ECLI:NL:RVS:2016:2691
Raad van State — Uitspraak 


201602304/1/R4.
Datum uitspraak: 12 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Menheerse Projecten B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid B.G.B. Grondbedrijf B.V. (hierna: Menheerse en BGB), beide gevestigd te Hardinxveld-Giessendam,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Zoetwatervoorziening" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Menheerse en BGB beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De naamloze vennootschap Evides N.V. (hierna: Evides) en het waterschap Hollandse Delta (hierna: het waterschap) hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het waterschap en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2016, waar Menheerse en BGB, vertegenwoordigd door ir. C.A.C. Frikkee en G. Blokland, en de raad, vertegenwoordigd door ing. J. Moelker, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord Evides, vertegenwoordigd door mr. J.A.M.A. Sluysmans, advocaat [NAAM]n Haag, en het waterschap, vertegenwoordigd door mr. G.J.M. de Jager, advocaat [NAAM].
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan is vastgesteld in verband met de uitvoering van het Kierbesluit uit 2000 voor de Haringvlietsluizen. Op grond van dit besluit zullen de Haringvlietsluizen in 2018 ook bij vloed beperkt openstaan. Het westelijke deel van het Haringvliet zal hierdoor verzilten. Daarom zijn maatregelen nodig om de zoetwatervoorziening en de drinkwatervoorziening op Goeree-Overflakkee in stand te houden. In 2008 heeft de raad van de toenmalige gemeente Middelharnis hiertoe het bestemmingsplan "Integrale zoetwatervoorziening" vastgesteld. Dat plan voorzag in de aanleg van een nieuw inlaatpunt en een zoetwaterkanaal in combinatie met grootschalige natte natuurontwikkeling. In 2011 heeft de Tweede Kamer besloten de compenserende maatregelen voor het Kierbesluit zo sober en doelmatig mogelijk uit te voeren. Dit betekent dat geen grootschalige natuurontwikkeling meer zal plaatsvinden.
De raad heeft daarom een nieuw plan vastgesteld. Het plan voorziet in de eerste plaats in twee nieuwe inlaatpunten ten oosten van Middelharnis ter vervanging van enkele inlaatpunten voor zoet oppervlaktewater en ruw drinkwater die door de verzilting van het Haringvliet onbruikbaar worden. Het plan voorziet daarnaast in een tracé voor een zoetwaterkanaal en een ondergrondse transportleiding voor water vanaf de nieuwe inlaatpunten. Daarnaast is in het plan voor een aantal percelen de bestemming "Water - Natuur" uit het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld bij besluit van 1 maart 2012 door de raad van de toenmalige gemeente Middelharnis, gewijzigd in een agrarische bestemming, omdat geen grootschalige natuurontwikkeling meer zal plaatsvinden.
Het waterschap is beheerder van het nieuwe zoetwaterkanaal en van het inlaatpunt voor zoet oppervlaktewater. Evides is beheerder van de nieuwe ondergrondse waterleiding en van het inlaatpunt met pompstation voor ruw drinkwater.
2. BGB is eigenaar van twee percelen in het plangebied. Menheerse heeft een perceel in het plangebied in erfpacht. De percelen van Menheerse en BGB liggen in de Van Pallandtpolder te Middelharnis, ten oosten van de Oosthavendijk, tussen recreatiepark Nieuw Zeeland en de Oostplaatseweg. In het plan is aan een strook die diagonaal over deze percelen loopt de bestemming "Water" toegekend ten behoeve van de aanleg van het zoetwaterkanaal. Aan de rest van het terrein is de bestemming "Agrarisch met waarden - 1" toegekend. Aan een gedeelte van het terrein is daarnaast de dubbelbestemming "Leiding - Water" toegekend om de aanleg van de ondergrondse transportleiding voor water mogelijk te maken.
In het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2012 was aan de percelen van Menheerse en BGB de bestemming "Water - Natuur" toegekend. De raad heeft deze bestemming gewijzigd, omdat de eerder beoogde grootschalige natuurontwikkeling niet zal worden uitgevoerd.
3. Het beroep van Menheerse en BGB richt zich uitsluitend tegen de toekenning van de bestemming "Agrarisch met waarden - 1" aan een groot deel van hun percelen. Zij voeren met name aan dat het resterende deel van hun percelen na de aanleg van het zoetwaterkanaal niet meer geschikt is voor volwaardig agrarisch gebruik en dat de raad op deze percelen de bouw van recreatiewoningen mogelijk had moeten maken.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Mogelijkheden voor agrarisch gebruik
5. Menheerse en BGB voeren aan dat volwaardig agrarisch gebruik van hun percelen onmogelijk wordt door de aanleg van het zoetwaterkanaal schuin over de percelen. Zowel de vorm als de oppervlakte van de resterende terreindelen zijn volgens hen ongeschikt voor agrarisch gebruik. Bovendien zijn de twee delen niet rechtstreeks met elkaar verbonden. De raad had daarom aan deze gronden niet de bestemming "Agrarisch met waarden - 1" mogen toekennen, aldus Menheerse en BGB.
5.1. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" hadden de percelen van Menheerse en BGB de bestemming "Water - Natuur". De raad heeft deze bestemming gewijzigd, omdat de eerder beoogde grootschalige natuurontwikkeling vanwege de gewijzigde uitvoering van het Kierbesluit geen doorgang meer zal vinden. De raad heeft daarom aan de percelen van Menheerse en BGB een agrarische bestemming toegekend. Dit komt volgens de raad overeen met het bestaande gebruik van de gronden.
5.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het huidige gebruik van de percelen van Menheerse en BGB agrarisch is. Ter zitting hebben Menheerse en BGB naar voren gebracht dat zij nu een rechthoekig terrein hebben dat goed toegankelijk en goed te bewerken is. In de toekomst zijn er twee afzonderlijke delen, die vanwege de vorm niet goed machinaal te bewerken zijn en waarvan de oppervlakte te klein is voor volwaardig agrarisch gebruik, aldus Menheerse en BGB.
Op grond van hetgeen Menheerse en BGB naar voren hebben gebracht, acht de Afdeling het aannemelijk dat de aanleg van het zoetwaterkanaal schuin over de percelen van Menheerse en BGB de agrarische gebruiksmogelijkheden beperkt. Naar het oordeel van de Afdeling hebben Menheerse en BGB echter niet aannemelijk gemaakt dat de gronden in het geheel niet meer overeenkomstig de toegekende agrarische bestemming kunnen worden gebruikt.
Het betoog faalt.
Recreatiewoningen
6. Menheerse en BGB voeren aan dat de raad de bouw van recreatiewoningen en andere voorzieningen op hun percelen mogelijk had moeten maken.
Menheerse en BGB stellen dat zij de percelen hebben verworven om daarop de tweede fase van recreatiepark Nieuw Zeeland te realiseren. Voor de realisatie van het recreatiepark heeft hun rechtsvoorganger Inogem B.V. op 13 oktober 1995 een exploitatieovereenkomst gesloten met de toenmalige gemeente Middelharnis. De tweede fase is echter niet ten uitvoer gebracht, omdat de oorspronkelijke plannen naar aanleiding van het Kierbesluit daaraan in de weg stonden. Nu de natuurontwikkeling niet wordt uitgevoerd, had de raad volgens Menheerse en BGB geen agrarische bestemming aan de gronden moeten toekennen, maar een bestemming die de recreatiewoningen alsnog mogelijk maakt.
Menheerse en BGB wijzen er in dit verband ook op dat de raad in het plan de bestemming "Water - Natuur" wel heeft gehandhaafd op agrarische gronden aan de overzijde van het Havenkanaal. De gemeente wil daar in de toekomst in het kader van het woningbouwproject Nieuwe Marke bijzondere woonmilieus in combinatie met natuur realiseren. Bovendien is voor die gronden volgens Menheerse en BGB een wijzigingsbevoegdheid in het plan opgenomen die een verlegging van het tracé van het zoetwaterkanaal en de waterleiding mogelijk maakt als het woningbouwproject daar aanleiding toe geeft. Menheerse en BGB vinden dit verschil met hun eigen percelen niet gerechtvaardigd.
Daarnaast betogen Menheerse en BGB dat de raad ten onrechte in de ligging van hun percelen naast een bedrijventerrein aanleiding heeft gezien om geen recreatiewoningen toe te staan. Volgens hen wordt op het grootste deel van hun terrein voldaan aan de richtafstanden uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Ook heeft de raad volgens Menheerse en BGB ten onrechte aangenomen dat de bedrijven op het bedrijventerrein onaanvaardbare geluidhinder zullen veroorzaken. Verder heeft de raad zijn stelling dat de locatie niet voldoet aan een hoge omgevingskwaliteit niet onderbouwd, aldus Menheerse en BGB.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat Menheerse en BGB geen concreet voornemen kenbaar hebben gemaakt en dat de bouw van recreatiewoningen niet zonder nader onderzoek kan worden toegestaan. De raad wijst er in dat verband allereerst op dat de percelen naast een bedrijventerrein liggen waar bedrijven tot en met milieucategorie 4.2 zijn toegestaan. In de huidige situatie zijn er al klachten over geluidoverlast, veroorzaakt door bedrijven op dit bedrijventerrein. Daarnaast acht de raad nader onderzoek nodig naar de gecumuleerde geluidbelasting en naar geurhinder, dit laatste omdat op het bedrijventerrein een composteringsbedrijf is gevestigd waarvoor een geurcontour van toepassing is. Verder is volgens de raad onderzoek nodig naar onder meer de landschappelijke inpassing en de behoefte aan nieuwe recreatiewoningen. Volgens de raad kon de vaststelling van het plan niet op deze onderzoeken wachten, omdat de maatregelen ter uitvoering van het Kierbesluit in 2018 gereed moeten zijn.
Daarnaast stelt de raad dat in het verleden weliswaar is gesproken over een mogelijke tweede fase van recreatiepark Nieuw Zeeland, maar dat het destijds niet tot een concreet initiatief is gekomen. Ook zijn volgens de raad geen toezeggingen gedaan door de raad of het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Middelharnis.
De raad stelt verder dat het plan het woningbouwproject Nieuwe Marke niet mogelijk maakt. De gemeente onderzoekt nog of op die plaats een bijzonder woonmilieu gerealiseerd kan worden. Het gaat daarbij om natuurontwikkeling in combinatie met incidenteel wonen en/of recreëren. De raad acht locaties alleen geschikt als bijzonder woonmilieu als sprake is van een directe binding met het Haringvliet en een hoge omgevingskwaliteit. De percelen van Menheerse en BGB voldoen volgens de raad aan geen van beide criteria.
6.2. Niet in geschil is dat de bestemming "Agrarisch met waarden - 1" de door Menheerse en BGB gewenste bouw van recreatiewoningen niet mogelijk maakt. De voorheen geldende bestemming "Water - Natuur" maakte die ontwikkeling evenmin mogelijk.
6.3. De gronden waarop in de toekomst mogelijk het woningbouwproject Nieuwe Marke zal worden gerealiseerd, liggen in het plangebied, ten westen van het Havenkanaal. In het plan is aan deze gronden de bestemming "Water - Natuur" toegekend. Die bestemming maakt geen woningbouw mogelijk. Anders dan Menheerse en BGB hebben gesteld, geldt voor deze gronden geen wijzigingsbevoegdheid. Overigens kan met de wijzigingsbevoegdheid die voor andere gronden in het plangebied in het plan is opgenomen geen woningbouw mogelijk worden gemaakt.
Het voorliggende plan maakt het woningbouwproject Nieuwe Marke derhalve niet mogelijk. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
6.4. De Afdeling overweegt verder het volgende.
In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
Naar het oordeel van de Afdeling konden de voornemens van Menheerse en BGB voor de bouw van recreatiewoningen ten tijde van de vaststelling van het plan niet worden aangemerkt als een voldoende concreet initiatief. Allereerst blijkt uit de exploitatieovereenkomst van 13 oktober 1995 niet wat de beoogde inrichting van het gebied is. Bovendien is de situatie inmiddels gewijzigd, omdat het plan voorziet in de aanleg van een zoetwaterkanaal schuin over de percelen. De Afdeling stelt vast dat Menheerse en BGB ook anderszins geen concreet voornemen voor de bouw van recreatiewoningen en andere voorzieningen aan de raad hebben voorgelegd. Weliswaar hebben zij in hun zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht dat zij recreatiewoningen en andere voorzieningen op hun percelen willen realiseren, maar zij hebben daarbij geen concrete gegevens vermeld over bijvoorbeeld het gewenste aantal recreatiewoningen en de situering daarvan. Voor de gronden ten zuiden van het zoetwaterkanaal zijn in de zienswijze nog verschillende mogelijke invullingen vermeld, waaronder groen, natuur, bedrijven of sport.
De raad heeft betoogd dat nader onderzoek nodig is naar onder meer geluid- en geurhinder vanwege het nabijgelegen bedrijventerrein en - in verband met het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening - naar de actuele regionale behoefte aan nieuwe recreatiewoningen. De raad heeft daarbij het standpunt ingenomen dat hij door het ontbreken van een concreet voornemen ten tijde van de vaststelling van het plan over onvoldoende gegevens beschikte om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de bouw van recreatiewoningen op de percelen van Menheerse en BGB op deze punten te kunnen beoordelen. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk.
Gelet op het voorgaande heeft de raad er in redelijkheid toe kunnen besluiten aan de percelen van Menheerse en BGB de bestemming "Agrarisch met waarden - 1" toe te kennen overeenkomstig het bestaande gebruik van de gronden.
Het betoog faalt.
Herhaling zienswijze
7. Menheerse en BGB hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Menheerse en BGB hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, griffier.
w.g. Van der Wiel w.g. Teuben
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2016
483.