ECLI:NL:RVS:2016:1752
Raad van State — Uitspraak 


201505649/1/A2.
Datum uitspraak: 22 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 juni 2015 in
zaak nr. 14/2431 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 6 augustus 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] uitstel van betaling verleend en een betalingsregeling vastgesteld in verband met ten onrechte over 2007, 2008, 2009 en 2010 verstrekte kinderopvangtoeslag, inhoudende dat zij gedurende 24 maanden een bedrag van € 1.898,00 per maand terugbetaalt.
Bij besluit van 26 november 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en voor zover thans van belang de betalingsregeling in verband met ten onrechte over 2008 en 2009 verstrekte kinderopvangtoeslag ongewijzigd vastgesteld.
Bij uitspraak van 18 juni 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep, voor zover thans van belang, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2016, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij de dienst, is verschenen.
Overwegingen
Aanleiding voor het geschil
1. In hoger beroep is in geschil de afwijzing van het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling over de toeslagjaren 2008 en 2009.
[appellante] dient een bedrag aan ten onrechte over 2008 en 2009 verstrekte kinderopvangtoeslag terug te betalen en heeft verzocht om een persoonlijke betalingsregeling. Omdat de terugvordering volgens de Belastingdienst/Toeslagen is te wijten aan opzet of grove schuld van [appellante] heeft de dienst een betalingsregeling vastgesteld waarbij binnen 24 maanden de volledige schuld dient te worden terugbetaald. [appellante] is het hier niet mee eens en betwist dat er sprake is geweest van opzet of grove schuld.
2. Op 25 maart 2013 heeft [appellante], naar aanleiding van de terugvordering aan ten onrechte over 2008 en 2009 verstrekte kinderopvangtoeslag, een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling bij de Belastingdienst/Toeslagen ingediend.
Bij besluit van 6 augustus 2013, wat betreft de toeslagjaren 2008 en 2009 gehandhaafd bij besluit van 26 november 2014, heeft de Belastingdienst/Toeslagen dit verzoek afgewezen. Volgens de dienst is het ontstaan van de terugvordering te wijten aan de opzet of grove schuld van [appellante] omdat zij gezien haar brief van 4 januari 2007, waarin [appellante] vermeldt dat zij vanaf 1 januari 2007 geen kinderopvangtoeslag meer nodig heeft, wist geen recht meer te hebben op toeslag en gezien de brief van de Belastingdienst/Toeslagen van 16 februari 2007 ook wist of kon weten dat de Belastingdienst/Toeslagen de brief van 4 januari 2007 niet had verwerkt. Verder heeft [appellante] nadat zij bij besluit van 4 december 2007 op de hoogte was gebracht van het te ontvangen voorschot kinderopvangtoeslag 2008 in dat jaar geen wijzigingen aan de Belastingdienst/Toeslagen doorgegeven, aldus de dienst. [appellante] heeft op 29 oktober 2009 de dienst via een antwoordformulier meegedeeld in 2008 geen gebruik te hebben gemaakt van kinderopvang. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] na ontvangst van het voorschotbesluit kinderopvangtoeslag 2009 van 11 december 2008 in 2009 evenmin wijzigingen over dat jaar doorgegeven. Op 12 november 2010 heeft [appellante] op een antwoordformulier vermeld in 2009 geen kinderopvang te hebben gebruikt. Omdat de voorschotten in zowel 2008 als 2009 maandelijks op de bankrekening van [appellante] zijn gestort, is [appellante] volgens de Belastingdienst/Toeslagen ernstig nalatig geweest door de kinderopvangtoeslag niet stop te zetten. [appellante] had moeten of kunnen begrijpen dat hierdoor een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou kunnen worden toegekend.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] vervolgens op grond van artikel 79.8a van de Leidraad uitstel van betaling verleend onder de voorwaarde dat zij de terugvordering in 24 gelijke maandelijkse termijnen gaat voldoen.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling wat betreft de toeslagjaren 2008 en 2009 terecht heeft afgewezen. Volgens de rechtbank is het ontstaan van de terugvordering te wijten aan opzet of grove schuld van [appellante] omdat zij eerst in oktober 2009 en november 2010 met een daartoe bestemd formulier de Belastingdienst/Toeslagen heeft meegedeeld dat zij in respectievelijk 2008 en 2009 geen gebruik heeft gemaakt van kinderopvang. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [appellante] al lange tijd maandelijks kinderopvangtoeslag had ontvangen.
Hoger beroep over betalingsregeling periode 6 augustus 2009 tot en met 31 december 2009
4. In haar brief aan de Belastingdienst/Toeslagen van 6 augustus 2009 heeft [appellante], onder verwijzing naar haar eerdere brief van 4 januari 2007 over stopzetting kinderopvangtoeslag per 1 januari 2007, onder meer vermeld dat de dienst betaling van toeslagen niet heeft stopgezet. Op de zitting in hoger beroep heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat deze brief voor hem aanleiding is de terugvordering voor de periode 6 augustus 2009 tot en met 31 december 2009 niet langer te wijten aan opzet of grove schuld van [appellante]. De dienst zal voor deze periode alsnog een persoonlijke betalingsregeling vaststellen.
5. Nu de Belastingdienst/Toeslagen zich niet langer stelt achter het besluit van 26 november 2014 voor zover dat betrekking heeft op de periode 6 augustus 2009 tot en met 31 december 2009, is het hoger beroep gegrond.
Hoger beroep over betalingsregeling periode 1 januari 2008 tot 6 augustus 2009
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan haar opzet of grove schuld. Daartoe voert [appellante] aan dat zij voor de jaren 2008 en 2009 niet opnieuw kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd. Volgens [appellante] was de Belastingdienst/Toeslagen al in januari 2007 op de hoogte dat [appellante] geen recht had op kinderopvangtoeslag. Dat de dienst desondanks voorschotten kinderopvangtoeslag over 2008 en 2009 heeft toegekend en uitbetaald kan haar niet worden verweten. Volgens [appellante] heeft de rechtbank dan ook ten onrechte voor de periode 1 januari 2008 tot 6 augustus 2009 opzet of grove schuld aangenomen.
Wettelijk kader
7. Uitgangspunt van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) is, gelet op de artikelen 26 en 28, dat een belanghebbende, indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot tot een terug te vorderen bedrag leidt dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, het bedrag van de terugvordering in zes weken moet terugbetalen. Artikel 31 van de Awir geeft de bevoegdheid nadere regels te stellen met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling. Hiervan is gebruik gemaakt met artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir. De mogelijkheid tot het treffen van een persoonlijke betalingsregeling is volgens het zesde lid van dit artikel niet van toepassing indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner. In dat geval staat slechts de regeling van artikel 79.8a van de Leidraad Invordering 2008 (hierna: de Leidraad) voor een belanghebbende open en kan de Belastingdienst/Toeslagen onder omstandigheden een betalingsregeling van ten hoogste 24 maanden toestaan, waarbij de volledige schuld dient te worden voldaan.
Voor de betekenis van de termen opzet en grove schuld heeft de Belastingdienst/Toeslagen aansluiting gezocht bij de tekst van paragraaf 2, eerste en tweede lid van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen, luidend:
"1. Grove schuld is een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid en omvat mede grove onachtzaamheid. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had belanghebbende redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou kunnen worden toegekend.
2. Opzet is het willens en wetens handelen of nalaten. Onder opzet wordt mede verstaan voorwaardelijk opzet. Onder voorwaardelijk opzet wordt verstaan het willens en wetens aanvaarden van de aanmerkelijke kans dat een handelen of nalaten tot gevolg heeft dat de beboetbare gedraging wordt begaan."
Beoordeling hoger beroep over betalingsregeling periode 1 januari 2008 tot 6 augustus 2009
8. Voor zover [appellante] betoogt dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte heeft nagelaten opzet of grove schuld bij het terugvorderingsbesluit te betrekken, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat deze vraag in deze procedure niet voorligt. De terugvordering vloeit voort uit de herziening van de (voorschotten) kinderopvangtoeslag 2008 en 2009 op nihil. Tegen deze besluiten kon bezwaar worden gemaakt en beroep worden ingesteld. Onderwerp van dit geschil is het oordeel van de rechtbank dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling over de periode 1 januari 2008 tot 6 augustus 2009 terecht heeft afgewezen. De vraag of sprake is van opzet of grove schuld komt hierbij aan de orde.
9. Niet in geschil is dat [appellante] vanaf 2007 voor de opvang van haar kind geen gebruik meer heeft gemaakt van gastouderopvang of opvang in een kindercentrum. Evenmin is in geschil dat [appellante] van 1 januari 2008 tot 6 augustus 2009 ten onrechte kinderopvangtoeslag heeft ontvangen.
De Afdeling stelt voorop dat dit geschil ziet op de afwijzing van het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling over de periode 1 januari 2008 tot 6 augustus 2009 omdat volgens de rechtbank de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van [appellante]. De ook door de rechtbank genoemde uitspraak van de Afdeling van 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7056, ziet op de vaststelling van het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2007 en op de terugvordering van te veel betaalde voorschotten in dat jaar. In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat [appellante] niet alsnog met een daartoe bestemd formulier mededeling heeft gedaan, als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Awir in samenhang gelezen met artikel 5, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Awir, van de omstandigheid dat zij in 2007 geen gebruik maakt van kinderopvang. Volgens de Afdeling kon [appellante] aan het blijven verstrekken van voorschotten na 4 januari 2007 niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat over die periode een met die voorschotten overeenkomende aanspraak op toeslag bestond, nu zij wist dat zij op deze voorschotten geen recht had en wist of had kunnen weten dat de Belastingdienst/Toeslagen het gegeven dat zij in het jaar 2007 geen gebruik maakte van kinderopvangtoeslag niet had verwerkt. Over de gegevensverwerking heeft de Afdeling in deze uitspraak overwogen dat door de grote hoeveelheid aanvragen voor toeslagen en wijzigingen van gegevens, aanvragen en wijzigingen omwille van geautomatiseerde verwerking bij gestandaardiseerd formulier aan de dienst dienen te worden doorgegeven. Indien een poststuk niet kan worden verwerkt, ontvangt de afzender daarvan bericht. Deze werkwijze van de Belastingdienst/Toeslagen is volgens de Afdeling in genoemde uitspraak niet onredelijk bezwarend, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat de dienst wegens zijn werkwijze de betaalde voorschotten niet kan terugvorderen.
In deze uitspraak heeft de Afdeling dus geoordeeld over het voorschot kinderopvangtoeslag over 2007 en de terugvordering van te veel betaalde voorschotten over dat jaar. Uit deze uitspraak volgt dat [appellante] de kinderopvangtoeslag met de brief van 4 januari 2007 niet heeft stopgezet. Op de vraag of terugvordering over 2007 of latere jaren is te wijten aan opzet of grove schuld van [appellante] geeft genoemde uitspraak geen antwoord. Voor beantwoording van deze vraag is de in overweging 7 opgenomen betekenis van de termen opzet en grove schuld van belang.
10. Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Awir wordt een aanvraag geacht mede te zijn gedaan voor op het berekeningsjaar volgende berekeningsjaren. Dit betekent dat niet voor ieder berekeningsjaar opnieuw kinderopvangtoeslag hoeft te worden aangevraagd, zodat, anders dan [appellante] betoogt, haar aanvraag van februari 2006 mede op de berekeningsjaren 2008 en 2009 ziet.
11. [appellante] heeft in haar brief van 4 januari 2007 aan de Belastingdienst/Toeslagen gemeld dat per 1 januari 2007 kinderopvangtoeslag niet nodig is en het overgemaakte bedrag kan worden teruggevorderd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft hierop bij brief van 16 februari 2007 gereageerd. In deze brief staat dat de brief van 4 januari 2007 retour is gestuurd omdat de vermeende wijziging/aanvraag niet op deze manier kan worden verwerkt. De dienst vermeldt in deze brief met zoveel woorden dat [appellante] "een kinderopvangtoeslag moet doen", waarmee kennelijk bedoeld is: een aanvraag tot stopzetting moet doen, door gebruik te maken van het daarvoor bestemde formulier.
Omdat de Belastingdienst/Toeslagen de brief van 4 januari 2007 niet kon verwerken en de reactie van de dienst van 16 februari 2007 op de brief, mede door het gebruik van de uitdrukking "een kinderopvangtoeslag doen", niet eenduidig is, heeft de dienst de terugvordering over 2007 niet geweten aan opzet of grove schuld van [appellante]. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat dit voor de periode 1 januari 2008 tot 6 augustus 2009 anders is. Hierbij is van belang dat [appellante] niet op de voorschotbesluiten van de Belastingdienst/Toeslagen over de nieuwe toeslagjaren 2008 en 2009, van respectievelijk 4 december 2007 en 11 december 2008 heeft gereageerd en evenmin in de desbetreffende toeslagjaren wijzigingen, zoals bedoeld in artikel 17 van de Awir, aan de dienst heeft doorgegeven. Deze nalatigheid kan aan [appellante] worden toegeschreven omdat zij gezien haar brief van 4 januari 2007 wist geen recht op kinderopvangtoeslag meer te hebben en gelet op de brief van de dienst van 16 februari 2007 en de maandelijkse storting van de toeslag op haar bankrekening ook wist dat de toeslag niet was stopgezet. De persoonlijke omstandigheden die [appellante] daartegenover heeft gesteld, maken dit niet anders. Hierbij is in aanmerking genomen dat [appellante] ruim tweeënhalf jaar maandelijks kinderopvangtoeslag op haar bankrekening heeft ontvangen alvorens zij bij brief van 6 augustus 2009 weer contact met de Belastingdienst/Toeslagen heeft gezocht over het stopzetten van de kinderopvangtoeslag. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dient het niet tijdig hulp vragen bij het beheer van haar administratie en financiën voor rekening van [appellante] te blijven.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de terugvordering over 1 januari 2008 tot 6 augustus 2009 is te wijten aan opzet of grove schuld van [appellante].
Het betoog faalt.
Conclusie
12. De Belastingdienst/Toeslagen dient voor [appellante] een persoonlijke betalingsregeling voor de periode 6 augustus 2009 tot en met 31 december 2009 te treffen. Voor de periode 1 januari 2008 tot 6 augustus 2009 blijft de al vastgestelde betalingsregeling in stand.
13. Gelet op overweging 4 en 5 is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover deze ziet op de ongegrondverklaring van het beroep gericht tegen de afwijzing van de persoonlijke betalingsregeling kinderopvangtoeslag voor de periode 6 augustus 2009 tot en met 31 december 2009. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 november 2014 van de Belastingdienst/Toeslagen alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor zover dit ziet op de afwijzing van de persoonlijke betalingsregeling kinderopvangtoeslag voor de periode 6 augustus 2009 tot en met 31 december 2009 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking. De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen en een persoonlijke betalingsregeling voor de periode 6 augustus 2009 tot en met 31 december 2009 te treffen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient voor het overige te worden bevestigd.
14. De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 juni 2015 in zaak nr. 14/2431, voor zover hierbij het beroep tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 26 november 2014 over de persoonlijke betalingsregeling kinderopvangtoeslag voor de periode 6 augustus 2009 tot en met 31 december 2009 ongegrond is verklaard;
III. verklaart het hiertegen bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 26 november 2014, kenmerk 1828.45.199, voor zover dit ziet op de afwijzing van de persoonlijke betalingsregeling kinderopvangtoeslag voor de periode 6 augustus 2009 tot en met 31 december 2009;
V. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
VI. bepaalt dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VII. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.480,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 293,00 (zegge: tweehonderddrieënnegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2016
85.