ECLI:NL:RBAMS:2015:9950
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 14/5486 en 14/6506
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2015 in de zaken tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aalsmeer,
te Aalsmeer, eiseres 1
(gemachtigde: mr. E. van der Klis),
Van Berkel Projectontwikkeling Leimuiden B.V., te Leimuiden, eiseres 2
(gemachtigde: mr. L.C.J. Dekkers),
en
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. J.J. Kerssemakers).
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres 1 de afgifte geweigerd van een verklaring van geen bezwaar (vvgb) als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart (Wlv) voor het toevoegen van vier extra appartementen binnen het woningbouwproject aan de Zijdstraat 2 te Aalsmeer (het project).
Bij afzonderlijke besluiten van 18 juli 2014 (de bestreden besluiten I en II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres 1 gedeeltelijk gegrond verklaard.
Eiseres 1 en eiseres 2 hebben tegen de bestreden besluiten I en II beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2015. De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld. Namens eiseres 1 zijn verschenen [betrokkene] en [betrokkene 1] , bijgestaan door haar gemachtigde. Namens eiseres 2 is verschenen [betrokkene 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. C.J. Kuiper en drs. R.L. Breed. Het onderzoek ter zitting is geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen in beide zaken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
Verweerder heeft bij afzonderlijke besluiten van 9 maart 2015 de bezwaren van eiseres 1 en eiseres 2 heroverwogen en ongegrond verklaard (de bestreden besluiten III en IV). Eiseres 1 en eiseres 2 hebben bij brieven van respectievelijk 22 maart 2015 en 20 maart 2015 een reactie op die besluiten gegeven.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting voortgezet op 15 september 2015. Eiseres 1 en eiseres 2 hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. C.J. Kuiper en drs. R.L. Breed.
Overwegingen
1.1.
Ingevolge artikel 8.9, eerste lid, van de Wlv, wordt, bij de verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken en bij de toepassing van artikel 3.3, derde lid, van die wet, het Luchthavenindelingsbesluit Schiphol (Lib) in acht genomen.
1.2.
Ingevolge artikel 2.2.1, vierde lid, van het Lib, zijn op de gronden die op de kaarten in bijlage 3 (voorheen: bijlage 3B) bij het Lib met nummer 4 zijn aangewezen geen woningen, woonwagens, gebouwen met een onderwijsfunctie of gebouwen met een gezondheidszorgfunctie toegestaan, behoudens bestaand gebruik.
Ingevolge artikel 2.2.1, zevende lid van het Lib, zijn, in afwijking van het vierde lid, daarin bedoelde gebouwen eveneens toegestaan voor zover dit in overeenstemming is met een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de Wlv.
1.3.
Ingevolge artikel 8.9, derde lid, van de Wlv, kan bij de toepassing van de artikelen, genoemd in het eerste lid, van het Lib worden afgeweken indien van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (thans: de minister van Infrastructuur en Milieu), de verklaring is ontvangen dat hij tegen de afwijking geen bezwaar heeft..
1.4.
In de Nota van Toelichting (Toelichting) bij het Lib (Stb. 2002, 591) is over de mogelijkheid om af te wijken van het in het Lib neergelegde bouwverbod het volgende opgenomen:
“Het is mogelijk dat in bijzondere gevallen de belangen die het besluit behartigt (te weten dat de permanente aanwezigheid van mensen in de nabijheid van de luchthaven wordt beperkt), ook voldoende gediend worden zonder dat aan het besluit strikt de hand gehouden wordt. Voor die gevallen is in artikel 8.9, derde tot en met vijfde lid, van de wet de in het ruimtelijk-ordeningsrecht gebruikelijke regeling opgenomen van een afwijkingsmogelijkheid met een verklaring van geen bezwaar .” (Toelichting, blz. 12)
En voorts:
“Van het uit artikel 2.2.1 voortvloeiende verbod voor de daarin bedoelde respectievelijk genoemde typen gebouwen kan in uitzonderingsgevallen worden afgeweken op grond van artikel 8.9 van de wet. Zo zijn waar het gaat over woningen afwijkingen voorstelbaar als sprake is van het opvullen van open gaten binnen aaneengesloten bebouwing, functiewijziging, herbouw van woningen op een minder milieubelaste plaats of bouw van bedrijfswoningen.
Daarbij zullen de volgende beleidslijnen worden gehanteerd.
• Bij herbouw van woningen wordt uitgegaan van een vervanging van 1 op 1, dus geen uitbreiding van de woningvoorraad. De vervanging moet elders in het beperkingengebied kunnen worden gerealiseerd op een minder milieubelastende plaats. De te vervangen woning moet aan de voorraad worden onttrokken en ter plaatse mag geen andere kwetsbare bestemming worden gerealiseerd.
• Voor een bedrijfswoning moet de noodzaak worden aangetoond.
• Bij de opvulling van open gaten wordt een onderscheid gemaakt tussen open gaten in lintbebouwing en open gaten in stedelijk of dorpsgebied. Wat betreft lintbebouwing wordt een maximum gehanteerd van 3 woningen en bij bestaand stedelijk gebied of dorpskommen een maximum van 25 woningen.
• Bij functiewijzigingen waarbij een in het artikel bedoeld of genoemd gebouw gewijzigd wordt in een ander type bedoeld of genoemd gebouw (bijvoorbeeld de omzetting van een school in appartementen) moet de wenselijkheid worden aangetoond. Deze wenselijkheid kan er bijvoorbeeld in bestaan dat het bestaande gebouw om architectonische of cultuurhistorische redenen behouden moet blijven. Er geldt dan een maximum van 25 woningen of appartementen. Wordt het gebouw gesloopt dan is het gestelde over open gaten van kracht.
• Bij grootschalige herstructurering van stedelijk gebied binnen het beperkingengebied geldt als uitgangspunt dat een verklaring van geen bezwaar kan worden verleend als de herstructurering niet leidt tot een vergroting van de woningvoorraad.
Verzoeken om een verklaring van geen bezwaar die vallen binnen de bovengestelde grenzen, kunnen in beginsel namens de betrokken ministers worden afgehandeld. In andere gevallen is het verlenen van een verklaring van geen bezwaar niet uitgesloten, maar is nadere besluitvorming door de minister van V en W en de minister van VROM vereist.” (Toelichting, blz. 14)
2.1.
Eiseres 2 is de ontwikkelaar van het project, waarvan de locatie grotendeels is gelegen binnen het beperkingengebied als bedoeld in artikel 1.2.1, tweede lid, van het Lib, en meer in het bijzonder op de gronden die in bijlage 3 bij het Lib met nummer 4 zijn aangewezen. Tussen partijen is niet in geschil dat voor deze locatie geen omgevingsvergunning kan worden verleend zonder een daaraan voorafgaand door verweerder afgegeven vvgb.
2.2.
Op 4 januari 2011 heeft eiseres 1 verweerder verzocht om verlening van een vvgb voor het project. Bij besluit van 17 januari 2011 heeft verweerder aan eiseres 1 deze vvgb verleend (vvgb 2011), omdat de aanvraag, in overeenstemming met de in de Toelichting op het Lib neergelegde beleidslijnen (de beleidslijnen), betrekking had op het opvullen van een open gat in de dorpskern van Aalsmeer met 25 woningen. Dit besluit is inmiddels onherroepelijk.
2.3.
Op 6 maart 2014 heeft eiseres 1 de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) van verweerder verzocht om afgifte van een nieuwe vvgb voor het, door middel van een interne verbouwing, op dezelfde projectlocatie realiseren van vier extra woningen.
2.4.
Bij het primaire besluit heeft verweerder geweigerd de door eiseres 1 gevraagde vvgb af te geven.
2.5.
Bij de bestreden besluiten I en II heeft verweerder de bezwaren van eiseres 1 en eiseres 2 gedeeltelijk gegrond verklaard, alsnog een vvgb verleend voor één van de vier woningen gelegen binnen het beperkingengebied en beslist dat voor één van de vier extra woningen geen vvgb noodzakelijk is, omdat deze is gelegen buiten dit beperkingengebied.
2.6.
Na de zitting van 20 januari 2015 heeft verweerder de bestreden besluiten III en IV genomen, ter vervanging van de bestreden besluiten I en II. Hieruit komt naar voren dat, anders dan in de bestreden besluiten I en II is opgenomen, alle vier de extra woningen waarvoor in 2014 een vvgb is aangevraagd binnen het beperkingengebied liggen en dat met de vvgb 2011 voor 25 woningen op deze locatie het open gat reeds is ingevuld. Voor toevoeging van extra woningen is dus geen ruimte meer. Maar in dit geval mogen alsnog twee appartementen aan het project worden toegevoegd, omdat achteraf is gebleken dat de appartementen 10 en 25, waarop de vvgb 2011 mede betrekking had, buiten het beperkingengebied liggen, zodat de vvgb 2011 voor die woningen niet nodig was geweest. Het geschil spitst zich thans dan ook toe op twee toe te voegen woningen, naast de 25 woningen waarvoor reeds een vvgb is verleend.
3.1.
Eiseres 1 en eiseres 2 voeren aan dat verweerder (ook) in de bestreden besluiten III en IV heeft nagelaten wat betreft het toevoegen van de twee extra woningen een kenbare nadere belangenafweging te maken bij de beoordeling of hetgeen zij aanvoeren, al dan niet in onderlinge samenhang bezien, aanleiding geeft bijzondere omstandigheden aan te nemen op grond waarvan in afwijking van de beleidslijnen een vvgb voor de twee extra woningen kan worden afgegeven. Eiseres 1 en eiseres 2 wijzen hiertoe op het bedrijfseconomisch belang van eiseres 2 bij realisatie van het project, de teruggelopen vraag naar appartementen in het luxe segment, de vermindering van het aantal zorgplekken in het nabijgelegen zorgcentrum, het streven van de gemeente Aalsmeer om in alternatieve beschermde woonvormen te voorzien en het geringe aantal alternatieven om op andere locaties in de gemeente in de vraag naar woningen en andere gevoelige functies te voorzien, omdat een groot deel van het grondgebied binnen het beperkingengebied is gelegen. Het algemeen – maatschappelijk – belang dat met het project is gediend, moet daarom zwaarder wegen dan het belang van een strikte toepassing van de grenzen van het beperkingengebied. Verder wijzen eiseres 1 en eiseres 2 erop dat het Lib weliswaar spreekt over het aantal woningen omdat het een ruimtelijk instrument betreft, maar de aanvraag om een vvgb moet worden beoordeeld aan de hand van het doel van de Wlv, te weten de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven Schiphol. Twee grotere appartementen zijn in dit geval gesplitst in vier kleinere appartementen. Het betreft dus een interne verbouwing die de bouwmassa niet vergroot. Van een substantiële toename van het aantal geluidgehinderden is daarbij feitelijk geen sprake, mede gelet op de ontwikkelingen in het nabij gelegen zorgcentrum. Bovendien is de geluidbelasting ter plaatse betrekkelijk gering, aldus eiseres 1 en eiseres 2.
3.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de beleidslijnen volgt dat in een open gat binnen een aaneengesloten stedelijke bebouwing maximaal 25 woningen mogen worden gerealiseerd. De voorliggende aanvraag om een vvgb past niet binnen het beleid en moet daarom op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden afgewezen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Bijzondere omstandigheden kunnen aanleiding geven van het beleid af te wijken, in welk geval een aanvraag om een vvgb door de ILT ter nadere besluitvorming aan verweerder wordt voorgelegd. Van bijzondere omstandigheden is in dit geval echter niet gebleken. Van de inherente afwijkingsbevoegdheid wordt slechts zeer terughoudend gebruik gemaakt. Met een vermindering van 22 woonvoorzieningen in het nabij gelegen zorgcomplex, buiten het open gat, kan geen rekening worden gehouden. Dit zou (het doel van) het Lib en de beleidslijnen ondermijnen. Het onverkort vasthouden aan de beleidslijnen heeft geen gevolgen die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidslijnen te dienen doelen. Het economisch belang van eiseres 2 weegt niet op tegen de belangen van veiligheid en beperking van het aantal geluidgehinderden. Verder is het uitdrukkelijk niet de bedoeling geweest het beperkingengebied periodiek aan te passen aan de ontwikkeling van het vliegverkeer. Met het fluctueren van de geluidbelasting als gevolg daarvan is bij het opstellen van het beperkingengebied rekening gehouden. De actuele geluidbelasting vormt daarom geen reden af te wijken van het beleid, dat immers al een invulling is van de afwijkingsmogelijkheid. In aanvulling hierop heeft verweerder ter zitting verklaard dat geen sprake is van een wijziging van het beleid, maar van een niet schriftelijk vastgelegde striktere toepassing van de beleidslijnen na een interne beoordeling van de vraag of de beleidslijnen, zoals die tot voor kort werden toegepast, nog voldeden aan de doelstellingen van het Lib.
De bestreden besluiten I en II
3.3.
De rechtbank stelt vast dat verweerder hangende de beroepen de bestreden besluiten III en IV heeft genomen. Bij deze besluiten is een tweetal nieuwe beslissingen op bezwaar genomen, waarbij verweerder niet volledig is tegemoetgekomen aan de beroepen van eiseres 1 en eiseres 2. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb hebben de beroepen van eiseres 1 en eiseres 2 tegen de bestreden besluiten I en II mede betrekking op de bestreden besluiten III en IV.
3.4.
Nu verweerder bij de bestreden besluiten III en IV de bestreden besluiten I en II heeft vervangen, hebben eiseres 1 en eiseres 2 geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van de bestreden besluiten I en II. De rechtbank zal daarom de beroepen van eiseres 1 en eiseres 2 tegen de bestreden besluiten I en II vanwege het ontbreken van belang daarbij niet-ontvankelijk verklaren.
De bestreden besluiten III en IV
3.5.
Eiseres 1 heeft in haar brief van 2 september 2015, met bijlagen, gemotiveerd gesteld dat verweerder door de jaren heen in een aantal gevallen niet uitsluitend van de beleidslijnen is afgeweken en een vvgb heeft verleend in het geval van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, maar ook op grond van een bredere belangenafweging in het kader van een ruime discretionaire bevoegdheid.
Vast staat, zoals verweerder ook erkent, dat tot voor kort de omstandigheid dat een aanvraag om een vvgb niet in overeenstemming was met de beleidslijnen, voor verweerder geen aanleiding was die aanvraag zonder meer af te wijzen, maar dat in een dergelijk geval aan de beleidslijnen een ruimere toepassing werd gegeven dan uitsluitend op grond van de in artikel 4:84 van de Awb neergelegde inherente afwijkingsbevoegdheid, door een nadere afweging te maken op grond van alle betrokken belangen. Niet in geschil is dat verweerder vanaf 2003 deze werkwijze heeft gehanteerd. Dit blijkt ook uit diverse door eiseres 1 overgelegde beslissingen en overwegingen van verweerder in andere zaken, waarin de beleidslijnen op deze wijze zijn toegepast. Aldus was sprake van een bestendige toepassing van de beleidslijnen, waarvan verweerder recent en in dit geval is afgeweken, zonder dit voorafgaand kenbaar te maken. Dit staat verweerder vrij, maar dan moet de afwijking van een bestendige bestuurspraktijk naar het oordeel van de rechtbank wel voldoende worden gemotiveerd. Verweerder heeft in dit verband ter zitting verklaard dat intern nog eens is gekeken naar de toepassing van de beleidslijnen tot dan toe en dat de uitkomst daarvan is dat de beleidslijnen nu strikter worden toegepast. De rechtbank acht deze motivering onvoldoende. Het had op de weg van verweerder gelegen om een afdoende verklaring te geven voor de verschillende wijzen waarop nu invulling wordt gegeven aan de beleidslijnen ten opzichte van de door eiseres 1 genoemde gevallen. De rechtbank is reeds hierom van oordeel dat de bestreden besluiten III en IV niet deugdelijk zijn gemotiveerd.
3.6.
Daarnaast acht de rechtbank de bestreden besluiten III en IV ook om andere redenen niet deugdelijk gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Zij overweegt daartoe het volgende.
3.7.
In haar schorsingsbeslissing van 26 januari 2015 heeft de rechtbank verweerder in overweging gegeven in te gaan op alle argumenten, afzonderlijk en in samenhang bezien, op grond waarvan eiseres 1 en eiseres 2 betogen dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden die reden geven om in afwijking van de beleidslijnen een vvgb te verlenen voor twee aan het project toe te voegen appartementen. Naar het oordeel van de rechtbank schiet verweerder op een aantal onderdelen in zijn motivering tekort.
3.8.
Ten aanzien van het door eiseres 2 gestelde bedrijfseconomisch belang stelt verweerder zich op het standpunt dat dit in het algemeen, alsook in het onderhavige geval,  geen bijzondere omstandigheid vormt die tot afwijking van de beleidslijnen noodzaakt omdat dit belang niet opweegt tegen de belangen van veiligheid en beperking van het aantal geluidgehinderden. Uit de bestreden besluiten III en IV volgt echter niet dat verweerder het bedrijfseconomisch belang van eiseres 2 kenbaar in zijn afweging heeft betrokken en evenmin hoe deze weging vorm heeft gekregen.
3.9.
Wat betreft de vraag of al dan niet sprake is van een (substantiële) toename van het aantal geluidgehinderden, overweegt de rechtbank dat met het Lib is beoogd beperkingen te stellen in de bestemming en het gebruik van de grond voor zover noodzakelijk voor de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven Schiphol. Het is daarbij een keuze geweest van verweerder om in de beleidslijnen en in het Lib, als ruimtelijk instrument, aan te knopen bij het aantal woningen en gebouwen. Het staat verweerder vrij een dergelijke keuze te maken. Dit neemt echter niet weg dat de Wlv en het Lib mede tot doel hebben om het aantal geluidgehinderden terug te dringen. Tegen deze achtergrond is de rechtbank van oordeel dat verweerder in de bestreden besluiten III en IV onvoldoende is ingegaan op de stelling van eiseres 1 en eiseres 2 dat door het wijzigen van  twee grote appartementen in vier kleinere, zonder dat de bouwmassa van het project zelf wordt gewijzigd, geen sprake zal zijn van een (substantiële) toename van het aantal geluidgehinderden. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder, wederom met het oog op die aantallen geluidgehinderden, eveneens onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de gelijktijdige vermindering van een aantal woonvoorzieningen in het nabijgelegen zorgcomplex niet relevant is voor de beoordeling van de voorliggende aanvraag. Verweerder moet naar het oordeel van de rechtbank op dit punt een nadere afweging maken.
3.10.
Ten aanzien van het door eiseres 1 en eiseres 2 aangevoerde argument dat op de locatie van het project feitelijk sprake is van een relatief geringe geluidbelasting, stelt verweerder zich op het standpunt dat de actuele geluidbelasting bij de beoordeling geen rol kan spelen omdat met het fluctueren van de geluidbelasting al bij het opstellen van het beperkingengebied rekening is gehouden. De rechtbank begrijpt de stelling van eiseres 1 en eiseres 2 echter aldus, dat het niet gaat om de geluidbelasting op één bepaald moment, maar  om het feit dat het project zich op de uiterste rand van het beperkingengebied bevindt. Hierdoor is de geluidbelasting vanwege de luchthaven op deze locatie relatief laag (in verhouding tot de dichter bij de luchthaven gelegen locaties binnen het beperkingengebied). Noch in de bestreden besluiten III en IV, noch ter zitting is door verweerder voldoende toegelicht waarom dit aspect niet als een bijzondere omstandigheid kan worden aangemerkt. Bovendien valt het standpunt van verweerder niet te rijmen met het feit dat in de beleidslijnen onder omstandigheden wel degelijk rekening wordt gehouden met de feitelijke geluidsbelasting. Blijkens de beleidslijnen is het immers toegestaan om een bestaande woning te vervangen, mits de vervanging elders in het beperkingengebied wordt gerealiseerd op een minder milieubelastende plaats. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ook op dit punt nog een nadere afweging moet maken.
3.11.
De rechtbank overweegt verder dat, ondanks het in de schorsingsbeslissing van 26 januari 2015 daartoe uitdrukkelijk gedane verzoek, verweerder in de bestreden besluiten III en IV niet kenbaar en zorgvuldig alle door eiseres 1 en eiseres 2 aangevoerde argumenten,  afzonderlijk en in samenhang bezien, heeft beoordeeld in het kader van de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden die reden geven om, in afwijking van de beleidslijnen voor de toepassing van het Lib, een vvgb te verlenen. Verweerder heeft in dit verband ter zitting verwezen naar de op één na laatste zin van de bestreden besluiten III en IV, waarin staat dat verweerder ‘alles afwegende’ het primaire besluit heroverweegt. Volgens verweerder blijkt hieruit dat hij wel degelijk alle argumenten van eiseres 1 en eiseres 2 ook in onderlinge samenhang heeft beoordeeld. De rechtbank oordeelt dat deze enkele verwijzing echter geen blijk geeft van een deugdelijke afweging.
4.1.
Eiseres 1 en eiseres 2 voeren verder aan dat, nu het project het maximum aantal van 25 woningen overschrijdt, uit het Lib en de beleidslijnen volgt dat niet langer de ILT bevoegd is tot nadere besluitvorming op dit punt, maar uitsluitend verweerder, zodat de aanvraag van eiseres 1 ten onrechte niet ter nadere besluitvorming aan verweerder is voorgelegd.
4.2.
Verweerder stelt zich in de bestreden besluiten III en IV op het standpunt dat het maximale aantal van 25 woningen niet in de beleidslijnen is opgenomen om de bevoegdheid van de ILT af te bakenen, maar om aan een weigering (of goedkeuring) van een vvgb ten grondslag te kunnen leggen, waarbij in voorkomend geval wel moet worden bezien of sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van de beleidslijnen zou moeten worden afgeweken. Het in 3.2. weergegeven standpunt van verweerder komt erop neer dat uitsluitend indien na beoordeling door de ILT blijkt dat sprake is van bijzondere omstandigheden, een aanvraag om een vvgb ter nadere besluitvorming aan verweerder wordt voorgelegd. De ILT was dus bevoegd op de aanvraag te beslissen en te beoordelen of sprake is van bijzondere omstandigheden die tot nadere besluitvorming door verweerder noodzaken, aldus verweerder.
4.3.
Gelet op de tekst van het Lib en de beleidslijnen en de toelichting daarop door verweerder in de bestreden besluiten III en IV, acht de rechtbank de in 3.2. en 4.2. weergegeven uitleg door verweerder niet onjuist.
5. Al het voorgaande leidt tot de conclusie dat de bestreden besluiten III en IV niet zorgvuldig zijn voorbereid en op een ontoereikende motivering berusten.
6. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten III en IV. De rechtbank ziet op grond van hetgeen hiervoor is overwogen geen aanleiding de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten III en IV in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat het eerst aan verweerder is om een nader standpunt in te nemen over de toepassing van zijn beleid. Daarbij komt dat de rechtbank verweerder al in een eerder stadium van deze procedure in de gelegenheid heeft gesteld de gebreken in de besluitvorming te herstellen en verweerder daarin onvoldoende is geslaagd. Verweerder zal daarom nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
7. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres 1 en eiseres 2 het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres 1 en eiseres 2 gemaakte  proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
voor ieder ingesteld beroep
vast op € 1.470,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze op de bestreden besluiten III en IV, en 0,5 punt voor het verschijnen op een nadere zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
in het beroep met zaaknummer 14/5486
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit III gegrond;
vernietigt het bestreden besluit III;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan eiseres 1 te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres 1 tot een bedrag van € 1.470,-.
in het beroep met zaaknummer 14/6506
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit IV gegrond;
vernietigt het bestreden besluit IV;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan eiseres 2 te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres 2 tot een bedrag van € 1.470,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mr. B. de Vos en mr. I.W. Neleman, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2015.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.