ECLI:NL:RBDHA:2016:10331
Rechtbank DHA — Uitspraak 


vonnis
RECHTBANK DEN HAAG
Team handel
zaaknummer / rolnummer: C/09/492313 / HA ZA 15-811
Vonnis van 3 augustus 2016
in de zaak van
de stichting
STICHTING JEUGDBESCHERMING OVERIJSSEL
,
gevestigd te Zwolle,
eiseres,
advocaat [NAAM]. M.R.J. Baneke te Arnhem,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE STAAT DER NEDERLANDEN
,
zetelende te Den Haag,
gedaagde,
advocaat [NAAM]. S. van Heukelom-Verhage te Den Haag.
Partijen zullen hierna Jbov en Staat genoemd worden.
1
De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
de dagvaarding van 2 juli 2015, met veertien producties,
de conclusie van antwoord, met zestien producties,
het tussenvonnis waarbij een comparitie van partijen is gelast;
- het proces-verbaal van comparitie van 13 april 2016, met de daarin genoemde brief van 24 maart 2016 van mr. [NAAM], met twee producties, en de pleitnotities van mr. [NAAM]. Van Heukelom-Verhage en mr. A.A.M. Elzakkers.
1.2.
Ten slotte is een datum voor het wijzen van vonnis bepaald.
2
Wettelijk en bestuurlijk kader en feiten
De herziening van het jeugdstelsel en Jbov
2.1.
De Stichting Bureau Jeugdzorg Overijssel (hierna: SBJO) was tot 1 januari 2015 belast met taken op het gebied van onder meer de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering die op grond van de Wet op de Jeugdzorg (Wet van 22 april 2004, houdende regeling van de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van jeugdzorg, Stb. 2004, 306, vervallen met ingang van 1 januari 2015) aan haar waren opgedragen. Zij ontving daartoe een subsidie van het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: GS), die op grond van de Wet op de Jeugdzorg verplicht was ervoor zorg te dragen dat in de provincie één bureau jeugdzorg werkzaam was, dat in stand werd gehouden door een stichting als bedoeld in artikel 2:285 BW.
2.2.
Met ingang van 1 januari 2015 is de Jeugdwet (Wet van 1 maart 2014 inzake regels over de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor preventie, ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen, Stb. 2014, 105) in werking getreden. Op grond van de Jeugdwet is de verantwoordelijkheid voor het zogenoemde jeugdstelsel bij de gemeente gelegd. Met de inwerkingtreding van de Jeugdwet is ook de kinderbescherming en jeugdreclassering waarvoor SBJO, als door GS in stand gehouden stichting, op grond van de Wet op de Jeugdzorg onder meer verantwoordelijk was, gedecentraliseerd.
2.3.
De statutaire naam van SBJO is sinds de inwerkingtreding van de Jeugdwet gewijzigd in Jbov. Jbov is een gecertificeerde instelling in de zin van artikel 3.4 van de Jeugdwet en daarmee op grond van de Jeugdwet uitsluitend bevoegd tot uitvoering van een kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering. Jbov biedt als gecertificeerde instelling geen jeugdhulp aan.
Bestuurlijke afspraken; voortgang transitie
2.4.
In verband met de beoogde stelselherziening hebben het Rijk (de staatssecretarissen van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Veiligheid en Justitie (VenJ), hierna gezamenlijk: de staatssecretarissen, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het interprovinciaal overleg (IPO) bestuurlijke afspraken gemaakt en is de Tweede Kamer over de voortgang van de transitie geïnformeerd.
2.5.
In april 2012 hebben de staatssecretarissen in dit verband de Transitieagenda jeugdzorg aangeboden aan de Tweede Kamer. Deze transitieagenda bevat de noodzakelijke stappen om de stelselwijziging te realiseren, met behoud van kwaliteit van zorg en met betrokkenheid van alle partijen.
2.6.
Op 26 april 2013 hebben het Rijk, VNG en IPO afspraken gemaakt om de continuïteit van de zorg tijdens de voorbereiding van de decentralisatie en in de eerste periode van decentralisatie te garanderen en de frictiekosten te beperken. Op grond hiervan moest er per 31 oktober 2013 een regionaal transitiearrangement in alle regio’s liggen, waarin staat uitgewerkt hoe de samenwerkende gemeenten de zorgcontinuïteit realiseren. Dit betekent dat zij aangeven hoe ze de continuïteit van zorg realiseren, de infrastructuur realiseren om de cliënten (zittende en nieuwe tot aan 1/1/2015) deze continuïteit van zorg in 2015 te bieden, bij de jeugdhulpaanbieder die op 31/12/2014 deze zorg biedt en hoe ze de frictiekosten beperken. De zogenoemde Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd (hierna: TSJ) beoordeelt als voorafgaand aan 31 oktober 2013 de regionale arrangementen op grond van bovengenoemde drie criteria.
2.7.
In opdracht van De Stuurgroep Stelselherziening Jeugd heeft een onderzoeksbureau, Panteia, een rapport uitgebracht, gedateerd 31 januari 2013 en getiteld:
“Frictiekosten transitie jeugdzorg Een onderzoek naar frictiekosten en budgetconsequenties in diverse scenario’s.”
In dit rapport is vermeld:
Definitie frictiekosten
Onder frictiekosten verstaan we:
- Wachtgelden voor personeel van instellingen, provincies en het Rijk
- Kapitaallasten:
- Kosten van afbouw of ombouw van gebouwen in eigendom van instellingen
- kosten in verband met opzeggen huur
- Kosten voor ICT/automatisering
2.8.
Bij brief van 13 mei 2013 hebben de staatssecretarissen het Transitieplan Jeugd - de uitwerking van de Transitieagenda jeugdzorg - aan de Tweede Kamer aangeboden. In het Transitieplan Jeugd is onder meer verwoord:
“Het is de bedoeling dat de overgang naar het nieuwe stelsel (transitie) door middel van een zachte landing tot stand komt. Enerzijds moeten er grote veranderingen doorgevoerd worden en is er een stevige ambitie; anderzijds dient de continuïteit van zorg gewaarborgd te worden. IPO, Rijk en VNG hebben tevens afgesproken dat gezamenlijk het risico op frictiekosten als gevolg van de transitie zoveel mogelijk worden voorkomen. Dit vraagt expliciete aandacht van alle betrokken partijen.”
2.9.
Op 19 december 2013 hebben het Rijk, VNG en IPO bestuurlijke afspraken gemaakt over de bureaus jeugdzorg. Bijkens de afspraken worden
“de voorwaarden geschapen om de continuïteit van de functies van BJZ en de noodzakelijke infrastructuur te borgen en tegelijkertijd de maximale ruimte te geven aan de regio’s om de verschillende functies van de BJZ’s volgens de regionale gemeentelijke plannen over de transitie en de transformatie vorm te geven. Dit draagt bij aan een geleidelijke overgang in het nieuwe stelsel, waardoor een ‘zachte landing’ wordt gerealiseerd.”
Onderdeel van deze afspraken is onder meer dat gemeenten uiterlijk 28 februari 2014 in overleg met BJZ in regionaal verband een bestuurlijk besluit nemen met daarbij de garantie van de continuïteit van de benodigde functies van het huidige bureau jeugdzorg (Advies Meldpunt Kindermishandeling, toegang, crisis, Jeugdbescherming en Jeugdreclassering) en van de infrastructuur die noodzakelijk is om jeugdigen en ouders de continuïteit te kunnen bieden in 2015 en dat het Rijk ná 28 februari 2014 het initiatief neemt voor een afspraak met IPO en VNG om te bespreken hoe om te gaan met resterende frictiekosten voor de bureaus jeugdzorg.
2.10.
Bij brief van 27 februari 2014 hebben de colleges van de veertien gemeenten in Twente de staatssecretaris van VenJ geïnformeerd over de afspraken die zij - binnen de kaders van de bestuurlijke afspraken van 19 december 2013 - hebben gemaakt met de SBJO over de continuering van de functies vanaf 1 januari 2015.  In deze brief is tevens onder de aandacht gebracht dat de regiogemeenten en SBJO een aantal mogelijke belemmeringen zien bij het realiseren van de gemaakte afspraken en dat zij geen regelmogelijkheden zien voor het wegnemen ervan. Als eerste aandachtspunt is genoemd:
“Resterende frictiekosten BjzO: In de bestuurlijke afspraken van 19 december 2013 is opgenomen dat gemeenten zich maximaal zullen inspannen om de deskundigheid, die nu bij medewerkers van de Bureaus Jeugdzorg aanwezig is, te behouden voor die taken die straks onder de verantwoordelijkheid van gemeenten vallen. Onder meer op deze manier kunnen de gemeenten bijdragen aan het beperken van de frictiekosten. Tevens is opgenomen dat het Rijk na 28 februari 2014 het initiatief neemt om te bespreken hoe moet worden omgegaan met eventuele resterende frictiekosten. Dit voorstel tussen de regio Twente en Bureau Jeugdzorg Overijssel houdt in dat de resterende frictiekosten minimaal 20% van de begroting van Bureau Jeugdzorg Overijssel bedragen. De Twentse gemeenten zijn niet verantwoordelijk voor deze frictiekosten.”
2.11.
Bij brief van 25 maart 2014  hebben de staatssecretarissen de Tweede Kamer geïnformeerd over de voortgang van de afspraken met de bureaus jeugdzorg. Blijkens deze brief hebben alle gemeenten afspraken gemaakt met de bureaus jeugdzorg over hun functies voor het jaar 2015 en zijn er diverse bureaus jeugdzorg die hebben aangegeven dat zij nog financiële problemen hebben:
“Bij deze BJZ’s is sprake van resterende frictiekosten, die niet geheel (kunnen) worden gefinancierd door het BJZ zelf.”
Blijkens de brief wordt bij drie van deze bureaus jeugdzorg (niet SBJO) nader onderzoek verricht. De staatssecretarissen delen mee
: “Een bestuurlijke afspraak met de VNG en het IPO over het oplossen van de frictiekosten bij de BJZ, zowel die geen onderwerp van nader onderzoek zijn als de drie waar nader onderzoek plaatsvindt, is in voorbereiding.”
De Transitieautoriteit Jeugd en de Regeling Bijzondere Transitiekost
en
2.12.
Bij besluit van 28 maart 2014 (Stcrt. 31 maart 2014, nr. 8813) hebben de staatssecretarissen met ingang van 1 april 2014 een Transitieautoriteit Jeugd ingesteld. De Transitieautoriteit Jeugd heeft tot taak ervoor te zorgen dat organisaties en gemeenten voldoende gelegenheid krijgen om tot inkoopafspraken te komen die de continuïteit van de hulp verzekeren en voorkomen dat functies van hulp die niet gemist kunnen worden, verdwijnen bij de overdracht van deze functies naar het gemeentelijk niveau. Naar aanleiding van verzoeken van organisaties:
- onderzoekt zij of en welke nadere ondersteuning nodig is;
- bemiddelt zij tussen organisaties en gemeenten;
- adviseert zij gemeenten bij de inkoop van die functies van hulp waarvan de continuïteit onder druk komt te staan;
- adviseert zij organisaties bij het doorvoeren van een noodzakelijke sanering;
- adviseert zij de ministers van VWS en VenJ (hierna: de ministers) en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over het nemen van bestuurlijke maatregelen jegens gemeenten;
- adviseert zij de ministers over het bieden van ondersteuning bij frictiekosten van instellingen in bijzondere gevallen en daaraan te verbinden voorwaarden.
2.13.
Met ingang van 1 oktober 2014 is de Regeling bijzondere transitiekosten (Regeling van 17 juli 2014, Stcrt. 2014, nr. 21189, gewijzigd bij Besluit van 23 september 2014, Stcrt. 2014, nr. 27263 en sindsdien Beleidsregels subsidieverstrekking bijzondere transitiekosten Jeugdwet geheten, met ingang van 1 juli 2015 bij Besluit van 19 juni 2015, Stcrt. 2015, nr. 17452 en met ingang van 1 augustus 2016 bij Besluit van 11 juli 2016, Stcrt. 2016, nr. 37634) in werking getreden.
2.14.
De Regeling bijzondere transitiekosten bevat beleidsregels aan de hand waarvan de minister van VWS een, bij hem in te dienen, aanvraag van een organisatie om subsidie zal beoordelen. Een organisatie in de zin van de Regeling bijzondere transitiekosten is een aanbieder van jeugdhulp, organisatie voor advisering en verwerking van meldingen inzake huiselijk geweld of kindermishandeling of uitvoerder van kinderbeschermingsmaatregelen of jeugdreclassering. Blijkens de toelichting op de Regeling bijzondere transitiekosten kan de TAJ, indien alleen langs die weg een oplossing bereikt kan worden, de minister van VWS adviseren een financiële vergoeding (subsidie) te verstrekken in de bijzondere kosten die organisaties in het kader van de transitie moeten maken.
De hierna opgenomen citaten betreffen de Regeling bijzondere transitiekosten zoals die luidt op de datum van het wijzen van dit vonnis.
2.15.
Artikel 2 van de Regeling bijzondere transitiekosten luidt als volgt:
“De minister kan aan een organisatie een subsidie verstrekken:
a. ten behoeve van de onvermijdbare kosten die een organisatie moet maken om in 2015 de continuïteit van een voorziening te verzekeren;
b. ten behoeve van de onvermijdbare kosten die een organisatie moet maken voor de afbouw van langdurige verplichtingen die de organisatie vóór 1 januari 2014 is aangegaan ten behoeve van een voorziening die door gemeenten op grond van de Jeugdwet niet of in mindere mate bekostigd zal worden;
c. ten behoeve van de kosten die een organisatie, die voor de bekostiging van een voorziening afhankelijk is van een groot aantal gemeenten, moet maken om aan haar financiële verplichtingen te kunnen voldoen, indien die bekostiging door gemeenten, ondanks aantoonbare inspanningen van de organisatie, vanwege het grote aantal betrokken gemeenten mogelijk gedurende enige tijd op zich laat wachten. Van een groot aantal betrokkenen is sprake:
o
1° indien een organisatie zowel in ten minste 10 samenwerkingsregio’s een omzet heeft behaald van ten minste 2% per regio als in ten hoogste 2 samenwerkingsregio’s een omzet van ten hoogste 30% per regio heeft behaald en in alle andere regio’s een omzet van ten hoogste 20% per regio heeft behaald, of
o
2° indien de organisatie in tenminste 20 gemeenten omzet heeft gerealiseerd en in tenminste 3 samenwerkingsregio’s minimaal 2% van de omzet heeft behaald en gecontracteerd is voor minimaal 20 intramurale plaatsen.
Bij de bepaling van de omzet wordt uitgegaan van het meest recente jaar waarin de jaarrekening, voorzien van een controleverklaring, is vastgesteld.”
2.16.	Blijkens artikel 3 van de Regeling bijzondere transitiekosten kan een aanvraag om een subsidie als bedoeld in artikel 2, onder b, tot uiterlijk 1 april 2017 worden ingediend.
2.17.
In artikel 6 van de Regeling bijzondere transitiekosten is bepaald:
“Een subsidie als bedoeld in artikel 2, onder b, wordt alleen verstrekt indien:
1. a.
sprake is van vermindering van de bekostiging van een voorziening;
b.
de organisatie voldoende aannemelijk maakt dat zij in staat is om de organisatie na
aanpassing aan de eisen die de gemeenten stellen aan de bekostiging, voort te zetten;
c.
de organisatie maatregelen neemt die noodzakelijk zijn om, met gebruikmaking van de gevraagde subsidie,
lasten en baten met elkaar in evenwicht te brengen;
d.
de organisatie de kosten waarvoor de subsidie wordt gevraagd redelijkerwijs niet zelf kan dragen;
e.
de subsidie in verhouding tot dat deel van de jaaromzet in 2013 van de organisatie dat de voorziening betreft   waarvoor de subsidie wordt gevraagd, door de Autoriteit als redelijk wordt beoordeeld.
2. Indien de minister en de Minister van Veiligheid en Justitie jegens een gemeente bestuurlijke maatregelen hebben getroffen die zien op het sluiten van een overeenkomst met een organisatie en van de gemeente en de organisatie redelijkerwijs niet verwacht mag worden dat zij de kosten bedoeld in artikel 2, onder b, volledig voor hun rekening nemen, kan eveneens een subsidie als bedoeld in artikel 2, onder b, verstrekt worden
.”
2.18.
Jbov heeft geen aanvraag tot het verkrijgen van subsidie op grond van de Regeling bijzondere transitiekosten ingediend.
Beëindiging bestaande subsidierelaties
2.19.
Op 17 juli 2013 hebben de staatsecretarissen laten weten dat de uitkeringsrelatie tussen het Rijk en GS voor zover het betreft de jeugdzorg per 1 januari 2015 zal eindigen.
2.20.
Reeds voordien, bij besluit van 18 december 2012, heeft GS aangekondigd de bestaande subsidierelatie met SBJO te beëindigen op het moment waarop  de Jeugdwet in werking treedt. Het bezwaar van SBJO tegen dit besluit heeft GS ongegrond verklaard bij beslissing op bezwaar van 2 juli 2013. Bij uitspraak van 3 februari 2014 heeft de rechtbank Overijssel, voor zover relevant, het beroep van SBJO tegen dit laatstgenoemde besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat GS opnieuw op het bezwaar van SBJO beslist met inachtneming van haar uitspraak. GS is niet in beroep gekomen van deze uitspraak. De rechtbank heeft onder meer overwogen:
“De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling, dat de uit de transitie mogelijk voortvloeiende frictiekosten tot het domein behoren waarvoor verweerder verantwoordelijk is te houden. Niet verweerder is immers als stelselverantwoordelijke en initiatiefnemer van de stelselherziening van de jeugdzorg aan te merken, maar het rijk. Hieruit vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort dat de problematiek rond de uit de stelselherziening voortvloeiende veranderkosten dient te worden opgelost in het landelijke politieke veld. Dat verweerder zich daarin niet begeeft kan hem niet worden tegengeworpen.”
Verder was de rechtbank, kort gezegd, van oordeel dat GS bij zijn besluit geen redelijke termijn als voorgeschreven in artikel 4:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in acht had genomen door die termijn te bepalen op een moment waarop er geen duidelijkheid was over een flankerend beleid en/of een overgangsregeling, al dan niet in samenwerking met andere bestuurslagen tot stand gebracht, teneinde een zachte landing te bewerkstelligen voor SBJO in het nieuwe stelsel, althans een werkbare situatie voor haar te behouden.
2.21.
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 8 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3649, tussen de stichting Stichting Bureau Jeugdzorg Zuid-Holland en het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland in verband met een aan die stichting aangekondigde beëindiging van de bestaande subsidierelatie anders geoordeeld dan de rechtbank Overijssel:
“2.2 Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 14 november 2012 in zaak nr. 201202924/1/A2) dient de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb ertoe de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de gehele of gedeeltelijke beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen. Het beëindigingsbesluit is bekendgemaakt op 20 december 2012. In beginsel is bij beëindiging van de subsidierelatie een termijn van twee jaar niet onredelijk. 2.3 Vooropgesteld dient te worden dat in onderhavig geval de beëindiging van de subsidierelatie niet het gevolg is van een beleidskeuze van het college, maar van de keuze van de regering het stelsel van jeugdzorg te herzien en alle taken en verantwoordelijkheden voor de jeugdzorg in één keer te decentraliseren naar gemeenten, zonder daarbij in de Jeugdwet een overgangsregeling te treffen. Deze stelselwijziging en de daarmee gepaard gaande beëindiging van de subsidierelatie tussen het college en de stichting liggen derhalve buiten de macht van het college. Dit geldt evenzeer voor de omstandigheid dat de stichting geen of onvoldoende substantiële maatregelen kan treffen om de gevolgen van de beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen, omdat zij tot 1 januari 2015 een wettelijke taak heeft en voorts niet geheel duidelijk is welke werkzaamheden – naast de in de Jeugdwet geregelde taken – haar na 1 januari 2015 zullen worden toebedeeld, zodat niet duidelijk is op welke wijze de gevolgen van de beëindiging kunnen worden ondervangen. In die situatie vergt het in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb bepaalde niet meer van het college dan dat het de grootst mogelijke zorgvuldigheid betracht door tijdig de stelselwijziging aan te kondigen en zich in overleg met de bij de stelselwijziging betrokken instanties in te spannen een aanvaardbare overgangssituatie voor de stichting te realiseren. Het college heeft er in dat kader op gewezen dat het via het Interprovinciaal Overleg (hierna: IPO) bijdraagt aan een zorgvuldige transitie van de jeugdzorg. Zo heeft het college via het IPO met betrokken partijen, zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Rijk, afspraken gemaakt over de transitie en het opvangen van frictiekosten die door de stelselwijziging zullen ontstaan. Verder heeft het college kennisbijeenkomsten georganiseerd en pilot-projecten van gemeenten gefinancierd. Onder deze omstandigheden kan van het college niet worden gevergd dat het naast de met het Rijk en de gemeenten afgesproken transitiemaatregelen een overgangssubsidie verstrekt aan de stichting of diens rechtsopvolger per 1 januari 2015.”
2.22.
Per 1 januari 2015 zijn de subsidierelaties tussen het Rijk en GS en tussen GS en Jbov geëindigd.
3
Het geschil
3.1.
Jbov vordert  samengevat - dat de rechtbank voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld en handelt jegens Jbov door te handelen en na te laten zoals in deze dagvaarding omschreven en veroordeling van de Staat tot vergoeding van de schade, op te maken bij staat, die Jbov lijdt en nog zal lijden, vermeerderd met rente en kosten.
3.2.
Jbov baseert haar vorderingen op onrechtmatig handelen van de Staat. Zij betrekt - samengevat en zakelijk weergegeven - de volgende stellingen.
De Staat heeft met de invoering van de Jeugdwet, waarbij Jbov de taken die haar op grond van de Wet op de Jeugdzorg waren toegekend, zijn afgenomen, nagelaten om een adequate regeling te treffen ter compensatie van de financiële gevolgen van die wet voor Jbov. Er is geen regeling getroffen ter dekking van onvermijdbare en onevenredig hoge frictiekosten waarmee Jbov wordt geconfronteerd. Jbov is daardoor de mogelijkheid ontnomen om door middel van gedwongen ontslag van werknemers te anticiperen op de inwerkingtreding van de Jeugdwet. Zij beroept zich in dit verband op het arrest van de Hoge Raad inzake Staat/Lavrijsen (HR 30 maart 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB0801).
De Regeling bijzondere transitiekosten is alleen gericht op de continuïteit van de jeugdzorg en niet op het vergoeden van de onevenredige schade die Jbov als gevolg van de inwerkingtreding van de Jeugdwet heeft geleden. Het is mogelijk dat Jbov de frictiekosten zelf kan dragen, zonder dat haar continuïteit in gevaar komt. De schadelijke gevolgen van de Jeugdwet treffen een beperkte groep, namelijk de bureaus jeugdzorg, terwijl de gedwongen beëindiging van de taken van Jbov als gevolg van de inwerkingtreding van de Jeugdwet niet behoort tot het normale bedrijfsrisico van Jbov en zij de daardoor geleden schade niet heeft kunnen voorkomen.
Met het nalaten een adequate regeling te treffen handelt de Staat ook in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EP). Jbov betwijfelt of sprake is van een eigendomsrecht; voor zover dit het geval is, is sprake van schending van artikel 1 EP omdat zij onevenredig is getroffen.
3.3.
Staat voert verweer. Hij betrekt de volgende stellingen.
Jobv is niet ontvankelijk in haar vorderingen. Er staat voor Jbov een voldoende met waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open. Op grond van de Regeling bijzondere transitiekosten kan zij bij de minister van VWS een aanvraag indienen tot het verkrijgen van subsidie ter compensatie van onvermijdelijke (frictie)kosten als gevolg van de transitie. De Staat heeft met de Regeling bijzondere transitiekosten een adequate en passende voorziening getroffen, speciaal voor de (voormalige) bureaus jeugdzorg bestemd, en ter compensatie van de gevolgen van de transitie van het jeugdstelsel. De keuze van Jbov om géén beroep te doen op de Regeling bijzondere transitiekosten kan er niet toe leiden dat de weg naar de burgerlijke rechter open komt te staan. De bestuursrechter kan bovendien in het kader van een exceptieve toetsing bezien of de aangevochten subsidiebeschikking is gebaseerd op een al dan niet verbindend voorschrift, waarbij de Regeling bijzondere transitiekosten ook kan worden getoetst aan artikel 1 EP.
De conclusie van Jbov dat er geen adequate compensatieregeling bestaat, is prematuur, nu niet is komen vast te staan dat zij niet in aanmerking komt voor compensatie op grond van de Regeling bijzondere transitiekosten.
Het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet verzet zich tegen de door Jbov beoogde toepassing van de Jeugdwet, zijnde een wet in formele zin, en het tegelijkertijd toekennen door schadevergoeding op grond van het égalité-beginsel. Het beroep op Staat/Lavrijsen kan Jbov niet baten; in die zaak was aan de orde een situatie van onevenredige benadeling van een wet in materiële zin, een overheidsbesluit of wettelijke regeling, hetgeen in dezen niet het geval is.
Van schending van artikel 1 EP is evenmin sprake. Jbov heeft haar stelling op dit punt onvoldoende onderbouwd. De aan SBJO op grond van de Wet op de Jeugdzorg opgedragen taken vormden geen vermogensbestanddeel, zodat met de Jeugdwet geen sprake is van inmenging in enig eigendomsrecht. Van ‘ontneming’ of ‘regulering’ is evenmin sprake. Met de stelselherziening wordt Jbov niet een cliëntenbestand, inkomen of omzet ontnomen. De stelselherziening doet niets af aan het recht van een jeugdige om met Jbov een behandelrelatie aan te gaan of diensten van Jbov af te nemen tegenover betaling aan Jbov. Voor zover sprake zou zijn van inmenging in enig eigendomsrecht, is die inmenging gerechtvaardigd.
De Staat heeft in redelijkheid tot de Regeling bijzondere transitiekosten kunnen komen; van onrechtmatige wetgeving in materiële zin is, in aanmerking genomen de terughoudendheid die bij de toetsing van dergelijke regelgeving moet worden betracht, geen sprake.
De vordering van Jbov tot vergoeding van schade, op te maken bij staat, is onvoldoende gespecificeerd, terwijl ook overigens niet is voldaan aan de voorwaarden voor verwijzing naar de schadestaatprocedure.
3.4.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4
De beoordeling
4.1.
De rechtbank zal allereerst beoordelen of Jbov kan worden ontvangen in haar vorderingen. Daarbij is uitgangspunt dat de door Jbov gestelde onrechtmatigheid van het handelen van de Staat bestaat uit het nalaten van de Staat de onevenredige schade die Jbov stelt te hebben geleden en te lijden als gevolg van de inwerkingtreding van de Jeugdwet te vergoeden. Jbov beroept zich daarbij op het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad inzake Staat/Lavrijsen. Jbov legt - zoals zij herhaaldelijk in de processtukken naar voren heeft gebracht - niet aan haar vorderingen ten grondslag dat het uitvaardigen en handhaven van de Jeugdwet door de Staat onrechtmatig is. De rechtmatigheid van de Jeugdwet is in deze procedure derhalve een gegeven.
4.2.
Voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van Jbov is de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter van belang. Indien de wet een bijzondere met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang heeft aangewezen waarin de gestelde onrechtmatigheid kan worden beoordeeld, resteert geen taak meer voor de burgerlijke rechter, ook al is deze bevoegd om van de vordering kennis te nemen. De burgerlijke rechter verleent als zogenaamde ‘rest-rechter’ slechts aanvullende rechtsbescherming tegen de overheid (i) indien voor de betrokkene geen enkele mogelijkheid bestaat of heeft open gestaan om het geschil aan de bestuursrechter voor te leggen. Zoveel mogelijk moet immers worden vermeden dat een situatie ontstaat waarin het geschil over de rechtmatigheid van bepaalde gedragingen aan geen enkele rechter zou kunnen worden voorgelegd. Daarnaast (ii) verleent de burgerlijke rechter – voor zover hier van belang – aanvullend rechtsbescherming indien weliswaar een mogelijkheid bestaat of heeft bestaan om het geschil aan de orde te stellen in een bijzondere, daarvoor aangewezen rechtsgang, maar deze rechtsgang niet met voldoende waarborgen is omkleed (vgl. A-G Langemeijer in 2.22 in zijn conclusie vóór HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049).
4.3.
De rechtbank stelt vast dat de onevenredige schade die Jbov, blijkens bijlage 1 bij de notities die ter comparitie in het geding zijn gebracht, als gevolg van de inwerkingtreding van de Jeugdwet stelt te hebben geleden en te lijden, bestaat uit zogenoemde frictiekosten over de jaren 2014-2016 ten belope van rond de  vier miljoen euro. Blijkens die bijlage gaat het om kosten van het Sociaal Plan en additionele afvloeiingskosten, bestaande uit afkoopsommen aan medewerkers die met een vaststellingsovereenkomst zijn vertrokken en kosten in verband met juridische advisering. Ter comparitie heeft Jbov meegedeeld dat de gestelde onevenredige schade mede kosten in verband met de opzegging van huurovereenkomsten en servicecontracten omvat. Tevens heeft zij meegedeeld dat zij op grond van de Regeling bijzondere transitiekosten subsidie zal aanvragen ter dekking van de genoemde frictiekosten.
4.4.
De Regeling bijzondere transitiekosten voorziet, blijkens artikel 2 van die regeling, in een subsidie voor een organisatie als Jbov ten behoeve van bepaalde onvermijdbare kosten en andere kosten die Jbov moet maken in verband met de inwerkingtreding van de Jeugdwet. Niet is gesteld of gebleken dat de kostenposten die de door Jbov gestelde onevenredige schade vormen, niet in aanmerking kunnen komen voor subsidie op grond van de Regeling bijzondere transitiekosten. Hieraan doet niet af dat Jbov naar haar eigen inschatting gelet op de voorwaarden die in artikel 6 van de Regeling bijzondere transitiekosten zijn gesteld aan subsidieverlening en gelet op het besluit van de minister van VWS van 6 november 2015 waarin het bezwaar van Jeugdbescherming Gelderland tegen een afwijzing van een subsidieaanvraag van die organisatie ongegrond is verklaard niet in aanmerking meent te komen voor subsidie. Het besluit van de minister van VWS tot gehele of gedeeltelijke weigering van de aangevraagde subsidie is vatbaar voor bezwaar en beroep op grond van de Awb en kan derhalve in een bestuursrechtelijke procedure worden getoetst.
4.5.
In een bestuursrechtelijke procedure in vervolg op een besluit van de minister van VWS op een subsidieaanvraag van Jbov kan ook worden getoetst of de Regeling bijzondere transitiekosten een te beperkte subsidieregeling behelst, zoals Jbov stelt. In die procedure kan immers - exceptief - worden getoetst of sprake is van onrechtmatige wetgeving (vgl. HR 17 december 2004, ECLI:NL:2004:AO9556 (De onderlinge waarborgmaatschappij Onafhankelijk Ziekenfonds Bedrijven U.A/Staat) en rechtbank Den Haag 27 januari 2016, ECLI:NL:RBDH:2016:3821 in verband met de toetsing van de onrechtmatigheid van wetgeving in formele zin). Dit betekent dat in een procedure bij de bestuursrechter aan de orde kan komen of de Regeling bijzondere transitiekosten onverbindend is wegens strijd met hogere regelgeving of ongeschreven rechtsbeginselen, waarbij de vaststelling en uitvoering van de Regeling bijzondere transitiekosten onrechtmatig kan worden bevonden op de grond dat sprake is van willekeur, in dier voege dat de minister van VWS, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van de beleidsregels bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot de desbetreffende beleidsregels is kunnen komen. De toetsingsbevoegdheid van de bestuursrechter in dit verband wordt geacht zich mede uit te strekken tot de verenigbaarheid van de Regeling bijzondere transitiekosten met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Bovendien kan door de bestuursrechter getoetst worden of de Staat artikel 1 EP heeft geschonden door geen regeling te treffen die strekt tot vergoeding van de schade die Jbov stelt te hebben geleden en te lijden als gevolg van de inwerkingtreding van de Jeugdwet.
4.6.
Gelet op het vorenstaande is er in dit geval geen plaats voor aanvullende rechtsbescherming van de burgerlijke rechter. Voor Jbov staat een - voldoende met waarborgen omklede - rechtsgang bij de bestuursrechter open waarin de gestelde onrechtmatigheid van het handelen van de Staat in dezen kan worden beoordeeld. Het beroep van Jbov op Staat/Lavrijsen en het beginsel van gelijkheid voor openbare lasten (égalité devant les charges publiques) leidt niet tot een andere conclusie. De rechtbank licht dat als volgt toe.
4.7.
Allereerst zien de vorderingen van Jbov, zoals hiervoor is overwogen, niet op het verkrijgen van de vergoeding van andere schade dan de schade bestaande uit de kosten die in aanmerking kunnen komen voor vergoeding op grond van de Regeling bijzondere transitiekosten.
4.8.
Daarnaast acht de rechtbank het volgende van belang. De Hoge Raad heeft in zijn arrest inzake Staat/Lavrijsen in 3.8 overwogen:
“Een van de verschijningsvormen van het gelijkheidsbeginsel is de regel dat de onevenredig nadelige, - dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende - gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld (vgl. HR 8 januari 1991, NJ 1992, 638, ABRvS, 6 mei 1997, AB 1997, 229, alsmede art. 3:4 lid 2 Awb). Uit deze regel vloeit voort dat het toebrengen van zodanige onevenredige schade bij een op zich zelf rechtmatige overheidshandeling als de onderhavige huiszoeking jegens de getroffene onrechtmatig is. In zoverre levert een door de Rechtbank verleend verlof tot het doen van huiszoeking dus geen rechtvaardigingsgrond op voor het toebrengen van schade.”
De in Staat/Lavrijsen uitgezette benadering is later onder meer door de Hoge Raad gehanteerd in HR 20 juni 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7902 (Staat/Harrida) en HR 28 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO1296 (proefverlof tbs-gestelde).
4.9.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 8 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ1762 overwogen dat de omstandigheid dat er geen sprake is van onevenredige schade in de zin van artikel 3:4 Awb, in de zin dat de gestelde schade niet bij voorbaat in de weg staat aan het nemen van een rechtmatig besluit, niet betekent dat er evenmin aanleiding is voor schadevergoeding op grond van het égalité-beginsel (d.w.z. het algemeen rechtsbeginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten). De omstandigheid dat het besluit in rechte onaantastbaar is geworden en van de rechtmatigheid ervan kan worden uitgegaan, staat volgens de Afdeling niet in de weg aan de mogelijkheid voor een belanghebbende bij dat besluit om over toekenning van nadeelcompensatie alsnog een zuiver schadebesluit uit te lokken. Gelet op deze uitspraak van de Raad van State heeft de Hoge Raad in zijn arrest van 28 maart 2008, ECLI:NL:HR:2008:BC0256 (Asha/Gemeente Amersfoort) in 3.4 overwogen dat: “…
de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter meebrengt, dat de burgerlijke rechter het oordeel of een belanghebbende op grond van het égalité-beginsel recht heeft op vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van een of meer besluiten als in deze zaak aan de orde, dient over te laten aan de bestuursrechter en dat Asha derhalve niet-ontvankelijk diende te worden verklaard in haar vorderingen. Asha heeft geen gronden aangevoerd, die ertoe zouden kunnen leiden dat voor het onderhavige geval een uitzondering hierop zou moeten worden aanvaard.
”. Dit betekent dat égalité-schade alleen bij de burgerlijke rechter gevorderd worden in die gevallen waarin geen sprake is van een overheidsbesluit of -handeling waartegen geen beroep bij de bestuursrechter openstaat. Dit is de benadering die de Hoge Raad in de in 4.9 genoemde arresten heeft gehanteerd, namelijk dat het (overigens) rechtmatige besluit of de rechtmatige handeling van de overheid toch onrechtmatig is omdat geen schade is vergoed waarop de gelaedeerde gelet op het beginsel wel recht heeft.
4.10.
De onderhavige zaak verschilt echter van de genoemde arresten van de Hoge Raad in die zin dat de onevenredige schade die Jbov stelt te hebben geleden veroorzaakt is door een wet in formele zin, te weten de Jeugdwet. Tegen formele wetgeving kan geen bestuursrechtelijk beroep worden ingesteld omdat de wetgever geen bestuursorgaan is. Het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet staat blijkens het arrest van de Hoge Raad van 20 maart 2009, ECLI:NL:HR:2009:BG9951 (Van Boomen/Staat) evenwel in de weg aan de toelaatbaarheid van een vordering bij de burgerlijke rechter die strekt tot verwezenlijking van het beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten voor schade veroorzaakt door een wet in formele zin. De Hoge Raad overweegt daartoe in 3.5.2 van dit arrest:
“Het in art. 120 Gw neergelegde toetsingsverbod strekt ertoe om de beslissing omtrent de grondwettigheid van wetgeving in formele zin aan de rechter te onttrekken, en in handen te leggen van de formele wetgever. Hetzelfde is in de rechtspraak van de Hoge Raad aangenomen ten aanzien van de beoordeling van de verenigbaarheid van de formele wet met algemene rechtsbeginselen. Reeds omdat het hier gaat om een, uit staatsrechtelijk oogpunt bezien fundamentele, afbakening van de taak van de formele wetgever ten opzichte van de bevoegdheid van de rechter, kan de hiervoor bedoelde rechtspraak van de bestuursrechter
[toevoeging rechtbank: de leer van het zuivere schadebesluit, dat de mogelijkheid van schadevergoeding opent ter zake van op zichzelf rechtmatige besluiten]
ter zake van besluiten niet ook worden toegepast ten aanzien van wetgeving in formele zin. Elke andere opvatting zou immers meebrengen dat de rechter — rechtstreeks of langs een omweg — toch zou treden in de beoordeling van de verenigbaarheid van de desbetreffende wet in formele zin met de Grondwet of met algemene rechtsbeginselen. Gelet op de fundamentele aard van dit verbod treft het mede een op rechtmatige daad gebaseerde vordering.”
4.11.
Gelet op het vorenstaande gaat het beroep van Jbov op Staat/Lavrijsen en het égalité-beginsel niet op.
4.12.
De conclusie is dat Jbov niet-ontvankelijk is in haar vorderingen. Aan bespreking van de overige geschilpunten komt de rechtbank niet toe.
4.13.
Jbov zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van Staat tot op heden worden begroot op in totaal
€ 1.517 (€ 613 aan griffierecht en € 904 aan salaris advocaat (tarief II x 2 punten)).
5
De beslissing
De rechtbank
5.1.
verklaart Jbov niet-ontvankelijk in haar vorderingen,
5.2.
veroordeelt Jbov in de proceskosten, aan de zijde van Staat tot op heden begroot op 	€ 1.517,
5.3.
verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling in 5.2 uitvoerbaar bij 	voorraad.
Dit vonnis is gewezen door m. L. Alwin, mr. D.R. Glass en mr. M.C. Ritsema van Eck-van Drempt en in het openbaar uitgesproken op 3 augustus 2016.
type:  1772