ECLI:NL:RVS:2016:1636
Raad van State — Uitspraak 


201506112/1/A2.
Datum uitspraak: 15 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 juni 2015 in zaak nr. 14/8298 in het geding tussen:
[appellante]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2014 heeft de raad [appellante] een toevoeging verleend voor gesubsidieerde rechtsbijstand en daarbij een eigen bijdrage van € 359,00 vastgesteld.
Bij besluit van 7 augustus 2014 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 juni 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. M. Hüsen, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra en mr. K. Achefai, werkzaam bij de raad, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Rechtzoekenden van wie het inkomen en vermogen beneden een bepaalde grens liggen en daarom de kosten van een advocaat [NAAM], kunnen de raad op grond van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb) verzoeken om een toevoeging voor gesubsidieerde rechtsbijstand. De rechtzoekende is, afhankelijk van zijn inkomen en vermogen, een eigen bijdrage verschuldigd voor de verlening van rechtsbijstand. In het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand (hierna: het Bebr) zijn regels omtrent de eigen bijdrage en de hoogte daarvan vastgesteld.
Op 1 oktober 2013 is het Besluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners (Stb. 2013, 345) in werking getreden. Bij dat besluit is in artikel 2 van het Bebr een generieke verhoging van de eigen bijdrage ingevoerd alsmede in een nieuw artikel 2a een hogere eigen bijdrage voor aanvragen om toevoegingen die voortkomen uit de verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken. Het doel van de verhoging van de eigen bijdrage is, kortgezegd, het financieel beheersbaar houden van de kosten van de gesubsidieerde rechtsbijstand. In artikel 2a,
vijfde lid, van het Bebr is een hardheidsclausule neergelegd: als van een rechtzoekende gelet op diens financiële situatie redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat hij de hogere eigen bijdrage betaalt, kan de raad die verlagen tot de eigen bijdrage als bedoeld in artikel 2 van het Bebr.
2. [appellante] heeft een toevoeging voor rechtsbijstand aangevraagd voor een alimentatieprocedure na een echtscheiding. De raad heeft die toevoeging verleend en daarbij op basis van het inkomen van [appellante] een eigen bijdrage van € 359,00 vastgesteld. Dit bedrag is overeenkomstig het - ten tijde hier van belang - in artikel 2a, derde lid, onder b, van het Bebr neergelegde bedrag van € 412,00 met aftrek van de in artikel 2, zesde lid, van het Bebr neergelegde korting van € 53,00 omdat [appellante] door het Juridisch Loket naar een advocaat [NAAM].
[appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de eigen bijdrage, omdat artikel 2a van het Bebr volgens haar in strijd is met het in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) neergelegde recht op toegang tot de rechter. De raad heeft dat bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de Commissie van Bezwaar van de raad van 29 juli 2014, ongegrond verklaard. Volgens de raad bestaat geen strijd met artikel 6 van het EVRM, omdat niet is gebleken dat de opgelegde eigen bijdrage voor [appellante] een belemmering is voor de uitoefening van haar recht op toegang tot de rechter. Daarnaast is de uitleg die in het beleid van de raad wordt gegeven aan de hardheidsclausule van artikel 2a, vijfde lid, van het Bebr redelijk, aldus de raad.
Geschil en oordeel van de rechtbank
3. In geschil is de vraag of artikel 2a van het Bebr, en daarmee het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 augustus 2014, in strijd zijn met artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
De rechtbank heeft die vraag ontkennend beantwoord. Volgens haar beperkt de hogere eigen bijdrage in zaken die zien op de verbreking van een relatie niet in essentie de toegang tot de rechter, mede gelet op het bestaan van een hardheidsclausule. De hogere eigen bijdrage dient verder een gerechtvaardigd doel, te weten het stimuleren van rechtzoekenden om zoveel mogelijk zelf na te denken over de meest efficiënte wijze van oplossing van hun problemen. De gevolgen van de toepassing van artikel 2a van het Bebr zijn volgens de rechtbank niet onevenredig aan dat doel. Aangezien [appellante] in staat is gebleken de hogere eigen bijdrage te betalen, wordt niet toegekomen aan de vraag of de raad een onredelijke uitleg geeft aan de hardheidsclausule, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
4. [appellante] betoogt dat, voor zover de Afdeling met de rechtbank van oordeel is dat artikel 2a van het Bebr de toegang tot de rechter niet in essentie beperkt, de rechtbank ten onrechte niet althans onvoldoende heeft onderzocht of de hogere eigen bijdrage in familierechtelijke zaken een gerechtvaardigd doel dient en proportioneel is.
Volgens haar is de verhoging van de eigen bijdrage louter ingegeven door een bezuinigingsdoelstelling. Financiële motieven dienen volgens jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) echter doorgaans geen gerechtvaardigd doel. De rechtbank heeft een te terughoudende toetsing dienaangaande uitgevoerd en daarbij ten onrechte buiten beschouwing gelaten dat de verhoging van de eigen bijdrage niet door een wet in formele zin is gerealiseerd, aldus [appellante]. Zij voert verder aan dat de hogere eigen bijdrage in familierechtelijke zaken disproportioneel is, omdat niet valt in te zien waarom het doel dat volgens de rechtbank met die bijdrage wordt beoogd niet voor andere zaken geldt.
Het bestaan van een hardheidsclausule is volgens [appellante] ten slotte onvoldoende grond om geen strijd met artikel 6 van het EVRM aan te nemen, aangezien deze alleen is gericht op financiële omstandigheden en geen ruimte biedt om rekening te houden met andere omstandigheden waarin een rechtzoekende zich bevindt.
4.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het EVRM heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
4.2. Het EHRM heeft in onder meer het arrest van 9 oktober 1979, Airey tegen Ierland, nr. 6289/73, punt 26 (www.echr.coe.int) overwogen dat, hoewel artikel 6 van het EVRM geen recht op gratis rechtsbijstand voor min- of onvermogenden toekent buiten het geval van strafrechtelijke procedures, het daarin besloten liggende recht op toegang tot de rechter in andere rechtsgedingen, waarbij bijvoorbeeld een ingewikkelde feitenvaststelling of complexe rechtsvragen aan de orde zijn, ook een verplichting voor de verdragsstaten kan meebrengen dienaangaande positieve actie te ondernemen. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt echter evenzeer dat deze verplichting niet betekent dat onbeperkt recht op gratis rechtsbijstand bestaat. In onder meer het arrest van 15 februari 2005, Steel en Morris tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 68416/01, punt 62 (www.echr.coe.int) heeft het EHRM overwogen dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is, maar aan verschillende beperkingen, waaronder financiële, mag worden onderworpen. Dergelijke beperkingen mogen evenwel het recht op toegang tot de rechter niet in essentie aantasten, moeten een gerechtvaardigd doel dienen en moeten proportioneel zijn aan dat doel. Uit onder meer het arrest van 26 juli 2005, Podbielski en PPU Polpure tegen Polen, nr. 39199/98, punt 65 (www.echr.coe.int) volgt dat het EHRM daarbij zuivere financiële beperkingen aan het recht op toegang tot de rechter, die niet gerelateerd zijn aan de inhoudelijke aspecten van de zaak of het vooruitzicht op de slagingskans van een rechtsmiddel, niet zonder meer toelaatbaar acht. Dergelijke beperkingen dienen aan een bijzonder nauwgezet onderzoek te worden onderworpen.
4.3. Artikel 6, eerste lid, van het EVRM verplicht lidstaten niet financiële beperkingen aan het verlenen van rechtsbijstand in een wet in formele zin neer te leggen. Het Bebr behelst krachtens de Wrb vastgestelde regels over de eigen bijdrage die voorzienbaar en kenbaar zijn. Er bestaat, anders dan [appellante] aanvoert, geen grond voor het oordeel dat de rechtbank die regels te terughoudend heeft getoetst. De rechtbank heeft in overeenstemming met het onder 4.2. vermelde toetsingskader beoordeeld of het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, zoals neergelegd in artikel 35 van de Wrb en het op grond van die bepaling vastgestelde artikel 2a van het Bebr, voldoet aan de eisen van artikel 6, eerste lid, van het EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM.
In het navolgende zal worden beoordeeld of het oordeel van de rechtbank dienaangaande juist is.
4.4. Ingevolge artikel 35, eerste lid, van de Wrb is de rechtzoekende een eigen bijdrage verschuldigd voor de verlening van rechtsbijstand, tenzij bij algemene maatregel van bestuur anders is bepaald.
Ingevolge het tweede lid worden de regels omtrent de eigen bijdrage, alsmede de hoogte van de eigen bijdrage bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld.
Het Bebr is deze algemene maatregel van bestuur.
Ingevolge artikel 2a, eerste lid, van het Bebr is, in afwijking van artikel 2, eerste tot en met derde lid, een natuurlijk persoon een hogere eigen bijdrage verschuldigd indien de toevoeging ziet op de verlening van rechtsbijstand bij verzoeken die voortkomen uit de verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en gegrond zijn op Titel 5A tot en met 10, 14, afdelingen 1 tot en met 3a, 5 en 6, 15 en 17, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek.
Ingevolge het vijfde lid kan de raad beslissen om de op grond van het tweede of derde lid verschuldigde eigen bijdrage te verlagen naar de eigen bijdrage die verschuldigd is op grond van artikel 2, eerste of tweede lid, indien van de rechtzoekende, gelet op diens financiële situatie, redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat hij de hogere eigen bijdrage betaalt voor een toevoeging op grond van het eerste lid.
4.5. Volgens de nota van toelichting bij het Besluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners (Stb. 2013, 345, blz. 7-34), op grond waarvan artikel 2a aan het Bebr is toegevoegd, worden met dat besluit verschillende maatregelen doorgevoerd die zien op het beperken van de uitgaven aan de gesubsidieerde rechtsbijstand. Deze besparingen zijn nodig om het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand financieel beheersbaar te houden en op die manier de instandhouding van dat stelsel en daarmee de toegang tot het recht voor minder draagkrachtigen te waarborgen. De maatregelen, waaronder de generieke verhoging van de eigen bijdrage en de extra verhoging van de eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken, beogen een versterkte balans te realiseren tussen enerzijds de noodzaak om in het kader van de oplossing van een juridisch geschil een rechtsbijstandverlener toe te voegen aan een rechtzoekende en anderzijds de kosten die zijn gemoeid met een juridische procedure, zowel in het licht van de verlening van de toevoeging als de kosten die procedures meebrengen voor de rechtspraak. Als algemeen uitgangspunt geldt daarbij dat van burgers wordt verwacht dat zij meer dan voorheen hun eigen verantwoordelijkheid nemen.
Dat geldt volgens de nota van toelichting ook voor de afwikkeling van zaken over het verbreken van een affectieve relatie. Gezien de hoge aantallen vervolgzaken kan worden geconcludeerd dat afspraken die tussen partijen met het oog op de echtscheiding of verbreking van de relatie zijn gemaakt regelmatig opnieuw ter discussie worden gesteld. Door een extra verhoging van de eigen bijdrage van de rechtzoekende wordt verwacht dat partijen vanaf het begin van de verbreking van de relatie zich meer dan voorheen toeleggen op het realiseren van een duurzame oplossing. Een adequate afwikkeling van de zaak is ook van belang vanwege de grote emotionele component van het verbreken van een affectieve relatie. Daarbij staan partijen verschillende kosteloze hulpmiddelen ter beschikking, zoals het Juridisch Loket en modellen van ouderschaps-, alimentatie-, en financiële afwikkelingsplannen op www.rechtwijzer.nl. In het verlengde van deze zelfhulpmiddelen ligt het gebruik van mediation bij de uiteindelijke afwikkeling van de verbreking van de relatie. Ter facilitering van mediation wordt de eigen bijdrage voor het verkrijgen van gesubsidieerde mediation met dit besluit niet verhoogd, aldus de nota van toelichting.
In die nota wordt in dit verband ten slotte gewezen op de hardheidsclausule ter waarborging van de toegang tot het recht in gevallen waarin het onredelijk is om de rechtzoekende, gelet op diens financiële positie, de hogere eigen bijdrage te laten betalen. Benadrukt wordt dat slechts de financiële situatie van de rechtzoekende een reden zou kunnen zijn om een beroep op deze hardheidsclausule in te willigen.
4.6. Gelet op de onder 4.2. vermelde jurisprudentie van het EHRM staat artikel 6, eerste lid, van het EVRM er niet aan in de weg dat de wetgever financiële beperkingen stelt aan het verlenen van rechtsbijstand in de vorm van het opleggen van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage. Daardoor wordt het recht op toegang tot de rechter niet in essentie aangetast. Gelet op de onder 4.5. vermelde toelichting is met het opleggen van een eigen bijdrage beoogd het stelsel van rechtsbijstandverlening financieel beheersbaar te houden. Dat is een gerechtvaardigd doel. Het vragen van een eigen bijdrage voorkomt dat beperkte publieke middelen voor gesubsidieerde rechtsbijstand moeten worden aangewend voor kosten van rechtsbijstand waarvan in redelijkheid mag worden aangenomen dat zij kunnen worden gedragen door de rechtzoekende.
De rechtbank is met juistheid tot het oordeel gekomen dat ook de hogere eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken bijdraagt aan dat doel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, anders dan [appellante] aanvoert, de hogere eigen bijdrage geen zuiver financiële beperking is die niet gerelateerd is aan de inhoudelijke aspecten van de zaak. Uit de toelichting blijkt dat bij zaken die in verband staan met het verbreken van een relatie is gekozen voor een extra verhoging van de eigen bijdrage, omdat juist in dergelijke zaken relatief veel vervolgprocedures worden gevoerd over eerder gemaakte afspraken. Met de hogere eigen bijdrage is beoogd partijen te stimuleren zich vanaf het begin van de verbreking van de relatie toe te leggen op het bereiken van een duurzame oplossing en gebruik te maken van mediation. Dat is eveneens een gerechtvaardigd doel.
De rechtbank heeft, gelet hierop, terecht overwogen dat de stelling van [appellante] dat er veel kritiek is op de voorgenomen en gerealiseerde bezuinigingen op het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstandverlening niet leidt tot het oordeel dat er geen gerechtvaardigde doelen worden gediend met het opleggen van de hogere eigen bijdrage. Dat geldt ook ten aanzien van de door haar in hoger beroep overgelegde rapporten "Herijking rechtsbijstand - Naar een duurzaam stelsel voor de gesubsidieerde rechtsbijstand" van de Commissie-Wolfsen en "Duurzaam stelsel gefinancierde rechtsbijstand" van de commissie ‘Duurzaam stelsel’. Dat er andere manieren bestaan om de rechtsbijstand in familierechtelijke geschillen te regelen, brengt niet mee dat de in het Bebr gekozen manier niet legitiem is.
4.7. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 2a van het Bebr een ongerechtvaardigd onderscheid maakt tussen rechtzoekenden die familierechtelijke problemen hebben en rechtzoekenden die op een ander gebied rechtsbijstand nodig hebben. Anders dan andere geschillen kennen familierechtelijke geschillen een relatief hoog aantal vervolgzaken en een veelal sterkere emotionele component. Het stimuleren van een duurzame oplossing is in die geschillen dan ook meer aangewezen. Hierbij is in aanmerking genomen dat partijen in familierechtelijke geschillen daadwerkelijk verschillende kosteloze of minder dure hulpmiddelen dan een gang naar de rechter ter beschikking staan.
4.8. Er bestaat ten slotte geen grond voor het oordeel dat het opleggen van een hogere eigen bijdrage niet proportioneel is aan de onder 4.6. vermelde doelen. Indien in een concreet geval een rechtzoekende financieel niet in staat is de hogere eigen bijdrage te betalen, waarborgt de in artikel 2a, vijfde lid, van het Bebr neergelegde hardheidsclausule de toegang tot de rechter. De Afdeling volgt [appellante] derhalve niet in haar betoog dat het bestaan van een hardheidsclausule onvoldoende grond vormt om geen strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM aan te nemen.
Dat voor toepassing van de hardheidsclausule slechts rekening wordt gehouden met de financiële omstandigheden van de rechtzoekende leidt niet tot een ander oordeel. Deze beperking is niet onredelijk, aangezien ook voor het bepalen van de hoogte van de eigen bijdrage alleen de financiële situatie van de rechtzoekende van belang is. Verder maakt deze wijze van toepassen niet dat het recht op toegang tot de rechter zoals neergelegd in artikel 6, eerste lid, van het EVRM illusoir wordt.
4.9. De conclusie is dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, zoals neergelegd in artikel 35 van de Wrb en artikel 2a van het Bebr, voldoet aan de eisen van artikel 6, eerste lid, van het EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar grond dat de raad in zijn beleid, zoals neergelegd in de werkinstructie "Hardheidsclausule personen- en familierecht", een te beperkte invulling geeft aan de hardheidsclausule.
5.1. [appellante] voert terecht aan dat de rechtbank uit het enkele feit dat zij de hogere eigen bijdrage heeft betaald, ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat niet wordt toegekomen aan de vraag of de raad in zijn beleid een onredelijke uitleg geeft aan de hardheidsclausule. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, aangezien dat oordeel op de navolgende gronden in stand kan blijven.
5.2. [appellante] heeft in bezwaar verzocht om toepassing van de hardheidsclausule. De raad heeft daarvoor, onder overneming van het advies van de Commissie voor Bezwaar van 29 juli 2014, geen aanleiding gezien. Volgens de raad heeft [appellante] niet aan de hand van relevante, met documenten ondersteunde gegevens duidelijk gemaakt waarom zij niet de hogere eigen bijdrage van € 359,00 kan betalen, maar wel de ‘gewone’ van € 307,00.
[appellante] heeft zich niet op het standpunt gesteld dat zij dergelijke gegevens wel heeft verstrekt. Gelet hierop is niet aannemelijk geworden dat van [appellante], gezien haar financiële situatie, redelijkerwijs niet kon worden verlangd dat zij de hogere eigen bijdrage zou betalen. De raad heeft reeds daarom in redelijkheid geen toepassing hoeven geven aan de hardheidsclausule. Nu het niet toepassen van de hardheidsclausule op deze grond in overeenstemming is met artikel 2a, vijfde lid, van het Bebr is de rechtbank terecht, zij het op onjuiste gronden, niet toegekomen aan de vraag of de werkinstructie "Hardheidsclausule personen- en familierecht" een te beperkte invulling geeft aan die bepaling.
Het betoog faalt.
Eindoordeel
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het, gelet op hetgeen hiervoor onder 5.1. en 5.2. is overwogen, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. De Vries-Biharie
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2016
611.