ECLI:NL:CRVB:2016:3215
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


14/6967 AW
Datum uitspraak: 25 augustus 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
7 november 2014, 14/3416 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. G.M.S. Koot, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juli 2016. Appellant is verschenen. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Noort en mr. M.C. van Vulpen. Als getuige is gehoord [naam getuige] te [plaatsnaam] , collega van appellant.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is sinds 1 oktober 1995 in dienst van de politieregio [politieregio] en vanaf
1 januari 2013 van de Nationale Politie. Hij is sinds 3 december 2005 werkzaam in de functie van rechercheur A bij bureau [locatie 1] . In die functie is hij bij besluit van 14 november 2008 aangewezen als tactisch rechercheur in het kader van de Team Grootschalig Optreden (TGO)-Uitvoeringsregeling [politieregio] .
1.2.
Appellant heeft op 31 december 2009 een persoonlijk ontwikkelplan opgesteld, waarin hij kenbaar heeft gemaakt zich te willen ontwikkelen tot recherchecoördinator en daarvoor een stage te willen volgen. De ploegchef van appellant, [naam ploegchef] , heeft in het functioneringsgesprek van 29 december 2010 aangegeven dat deze stage naar verwachting begin 2011 zou aanvangen. Het heeft nog tot na afronding van de opleiding Rimoz/TGO (rechercheren in meeromvattende zaken/team grootschalig onderzoek) in april 2012 geduurd, voordat de stage een aanvang heeft genomen. Appellant heeft de stage als recherchecoördinator van 8 september 2012 tot en met 22 februari 2013 gelopen aan bureau [locatie 2] . Bij besluit van 8 januari 2013 is appellant afgewezen voor de functie van rechercheur B met taakaccent coördinatie bij bureau [locatie 3] . Op 17 april 2013 heeft appellant zich ziek gemeld. Het dienstwapen van appellant is ingenomen uit preventieve overwegingen op grond van verminderde mentale weerbaarheid.
1.3.
Op 30 juli 2013 is aan appellant een dienstopdracht gegeven om te re-integreren bij bureau [locatie 1] . Appellant heeft hieraan gehoor gegeven en heeft met ingang van
6 augustus 2013 zijn werkzaamheden hervat. Tegen deze dienstopdracht heeft appellant op
24 april 2014 beroep ingesteld bij de rechtbank.
1.4.1.
Bij brief van 30 oktober 2013 heeft de korpschef appellant een schriftelijke waarschuwing gegeven in verband met het zich in de periode van 9 februari 2012 tot en met 25 september 2013 meerdere malen verbaal onbetamelijk gedragen. Deze waarschuwing is voor twee jaar opgeborgen in het personeelsdossier.
1.4.2.
Bij besluit van 8 november 2013 heeft de korpschef appellant op grond van artikel 39 van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) buitengewoon verlof verleend voor de periode van 30 oktober 2013 tot 4 november 2013. Dit verlof was appellant mondeling aangezegd op 30 oktober 2013.
1.4.3.
Bij besluit van 31 oktober 2013 heeft de korpschef appellant op grond van artikel 64 van het Barp verplaatst naar bureau [locatie 2] in de functie van rechercheur A . Bij besluit van 8 november 2013 is de ingangsdatum van deze overplaatsing bepaald op 4 november 2013.
1.4.4.
Bij brief van 8 november 2013 heeft de korpschef geweigerd om over te gaan tot teruggave van het dienstwapen aan appellant.
1.4.5.
Appellant heeft op 6 december 2013 bezwaar gemaakt tegen de onder 1.4.1 tot en
met 1.4.4 genoemde brieven.
1.5.
Bij besluit van 28 maart 2014 (bestreden besluit 1) heeft de korpschef het bezwaar tegen de waarschuwingsbrief en de weigering tot teruggave van het dienstwapen niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen de verplaatsing en het buitengewoon verlof ongegrond verklaard.
2.1.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Daartoe is een stelsel van (uiteindelijk) 92 functies met daarbij behorende functiebenamingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per functie. Dit geheel wordt aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) en is vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, nr. 13079). Voor een uiteenzetting over de onderscheiden stappen in het kader van de invoering van het LFNP alsmede een weergave van de toepasselijke regelgeving verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663.
2.2.
Bij besluit van 24 oktober 2011 heeft de korpschef de uitgangspositie van appellant voor zijn toekomstige LFNP-functie bepaald op rechercheur A . Bij besluit van 7 mei 2012 is de uitgangspositie van appellant op de peildatum 31 december 2011 aangevuld met de opgedragen specifieke werkzaamheden: ‘professioneel verhoorder ivm vvh’, ‘praktijkcoach 2002’, ‘avr kerninstructeur [locatie 1] ’, ‘coordinator tactische recherche ivm rimoz tgo’, ‘mentor voor nieuwe rechercheurs en stagelopende rechercheurs’, en ‘praktijkcoach po2002’. Tegen deze besluiten heeft appellant geen rechtsmiddelen aangewend.
2.3.
Op 16 december 2013 heeft de korpschef ten aanzien van appellant besloten tot toekenning van en overgang naar de LFNP-functie Generalist Tactische Opsporing, salarisschaal 7, per 1 januari 2012. Bij dit besluit is tevens vastgesteld dat er tot 1 april 2013 geen formele wijzigingen zijn geweest die relevant zijn voor de situatie van appellant in het LFNP.
2.4.
Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 16 december 2013. Bij brief van 24 april 2014 heeft appellant beroep ingesteld tegen het besluit van 16 december 2013 op grond van het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar. Bij besluit van 2 mei 2014 (bestreden besluit 2) heeft de korpschef het bezwaar ongegrond verklaard.
3. Op 24 juli 2014 heeft het College voor de Rechten van de Mens het oordeel uitgesproken dat de Nationale Politie, eenheid [plaats eenheid] , jegens appellant verboden onderscheid heeft gemaakt op grond van ras door hem niet al in 2011 in aanmerking te laten komen voor de stage als recherchecoördinator. Voorts heeft het College voor de Rechten van de Mens als zijn oordeel uitgesproken dat niet is gebleken dat de Nationale Politie, eenheid [plaats eenheid] , jegens appellant onderscheid heeft gemaakt op grond van ras door hem geen gratificatie toe te kennen in 2011 en door hem niet in aanmerking te laten komen voor het Programma Oriëntatie op Management. Ten slotte heeft het College voor de Rechten van de Mens als zijn oordeel uitgesproken dat de Nationale Politie, eenheid [plaats eenheid] , jegens appellant geen onderscheid heeft gemaakt bij de toegang tot de Harmonisatie Arbeidsvoorwaarden Politie 2 en bij de waardering van zijn functie in verband met de reorganisatie van de Nederlandse Politie.
4. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen de dienstopdracht van
30 juli 2013 en tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaar tegen het
(LFNP-)besluit van 16 december 2013 niet-ontvankelijk verklaard, en het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard.
5. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
6. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De dienstopdracht van 30 juli 2013
6.1.
Ingevolge artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij sprake is van een van de daar genoemde uitzonderingssituaties. Nu deze situaties zich in dit geval niet voordoen, heeft de rechtbank het beroep tegen de dienstopdracht van 30 juli 2013 terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat appellant heeft verzuimd hiertegen eerst bezwaar te maken. Wel had de rechtbank dit beroepschrift onder toepassing van artikel 6:15 van de Awb moeten doorsturen naar de korpschef ter behandeling als bezwaarschrift tegen het besluit van 30 juli 2013. De Raad zal dit alsnog doen.
Bestreden besluit 1 - de waarschuwing
6.2.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 7 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW7741) is het rechtspositionele belang van de ambtenaar rechtstreeks betrokken bij (de schriftelijke vastlegging van) de vaststelling dat een ambtenaar zich in de termen van het toepasselijke rechtspositionele voorschrift aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt. In dat geval gaat de vaststelling verder dan het hanteren van een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen, waartegen geen rechtsmiddel openstaat. Ontbreekt een uitdrukkelijke vaststelling van plichtsverzuim, dan is de waarschuwing uitsluitend als zo’n sturingsmiddel aan te merken en brengt zij geen wijziging in de rechtspositie van de ambtenaar.
6.2.2.
De brief van 30 oktober 2013 bevat geen uitdrukkelijke vaststelling van plichtsverzuim, maar strekt niet verder dan de mededeling dat de officiële waarschuwing gedurende twee jaar wordt opgeborgen in het personeelsdossier van appellant en dat appellant zich dient te realiseren dat, als hij in de toekomst in soortgelijke herhaling vervalt, de arbeidsvoorwaardelijke consequentie zwaarder zal uitvallen. Nu slechts sprake is van een sturingsmiddel, heeft de korpschef het bezwaar van appellant tegen die brief terecht
niet-ontvankelijk verklaard. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
Bestreden besluit 1 - buitengewoon verlof
6.3.1.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, van het Barp kan buitengewoon verlof van korte duur, al dan niet met behoud van bezoldiging, worden verleend indien het bevoegd gezag van oordeel is dat daartoe aanleiding bestaat.
6.3.2.
De korpschef heeft de verlening van het buitengewoon verlof voor de periode van
30 oktober 2013 tot 4 november 2013 gebaseerd op de omstandigheid dat er geen werkbare situatie meer bestond aan bureau [locatie 1] vanwege de verstoorde verhouding tussen appellant en zijn leidinggevenden. Appellant heeft het bestaan van deze omstandigheid niet betwist. De korpschef kon zich dan ook in redelijkheid op het standpunt stellen dat er daarom aanleiding bestond om aan appellant - bij wijze van ordemaatregel - voor korte duur buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging te verlenen. De door appellant gestelde en door het College voor de Rechten van de Mens bevestigde omstandigheid dat de korpschef verboden onderscheid op grond van ras heeft gemaakt door hem niet al in 2011 in aanmerking te brengen voor de stage als recherchecoördinator, maakt dit niet anders. Dit laat immers onverlet dat er ten tijde in geding geen werkbare situatie meer bestond vanwege de verstoorde verhouding tussen appellant en zijn leidinggevenden. Uit de gedingstukken blijkt dat appellant vanaf begin 2012 met regelmaat op een verbaal onfatsoenlijke wijze zijn ongenoegen over de gang van zaken met betrekking tot (het tijdstip van) zijn stage en de gevolgen daarvan heeft geuit tegenover collega’s, waarbij appellant de integriteit van een aantal leidinggevenden in twijfel trok. Op grond hiervan heeft hij op 30 oktober 2013 een officiële waarschuwing gekregen. Appellant beschuldigde zijn leidinggevenden van discriminatie, machtsmisbruik, belemmering en onderdrukking en diende daarover een klacht in. Na intern onderzoek is op 16 september 2013 geconcludeerd dat in de periode vanaf 2010 door alle partijen acties achterwege zijn gebleven die ervoor hadden kunnen zorgen dat er acceptatie en draagvlak waren geweest voor de loopbaanontwikkeling van appellant. Geconstateerd is hierbij dat er voor beide partijen leerpunten zijn, maar dat van discriminatie, onderdrukking, belemmering en machtsmisbruik geen sprake is geweest volgens de rapporteur. De Raad ziet in het oordeel van het College voor de Rechten van de Mens met betrekking tot de stage onvoldoende basis om appellant te volgen in zijn visie dat hiervan wel sprake is geweest. Appellant is in de gelegenheid gesteld om de Rimoz/TGO-opleiding te volgen en heeft kort na de afronding van die opleiding ook de beoogde stage kunnen lopen. Al met al was in oktober 2013 bij bureau [locatie 1] echter niet langer sprake van een werkbare situatie.
6.3.3.
Appellant heeft betoogd dat de korpschef hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om zich uit te laten over het verlenen van ongevraagd buitengewoon verlof, door hem eerst te confronteren met een voornemen daaromtrent. Nu echter sprake was van een situatie waarin met spoed moest worden voorzien, zoals appellant ook ter zitting heeft erkend, is het niet vooraf horen niet in strijd met artikel 4:8 van de Awb. Op grond van artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Awb kan dit horen achterwege worden gelaten voor zover de vereiste spoed zich daartegen verzet. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
Bestreden besluit 1 - overplaatsing
6.4.1.
De overplaatsing van betrokkene is gebaseerd op artikel 64 van het Barp, op grond van welk artikel de ambtenaar, indien het belang van de dienst dat in bijzondere gevallen vordert, verplicht is een andere functie te vervullen dan die waarin hij is aangesteld, mits dit redelijk is in verband met zijn persoonlijkheid, omstandigheden en vooruitzichten. De nieuwe functie moet passend zijn.
6.4.2.
De korpschef heeft gemotiveerd aangegeven waarom overplaatsing naar een ander bureau noodzakelijk was. Er is voldoende onderbouwd dat vanwege de verstoorde verhouding tussen appellant en zijn leidinggevenden bij bureau [locatie 1] een onwerkbare situatie was ontstaan, omdat het voor leidinggevenden niet meer mogelijk was om op een normale wijze sturing aan appellant te geven als rechercheur A . Verwezen wordt verder naar hetgeen onder 6.3.2 is overwogen. In dat licht bezien heeft de korpschef terecht besloten dat sprake was van een bijzonder geval dat de overplaatsing vorderde.
6.4.3.
De korpschef heeft bij de overplaatsing rekening gehouden met de zienswijze van appellant, waarin hij heeft aangegeven dat hij niet bij bureau [locatie 4] wilde worden geplaatst, aangezien V daar werkzaam was als recherchecoördinator. In verband met die wens van appellant is hij geplaatst bij bureau [locatie 2] , het bureau waar hij ook zijn stage had vervuld. Niet valt in te zien waarom de eigen functie van appellant ( rechercheur A ) bij bureau [locatie 2] niet passend zou zijn en dat de korpschef deze overplaatsing gepaard had moeten laten gaan met een bevordering tot rechercheur B , zoals door appellant was verzocht. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
Bestreden besluit 1 - weigering teruggave dienstwapen
6.5.1.
De rechtbank kan niet worden gevolgd in het oordeel dat de weigering op 8 november 2013 om het dienstwapen aan appellant terug te geven een normaal sturingsmiddel is en dat het bezwaar tegen die weigering om die reden niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Zoals ook van de zijde van de korpschef ter zitting is erkend, heeft het niet dragen van een wapen gevolgen voor de taakuitoefening van een rechercheur. Bepaalde onderzoeken kunnen niet worden gedaan zonder dienstwapen. Appellant is hierdoor geschaad in zijn rechtspositie en dit betreft dus een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, dat voor bezwaar en beroep vatbaar is. De Raad zal dit bezwaar alsnog inhoudelijk beoordelen. Deze uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het bestreden besluit.
6.5.2.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 november 1996, ECLI:NL:CRVB:1996:ZB6479), moet bij de vraag of zich bij een politiefunctionaris een onaanvaardbaar veiligheidsrisico voordoet in verband met het dragen van zijn dienstwapen, aan de dienstleiding een niet te beperkte beoordelingsmarge worden gelaten. Gezien de voorhanden zijnde gegevens, waaronder de visie van de bedrijfsarts, heeft de leiding ten tijde hier in geding in redelijkheid kunnen weigeren het dienstwapen aan appellant terug te geven. Er was geen sprake van een stabiel beeld en appellant vertoonde emotioneel gedrag.
6.6.
Het beroep van appellant treft dus in zoverre doel, dat zijn bezwaar tegen de weigering hem het dienstwapen terug te geven wel ontvankelijk is, maar inhoudelijk ongegrond. Dit betekent dat bestreden besluit 1 en de aangevallen uitspraak in zoverre voor vernietiging in aanmerking komen.
Bestreden besluit 2 - LFNP
6.7.
Appellant heeft ter zitting zijn beroep tegen het oordeel van de rechtbank waarbij het beroep tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaar tegen het besluit van
16 december 2013 niet-ontvankelijk is verklaard ingetrokken.
6.8.1.
Artikel 6:20, derde lid, van de Awb bepaalt dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
6.8.2.
De korpschef heeft ten tijde van de behandeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, bestreden besluit 2 genomen, welk besluit niet aan de bezwaren van appellant tegemoetkomt. Dit betekent dat de rechtbank bestreden besluit 2 bij de beoordeling van het beroep had moeten betrekken. De aangevallen uitspraak komt in zoverre dan ook voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 6:20, derde lid, van de Awb. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 2 beoordelen.
6.9.1.
Zoals is overwogen in de onder 2.1 genoemde uitspraken van de Raad van 1 juni 2015, mag de korpschef bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels tot de in de transponeringstabel vermelde uitkomst leidt. Hij mag in beginsel volstaan met een verwijzing naar die tabel. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling overgang naar een functie LFNP-functie (Regeling) is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van zijn uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
6.9.2.
Appellant heeft aangevoerd dat hij had moeten overgaan naar een LFNP-functie met salarisschaal 8. Hij heeft daartoe aangevoerd dat ten onrechte bij de vaststelling van zijn uitgangspositie niet is aangegeven dat hij kandidaat recherchecoördinator dan wel senior rechercheur was. Ook heeft hij aangevoerd dat hij voldoet aan alle taakomschrijvingen van schaal 8 en dat hij jarenlang schaal 8 gerelateerde werkzaamheden heeft verricht en dat hij zich door zijn leidinggevenden ongelijk behandeld en achtergesteld voelt.
6.9.3.
Dit betoog slaagt niet. Hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet op de (on)juistheid van zijn bij besluiten van 24 oktober 2011 en 7 mei 2012 vastgestelde uitgangspositie. Uitgangspunt bij de matching is ingevolge artikel 3, vierde lid, van de Regeling, in verbinding met artikel 5, tweede en derde lid, van de Regeling de inhoud van de schriftelijke, formele korpsfunctiebeschrijving zoals vastgelegd in de uitgangspositie. De politieambtenaar kan zich verder, zoals de Raad evenzeer tot uitdrukking heeft gebracht in zijn uitspraken van 1 juni 2015, niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen. Deze staat in rechte vast.
6.9.4.
De conclusie is dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de matching niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten.
6.10.
Uit 6.9.1 tot en met 6.9.4 volgt dat het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond moet worden verklaard.
7. Aanleiding bestaat de korpschef te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 496,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep tegen de weigering tot
teruggave van het dienstwapen niet-ontvankelijk is verklaard;
- vernietigt bestreden besluit 1, voor zover daarbij het bezwaar tegen de weigering tot
teruggave van het dienstwapen niet-ontvankelijk is verklaard en verklaart dit bezwaar
ongegrond;
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij niet is beslist op het beroep tegen
bestreden besluit 2;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 496,-;
- bepaalt dat de korpschef aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 246,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
M.C.D. Embregts als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2016.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) L.V. van Donk
HD