ECLI:NL:RVS:2016:1863
Raad van State — Uitspraak 


201508096/1/A1.
Datum uitspraak: 6 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Kootwijkerbroek, gemeente Barneveld,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 12 oktober 2015 in zaak nrs. 15/5292 en 15/5293 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Barneveld.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2015 heeft het college [appellant] gelast de gerealiseerde woonruimte op het perceel [locatie] in Kootwijkerbroek (hierna: het perceel) voor 1 juli 2015 te verwijderen en verwijderd te houden door de zich in het aldaar aanwezige bouwwerk bevindende woonvoorzieningen volledig te verwijderen en verwijderd te houden onder het opleggen van een dwangsom van € 10.000,00 ineens.
Bij besluit van 22 juli 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd tot 1 november 2015.
Bij uitspraak van 12 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.J.H. Verstappen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. D.L. de Vries, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op het perceel staat een gebouw (hierna: het gebouw) waarin zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend een keuken, douche en toilet zijn gerealiseerd. Niet in geschil is dat het gebouw wordt bewoond.
2. Bij besluit van 17 augustus 2011 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van onder meer een bedrijfswoning op het perceel, niet zijnde de woning in het gebouw.
3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Esvelderweg II" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch" met de functieaanduiding "bedrijfswoning".
Ingevolge artikel 1.4 van de planregels wordt in het bestemmingsplan onder agrarisch bedrijf verstaan: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, met uitzondering van een broederij, een glastuinbouwbedrijf, een kwekerij, een pelsdierenfokkerij, een paardenhouderij, een proefbedrijf, een wormen- en madenkwekerij en/of een viskwekerij;
Ingevolge artikel 1.8 wordt in de planregels onder bedrijfswoning verstaan: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar noodzakelijk is gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein;
Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de als "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf.
Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder c, is ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning" één bedrijfswoning toegestaan.
Ingevolge artikel 3.2.2, aanhef en onder a, is ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning" ten hoogste één bedrijfswoning met bijbehorende bijgebouwen en andere bouwwerken toegestaan.
Ingevolge artikel 3, aanhef en achtste lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie;
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering;
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, blijft bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 het aantal woningen gelijk.
Ingevolge het tweede lid zijn de artikelen 2 en 3 niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de Wabo is gebouwd of wordt gebruikt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden tegen de in het gebouw gerealiseerde woonvoorzieningen. Hij voert daartoe aan dat voor het gebouw waarin de woonvoorzieningen zijn gerealiseerd, een bouwvergunning is verleend. Nu de voorzieningen zijn gelegen in een legaal opgericht gebouw, zijn deze, gelet op het bepaalde in artikel 3, achtste lid, van bijlage II bij het Bor, voor wat betreft het onderdeel bouwen, omgevingsvergunningsvrij. Volgens [appellant] staat artikel 5 van bijlage II bij het Bor niet aan het voorgaande in de weg, omdat de woonvoorzieningen weliswaar ten behoeve van het wonen worden gebruikt, maar zijn gebouwd ten behoeve van een kantine van het bijbehorende agrarische bedrijf. Er is daarom geen woning toegevoegd, maar een bedrijfskantine, hetgeen bij een agrarisch bedrijf gebruikelijk is. Het aanwezig zijn van een douche en keukenblok is, gelet op de hygiënevoorschriften, noodzakelijk, aldus [appellant].
4.1. Blijkens de stukken is bij besluit van 11 januari 1999 een bouwvergunning verleend voor het bouwen van een loods voor landbouwmachines. Het ging hierbij om een - aan de westzijde - open loods voor het stallen van landbouwmachines, zonder inpandige voorzieningen, van ongeveer 5,71 m lang en 7.00 m breed.
Het gebouw, waarin de woonvoorzieningen zijn gerealiseerd, is evenwel een geheel door wanden omsloten gebouw van ongeveer 17 m lang en 7 m breed. Niet gebleken is dat voor dit gebouw een bouwvergunning is verleend. Het betoog van [appellant] dat de woonvoorzieningen zijn gerealiseerd in het oostelijke gedeelte van het gebouw dat op grond van de bouwvergunning van 1999 legaal is opgericht, kan hem niet baten, reeds omdat het gebouw waarin de woonvoorzieningen zijn gerealiseerd niet in overeenstemming is met voormelde bouwvergunning. De woonvoorzieningen zijn immers niet gerealiseerd in een - aan de westzijde - open loods.
Verder is door het aanbrengen van de woonvoorzieningen in het gebouw feitelijk een tweede woning ontstaan, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan. Het vorenstaande betekent dat de woonvoorzieningen zijn gebouwd in een gebouw dat in strijd met artikel 2.1 van de Wabo is gebouwd en wordt gebruikt. Gelet hierop staat het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van Bijlage II bij het Bor aan de toepassing van de artikelen 2 en 3 van die bijlage in de weg. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat voor het bouwen van de woonvoorzieningen een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is vereist.
5. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de woonvoorzieningen reeds bij de koop van het perceel in het gebouw aanwezig waren. Volgens [appellant] kan hij daarom niet worden aangemerkt als overtreder ter zake van het bouwen zonder omgevingsvergunning.
Voorts staat volgens [appellant] de rechtszekerheid eraan in de weg dat het college handhavend optreedt met betrekking tot het in stand houden van de woonvoorzieningen. Volgens [appellant] is hij eerst door het per 1 april 2007 in werking getreden verbod van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet overtreder geworden. Toen [appellant] het perceel naar zijn zeggen in 2006 in eigendom verkreeg, richtte artikel 40 van de Woningwet zich, voor zover hier van belang, slechts tot degene die zonder of in afwijking van een bouwvergunning had gebouwd of daartoe de opdracht had gegeven. Volgens [appellant] behoefde van hem ten tijde van de verkrijging niet te worden verlangd dat hij onderzoek verrichtte naar de vraag of de woonvoorzieningen zonder of in afwijking van een bouwvergunning waren gebouwd.
5.1. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 27 februari 2015 onder andere ten grondslag gelegd dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Daargelaten het antwoord op de vraag of het college jegens [appellant] handhavend kan optreden wegens het bouwen van de woonvoorzieningen zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, wordt eerst beoordeeld of het college bevoegd is jegens [appellant] handhavend op te treden wegens het overtreden van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo voor het in stand laten van de zonder omgevingsvergunning gebouwde woonvoorzieningen.
Daartoe wordt het volgende overwogen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1714) is eerst door het per 1 april 2007 in werking getreden verbod van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet (thans artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo) ook overtreder geworden degene die het verboden bouwwerk dat is gebouwd zonder of in afwijking van een bouwvergunning in stand laat. In gevallen waarin de huidige eigenaar niet zelf de bouwwerken zonder of in afwijking van een bouwvergunning heeft gebouwd, maar het gebouwde voor 1 april 2007 heeft verworven en aldus in stand laat, verzet de rechtszekerheid zich er in beginsel tegen dat het college van burgemeester en wethouders handhavend optreedt wegens overtreding van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet, aldus de Afdeling in de uitspraak van 3 juni 2015.
Blijkens een door het college overgelegd kadastraal uittreksel heeft [appellant] de eigendom van het perceel op 8 mei 2007, en derhalve na de peildatum van 1 april 2007 verworven. Dit betekent dat de rechtszekerheid niet aan handhavend optreden op grond van artikel 2.3a van de Wabo in de weg staat.
6. De conclusie is dat [appellant] in ieder geval heeft gehandeld in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in deze concrete situatie handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van dit optreden had behoren af gezien. Hij voert daartoe aan dat de huurders van het gebouw daar niet kunnen blijven wonen en het college geen vervangende woonruimte heeft aangeboden. Volgens [appellant] is dat een onmenselijke en sociaal onwenselijke situatie. Het voorkomen van het ontstaan van een dergelijke situatie behoort volgens hem tot de taakstelling en verantwoordelijkheid van de gemeente.
Verder voert [appellant] aan dat heeft hij reeds meerdere malen tevergeefs contact heeft gezocht met de verantwoordelijke portefeuillehouder, maar is deze niet bereid mee te werken aan een oplossing. Ten tijde van de zitting van de voorzieningenrechter van de Afdeling sprak het college de bereidheid uit mee te werken aan een voor alle partijen bevredigende oplossing. De huurders, die werkzaam zijn in het bedrijf van [appellant], zouden hun intrek nemen in de nog te realiseren bedrijfswoning op het perceel waarvoor bij besluit van 17 augustus 2011 omgevingsvergunning is verleend. Vrijwel direct na de zitting bleek contact met het college echter niet meer mogelijk te zijn en werden eerder gedane toezeggingen ingetrokken. Volgens [appellant] wordt hem uit coulance slechts drie maanden extra tijd gegund om de vermeende overtreding te beëindigen. Dit tijdsbestek is te kort voor het bouwen van een bedrijfswoning, aldus [appellant]
7.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het algemeen belang dat is gediend bij handhavend optreden, gelet op de aard van de overtreding, dient te prevaleren boven het belang dat [appellant] heeft als van handhavend optreden wordt afgezien. Volgens het college moet het risico dat [appellant] niet meer kan voldoen aan zijn contractuele verplichtingen jegens zijn huurders voor rekening van blijven van [appellant] als overtreder van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. De Afdeling acht dit standpunt van het college niet onredelijk. Dat [appellant] heeft gesteld dat de bedrijfswoning nog dit jaar klaar zal zijn en de bewoners van het gebouw dan daarin kunnen wonen, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat [appellant] deze stelling onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt.
Verder leidt de stelling dat de bewoners van het gebouw onvoldoende de tijd hebben gekregen om vervangende woonruimte te vinden, evenmin tot een ander oordeel. Het college heeft [appellant] al bij brief van 23 oktober 2012 op de hoogte gesteld van de overtreding en [appellant] heeft, gelet daarop, meer dan drie jaren de tijd gekregen om een alternatieve woning te vinden voor de bewoners van het gebouw, hetgeen naar het oordeel van de Afdeling hiervoor ruim voldoende is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de voorzieningenrechter van de Afdeling bij uitspraak van 30 oktober 2015 de begunstigingstermijn van het besluit van 22 juli 2015 heeft verlengd tot 19 november 2015 en de voorzieningenrechter van de Afdeling de besluiten van 27 februari 2015 en 22 juli 2015 bij uitspraak van 8 december 2015 heeft geschorst.
Voorts leidt de stelling dat het college bereid was mee te werken aan een oplossing, ook niet tot een ander oordeel. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er namens het college concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan [appellant] het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden.
Ten slotte leidt de stelling van [appellant] dat hij vertraging heeft opgelopen met zijn bedrijfsverplaatsing, waardoor het voor hem niet mogelijk was de benodigde financiering rond te krijgen, evenmin tot een ander oordeel, nu deze omstandigheid voor rekening van [appellant] dient te blijven.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
w.g. Hagen w.g. Van Leeuwen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2016
543.