden en de vaste lasten moet betalen, zijn niet aan te merken als zeer bijzonder in vorenbedoelde zin. Dit geldt evenzeer voor de omstandigheid dat hij in 2013 een jong kind had dat in Nederland is geboren. De rechtbank heeft dan ook terecht niet geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen artikel 9, tweede lid, van de Awir in dit geval buiten toepassing had moeten laten.
5.4. De conclusie van het voorgaande is dat het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen ambtshalve had dienen te onderzoeken of er mogelijk bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot het buiten toepassing laten van artikel 9, tweede lid, van de Awir. Dit geldt te meer nu de Belastingdienst/Toeslagen op de hoogte was, althans kon zijn, van zijn persoonlijke situatie, aldus [appellant].
6.1. Zoals hiervoor onder 5.3.2 is overwogen kan de onthouding van een voorziening aan een Nederlander, zoals [appellant], onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag, in welk geval artikel 9, tweede lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing moet worden gelaten. Het is aan degene die betoogt dat toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir, in het concrete geval achterwege moet blijven om de bijzondere omstandigheden die daartoe nopen te stellen en aannemelijk te maken.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Borman w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2016
752.